“ENTRE A CRUZ
COOPERATIVISMO
[email protected]
E
A ESPADA”: ANÁLISE DE UM
DE
CRÉDITO
RURAL
DILEMA DO
SOLIDÁRIO
APRESENTACAO ORAL-Instituições e Desenvolvimento Social na Agricultura e
Agroindústria
ALAIR FERREIRA DE FREITAS; ALAN FERREIRA DE FREITAS; NORA BEATRIZ
PRESNO
AMODEO;
MARCELO
JOSÉ
BRAGA.
UFV, VIÇOSA - MG - BRASIL.
“ENTRE A CRUZ E A ESPADA”: ANÁLISE DE UM DILEMA DO
COOPERATIVISMO DE CRÉDITO RURAL SOLIDÁRIO
Grupo de Pesquisa: Instituições e Desenvolvimento Social na Agricultura e Agroindústria
Resumo:
Este artigo tem o objetivo de analisar um dilema vivenciado pelo cooperativismo de crédito
rural solidário: preservar seus objetivos e princípios sociopolíticos ou ceder à racionalidade
bancária para promover seu crescimento constante. Sob este ângulo analítico, o enfoque que
será aqui adotado consiste em considerar que a institucionalização desse dilema precisa ser
entendida em sua conexão com o contexto pelo qual se manifesta, evidenciando as principais
dimensões que o caracterizam, qual seja: jurídico-legal, econômica e sociopolítica. Para isso,
toma-se como referência empírica para a construção lógica de argumentação, o sistema
Ecosol de cooperativas de crédito rural solidárias no estado de Minas Gerais. Essa abordagem
remete à constatação de que o dilema apresentado poderá ser um ponto de inflexão para o
futuro de certas cooperativas de crédito rural solidárias e que estruturas de governança
adequadas às realidades socioeconômicas das cooperativas são importantes para viabilizar sua
atuação na dimensão sociopolítica, pois são mecanismos estratégicos de superação da
padronização entre instituições financeiras e de manutenção de suas distinções.
Palavras-chave: Cooperativas de crédito; crédito; sistema financeiro; governança
Abstract:
The objective of this paper is to analyze the dilemma experienced by solidary rural credit
unions: to preserve its sociopolitical goals and principles or to change in direction to business
rationality in bank system to promote their growth. By this approach, the institutionalization
of this dilemma must be understood in its connection with the context in which it manifests,
highlighting the key dimensions that characterize it: law, economic and sociopolitical. The
Ecosol credit union system in Minas Gerais State is taken as an empirical reference for the
construction of logical argument. The discussion point out that this dilemma will be a turning
point for the future of credit unions based on solidarity. The appropriate governance
structures to the socioeconomic environment of these cooperatives are important to assure
their socio-political dimension, they are strategic mechanisms to overcome the
standardization between financial institutions and to maintain their principles and values.
Key Words: Credit unions; credit; financial system; governance;
1
1. INTRODUÇÃO
No Brasil, o cooperativismo de crédito está organizado nacionalmente em sistemas
cooperativos. Os sistemas atualmente em operação apresentam perfis diferenciados e são
classificados de acordo com suas características de organização (SOARES e MELO
SOBRINHO, 2007): verticalizados e horizontalizados1, denominados também como
tradicionais e alternativos, respectivamente. Os sistemas verticalizados objetivam ganhos por
escala e estão organizados sob uma estrutura organizacional centralizada e piramidal, com as
cooperativas singulares formando a base de sustentação, as centrais na zona intermediária e a
confederação, como poder central, localizada no topo da pirâmide: são representadas no país
pelos sistemas Sicoob, Sicredi e Unicred. Já os sistemas horizontalizados, trabalham com um
público de baixa renda e fundamentam sua organização na formação de redes sem uma
determinação hierárquica da estrutura organizacional e dos padrões de funcionamento das
cooperativas, apesar de possuir centrais e, recentemente uma confederação. São formados por
pequenas cooperativas de economia solidárias organizadas sob a forma radial: representado
pelos sistemas Cresol, Ecosol, Ascoob, Creditag, Integrar e Crehnor, todos vinculados à
Ancosol2.
Além da legislação específica do cooperativismo (Lei 5764/71), as cooperativas de
crédito são regulamentadas por diversas outras leis e circulares oficiais. De acordo com a lei
4.595/64 as cooperativas de crédito integram a estrutura do Sistema Financeiro Nacional
(SFN), sendo consideradas Instituições Financeiras (IF) captadoras de depósitos à vista. Por
isso seu funcionamento é regulamentado pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) e sua
fiscalização exercida pelo Banco Central do Brasil (BCB). Portanto, como argumenta
Pinheiro (2008), elas estão sujeitas à maioria das normas e determinações às quais são
submetidas as demais instituições financeiras bancárias e conseqüentemente à lógica desse
setor, induzida por essas normas.
Pode-se inferir a partir da análise dos trabalhos de Soares e Melo Sobrinho (2008)
sobre o BCB e as cooperativas de crédito e de Pinheiro (2008) sobre a história e evolução
normativa dessas cooperativas, que o ambiente institucional3 no qual essas organizações estão
inseridas estimula a criação de padrões desejáveis de comportamentos entre as instituições
financeiras e determina mecanismos externos de monitoramento com vistas à missão de
segurança sistêmica. Assim, desde a constituição e em seu funcionamento cotidiano, as
cooperativas de crédito têm que seguir rigorosos padrões para manterem-se operando e evitar
a intervenção institucional dos órgãos fiscalizadores.
Essa alta carga regulatória implica em custos para o adequado funcionamento das
cooperativas que, dependo do tipo e de seu grau de organização, pode induzir determinados
1
Soares e Melo Sobrinho (2007), ainda apontam mais uma classificação: independentes. O bloco das
independentes congrega poucas cooperativas em relação ao número total existente e é composto por cooperativas
que, pelos mais variados motivos, possuem apenas estrutura de primeiro nível, e não estão vinculadas a nenhum
sistema cooperativo e, por esse motivo, não as relacionamos no texto.
2
Ancosol é a associação nacional das cooperativas de crédito de economia familiar e solidária, que atua como
representação política dos sistemas que a integram.
3
Consideramos ambiente institucional aqui sob a perspectiva da Nova Economia Institucional. De acordo com
North (1990), ambiente institucional é o conjunto de instituições políticas e legais - leis, costumes e normas -, as
quais formam os aparatos regimentais de uma sociedade. Furubotn e Richter (1991), apud, Zylbersztajn (1995),
complementam argumentando que ambiente institucional corresponde ao sistema de normas (restrições
informais, regras formais e sistemas de controle) que afetam o processo de transferência dos direitos de
propriedade, exigindo recursos reais para operarem.
2
riscos. A melhor proteção contra esses riscos e custos pode consistir em controles internos
rígidos e no planejamento sistemático de contingências. No entanto, como afirma Abramovay
(2006), técnicas administrativas convencionais e formas rígidas de controle podem ameaçar
os objetivos sociais das cooperativas e conduzi-las, através de um seletivo processo de
concessão de crédito, a lidar com segmentos mais enriquecidos das regiões onde atuam.
Tomando como referência as cooperativas de crédito dos sistemas horizontalizados
essas dificuldades se acentuam, pois elas atuam sob uma lógica que não agrega atuação em
escala e hierarquias ao comportamento das organizações4. Estas cooperativas de crédito são
também denominadas de solidárias, pois se orientam pela solidariedade social em detrimento
da acumulação financeira estrita.
