ESTUDO 09: POLÍTICAS ATIVAS E PASSIVAS DE EMPREGO
NO SISTEMA PÚBLICO DE EMPREGO
Pesquisadores
Danielle Carusi Machado 1
João Hallak Neto 2
Coordenadora
Ana Flávia Machado
1
Professora Adjunta da Faculdade de Economia da Universidade Federal Fluminense.
2
Analista do IBGE e doutorando em Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Introdução
A intervenção governamental no mercado de trabalho é feita prioritariamente de
duas formas: através de políticas ativas e passivas. O objetivo das políticas ativas é
aumentar o nível de emprego e de salários das pessoas que possuem dificuldade em
se inserir no mercado de trabalho. Já o objetivo das políticas passivas é garantir um
determinado nível de bem estar para aqueles trabalhadores que não conseguiram se
inserir na atividade econômica.
Políticas ativas e passivas existem para corrigir falhas de mercado, relacionadas
à restrição de crédito, assimetrias de informação ou problemas de intermediação de
mão-de-obra. A implementação destas políticas contribuem para a correção destas
falhas auxiliando no combate ao desemprego e na melhoria da inserção da mão de
obra no mercado de trabalho com o consequente o aumento de sua produtividade e
remuneração.
No Brasil, estas políticas começaram a tomar vulto com a consolidação do
Sistema Público de Emprego a partir do final da década de 70 e início dos anos 80. Ao
longo dos anos 90, por sua vez, começaram a surgir vários programas de trabalho e
renda que não enfatizavam apenas o mercado formal de trabalho, mas também o
setor informal da economia. A abertura econômica e a maior exposição da economia
doméstica ao mercado internacional, junto com o movimento de reestruturação
produtiva contribuíram para redução do emprego formal. Além disso, o período é
caracterizado por baixo crescimento econômico, diminuindo o dinamismo do mercado
de trabalho. Como consequencia, houve uma retração dos empregos formais e
aumento do peso do setor informal na economia. Tendo isto em vista, cresceu a
importância de políticas públicas voltadas para este segmento do mercado de
trabalho. Em muitos governos municipais e estaduais, surgiram ações no campo do
microcrédito e de geração de trabalho e renda não especificamente voltados para
relações de trabalho assalariadas, mas, sobretudo para o desenvolvimento de
pequenos negócios e empreendimentos de trabalhadores autônomos.
O sistema público de emprego tem sido tradicionalmente caracterizado por uma
combinação de políticas passivas (por exemplo, o seguro desemprego) e ativas (por
exemplo, formação profissional e frentes de trabalho) de emprego. Este sistema já
está consolidado no Brasil, mas a despeito de sua maturidade, ainda não foi capaz de
mudar a estrutura de segmentação do mercado de trabalho brasileiro, ainda
fortemente composto pelo trabalho informal (Azeredo, 1998; Ramos, 1995).
Se, por um lado, o sistema apresentou dificuldades operacionais de
funcionamento no contexto do ajuste econômico e da reestruturação, por outro lado,
as implicações do crescimento sustentado na ampliação do emprego formal
demonstram outros tipos de limitações. Sobretudo com relação ao escopo destas
políticas que foram desenhadas principalmente para fazer frente ao declínio do
emprego tradicional (emprego com carteira de trabalho assinada).
O mercado de trabalho, não somente o brasileiro, mas de outros países, não é
mais estruturado em torno de ocupações que se caracterizam por manter uma relação
de trabalho (patrão-empregado). Atualmente, existem outras formas de inserção na
atividade econômica, definidas também como trabalho, que devem ser abrangidas por
um sistema público cujo objetivo seja a melhora do bem-estar dos trabalhadores, a
redução do desemprego e o fortalecimento do mercado de trabalho.
Neste sentido, o objeto deste estudo é analisar, inicialmente, a formação do
Sistema Público de Emprego Brasileiro, no contexto onde o eixo central do mercado
de trabalho era o emprego formal. A partir desta análise, repensar políticas de trabalho
que ultrapassem este limite – o trabalho deve abranger um conceito mais amplo que o
de emprego, seguindo a ótica do que atualmente é chamado de Sistema Público de
Emprego, Trabalho e Renda.
