Reciprocidade
e
Efetividade
no
Direito
Internacional
dos
conflitos
armados:
ocupação,
zonas
de
exclusão
e
de
voo
proibido
Marcos Cardoso dos Santos*
RESUMO: O presente artigo buscou verificar as implicações dos princípios da
reciprocidade e efetividade na aplicação do Direito Internacional dos Conflitos
Armados. Aspectos referentes à reciprocidade e efetividade constantes na Convenção
de Haia de 1907 relativa à Guerra terrestre, na Declaração de Londres de 1909 relativa
ao direito na guerra marítima, na Quarta Convenção de Genebra de 1949 relativa à
proteção aos civis em tempo de guerra, no Primeiro Protocolo Adicional às Convenções
de Genebra de 1949 e no Commentary on the HPCR Manual on International Law
Applicable to Air and Missile Warfare de 2010 foram comparados com as teorias
realista clássica, neorealista e neoliberal institucionalista de relações internacionais.
Houve uma ênfase na análise de represálias, direito de ocupação, zonas de exclusão e
zonas de voo proibido, bem como na atuação de Potências Protetoras. Concluiu-se que,
não obstante a solene declaração contrária à reciprocidade existente nas Convenções de
Genebra de 1949, assim como no Primeiro Protocolo Adicional às Convenções de
Genebra, as reservas de países como Reino Unido e Itália indicam uma flexibilidade ao
não uso de represálias contra a população civil. Verificou-se, também, que a efetividade
consiste em critério crucial para originar o direito de ocupação e para o estabelecimento
de zonas de exclusão e de voo proibido.
*
Bacharel em Ciências Militares pela Academia da Força Aérea; Doutorando em
Ciência Política pela Universidade Federal Fluminense. Foi instrutor de Direito
Internacional dos Conflitos Armados (DICA) na Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais
da Aeronáutica. Possui os seguintes cursos:
1.
Curso de Direito Internacional dos Conflitos Armados no International
Institute of Humanitarian Law em San Remo, Itália;e
2.
Curso de Observador Militar das Nações Unidas no Peace Support
Training Centre em Kingston, Canadá.
Palavras-chave: Direito Internacional dos Conflitos Armados- Teorias de Relações
Internacionais- Direito de Ocupação- Zonas de Exclusão- Zonas de Voo Proibido.
ABSTRACT: This article aimed to verify the implications of the reciprocity and
effectiveness principles in the employment of the Law of Armed Conflicts. Aspects
related to reciprocity and effectiveness laid down in the Hague Convention on Land
War of 1907, in the London Declaration of 1909 concerning the laws of naval war, in
the Fourth Geneva Convention of 1949 relative to the protection of civilian persons in
time of war, in the First Protocol Additional to the Geneva Conventios of 1949 and in
the Commentary on the HPCR Manual on International Law Applicable to Air and
Missile Warfare of 2010 were compared to classic realist, neorealist and neoliberal
institutionalist international relations theories. It was emphasized an analysis on
reprisals, occupation law, exclusion zones and no-fly zones, as well as the action of
Protecting Powers. It was concluded that notwithstanding the solemn declaration against
reciprocity laid down in the Geneva Conventions of 1949, as well as in the First
Protocol Additional to the Geneva Conventions, the reservations of countries like
United Kingdom and Italy indicates a flexibility to the nonuse of reprisals against the
civilian population. It was verified, also, that the effectiveness is a crucial criteria to
originate the law of occupation and to establish exclusion zones and no-fly zones.
Key-words: Law of Armed Conflicts- Theories of international relationsOccupation Law- Exclusion Zones- No-fly zones.
1.
INTRODUÇÃO
Admitir a existência da sociedade internacional implica reconhecer que há
Direito. De acordo com o aforismo ubi societas ibi ius, Mello defende que o DI seria
uma condição necessária para a sobrevivência da sociedade internacional1. Morgenthau
deixa clara a subordinação do DI à política internacional, entretanto, enfatiza que o
Direito Internacional dos Conflitos Armados (DICA) se constitui em jus necessarium,
pois sem ele não seria viável a existência da sociedade internacional2 .
Este trabalho procurou investigar quais as implicações de dois princípios do DI
para o Direito Internacional dos Conflitos Armados: a reciprocidade e a efetividade.
1
2
MELLO, 2002
MORGENTHAU, 1986
Robert Keohane afirma que a cooperação entre os Estados não ocorre como fruto da
harmonia de interesses, mas sim como resultado de conflitos. Ele discorda do
pensamento liberal clássico e avança sob uma perspectiva que continua enfatizando a
influência do poder. Entretanto, Keohane apresenta algumas condições sob as quais a
cooperação entre os Estados pode ser mais propícia, ou não. O princípio da
reciprocidade, portanto, pode ser considerado como uma variável capaz de influenciar o
cumprimento do DICA entre os Estados.
O princípio da efetividade, por sua vez, embora não seja contemplado por
Keohane em sua teoria neoliberal institucionalista, talvez seja o princípio do DI que
mais se aproxime da teoria realista, haja vista que por tal princípio gera-se direito àquele
Estado que possua capacidade para impor sua vontade, seja por meio da ocupação de
territórios ou do estabelecimento de zonas de exclusão ou voo proibido. Dessa forma,
para verificação dos aspectos legais atinentes à efetividade no DICA foram analisadas a
Convenção de Haia de 1907 relativa à Guerra terrestre, a Quarta Convenção de Genebra
de 1949, a Declaração de Londres de 1909 relativa ao direito na guerra marítima e o
Commentary on the HPCR Manual on International Law Applicable to Air and Missile
Warfare de 2010.
O presente trabalho, portanto, buscou apresentar quais as implicações dos
princípios da reciprocidade e efetividade para o Direito Internacional dos Conflitos
Armados. Para isso houve uma abordagem que verificou as perspectivas de duas
Teorias de Relações Internacionais, o neoliberal institucionalismo e o realismo, cujos
posicionamentos foram comparados com o constante em legislações e comentários
relativos ao DICA.
2.
A RECIPROCIDADE NO DICA E A PROTEÇÃO DAS VÍTIMAS DE
CONFLITOS ARMADOS INTERNACIONAIS
Para a teoria neoliberal institucionalista a explicação de um regime internacional
não pode ser descolada do princípio da reciprocidade. As nações agem na expectativa
de que os demais atores do cenário internacional irão responder da mesma maneira
como estão sendo tratados. Keohane define reciprocidade como:
[…] trocas de valores aproximadamente equivalentes nas
quais as ações de cada parte são condicionadas nas ações
anteriores dos outros de tal maneira que o bem é respondido
com o bem e o mal com o mal3.
De maneira geral estas trocas são mutuamente benéficas, mas não
necessariamente. Estas relações de reciprocidade não são livres de considerações de
poder; atores fortes e fracos, em uma visão econômica, enfrentam diferentes custos de
oportunidade em suas relações. A reciprocidade não
é um princípio universal da
política mundial e muito menos é capaz de eximir aqueles que a praticam das
considerações de poder4.
