Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos
AJUSTE COMPLEMENTAR
ENTRE O BRASIL E CEPAL/ILPES
POLÍTICAS PARA GESTÃO DE INVESTIMENTOS PÚBLICOS
CURSO DE AVALIAÇÃO SOCIOECONÔMICA DE PROJETOS
APOSTILA
IMPACTO DISTRIBUTIVO
Julio Ismodes
BRASÍLIA, MAIO DE 2009
2
IMPACTO DISTRIBUTIVO
A. Antecedentes
Eficiência e equidade são os principiais objetivos da avaliação social de
projetos e a economia do bem-estar é a aplicação da avaliação social desta.
Significado de bem-estar
1. Crescimento econômico (uso eficiente de recursos)
2. Redistribuição da renda (equidade social)
3. Maior quantidade de bens e serviços disponíveis
Os dois primeiros significados representam as principais funções do Estado
como terceiro agente na economia social de mercado, conforme se observa no
Gráfico 1, a seguir
Gráfico 1
Agentes econômicos na economia social de mercado
CONSUMIDORES
Renda
pessoal
Gasto
pessoal
Aquisição
de
fatores
Receitas
Vendas
EMPRESAS
Impostos diretos das
pessoas
Impostos indiretos às
pessoas
Imposto sobre o gasto
Imposto sobre a compra de
fatores
E
S
T
A
D
O
Impostos diretos à
empresas
Neste esquema, os consumidores vendem sua força de trabalho às empresas;
elas, por sua vez, vendem bens e serviços aos consumidores, e o Estado
representa o terceiro agente.
Deleted: moderna
3
As funções básicas do Governo na economia social de mercado são:
Deleted: Estado
1. Destinação de recursos (eficiência)
2. Redistribuição de recursos (equidade)
3. Estabilização da economia
Estas duas primeiras funções são compatíveis nos primeiros significados de
bem-estar
A economia do bem-estar
¾ Parte da
economia que dá critérios para a solução de problemas para a
melhor destinação de recursos escassos. Neste contexto, a avaliação social
representa a aplicação da “economia do bem-estar” para os projetos de
investimento.
¾ A economia do bem
Deleted:
estar aplicada quantifica e/ou mede os benefícios e os
custos sociais das diferentes alternativas para uma destinação correta de
recursos
:
o A avaliação social ou análise do custo/benefício social é a principal
ferramenta de análise.
o Sua finalidade é determinar se um projeto ação ou política melhora o
Deleted: a
bem-estar da comunidade como um todo
o Define e aplica critérios para julgar e medir o bem-estar e, neste
objetivo.
Para a avaliação social dos projetos são aplicadas metodologias para alcançar
eficácia na destinação dos recursos, principalmente os públicos. Todavia, as
metodologias para avaliação do impacto distributivo, sob o ponto de vista da
equidade, não são usadas extensivamente nas avaliações específicas destes
projetos. Entretanto, estas têm um papel muito importante na seleção dos
projetos orientados à melhora do bem-estar social dos grupos mais pobres. O
gráfico 2 explica estes aspectos:
Deleted: ,
Deleted: encontrar um critério único
é praticamente impossível na prática.¶
4
¾ A avaliação social incorpora os aspectos de eficiência e equidade
¾ A equidade responde a uma função básica no papel do Estado de
redistribuição da renda e da riqueza
¾ A participação do Estado é efetivada principalmente através de projetos e
políticas de caráter social.
¾ Sob esta perspectiva, a avaliação social identifica impactos por nível
socioeconômico dos beneficiários do projeto.
¾ Gráfico 2
Os aspectos da eficiência e equidade da avaliação social de projetos
ANÁLISE CUSTO/BENEFÍCIO (ACB)
OBJETIVO: EFICIÊNCIA ECONÔMICA
AVALIAÇÃO
Denominada Análise Custo/Benefício
Mede o aporte líquido do projeto,
considerando
apenas
o
objetivo
EFICIÊNCIA.