Parte 1
1.1 Atividade 1: Diagnóstico Socioeconômico Geral
O objetivo desta seção é traçar um diagnóstico geral sobre os principais
indicadores utilizados para descrever o funcionamento do mercado de trabalho. A
análise do mercado de trabalho será feita a partir de alguns indicadores chaves para
entender o seu funcionamento construídos com base na Pesquisa Mensal do Emprego
(PME) e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad), ambas do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Esta análise não será exaustiva, tendo
em vista que não é objetivo explícito deste trabalho, servindo apenas como pano de
fundo para entendermos a lógica de implementação de algumas políticas voltadas
para o mercado de trabalho, bem como para efetuarmos algumas implicações destas
tendo em vista as características de funcionamento deste mercado e dos agentes
envolvidos.
Iremos desenvolver o diagnóstico sócio econômico em duas partes:
1)
Inicialmente, abordamos o comportamento da oferta e da demanda de trabalho,
e, sempre que possível, desagregando esta análise para grupos específicos,
2)
Posteriormente,
apresentamos
os
principais resultados
em termos
de
funcionamento do mercado de trabalho, ou seja, o nível de rendimentos, a jornada
de trabalho e a taxa de desemprego.
Os indicadores tradicionalmente utilizados para analisar a oferta de trabalho são
a taxa de participação e a evolução e características da população economicamente
ativa (PEA). Como pode ser visto no gráfico 1, ao longo da década de 80, houve
aumento expressivo da PEA (25%) segundo os dados da Pesquisa Mensal do
Emprego (PME/IBGE). Nos anos 90, o crescimento continuou, contudo de forma
menos intensa (5,4%). Este comportamento permaneceu no início dos anos 2000, pois
de 2000 a 2002, a PEA aumentou em 4,4%. Apenas no final desta década,
comparando 2002 e 2009, o crescimento da PEA foi para 17,5%.
Parte desta evolução ao longo da década de 80 está associada ao ingresso das
mulheres no mercado de trabalho, como bem documentado pela literatura específica
sobre o tema.
3
Nos anos 2000, as variações da PEA parecem estar muito
relacionadas ao ciclo de atividade econômica. Com o aumento do dinamismo, há
incentivos para a entrada de trabalhadores no mercado de trabalho.
3
Barros e Mendonça (1989); Costa, (2007); Sedlacek e Santos, (1991); dentre outros.
Gráfico 1: Evolução da População Economicamente Ativa (PEA)
(mai/1982 a dez/2002)
26.000
24.000
(milhares de pessoas)
22.000
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
mai-09
mai-08
mai-07
mai-06
mai-05
mai-04
mai-03
mai-02
mai-01
mai-00
mai-99
mai-98
mai-97
mai-96
mai-95
mai-94
mai-93
mai-92
mai-91
mai-90
mai-89
mai-88
mai-87
mai-86
mai-85
mai-84
mai-83
mai-82
10.000
mês/ano
PME velha
PME nova
6 por. Méd. Móv. (PME velha)
6 por. Méd. Móv. (PME nova)
Fonte: PME/IBGE extraído do Ipeadata.
A taxa de participação, que mede a porcentagem de pessoas em idade ativa
(com mais de 15 anos de idade) que efetivamente pressionam o mercado de trabalho,
ou seja, que compõem a população economicamente ativa apresentou crescimento
contínuo ao longo da década de 1980 ficando em torno de 55% da população em
idade ativa.
Conforme o gráfico 2, nos anos 1990 e 2000, esta taxa oscilou entre os valores
de 56% e 58%, sendo o seu movimento influenciado fortemente pelo comportamento
cíclico da atividade econômica. Em momentos de retração, o efeito trabalhador
desalentado parece ser mais forte, diminuindo a participação no mercado de trabalho.
O inverso ocorre para momentos de expansão econômica.
Gráfico 2: Evolução da Taxa de Participação
59,0
58,0
57,0
56,0
(%)
55,0
54,0
53,0
20
02
.
20 03
02
.
20 06
02
.
20 09
02
.
20 12
03
.
20 03
03
.