A reciprocidade pode ter um caráter positivo ou negativo. Pelo aspecto positivo
um Estado obedece a norma internacional a fim de fomentar a mesma atitude nos
demais. É o que solenemente marca as Convenções de Genebra e seus Protocolos
Adicionais, respectivamente: “As altas Partes contratantes comprometem-se a respeitar
e a fazer respeitar a presente Convenção em todas as circunstâncias”; e “As altas Partes
contratantes se comprometem a respeitar e a fazer respeitar o presente Protocolo em
todas as circunstâncias”. O aspecto negativo permite o recurso às represálias. Estas
surgem quando a parte adversária, diante da violação de uma norma, deixa de
considerar-se obrigada a respeitar a norma em questão.
Mello diz que a reciprocidade é o “principal motor da negociação” pois por meio
dela, ou seja, da teoria das prestações recíprocas, os Estados podem conseguir o que
desejam. Ao estimular “a concessão de novas vantagens jurídicas”, demonstra seu
aspecto positivo e fomenta o desenvolvimento do direito. No que diz respeito ao aspecto
negativo é usada para punir violações do direito, mesmo assim servindo para dissuadir a
prática da violação. A reciprocidade está na base da retorsão e das represálias5.
O texto constante no artigo 1 das Convenções de Genebra e do Primeiro
Protocolo visa à proibição das represálias contra pessoas e bens protegidos. As
represálias são atos por meio dos quais uma parte em conflito infringe intencionalmente
alguma disposição do DICA como reação a uma conduta da parte adversária que
configure o descumprimento da mesma norma ou de outra constante no Direito
3
4
5
KEOHANE, 1989, p. 136: “... exchanges of roughly equivalent values in which the actions of each
party are contingent on the prior actions of the others in such a way that good is returned for good, and
bad for bad”.
Ibid., p. 136.
MELLO, 2002, p. 93.
Internacional Humanitário6.
Jean Pictet define represálias como:
[…] medidas severas tomadas por um Estado contra o outro com o propósito de
pôr um fim a quebras da lei das quais é vítima, ou para obter reparação por elas. Embora
tais medidas sejam em princípio contra a lei, elas são consideradas legais por aqueles
que as tomam nas circunstâncias particulares nas quais elas são tomadas, i. e., em
resposta à quebra cometida pelo adversário7.
Já no século XII havia a prática da emissão de cartas de represálias. Em 1295
Edward I autorizou “um dos Bernard Dongresilli, um cidadão e mercador de Bayonne,
mas não um oficial da coroa” a se engajar em uma ação de represália contra Portugal.
Havia, entretanto, condições reconhecidas para a legalidade da represália privada e uma
envolvia a demanda por satisfação. De acordo com Jordan Paust o sistema de represália
era considerado um meio legítimo de assegurar a justiça depois que todos os outros
meios práticos tivessem falhado.8
Não obstante os Quatro Convênios de Genebra de 1949 e a Convenção de Haia
de 1954 para a Proteção de Bens Culturais proibir as represálias contra pessoas e bens
protegidos, nem os Convênios de Haia de 1899 e 1907, e nem o Protocolo de Genebra
de 1925 sobre gases, proibiam as represálias. Isso pôs em dúvida, por exemplo, se o fato
de efetuar um bombardeio aéreo contra um núcleo de população civil podia justificar-se,
ou não, como represália. Durante a Segunda Guerra os dois lados em conflito realizaram
bombardeios em grande escala contra diversos centros urbanos em territórios inimigos.
De maneira geral tais atos eram explicados como medidas de represálias9.
Cançado Trindade declara que devido ao fato de os Convênios de Haia de 1899
e 1907 terem sido fundados em bases puramente interestatais, as regras consagradas
requeriam a aplicação do princípio da reciprocidade. As Convenções de Genebra de
1949, por sua vez, por terem sido elaboradas “au seul profit des victimes” consagravam
a primazia dos direitos do indivíduo e dos princípios de humanidade. Dessa forma, de
acordo com o artigo 1 comum, as partes contratantes se comprometem “a respeitar e a
6
7
8
9
KALSHOVEN, 2005, p. 88.
PICTET, 1987, p. 982: “Reprisals are stern measures taken by one State against another for the
purpose of putting an end to breachs of the law of which it is the victim or to obtain reparation for
them. Although such measures are in principle against the law, they are considered lawful by those
who take them in the particular circumstances in which they are taken, i. e., in response to a breach
commited by the adversary”.
PAUST, 1972, p. 110.
KALSHOVEN, 2005, p. 89.
fazer respeitar” as presentes Convenções “em todas as circunstâncias”, i. e.,
independentemente de considerações de reciprocidade10. O artigo 1 do Primeiro
Protocolo Adicional também apresenta o mesmo teor sobre a reciprocidade.
Tanto o Título II quanto o Título IV do Primeiro Protocolo Adicional às
Convenções de Genebra, que se referem aos feridos enfermos e náufragos, e à
população civil, respectivamente, trazem normas que proíbem represálias. A
complementação às proibições previstas nas Convenções de Genebra de 1949, se
encontram no artigo vinte do Título II do Primeiro Protocolo, onde são proibidas
represálias contra as pessoas e bens protegidos: feridos, enfermos e náufragos.
O Título III, todavia, que trata sobre “Métodos e meios de guerra: estatuto do
combatente e do prisioneiro de guerra” não contem proibição das represálias. Para
algumas disposições esta ausência é suprida pelo constante em outra parte do Protocolo.
Fazer uso indevido do signo distintivo da Cruz Vermelha, por exemplo, está no artigo
38 do Título III, enquanto a respectiva proibição de represália encontra-se no artigo 20
do Título II. Quando não há uma proibição dessa índole em outras disposições, o que se
questiona é a possibilidade de se suspender a aplicação de outras normas do Título III
como represália11.
Não haveria, portanto, justificativa de represálias em detrimento de normas que
protegessem categorias específicas de pessoas tais como as normas sobre guerra sem
quartel (quando se declara que não se permitirá que haja sobreviventes no conflito) e da
proteção do inimigo fora de combate, constantes nos artigos 40 e 41 do Primeiro
Protocolo. Por outro lado, as restrições sobre o uso de armas ou uniformes do inimigo
(artigo 35 e 39) continuam, em certa medida, sujeitas a represálias12.
No artigo 60 da Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 20 de
maio de 1969, que prevê o término ou suspensão de tratados após uma violação material
do mesmo, não há a mesma previsão para violações relacionadas à proteção da pessoa
humana em tratados de caráter humanitário. A aprovação da Resolução 2675 de 1970,
pela Assembléia Geral das Nações Unidas, que declara que “as populações civis ou as
pessoas que as compõem não deverão ser objeto de represálias” não teve em si o efeito
suficiente de dissipar as dúvidas sobre o que poderia ser objeto de represálias frente ao
DI. Na Conferência diplomática para elaboração do texto do Primeiro Protocolo, as
10
11
12
TRINDADE, 1989, pp. 18, 19.
KALSHOVEN, 2005, p. 168.
Ibid., p.168.
dúvidas se manifestaram. A proibição de represálias contra combatentes fora de
combate, como feridos, enfermos e náufragos, não foi objeto de muitas discussões.
Entretanto, as represálias contra a população civil geraram longos e difíceis debates13.
