Anais do V Simpósio Internacional Lutas Sociais na América Latina
“Revoluções nas Américas: passado, presente e futuro”
ISSN 2177-9503
10 a 13/09/2013
GT 5. Lutas sociais urbanas
Reforma do Estado, saúde
pública e resistências: algumas
reflexões a partir de Gramsci
Lara Luisa Marques Babilônia*
Resumo: O trabalho em tela discorrerá sobre o processo da Reforma do Estado no
Brasil, principalmente no que tange à saúde pública, à luz da teoria de Gramsci. Ao
utilizarmos a teoria gramsciana, queremos fazer alguns apontamentos sobre os
movimentos sociais de resistência à essa Reforma, e, em especial, os relativos às
transformações na área da saúde pública, demonstrando o seu caráter de movimento
contra-hegemônico. Assim, analisaremos a Frente Nacional Contra a Privatização da Saúde como
movimento nacionalmente representativo no combate a orientação neoliberal nas
políticas de saúde, especialmente a privatização da saúde pública via Organizações Sociais,
sendo que esta é um dos desdobramentos jurídicos, políticos práticos da Reforma do
Estado no Brasil.
Palavras-chave: Estado, Neoliberalismo, Saúde Pública.
TEORIA GRAMSCIANA DE ESTADO
Na esteira da tradição teórica e política iniciada por Marx e Engels no século XIX e
continuada por Lênin nas primeiras décadas do século XX, Gramsci tem destacada
importância. Militante comunista italiano, Antônio Gramsci inovou o marxismo ao se
debruçar prioritariamente sobre os componentes não econômicos da dominação burguesa na
sociedade capitalista, dando especial atenção àqueles de origem cultural, ideológica, moral e
política. Destarte, o Estado seria não só uma entidade política executora dos interesses
materiais da burguesia, mas também uma importante dimensão, responsável pela organização
da totalidade da vida social.
Neste diapasão, o Estado seria a ‘sociedade política’ stricto sensu e representaria a
coerção e a força, enquanto que a ‘sociedade civil’ seria o local da formação do consenso,
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uma rede de funções ideológicas e educativas1. Para Gramsci (1991), a sociedade civil não
pertence ao momento da estrutura, mas ao da superestrutura. Ao contrário, Marx identifica a
sociedade civil com a base material, com a infra-estrutura econômica. Em Marx, o conceito de
sociedade civil representa o espaço das relações de produção, significa a parte estrutural da
sociedade e sua base material e, em função disso, ela é a determinadora do Estado porque este
se encontra inserido nas relações sociais de produção. Nesse sentido Marx chega a dizer que o
Estado é a expressão oficial da sociedade civil (MARX e ENGELS, 1982). Assim, para o
filósofo alemão, há uma subordinação clara do Estado à sociedade civil, uma vez que “é ela
que o define e estabelece a organização e os objetivos do Estado, de acordo com as relações
materiais de produção” (CARNOY, 1988, p. 92).
Por sua vez, Gramsci dá um salto interpretativo em relação à definição de Marx,
complementando-a, sem, no entanto, negá-la. Para o pensador italiano, sociedade civil
também é o Estado (DIAS, 2006, p. 32), mas ao incluir o conceito de hegemonia no seu
sistema explicativo, ao mesmo tempo encontra-se a explicação que ela (a sociedade civil) atua
no campo da superestrutura, significando o “complexo das relações ideológicas e culturais, a
vida espiritual e intelectual” (IBID., 2003, p. 93). Nessa linha de raciocínio a hegemonia
representa a direção moral, intelectual, política e cultural das classes dominantes, trabalhada
pelo convencimento não-violento como racionalidade universal e visão de mundo única para
as classes subalternas e as demais no interior da sociedade civil.
Segundo Coutinho (1999) o conceito de sociedade civil é o meio privilegiado através
do qual Gramsci enriquece com novas determinações, a teoria marxista do Estado. Segundo
Barbosa e Silva (2008) é no espaço da sociedade civil que:
Se elabora e se difunde a hegemonia, forjando-se o consenso necessário para
sustentar a dominação de classe para além do uso da violência física. Desse modo,
não se trata do estado de natureza organizado e governado pelas leis, como
supunham os liberais, ou o reino da dissipação da miséria e da corrupção física e
ética, como imaginava Hegel, ou, por fim, o terreno infra-estrutural das relações
sociais de produção, no universo marxiano. Trata-se sim do terreno em que se criam
as ideologias e em que se manifesta a catarse. Lugar em que a idéias de uma classe
se transformam em idéias de toda uma sociedade (BARBOSA E SILVA, 2008,
p.186)
Assim, sem perder de vista a contribuição teórica segundo a qual o Estado reúne em si
o instituto da força ou da violência, Gramsci agrega ao Estado a capacidade de produzir
controle por meio da hegemonia. Portanto, diferentemente da concepção clássica forjada por
*Universidade Federal de Uberlândia – Mestranda em Ciências Sociais. Agência de fomento: CAPES. Email:
[email protected]
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Vale lembrar que esta separação entre ‘sociedade política’ e ‘sociedade civil’ é meramente para fins
metodológicos, uma vez que na realidade concreta elas estão imbricadas.