20 06
03
.
20 09
03
.
20 12
04
.
20 03
04
.
20 06
04
.
20 09
04
.
20 12
05
.
20 03
05
.
20 06
05
.
20 09
05
.
20 12
06
.
20 03
06
.
20 06
06
.
20 09
06
.
20 12
07
.
20 03
07
.
20 06
07
.
20 09
07
.
20 12
08
.
20 03
08
.0
20 6
08
.
20 09
08
.
20 12
09
.
20 03
09
.
20 06
09
.0
9
52,0
ano/mês
(mar/2002 a set/2009)
Fonte: PME/IBGE, extraído do Ipeadata.
Vale destacar que em termos de perfil etário, ao longo da década de 90, houve
uma redução da participação dos jovens na PEA. Em 2008, segundo dados da Pnad,
63% das pessoas de 15 a 24 anos participavam do mercado de trabalho, seja como
ocupados ou desempregados. Por outro lado, a taxa de participação dos indivíduos na
faixa etária de 25 a 49 anos chegou a 83,6%.
Com relação ao nível educacional, houve aumento da escolarização. De 1992 a
2008, a taxa de participação dos que tinham 1º. Grau incompleto foi reduzida em 4,2
pontos percentuais (55,2%, em 2008). Para os que tinham 2º. Grau completo e
superior completo ou não, a variação foi de 3,3 e 0,5 ponto percentual,
respectivamente, ficando em 2008, nos valores de 78,3% e 83,3%.
Os indicadores acima nos dão uma idéia do tamanho e do perfil da força de
trabalho, já o nível ocupacional reflete o dinamismo do mercado de trabalho em termos
de absorção de mão-de-obra.
Ao longo da década de 80, apesar de sua denominação de “década perdida”,
tendo em vista a estagnação do PIB (cresceu apenas 1.5%) e a explosão inflacionária,
houve crescimento de 30% do total de pessoas ocupadas (ver gráfico 3). Mesmo com
o medíocre crescimento econômico, o nível de ocupação elevou-se mais do que na
década de 70, cerca de 16 milhões de postos de trabalho foram criados.
Esta geração de postos de trabalho foi feita basicamente no segmento informal
do mercado de trabalho. Este segmento, sobretudo o emprego sem carteira assinada,
funcionou
como
“colchão”,
absorvendo
rapidamente
trabalhadores
que
não
encontravam trabalho formal. Muitos estudiosos, portanto, concluem que o principal
problema do mercado de trabalho brasileiro ao longo dos anos 80 não estava
relacionado à geração de emprego/ocupações, mas sobretudo, à qualidade destes
postos que surgiam (relações de trabalho informais e baixo rendimento).
A partir dos anos 90, a economia brasileira é caracterizada por períodos curtos
de crescimento e outros relativamente maiores de recessão. No início da década de
90, houve uma forte retração econômica, revertida no final do ano de 1992, com a
retomada da expansão até o ano de 1995, quando os efeitos da estabilização
monetária foram propagados ao consumo, à produção e ao emprego. Após este
período, sobretudo devido à vulnerabilidade externa da economia do país, uma série
de crises internacionais abalou a economia brasileira e comprometeu o crescimento
nos anos posteriores.
Em face destas oscilações e devido às inúmeras mudanças na estrutura da
economia brasileira (abertura, privatizações e estabilização econômica), o nível
ocupacional cresceu apenas 2,2% nos anos 90.
Gráfico 3: Evolução do Nível de Ocupação
(mar/2002 a set/2009)
24.000
22.000
(em milhares de pessoas)
20.000
18.000
16.000
14.000
PME velha
2009.09
2009.01
2008.05
2007.09
2007.01
2006.05
2005.09
2005.01
2004.05
2003.09
2003.01
2002.05
2001.09
2001.01
2000.05
1999.09
1999.01
1998.05
1997.09
1997.01
1996.05
1995.09
1995.01
1994.05
1993.09
1993.01
1992.05
1991.09
1991.01
1990.05
1989.09
1989.01
1988.05
1987.09
1987.01
1986.05
1985.09
1985.01
1984.05
1983.09
1983.01
10.000
1982.05
12.000
PME nova
Fonte: PME/IBGE, extraído do IPEADATA.
