Informação é cidadania: uma análise da participação política dos
beneficiários do Bolsa Família
Mariana Hoffmann CARVALHO1
Centro Internacional de Políticas para o Crescimento Inclusivo (CIP-CI)
RESUMO
Este artigo busca levantar questões sobre as condições existentes no Programa
Bolsa Família para o desenvolvimento da democracia participativa no Brasil. Foram
estudados o funcionamento dos Conselhos de Controle Social enquanto espaços
públicos que permitem a participação de beneficiários na gestão de políticas públicas. O
princípio participativo é primeiro confrontado com a realidade dos Conselhos, e, em
seguida, analisado os aspectos que explicam a subrepresentação dos beneficiários.
Apesar dos limites existentes verificamos que a comunicação comunitária se apresenta
como um importante fator na formação do capital social, e, por consequência, vetor da
inclusão política de populações tradicionalmente excluídas.
Palavras-chave: Bolsa Família, participação cidadã, controle social, comunicação
comunitária, democracia participativa.
1) Introdução
Este é artigo é baseado na dissertação de Mestrado defendido em agosto de 2009
no Instituto de Estudos Políticos de Aix-en-Provence, França. Originalmente o estudo
sobre a participação dos beneficiários na gestão do Bolsa Família foi motivado pelo
interesse em analisar politicamente as implicaçõesas deste fenômeno. Após a conclusão
da pesquisa, foram detectadas dimensões que extrapolavam as ciências políticas, mas
que por orientação acadêmica ficaram de fora do texto final. Este artigo pretende inserir
a comunicação comunitária como um dos aspectos que influenciam a participação
popular, sobretudo dos mais pobres, nas esferas públicas.
A partir do momento em que a participação eleitoral deixou ser de sinônimo de
participação política e o crescente afastamento da política institucional por boa parte
dos cidadãos, nota-se o aumento de atividades participativas em esferas que não são
diretamente político-institucionais, mas fortemente ligadas à políticas específicas
1
Mariana H. Carvalho graduou-se em Comunicação Social pela UFJF (MG) e é mestre em Ciências
Políticas pelo Instituto de Estudos Políticos de Aix-en-Provence, França. Atualmente trabalha no Centro
Intern. de Políticas para o Crescimento Inclsusivo/Pnud. E-mail: [email protected]
274
(solidariedade, cooperação, redes de intercâmbio). Novos espaços e novas formas de
participar, controlar e fiscalizar à gestão local de políticas públicas.
O Bolsa Família é, em potencial, um terreno fértil para a análise de
manifestações locais de participação cidadã, principalmente através de seus conselhos
de controle social. Num primeiro momento pretende-se analisar em que medida as
particularidades do Programa dificultam o envolvimento direto de seus beneficiários.
Em seguida, tentaremos expor quais são as possíveis relações entre o papel da
comunicação comunitária, a inclusão de população pobres no debate político local e os
impactos para a gestão do Programa.
No estudo original foi adotada a metodologia qualitativa e análise de entrevistas.
Em função da indisponibilidade de dados sobre a presença de beneficiários na
composição das Instâncias de Controle Social, optou-se por um estudo de caso de 20
conselhos previamente localizados1. A pesquisa preliminar para identificação destes
conselhos não apenas reforça a hipótese inicial de que o número de beneficiáriosconselheiros é extremamente reduzido como também revela a ausência desta questão
nas pesquisas acadêmicas sobre o Bolsa Família. Cerca de 30 pessoas foram
entrevistadas, entre elas, gestores, funcionários do poder público, conselheiros, e claro,
os beneficiários envolvidos nas gestões locais do programa Bolsa Família.
A fim de iniciar a discussão em torno dos pilares da democracia participativa,
propomos uma breve recapitulação de como o princípio participativo integrou as
políticas com foco em desenvolvimento humano.
2) O princípio participativo e as políticas de redução da pobreza
Existe hoje um consenso na comunidade internacional de que o desenvolvimento
não pode ser eficaz, sustentável e democrático, sem o apoio e a participação a nível
local. No entanto, os mecanismos para avaliar as práticas participativas são deficientes,
especialmente no caso brasileiro2.
Na literatura sobre o "princípio participativo" no contexto do desenvolvimento
vale destacar a publicação do guia prático chamado World Bank Participation
Sourcebook, pelo Banco Mundial em 1996. O guia enfatizava a importância da
abordagem participativa para o desenvolvimento econômico e social: "uma ampla
participação na tomada de decisões a nível local e nacional, tem o efeito direto de ajudar
275
a melhorar não apenas a situação dos pobres, mas também a qualidade dos projetos de
desenvolvimento”3. Desde então, a Instituição tem adotado o "desenvolvimento
participativo" também como um critério para seleção de projetos e estudos a serem
financiados no âmbito social de redução da pobreza e em outros setores, como o meio
ambiente, saúde, educação, planejamento urbano, etc.
Apesar da afirmação do Banco Mundial que diz não haver “receitas” para a
participação pois ela se encaixa em diferentes contextos, diferentes projetos e objetivos,
metodologias de avaliação participativa e social foram difundidos, inclusive por
instituiçoes acadêmicas4. Por trás de cada prática e manual de instrução verifica-se um
discurso que certamente seduz o público, mas será que ele é confirmado na prática?
