Obtenção de Direito de Passagem (RoW) de Redes na Prefeitura de São Paulo
Este tutorial apresenta a legislação e o processo para obtenção de Direito de Passagem (RoW) de redes de
telecomunicações junto à Prefeitura de São Paulo.
Rogério Laudares
Bacharel em Engenharia Elétrica pelo CEFET-MG em 1992, e Especialista em Redes de Telecomunicações
pelo Inatel em 2003; atualmente Mestrando em Comunicações Ópticas pela Universidade Presbiteriana
Mackenzie.
Desde 1992 trabalhou em diversas empresas no segmento de Implantação de Redes de Telecomunicações,
em atividades de projeto, implantação de redes metálicas e ópticas e também pela negociação e obtenção de
autorizações de RoW (Direito de Passagem) para construção de redes de telecomunicações.
Categoria: Regulamentação
Nível: Introdutório
Enfoque: Regulatório
Duração: 20 minutos
Publicado em: 21/06/2004
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RoW: Introdução
A promulgação da LGT (Leis Gerais de Telecomunicações), sob o número 9.472/97, concedeu à iniciativa
privada, dentro de certas regras e condições mínimas, a possibilidade de passar a explorar os Serviços de
Telecomunicações, até então um monopólio estatal.
A partir dai, muitas Prefeituras brasileiras vislubraram a oportunidade de taxar o RoW (Direito de Passagem)
do espaço público que as Operadoras necessitam para construção das redes de telecomunicações, em virtude
de não mais ser o Estado, mas empresas privadas, os requerentes daquela utilização.
A Prefeitura de São Paulo, pólo nacional, e terceira maior cidade do mundo também definiu por essa
estratégia. Em 2003, após duas tentativas de regulamentar a cobrança do uso do solo por meio de decretos a
PMSP (Prefeitura do Município de São Paulo) promulgou a lei 13.614/03 que trata das linhas gerais de
projeto, exploração e taxação das redes de telecomunicações na cidade de São Paulo.
Topologia de infra-estrutura de uma MAN - Metropolitan Area Network
MAN é o acrônimo empregado para Metropolitan Area Network, ou seja, a rede básica de suporte aos
serviços de telecomunicações que interliga o backbone principal da Operadora ao seu cliente final. De
maneira geral, as empresas Operadoras de São Paulo, optam por uma das três topologias básicas de MAN,
rede wireless, rede óptica subterrânea ou rede óptica aérea.
As redes wireless são implantadas baseadas numa infra-estrutura de torres e antenas que se interligam em
links rádio. Esses links fazem tanto a conexão do hub central aos nós da rede bem como, ao usuário final do
serviço. O Right of Way (RoW) em redes wireless foi regulamentado pelo decreto 39.603/00 que estabelece
as diretrizes básicas de análise e aprovação de projetos de instalação de torres e antenas em São Paulo.
Uma questão a se considerar é que de modo a se obter uma vasta capilaridade, faz-se necessário que a
Operadora também negocie o RoW com instituições privadas, valendo-se de terraços, topos de edifícios, etc.
É também usual nas redes wireless o compartilhamento de infra-estrutura, o que agiliza as etapas da
implantação uma vez que se busca pontos em que a infra-estrutura de mastro, energia, climatização já se
encontram instalados.
As redes aéreas, além de se submeter à regulamentação de RoW da PMSP ainda são objeto de negociação
com a Companhia de Energia Elétrica, que detém a posse da posteação, a menos que se opte por instalar
uma rede de postes inteiramente nova, o que na maioria das vezes seria inviável do ponto de vista
econômico do projeto. Devido a critérios urbanísticos, as regulamentaçõesde RoW estão desestimulando a
construção de redes aéreas, bem como solicitando o remanejamento de algumas delas para o subterrâneo. [6]
As redes subterrâneas de telecomunicações são constituídas de uma rede de dutos de PEAD (Polietileno
Extrudado de Alta Densidade) ou PVC (Policloreto de Vinila) enterrado a uma profundidade entre 1,20
metro e 0,40 m; contruído em lances de aproximadamente 150 metros, interligados por caixas subterrâneas
(CS) para acomodação de derivações e/ou emendas de cabos. O método construtivo pode ser o Método
Destrutivo (MD), através de escavações à céu aberto, ou Não-Destrutivo (MND) através de máquinas de
perfuração direcional.