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Weber que afirma que o Estado se define como a estrutura ou o agrupamento político que
reivindica com êxito o monopólio do constrangimento físico legítimo, Gramsci não exclui
esse aspecto, todavia incorpora outra dimensão importante, qual seja, a dimensão do consenso
e da hegemonia. Desta forma, não limita sua análise apenas na estrutura econômica do Estado,
e nem ao aspecto coercitivo, mas, busca compreender a forma com que as classes subalternas
consentem e legitimam o Estado Capitalista de seu tempo.
O Estado não é meramente um instrumento das classes dominantes, não atua
exclusivamente na ordem econômica, mas, também produz ideias e visões de mundo que
legitimam sua manutenção. Assim, a teoria gramsciana, que é materialista histórica dialética,
subsidia uma análise sobre o Estado que capte todas as dimensões (por exemplo: economia,
política, cultura, religião) de modo interconectado, considerando sociedade civil e sociedade
política em permanente movimentação, em busca da manutenção da ordem vigente ou na
construção de uma nova hegemonia, ambas lutando pelo consenso e, portanto hegemonia.
Sintetizando, Mendonça (1996) diz que:
“(...) o Estado uma é condensação de relações sociais cristalizada numa dada
ossatura material, junto à qual inscrevem grupos e/ou seus agentes, previamente
organizados ao nível de sociedade civil, em busca do monopólio do uso legítimo não
somente da violência física, mas também aquela de cunho simbólico sobre o
conjunto da sociedade a ele correspondente.” (MENDONÇA, 1996, P.96).
Neste ínterim, Gramsci analisa como o Estado se mantém e como as classes
subalternas o legitimam. Nesta seara, o conceito de hegemonia é essencial, sendo que este
pode ser analisado como a direção intelectual, moral e política da classe dominante. Logo,
remete à difusão de idéias e conceitos, levando ao consenso. Hegemonia em Gramsci deve ser
entendida em sentido relacional e, além disso, hegemonia não necessariamente está no
aparelho do Estado (sociedade política). Isso leva à conclusão de que a hegemonia está em
disputa entre as classes e, mais do isso, as classes subalternas constroem contra-hegemonias
como forma de resistência.
Mendonça (1996) diz que hegemonia conota a direção imprimida por um dado grupo
ou fração de classe a toda sociedade e assim diretamente ligada à visão de mundo, e que
também está vinculada à dimensão unificadora e organizadora de atores sociais, além disso,
está em disputa permanente. Observamos que a classe economicamente dominante também
tende a ser a classe hegemônica. A Hegemonia burguesa se assenta na capacidade dessa classe
fornecer pelo convencimento não-violento a direção moral, intelectual, política e cultural à
toda a sociedade.
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É significante também discorrer sobre os intelectuais, visto que eles têm papel
fundamental no Estado, na manutenção da hegemonia e na construção de contra-hegemonias.
Neste viés, Gramsci mostra a importância dos intelectuais nas situações concretas e
cotidianas. Deste modo, o autor afirma que todo grupo social cria para si camadas de
intelectuais que homogeneízam e conscientizam sua própria função.
Neste sentido, os intelectuais têm capacidade organizativa. Os intelectuais formulam
uma teoria e a colocam em prática. Assim, não existe organização sem intelectuais, ou seja,
sem organizadores ou dirigentes, isto é, sem que o aspecto teórico da ligação teoria-prática se
distinga concretamente em um estrato de pessoas “especializadas” na elaboração conceitual e
filosófica. É preciso compreender que os intelectuais não são iluminados, mas, por fatores
históricos e conjunturais eles organizam a massa.
Sobre a organicidade dos grupos de intelectuais e sua relação com os grupos sociais,
Gramsci diz que esta organicidade se dá em dois “planos” superestruturais: a ‘sociedade civil’
(aparelhos privados de hegemonia) e a ‘sociedade política’, sendo que estes correspondem à
função de hegemonia, de organização e disputa de consenso. Assim, Gramsci (1991, p. 21)
afirma que “os intelectuais são os “prepostos” do grupo dominante para o exercício das
funções subalternas da hegemonia social e do governo político”. Deste modo, os intelectuais
têm papel fundamental no exercício do consenso e na coerção estatal, que assegura
legalmente a disciplina de grupos que não consentem.