Havia dois grupos, os que queriam uma proibição categórica de represálias
contra a população civil e aqueles que consideravam que tal ato poderia continuar sendo
um recurso possível. A argumentação do primeiro grupo era de que, assim como as
represálias contra prisioneiros de guerra, as represálias contra a população civil
forçosamente afetam a pessoas inocentes. Além disso, a possibilidade de êxito de tais
medidas, ou seja, de fazer com que o oponente deixasse de cometer a infração ao DICA,
era muito escassa. O segundo grupo argumentava, por sua vez, que nem sempre a
população era absolutamente inocente a respeito do que as autoridades políticas e
militares estavam fazendo; que não se podia provar, em todos os casos, a ineficácia das
represálias contra a população civil; e por fim este grupo argumentava que as partes em
conflito simplesmente não possuíam outros meios para conseguir que o oponente
mudasse a sua atitude em relação à infração ao DICA. Se não se pudesse evitar a
proibição de ataques em represália contra a população civil, pelo menos os bens civis
poderiam ser admitidos como objetos de represália.
O grupo favorável à proibição obteve uma ampla vitória que resultou na
aprovação de proibições de ataques como represálias contra: a população civil ou
pessoas civis, bens civis, bens culturais e lugares de culto, bens indispensáveis à
sobrevivência da população civil, o meio ambiente natural e obras e instalações que
contenham forças perigosas.
Mas qual o posicionamento dos Estados em relação ao princípio da
reciprocidade? Não obstante a “utopia” da primazia dos princípios da humanidade,
“utopia” esta entendida no sentido apresentado por Koskenniemi14, como uma tendência
do Direito Internacional a distanciar a norma da concretitude e realidade das ações dos
Estados, justamente a fim de tornar o Direito em ente descolado da Política, é pertinente
considerar a Declaração do Reino Unido sobre a aplicação de represálias ao ratificar o
Primeiro Protocolo em 1998:
Se uma parte adversa efetua ataques graves e deliberados contra a população
civil ou pessoas civis, ou contra bens civis, violando os artigos 51 ou 52, ou contra bens
13
14
Ibid., p.168.
KOSKENNIEMI, 2005.
ou produtos protegidos, em violação dos artigos 53, 54 e 55, o Reino Unido se
considerará autorizado a tomar medidas proibidas pelos artigos em questão, dentro dos
limites que estime necessários para o mero propósito de obrigar à parte adversa a deixar
de cometer essas violações. O fará somente depois de que a parte adversa tenha
desatendido à advertência formal na que se lhe exija por fim às violações e, portanto,
depois de que se tenha tomado uma decisão a respeito no mais alto nível do Governo.
Em conseqüência, nenhuma das medidas que adote o Reino Unido será desproporcional
com respeito às violações que lhe hajam dado lugar nem implicará nenhuma ação
proibida pelos Convênios de Genebra de 1949; tampouco se prolongarão essas medidas
depois que cessem as violações. O Reino Unido notificará às Potências Protetoras a
advertência formal apresentada a uma parte adversa e, se esta desatende tal advertência,
também lhes comunicará as medidas tomadas em conseqüência15.
A Itália também apresentou reserva com teor semelhante ao do Reino Unido. Em
1986, ao ratificar o Protocolo declarou que “reagirá às violações graves e sistemáticas
das obrigações impostas pelos [...] artigos 51 e 52, cometidas pelo inimigo, recorrendo a
todos os meios permitidos pelo direito internacional a fim de evitar toda futura
violação”16. Como não houve objeções a estas reservas entende-se a sua aceitação pelos
demais Estados-parte, pois “uma vez que tenha sido autorizada expressa ou tacitamente
pelos demais contratantes, forma parte integrante do próprio tratado”17. Dessa maneira,
a represália à população civil não se trata de assunto fora de questionamento, o que faz
com que o princípio da reciprocidade tenha determinado peso dentro do regime do
DICA.
Não obstante tais declarações, principalmente o Reino Unido deixa claro que
após o descumprimento do DICA pela parte adversária, haverá uma advertência formal
que será notificada às Potências Protetoras. Caso a transgressão persista, a medida de
represália será emitida pelo mais alto nível do governo e de maneira nenhuma será
desproporcional à violação que deu início ao processo.
É digno de nota que desde a aprovação do Protocolo não parece ter havido casos
de ataques contra a população civil ou bens civis da parte inimiga, a respeito dos quais
se tenha informado que eram represálias18. Por outro lado, os casos de vingança contra a
população civil da parte adversária têm sofrido condenações vigorosas por parte da
15
16
17
18
KALSHOVEN, 2005,p. 170.
ibid p. 170.
MELLO, 2002, p. 239.
KALSHOVEN, 2005, p. 171.
comunidade internacional. Como exemplo temos a guerra entre o Irã e Iraque em que o
Presidente do Conselho de Segurança, em 1986, deplorou “a violação do Direito
Internacional Humanitário e de outras leis aplicáveis aos conflitos armados” e expressou
sua “profunda preocupação pela expansão do conflito mediante a escalada dos combates
contra objetivos exclusivamente civis”. A justificativa apresentada pelos presidentes dos
países envolvidos, por meio de cartas enviadas ao Secretário Geral das Nações Unidas,
em 1987, era de que seus ataques às cidades do outro país eram medidas limitadas de
represálias para porem fim aos ataques do adversário. Em 1988, por intermédio de outra
declaração, o Conselho de Segurança das Nações Unidas lamentou “a intensificação das
hostilidades[...] em particular os ataques levados a cabo [...] contra cidades e objetivos
civis” e sinalizaram que: “Os membros do Conselho de Segurança insistem em que o Irã
e o Iraque ponham fim de imediato a todos os ataques dessa natureza e desistam sem
demora de todos os atos que dêem lugar a uma intensificação do conflito”. Embora o
termo represália não tenha sido usado explicitamente, a condenação da intensificação
dos ataques a pessoas civis é marcante19.
De qualquer maneira não está claro, tendo em vista as declarações da Itália e
Reino Unido, se a proibição de represálias contra a população civil pode ser
considerada, no atual momento, como norma do Direito Consuetudinário20. Contudo,
também é difícil afirmar que continua existindo o direito de recorrer a este tipo de
represálias fundamentando-se na prática de tão poucos países21.
Para Keohane a reciprocidade não é um princípio universal da política mundial e
muito menos é capaz de eximir aqueles que a praticam das considerações de poder22.
Partindo-se do princípio que a reciprocidade teria a capacidade de fomentar o
cumprimento do DICA, ou, em termos neoliberais institucionalistas, a cooperação, é
necessário perceber que para uma reciprocidade específica as partes envolvidas devem
possuir o poder necessário para exercê-la. Caso contrário o Estado lesado teria que
depender de uma reciprocidade difusa, ou seja, depender de instituições como a ONU
para garantir o cumprimento das normas e a cooperação.
Jeffrey Walker, em artigo publicado no Naval War College, debate o assunto da
reciprocidade de maneira muito interessante. Ele diz que desde as primeiras
conferências em São Pettesburgo havia uma certa equivalência na capacidade de ameça
19
20
21
22
DOSWALD-BECK, 2007, p. 590.