Em termos setoriais, observou-se redução expressiva da importância da
indústria como absorvedora de mão-de-obra, parte associada ao movimento de
reestruturação produtiva e terceirização, impulsionado pela adoção de mudanças
organizacionais e novas tecnologias de produção, face à maior concorrência externa
com a abertura econômica.
Já nos anos 2000, verificamos dois comportamentos distintos. No início da
década, o crescimento da ocupação é de apenas 7,1% e, principalmente de
ocupações informais. A partir do final da década, houve um crescimento da
participação do emprego formal na ocupação total, em que foi observado um aumento
do volume de ocupações com registro na carteira de trabalho. O nível de ocupação
total
entre
2002
e
2009
aumentou
25%,
segundo
dados
da
PME.
Gráfico 4: Composição da população ocupada por posição na ocupação
(mai/1982 a dez/2002)
70,0%
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
19
82
19 .05
82
19 .11
83
19 .05
83
19 .11
84
19 .05
84
19 .11
85
19 .05
85
19 .11
86
19 .05
86
19 .11
87
19 .05
87
19 .11
88
19 .05
88
19 .11
89
19 .05
89
19 .11
90
19 .05
90
19 .11
91
19 .05
91
19 .11
92
19 .05
92
19 .11
93
19 .05
93
19 .11
94
19 .05
94
19 .11
95
19 .05
95
19 .11
96
19 .05
96
19 .11
97
19 .05
97
19 .11
98
19 .05
98
19 .11
99
19 .05
99
20 .11
00
20 .05
00
20 .11
01
20 .05
01
20 .11
02
20 .05
02
.1
1
0,0%
ano/mês
CC
CP
EMP
SC
Linear (CC)
Linear (SC)
Linear (CP)
Fonte: PME/IBGE, extraído do Ipeadata.
O início dos anos 90 foi marcado pela retração da renda real média, revertida em
meados da década após a estabilização econômica em julho de 1994. A partir deste
ano, houve aumento dos salários reais, sobretudo, nos segmentos informais,
induzindo uma redução do diferencial de rendimentos entre setor formal e informal.
Gráfico 5: Composição da população ocupada por posição na ocupação
(mar/2002 a set/2009)
60,0%
50,0%
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
2009.09
2009.07
2009.05
2009.03
2009.01
2008.11
2008.09
2008.07
2008.05
2008.03
2008.01
2007.11
2007.09
2007.07
2007.05
2007.03
2007.01
2006.11
2006.09
2006.07
2006.05
2006.03
2006.01
2005.11
2005.09
2005.07
2005.05
2005.03
2005.01
2004.11
2004.09
2004.07
2004.05
2004.03
2004.01
2003.11
2003.09
2003.07
2003.05
2003.03
2003.01
2002.11
2002.09
2002.07
2002.05
2002.03
0,0%
ano/mês
CC
CP
SC
EMP
Linear (CC)
Linear (EMP)
Linear (CP)
Fonte: PME/IBGE, extraído do Ipeadata.
Como pode ser visto no gráfico 6, no final da década de 90, o rendimento real
médio começa a diminuir, só retomando o crescimento no ano de 2004. De 2004 para
2005 e de 2005 para 2006, a média anual da renda real média do trabalho principal
cresceu 5% aproximadamente. Apenas de 2007 para 2008, houve um pequeno
decréscimo da renda real média de 0,15%, ficando em R$ 1.213,00. Vale destacar que
apesar desta evolução, a renda real média ainda permanece bem abaixo dos valores
registrados em meados da década de 90. Além disso, esta recuperação delineada a
partir do ano de 2004, pode apenas ser reflexo do baixo dinamismo do início da
década quando os valores da renda real média do trabalho principal situaram-se em
patamares muito baixos.
O indicador mais utilizado para avaliar o funcionamento do mercado de trabalho
é a taxa de desemprego aberto que reflete o comportamento das oscilações da oferta
e demanda de trabalho. A taxa de desemprego brasileira mudou de patamar a partir
da década de 90. Apresentamos seus valores para duas bases de dados do IBGE, a
PME que abrange as seis principais regiões metropolitanas e a Pnad que abrange a
área rural e urbana do Brasil (gráficos 7 e 8).