O cooperativismo de crédito solidário tem maior expressão no meio rural, atuando
exclusivamente com os agricultores familiares, segmento econômico historicamente excluído
do escopo de políticas públicas e da ação dos bancos. No Brasil, destacam-se na organização
desse tipo de cooperativa os sistemas Cresol no Sul, Ascoob na Bahia e Ecosol, que está
presente em diversas regiões do país, mas ainda em fase emergente.
O movimento que deu origem a essas iniciativas floresceu no período de
redemocratização do país, entre os anos 1980 e 1990, e foi protagonizado por movimentos
sociais, sindicatos rurais e setores vinculados à Igreja Católica. Estavam em pauta nas
mobilizações: a exclusão financeira da agricultura familiar, a falta de políticas de crédito rural
específicas ao segmento e a “bancarização das cooperativas de crédito” (BÚRIGO, 2006,
2007).
Essas questões salientam a dificuldade das cooperativas de crédito solidárias em
constituir organizações que permitam conciliar as bases sociais em que apóiam seu trabalho
(quadro social e organizações parceiras), com uma organização que não faz parte de seu
universo cotidiano e que atua segundo uma lógica sistêmica e padronizante (BCB).
As cooperativas de crédito solidárias submetem-se, portanto, a uma dupla pressão: (i)
do grupo social que a constitui, com uma racionalidade formada a partir de uma trajetória
política marcada por lutas sociais em defesa de direitos; e, (ii) do ambiente institucional que
regula a operacionalização de uma instituição financeira, induzindo uma racionalidade
mercadológica do setor bancário na condução dos negócios. Infere-se assim que, nesse tipo de
instituição financeira, ceder a formatos de arranjos organizacionais já consagrados (como os
bancos comerciais) para garantir o crescimento dos negócios seria obstruir sua via de acesso
ao público-alvo.
Sob este ângulo analítico, o enfoque que será aqui adotado consiste em considerar que
a institucionalização desse dilema precisa ser entendida em sua conexão com o contexto pelo
qual se manifesta, evidenciando as principais dimensões que o caracterizam. Nesse sentido,
este artigo tem o objetivo de evidenciar e discutir um dilema vivenciado pelo cooperativismo
de crédito rural solidário: preservar seus objetivos e princípios sociopolíticos ou ceder à
racionalidade bancária na operacionalização da cooperativa de crédito para promover seu
crescimento constante. Para isso, toma-se como referência empírica para a construção lógica
de argumentação, o sistema Ecosol de cooperativas de crédito rural solidárias no estado de
Minas Gerais. A intenção aqui não é discutir o caso do sistema Ecosol, mas aproveitar a
4
Para ficar mais clara a distinção entre instituição e organização vamos ressaltar que as instituições resultam das
interações sociais, são estruturas do tipo regulativo, normativo e cognocitivo que dão estabilidade, significado e
coerência ao comportamento social. As organizações, mais entendidas como estruturas que permitem o
funcionamento das instituições, são entidades construídas em torno de processos definidos que asseguram o
alcance de objetivos definidos (Scott, 1995, apud, Appedinni & Niujten, 2002 – grifo nosso).
3
constatação do dilema vivido por esse sistema como operacionalização empírica da discussão
conceitual.
2. A LÓGICA DO SETOR BANCÁRIO E SUAS LIMITAÇÕES
O setor financeiro brasileiro sofreu importantes transformações na transição de um
contexto de alta para baixa inflação. A intervenção do estado nesse segmento foi decisiva,
promovendo uma reestrutura do sistema, em especial mediante o Programa de Estímulo à
Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer) e o Programa de
Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Estadual (Proes)5. Os
bancos, principais instituições financeiras deste setor, se tornaram mais eficientes na
intermediação financeira e obtiveram melhores resultados. Essa foi uma resposta dinâmica ao
cenário de estabilidade monetária dada pelas instituições bancárias, que conseguiram a
preservação de elevados níveis de rentabilidade (OLIVEIRA, 2008). Contudo, se por um lado
observou-se grande eficiência, por outro estas instituições têm se mostrado ineficientes, seja
no âmbito de sua contribuição para o financiamento do desenvolvimento, seja no que compete
à integração de uma parcela importante da população ao mercado de crédito e de serviços
financeiros.
Essa situação paradoxal afeta de variadas formas as micro e pequenas empresas e as
populações de baixa renda em geral. A ineficiência dos bancos neste quesito está relacionada
principalmente ao “baixo aprofundamento financeiro” (CARVALHO E ABRAMOVAY,
2004): crédito e financiamento muito reduzidos, muito caros e de acesso muito difícil para a
maior parte dos interessados.
Configura-se, assim, um ambiente institucional que reflete um quadro de exclusão e
desigualdade financeira. A sofisticação do setor bancário brasileiro não se traduz em termos
de ampliação e diversificação do alcance dos serviços financeiros e de eficiência social das
instituições. Com efeito, destaca-se uma situação de “agonia financeira” (OLIVEIRA, 2008)
para uma parcela significativa da sociedade, que fica à margem dos circuitos financeiros
formais e sujeita a relações de exploração pelo crédito, reproduzindo desigualdades sociais.
Na tentativa de explicitar as dificuldades que permeiam as relações entre instituições
bancárias e segmentos econômicos pobres, Schröder (1995) argumenta que há que se
considerar o processo de diferenciação social entre os mesmos, pois dificilmente integram os
mesmos circuitos sociais. Geralmente, a oferta bancária de serviços financeiros não está
conectada às demandas da população mais pobre pelo fato destes desenvolverem atividades
produtivas diversificadas e em escala reduzida, além de possuírem pouca ou nenhuma
garantia patrimonial como contrapartida para as instituições financeiras.
Diante dessas questões já se forma certo consenso de que o acesso da população de
baixa renda ao sistema financeiro não deve depender de arranjos institucionais bancários
como instrumento de intermediação financeira. Segundo Schröder (2005), eles apresentam
limites para o atendimento das famílias pobres, pelas barreiras culturais, organizacionais e
institucionais, que os separam e por não possuírem tecnologias financeiras adequadas a este
segmento. Isso permeia o debate sobre a lógica de atuação e organização das instituições
bancárias, traduzida em suas principais características (SCHRÖDER, 2005, p. 8 e 9):
5
Embora com objetivos diferentes, ambos programas implementados durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso foram decisivos para definir a atual estrutura do Sistema Financeiro Nacional, no marco dos quais
houve privatização de bancos estaduais, fusões bancárias, fechamento de bancos e socorro a bancos falidos,
assim, segundo Couto e Abrucio (2003, s/p) “foi de fato realizada uma grande reforma, adequando o sistema
bancário brasileiro aos padrões internacionais”.