Politicamente ambivalente, a participação é definida de forma vaga, a palavra foi
generalizada ao longo do tempo como uma maneira de permitir que pessoas comuns
possam realizar ações políticas e acompanhar as decisões que afetam suas vidas, mas
também como um poderoso meio de manter relações com o Estado. Atualmente, a
participação popular é considerada como um dos pilares centrais para a luta pela
redução da pobreza5.
Para alguns especialistas em desenvolvimento, por exemplo, Deepa Narayan, a
participação popular não está apenas relacionada ao controle social, mas também à
tomada de decisão: "os conceitos de participação, influência, compartilhamento ou
redistribuição de poder, assim como os conceitos de controle, de recursos, de
benefícios, de conhecimento e de competências são relacionados ao processo
decisório”6.
Há tempos sociólogos, antropólogos, politólogos e até psicólogos tentam
explicar os processos de tomada de decisão dentro dos espaços públicos. Um dos
primeiros a desenvolver hipóteses sobre a participação popular foi Jürguen Habermas.
Segundo ele, a comunicação seria o primeiro pré-requsito para para o processo decisório
se dar dentro de um espaço público, sem a qual não haveria produção nem troca de
argumentos. Seria a partir do ato comunicacional que se formam opiniões, discursos e
percepções relativos às autoridades políticas e cidadãos ordinários.
Em seguida, ele argumenta que os espaços públicos também permitem o
questionamento dos argumentos e opiniões trocadas. Qualquer pessoa pode
desqualificar ou criticar os argumentos para defender suas próprias reivindicações para,
276
finalmente, haver pluralismo de posições que “abram o terreno onde seja possível
duvidar de valores, concepções, preferências e soluções que eram tidas como
evidentes”7.
O processo participatório não oferece só legitimidade à ação pública ou à
eficácia do projeto. O engajamento da sociedade civil também nos programas de
redução da pobreza é essencial para a percepção do desenvolvimento a longo prazo. O
economista Joseph Stiglitz acredita que o processo participativo utilizado para definir e
implementar políticas e estratégias são mais susceptíveis de conduzir um crescimento
sustentável8.
3) Limites dos dispositivos participativos
Alguns aspectos analisados a partir do estudo dos dispositivos participativos se
revelam verdadeiros desafios da democracia participativa. Para responder com mais
precisão a este problema, precisaríamos considerar pelo menos três tipos de questões: a)
Quem participa? Quem representa os beneficiários? b) Em que condições a participação
é desempenhada e qual o grau de envolvimento nos conselhos? c) Em que medida as
restrições inibem a participação dos beneficiários?
Na maioria dos casos, há limites no que se refere à qualidade da participação,
por exemplo, manipulação dos movimentos sociais por parte das autoridades políticas9.
No caso dos conselhos brasileiros é difícil falar em termos estatísticos sobre a
representação da sociedade, porém, percebemos que a participação ainda permanece
muito desigual entre as camadas de menor poder aquisitivo. Na França como nos
Estados Unidos, as parcelas mais vulneráveis da população e os jovens são pouco
presentes e menos ativos ainda nos fóruns de participação (mesmo que em muitas vezes
eles sejam justamente o objeto de debate)10.
Há também elementos inerentes à gestão das políticas públicas que podem
impedir sua continuidade e sua eficácia. Um exemplo simples é o ciclo eleitoral em que
todos os governos municipais são submetidos a cada quatro anos, e a cada dois anos
para os conselhos municipais. A "desconfiança" gerada em relação à continuidade dos
projetos leva ao sentimento de que políticas a longo prazo são ineficazes. Assim como a
escassez de procedimentos formais para "feedback", ou seja, mecanismos que
possibilitam o encaminhamento de queixas e sugestões aos níveis mais altos da
277
administração dos programas. A gestão pública poderia assim ser enfraquecida sob o
ponto de vista do processo participativo, além de constituir um fator de descontinuidade
das políticas sociais.
Seria este o caso dos conselhos municipais brasileiros? Tomando o caso do
Bolsa Família, nós temos as Instâncias de Controle Social representando os dispositivos
participativos, o único espaço público de participação que permitiria o contato dos mais
pobres com a gestão local do programa.
A função principal do conselho é o controle social, isto é, planejamento,
execução, acompanhamento, avaliação e supervisão do Programa Bolsa Família11.
Observa-se que a Constituição Brasileira prevê a participação popular no controle social
das políticas públicas e órgãos ministeriais se encarregam de definir os regimes de
participação. A existência de um conselho de controle social, composto paritariamente
por representantes do poder público e da sociedade civil, em todos os municípios
interessados em participar do programa é uma condição sine qua non para sua adesão.
Da mesma forma, a criação ou designação de conselhos, bem como a especificação de
suas funções, são regulamentadas por lei12.