KALSHOVEN, 2005, p.171.
DOSWALD-BECK, 2007, p. 591.
KEOHANE, 1989, p.136.
entre as grandes Potências que criaram o regime de tratados do Direito de Guerra.
Sejam as grandes potências do século XIX, democracias versus fascistas no período
entre guerras, ou o bloco dos Estados Unidos versus o bloco soviético durante a guerra
fria, havia sempre certa equivalência no dano que cada um poderia causar ao outro. Este
equilíbrio de ameaça militar produzia uma mutualidade de interesses entre os maiores
atores que mais influenciaram o desenvolvimento do Direito da Guerra. Se os potenciais
inimigos têm a capacidade de fazer com os beligerantes o que estes também são capazes
de fazer, então todos se defrontam com uma regra de ouro: o que se fizer contra o outro
será feito em resposta. Jeffrey prossegue o seu pensamento dizendo que:
[...]com a emergência dos Estados Unidos como a última
superpotência existente, nós nos defrontamos com uma ameaça
significante a este mecanismo implícito de imposição da lei- a
impunidade. Agora não tenciono usar esta palavra com qualquer
de suas conotações negativas, eu me refiro à plena e velha
impunidade - a habilidade de agir sem restrição. [...] e em certo
sentido de uma visão militar - embora não política-os Estados
Unidos e seus aliados se encontram nessa posição.23
Durante a guerra do Vietnan pôde-se verificar a influência da
reciprocidade no tratamento de prisioneiros de guerra norte-vietnamitas. Embora tal fato
não se refira à proteção da população civil, seu comentário possibilita um
aprofundamento da influência da reciprocidade no cumprimento de normas do DICA,
neste caso o tratamento de prisioneiros de guerra. De acordo com Schoettler durante a
guerra do Vietnan havia uma ampla política dos Estados Unidos de garantir,
liberalmente, o estatuto de prisioneiro de guerra aos combatentes que não estivessem
engajados em terrorismo, espionagem e sabotagem. Havia a crença de que o tratamento
humano acordado para os cativos norte-vietnamitas e forças vietcongs geraria
reciprocidade pelos norte-vietnamitas e vietcongs que capturassem soldados
americanos. De acordo com um conselheiro legal para as forças militares americanas no
Vietnan, que atuou de 1964 a 1966:
A política dos Estados Unidos era a de fazer tudo que estivesse em seu poder
23
WALKER, 2006, p. 129
para aliviar a situação perigosa dos prisioneiros americanos. Esperava-se que os
esforços feitos pelos Estados Unidos para assegurar tratamento humano para vietcongs e
cativos do exército norte-vietnamita traria benefícios recíprocos aos prisioneiros
americanos.24
Embora não se possa afirmar que o tratamento dispensado a todos os
prisioneiros de guerra norte-vietnamitas e vietcongs tenha sido norteado por tal política,
é interessante perceber como o princípio da reciprocidade influenciou o posicionamento
político quanto ao tratamento de combatentes fora de combate durante um conflito
armado internacional.
A fim de possibilitar a fiscalização do cumprimento das normas do DICA, a
legislação internacional previu que durante um conflito armado as Partes envolvidas
poderiam fazer uso de terceiros para que houvesse transparência nas relações e um
provável fomento à reciprocidade no tratamento de pessoas e bens protegidos. Tal
instituto é conhecido como Potências Protetoras.
3.
POTÊNCIAS PROTETORAS E SUBSTITUTO
Keohane afirma, tendo como fundamento princípios da teoria dos jogos, que a
atitude de jogadores que se encontram impedidos de se comunicar, quando em uma
tomada de decisões cujos efeitos podem atingir a ambos, não é a mesma daqueles que se
comunicam, de atores que têm à sua disposição um número suficiente de informações
confiáveis25. Ao se comparar tal perspectiva com a evolução do DICA verifica-se que as
Convenções de Genebra de 1949, ao estabelecerem o papel das Potências Protetoras
procuraram fazer com que, mesmo durante um conflito armado, os países tivessem
condições de ter acesso a informações que facilitariam a cooperação em termos de
cumprimento das normas.
A conceituação de Potência Protetora encontra-se mais profundamente definida
no Primeiro Protocolo Adicional, não obstante as Convenções de Genebra terem sido a
primeira legislação internacional a tratar do assunto. Os textos para análise foram
tirados do artigo quinto do Primeiro Protocolo Adicional. O inciso 1 do artigo 5 diz que:
É dever das Partes em conflito, desde o início desse conflito, assegurar o respeito
24
25
CORN et al, pp. 93,94, 2009.
KEOHANE, 2005, p. 107.
e a execução das Convenções e do presente Protocolo, pela aplicação do sistema das
Potências Protetoras, incluindo particularmente a designação e aceitação dessas
Potências nos termos dos parágrafos seguintes. As Potências Protetoras serão
encarregadas de salvaguardar os interesses das Partes em conflito.
O objetivo do estabelecimento das Potências Protetoras é a supervisão da
aplicação das regras do DICA. O Estatuto da Potência Protetora é uma instituição
antiga, a sua incorporação à legislação do DICA, contudo, ocorreu pela primeira vez no
artigo 86 da Convenção de Genebra de 1929 relativa ao tratamento de prisioneiros de
guerra. Podem ser encontradas provisões referentes à ação das Potências Protetoras nas
quatro Convenções de Genebra de 1949. Detalhes sobre o procedimento para
designação das Potências Protetoras aparecem no artigo 5, parágrafo primeiro, do
Protocolo I, procedimento este que se fundamenta no costume internacional pertinente
ao assunto.
Hedlley Bull comenta sobre a instituição diplomática dos proxenoi que atuavam
na confederação das cidades-estado gregas, também chamada de amphictyonae. Em seu
comentário ele afirma que o próxenos, em português, era um habitante de uma pólis,
escolhido por outra pólis para defender os interesses da segunda, junto à primeira. Em
sua exemplificação Bull explica que um habitante de Tebas poderia ser escolhido por
Atenas para defender os interesses de Atenas em Tebas26. Não obstante tratar-se de uma
instituição diplomática, a mesma pode ter sido a precursora do que atualmente consta na
legislação sobre a atuação de Potências Protetoras em conflitos armados.
Desde o século XVI tem havido a atuação das Potências Protetoras. Como
somente os grandes Estados tinham as suas embaixadas, estes, por razões de prestígio,
geralmente protegiam os interesses dos países de pequeno e médio porte, assim como de
seus nacionais. Mais tarde os pequenos países requisitaram às grandes Potências que se
incumbissem da proteção de seus interesses em países onde aquelas não tivessem
representação.27
Há, portanto, três figuras envolvidas neste processo: a Potência de Origem, que
solicita a salvaguarda de seus interesses, o Estado de Residência onde se localizam as
pessoas que serão protegidas, e a Potência Protetora.28 As Potências Protetoras exerciam
atividades das mais variadas naturezas, desde representações em casos particulares à
26
27
28
BULL, 2002, p. 21.
PICTET, 1958, p.81.