AVALIAÇÃO
Incorpora tanto:
(1) EFICÁCIA dos impactos de um
projeto ou política e,
(2) EQUIDADE, efeitos do projeto
sobre a riqueza e distribuição da
riqueza
A avaliação social tende a limitar-se à eficiência econômica, sem considerar o impacto sobre
os grupos beneficiados e prejudicados
Adicionalmente também é calculado o “Coeficiente de impacto distributivo” (mudanças nos
benefícios líquidos dos beneficiários do projeto).
Equidade e pobreza
Os conceitos de pobreza levam em conta os seguintes aspectos:
•
Privação material e baixos níveis de renda, instrução e saúde
•
Amartiva Sen, Prêmio Nobel de Economia, e um dos principias
estudiosos do tema inclui vulnerabilidade, exposição ao risco, e falta de
representação social entre suas principias características.
5
•
Segundo o Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID: a exclusão
social é uma característica básica da população em pobreza.
•
Deleted: .
O Banco Mundial identifica a pobreza mediante a: “Comparação de um
nível mínimo necessário de consumo de bens e serviços essenciais às
pessoas com a renda que recebem”.
•
“Carência parcial ou total de fatores de satisfação urbanos”. O Instituto
Nacional de Estatística e Informativa – INEI Peru
•
Linha de pobreza: “Limite de renda para financiamento de uma cesta
básica”
•
Pobreza extrema: “incapacidade de financiamento da cesta básica de
alimentos”
POBREZA E DESIGUALDADE
A Curva de Lorenz explica as situaçoes de desiguldade na população
dos paise. Esta curva faz o relacionamiento entre a população total de
um pais com relação ao nível de renda.
Deleted: situação de pobreza no
Peru atinge em torno de 40% da
população total, produto, entre outros
fatores, da desigualdade no país.
Esta situação é melhor ilustrada no Gráfico 3 abaixo:
Gráfico 3
Curva de Lorenz
% da renda
100
0
Formatted: Font: 9 pt
Formatted: Font: 9 pt
80
60
40
20
0
Curva de Lorenz
Formatted: Font: 9 pt
A
Formatted: Font: 9 pt
B
Formatted: Font: 9 pt
% da população
60
20
40
80
100
O Coeficiente de GINI (CG)
Formatted: Font: 9 pt
Formatted: Font: 9 pt
Formatted: Font: 9 pt
¾ Quantifica o grau de desigualdade da renda da curva de Lorenz.
Formatted: Font: 9 pt
Deleted: c
6
CG = A / A + B
¾ Quando há igualdade perfeita o valor do coeficiente de Gini é igual a
zero.
¾ Em caso de desigualdade total, o coeficiente é igual à unidade.
A curva de Lorenz invertida também permite o estudo da capacidade de
Deleted: <#>O método de cálculo
aritmético tem a seguinte fórmula:¶
Formatted: Bullets and Numbering
pagamento da famílias, utilizado ao final no gráfico 7.
Deleted: .
METODOLOGIAS UTILIZADAS PARA CÁLCULO DA POBREZA 1
1. O método da Linha de Pobreza LP estabelece limites de renda abaixo do
qual uma família com uma renda menor se encontra em situação de
pobreza:
BID, $ 500 US$ pessoa/ano
BIRF, $ 375 US$ pessoa/ano
“Umbral da pobreza” entre $ 275 e $ 370
As famílias com uma renda inferior ao valor para financiar uma cesta básica
de alimentos se encontram em extrema pobreza.
2.
Necessidades básicas insatisfeitas (NBI): Grupo de indicadores que
determina como pobres as familias com mais de uma NBI. Estas são:
Disponibilidade
de
água,
saneamento,
eletricidade,
Deleted: o
Deleted: lugares
moradias
inadequadas, vacinas etc.
3.
Método integrado elaborado a partir dos métodos anteriores:
Crônica; recente, inerciai, integrado. Vide cuadro 1.
1
Resumo elaborado sobre a base da tese de mestrado de Emigidio Ramos e Cesar Torres sobre o impacto
distributivo de um projeto de infraestrutura pesqueira para o mestrado em projetos de investimento da
Universidade Nacional de Engenharia MPI UNI do ano de 2004 da qual o supracitado foi assessor.