4
• Altas taxas de juros praticadas no mercado, spreads elevados e um número
reduzido de operações. A conseqüência é o elevado custo do crédito bancário, que, em
conjunto com sua oferta reduzida, amplia e reforça as restrições para o acesso ao
crédito;
• Estrutura de gestão verticalizada, onde o processo decisório depende dos
imperativos de competitividade nos mercados financeiros, que estimulam processos de
fusão, privatização e concentração bancária. Isso perpetua uma grande distância entre
a estrutura de gestão e os espaços de interação de seus clientes;
• A existência de elevados custos de transação, relativos à assimetria de informação,
seleção adversa e ao risco moral nas transações, levam os mercados formais de crédito
a incorporarem determinados elementos ao seu modus operandi, como a exigência de
garantias patrimoniais como contrapartida nos contratos. Todavia, a requisição dessas
garantias para os agricultores familiares, por exemplo, é, freqüentemente, uma
restrição para o acesso ao crédito;
• Falta de familiaridade das instituições bancárias com a dinâmica econômicoprodutiva dos mais pobres, intensificando os custos e problemas nas operações de
crédito com esse segmento;
Sob essa lógica de atuação, a percepção construída pelos bancos sobre os segmentos
econômicos pobres é de um público de alto risco: inexpressivas (ou inexistentes) garantias,
instabilidade dos pequenos empreendimentos, baixo nível de renda e, por conseguinte, de
potencial de movimentação financeira – o que não contribui para cobrir custos operacionais.
Tendo em vista que a intermediação bancária não é adaptada ao perfil e ao
funcionamento dos pequenos empreendimentos, as técnicas convencionais de avaliação do
risco e da capacidade de pagamento tornam o processo de concessão do crédito oneroso. O
exemplar estudo de Ferrary (2003) sobre diferentes formas de avaliação do risco em
instituições bancárias francesas aponta para o fato de que os mecanismos instrumentais de
monitoramento e avaliação do crédito nos bancos são limitados e tendem a seletivizar os
clientes por lidar apenas com informações objetivas. Neste sentido, financiar empreedimentos
de agricultores familiares não seria viável, pois é impossível determinar uma distribuição
estatística da probabilidade de falência no âmbito de um perfil objetivo dos pequenos
negócios. A eficiência da instrumentalização, portanto, é negada pela heterogeneidade do
ambiente.
As características de um mercado de crédito diversificado com o perfil de baixa renda
não são de fácil leitura pelas estruturas bancárias, considerada a distância entre os circuitos
sociais que integram, por exemplo, agricultores familiares e gerentes de agências bancárias.
Esses elementos combinados tornam as operações de microcrédito pouco atraentes ou de
retorno muito lento para a lógica mercantil dos bancos.
3.
CONTEXTUALIZANDO O SURGIMENTO DO COOPERATIVISMO DE
CRÉDITO RURAL SOLIDÁRIO
3.1. O surgimento de alternativas à exclusão financeira
O cenário de exclusão financeira se agrava quando voltamos nossos olhares para o
meio rural. Além da deficiente atuação dos bancos, é histórica a negligência das políticas
governamentais de crédito e desenvolvimento rural, que apartou os agricultores familiares dos
benefícios públicos. Levantamentos do IBGE relatados em Araújo at.al. (2007) indicam que
em 1970 quase 90% de todos os estabelecimentos rurais do país declararam nunca ter
5
contraído empréstimos, e em 1980 apenas 4% dos estabelecimentos com menos de 10
hectares confirmaram já ter acessado o crédito rural oficial.
Esse contexto, no entanto, permitiu que aumentasse o interesse por novas formas
institucionais para o acesso ao crédito. As últimas décadas presenciaram o advento de
tecnologias que possibilitaram acesso a crédito a milhões de indivíduos excluídos do setor
financeiro tradicional, no que ficou conhecido como microfinanças. De acordo com Néri
(2008), as microfinanças referem-se a uma gama de serviços financeiros diversos, que
incluem microcrédito, micropoupanças, microseguros, crédito imobiliário, remessas de
imigrantes, para citar os apenas os principais. Seu objetivo principal é aumentar a capilaridade
do sistema financeiro em seus diversos segmentos, dando ênfase ao crédito, à poupança e ao
seguro.
A operacionalização dos micro-serviços financeiros é feita pelas chamadas
Organizações de Micro Finanças (OMF), e operados também por alguns bancos,
principalmente públicos. Dentre as OMFs, destacam-se as cooperativas de crédito, que
podem, além de efetuar operações de crédito, operar modalidades de captação de recursos,
como a poupança.
O cooperativismo de crédito despontou nesse contexto como uma das referências mais
promissoras na democratização do crédito no Brasil, especialmente no meio rural, assim como
foi assinalado por diversos autores (ABRAMOVAY e BITTENCOURT, 2003; BÚRIGO,
2006; JUNQUEIRA, 2003). Por serem consideradas juridicamente uma sociedade de pessoas
e não de capital, as cooperativas de crédito são apontadas como instituições financeiras
apropriadas para operacionalizar o crédito a seguimentos de baixa renda. Além dos bancos, as
cooperativas de crédito são as únicas organizações legalmente autorizadas a captar depósitos,
um serviço de alta importância para populações de baixa renda.
Contudo, apesar de surgirem com o propósito de propiciar serviços financeiros aos
mais pobres, algumas cooperativas de crédito tenderam a desenvolver-se a partir de uma
lógica de atuação próxima a dos bancos. A estrutura verticalizada e o isomorfismo
organizacional são características das “cooperativas de crédito tradicionais”6, caracterizandose mais como agências bancárias de pequeno porte que como agentes do desenvolvimento
local, assim como concluiu Búrigo (2007) em estudo sobre as cooperativas de crédito rural
em Santa Catarina.
O fenômeno de “bancarização das cooperativas de crédito” (BÚRIGO, 2006, 2007)
despertou, especialmente no meio rural, a atenção e os esforços de movimentos sociais sobre
a necessidade de alternativas para os agricultores familiares. A partir da mobilização dos
sindicatos de trabalhadores rurais e organizações representativas do segmento, entidades
religiosas e não-governamentais, surgem novos formatos de cooperativas de crédito,
vinculadas exclusivamente aos segmentos de baixa renda.
3.2. O cooperativismo de crédito rural solidário
Dando um caráter “alternativo” às cooperativas de crédito, surgiram no Sul do Brasil
as primeiras cooperativas de crédito da agricultura familiar com interação solidária,
organizadas no sistema Cresol. Denominada de “vertente solidária”, esse tipo de cooperativa
surgiu como uma tentativa de recuperar o potencial do cooperativismo de crédito junto aos
segmentos econômicos excluídos do sistema financeiro tradicional.
6
Esse termo é utilizado pelos principais estudiosos do tema, como Búrigo (2006, 2007), Abramovay (2004a,
2008), Bittencourt (2001, 2003), Schröder (1998, 2005).
6
Segundo Búrigo (2006), uma cooperativa solidária é aquela que não se preocupa
apenas em obter benefícios para seus sócios, mas procura estender a sua ação ao máximo de
pessoas, como também busca fortalecer seus aderentes em outras dimensões (social, cultural,
política, etc.), que não só a econômico-financeira. A cooperativa solidária depende, portanto,
de uma forte imersão na realidade de seu público-alvo para alcançar e manter sua legitimidade
e cumprir seus objetivos.
Segundo Schröder (2005), o papel de garantir o acesso ao sistema financeiro será mais
eficientemente exercido por organizações próximas da realidade do público que pretende
alcançar, pois relações duradouras e diversificadas entre instituições financeiras e segmentos
de baixa renda dependem de instrumentos e estruturas de governança em que a flexibilidade
do seu funcionamento seja seu principal ingrediente. Uma maior flexibilidade para a atuação
também possibilita um maior potencial criativo na formulação de produtos e serviços
financeiros adequados à realidade de seu quadro social.
Este tipo de cooperativa preza por essa intensa aproximação com seu público porque,
como argumenta Búrigo (2006), pretende seus objetivos para além do acesso ao crédito,
orientando suas ações às lutas dos agricultores e movimentos sociais, sendo muitas vezes
percebidas como instrumento catalisador do desenvolvimento rural.