Vale ressaltar que a função de deliberação não está prevista nos conselhos do
Bolsa Família. Este esclarecimento é necessário pois muitas vezes a participação ocupa
um lugar importante no discurso intelectual da democracia deliberativa, o objetivo final
de deliberação independente e autônoma é considerado uma dos elementos principais
nas construções teóricas contemporâneas da democracia13. Encontramos o papel da
participação dos indivíduos desde a concepção de democracia deliberativa de J.
Habermas até a idéia de participação democrática de Loïc Blondiaux e Yves Sintomer.
4) O paradoxo presente no Bolsa Família
Dado o caráter multidimensional e intergeracional da pobreza, consideramos
relevante estudar como o funcionamento de um dos maiores programas de combate à
pobreza no Brasil pode influenciar o engajamento cívico de seus beneficiários.
O Bolsa Família se insere na estratégia do Governo Central de Proteção Social
para populações pobres e extremamente pobres. Dentro dessa linha estão os programas
de transferência condicional de renda (CCT). Este modelo no Brasil adota um conceito
de pobreza no qual diferentes dimensões estão interligadas: enquanto a transferência de
278
renda
é
destinada para aleviar
situações extremas de vulnerabilidade,
as
condicionalidades de educação e saúde, além dos serviços complementares, tem o
objetivo de quebrar a transmissão intergeracional da pobreza através do fortalecimento
do capital humano 14. Compreende-se que a pobreza tem dimensões históricas,
econômicas, sociais, culturais, políticas e, principalmente estruturais (portanto, não se
trata apenas de renda baixa ou insuficiente).
As políticas públicas brasileiras orientam explicitamente os programas sociais a
garantirem o engajamento da sociedade civil em todos os níveis de governo. Porém há
um abismo entre o discurso e a prática. Se observarmos os programas de CCT veremos
que há uma contradição com o princípio de controle social destacado pelas políticas
públicas no Brasil. Na verdade, os CCTs não consideram a participação no controle
social como uma prioridade. Na maioria dos programas o objetivo é a redistribuição de
renda em uma sociedade desigual a fim de solucionar a pobreza crônica.
Anda assim, seria relevante abordar duas questões: a participação popular nos
conselhos provocaria impactos significativos no comportamento cívico dos cidadãos
pobres? A construção do capital social a partir da experiência participativa contribuiria
para a redução da pobreza?
Este artigo não traz estas respostas mas pretende chamar a atenção para um
fênomeno mais grave: quando se trata da parcela mais pobre e vulnerável da sociedade,
os programas CCTs parecem estimular ainda menos sua participação. Como é possível
um programa cujo objetivo principal é combater a pobreza acabar por reproduzir uma
de suas dimensões: a cidadania limitada?
5) Fatores que limitam a participação dos beneficiários do BF
O estudo detalhado dos conselhos de controle social e o contato aprofundado
com beneficiários (conselheiros ou não) poderiam revelar fatores que explicam por que
o acesso é tão restrito aos beneficiários. Alguns desses fatores que podemos destacar
são classificados em dois níveis: estrutural e individual. Sobre o plano estrutural temos
o processo de formação dos conselhos e os choques na gestão do Programa. Em
seguida, a análise do papel e do perfil dos atores envolvidos na execução do Programa
nos ajuda a entender as limitações de seu poder e de sua margem de manobra.
279
5.1) O processo de formação de conselhos
A criação ou designação de Instâncias para monitorar o programa era uma
exigência para a execução do BF em cada município brasileiro. Examinando o processo
de adesão ao PBF, percebemos que a maioria dos municípios tinha optado pela
designação de conselhos setoriais existentes para exercer os poderes de controle social.
No universo de 5.561 municípios, 3.475 (62%) eram conselhos já existentes enquanto
que 2086 conselhos (38%) foram criados para esta finalidade. Entre os conselhos
designados, 3115 (90%) pertencem à Assistência Social. Outros conselhos setoriais do
governo, como os de Saúde, Educação, Criança e Adolescente, Segurança Alimentar e
Nutricional também foram nomeados para desempenhar as funções reservadas ao Bolsa
Família.
Assim, quase dois terços dos conselhos apresentam normas e modo de operação
que vão de encontro às regras do PBF. Se por um lado a “reutilização” dos conselhos
municipais permitiu que as cidades aderessem de forma rápida ao Bolsa Família, por
outro não previu a incorporação dos beneficiários do Bolsa Família. Uma vez que os
regimentos de cada conselho não permitem que usuários de outros programas
participem da sua gestão:
"No início (para aderir ao Programa), podíamos reutilizar os conselhos
já existentes e a lei não exigia a criação de um novo composto por
beneficiários. Mantivemos, então, as mesmas organizações sociais que
já participavam dos outros conselhos. (Cássia Rosana Rabello,
membro do Conselho Municipal de Assistência Social de Barra da
Estiva, Bahia, 12/01/2009)
O processo de formação dos conselhos é em parte responsável pela primeira
“filtragem” ao acesso dos beneficiários. Mas esta afirmação é ponderada pelos
defensores do programa. Eles afirmam que os beneficiários do Bolsa Família são
simultaneamente inscritos em outros programas e, portanto, eles são legitimamente
representados no PBF. O que nos leva a outro problema: o acúmulo de funções pelos
conselhos municipais não permite diferenciar o grau de representatividade entre
beneficiários do BF e de outros usuários.