Importante notar que nesta concepção, seria possível dizer que todos os homens são
intelectuais, entretanto nem todos exercem socialmente essa função (GRAMSCI, 2001). Bem
como, todos os homens são filósofos, ou seja, todos têm a capacidade de pensar criticamente
o mundo em que vivem, todos podem elaborar um pensamento superior ao senso comum e
cientificamente coerente. Assim sendo, os intelectuais devem formular a filosofia da práxis,ou
seja, criar a unidade entre a teoria e a prática.
Portanto, os intelectuais têm papel fundamental na elaboração e difusão das
concepções de mundo. Assim sendo, a contribuição criadora dos grupos de intelectuais, em
ligação com a capacidade orgânica de discussão e desenvolvimento de novos conceitos
críticos por parte das camadas intelectualmente subordinadas, podem vir a levar a fixação de
uma orientação de uma nova política cultural.
REFORMA DO ESTADO: IMPLICAÇÕES NO ESTADO E SOCIEDADE
CIVIL
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Como Gramsci não sobreviveu para vivenciar a modalidade de modificações
profundas que o capitalismo passou desde o início dos anos 70, e claro, como não teve a
possibilidade de pensá-las, utilizaremos os insigths que sua teoria proporciona para pensar
essas modificações.
As transformações recentes na gestão dos serviços públicos produziram novidades na
natureza da prestação do serviço, na forma do gozo dos direitos e na transparência dos
procedimentos. Tais transformações dizem respeito, sobretudo, à transferência da
responsabilidade do Estado para Organizações não governamentais (ONGs) qualificadas
como Organizações Sociais (OSs). Antes de dar o devido tratamento ao processo, é
fundamental mostrar suas raízes, contextualizá-lo e apontar o pano de fundo em que foi
construído.
O cenário é o da segunda metade do século XX. Assim, é possível dizer que do final
da Segunda Guerra Mundial até a década de 1970 houve grande crescimento econômico no
mundo. A isso podemos associar o modelo de acumulação fordista e as políticas keynesianas
e social-democráticas que permitiram ao mundo capitalista presenciar incrementos sensíveis
nos PIBs (Produto Interno Bruto) e a ampliação dos direitos sociais (HOBSBAWN, 1995;
HARVEY, 2000) capazes de permitir analistas batizarem os trinta anos do Pós Guerra como
sendo dourados. Mas, a partir do início da década de 70, o capitalismo começou a dar sinais
de crise, tendo como traços mais evidentes a queda da taxa de lucro, esgotamento do padrão
de acumulação taylorista/fordista, hipertrofia da esfera financeira, crise do welfare state e
aumento das privatizações. A referida crise – do fordismo e do Welfare State - teve como
saída um novo modelo de produção, a acumulação flexível ou toytotismo, que passou a ser o
paradigma produtivo dominante.
É neste contexto de crise do capitalismo e de reestruturação produtiva que surge o
neoliberalismo. Este pode ser entendido dialeticamente como resultado e resultante do
processo de reestruturação, como forma de superar a crise e reproduzir o capital. O
neoliberalismo nasceu como uma reação teórica e política ao modelo de desenvolvimento que
estava centrado na intervenção do Estado (o Estado de Bem Estar Social), se constituindo na
principal força estruturadora do processo de acumulação de capital e crescimento econômico
(TEIXEIRA, 1998).
Nesses termos, a implantação nas fábricas de novos métodos de gestão da produção e
da força de trabalho e a extensão disso para o universo da política e da economia com o nome
de neoliberalismo, com reflexos na totalidade da vida social, são como sugere o enfoque
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gramsciano, uma tentativa das classes dominantes no modo de produção capitalista de reequilibrarem, em uma situação favorável a elas mesmas, a sua hegemonia. Melhor dizendo, a
Reforma do Estado e a reestruturação dos processos produtivos são uma nova tentativa da
burguesia em recompor a sua hegemonia na sociedade, de modo a subsumir ainda mais as
classes subalternas aos seus interesses materiais, e os resultados destas transformações, que,
no limite, garante e amplia as fronteiras da acumulação capitalista, não se prendem aos limites
da objetividade das relações de trabalho, mas, pelo contrário, iniciam-se a partir daí, mas se
irradiam (com a ajuda do intelectual orgânico) como ideologia e cultura pela totalidade da
vida social, buscando a adesão e o consentimento de todas as classes sociais, sobretudo das
classes subalternas.