No geral, as cooperativas de crédito solidárias surgiram de grupos sociais nos quais os
atos políticos precederam os atos econômicos (Búrigo, 2006). Assim estes grupos resguardam
sua autonomia e antecedem seus valores à estrita racionalidade econômica, constituindo seu
quadro social pelo princípio da solidariedade:
O quadro de sócios duma cooperativa de crédito comunitária tem de ser constituído
por produtores estabelecidos, em faixas de renda próximas, para que laços de
confiança e solidariedade possam se desenvolver. Mesmo em cooperativas de gente
pobre, não há lugar para os que Yunus chama de “os pobres dos pobres”, pois estes
não estão em condições de sequer integralizar suas cotas de capital. Mas, como a
solidariedade é um valor caro ao cooperativismo como um todo, cooperativas de
crédito têm propensão a servir não só aos sócios presentes, mas também àqueles
que, uma vez tendo superado o limiar de indigência, serão seus sócios futuros
(SINGER, 2004, p.15).
Neste sentido, a proposta alternativa que estas cooperativas pretendem contemplar diz
respeito ao manejo das finanças, com participação e inclusão social.
As experiências das cooperativas de crédito solidárias acabaram contribuindo também
para qualificar as discussões sobre a democratização do uso dos recursos financeiros oficiais e
a participação dos setores de baixa renda no SFN. De acordo com Abramovay (2004) essa
contribuição se origina da vocação dessas cooperativas, qual seja de fazer da oferta de crédito
um meio para fortalecer o tecido econômico local e os horizontes de inserção social dos
indivíduos a que o sistema bancário muito dificilmente abre as portas.
Essas questões fazem parte do referencial empírico utilizado por Bittencourt e
Abramovay (2003) para considerar esse tipo de cooperativas como inovações institucionais
no financiamento da agricultura familiar. A inovação está no fato de buscarem estratégias
mais adequadas para atuação com um público desprovido de renda e garantias patrimoniais,
como é o caso do empréstimo coletivo e do aval solidário. Outra inovação é o fato de elas
serem uma tentativa de fortalecer a luta política dos agricultores e, ao mesmo tempo, terem
que lidar com a formação de uma racionalidade econômica na gestão dos negócios.
4. EXPLICITANDO O DILEMA: O CASO DO SISTEMA ECOSOL EM MINAS
GERAIS
7
Seguindo o movimento de expansão das cooperativas de crédito solidárias, inspirado
principalmente no sucesso do sistema Cresol, a Central Única dos Trabalhadores (CUT), por
meio de sua Agência de Desenvolvimento Solidário (ADS)7, decide, junto com STRs a ela
vinculados, constituir uma central de crédito da agricultura familiar. Reunindo cooperativas
de crédito sem vínculo ou descontentes com os sistemas cooperativos tradicionais, a ADS
promoveu a criação, em 2002, do sistema Ecosol de Cooperativas de Crédito da Agricultura
Familiar e Economia Solidária. Após constituir uma cooperativa central, a ADS mobilizou os
sindicatos rurais para ampliar o número de cooperativas Ecosol e fortalecer o sistema.
O sistema Ecosol congrega a nível nacional uma rede de cooperativas de crédito
solidárias. Segundo Búrigo (2006), o Ecosol traduz uma manifestação econômica e política
concreta de setores populares e sindicais que procuram, sob a ótica da economia solidária8,
construir cooperativas de crédito enquanto instrumentos que sejam capazes de enfrentar os
desafios do setor financeiro e ampliar o mercado de crédito.
Especificamente no estado de MG existem duas cooperativas do sistema Ecosol e
quatro postos de atendimento cooperativo (PAC) em operação: Ecosol Araponga, sediado no
município de Araponga, e a Ecosol Zona da Mata e Leste de Minas, sediada em Tombos e
com PACs em Espera Feliz, Divino, Simonésia e Catuné. Essas cooperativas surgiram a partir
de mobilizações sociais iniciadas no final de 2002 como desdobramentos do movimento
político da agricultura familiar, conduzidas principalmente pelos STRs da Zona da Mata
Mineira. Após cerca de dois anos de mobilizações foram formalizadas as duas cooperativas
(início de 2005) – em Tombos e Araponga. Em seguida da constituição das cooperativas,
criou-se uma base de serviços do sistema Ecosol em MG (com formato legal de uma
associação), para apoiar as duas cooperativas, sobretudo em relação à contabilidade, controles
internos, formação dos cooperados e dirigentes, softwares, relações com bancos, governo e
outras entidades (FREITAS, FREITAS, BRAGA, 2008).
Os ideais preservados pelas cooperativas são explícitos em seu estatuto, assim como
sua vinculação a um público determinado. De acordo com seus estatutos, as cooperativas
Ecosol/MG podem ter como sócios apenas agricultores familiares (ECOSOL, 2003). Dentre
os agricultores sócios, a maioria considerável é caracterizada como parceiros e meeiros, com
propriedade média de dois alqueires9 (FREITAS, FREITAS, SILVA, 2009). Mesmo
trabalhando com um público não visado pelos bancos, principalmente pelo baixo montante
que movimentam e pela falta de garantias formais, atualmente essas cooperativas estão
conseguindo atingir números expressivos sobre sua atuação (ver tabela 1).
Isso acontece mediante a forma de funcionamento em curso nas cooperativas. A
flexibilidade na concessão do crédito, avalizado principalmente pela confiança mútua entre
diretores e cooperados e não apenas por garantias patrimoniais, é uma distinção dessas
cooperativas. A proximidade dos diretores com os cooperados, promovida pela limitação de
tamanho das cooperativas10, reforça o conhecimento interpessoal, onde os relacionamentos
7
A ADS foi criada em parceria com a CUT, Rede de Incubadoras de Cooperativas Populares
(UNITRABALHO) e Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE) no Brasil.
Dentre os diversos programas que a entidade possuía, o programa de crédito solidário procurava recuperar o
papel do crédito como um instrumento potencializador do desenvolvimento local (BITTENCOURT, 2001).
8
Alguns autores como Arruda (1996) entendem a economia solidária como um “outro modo de vida”, em que os
valores percebidos vão além da competição característica da sociedade capitalista.
9
Cada alqueire mineiro equivale a 4,84 ha.
10
Essa limitação de tamanho está sendo questionada atualmente, pois no cenário de necessidade de expansão das
cooperativas através do aumento do número de postos de atendimento e de novos sócios para garantir
sustentabilidade e atender às metas de crescimento do BCB, as mesmas estruturas e estratégias utilizadas
inicialmente não correspondem ao novo contexto.
8
vão se somar aos mecanismos burocráticos para inibir ações oportunistas e potencializar o
monitoramento das operações de crédito. Portanto, para além de uma diferença de público
privilegiado, essas cooperativas se distinguem pela sua forma de atuação e organização.
O montante de poupança mobilizada retrata a importância dessa forma de
funcionamento e da consolidação de uma atividade financeira formal entre segmentos de
baixa renda. Ademais, o número de agricultores familiares beneficiados pelos serviços
prestados pelas cooperativas vem crescendo gradativamente. Em termos de número de sócios,
de 2008 para 2009 a Ecosol Araponga obteve um aumento de 20% e a Ecosol Zona da Mata e
Leste de Minas aumentou em 30% seu quadro social.