Se o processo de formação do conselho pode afetar a sua composição, também
questionamos a relação entre o tipo de formação dos conselhos e seu impacto na gestão
do programa. A técnica do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome,
280
responsável pelos conselhos de controle social Edilma Gabriel Moreira, nos fornece
algumas pistas:
"os conselhos que foram criados especificamente para o programa
Bolsa Família só possuem esta tarefa (de cuidar do Programa). Estes
conselhos são mais capazes de intervir ativamente na gestão do BF
que aqueles designados. Eles são considerados mais disponíveis para o
exercício de seus poderes, mais potente e tem mais liberdade para
agir, ao contrário dos que acumulam atribuições (Entrevista realizada
em 16 de dezembro de 2008).
5.2) A influência reduzida dos conselhos vis-à-vis o poder público
Quando surgiu o interesse pelo funcionamento dos conselhos do Bolsa Família e
sua relação com os governos locais e federal constatamos problemas de articulação
entre as instituições políticas. Ao analisar o grau de intervenção dos conselhos gestão do
Programa, foram localizados conflitos dentro das instituições e implicações para a
participação dos beneficiários.
Os conselhos municipais aplicam o princípio da descentralização das políticas
públicas, cujo objetivo é "deslocar o eixo central do poder de decisão do governo (poder
executivo), para a periferia de sua estrutura organizacional” 15. Como os conselhos do
BF são desprovidos de poder deliberativo, sua capacidade de fazer alterações em
processos ou criticar a administração federal é ainda muito limitada.
O grau de envolvimento dos conselhos de controle social parece depender da
boa vontade das autoridades locais. M. V. C. Spinelli16 coloca em evidência o fato de
que "a interferência dos conselhos na gestão das políticas depende principalmente do
acordo de órgãos governamentais municipais”, este sendo o órgão responsável pela
implementação e operacionalização das políticas e pela decisão sobre atribuição de
fundos aos demais conselhos locais.
Neste contexto é bastante comum perceber a existência de fortes ligações entre
os gestores e conselheiros locais. O papel do poder público local pode ir além da
simples designação de representantes do Governo para os conselhos locais. Estudos
mostram que a Prefeitura pode intervir até na escolha dos representantes da sociedade
civil17. Esse comportamento autoritário é, sem dúvida, um obstáculo a um verdadeiro
controle social, dado que o conselheiro tende a gravitar em torno do poder público e se
distancia do interesse dos beneficiários.
281
Fnalmente outros fatores político-institucionais contribuem para desestabilizar o
engajamento cívico dos beneficiários e da sociedade civil em geral. Para citar alguns, a
estrutura descentralizada do Bolsa Família, por exemplo, causa efeitos ambíguos.
Enquanto a estrutura descentralizada do Programa ajuda a evitar o clientelismo político,
ela também, observou F. Hevia, reduz o contato com os cidadãos devida à alta
institucionalização dos espaços públicos18.
5.3) Perfil e papel dos conselheiros
Estudos realizados pelo Ministério do Desenvolvimento Social possibilitaram a
identificação de aspectos desconhecidos do Programa tal qual o perfil dos conselheiros.
Em seu artigo Raquel C. Pinheiro, estabelece uma visão geral sobre a composição e
formação dos membros do conselho de controle social19. No entanto, não há nenhuma
informação referente ao perfil dos beneficiários que participam nos conselhos. Na
realidade, não há dados oficiais disponíveis sobre o número ou a localização dos
beneficiários e membros de ICS.
Pesquisas extra-oficiais sobre o perfil dos conselheiros do BF nos levam a
perguntas sobre a qualidade da participação: as organizações sociais seriam legítimas
para representar os beneficiários? O beneficiário é legítimo para representar o interesse
coletivo? L. Blondiaux havia ressaltado o risco da participação de "profissionais da
política". Ele afirma que a presença destes "profissionais” poderia fazer com que os
dispositivos perdessem a capacidade de envolver "pessoas ordinárias"20. M. Gret e Y.
Sintomer se perguntam de onde vem a origem da legitimidade dos participantes. Para
eles, a proximidade com os beneficiários, a mesma situação de vida, o fato de serem
usuários do mesmo serviço, etc., proporcionavam um maior conhecimento da
realidade21.
De acordo com dados recolhidos, constatamos que os beneficiários são muitas
vezes apoiados por organizações não-governamentais, pelas associações de moradores,
por organizações da Igreja Católica. Muitas vezes, os beneficiários são "excluídos" de
espaços públicos porque eles não atendem aos requisitos “técnicos” exigidos pelos
procedimentos de controle social. Na maioria dos casos onde não há beneficiáriosconselheiros estas são as organizações que os representam nos conselhos do Bolsa
Família. Inclusive a falta de competências é um tema recorrente:
282
"São as organizações sociais e associações de moradores que fazem a
ligação entre o conselho e os beneficiários. Os beneficiários são
pessoas muito modestas e seu perfil não lhes permitir participar
ativamente das reuniões e discussões. Muitas vezes, os beneficiários
têm uma espécie de porta-voz, que os representa dentro dos conselhos
(Regina Helena Bergamo Monnerat, Secretária Municipal de
Assistência Social de Bom Jardim, Rio de Janeiro, 15/01/2009).