A principal tese dos intelectuais do neoliberalismo é a de que o Estado está
enfraquecido e/ou em crise e que precisa ser amplamente reformado. Neste sentido, o relatório
do Banco Mundial (1997) diz que o Estado está mudando e precisa se tornar mais eficiente.
Assim sendo, segundo esta visão, o Estado deve transferir parte das suas obrigações para
agentes privados, pressupondo a existência de capacidades inatas (eficiência, efetividade,
eficácia) para o desenvolvimento das atividades para os quais o Estado já teria, supostamente,
demonstrado incapacidade. Neste sentido podemos perceber que:
A filosofia da classe dominante atravessa todo um tecido de vulgarizações
complexas para aparecer como ‘senso-comum’: isto é, a filosofia das massas,
que aceitam a moral, os costumes e o comportamento institucionalizado da
sociedade em que vivem (FIORI, 1970, apud CARNOY, p. 94 2003).
Das marcas características do neoliberalismo já enumeradas acima, merece especial
atenção aquela que diz respeito à redução do tamanho do Estado, especificamente no que
concerne à desresponsabilização na prestação de inúmeros serviços sociais. A renúncia a tais
obrigações pode-se dar de várias formas. Uma das possibilidades é ilustrada pela transferência
dos serviços públicos para a gestão de “Organizações Não Governamentais”, representantes
daquilo que atualmente denomina-se “terceiro setor”2.
Desta forma, podemos perceber que a reestruturação produtiva e o neoliberalismo
(entendidos em relação dialética) levam a novas relações entre Estado (stricto senso) e
sociedade civil. Uma nova ideologia emergiu para reorientar o Estado. Portanto, esse
2
É significante ressaltar o motivo das aspas quando ponderamos sobre o “terceiro setor”. Em consonância com
Montaño (2002), fizemos a opção de empregar aspas no termo “terceiro setor” por se tratar de um conceito que
segmenta a realidade social, uma vez que divide a realidade social em Primeiro Setor (Estado), Segundo Setor
(mercado) e Terceiro Setor (Sociedade Civil), dividindo a realidade social em três esferas autônomas. Entretanto,
sob a ordem do capital, as lutas de classes estão presentes e, ainda, há reprodução de um todo social para a
manutenção do sistema capitalista, logo, a realidade não é fragmentada. É, portanto, preciso entender as
contradições constitutivas da vida social que resultam da negação e superação de uma determinada ordem.
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pensamento amplamente difundido e apregoado pelos intelectuais do neoliberalismo3 - de que
o Estado está enfraquecido, de que as despesas do Estado são onerosas, defesa da maior
flexibilidade no aparelho estatal e essa clara inspiração no setor privado para gerir o aparelho
do Estado, de enxugamento do Estado - se tornou hegemônico e está imbricado no senso
comum. Portanto, como ressalta Barbosa e Silva (2008) valores e políticas públicas,
arranjados em razoável sintonia denunciam o cumprimento de papéis formadores de uma
renovada direção intelectual e moral.
Há também, concomitantemente a esse processo, o aparecimento e fortalecimento do
“terceiro setor”. Sendo assim, há o fortalecimento da crença na sociedade civil, como o
espaço de resolução de todos os problemas e ao mesmo tempo a descrença no Estado, como
espaço de ineficiência, morosidade e atraso.
Todavia, conforme Montanõ (2002) o “terceiro setor” é um fenômeno integrado que
parte do mesmo projeto neoliberal que, por um lado, reduz o papel do Estado na intervenção
social, redirecionando sua modalidade de ação - focalizada e desconcentrada - e por outro
lado, cria uma demanda lucrativa para os serviços privados e, finalmente, estimula a ação
voluntária e filantrópica de um “terceiro setor” substitutivo da ação estatal. É neste contexto
que é implementada, de forma robusta, a Reforma do Estado no Brasil.
Aquilo que se denominou de Reforma do Estado, por sua amplitude, pode ser mais
bem entendida como reforma do aparelho do Estado. Como reconhecida por parte da
bibliografia especializada (Nogueira, 1998), trata-se de uma reforma adaptativa, isto é, a
importação de procedimentos administrativos vigentes em alguns países do mundo e
circunscritos à uma corrente teórica da administração pública denominada Nova Gestão
Pública4.
Em 1995, no primeiro Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) surge, por
transformação da Secretaria de Administração Federal, o Ministério da Administração Federal
e Reforma do Estado (MARE) e, principia, portanto, o processo Reforma do Estado
3
Podemos destacar Margareth Thatcher, na Inglaterra, como intelectual que teve papel fundamental para a
difusão da ideologia neoliberal e da nova gestão pública no mundo. Para mais informações sobre esse assunto,
ver: ABRÚCIO, Fernando Luiz. O impacto do modelo gerencial na administração pública: um breve estudo
sobre a experiência internacional recente. Brasília, DF: ENAP, 1997.