Tabela 1: Indicadores de desempenho da Ecosol em MG - 2009.
n°. sócios
Capital social
Carteira de Empréstimos
Depósitos a prazo (poupança
e aplicação)
Patrimônio Líquido Ajustado
Ecosol Araponga
391
R$ 59.528,32
R$ 137.078,89
Ecosol ZM e Leste de Minas
1060
R$ 144.310,33
R$ 312.668,25
R$ 181.975,41
R$ 343.898,69
R$ 61.509,13
R$ 155.730,18
Fonte: Elaborado pelo autor com base em Ecosol (2010).
Os números das operações de crédito são majoritariamente decorrentes de operações
com capital próprio, ou seja, a cooperativa ainda em fase de crescimento não trabalha
efetivamente com repasse de recursos externo, como o Pronaf11. Mas frente à necessidade de
manter sua sustentabilidade econômica a Ecosol vem passando por um processo de expansão,
impulsionado pelo cumprimento das metas do BCB12. Em 2008, a Ecosol Araponga
praticamente não apresentava inadimplência, e na Ecosol ZM e Leste de Minas este índice era
pouco mais de 2%. No final de 2009, em meio ao grande crescimento do quadro social, houve
grande aumento da inadimplência: chegou ao índice de 13% e 10% respectivamente
(ECOSOL, 2010).
O planejamento de 2010 da Base de Serviços Ecosol MG enfatizou a necessidade de
crescimento e de adoção de mecanismos mais rígidos controle, a fim de diminuir riscos e
manter a auto-sustentabilidade das cooperativas nos próximos anos. A questão em pauta era o
cumprimento das exigências do BCB e a mudança de comportamento da organização frente à
necessidade de crescimento. A questão central debatida eram atender a esse cenário tendo em
vista a missão estratégica para qual surgiu esse tipo de cooperativa. Isso demonstra que,
apesar de ser uma organização da agricultura familiar, alicerçada em princípios e objetivos
sociopolíticos, a instituição financeira precisa expressar sua legitimidade perante os órgãos
regulatórios externos e, principalmente, seus sócios e parceiros locais.
11
A Ecosol Araponga trabalha de forma limitada com o Pronaf, operando sem convênio de compensação com o
Banco do Brasil e apenas intermediando os contratados dos agricultores com este. Outra fonte de recurso externo
é o Fundo de Crédito Rotativo do STR, que apesar de ser movimentado na Cooperativa, esta não tem autonomia
sobre a distribuição do recurso, pois é o STR que coordena a concessão do crédito.
12
O BCB exige o estabelecimento e cumprimento de metas para as cooperativas de crédito, desde sua
constituição. Essas metas são baseadas em projeções orçamentárias feitas pelo plano de negócios exigido como
documento do projeto de constituição das cooperativas. Estas projeções orçamentárias devem incluir a evolução
do patrimônio liquido (PL) da cooperativa, bem como a evolução do número de sócios para seus primeiros cinco
anos de funcionamento. Em termos legais, o BCB estipula previamente a meta referente do PL para os cinco
primeiros anos. Para maiores informações consultar Bittencourt (2001).
9
Evidencia-se então a vivência de um dilema pelas cooperativas do sistema Ecosol, a
qual permeia atualmente os discursos, principalmente dos diretores e funcionários das
cooperativas, que estão mais próximos da estrutura de funcionamento dessa instituição
financeira. No item a seguir buscamos contextualizar a formação desse dilema a partir de suas
principais dimensões.
5. A CONTEXTUALIZAÇÃO DO DILEMA
Para apresentar o contexto que implica ao dilema iremos discuti-lo a partir de
dimensões que o compõe. Essas dimensões são veios de análise para as particularidades que
demarcam a questão. Dividimos o contexto em três principais dimensões, a saber: jurídicolegal, econômico e sociopolítico, as quais serão apresentadas a seguir:
5.1.1. Jurídico-legal
O regime jurídico das cooperativas de crédito é regulamentado pela lei 5.764/71, que
oferece marco legal ao sistema cooperativista como um todo. Nos termos desta lei, uma
cooperativa é definida como uma sociedade de pessoas, com natureza jurídica própria, de
natureza civil, não sujeita a falência, sendo constituída para prestar serviços aos seus
associados.
Percebe-se aqui uma distinção das cooperativas de crédito em relação às demais
instituições financeiras: o fato de serem consideradas juridicamente uma sociedade de pessoas
e não de capital. Isso reflete uma particularidade, qual seja a da cooperativa basear-se, pelo
menos teoricamente, na construção social da organização, na relação entre as pessoas e na
preocupação com a comunidade na qual está inserida. Essas distinções, porém, não se
refletem nas exigências legais e custos que elas implicam para as cooperativas de crédito em
especial, o que as prejudica em relação aos bancos tradicionais que têm uma atuação numa
maior escala que as primeiras.
Especificamente, as cooperativas de crédito, além da Lei nº. 5.764/71 são amparadas
pela Lei nº. 4.595/64, que dispõe sobre a política e as instituições monetárias, bancárias e
creditícias e pela Lei nº. 6.981, que altera a redação do artigo 42 da Lei nº. 5.764/71
(BITTENCOURT, 2001). Em abril de 2009 foi sancionada a Lei complementar 130, que
dispõe sobre o sistema nacional de crédito cooperativa e modifica vários artigos das duas leis
anteriormente mencionadas. Além destas leis, as cooperativas são regulamentadas por
diversas resoluções, circulares e cartas circulares do Banco Central e pelo próprio estatuto
social da cooperativa.
Até o ano 2000, para se constituir uma cooperativa de crédito a resolução 2.608 do
CMN determinava a necessidade de R$ 50.000,00 de patrimônio líquido, fato que
inviabilizava iniciativas populares em todo o país. O sistema Cresol no Sul do Brasil é uma
exceção nesse sentido. Após consolidar uma rede de cooperativas de crédito com interação
solidária, promoveu uma série de mobilizações e discussões com o poder público,
contribuindo para revogar a resolução 2.608 e instituir a resolução 2.771. Segundo Pinheiro
(2008) essa nova resolução reduz os limites mínimos de patrimônio líquido (PL), mas pouco
altera no quadro de limitações, pois torna necessária a adoção dos limites de PL ponderado
pelo grau de risco do ativo, passivo e contas de compensação13.
Atualmente, para se constituir uma cooperativa de crédito é necessário projeto prévio
contendo, principalmente, descrição dos controles internos e estimativas de crescimento em
13
Para maiores aprofundamentos sobre a história e a evolução normativa que incide sobre as cooperativas de
crédito, consultar Pinheiro (2008).
10
números de sócios e em PL nos cinco anos seguintes de funcionamento, sendo obrigatório
para uma cooperativa singular vinculada a uma central atingir R$ 60.000 em PL no final desse
período, sob pena de punições legais. Essa medida legal exige o crescimento constante da
cooperativa nos cinco primeiros anos, considerando supostamente que o crescimento gradual
através de metas fosse sinônimo de estabilidade e segurança para as cooperativas de crédito,
independente de sua forma de organização.
Não se trata de diminuir a importância das formas de regulamentação das cooperativas
no sistema financeiro, pois é fato que a manutenção da solidez do sistema depende de
mecanismos de controle para as instituições. Nessa dimensão jurídico-legal que apresentamos
é importante destacar que a regulamentação só faz sentido se os benefícios forem maiores que
os custos gerados; o custo de oportunidade é um exemplo, pois pode ser gerado pelas
restrições operacionais impostas pelas regras institucionalizadas pelos órgãos reguladores.