A topologia mais recomendada atualmente para construção dessas redes, de acordo com a Lei 13.614/03,
tem sido de dutos de pequeno diâmetro (100mm), enterrados por MND [6].
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1 O objetivo desse tutorial não é discutir as vantagens e desvantagens de cada uma dessas topologias, linha
vastamente explorada pela literatura técnica, mas sim discutir os critérios do RoW praticado pela PMSP, para
redes subterrâneas, deixando os assuntos relativos à rede wireless para uma outra proposição uma vez que
essa é objeto de uma legislação diferente da que se aplica em redes ópticas.
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RoW: Evolução Histórica da Regulamentação
Decreto 38.139/99
Em 01º de julho de 1999, foi editado pela PMSP, o Decreto 38.139/99 [1] que buscou estabelecer regras
para utilização do subsolo do município através da emissão de TPU (Termos de Permissão e Uso), os quais
eram precários e onerosos. Foi estabelecido também que o Departamento de Controle do Uso do de Vias
Públicas (CONVIAS) ficaria incumbido da análise dos pedidos de TPU, através de projetos que constituiriam
PA´s (Processos Administrativos), da própria lavratura dos TPUs, caso aprovados, bem como seu
cadastramento após a construção.
A remuneração da utilização do solo necessário para construção da rede subterrânea seria taxada, através de
um pagamento trimestral de um VM (Valor Mensal) que era calculado com base na seguinte fórmula:
VM = G x (A x L x T) [eq. 01]
onde as grandezas da eq.01 representavam:
VM: valor mensal da taxa do TPU, em reais (R$);
G: área de projeção em metros quadrados (m2) da rede que se pretendia construir;
A: Alíquota Diferencial de Interesse Público, que dependia do tipo de instalação pretendida bem como
era função do interesse público da empresa requerente;
L: coeficiente de utilização do solo, em função da profundidade da rede projetada, em metros;
T: valor territorial, estabelecido da Planta Genérica de Valores da Secretaria de Finanças do Município
de São Paulo (R$).
Estabelecia-se ainda a cobrança de um valor de caução, pré requisito para emissão do TPU, que eqüivalia ao
pagamento de 03 (três) VMs.
Os procedimentos e orientações para execução das obras seria de acordo com critérios estabelecidos no
Decreto 27.335/88 [3].
Esse decreto foi alvo de contestações de alguns Operadores de telecomunicações em decorrência da
Alíquota de Interesse Público (“A” na equação 01) que diferenciou as empresas requerentes do RoW de
acordo com o tipo de serviço a ser prestado por aquela rede, bem como pela natureza jurídica da empresa
requerente. Essa variação da alíquota “A” pode ser observado na Tabela 01.
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Tabela 01: Classificação da Alíquota de Interesse Público do Serviço.
Natureza Pública ou Interesse
Coletivo
Serviços
Natureza Privada ou Interesse
Restrito
classe
Alíquota
classe
Alíquota
Iluminação, águas pluviais
saneamento, transporte
coletivo
A1
0,000
A4
0,002
Eletricidade, gás, telefonia
fixa comutada
A2
0,001
A5
0,004
Dutovias (petróleo e
derivados, produtos químicos)
e Teleco.
A3
0,005
A6
0,010
Registramos que para cálculo de valores de uma instalação subterrânea com utilização em mais de um
serviço, deveria-se considerar a média aritmética dentre os índices “A”.
Decreto 40.532/01
Em nova tentativa de regulamentar a utilização do RoW em São Paulo, a PMSP editou em 08 de maio de
2001 o Decreto 40.532 [2] que suscedeu o 38.139/99.
Esse novo decreto mantinha no CONVIAS a responsabilidade pela análise, aprovação e emissão dos TPUs,
bem como o cadastramento das obras concluídas.
Diferenciava-se de seu antecessor pelo fomento ao compartilhamento de obras de infra-estrutura entre
empresas com interesses de construção no mesmo logradouro e por já sinalizar, para regulamentação
posterior, um processo simplificado para se autorizar obras de ligações domiciliares ².
A formulação de cálculo seguia o mesmo conceito básico apresentado no Decreto 38.138/99, a exceção que
o antigo índice “A” (Alíquota de Interesse Público do Serviço) foi substituída por um índice “P” que refletia,
a partir desse Decreto, somente a Natureza do Regime Jurídico da empresa requerente, ou seja a Operadora,
com demonstra-se na Tabela 02.