4
Neste sentido, Ferlie et al. (1996) mostra que os anos 1980 marcaram a propagação de mudanças no setor
público em vários países, tendo como referencial a nova gestão pública (new public management). Entende-se
por Nova Gestão Pública (NGP) o conjunto de teorias e políticas de gestão de inspiração privada que, a partir
dos anos 1980, hegemoniza-se no interior dos aparelhos de Estado em boa parte do mundo .
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brasileiro, conduzida por Luiz Carlos Bresser-Pereira, na qualidade de ministro de Estado.
Bresser-Pereira explica seu objetivo na Reforma do Estado:
Na verdade, quando propus reforma para o Brasil, não pensei em um Estado
mínimo, mas na necessária reconstrução do Estado. Se o Estado estava em crise a
solução não era reduzir seu papel, mas recuperar sua capacidade reguladora e
implementadora de políticas. Reformar o Estado, reformar a administração pública,
abrir a economia, privatizar, fazer reforma tributária, da previdência para que? Qual
era o objetivo? Simplesmente dar mais espaço ao mercado reduzindo o Estado, ou
dar mais espaço ao mercado e reconstruir o Estado? A segunda alternativa sempre
foi meu entendimento da lógica das reformas. Quando seu objetivo é apenas dar
espaço maior para o mercado diminuindo o papel do Estado, estamos diante de um
equívoco: o mercado forte precisa de um Estado forte. Meu objetivo, com a Reforma
da Gestão Pública de 1995, foi reconstruir o Estado e fortalecer o serviço público,
adaptando-os ao mundo do capitalismo global e da democracia em que vivemos
(Bresser-Pereira, 2005, p.03, grifos nossos).
Como diz o próprio Bresser, seu objetivo na Reforma do Estado no Brasil, portanto, é
construir um Estado forte, inserido na lógica capitalista global. É importante destacar o papel
central que Bresser-Pereira teve como intelectual orgânico na Reforma do Estado no Brasil,
pois além de teórico da Reforma ele militava em prol dela, ou seja, foi figura central para sua
implementação.
Em síntese, para o MARE a administração pública burocrática deveria ser substituída
pela administração gerencial. Destarte, adota-se premissas como a delimitação do tamanho do
Estado; redefinição do papel regulador do Estado; recuperação da capacidade financeira e
administrativa de implementar as políticas tomadas pelo governo (governança); e aumento da
capacidade do governo de intermediar interesses e conflitos, de garantir a legitimidade e
governar (governabilidade).
Desta forma, afirma Barreto (1999), que como resultado do tríplice processo de
privatização, publicização e terceirização – medidas implementadas por meio do MARE - a
ação governamental direta fica reduzida ao núcleo estratégico e ao setor das atividades
exclusivas do Estado.
De acordo com o MARE, a Publicização é o movimento em direção ao setor público
não-estatal, no sentido de responsabilizá-lo pela execução de Serviços Não-Exclusivos do
Estado (Serviços que não devem ser prestados diretamente pelo Estado, mas devem ser
subsidiados por ele). Fazem parte deste núcleo as instituições que não possuem o poder de
Estado; como exemplos, podemos destacar os hospitais, as universidades, os centros de
pesquisa e os museus. Conforme o PDRAE são serviços que não podem originar lucro.
Portanto, as Organizações Sociais (OSs) têm papel fundamental na dinâmica da Reforma do
Estado, na medida em que elas passam a ser figuras jurídicas centrais na gestão dos serviços
públicos, principalmente no setor dos serviços não-exclusivos do Estado.
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O modelo de Organizações Sociais (OSs) foi criado por meio da Medida Provisória nº
1.591, de setembro de 1997, convertida na Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998. Segundo o
PDRAE (1995) tem como objetivo permitir a descentralização de atividades no setor de
prestação de serviços não-exclusivos, a partir do pressuposto de que esses serviços serão mais
eficientemente realizados. Conforme Barreto:
As organizações sociais são definidas como pessoas jurídicas de direito privado,
constituídas sob a forma de fundação ou de sociedade civil sem fins lucrativos, que
se habilitam à administração de recursos humanos, instalações e equipamentos
pertencentes ao Poder Público e ao recebimento de recursos orçamentários para a
prestação de serviços sociais. Para ter direito à dotação orçamentária, essas
entidades deverão obter autorização legislativa para celebrar contratos de gestão
com o Poder Executivo. A relação entre as organizações sociais e o Estado é
regulada por compromissos mútuos estabelecidos em Contratos de Gestão
celebrados com o Poder Executivo. (BARRETO, 1999, p. 122).