5.1.2. Econômica
As cooperativas de crédito enquanto instituições financeiras possuem direcionamentos
econômicos, os quais são parâmetros para avaliação de órgãos fiscalizadores. A dimensão
econômica é, pois, o resultado esperado pelo sistema financeiro para com as instituições que
lhe compõem.
Como a cooperativa é uma organização que movimenta recursos financeiros de
agentes econômicos, precisa demonstrar sua saúde financeira para possibilitar a confiança dos
agentes sobre sua capacidade de operação. Expor condições de manutenção de sua liquidez
seria, pois, um dever aos seus associados, que confiam o depósito de seus recursos à
cooperativa. A liquidez de uma cooperativa de crédito é também condição para ela se manter
operando, pois qualquer indicativo contrário encontrado pelas auditorias periódicas do BCB e
de sua respectiva central são motivos para intervenção externa. Assim, a cooperativa deve a
todo tempo mostrar-se viável nessa dimensão.
Essa dimensão deve estar explicita para as cooperativas de crédito, mesmo aquelas que
prezam pela dimensão sociopolítica, pois está ligada à capacidade de operação da
organização, assim como constata Jones (2004) em estudo sobre cooperativas britânicas. Esse
autor sinaliza para o fato de que as cooperativas de crédito precisam manter certa taxa de
crescimento para salvaguardarem sua saúde financeira, pois sem sócios suficientes para gerar
ativos e poupanças consideráveis, dificilmente poderá se estabelecer como instituições
financeiras eficazes e sustentáveis. A baixa adesão resulta em falta de força organizacional e
financeira, interferindo na capacidade de oferecer uma gama de serviços financeiros de
qualidade a custos acessíveis.
De acordo com os estudos de Jones (2004), podemos inferir que sem essa perspectiva
econômica dificilmente as cooperativas de crédito poderão realizar seu potencial para o
combate a exclusão financeira. Encontra-se aqui uma interseção com a dimensão
sociopolítica, pois o fortalecimento desta está relacionado também ao fortalecimento das
condições econômicas da organização, pois as cooperativas precisam arcar com seus custos e
diluir os riscos incidentes em sua operacionalização.
Assim como qualquer instituição financeira, as cooperativas estão sujeitas a vários
tipos de riscos (principalmente de liquidez, operacional e de crédito) e custos. No que tange
aos riscos, vale destacar aqui o risco de crédito. O risco de crédito relaciona-se ao fato de uma
das partes de um contrato não conseguir cumprir o pagamento de sua dívida, é a chamada
inadimplência. Esse é um risco importante na contextualização, pois como vimos, quando as
cooperativas expandem seu quadro social para além da rede social a que pertencem seus
diretores, o risco de transacionarem com agentes oportunistas aumenta, e conseqüente o
11
índice de recursos não devolvidos também. Esse e outros riscos são inerentes às instituições
financeiras e se inserem na dimensão econômica para salientar que é indispensável a
preocupação com a viabilidade econômica.
Dentro da estrutura de custos podemos inserir os custos regulatórios, decorrentes da
alta carga regulatória que incide sobre as cooperativas de crédito. Os custos regulatórios são
formados por custos de oportunidade e custos operacionais, que surgem de atividades ou
mudança na atividade cotidiana da cooperativa, exigidas pela regulação. Podemos encontrar
aqui um ponto de convergência entre as dimensões jurídico-legal e econômica. As atividades
e custos de oportunidade gerados pela regulação geram custos reais às cooperativas que
interferem diretamente na organização.
A Figura 1 representa essa relação entre as dimensões. Note-se que no eixo da
ordenada, que expressa a complexidade dos requisitos normativos incidentes sobre as
cooperativas, existe uma mínima admissível, que representa a carga regulatória mínima
necessária para constituição e funcionamento duma cooperativa de crédito. Inferimos que
quanto maior o porte e os riscos de uma cooperativa de crédito maior será a complexidade dos
requisitos normativos (e essa é a tendência induzida pelos órgãos reguladores), e vice-versa.
Complexidade
dos requisitos
normativos
Mínima
admissível
Baixo
Alto
Coop. Crédito
Porte/risco
Figura 1: relação das dimensões jurídico-legal e econômica
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de BCB (2009b).
Nesse sentido, uma cooperativa horizontalizada, como o sistema Ecosol, ao tender ao
crescimento e à complexidade de suas normas, poderia estar se afastando de seu público-alvo
na medida em que exigirá formas mais seletivas de concessão do crédito para diminuir os
riscos e promover capacidade operacional a uma nova estrutura que viabilize o crescimento de
seu porte. Afastar-se-ia, assim, de sua dimensão sociopolítica, expressa pelos objetivos e
princípios da ação socialmente referenciada.
Essa convergência entre as dimensões jurídico-legal e econômica expressa a formação
(ou pelo menos a indução) de uma racionalidade bancária na gestão da instituição financeira.
Racionalidade essa reforçada constantemente pelas formas de regulamentação, baseada numa
lógica estratégica para o sistema financeiro e materializada na necessidade de liquidez da
cooperativa.
5.1.3. Sociopolítica
12
Por sua dimensão sociopolítica, as cooperativas apresentam as seguintes distinções em
relação aos outros tipos de IF: (a) como donos e clientes, os cooperados tem vez e voz; (b)
apóiam-se em princípios sólidos de cooperação e solidariedade; (c) não se orientam pela
expectativa de maximização do lucro; mas sim, para (d) relações interpessoais de longo prazo
com seus cooperados.
Segundo os principais estudos sobre o tema, abordando os sistemas Cresol no Sul do
Brasil (Búrigo 2006, 2007; Schröder, 1998, 2005; Bittencourt, 2003; Junqueira, 2003;) e
Ascoob na Bahia (Magalhães, 2005), esse tipo de cooperativa não se preocupa apenas em
obter benefícios para seus sócios, mas também estender sua ação ao máximo de pessoas que
integram seu segmento e fortalecer seus aderentes em outras dimensões que não só a
econômica (social, cultural, política, etc.). As cooperativas solidárias dependem, portanto, de
uma forte imersão na realidade de seu público-alvo para alcançar e manter sua legitimidade.
Por terem sido edificadas sobre um público que possui histórica orientação social
[agricultura familiar], devido ao seu modo de vida e sobre a concepção política que orienta
sua ação, as cooperativas de crédito do sistema Ecosol mantêm seus objetivos sociopolíticos
explícitos na condução de suas atividades. A herança político-religiosa das comunidades
eclesiais de base (CEBs) da igreja católica, ancorada na teologia da libertação14, exerceu forte
influência na estrutura organizativa da agricultura familiar e se reflete em seus padrões de
comportamento. Portanto, não se trata apenas de viabilizar o acesso ao crédito, mas de
constituir cooperativas que possibilitem transformá-lo em um instrumento de inclusão social e
luta contra a pobreza.
A dimensão sociopolítica está expressa nas ações empreendidas pelas cooperativas em
conjunto com organizações de base da agricultura familiar. Trata-se de ações ligadas a: a)
questão fundiária – garantias de acesso a terra aos agricultores familiares; b) questão
ambiental – preservação do meio ambiente e manejo sustentável das propriedades, baseado
nos princípios da agroecologia; e c) questão da economia solidária, baseada na organização de
empreendimentos econômicos solidários e no comércio justo. Estas questões orientam a
atuação das cooperativas e demarcam suas especificidades.