Ibid., p. 81.
proteção geral e permanente dos interesses dos nacionais do país protegido. Essas
atividades, no entanto, não cobriam as pessoas protegidas das leis do Estado de
Residência. Buscavam sim, assegurar que elas fossem tratadas de acordo com as leis e
com os tratados e costumes internacionais. Em tempo de guerra é simplesmente um
caso de proteção entre outros tantos, com a diferença de que em momentos belicosos
esta atividade se faz mais necessária.
No caso da Primeira Guerra Mundial, o grande número de prisioneiros de guerra
em ambos os lados, e o tempo que durava os cativeiros, rapidamente levantou a questão
da necessidade de supervisão de seus tratamentos. O Regulamento da Quarta
Convenção de Haia continha algumas breves regras relativas ao tratamento de
prisioneiros de guerra, mas nenhuma provisão sobre a possibilidade de supervisão. Os
civis quando internados em territórios das Partes em conflito, ou detidos em territórios
ocupados, não estavam protegidos por nenhum tratado internacional. Tudo o que
poderia ser aplicado era o Direito Consuetudinário, na medida do que poderia ser
determinado.29
De acordo com as provisões do artigo 5 do Primeiro Protocolo, a Potência
Protetora deve salvaguardar os interesses das partes em conflito, assegurando o
cumprimento do DICA. Alguns comentaristas abordam o assunto das Potências
Protetoras quando comentam sobre a imposição (enforcement) do DICA, entre eles
encontra-se Dieter Fleck. Isto é devido ao fato de que ao procurarem zelar pelos
interesses de um país em território da parte oponente, a Potência Protetora teria
condições de salvaguardá-los, não pelo recurso da força armada, mas pelo fato de
fomentar a transparência entre as partes deixando claro os descumprimentos das normas
que porventura viessem a ocorrer.
Há quatro possibilidades de designação de Potências Protetoras. O primeiro
processo ocorre por intermédio de um acordo trilateral entre a parte solicitante, a parte
oponente e a Potência Protetora, tudo isso conforme o constante no parágrafo 2 do
artigo 5 do Primeiro Protocolo. A segunda maneira é pela mediação do Comitê
Internacional da Cruz Vermelha (CICV), após a falha do primeiro processo. A terceira
sucede quando o CICV solicita às partes a proposição de uma lista com cinco Estados
que eles consideram como aceitáveis para agir como Potência Protetora diante da parte
oponente. Concomitantemente também é solicitada a apresentação de uma lista com
29
Ibid., p. 82.
cinco Estados que eles seriam capazes de aceitar como Potências Protetoras da parte
oponente. As listas, então, são comparadas e é solicitado o consentimento do país que
constar em ambas as listas para atuar como Potência Protetora. Se mesmo assim não se
chegar a um acordo, o CICV ou outro organismo internacional poderá ser designado
pelas partes como Substituto da Potência Protetora, de acordo com o parágrafo 4 do
artigo 5 do Primeiro Protocolo.
Este sistema raramente tem sido utilizado desde a Segunda Guerra Mundial.
Houve a designação de Potências Protetoras por parte de Israel quando da crise de Suez
em 1956, mas o Egito não as autorizou a proceder nenhuma de suas obrigações. Na
guerra das Malvinas, a Suíça assumiu a função em relação à Inglaterra e o Brasil da
mesma maneira em relação à Argentina. Dessa maneira a guerra das Malvinas constituise em um dos poucos casos em que houve a atuação de Potências Protetoras. Nas
guerras da Coréia e Vietnan, bem como no conflito entre Irã e Iraque, não houve a
participação de Potências Protetoras.30
E quanto à atuação do CICV como Substituto? Dieter Fleck relata que, no que
diz respeito à supervisão do cumprimento das obrigações constantes na Terceira
Convenção de Genebra que trata da proteção dos prisioneiros de guerra, a Resolução do
Conselho de Segurança de número 711 de 13 de agosto de 1992 convocou todas as
partes envolvidas no conflito Bósnia-Herzegovina a assegurar que todas as organizações
internacionais humanitárias, e particularmente o CICV tivessem acesso aos campos,
prisões e centros de detenção no território da ex-Iugoslávia. Muito embora a principal
preocupação do Conselho de Segurança nessa Resolução era facilitar as operações de
assistência humanitária por parte do CICV e outros organismos internacionais, a
obrigação de garantir acesso necessariamente afeta a função do CICV no sistema de
Potências Protetoras. Fica claro que o Conselho de Segurança não considera a
aprovação das atividades do CICV por potências detentoras de prisioneiros de guerra
como necessária em casos de graves violações do DICA. O fato de que as resoluções
não distinguem claramente entre assistência humanitária e as funções de Potência
Protetora dá a entender a expansão dessas últimas. Tendo em vista que nos conflitos da
ex-Iugoslávia organizações internacionais e órgãos especiais exerceram atividades de
Potências Protetoras, como, por exemplo, delegações da Conferência para Segurança e
Cooperação na Europa que visitou campos de prisioneiros, bem como o ex-Primeiro
30
FLECK, 1995, p. 333.
Ministro da Polônia, Mazowiecki, designado pela Comissão de Direitos Humanos das
Nações Unidas, que em diversas ocasiões relatou violações contra o DICA, parece
indicar que, no futuro, organizações internacionais e órgãos especiais estarão cada vez
mais na posição de exercer funções de Potências Protetoras.31
Os exemplos anteriormente citados trazem situações envolvendo o tratamento de
prisioneiros de guerra. Entretanto, os conflitos contemporâneos implicam não somente a
captura de prisoneiros que estão fora de combate. Muitas vezes, principalmente em
decorrência do emprego do poder aéreo, são levantados questionamentos quanto à
proporcionalidade de determinados ataques que resultaram em danos a bens e à
população civil. Neste caso, haveria uma limitação na capacidade de atuação de
Potências Protetoras tendo em vista que o número de vítimas ou bens atingidos não é o
único componente da equação da proporcionalidade, haveria que existir a informação
referente à importância militar do alvo atingido para a campanha militar como um
todo32. Destarte, a Potência Protetora, visando garantir informações confiáveis, deveria
ter participado do “targeting”, do processo de seleção de alvos, fato este que não seria
autorizado por nenhum país em conflito.
Clausewitz afirma que a guerra é o reino da incerteza e do risco, a sua natureza
não propicia um ambiente de confiança nas informações oriundas do adversário:
A guerra é o domínio do acaso. Nenhuma outra esfera da atividade humana
deixa tanta margem a este desconhecido, pois nenhuma se encontra, sob todos os pontos
de vista, em contato tão permanente com ele. Em todas as circunstâncias ele acentua a
incerteza e entrava o curso dos acontecimentos.33
Verifica-se, portanto, na contemporaneidade, a atuação de Substitutos de
Potências Protetoras no que diz respeito ao tratamento de prisioneiros de guerra. Tal
fato permite, em certa medida, que haja um incentivo à reciprocidade. Todavia, em
casos de avaliação da legalidade de danos colaterais a pessoas e bens civis, decorrentes
de ataques a alvos militares legítimos, ou seja, ataques desproporcionais, as
características da guerra não permitem que haja uma transparência nas informações.
4.