Aqui, a "expertise" das organizações é destacada:
"Os representantes da sociedade civil que fazem parte do conselho do
Bolsa Família são em sua maioria provenientes de ONG's. O
programa começou quando eu era um líder do bairro e a ONG já tinha
uma força importante. Há uma abundância de conselhos, de diversas
áreas da política pública, em geral, as mesmas pessoas participam em
vários. Tentamos diversificar a liderança, mas eles ocupam
naturalmente os espaços" (Clodoveu Miguel da Rosa, membro do
Conselho e beneficário do Bolsa Família, Santo Ângelo, Rio Grande
do Sul, 12/01/2009).
Apesar do discurso dos beneficiários parecer aprovar o trabalho de seus líderes,
os entrevistados concordam com o fato de que deveria ser estimulada a participação
direta dos beneficiários, uma vez que são, sem dúvida, aqueles que melhor representam
os problemas e as exigências da comunidade.
Outro elemento que restringe a participação dos beneficiários é a própria função
exercida pelo conselheiro. Foi revelado que o papel de “fiscalizador” do pograma
provocaria certo desconforto entre os beneficiários-conselheiros, já que muitas famílias
se sentem extremamente dependentes dos benefícios. É bastante comum ver
beneficiários rejeitando o cargo de conselheiro por medo de represálias de seus
vizinhos. Eles não querem ser expostos como responsáveis pelo corte de pagamentos,
denúncias de irregularidades ou até mesmo ser acusado de proteger seus entes queridos.
6) O papel da comunicação e o impacto da participação dos beneficiários na gestão
do BF
Vimos anteriormente que o objetivo do Bolsa Família é erradicar a pobreza
extrema, e de fato avaliações do Programa mostram quedas significativas na
desigualdade social entre os anos 2001 e 200622. Porém, também vimos que
participação cívica não é prioridade do Programa, tendo os beneficiários inúmeros
obstáculos para acessar os conselhos de controle social.
283
Nossa intenção neste artigo é, sobretudo, verificar se há relacão entre o
desempenho do Bolsa Família e a participação dos beneficiários na gestão do mesmo.
Para tal, identificamos uma importante ferramenta neste processo: a comunicação como
meio para a acumulação do capital social entre os indíviduos. E mais, veremos mais
adiante porque consideramos que a falta do capital social aliada ao acesso restrito à
informação explicam em parte a baixa mobilização dos pobres.
Dentro do contexo dos usuários do Bolsa Família, notamos que há uma certa
dificuldade dos beneficiários em adquirir capital social, conceito que relacionamos ao o
que os especialistas chamam de "accountability"23. Isto é, dificuldade em controlar,
monitorar e fiscalizar as políticas públicas. Segundo a autora Camille Goirand, a
ausência da noção de responsabilidade entre os cidadãos pobres em relação à
comunidade política, tem sua origem no processo de descoberta da cidadania baseada na
marginalização urbana. Ela argumenta que as vítimas deste processo culpam de forma
implícitia o governo: “por terem sido privados de seus direitos por tanto tempo, as
populações pobres esperam que sejam recompensadas por tal injustiça, e não
responsabilizadas”24.
Assim, a cidadania não é vista como fruto de convivência, mas como um meio
de obter direitos sociais que até agora foram negados. Talvez seja por isso que a
participação política é muitas vezes limitada à solicitações seguidas do discurso do
"direito", sem pronunciar as palavras "cidadão" ou "cidadania" e sem qualquer
comprometimento da comunidade.
Também acreditamos que a confusão entre direitos e deveres cívicos acontece
devido à falta de acesso à informação sobre os objetivos e critérios do Programa. Apesar
da percepção positiva que o programa tem na sociedade25, principalmente em relação
aos resultados, é comum notar a falta de clareza no quer diz respeito ao funcionamento
das condicionalidades e ao papel dos conselheiros. O gestor do PBF Júnior Costa nos dá
um exemplo:
"A falta de informação provoca uma série de mal-entendidos. Os
beneficiários confundem seu direito de ter um subsídio com o que
deveria ser seu dever (de seguir as condições previstas no Programa).
Além disso, muitos ignoram o fato de que podem participar, seja se
candidatando para o conselho de controle social ou através de outros
canais institucionais". (Gestor do BF, Tabuleiro do Norte, Ceará
07/01/2009).
284
A informação pública sobre o Programa fica a cargo do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Além da organização de
treinamentos voltados para a equipe de gestores, o Ministério promove a capacitação de
pessoal através de canais de comunicação com os conselhos. Foram criados boletins
mensais para divulgar as atividades do MDS, cartilhas de orientação sobre
responsabilidades e procedimentos para conselheiros e gestores, bem como
"ferramentas que facilitam uma comunicação personalizada” através do site da
Instituição. Segundo o MDS, o objetivo destes instrumentos é manter as pessoas
informadas sobre as atualizações técnicas e ao mesmo tempo, propor uma reflexão
conceitual sobre o papel do controle social na política pública26.