Ao se criar, pois, as cooperativas de crédito, essa racionalidade formada pela trajetória
política da agricultura familiar, com herança religiosa das CEBs se encontra com a
racionalidade de uma instituição financeira. Nesse tipo de cooperativa, como argumenta
Abramovay (2006), a racionalidade mercantil é introduzida no interior das comunidades
rurais por atores que fazem parte de movimentos sociais organizados, mas que têm a
pretensão de não renunciar a seus ideais emancipatórios quando constroem as organizações.
Esse conflito entre a racionalidade formada pelas dimensões econômica e jurídicolegal e a racionalidade formada pela dimensão sociopolítica é constatada também por
Magalhães (2005) ao analisar o sistema Ascoob. Esse conflito é central nas cooperativas de
crédito solidárias analisadas por ele, que chega a conclusão que,
[...] De um lado impera uma racionalidade formal, condicionada pelos resultados
financeiros da organização e de outro uma racionalidade substantiva, condicionada
14
De acordo com Magalhães e Abramovay (2007, p.112) a Teologia da Libertação era o fundamento políticoreligioso da ação das Comunidades Eclesiais de Base. A estratégia pedagógica de conscientização social por
intermédio da fé consistia no uso de um método educativo, normalmente identificado pelo tripé "ver-julgar-agir",
cujo significado compreendia a análise, seguida de uma discussão em pequenos grupos, com a população local
sobre seus problemas mais graves. Nesse contexto, religiosos e leigos, especialmente orientados para essas
funções, aprofundavam a compreensão do problema sob o ângulo da fé, relacionando as questões éticas e
práticas ao evangelho e a explicações políticas e sociológicas.
13
por determinados postulados valorativos, como inclusão social, redução da pobreza,
organização democrática, valores comunitários, etc. (MAGALHÃES, 2005, p. 132).
6. CONSIDERAÇÕES SOBRE O DILEMA: O PAPEL DA GOVERNANÇA
Magalhães (2005) constata que a eficiência econômica e social das cooperativas de
crédito rural solidárias está condicionada, justamente, pela associação existente entre os dois
universos em que estas organizações se inserem, pelo dilema que elas vivem: a racionalidade
mercantil reforçada pelo ambiente institucional, e a cultura política das organizações sociais
de sua base de atuação. Como afirmou o autor, são “dois universos distintos, com
racionalidades contraditórias, que se aproximam” (MAGALHÃES, op. cit., p.134). Essa
característica é, então, fator crucial para que as cooperativas disponibilizem o crédito a
segmentos anteriormente excluídos do sistema financeiro e das políticas de crédito
implementadas pelo estado.
Essa questão remete à constatação de que esse dilema poderá ser um ponto de inflexão
para o futuro de certas cooperativas de crédito rural solidárias, sendo importante, discussões
sobre os meios e as alternativas para superação de conflitos decorrentes do mesmo.
O trabalho de Jones (2004) demarca também esse ponto de inflexão nas cooperativas
britânicas e afirma que as cooperativas de crédito formadas principalmente para fornecer
empréstimos de baixo custo para as pessoas pobres que não tinham acesso a outras
instituições financeiras e que mantêm uma atuação localizada, como as cooperativas de
crédito solidárias, não foram criadas para o crescimento. Na verdade, ele aponta que o
crescimento é muitas vezes visto como ameaça à cultura das organizações e a sua capacidade
de atuação orientada à comunidade e aos grupos sociais. Segundo o autor, o impacto
financeiro desse modelo de cooperativa resulta em incapacidade para construir capital
institucional e a falta de capacidade de resposta às crises.
O dilema evidenciado nesse ensaio está implícito nos argumentos de Jones. Porém, ele
não deixa claro o ambiente institucional que interfere no comportamento das organizações.
Também não leva em consideração a capacidade de aprendizagem e a criatividade das
cooperativas em formular inovações para superação de restrições institucionais. Mas é
importante salientar, como lembra Jones, que a capilaridade e capacidade de resposta das
cooperativas está de fato relacionada a suas condições econômicas e que o crescimento não
deveria ser visto como uma ameaça aos princípios.
Para atuarem com públicos desprovidos da capacidade de oferecer garantias e
contrapartidas na busca de financiamentos e conseguir alcançar níveis consideráveis de
eficiência e sustentabilidade nas operações, as cooperativas de crédito solidárias buscam sim
estratégias que dêem conta de aliviar a carga dos custos regulatórios e dos riscos. Não
obstante, partimos do pressuposto que estratégias são formadas como tentativa de superação
da padronização entre instituições financeiras e de manutenção de sua dimensão sociopolítica.
Estratégias essas diferentes das aplicas sob a lógica do setor bancário, já discutida acima.
As cooperativas de crédito solidárias buscam, assim, a constituição de estratégias que
possibilitem melhorar a governança e que dêem conta de articular um arranjo institucional
dinâmico para superação do dilema que circunscreve sua operacionalização. A “corrente”15
teórica da Nova Economia Institucional, cujos principais expoentes são Ronald Coase, Oliver
Williamson e Douglas North, explica que nessa situação os agentes econômicos, como as
cooperativas de crédito, procuram formar mecanismos e estruturas de governança para reduzir
15
O termo “corrente” aparece destacado, pois existe falta de coesão e homogeneidade entre os pesquisadores
que se intitulam pertencentes a estas duas teorias
14
custos e riscos inerentes a uma transação e suas conseqüentes implicações para manutenção
de sua cultura política.
Em termos conceituais, a governança apóia-se na estrutura de propriedade, e diz
respeito ao conjunto dos mecanismos pelos quais os dirigentes eleitos, funcionários e
cooperados definirão e executarão a missão da entidade (a escolha do público alvo, os
serviços e a cobertura geográfica) e assegurarão a perenidade, a adaptação ao ambiente
institucional, a prevenção e as soluções para as crises (PEREZ, 2005). Nessa definição de
governança entram em cena elementos referentes ao sistema de poder da organização e a
capacidade de resolver os conflitos.
A definição de Perez explicita a operacionalidade do termo governança, que se aplica
ao dilema contextualizado nesse trabalho. O conjunto dos mecanismos que buscam a
adaptação ao ambiente institucional e a prevenir as crises é a pedra de toque no contexto, que
assume papel relevante para compreender as inovações organizacionais que propiciam às
cooperativas de crédito solidárias se viabilizarem atuando sob contradições contextuais.
O Banco Central do Brasil (BCB) desenvolveu uma pesquisa envolvendo todos os
sistemas cooperativistas de crédito do país para analisar a governança no setor. O estudo
chegou à definição de um conceito do que denominou de “governança cooperativa”: trata-se
de um “conjunto de mecanismos e controles, internos e externos, que permite aos cooperados
definirem e assegurarem a execução dos objetivos, contribuindo para sua continuidade e para
o fortalecimento dos princípios cooperativistas” (BCB, 2009a, p. 69). Esta pesquisa constatou
a necessidade de melhorar as práticas de governança e indicou que nas cooperativas de crédito
solidárias a governança é diferenciada dos demais tipos de cooperativas de crédito. A
participação, por exemplo, é um elemento de diferenciação, pois nas cooperativas de crédito
solidárias ela recebe importância especial, se manifestando não somente em assembléias, mas
também nas discussões diárias e na vivência da rotina da cooperativa
É válido ressaltar que a literatura consultada aponta que governança não se limita a
dispositivos institucionais formais, mas também se relaciona a mecanismos sociais, orientados
pelas relações interpessoais e as obrigações que delas decorrem. A governança pode ser
concebida como um tipo de lógica de organização ou uma forma de governar e/ou coordenar
as relações entre os agentes econômicos, e por isso é um fator decisivo nas relações das
cooperativas de crédito com seu público. Portanto, os mecanismos de governança são
determinantes da forma de atuação das cooperativas, sendo instrumento fundamental para a
manutenção da coerência entre as dimensões que formam o contexto vivido pelas
cooperativas de crédito rural solidárias.