Gráfico 6: Renda real média do trabalho principal
(1992/2008)
1.600
1.410
1.404
1.406
1.363
1.400
1.263
1.225
1.179
1.200
1.176
1.215
1.213
2007
2008
1.120
1.112
1.055
1.076
1.067
2003
2004
1.000
(em R$)
800
600
400
200
0
1992
1993
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2005
2006
Fonte: Pnad/IBGE.
Como pode ser visto nos dados mensais, há fortes flutuações cíclicas desta taxa,
mas em termos de médias, claramente há uma mudança do patamar da taxa de
desemprego a partir da década de 90. No ano de 1992, a taxa de desemprego
registrada na Pnad chega a 9,1%. Na verdade, o baixo crescimento econômico ao
longo dos anos 90 explica este aumento do desemprego, bem como outros aspectos
tais como a abertura econômica e a reestruturação produtiva. 4 Ao contrário da década
de 80, na década de 90, o ajuste do mercado de trabalho foi feito basicamente pelo
lado do desemprego. No final da década de 90, o desemprego quase atingiu 14% da
população economicamente ativa.
No início dos anos 2000, a taxa de desemprego aberto ainda mantinha-se em
patamares elevados. A persistência do baixo crescimento econômico não contribuia
4
Mattoso e Baltar (1997), Saboia (1999) e Salm (2005).
para sua redução. A partir de 2004, quando a economia começa a iniciar um cenário
de recuperação, a taxa de desemprego inicia uma trajetória descendente que
permanece até os dias atuais. 5
Gráfico 7: Evolução da taxa de desemprego das pessoas de 15 anos ou
mais
(1981-2008)
16,0
14,0
taxa de desemprego (%)
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: Pnad/IBGE.
5
Os resultados da Pnad 2009 ainda não estão disponíveis até o presente momento. No entanto, pela
PME/IBGE, a taxa de desocupação atingiu 8,1%, em 2009, mesmo com os efeitos da crise econômica
mundial no país. No primeiro trimestre de 2010 este indicador foi de 7,3%.
Gráfico 8: Taxa de desemprego aberto
(jan/1981 a dez/2002)
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
% 5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
19
81
1 9 .0 1
81
1 9 .0 7
82
1 9 .0 1
82
1 9 .0 7
83
1 9 .0 1
83
1 9 .0 7
84
1 9 .0 1
84
1 9 .0 7
85
1 9 .0 1
85
1 9 .0 7
86
1 9 .0 1
86
1 9 .0 7
87
1 9 .0 1
87
1 9 .0 7
88
1 9 .0 1
88
1 9 .0 7
89
1 9 .0 1
89
1 9 .0 7
90
1 9 .0 1
90
1 9 .0 7
91
1 9 .0 1
91
1 9 .0 7
92
1 9 .0 1
92
1 9 .0 7
93
1 9 .0 1
93
1 9 .0 7
94
1 9 .0 1
94
1 9 .0 7
95
1 9 .0 1
95
1 9 .0 7
96
1 9 .0 1
96
1 9 .0 7
97
1 9 .0 1
97
1 9 .0 7
98
1 9 .0 1
98
1 9 .0 7
99
1 9 .0 1
99
2 0 .0 7
00
2 0 .0 1
00
2 0 .0 7
01
2 0 .0 1
01
2 0 .0 7
02
2 0 .0 1
02
.0
7
0,0
ano/mês
taxa de desemprego semana
6 por. Méd. Móv. (taxa de desemprego semana)
Fonte: PME/IBGE, extraído do Ipeadata.
1.2. Atividade 2: Diagnóstico do Quadro institucional
• Marcos Institucional e Legal e Estrutura de Gestão
Iremos analisar o marco institucional e legal, bem como a gestão das políticas
ativas e passivas de mercado de trabalho. A idéia é apresentar um breve histórico da
implementação destas políticas e, a partir daí, procurar entender a situação atual dos
programas
implementados
no
bojo
deste
aparato
institucional.