31
32
33
A EFETIVIDADE NA OCUPAÇÃO, ZONAS DE EXCLUSÃO E
Ibid pp. 333, 334.
SANTOS, 2010, pp. 253-256.
CLAUSEWITZ, 1996, p. 52.
DE
VOO PROIBIDO
O presente tópico visa apresentar a efetividade como critério para a aplicação
das normas do DICA referentes à ocupação e ao estabelecimento de zonas de exclusão e
de voo proibido. Keohane não comenta sobre a efetividade como princípio fomentador
da cooperação entre os Estados. De certa forma, tal princípio se aproxima dos
fundamentos da teoria realista pois parece implicar que o direito é gerado pela
capacidade em se aplicar a força militar34.
Na visão neorealista representada por Kenneth Waltz em política
internacional a força não é somente a ultima ratio, mas também um recurso primordial e
constante. Waltz trata mais especificamente do DI quando afirma que:
O poder do forte pode fazer que o débil deponha suas pretensões e reclamações,
não porque o débil reconheça que o forte tenha direito, mas tão somente porque não é
sensato combater contra ele. Inversamente, o débil pode gozar de considerável liberdade
de ação se suas capacidades estivessem tão abaixo das do mais forte que este último não
se incomode com suas ações nem se preocupa em demasia pelos aumentos marginais de
suas capacidades. 35
Waltz resume afirmando que na política nacional há o domínio da autoridade, da
administração e da lei, enquanto que na política internacional há o domínio do poder, da
luta e da conciliação; consiste em um domínio primordialmente político. Cabe,
entretanto, que se analise, de forma mais detalhada, o que consta na legislação
internacional comparando-se com a visão realista.
4.1 O Direito na Ocupação
O Regulamento da Quarta Convenção de Haia de 1907, que trata das Leis e
Costumes da Guerra Terrestre, em seu artigo 42 estabelece que:
Considera-se um território
como ocupado quando se
encontra colocado de fato sob a autoridade do exército inimigo.
34
35
CARR, 1981, pp.169, 181.
WALTZ, 1988, p. 166.
A ocupação somente estende-se aos territórios onde essa
autoridade esteja estabelecida e em condições de exercê-la.
Com a condenação do recurso à guerra para a solução das controvérsias
internacionais, bem como sua renúncia como instrumento da política internacional nas
suas mútuas relações, a Sociedade Internacional, por meio do pacto Briand-Kellog
estabeleceu, embora de maneira formal, restrições ao uso da força armada. Com a Carta
das Nações Unidas, o jus ad bellum , ou seja, o direito de fazer a guerra, foi limitado à
legítima defesa individual ou coletiva. Quando se analisa o constante no Regulamento
da Quarta Convenção de Haia de 1907 relativa às Leis e Costumes da Guerra,
questiona-se a aplicabilidade do Direito de ocupação na contemporaneidade,
principalmente pelo fato de gerar direito a um suposto agressor.
O artigo 43 do Regulamento da Quarta Convenção de Haia de 1907 relativa às
Leis e Costumes da Guerra estabelece que:
Desde o momento em que a autoridade legítima passe de fato às mãos do
ocupante, esse tomará todas as medidas que esteja ao seu alcance a fim de restabelecer e
conservar, na medida do possível, a ordem e a vida públicas, respeitando, salvo
impedimento absoluto, as leis vigentes do país.
A repetição do termo “de fato” nos artigos 42 e 43 demonstra a aplicação do
princípio da efetividade. O Estado que de fato tenha ocupado um território deverá,
então, administrá-lo a fim de garantir a ordem. Não obstante o artigo 43 expressar que
as leis vigentes no país devem ser respeitadas, a Quarta Convenção de Genebra de 1949,
em seu artigo 64, enfatiza que a Potência ocupante poderá suspender a legislação penal
do Estado ocupado nos casos em que constitua uma ameaça à sua segurança. A
população civil do território ocupado poderá ser submetida às provisões necessárias à
manutenção da ordem no território e para garantir a segurança da Potência ocupante. As
pessoas protegidas que cometam ofensas que prejudiquem a Potência ocupante, mas que
não cheguem a constituir um atendado à vida ou à integridade física dos membros das
forças de ocupação, nem dano sério à propriedade das forças de ocupação, poderão ser
internadas ou aprisionadas. A pena de morte só poderá ser estabelecida em casos de
espionagem, sabotagem contra instalações militares da Potência ocupante ou em ofensas
que gerem a morte, e desde que tais ofensas sejam puníveis com a morte de acordo com
as leis do território ocupado em vigor antes da ocupação (artigo 68 da Quarta
Convenção de Genebra de 1949). Conforme o Regulamento da Quarta Convenção de
Haia de 1907 relativa às Leis e Costumes da Guerra, poderão ser recolhidas
contribuições em dinheiro para atender às necessidades da força de ocupação (artigo
49). As pilhagens estão proibidas. Dentre as obrigações da Potência Ocupante estão o
respeito à propriedade privada, exceção feita aos casos de necessidade militar
imperiosa, e as proibições de compelir os habitantes a darem informações sobre o
exército do outro beligerante, bem como de constranger os habitantes a prestarem
juramento à Potência inimiga. Os bens públicos móveis poderão ser usados para
operações militares enquanto que os bens públicos imóveis devem ser administrados de
acordo com a norma do usufruto. Tudo de acordo com o Regulamento da Quarta
Convenção de Haia de 1907 relativa às Leis e Costumes da Guerra.
Na contemporaneidade o consenso é de que a ocupação não visaria mais
uma ação definitiva de tomada de territórios. O artigo 49 da Quarta Convenção de
Genebra de 1949 proíbe a transferência da população da Potência ocupante para o
território ocupado, o que demonstra a proibição de se adquirir territórios visando à
permanência. A ocupação, então, seria aceita na medida em que fosse necessária à
segurança de determinado Estado. Conforme relatado no caso Ayub vs Minister of
Defense, em Israel, a Suprema Corte israelense reconheceu que a aquisição de
territórios palestinos foram justificáveis devido aos casos de necessidade de garantia de
segurança das forças militares israelenses. A Corte justificou os assentamentos judeus
como servindo para atender às necessidades de segurança, alegando que “não é
necessário ser militar ou expert em defesa para entender que elementos terroristas
operam com grande facilidade em uma área somente habitada por uma população
indiferente ou simpatizante com o inimigo”. Apesar dessa justificativa, a Suprema Corte
não se considerou competente para decidir sobre a violação do artigo 49 da Quarta
Convenção de Genebra, haja vista entender que esta Convenção obrigaria somente os
Estados-parte inter se, o que não seria o caso de Israel em relação à Palestina36.
O conceito de jus ad bellum contemporâneo traz à ocupação um caráter
temporário, limitado a questões de segurança de determinado Estado. Destarte, a
aparente visão realista do princípio da efetividade é questionável, pois a ocupação, nos
termos atuais do Direito Internacional dos Conflitos Armados, não se trataria mais da
busca do engrandecimento do poder de um país, mas de uma medida defensiva voltada
para a sua segurança. Entretanto, verifica-se que pelo fato de determinado Estado ser
36
BOUVIER, pp. 812-817, 1999.
capaz de empregar a força militar de maneira efetiva, a legislação internacional prevê a
geração de direitos e obrigações ao Ocupante, ainda que para um objetivo temporário,
ou seja, a manutenção de medidas necessárias à segurança.