Os balanços da bibliografia mais crítica apontam neste processo de transferência se
serviços públicos via OSs, para um processo de desorganização e privatização do Estado,
desvios e ilegalidades, ampliação do patrimonialismo (VIOLIN, 2006), redução da cobertura
e precarização do serviço, além do reconhecimento de que a verdadeira motivação desta
novidade institucional é a tentativa de escapar aos mecanismos de controle (licitação) e de
precarizar o trabalho (modalidades não previstas no RJU).
REFORMA DO ESTADO E SAÚDE PÚBLICA: APONTAMENTOS SOBRE A
FRENTE NACIONAL CONTRA A PRIVATIZAÇÃO DA SAÚDE
Não obstante, a área da Saúde não escapou da reforma administrativa, fazendo parte
dos objetivos do MARE, tendo inclusive, um caderno MARE específico para a Reforma
Administrativa do Serviço de Saúde (Cadernos MARE, nº13). Assim, a Reforma do Estado
também afeta o Sistema Único de Saúde (SUS).
A criação do SUS resultou de um processo social que exigiu luta política principalmente disputas entre dois projetos: a Reforma Sanitária e a Privatista - e seus
princípios coincidem com as bandeiras levantadas pelo movimento de redemocratização do
país. Assim sendo, o Projeto de Reforma Sanitária, construído a partir de meados de 1970,
tem como preocupação central assegurar que o Estado atue em função das necessidades da
sociedade. O projeto privatista, por sua vez, está pautado na política de ajuste neoliberal e tem
como principais tendências a contenção de gastos como a racionalização da oferta,
descentralização com isenção de responsabilidade do poder central e focalização.
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Na constituição de 1988, foi criado o SUS. A Carta Magna estabeleceu que a
assistência à saúde é livre à iniciativa privada e, conforme Paim (2009), cabe ao poder público
dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle. Desta forma, a
constituição afirma que as ações e serviços públicos que compõe o SUS seriam
complementados5 mediante contratos com serviços privados, logo, o serviço privado
complementaria o serviço público. Campos (2008) faz uma crítica ferrenha a estes serviços
privados que são complementares ao SUS, pois na sua visão, ao decidir pela manutenção dos
serviços privados no SUS, mesmo que de forma complementar, o país criou uma estrutura
híbrida, que mistura gestão pública com atendimento particular fazendo com que os hospitais
brasileiros, em geral, na prática ainda trabalhem na lógica de mercado.
Tendo em vista o processo de reforma do Estado no Brasil e a conjuntura em que o
SUS foi criado, constata-se a desresponsabilização do Estado na questão social (e a saúde é
um direito social) e a racionalização dos gastos na área da saúde. É nesta seara, que a o
“terceiro setor” corporificado na figura das Organizações Sociais (OSs) aparece na
formulação e, principalmente implementação da gestão das políticas públicas de saúde.
Rezende (2007) mostra que o modelo de gestão da Saúde via OSs foi disseminado em
várias partes do Brasil. No entanto, esse modelo, mesmo sendo defendido pelo Estado (e pela
ampla maioria dos governantes e pelos teóricos da Reforma do Estado), não foi implementado
sem resistências da sociedade. Diz Rezende (2007) que:
Com base nesta concepção de Estado e nesta justificativa, vários estados (Tocantins,
Rio de Janeiro, Bahia e Roraima) e municípios (São Paulo, entre outros) passaram a
transferir serviços de saúde a entidades terceirizadas tais como cooperativas,
associações, entidades filantrópicas sem fins lucrativos (ou com fins lucrativos),
entidades civis de prestação de serviços etc., qualificadas como organizações sociais
(OSs). Assim, por meio de contratos de gestão ou termos de parcerias, transferiu-se
serviços diversos ou unidades de serviços de saúde públicos a entidade civil,
entregando-lhe o próprio estadual ou municipal, bens móveis e imóveis, recursos
humanos e financeiros. Deu-lhe, também, autonomia de gerência para contratar,
comprar sem licitação, outorgou-lhe verdadeiro mandato para gerenciamento,
execução e prestação de serviços públicos de saúde, sem se preservar a legislação
sobre a administração pública e os princípios e diretrizes do Sistema Único de
Saúde. Houve inúmeras manifestações contrárias e impugnações em razão dessa
terceirização de serviços de saúde públicos (quase todos os Conselhos Estaduais de
Saúde, inúmeros Conselhos Municipais e conferências de saúde), representações
junto à Procuradoria Federal dos Direitos do Cidadão e às Procuradorias Regionais
5
A constituição federal em seu artigo 196 estabelece que a saúde é direito de todos e dever do Estado.