Inicialmente
detalharemos as políticas ativas de mercado de trabalho e posteriormente as políticas
passivas.
1)
Políticas ativas
Para analisar as políticas ativas de mercado de trabalho, iremos seguir a
classificação proposta por Cahuc e Zylberberg (2004), apresentada no quadro I a
seguir.
Quadro I - Políticas ativas de mercado de trabalho
1.
Serviços Públicos de Emprego
• Intermediação de mão-de-obra;
• Assistência ao desempregado;
• Assessoria a empregadores;
• Banco de empregos;
• Estatísticas sobre mercado de trabalho.
2.
Programas de capacitação/treinamento de trabalhadores
• Treinamento para pessoas desempregadas e trabalhadores com risco de
perder emprego;
• Treinamento para pessoas empregadas.
3.
Medidas de emprego e treinamento para jovens
• Aprendizado e treinamento;
• Ajuda para os desempregados e para os trabalhadores vulneráveis.
4.
Emprego subsidiado
• Programas de criação direta de emprego no setor público (frentes de trabalho)
ou terciário;
• Incentivos à mobilidade de trabalhadores;
• Apoio ao desenvolvimento de micro e pequenas empresas (oferta de crédito e
assistência técnica);
• Subsídios às empresas privadas.
5.
Programas de emprego para os trabalhadores mais vulneráveis
• Requalificação profissional;
• Criação de postos de trabalho específicos.
Fonte: elaboração própria a partir de Cahuc e Zylberberg (2004).
1.1) Serviços Públicos de Emprego
No Brasil, os serviços públicos de emprego são oferecidos pelo Sistema
Nacional de Emprego (SINE). O objetivo do SINE, que agrega a função de
intermediação da mão-de-obra bem como o pagamento do seguro-desemprego, é
agilizar a inserção dos trabalhadores desempregados. Nesta seção, detalhamos a
institucionalidade deste serviço bem como alguns dos seus aspectos legais e de
gestão.
A criação do SINE pelo Decreto n.º 76.403, de 1975 seguiu os fundamentos da
Convenção n.º 88 da Organização Internacional do Trabalho - OIT, que trata da
organização do Serviço Público de Emprego, ratificada pelo Brasil.
Através dos postos do SINE deveria ser desenvolvida a intermediação de mãode-obra, ou seja, a realocação de trabalhadores e vagas que começou efetivamente
no ano de 1976. Os postos de atendimento do SINE também deveriam desenvolver
atividades que melhorassem o funcionamento do mercado de trabalho, tais como
organizar um sistema de informações sobre o mercado de trabalho, identificar o
trabalhador por meio da Carteira de Trabalho e Previdência Social e fornecer
subsídios ao sistema educacional e de formação de mão-de-obra para a elaboração
de suas programações.
A partir da extensão do Programa do Seguro-Desemprego, em 1990, o SINE
começou a ter como função atender os trabalhadores de forma integrada. Era
responsável por receber os documentos do benefício do seguro-desemprego, cujo
pagamento era operacionalizado pela Caixa Econômica Federal, realizar a
intermediação de mão-de-obra e, se possível, encaminhar os trabalhadores para
programas de qualificação profissional ou de geração de emprego e renda (tais como
microcrédito, etc). De acordo com vários autores, por exemplo Azeredo (1998) e
Cardoso et al (2006), apenas a intermediação de mão-de-obra se consolidou e em
alguns postos, as ações foram bem mais articuladas do que em outros. Os serviços de
atendimento aos trabalhadores foram bem heterogêneos entre os diversos SINEs do
Brasil.
Vale destacar que as ações dos SINEs a partir do final da década de 90
passaram a ser executadas cada vez de forma mais descentralizada, ao contrário da
década de 70, quando seus postos de atendimento podiam ser criados e mantidos
somente através de convênios com as Secretarias Estaduais de Trabalho. Nos anos
90, os postos também passaram a ser criados e mantidos por organizações sem fins
lucrativos, tais como centrais sindicais autônomas. A partir de 2004, também foram
feitas parcerias com alguns órgãos municipais de algumas cidades.