Os esforços do Governos Federal em promover a comunicação transparente e
eficiente traz bons resultados em matéria de propaganda do Programa, haja vista os
altos índices de popularidade do Presidente Lula. No entanto, verificam-se problemas a
níveis locais, onde o fluxo de informação continua subordinado aos esforços das
administrações municipais e aos veículos de comunicação comunitária.
Ao entrevistar os beneficiários sobre os meios de se informar sobre o Programa,
as respostas foram pouco objetivas. A maioria afirmou que as informações são trazidas
pelos líderes comunitários, pelas rádios e jornais locais, e em parte através de cartazes e
quadros disponíveis em intituições públicas ou ONGs, como prefeituras, postos de
saúde, escolas e igrejas.
O prestígio dos líderes comunitários (conselheiros municipais, presidentes de
asssociação de bairros, etc.) é assegurado pela relação de confiança estabelecida entre
porta-voz e comunidade. Segundo Guizardi e Pinheiro, no caso dos conselhos de saúde,
os beneficiários-conselheiros "conhecem melhor a realidade de sua comunidade, por
consequência tornam-se uma referência de interlocução entre o Conselho e o poder
público”27. O gestor do BF, José Carlos Souza Castor, confirma o papel de interlocutor
no que ele chama de "rede de interação social". Segundo ele, o beneficiário que
participa como membro do conselho auxilia na motivação dos demais:
"A presença de beneficiários é importante porque eles trazem
elementos da realidade em que vivem. Eles trazem pedem aos
membros dos conselhos e aos representantes de outras organizações
(Igreja, moradores da cidade, etc.) questões relevantes comum a todos
os usuários. Além disso, eles legitimam o nosso trabalho (do
Conselho) junto à sua comunidade. Para nós eles são realmente uma
285
garantia de que a informação chega ao destino e será traduzida para a
linguagem apropriada "(Gerente de BF em Jucimeira, Mato Grosso,
14/01/2009).
Apesar deste artigo não focar nos meios de comunicação comunitária e sua
relação com a gestão do Bolsa Família, há pistas de que iniciativas locais respondem
melhor aos processos de desenvolvimento comunitário sustentável. Se os teóricos da
comunicação comunitária destacam o papel da mídia local para o processo de
construção da cidadania e o reforço da democracia28, o caso da mobilização (reduzida)
dos beneficiários do Bolsa Família se constitui, então, um terreno fértil para o estudo do
impacto dos meios de comunicação neste processo.
Apenas para compreender melhor como os meios de comunicação comunitária
podem atuar como promotores da consciência política entre comunidades de baixa
renda, destacamos o conceito político de proximidade elaborada pelo o autor françês
Alain Bourdin29. Segundo ele, tanto a proximidade geógrafica quanto a proximidade
social agem como formadores de um contexto definido que permitirá um tipo preciso de
ação política. Em outras palavras, a realidade local fornece elementos específicos para a
a criação e a reciclagem de políticas públicas.
Esta precisão, e consequentemente, a eficácia que as políticas públicas almejam
alcançar está fundamentada na veracidade das informações provenientes da
comunidade. Seja através da participação direta da sociedade em espaços públicos como
os conselhos, ou através de canais de comunicação comunitária que permitem maior
interação com o público local, o “feedback” continua sendo bastante apreciado pelos
agentes das políticas públicas:
"Em minha opinião, há mais vantagens quando há participação dos
beneficiários. O Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS)
conta com a participação dos beneficiários para o seu trabalho, mesmo
que estejam representados por Organizações não-governamentais. Os
beneficiários são multiplicadores do programa Bolsa Família, eles
divulgam informações para a comunidade, trazem questões que dizem
respeito aos moradores, indicam quais são as famílias que não estão de
acordo com as condições do Programa. Eles são um elo entre todos os
beneficiários e o conselho. "(Júnior Costa, gestor, Tabuleiro do Norte,
Ceará 07/01/2009)
Inclusive, a interferência dos beneficiários pode ir além das funções de
acompanhamento dos conselhos:
286
"Nós vemos que os conselhos são frequentemente vítimas de excesso
de trabalho devido ao acúmulo de funções, então os beneficiários
assumem algumas funções que vão além do monitoramento de
condicionalidades. Eles também podem propor novas medidas
relativas à formulação de políticas públicas" (Adriana Barbosa Silva
Lopes Gestora do BF, Cristais Paulista, São Paulo, 13/01/2009).
Apesar do impacto positivo que os beneficiários aparentam causar na gestão do
Programa, não podemos, no entanto, afirmar que a participação dos pobres nos
conselhos de políticas públicas é traduzida por uma participação realmente politizada.
A presença de beneficiários - motivada ou não por princípios cívicos –
juntamente com a existência de canais de que possibilitam a disseminação de
informações, são sem dúvida fatores que influenciam a atuação dos conselhos de
controle social. Resta saber qual o grau de intereferência dos meios de comunicação
comunitária na gestão dos programas sociais a nível local e na formação da consciência
cidadã a nível individual.