Mello ao abordar o princípio da efetividade cita Verdross que afirma que este
princípio só tem vigência dentro dos limites estabelecidos pelo DI. O direito não
surgiria da efetividade em si mesma, mas da efetividade reconhecida jurídicointernacionalmente. Ao analisar os princípios : “ex injuria jus non oritur” e “ex facto
jus oritur”37 Mello afirma que a efetividade somente tem papel criador de normas
jurídicas quando da elaboração de normas costumeiras. Entretanto, um fato para passar
a costume necessita da existência de uma norma jurídica anterior reconhecendo tal
processo de elaboração. Mello reconhece que a efetividade tem importância no DI como
requisito para validade de institutos como a ocupação e o bloqueio38.
4.2 A Efetividade nas zonas de exclusão e voo proibido
O Manual do Programa sobre Política Humanitária e Pesquisa de Conflito que
trata do Direito Internacional Aplicável à Guerra Aérea e de Mísseis (HPCR Manual) na
Seção P, item 3, define Zona de Exclusão como um espaço tridimensional. além da
soberania territorial de qualquer Estado, no qual uma Parte Beligerante alega estar
liberado de certas provisões do DICA, ou onde aquela Parte Beligerante afirma ter
direito a restringir a liberdade de voo ou navegação de outros Estados. No item 4 a Zona
de Voo Proibido é definida como um espaço aéreo tridimensional por meio do qual a
Parte Beligerante restringe ou proibe a aviação em seu próprio território ou do inimigo.
A Zona de Voo Proibido distingue-se da Zona de Exclusão, pois enquanto a primeira
relaciona-se somente a aeronaves esta última diz respeito tanto a voos como a atividades
realizadas por embarcações marítimas. As duas zonas diferem-se do bloqueio naval pois
este é unidimensional estabelecendo uma linha horizontal que marca os limites
exteriores da área bloqueada. Zonas de Exclusão e de Voo Proibido não podem ser
estabelecidas com o propósito de interferir nas exportações inimigas a bordo de
aeronaves ou navios neutros, muito embora este seja o efeito prático. Para esta
finalidade o método de guerra legal consiste no bloqueio naval ou aéreo39.
37
38
39
“direito não surge da injustiça” e “direito surge dos fatos”.
MELLO, 2002, p. 92.
HPCR Manual, p. 236
O HPCR Manual resultou de discussões de um grupo de experts de vários países
que, com a coordenação da Harvard University decidiu, entre outros aspectos da Guerra
Aérea, identificar de forma não exaustiva, os limites aplicáveis a tais zonas. O Manual é
um reafirmação da legislação internacional já existente, e não uma fonte de obrigação
legal40. O trabalho do grupo se estendeu de 2003 a 2010.
Não há nenhuma lei específica quanto ao estabelecimento de Zonas de Exclusão
ou Voo Proibido. A análise legal é feita comparando-se com o Direito Internacional
relativo à guerra marítima, mais especificamente o emprego de bloqueio, regulamentado
na Declaração de Londres de 1909, capítulos 1 a 21. Embora a Declaração de Londres
não tenha sido ratificada por nenhum Estado, é usada como referência por diversos
comentadores, dentre eles Frédéric de Mulinen. Em seu Manual Mulinen afirma que:
As forças Armadas de uma parte beligerante podem controlar fisicamente certas
zonas marítimas (que não sejam as águas territoriais de Estados Neutros) e o espaço
aéreo sobre as mesmas. A extensão de tais zonas não deve ser excessiva com relação às
necessidades militares. Tal zona pode ser declarada zona de exclusão […] e seu acesso
pode ser restrito41.
Após a Operação Desert Storm, na primeira Guerra do Golfo em 1991, foram
estabelecidas pela coalizão duas Zonas de Voo Proibido: a Operação Provide Comfort e
a Operação Southern Watch42. A primeira visava à proteção da população curda e a
segunda à da população shiita. De 12 de abril de 1993 a 20 de dezembro de 1995 foi
estabelecida a operação Deny Flight sobre a região da Bosnia-Herzogovina, cumprida
pela OTAN por meio da Resolução 816 do Conselho de Segurança da ONU.
Recentemente a ONU emitiu a Resolução 1973 do Conselho de Segurança, de 17 de
março de 2011 que, fundamentada no Capítulo VII da Carta da ONU, determinava o
imediato cessar-fogo e o fim dos ataques a civis perpetrados pelas Forças de Kadafi
contra rebeldes. Foi autorizado o uso de todos os meios necessários para proteger a
população civil. Dentro deste enfoque foi imposta uma zona de voo proibido sobre o
território Líbio ocorrendo, assim, a operação Odyssey Dawn, conforme denominação
por parte de militares dos Estados Unidos.
De acordo com a visão clássica do DICA tais devem ser efetivas, significando
que o Estado que as declarar deve possuir e empregar os recursos para controlar e impor
40
41
42
HPCR Manual, p. 6
MULINEN, 1991, p.106
PETERSEN, p.38, 1996
os limites, negando o acesso a todas as aeronaves. Isto reflete o princípio da efetividade,
o qual é requerido no artigo 4 da Declaração de Paris de 1856 sobre Princípios de
Direito Marítimo em Tempo de Guerra, que afirma que um bloqueio, para ser
obrigatório deve ser efetivo. O mesmo teor é trazido na Declaração de Londres de 1909
relativa ao Direito da Guerra Marítima:
Art 2. De conformidade com a Declaração de Paris de
1856, o bloqueio, para ser obrigatório, deve ser efetivo, isto é,
mantido por uma força suficiente para impedir realmente o
acesso ao litoral inimigo.
Art 3. Saber se o bloqueio é efetivo é uma questão de
fato.
Todos os países interessados devem ser informados sobre o começo, localização,
duração e extensão das Zonas, sejam beligerantes ou neutros, conforme artigo 9 da
Declaração de Londres de 1909. Todas as agências de tráfego aéreo devem ser
notificadas. Para isto a regra 107,c, 2, do HPCR Manual prevê a emissão de NOTAM
(Notice to airmen), um alerta para pilotos cuja emissão já existe em tempos de paz,
conforme previsão da Organização Internacional de Aviação Civil.
As aeronaves civis que adentrem tais zonas não perdem a sua proteção prevista
no Primeiro Protocolo Adicional às Convenções de Genebra. Embora a presença não
autorizada em tais áreas possa ser considerada como indicativo de intenção hostil, o
princípio da distinção e as medidas de precaução para o ataque previstas nos artigos 52
e 57 do Primeiro Protocolo, respectivamente, deverão ser atendidas. Entretanto, caso
não cumpram as determinações da Autoridade de Controle do Espaço Aéreo das
referidas zonas, estarão sujeitas a ataques. O Manual do Reino Unido afirma que o
constante no artigo 49 do Primeiro Protocolo, no qual reza que em caso de dúvida o
bem deve ser considerado como civil, não se aplica à guerra ar-ar. Entretanto, ataques a
uma aeronave civil só devem ser levados a termo como um último recurso, quando há
razões para crer que o mesmo está em uma postura de ataque. O Manual Britânico dá o
seguinte exemplo:
[…] quando, durante um conflito armado, uma zona de exclusão tenha sido
estabelecida ao redor do Reino Unido e uma aparente linha aérea civil adentra a zona
aproando uma grande cidade, toda a notificação requerida e outros procedimentos para
estabelecer a zona foram meticulosamente cumpridos, e todas as tentativas de
comunicação com a aeronave, inclusive a interceptação, falharam ou foram ignoradas43.