Estruturas de governança adequadas às realidades socioeconômicas e políticas das
cooperativas são importantes para viabilizar sua atuação, pois são mecanismos estratégicos de
superação da padronização entre instituições financeiras e de manutenção de suas distinções,
possibilitando a capilaridade do acesso ao crédito a segmentos em que os bancos e as
cooperativas de crédito verticalizadas não têm propensão a atender e por isso encontram-se
excluídas do mercado financeiro. Nesse sentido, a dimensão sociopolítica inerente às
cooperativas de crédito solidárias não são suprimidas e o seu papel como agente
democratizando do crédito rural pode ser efetivado.
A governança em cooperativas muda a forma de estruturar a própria organização e
indica possibilidades de inovações que incidam em sua sustentabilidade e crescimento. Se as
abordagens predominantes do pensamento administrativo clássico analisam a organização sob
o enfoque de seus gestores, de forma que se otimizem os resultados da gestão, a governança
para cooperativas se propõe a tratá-las sob a perspectiva dos cooperados, considerando as
dimensões do contexto. Então, a questão central passa a ser: como os cooperados podem se
15
organizar para que seu empreendimento atinja os objetivos e os resultados que esperam?
Quando os resultado e objetivos se ligam à inclusão social e financeira de um público
historicamente excluído, é de suma importância analisar e desenvolver este tema –
governança – no âmbito do cooperativismo de crédito.
Por esta via, é importante ressaltar que não são apenas os mecanismos de regulação
formal instituídos pelos órgãos externos que garantem o bom funcionamento de uma
instituição financeira, principalmente como as cooperativas de crédito solidárias. Mas, como
argumenta Abramovay (2004b), essas organizações são também amparadas por vínculos
sociais e mediadas por atributos simbólicos. A NEI enfatizaria, neste sentido, os mecanismos
que transmitem aos agentes a mensagem de que um empréstimo através da cooperativa de
crédito, por exemplo, apóia-se sobre regras, não apenas formais, mas, também informais – em
que a devolução pontual dos recursos é uma das mais importantes – cujo não cumprimento
traz prejuízos econômicos, além de reprovação social do grupo em que o indivíduo se insere.
O formato das organizações também pode ser considerado como uma forma de
governança, pois interfere nos mecanismos de monitoramento e controle das atividades.
Existe, de acordo com a NEI, uma relação entre forma organizacional e a diminuição dos
custos de transação. Certas estruturas organizacionais permitem a formulação de contratos
relacionais e informais que podem minimizar certos custos. Determinadas estruturas de
concessão de crédito, como as cooperativas de crédito, ao valorizarem e aproveitarem
as relações sociais entre os agentes, podem reduzir custos e riscos à medida que os submetem
à pressões sociais e diminuem os custos de monitoramento. De acordo Bialoskorski Neto
(2004), é importante notar que a cultura e os valores são importantes para a construção da
“arquitetura organizacional” que, quando apropriada às limitações e oportunidades do
ambiente institucional e do contexto social, pode minimizar custos e riscos.
A capacidade das organizações, como as cooperativas de crédito solidárias, de
suplantar restrições institucionais, tecnológicas e orçamentárias que obstruem seu
desenvolvimento e capilaridade está associada aos mecanismos formais de regulação das
instituições financeiras, mas também e, sobretudo, a estrutura de governança construída pelas
organizações cooperativas a partir dos elementos contextuais que formam sua realidade.
Assim, um sistema de crédito, segundo Abramovay (2008), é uma construção
institucional que repousa sobre três pilares básicos: informação, confiança e o enforcement
(capacidade de fazer cumprir os contratos), e cuja reprodução passa por redes sociais. Então, a
viabilidade desse tipo de instituição financeiro deve partir de suas características contextuais,
levando em consideração seu formato organizacional, seu público-alvo e os mecanismos de
governança adotados para suprimir as limitações que lhe são impostas, conformando sua
capacidade de resposta às restrições do ambiente e de superação dos dilemas que vivem.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
As cooperativas de crédito rural solidárias são instituições financeiras capazes de
atingir um público a que os bancos e as cooperativas verticalizadas muito dificilmente abrem
as portas ou não têm propensão para atenderem. Contudo, o dilema vivido por essas
cooperativas apresentado neste ensaio pode ser analisado como um ponto de inflexão em seu
futuro, pois considera mudanças substanciais na organização cooperativa e em suas formas de
operacionalização do crédito.
Como essas cooperativas são sedimentas em valores e princípios sociopolíticos –
dimensão sociopolítica – pretendem, como mostrou Abramovay (2006), preservá-los ao
aderirem à proposta de constituição da instituição financeira. Mas como elas podem preservar
16
essa dimensão tendo em vista as pressões exercidas pelos órgãos reguladores e diante de sua
própria necessidade de liquidez?
Para Jones (2004), esse tipo de cooperativas só irá crescer como organizações viáveis
e instituições financeiras relevantes se adotarem fortes orientações de mercado e princípios
comerciais para sua reestruturação financeira. Essa alternativa parte do princípio de que a
manutenção de uma estrutura pequena como a que a originou não dará conta de prestar
serviços de qualidade e atender públicos de baixa renda.
No entanto, como argumentado neste trabalho, não se trata apenas de ceder à lógica
bancária, pois isso poderia, em um curto espaço de tempo, mudar a visão e o público-alvo da
cooperativa através de seletivos processos de concessão de crédito. Sinaliza-se neste ponto a
necessidade de que se incorpore à estrutura de governança das cooperativas de crédito rural
solidárias, mecanismos capazes de converter a pressão institucional do sistema financeiro em
inovações organizacionais que qualifiquem a atuação socialmente referenciada dessas
organizações e provoquem mudanças institucionais.
Algumas inovações organizacionais já foram apontadas por alguns autores
(BITTENCOURT E ABRAMOVAY, 2003), mas como argumenta Schröder (2005), essas
organizações acumulam processos de aprendizagem na elaboração e aplicação de
instrumentos e metodologias financeiras apropriadas a segmentos de baixa renda que
precisam ser melhor compreendidos. E essa compreensão não é apenas em termos de como
são operacionalizadas, mas sim, de como são apropriadas à estrutura de governança das
cooperativas e assim traduzidas em potencial de sustentabilidade econômica.
Nesse sentido, a contextualização do dilema foi enfatizada nesse trabalho para permitir
construir caminhos para novos estudos sobre as inovações organizacionais produzidas pelas
cooperativas de crédito rural solidárias, que promovem a inclusão financeira da agricultura
familiar. Vale ressaltar que já está em andamento um trabalho de investigação, baseado nesta
abordagem pelos mesmos autores desse artigo, mas que o fenômeno em questão ainda é
recente e carece de maiores contribuições.
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