7) Conclusão
A análise do caso Bolsa Família por meio de vinte conselhos de controle social
permitiu-nos observar, como em muitos programas sociais, que o discurso e a prática
nem sempre seguem juntos. Foi constatdo primeiro que os conflitos políticoinstitucionais contradizem os manuais de participação social na gestão pública. Em
seguida, as limitações a nível individual impedem a participação direta dos beneficiários
nos conselhos.
A pobreza é, provavelmente, uma das evidências que representa o grande papel
de “inibidora” da participação popular nos espaços públicos, mas também uma
oportunidade para a formação do capital social individual. Este último é aqui
considerado um dos motores para o desenvolvimento da democracia participativa.
Apesar da dificuldade de quantificar o impacto causado pela participação dos
beneficiários, identificamos no discurso dos entrevistados aspectos reais que
comprovam a melhora na gestão do Programa.
A democracia participativa como uma alternativa ao modelo clássico de
democracia requer pré-requisitos: mecanismos de contrapoder (os meios pelos quais os
excluídos teriam para participar dos processos de deliberação) e, principalmente,
287
pessoas imbuídas de capital social a fim de constituir o contrapeso necessário para
equilibrar o jogo de forças.
Embora este conceito de contrapoder não se aplique ao conselho do Bolsa
Família, a importância dos meios de comunicação no processo de educação cívica
permanece elemento chave. O envolvimento direto dos beneficiários pode ainda não
representar uma forma real de contraposição, mas mecanismos que universalizem a
informação já são considerados agentes de fiscalização social. Rádios, TV’s e jornais
comunitários podem contribuir efetivamente para a democratização do debate político e
assim, devolver às camadas mais excluídas a cidadania que lhe faltavam.
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sur ligne: http://www.ipc-undp.org/pub/IPCEvaluationNote3.pdf
Notas
1
As cidades foram selecionadas aleatoriamente: Itaporã (MS), Juscimeira (MT) , Cantagalo (PR), Santo
Ângelo (RS), Bom Jardim (RJ), Barra do Turvo (SP), Macedônia (SP), Maracaí (SP), Vinhedo (SP),
Cristais Paulistas (SP), Capetinga (MG), Cambuí (MG), Serro(MG), Rio do Prado (MG), Tabuleiro do
Norte (CE), Jaguaretama (CE), Acarí (RN), Barra da Estiva (BA), Brejo Grande do Araguaia (PA), Boa
Vista (RR).
2
Banco Mondial, Rapport sur le développement dans le monde 2000-2001. Luter contre la pauvreté.
Disponível em http://web.worldbank.org
3
Ver (Gaventa) John, (Barrett) Gregory, “So What Difference Does it Make? Mapping the Outcomes of
Citizen Engagement”, Citizenship Development Research Centre, 2010, disponível em: http://www.drccitizenship.org/publications/CDRC_Outcomes_Paper.pdf
4
Ver (Gaventa) John, (Barrett) Gregory, “So What Difference Does it Make? Mapping the Outcomes of
Citizen Engagement”, Citizenship Development Research Centre, 2010, disponível em: http://www.drccitizenship.org/publications/CDRC_Outcomes_Paper.pdf
5
Conforme Andrea Cornwall e Karen Brock as palavras participação, redução da pobreza e
“empowerment” são “chavões” da moda utilizados na área do desenvolvimento. In Beyond Buzzwords.
Poverty Reduction, Participation and Empowerment in Development Policy, United Nations Research
Institute for Social Development (UNRISD) Programme Paper, no. 10, november 2005.
6
D. Narayan, The contribution of People’s Participation. Evidence from 121 Rural Water Supply
Projects, Washington D.C., World Bank, Environmentally Sustainable Develpment Occasional Paper
Series, no.1, 1995, p.21.
7
Conforme Sintomer (Yves), La démocratie impossible? Politique et modernité chez Weber et
Habermas, Paris, La Découverte, 1999.
8
Proposta por ele defendida e ligada ao “paradigma do comprehensive development”. Conforme G.
Abraham-Frois, B. Desaigues, « Consensus de Washington au consensus Stiglitzien », Revue d'économie
politique, Paris, vol. 113, 2003/1. Segundo o Banco Mundial, a aplicação prática desta perspectiva nas
estratégias de redução da pobreza, por exemplo, pode contribuir para alcançar os Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio (ODM).
9
M. Revel, C. Blatrix, L. Blondiaux, J. M. Fourniau, B. H. Dubreuil, R. Lefebvre (dir.), Le débat public.
Une expérience française de démocratie participative, Paris, La Découverte, 2007, explica em detalhes os
tipos de riscos de acordo com os procedimentos.
10
De acordo com o exemplo de Bacqué (Marie-Hélène), Sintomer (Yves), "O número de pessoas
envolvidas raramente ultrapassa 1% nos conselhos de bairro franceses, e também é relativamente baixa no
E.U.A. Mesmo em Porto Alegre, onde o processo participativo é mais extenso, apenas 20 000 a 50 000
pessoas em uma população de mais de um milhão de habitantes estão presentes por sessão”.