Após tais procedimentos, o Manual do Reino Unido estabelece que o ataque
contra a suposta aeronave civil deverá acontecer. O ocorrido em 11 de setembro não
deixa dúvidas de que, mesmo uma aeronave civil poderá ser capturada e realizar danos
equivalentes ao uso de uma força militar.
Os exemplos citados referiram-se ao estabelecimento de zonas por uma coalizão
de países, todas visando, pelo menos em tese, intervenções humanitárias com
consentimento, tácito ou expresso, do Conselho de Segurança da ONU. Discute-se a
legalidade do estabelecimento de tais zonas no Iraque, principalmente pelo fato de que
estas foram mantidas até 2001, quando os motivos não mais existiam (proteção dos
curdos e shiitas). A França, por exemplo, retirou-se da coalizão deixando de continuar
com a tarefa de policiamento das zonas estabelecidas44. Os Estados Unidos alegam, pelo
menos quanto à operação Southern Watch, que esta permitiu coibir tentativas de invasão
do território kwaitiano45. No caso Líbio houve uma comoção internacional a favor da
onda pró democrática que atravessou a Tunísia e o Egito e agora abalava o governo de
Kadafi. Não obstante terem apoiado governos tirânicos ao longo das últimas décadas,
países europeus, bem como os Estados Unidos, não puderam se omitir frente à opinião
pública internacional que, juntamente como o apoio da Liga Árabe, União Africana e o
Secretário Geral da Conferência Islâmica46, condenavam as atrocidades de Kadafi
contra a população civil que se rebelava. A pressão internacional contra Kadafi
culminou quando o tirano ordenou ataques aéreos que objetivavam os civis revoltosos.
As atitudes de Kadafi contra civis inocentes fizeram com que alguns oficiais líbios e
diplomatas desertassem, condenando a postura do ditador. Os ataques, inciados em 19
de março, foram realizados pela França, Reino Unido, e Estados Unidos, que utilizaram
não somente aeronaves, mas também mísseis de cruzeiro lançados de navios e
submarinos. Posteriormente, Itália, Espanha, Canadá e Holanda participaram do apoio
militar às missões. Os referidos ataques não visaram somente alvos de apoio à
capacidade aérea líbia, como artilharias anti aéreas e sistemas de comando e controle.
43
44
45
46
HPCR Manual, p. 242,243.
Reportagem publicada na BBC News em 19 de fevereiro de 2001. Disponível em
http://news.bbc.co.uk/2/hi/middle_east/1175950.stm
http://www.af.mil/information/heritage/spotlight.asp?id=123112876
Conforme constante na introdução da Resolução 1973 do Conselho de Segurança da ONU, disponível
em http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/268/39/PDF/N1126839.pdf?OpenElement
Instalações de suporte ao exército líbio também foram atacadas. A partir de 31 de março
a OTAN assumiu o comando único das operações aéreas internacionais sobre a Líbia, a
fim de efetivar a Resolução da ONU47.
A intervenção na Líbia, autorizada pelo Conselho de Segurança por intermédio
da Resolução 1973 de 17 de março de 2011, demonstra uma tendência de legitimação
do estabelecimento de zonas de exclusão e de voo proibido que foge à visão clássica do
DICA, ou seja, a prevalência da efetividade. Tal aspecto é percebido já na intervenção
realizada pela OTAN na Bósnia no período de 1993 a 1995. As próprias Resoluções
legitimaram a ação das forças dos países envolvidos na implementação das respectivas
zonas não obstante inexistir, de fato, o controle do espaço aéreo
dos países que
sofreram os ataques, no caso Bósnia e Líbia. Esta situação foi verificada tendo em vista
a capacidade, tanto das artilharias anti-aéreas quanto de aeronaves líbias e bósnias, de
resistirem à tentativa de imposição de superioridade aérea pelos atacantes.
Diante das discussões apresentadas anteriormente, observa-se que pela
legislação internacional vigente, o princípio da efetividade é primordial para que um
Estado, individualmente, declare a existência das zonas aqui analisadas. Normalmente
essas zonas ocorrem de forma simultânea à ocupação de um território. A efetividade
consistiria na capacidade de detectar e interceptar qualquer aeronave dentro da área
estabelecida como Zona de Voo Proibido.
Convém, portanto, que sejam revisados os pontos até então abordados de
maneira a solidificar as reflexões sobre os princípios da reciprocidade e efetividade no
contexto no Direito Internacional dos Conflitos Armados.
5.
CONCLUSÃO
Conforme alguns autores da Escola Realista, o Direito Internacional seria uma
função do equilíbrio de poder. Sendo assim, a força teria capacidade de originar direitos
no sistema internacional. Diante da ilegalidade do uso da força contra outro Estado,
exceção feita aos casos de legítima defesa individual ou coletiva, o fato de a legislação
internacional ainda prever direitos para os casos de ocupação e estabelecimento de
Zonas de Exclusão ou Voo Proibido demonstra, parafraseando Koskenniemi, o conflito
entre a apologia e a utopia do Direito Internacional.
47
Disponível em http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-12920228 e
http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/country_profiles/819291.stm. Acessado em 03 de abril de 2011.
A teoria neoliberal institucionalista diz que a reciprocidade pode ser uma
variável a interferir na cooperação entre os Estados. Em sua forma positiva, o exemplo
de um Estado poderia influenciar o outro a seguir o mesmo caminho. A legislação
constante nas Convenções de Genebra de 1949 e em seu Primeiro Protocolo Adicional
buscou desvincular tais normas do princípio da reciprocidade, levando os Estados a
assumirem o compromisso solene de cumprirem as normas do DICA em todas as
circunstâncias. Não obstante tal esforço diplomático, alguns Estados, por meio de
reservas e declarações, apresentaram considerações que tornaram as represálias contra a
população civil algo legalmente possível. Vale ressaltar que, conforme a visão
neoliberal institucionalista, possibilitar a reciprocidade negativa em determinado regime
internacional não constitui em si um obstáculo à cooperação. Ao perceber a
possibilidade de sofrer represálias um país pode decidir por cooperar com determinado
regime.
As teorias de Relações Internacionais são tipos ideais e por isso não são capazes
de expressar a realidade social entre os Estados em sua completude48. Sendo assim, o
diálogo entre RI e DI deve ser permeado pela conscientização de que a guerra, não
obstante ser a exceção nas relações interestatais, permanece como um dos instrumentos
utilizados pelos Estados para atingir os seus objetivos políticos, e que possui como
principal característica o uso violento do poder militar.
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48
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