Tabela 02: Índice “P” segundo a classificação do Regime da Empresa Requerente.
Regime da Empresa Requerente
P
Regime Público
0,001
Regime Privado/Interesse Coletivo
0,020
Regime Privado/Interesse Restrito
0,040
O conceito empregado na taxação do TPU foi de considerar-se o regime da empresa requerente, não
importando mais a aplicação e destinação da rede que seria construída.
Essa nova metodologia de cobrar o TPU diretamente relacionado à natureza do Regime Público/Privado
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(índice “P”) da empresa requerente foi também alvo de constestação jurídica por grande parte das
Operadoras de Telecomunicações. Fazendo algumas simulações de cálculo com as Tabelas de Cálculo da
Remuneração Pecuniária do TPU empregadas nos Decretos [1][2], pode-se encontrar para uma rede de
dutos com dimensões estimadas de 100 mm e construída em sua grande maioria por MND (método
não-destrutivo) a valores de cobrança médios conforme demonstrado na Tabela 03.
Tabela 03: Comparativo de custos mensais de TPU entre os Decretos 38.139/99 e 40.532/01.
Região
Decreto
Média Global
do Município
TPU mensal
(R$/m)
TPU mensal
(R$/m)
38.139/99
40.532/01
1,12
7,47
2 De acordo com a Portaria 37 [4] que regulamentou o Decreto 40.532/01, as ligações domiciliares são
ligações singelas, dedicadas a atender apenas um cliente, onde a rede básica se tratar de rede regularizada.
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RoW: A Lei 13.614/03
Proposta pelo Executivo à Câmara de Vereadores do Município e depois votada e aprovada através de
substitutivo Projeto Lei 478/02, a Lei 13.614/03 [6] foi promulgada em 02 de julho de 2003, para
regulamentar a política de utilização de vias públicas para construção de redes.
Essa lei reiterava o fomento ao compartilhamento de redes no município como forma de reduzir o impacto
das obras sobre os munícipes, bem como estimulava a construção de galerias técnicas pelos Operadores de
Telecomunições, as quais seriam posteriormente administradas pela PMSP, e beneficiariam a operadora
construtora com um decréscimo nos valores de TPU devidos.
A exemplo do já adotado em outros municípios foi estabelecido um Conselho Técnico de Análise de Projetos
e Obras. Esse conselho, como orgão multi-secretarial deveria avaliar todos os projetos de grande impacto
para população, trânsito, meio-ambiente e desenvolvimento urbano.
Os principais conceitos estabelecidos pela Lei 13.614/03, foram:
Programação
Toda extensão de rede deve ter sido apresentada previamente como programação quadrimestral para
compatibilização de rede entre diferentes empresas requerentes e avaliação de seu impacto.
As programações devem ser apresentadas em períodos fixos, sendo as datas limites:
15 de Janeiro;
15 de Maio;
15 de Setembro.
Programações de construção extemporâneas são aceitas desde que devidamente justificadas a não
apresentação nos períodos padrão.
Excluiu-se da etapa de programação as ligações domiciliares ³.
O processamento da programação segue a seguinte ordem:
Análise e registro da programação em base única de CONVIAS;
Conciliação de dados com outros projetos e obras para o mesmo logradouro;
Publicação inicial em DOM (Diário Oficial do Município) para verificar se alguma outra operadora,
entidade ou munícipe tem interesse por executar um projeto naquela região;
Publicação final em DOM, das programações aprovadas, com as respectivas operadoras e previsão de
execução da respectiva implantação.
Aprovação de Projetos
Foi determinado ao CONVIAS a análise e aprovação dos projetos de construção de redes de
telecomunicações, como forma de organizar e coordenar as intervenções nas ruas do município.
Como pré-requisito para apresentação de projetos para Aprovação, faz-se necessário fornecer o número da
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Programação aprovada, bem como o número do TPU da rede básico ( 4) , para o caso de extensões de rede.
Foi estabelecido que todo PA de projetos deve ser acompanhado por um Memorial Descritivo da obra,
detalhando os métodos de construção projetados. Uma vez que foi estabelecido como premissa construtiva o
emprego de construção de redes por MND, nesse memorial deve constar justificativa técnica para o não
emprego da MND, quando essa se mostrar inviável.