290
11
Segundo o site MDS: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/
Instrução Normativa Senarc no. 01, de 20 de maio de 2005”. http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/.
13
Aqui fazemos referência ao livro de Yves Sintomer, La démocratie impossible? Politique et modernité
chez Weber et Habermas, Paris, La Découverte, 1999., e ao artigo « L impératif délibératif » de
Blondiaux (Loïc), Sintomer (Yves), « L impératif Délibératif », Démocratie et délibération, Politix, vol.
15, no. 57, 2002, p. 17-35.
14
O Bolsa Família atende mais de 12 milhões de famílias em todo território nacional. A depender da
renda familiar por pessoa (limitada a R$ 140), do número e da idade dos filhos, o valor do benefício
recebido pela família pode variar entre R$ 22 a R$ 200. Mais informações em:
http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/
15
(Marcos Augusto) Perez, A administração publica democrática: institutos de participação popular na
administração pública, Belo Horizonte: Fórum, 2004, p. 142. Citado par (Mário Vinícius Claussen)
Spinelli, Participação, Accountability e Desempenho Institucional: O Caso dos Conselhos de Controle
Social do Programa Bolsa Família nos Pequenos Municípios Brasileiros, Dissertação de Mestrado em
Administração Pública, Belo Horizonte, 2008, p. 38.
16
(M. V. C.) Spinelli, op. cit., p. 43
17
Segundo (J.V.) Baptista, (T.) Kornin et (E.H.H) Machado, “Governança urbana – estudo sobre
conselhos municipais da Região Metropolitana de Curitiba”. In : (Orlando Alves dos) Santos Junior; (L.)
Ribeiro; S. Azevedo (orgs.). Governança Democrática e Poder Local: a experiência dos conselhos
municipais no Brasil. Rio de Janeiro, Revan, Fase, 2004.
18
(Felipe J.) Hevia, ¿Relaciones directas o mediadas? Participación ciudadana y control social en el
programa Bolsa Familia, disponível em http://www.undp-povertycentre.org/mds.do
19
Cf. (Raquel Carvalho) Pinheiro, O perfil dos conselheiros do controle social do Programa Bolsa
Família: espaço privilegiado de inserção dos profissionais do Serviço Social, disponível em www.ipcundp.org
20
(Loïc) Blondiaux, « L’idée de démocratie participative : enjeux, impensés et questions récurrentes », in
Bacqué (Marie-Hélène), Rey (Henri), Sintomer (Yves) (dirs.), Gestion de Proximité et Démocratie
Participative. Une perspective comparative, Paris, La Découverte, 2005, pp.119-138
21
M. Gret, Y. Sintomer, Porto Alegre, l’espoir d’une autre démocratie. Paris, La Découverte, 2002.
22
Os autores Sergei Soares, Rafael Perez Ribas e Fabio Veras Soares mostram que tranferências
condicionadas de renda tem sido os reponsáveis pela queda da desigualdade, representada pelo Índice de
Gini, “Targeting and Coverage of the Bolsa Família Programme: Why Knowing What You Measure is
Important in Choosing the Numbers”, 2010, apresentado no Fórum Acadêmico IBAS (India, Brasil e
África do Sul). Disponível em: http://www.ipc-undp.org/pressroom/files/ipc159.pdf
23
O Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (Clad) descreve accountability como
a obrigação dos governos em prestar contas à sociedade. La responsabilización en la nueva gestión
pública latinoamericana. Buenos Aires, Eudeba, 2000.
24
(Camille) Goirand, « Citizenship and Poverty in Brazil », Latin American Perspectives, vol. 30, no. 2,
Citizenship in Latin America, 2003, p. 28
25
(Castro) Henrique Carlos de Oliveira de; (Walter) Maria Inez Machado Telles; (Santana) Cora Maria
Bender de e (Stephanou) Michelle Conceição. Percepções sobre o Programa Bolsa Família na sociedade
brasileira. Opin. Publica [online]. 2009, vol.15, n.2, pp. 333-355.
26
Segundo entrevista concedida por Edilma Gabriel Moreira em 16 de dezembro de 2008.
27
(Francini Lube) Guizardi, (Roseni) Pinheiro, “Dilemas culturais, sociais e políticos da participação dos
movimentos sociais nos Conselhos de Saúde”, Ciência & Saúde Coletiva, 11 (3) 2006, p. 803. 36 Boas
(Marie-Hèlene Sa Vilas), « Faire participer », texte présenté à la Communication d’Atelier Doctoral,
CREALC, l IEP d Aix-en-Provence, mars 2009.
28
Ver KAPLÚN, Mario. Comunicación entre grupos – El método del cassette-foro, e PERUZZO, Cicília
Maria Krohling. Direito à comunicação comunitária, participação popular
e cidadania.
29
(Bourdin) Alain, “La proximité, construction politique et expérience sociale”, coleção Villes et
Entreprise, L’Harmattan, 2006.
12
291