Conforme Rezende (2007) isso impede o Estado de desresponsabilizar-se da prestação destes serviços,
restando ao setor privado o papel apenas de complementaridade, na forma da Lei 8.666. A iniciativa privada
tem participação complementar na prestação de serviços de saúde ao SUS (Art. 196, da CF), que se
caracterizam como serviços de relevância pública (art.197, da CF). Quando a capacidade instalada do Estado
for insuficiente, tais serviços podem ser prestados por terceiros, ou seja, pela capacidade instalada de entes
privados, tendo preferência, entidades filantrópicas e sem fins lucrativos (§ 1º, art. 199 CF).
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dos Direitos dos Cidadãos nos Estados, por Confederações, Federações, Sindicatos,
parlamentares, CONASEMS, entre outros. (REZENDE, 2007, p.40)
Neste quadro, um dos movimentos mais representativo atualmente de resistência à
privatização via OSs, principalmente na área da saúde pública, é a Frente Nacional Contra a
Privatização da Saúde.
A Frente surgiu em 2010 inicialmente com uma pauta específica e conjuntural em
torno da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) 1923/98 6 (requerida inicialmente pelo
PT e PDT e depois abandonada por esses partidos), que questiona a lei sobre as organizações
sociais (lei 9637/98). Naquele momento a Frente não ambicionava que a luta em defesa da
saúde pública, fosse, no limite, uma luta contra todos os tipos de privatização, e mais além,
uma luta anti-capitalista. Portanto, apesar de a luta parecer inicialmente com causas pontuais,
ela expressa, de fato, causas históricas e estruturais de grande amplitude.
Atualmente a Frente Nacional Contra a Privatização da Saúde conta 18 fóruns
estaduais, em locais como Minas Gerais, São Paulo e Rio Grande do Sul, e 14 municipais.
Segundo a coordenadora geral Maria Inês Bravo, os princípios fundamentais desta frente são
a defesa do SUS 100% público, estatal e de qualidade e uma posição contrária à privatização
da saúde. Além disso, a Frente se declara como suprapartidária, numa perspectiva de
esquerda, que busca unificar as lutas em torno da reforma sanitária dos anos 1980. Resgata
assim, a luta e os princípios da Reforma Sanitária num embate, hoje cada vez mais acirrado,
com o modelo privatista, vide o cenário neoliberal e de Reforma do Estado que priorizam um
estado mínimo através da transferência de suas atividades para o setor privado.
Fazendo uma reflexão a respeito das motivações sobre a origem da Frente e também
do seu desenvolvimento posterior, podemos dizer que ela se insere, de maneira geral, no
quadro da necessidade de construção da hegemonia dos grupos sociais subalternos. Em
Gramsci, as práticas organizadas no interior do próprio grupo dos subalternos devem visar a
construção de uma auto-determinada concepção de mundo “consciente e crítica” em relação
ao ideário hegemônico, ocorrendo segundo momentos ou graus na relação de forças políticas
6
A ADIn 1923/98 considera inconstitucional nº 9637/98 (lei das OSs) e o inciso XXVI da lei nº 8666 (lei de
licitações, que trata sobre a dispensa de licitação para OSs). Os argumentos centrais da ADIn são: ofensa ao
principio de licitação, ofensa ao principio da legalidade na gestão de pessoal, ofensa ao direito previdenciário,
ofensa ao controle interno e externo, Violação aos artigos 196, 197 e 199 da CF (que trata sobre a saúde pública).
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de uma situação. Para ele, esses momentos seriam7: 1) o “econômico-corporativo”, que se dá
quando há certa unidade no interior de um grupo social (ou fração de classe), porém, ainda
não existindo identidade com um grupo social mais amplo. Esse momento da organização
política é o que poderíamos interpretar como sendo o de quando trabalhadores na sua
individualidade formam uma consciência imediata, ocasional e desagregada a partir das
contradições emergentes das mesmas condições de vida e trabalho em conjunto com seus
pares próximos, e se põe a organizarem-se visando a satisfação de seus interesses materiais
mais espontâneos (diretamente econômicos), porém sem ampliar a sua crítica e sua atuação
para questões estruturais da totalidade social. Este momento, ainda segundo Gramsci, fornece
a base para: 2) “consciência da solidariedade de interesses do grupo social” que por sua vez,
apesar de se propor a resolver questões mais amplas, como em relação ao Estado ou à
igualdade político-jurídica com grupos dominantes, ainda se limita à reformas dentro dos
quadros fundamentais da ordem. O momento 3) é o da “consciência de que os próprios
interesses corporativos, no seu desenvolvimento atual e futuro, superam o círculo corporativo,
de grupo meramente econômico, e podem e devem tornar-se os interesses de outros grupos
subordinados” (GRAMSCI, 1989, p. 50). É o momento mais interessante e fecundo para a
organização dos trabalhadores, pois é quando, cientes das limitações da sociabilidade
burguesa, passam a tentar fazer do seu ponto de vista, o ponto de vista dos subalternos, é o
momento da disputa aberta de hegemonia.