Junta-se ao processo também:
ART (Anotação de Responsabilidade Técnica) do projetista, junto ao CREA;
Fotos do trajeto projetado;
Plantas do projeto com vistas em planta e corte, detalhando a área de reposição do pavimento;
Cronograma de prazos de execução;
Tabelas de cálculo da Retribuição Mensal, conforme formato a ser definido por CONVIAS, em
decreto regulamentador da Lei.
Cálculo da Remuneração
Como demonstrado na Tabela 04, o valor da RM (Remuneração Mensal) se dará com base num valor de
referência.
Tabela 04: Valores de Referência para cobrança do TPU
Redes Subterrâneas
Valores de Referência
R$
Público I (energia e gás)
0,450
Público II (energia e gás)
0,350
Restrito (telefonia e telecom.)
2,475
Particular
9,000
Redes Aéreas
Valores de Referência
R$
Público I (energia)
0,150
Restrito (telefonia e telecom.)
0,150
Particular
0,300
Sobre o valor de referência, deve-se aplicar redutores em decorrência de:
da classificação da via, Tabela 05;
sua localização, Tabela 06;
o método construtivo , Tabela 07;
ocorrência de compartilhamento, Tabela08.
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Tabela 05: Redutor por Classificacão da Via segundo critério de trânsito
Redutor por Classificação da Via
Redutor
Vias estruturais e de pedestres
1,000
Coletora
0,900
Locais ou não-classificadas
0,800
Esses redutores não se aplicam para o caso em que a Operadora definir por projetar redes aéreas. Essa
restrição foi definida como uma forma de estimular o enterramento das redes e não o emprego de postes e
cabos aéreos.
Tabela 06: Redutor por Localização da Via
Redutor por Localização da Via
Redutor
Mini-anel do rodízio de veículos
1,0000
Entorno (redes subterrâneas,
postes)
0,2667
Entorno (redes aéreas)
0,6667
O Redutor por localização da Via, Tabela 06, foi proposto como forma de estímulo à construção de redes em
áreas periféricas, numa tentativa de levar o desenvolvimento a regiões desasistidas.
Tabela 07: Redutor por método construtivo empregado
Redutor por Método Construtivo
Redutor
MD (método destrutivo)
1,000
MND (método não destrutivo)
0,900
O redutor por método construtivo, tem a intenção de evitar a quebra de pavimento, reduzindo impacto das
obras sobre os munícipes, além de permitir a instalação de um maior número de redes uma vez que com
redes em maior profundidade, uma maior número de redes pode ser instalado.
Tabela 08: Redutor por compartilhamento de redes
Redutor por Compartilhamento
Redutor
Redes compartilhadas
1,000
Redes não compartilhadas
0,800
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O redutor por compartilhamento foi estabelecido como uma das premissas que guiaram a legislação e não se
aplica para o caso de redes aéreas.
Com base no valor de referência da Tabela 04 e redutores estabelecidos nas Tabelas 05, 06, 07 e
08,calcula-se o valor da RM de acordo com a equação 02.
RM=(Rcl x Rl x Rm x Rcp ) x Ax Vr [eq. 02]
Onde:
RM: remuneração mensal em reais (R$);
Rcl: redutor devido a Classificação da Via;
Rl: redutor devido a Localização da Via;
Rm: redutor devido ao método empregado;
Rcp: redutor devido a adoção do compartilhamento;
A: área em m² da rede projetada;
Vr: valor de referência, de acordo com o tipo de rede a ser construída (R$).
Cálculo da Caução
A caução foi estabelecida, no artigo 17 da Lei 13.614/03, com intuito de garantir a reposição da via em seu
estado original, no que se refere a obras e arte, sinalização viária e da reposição do pavimento.
O cálculo da caução (Vc) segue a equação 03.
Vc= Ap x Vrp x FR [eq.03]
Onde;
Vc: valor da caução em reais (R$);
Ap: área real de reposição do pavimento (m²);
Vrp: valor modal de referência, na PMSP, para contratação de obras públicas na atividade de
reposição do pavimento (R$/m²);
FR: fator de redução (FR= 0,30).
No ano de 2003, o valor modal ( 5) dos contratos de reposição de pavimento da PMSP é de R$ 105,00
(cento e cinco reais) [5].
Esse artigo 17 da lei estabelece ainda que o valor mínimo de caução empregado é para uma área de
reposição de pelo menos 1 (um) m² e que a devolução da caução se dará 30 (trinta) dias após a certificação
da conclusão da obra.