Deleted: te
Formatted: Justified
7
Quadro 1
Estimativa da pobreza pelo método Integrado
NECESSIDADES
BÁSICAS
LINHA DE POBREZA
RENDA ABAIXO DA LINHA
DE POBREZA.
RENDA IGUAL OU ACIMA
DA LINHA DE POBREZA.
Presença de pelo menos
uma carência crítica
Lugares em situação de
pobreza crônica
Lugares com carências
inerciais
Ausência de carências
críticas
Lugares em situação de
pobreza recente
Lugares em condições
de integração social
Formatted: Font: Bold
Formatted: Font: Bold
Formatted: Font: Bold
Formatted: Font: Bold
O esquema metodológico para determinação da linha de pobreza apresentado
no Gráfico 4 determina o seguinte:
•
O valor necessário para financiar uma cesta básica de alimentos é
quantificado a partir das necessidades calóricas pessoais.
•
O restante dos gastos está destinado a financiar outras necesidades,
como saúde e educação
Grafico 4
Esquema Metodológico para Determinação da Linha de Pobreza
Necessidades
mínimas de
nutrientes da
população
Gasto total
Coeficiente de Engel
Gastos alimentos
Gasto
familiar total
em consumo
População de
referência
Cestas de alimentos
(em gramas per
capita diárias
Quantidade
de
alimentos
Quantidade
de nutrientes
ingeridos
Equivalência de
nutrientes dos
alimentos
Cestas ajustadas a
níveis mínimos de
calorias
Média de preços
implícitos
Valor mensal de cestas de
consumo
Valor mensal de cestas
de alimentos
8
B. Os métodos para estudo do impacto distributivo dos projetos
•
Ensaios da CEPAL/ILPES:
-
Respeito ao cálculo das ponderações distributivas PD e
-
As necessidades básicas NB como alternativa
• A unidade de metodologias do BID:
-
O Coeficiente de Impacto Distributivo CID.
PONDERAÇÕES DISTRIBUTIVAS (PD)
Este enfoque requer que os benefícios gerados pelo projeto sejam
quantificados em dinheiro e redistribuídos de acordo com as necessidades dos
beneficiários mais pobres na área de influência do projeto.
Esta metodologia foi desenhada por Arnold Haberger, a partir do seguinte caso:
Existe um projeto de envio grátis de 100 kg de congelados (sorvete) de um
Deleted: 7
oásis rico a outro pobre, com as seguintes características:
-
O custo por unidade congelada é $ 10.
-
Devido ao calor do deserto, parte derrete e somente 45 kg chegam a
seu destino, assumindo que ricos e pobres pertencem a estratos
distintos.
Os benefícios e custos do projeto “sem ponderações” são:
–
Benefícios:
45 kg * 10
= $ 450
–
Custos:
100 kg * $ 10 = $ 1000
–
Benefícios líquidos
Deleted:
$ -550
Os benefícios e custos “com ponderações” são:
-
–
Benefícios:
45 kg * 10 * 1,47
–
Custos:
100 kg * $ 10 * 0,63 = $ 630
–
Benefícios líquidos
= $
31
O projeto é executado se as ponderações distributivas forem
consideradas; caso contrário, não se justifica.
-
= $ 661
Com a execução do projeto o país perde $ 550
Deleted:
Deleted:
9
-
Em troca, caso alcançada uma redistribuição da renda: os pobres
recebem um prêmio que vale $ 450
-
O que fazer se não há como alcançar a mesma redistribuição a um
custo menor?
Caso não haja, não se justifica levar adiante o projeto analisado
Método das Necessidades Básicas (NB)
-
Parte da suposição de que o valor da redistribuição da renda representa a
possibilidade de consumo das chamadas necessidades básicas.
-
Ao aumentar a renda recebida, a família está em condições de aumentar
o nível de consumos e, consequentemente, diminuir estas necessidades.