No atual contexto histórico, de grande ofensiva do capital e, simultaneamente, de
relativo adormecimento do movimento social (que tem feito menos luta ofensiva e mais luta
de resistência), e onde, pela ausência de um verdadeiro projeto social alternativo à ordem do
capital, tem-se retirado da ordem do dia a pauta de transformação social radical dos
movimentos sociais, as lutas por manutenção de direitos e em defesa das conquistas políticas
e civis é que tem mantido acessa a potência contra-hegemônica dos subalternos.
Nesses termos, podemos dizer que as lutas empreendidas pela Frente estariam,
segundo a definição gramsciana, no momento 2 da relação de forças políticas da atual
situação: não perdem o horizonte mais amplo da necessidade de modificações sociais,
entretanto organizadas em torno de modificações parciais, porém importantes.
7
Antes, porém, é bom lembrar, que esse momentos, não são imediatamente sequenciais e progressivos, mas do
contrário, se dão de forma dialética e, segundo o próprio autor assinala, “se confundem reciprocamente, por
assim dizer horizontal e verticalmente, segundo as atividades econômicas sociais (horizontais) e segundo os
territórios (verticais), combinando-se e dividindo-se alternadamente” conforme GRAMSCI, Antonio. Maquiavel,
a Política e o Estado Moderno. Tradução de Luiz Mário Gazzaneo. 7ª ed., Rio de Janeiro, Civilização Brasileira,
1989, p. 50.
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Como verificamos desde sua atuação até o momento atual a Frente cresceu e está em
processo de expansão. Ela se organiza pelos fóruns de saúde e busca centrar forças na luta
contra a privatização da saúde, mas, está ampliando também as bandeiras de luta contra todas
as políticas privatizantes, ou como relata uma das intelectuais orgânicas da Frente, Maria Inês
Bravo, a luta é “contra a privatização da vida”.
As estratégias de atuação da Frente são diversas, se concretizando em boletins online,
em divulgação das lutas pelo seu site, redes sociais, lista de emails, boletins impressos. Além
disso, cada fórum realiza reuniões locais para discutir pautas locais e nacionais, objetivando a
articulação das lutas; realização de reunião nacional da Frente, contando com diversos fóruns,
entidades representativas (como ANDES, FASUBRA CFESS, dentre outros) e partidos
políticos, com o objetivo de traçar estratégias de atuação anual da Frente; manifestações
contra OSs e Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (EBSERH); organização e
participação em blocos de carnaval, com a temática contra a privatização da saúde; ampliação
e apoio à outras lutas, em defesa da educação pública, contra qualquer tipo de privatização;
organização de Seminário Nacional da Frente.
São estratégias que buscam a construção de uma contra-hegemonia, e que se executam
e se fortalecem no cotidiano, buscando inserir a luta contra a privatização (logo, para chegar
às questões de fundo, que são centrais, do neoliberalismo, Reforma do Estado e, portanto, do
Capitalismo) no cotidiano das pessoas, objetivando a desconstrução do pensamento
hegemônico imbricado no senso comum. Assim, a Frente tenta construir saberes e práticas no
cotidiano e está em permanente luta contra tudo aquilo que é tido como natural, irreformável
(a racionalidade dominante).
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Portanto, no contexto de Reforma do Estado e Neoliberalismo, transformações no
âmbito estatal e da sociedade civil são visíveis, tanto legalmente quanto nas formas de
sociabilidade, como foi já demonstrado.
Entretanto, podemos perceber, ainda que de maneira incipiente, que essas mudanças
não ocorrem sem resistência e, é nesse cenário que a Frente Nacional Contra a Privatização
da Saúde aparece como um movimento representativo nacionalmente, objetivando barrar esse
processo de privatização não só da Saúde, mas também da privatização das políticas públicas
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como um todo. Utilizando estratégias que busquem desnaturalizar esse processo, ainda em
andamento, a Frente elabora assim sua própria concepção coletiva de mundo, consciente e
crítica, em oposição à hegemonia dominante. Luta na construção e no resgate (vide Reforma
Sanitária) de reflexões e práticas acerca da sociedade, ou seja, busca cotidianamente difundir
suas idéias e práticas como forma de construir uma contra-hegemonia.
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