Uma inovação na lei 13.641/03 é que a caução pode ser recolhida nas formas de pagamento em dinheiro no
Tesouro Municipal, Carta de Fiança Bancária e Seguro Garantia.
Para o cálculo da caução, toma-se as extensões das redes estimadas em padrões médios e comuns de
construção, como p.ex., diâmetro de 100 mm, rede construida por MND e dentro da região do MiniAnel, o
impacto de custos da Lei 13.641/03, quando comparada ao Decreto 40.532/01, é demostrado na Tabela 09.
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Tabela 09: Comparativo de custos mensais de TPU entre o Decreto 40.532/01 e a Lei 13.641.
Região
TPU mensal
(R$/m)
TPU mensal
(R$/m)
Regulamentação
40.532/01
13.614/03
Média global do
Município
7,47
0,23
3 Para efeitos da Lei 13614/03 considera-se que as ligações domiciliares devem atender o seguinte critério
“o ramal da rede existente destinado à conexão de um endereço, situado na mesma via ou quadra, com
extensão inferior a 100 m”.
(4) Rede básica é entendida dentro da regulamentação [4] como a rede de origem daquela extensão de rede,
ou ligação domiciliar projetada, devidamente aprovada com TPU ou em processo de regularização conforme
decreto 40.532/01 [2].
(5) Define-se como valor modal, o valor mais frenquente dentre de um campo amostral, dessa forma sendo
estatísticamente mais coerente na representação do campo de pesquisa.
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RoW: Conclusões
Após avaliação dos aspectos técnicos das Regulamentações empregadas no Município de São Paulo, a
despeito da recente Lei 13.641/03 ainda estar em processo de regulamentação, pode-se observar que a
mesma incentivou uma metodologia de projeto que reduz o impacto de obras na cidade, definindo redutores
do valor de referência da taxa do TPU por compartilhamento de redes e MND.
Um ponto que ainda precisa ser validado é o fato de se haver um custo padronizado de TPU para uma ampla
área de cobertura (MiniAnel) e seus efeitos na concentração de projetos em regiões já atualmente
congestionadas de redes.
Faz-se necessário registrar que neste trabalho não se ateve aos aspectos jurídicos dos Decretos [1], [2] bem
como da Lei 13.614/03 [6], ainda que haja vários pontos merecedores de uma avaliação detida e criteriosa
por profissionais do Direito Administrativo.
Referências
[1] Decreto 38.139/99 de 01o. de julho de 1999, Prefeitura Municipal de São Paulo;
[2] Decreto 40.532/01 de 08. de maio de 2001, Prefeitura Municipal de São Paulo;
[3] Decreto 27.335/88 de 16 de novembro de 1988, Prefeitura Municipal de São Paulo;
[4] Portaria 37/SIURB-G/2002 de 26 de fevereiro de 2002, Prefeitura Municipal de São Paulo;
[5] Valor modal de pavimento, informado durante apresentação de Diretrizes e Aplicação da Lei 13.614/03,
por CONVIAS, em Plenária da CEC (Comissão de Entendimento de Concessionárias) em 26 de agosto de
2003;
[6] Lei 13.614/03 de 02 de julho de 2003, Prefeitura do Município de São Paulo;
[7] Decreto 39.603/00 de 10 de julho de 2000, Prefeitura do Município de São Paulo.
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RoW: Teste seu Entendimento
1. A regulamentação de direito de passagem em São Paulo foi feita é feita através de:
uma lei federal que foi criada a partir da LGT em 1997aplicada para todo território nacional.
uma legislação municipal editada através de um decreto 40532/01em 2001.
uma legislação municipal editada através de uma lei municipal 13614/03 editada em 2003.
2. Assinale a alternativa correta:
O TPU é uma autorização final e completa que permite à Concessionária requerente executar suas
implantações de rede;
O emprego de técnicas de construção por método não destrutivo (MND) é incentivada pela PMSP
através de um custo inferior do aluguel mensal de RoW devido a ocupar uma faixa de subsolo mais
profunda, dessa forma quanto mais profunda se projetar uma rede, mais barato o seu custo mensal de
TPU;
Um acesso mesmo que inferior a 100 metros mas que considere a construção em duas quadras
diferentes e contenha travessias de rua, não se enquadra no conceito de atendimento domiciliar;
O custo mensal do TPU deve ser pago pela Concessionária à PMSP, somente pelo prazo de execução
da obra;
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