-
Se o consumo inicial era inferior a certo montante considerado crítico,
então existe benefício com a redistribuição.
-
Para operacionalizar este conceito se define um nível de renda mínima, o
que constitui fator de benefício é a existência de pessoas com renda
inferior a este mínimo.
-
A justificativa econômica radica nas externalidades produzidas na
população não pobre de consumo de necessidades básicas inferior ao
umbral realizadas pelos grupos pobres.
-
O método aponta certos benefícios externos para alguns indivíduos
relacionados com uma melhora das circunstâncias de outros.
-
Muitas pessoas crêem sinceramente que é bom que os enfermos sejam
curados, os famintos sejam alimentados, os analfabetos sejam instruídos,
que se dê moradia aos que não possuem etc.
-
A través dos séculos estas pessoas têm demonstrado tais sentimentos,
mediante atos de caridade nos quais têm gasto seu próprio dinheiro para
a realização de um ou mais destes objetivos
10
O Coeficiente de Impacto Distributivo (CID 2 )
•
Este Método foi apresentado por Elio Londoro e aplicado no Peru durante
a década de 1990, para o Programa Nacional de Água Potável PRONAP
PERU BID por $ 140 milhões de dólares norteamericanos
O método determina a “proporção da renda adicional recebida pelo grupo
de beneficiários de baixa renda referente ao total de benefícios líquidos
gerados por um projeto”.
O procedimento é o seguinte:
-
É definido um nível de renda média dos grupos identificados, a fim de
decidir se são qualificados como grupos de baixa renda ou não.
-
Se estabelecem os benefícios e transferências recebidas pelos grupos
de baixa renda definidos quando da implantação do projeto, através de:
•
Os benefícios líquidos gerados pelos projetos que favorecem aos
grupos de baixa renda(CB).
•
As Transferências positivas captadas pelos trabalhadores não
qualificados que, por tanto, pertencem ao grupo de baixa renda
(DMONC), pelo fato de receber um salário efetivo a preço de
mercado maior do que o salário que reflete seu custo de
oportunidade a preços de eficiência.
2
Vide Elio Londoro: “La situación de los beneficios netos según beneficiarios” BID, ano 2000.
Deleted: ¶
Formatted: Font color: Auto
Formatted: Bulleted + Level: 1 +
Aligned at: 36,4 pt + Tab after:
54,4 pt + Indent at: 54,4 pt
11
O Coeficiente de Impacto Distributivo é calculado com a seguinte fórmula:
CID =
DMONC + CB
VABEN
CID: Coeficiente de Impacto Distributivo.
DMONC: Diferencial para mão-de-obra não qualificada em valor presente ou
atual.
CB: Consumo em valor presente dos beneficiários do projeto pertencentes ao
grupo de baixa renda
VABEN: Valor Atual Líquido dos Benefícios da Avaliação Econômica Nacional.
Resultados do Projeto 3 de água potável na cidade de Cajamarca desenvolvido
no Peru no ano de 2002 e apresentados no Quadro 2:
a) Identificação do grupo de baixa renda segundo informações por
estratos de renda.
O estrato de baixa renda considerado é aquele com renda familiar
mensal de US$146 (74% da população) de Baños del Inca.
O estrato médio de renda, com uma média de renda mensal familiar de
superior a US$361 (26% do total da população local).
b. O cálculo:
O VABEN é superior a US$1.8 milhões. Corresponde ao valor presente
ou
atual líquido dos benefícios gerados pelo projeto em avaliação
social.
A DMONC é superior a US$61.7 mil. Corresponde à diferença entre o
valor presente de mercado e os preços de eficiência da mão-de-obra
não qualificada durante a implementação e a operacionalização do
projeto.
3
Projeto de água e saneamento “Baños del Inca-Cajamarca” desenvolvido por Ec. Jorge Toledo no ano
de 2003 para obtenção do título de “Especialista em Projetos de Investimento” da Universidade Nacional
de Engenharia.
12
O CB superior a US$1.2 milhões. Corresponde ao consumo dos
beneficiários do projeto do estrato de baixa renda (74% do total de
beneficiários), em valor presente.
Quadro 2
Quadro base de cálculo do coeficiente de impacto distributivo (CID)
Flujo Actual de la
desde el punto de
CONCEPTO
I.
NACIONA
(A)
1.
2.018,
II. COSTOS OPERATIVOS Y
2, Costos Operación y
Mano de obra no
Mano de obra
Insumos
Impuestos
2, Costos
Mano de obra no
Mano de obra
Materiale
Impuestos
III.
EMPRESARI
(B)
1/
18,
Inversi
Mano de obra no
Mano de obra
Materiale
Equipos
Impuestos
378, 3
3,
2,
6,
0,
2/
2/
2/
2/
14,
5,
8,
6,
1,
3,
2,
0,
2/
2/
2/
2/
4,
7,
3,
9,
14,
16,
109,
24,
0,
1.213, 6
426,
10, 5/
3,
5/
319,
2/
2/
2/
2/
2/
61,
38,
138,
24,
57,
1.83
1/
2
3/
4/
6
CONSUMIDORES
Rest
Bajo
estrato
Ingreso
ingreso
(D
(E)
58,
163,
3,
Transferenci
exces
sobre Mano
Obra No
(C
47, 5/
61,
1.213,
Corresponde al valor actual de los beneficios de eficiencia económica
Corresponde al valor de mercado de la columna (B), corregido por el respectivo parámetro (MONC; MOC;FCE; PSD)
Corresponde al valor actual de los ingresos empresariales
Corresponde al diferenciar de mano de obra a precio de mercado y precio sociales.
[Columna (A) - columna (B) ] * 0.74. Este última valor, corresponde a la proporción de la población del estrato de bajos ingresos
c.Os resultados são os seguintes:
CID =
61,685 + 1´213,908
1´836,398
CID =
70 %
Um percentual de 70% dos benefícios líquidos econômicos gerados pelo
projeto recai sobre o grupo de baixa renda, que é superior aos 50%
estabelecidos para priorizar projetos direcionados a grupos de baixa renda,
segundo limites traçados pelo BID. Isto permite afirmar que o projeto está de
acordo com a política do Estado de dar prioridade aos estratos mais pobres da
população.
Além do mais, o BID estaria disposto a financiar 70% do custo total do projeto.
13
ANÁLISE DA CAPACIDADE DE PAGAMENTO EM PROJETOS
Compara a tarifa de um projeto como o do caso da água potável com a
capacidade de pagamento da população.
Determina a proporção da população que, devido ao nível de renda, não pode
pagar parte dela e requer subsídio.
Esta análise é efetuada para cada um dos estratos socioeconômicos de renda
da população.
Seu processo metodológico é mostrado no Gráfico 6.
Gráfico 6
Tarifas do Serviço e Capacidade de Pagamento do Usuário
Ingreso Familiar
Plan de Inversiones
2.5% Ingreso Fam.
Cme LP
Capacidad de pago según
estratos
Tarifa
Versus
Análisis
Estrato
Bajo
Estrato
Bajo
Estrato
Medio
(*)
Requiere
subsidio
No requiere
subsidio
A capacidade de pagamento é definida como a proporção da renda familiar
destinada ao pagamento dos serviços de água potável, sendo recomendável
que não supere 2.5% da renda disponível da família.
ANÁLISE DE RESULTADOS
Segundo a Pesquisa Socioeconômica do Estudo do PRONAP 1996, a renda
familiar em Baños del Inca teria uma composição que se mostra no seguinte
quadro.
14
Quadro 3
Renda familiar mensal em Baños del Inca
População
(%)
74
26
Estratos
Baixo
Médio
Renda familiar
(US $/mês)
146
361
Onde:
¾a renda de famílias por estrato,
¾o custo do serviço e
¾ as respectivas capacidades de pagamento
¾ A necessidade de subsídios seria a seguinte:
Quadro 4
Custo do serviço, capacidade de pagamento e necessidade de subsídios
Estrato
De
Ingreso
Tarifa
Cme LP
$/m3
Costo del
Servicio
$/conex/mes
(A)
Capacidad
De pago
$/conex./mes
(B)
Subsidio
Monto por
Conexión
$/conex./mes
(C)
Medio
0,19
3.8
9,0
0,00
Bajo
0,19
3.8
3,6
0,20
Nivel de
subsidio
(%)
Monto Subsidio
Año 12
(US$/año)
(D)
----
5.3 */
2,076
(A) US$ 0.19 /m3 * 20 m3/conex./mes
(B) 2.5% da renda familiar por estrato.
(C) Quando: Capacidade de pagamento (B) não alcança cobrir o custo do serviço (A)
(D) ($0.2 /conex./mes)*(1169 conex. * 0.74 * 12).
[$ 0.2 por conex. / $ 3.8 por conex.] * 100
PORTANTO:
¾ O subsídio necessário por estrato de baixa renda equivale a 5.3% ([$ 0.2
/ $ 3.8] * 100) da tarifa calculada através do CMg LP.
Deleted: (A) US$ 0.19 /m3 * 20
m3/conex./mes ¶
(B) 2.5% da renda familiar por
estrato.¶
(C) Quando: Capacidade de
pagamento (B) não alcança cobrir o
custo do serviço (A)¶
(D) ($0.2 /conex./mes)*(1169 conex. *
0.74 * 12).¶
[$ 0.2 por conex. / $ 3.8 por conex.] *
100¶
15
Quadro 5
Distribuição percentual da população
segundo renda
Renda % da população % acumulado
(s/mes)
+550
350-550
220-350
150-220
110-150
menos 1
110
2
18
40
20
5
15
2
20
60
80
85
100
A relaçao entre a capacidade de pagamento das familias, a tarifa pelo serviço
Formatted: Left
de agua e esgoto e a necesidade de subsidios a la populaçao de baixa renda
fica estebelecido no siguente grafico 7. Nele se ten utilizado a Curva de Lorenz
Formatted: Font: Not Bold
modificada do grafico 3.
Gráfico 7
Renda familiar e capacidade de pagamento da população
População servida que não
requer subsídio
550
495
População
servida a
subsidiar
População
não servida
13,8
12,4
440
11,0
Renda familiar Capacidade
385
9,6
de pgto da população
330
8,3
6,9
275
5,5
220
A
165
110
0
20
4,1
F
Custo médio de
longo
prazo de água
55
E
C
Brecha a
subsidiar
40
60
80
2,8
1,4
85
DISTRIBUIÇÃO PERCENTUAL ACUMULADA DA POPULAÇÃO, SEGUNDO
RENDA (%)
ABEFC: Custo do serviço que pode ser pago pelas famílias.
ABGE: renda da empresa administradora do serviço
CFE: subsidio
3.
100
16
TARIFAS DO SERVIÇO E CAPACIDADE DE PAGAMENTO DO USUÁRIO
Deleted:
Modalidades de subsídio ao serviço de água potável
À demanda: Transferências diretas para o gasto por consumo de água potável
em estratos de população com baixa renda. Concedido mediante vales de
pagamento total ou parcial das tarifas correspondentes ou mediante descontos
tarifários.
À oferta: Concedido às entidades prestadoras de serviço, mediante
transferência gratuita de investimentos em infraestrutura ou créditos a taxas de
juros menores do que as de mercado.
Subsídio cruzado: Mediante tarifas discriminadas o consumo dos usuários de
maior renda é penalizado a favor dos usuários de menor renda ou consumo.
Consumidores residenciais de maior renda e as atividades econômicas apoiam
aos de menor renda para que eles possam pagar o custo dos serviços.
Estudos sobre políticas de subsídio, realizados no setor de saneamento,
recomendam, para localidades rurais, que o estado aplique subsídios parciais
à oferta, que subsidie diretamente a infraestrutura do sistema e que pelo
menos os custos operacionalização e administração sejam pagos pelos
beneficiários via tarifas.
Deleted: c
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