Na verdade, após a reformulação do programa de Seguro-Desemprego em
1990, a concepção do SINE passa a ser de um posto de atendimento integrado ao
trabalhador. Este posto passa a fazer parte do que se denominamos de Sistema
Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR). Os recursos alocados para os
postos visam, sobretudo, a manter agências públicas de emprego destinadas a
orientar trabalhadores e empregadores, propiciando o encontro de ambos e interpondo
desempregados e vagas, e a recepcionar aqueles com direito ao beneficio SeguroDesemprego. Já o SPETR tem uma concepção mais abrangente, e, segundo Cardoso
Jr. e Gonzalez (2007), é “o nome atualmente dado ao conjunto de programas de
governo dirigidos ao mercado de trabalho, com os objetivos de:
i)
combater os efeitos imediatos do desemprego – via transferências
monetárias como as previstas no Seguro-Desemprego;
ii)
requalificar a mão-de-obra e reinseri-la no mercado – por intermédio
dos programas de Qualificação Profissional e de Intermediação de Mão-de-Obra; e,
iii)
estimular ou induzir a geração de novos postos de trabalho, emprego e
renda – por meio da concessão de crédito facilitado a empresas e/ou trabalhadores
que busquem algum tipo de auto-ocupação ou ocupação associada/cooperativada.”
1.2) Programas de capacitação/treinamento de trabalhadores
De acordo com as discussões internacionais no âmbito da OIT, considera-se a
qualificação profissional como direito e condição indispensável para a garantia do
trabalho decente para homens e mulheres. Em um sentido amplo, a qualificação social
e profissional possibilita a inserção e uma atuação mais efetiva no mundo do trabalho,
com impactos positivos para a vida e a atividade profissional das pessoas.
A qualificação profissional pode ser entendida mais especificamente como o
conjunto de habilidades adquiridas pelos trabalhadores relativos a três componentes,
que podem ser combinados de maneira variada, dependendo da ocupação: os
conhecimentos gerais, as habilidades específicas e as atitudes adequadas.
Em outra perspectiva define-se a qualificação pelas competências adquiridas
pelo trabalhador, considerando o seu maior ou menor poder de intervenção no
processo produtivo. Assim, a qualificação não seria entendida apenas como o conjunto
de habilidades específicas do trabalhador ou a exigência e a dificuldade das tarefas
executadas por ele – o enfoque tradicional, mas fundamentalmente o grau de
autonomia, ou seja, a capacidade de tomar decisões e assumir responsabilidades.
Tais atributos dependem também de habilidades gerais e comportamentais que devem
ser adquiridos em grande medida através da escolaridade básica de conteúdos gerais.
6
Políticas específicas de capacitação e treinamento enfatizam o aumento da
empregabilidade dos indivíduos, elevando a sua produtividade. Neste contexto, o
conceito de empregabilidade é entendido como: o aumento da probabilidade de
obtenção de trabalho e de geração ou elevação de renda, o que contribui para a
redução dos níveis de desemprego e subemprego; o aumento da probabilidade de
permanência no mercado de trabalho, reduzindo os riscos de demissão e as taxas de
rotatividade; e a elevação da produtividade, da competitividade e da renda. 7
Em muitos casos, os programas de capacitação e treinamento são considerados
o “carro chefe” das política ativas de emprego como armas para se combater o
desemprego. O treinamento pode ser específico ou geral, normalmente de curta
duração, sendo possível sua execução no local de trabalho.
A formação profissional tradicional, ou seja, a que considera as habilidades
específicas para o desenvolvimento de determinada tarefa, é desenvolvida no Brasil,
de forma descentralizada, por diversas instituições, dentre as quais se sobressaem as
escolas técnicas federais, os centros de formação tecnológica, os colégios agrícolas,
os órgãos integrantes do “Sistema S” - Senai, Senac, Sesi, Sebrae, entre outros. Além
destas instituições, a formação profissional também é desenvolvida por institutos,
fundações e outras entidades que atuam no segmento de qualificação de mão-deobra, e que são de direito privado - podendo ser comunitária, filantrópica, confessional
ou particular. O objetivo é atender, em sintonia com o enfoque tradicional, à
necessidade de preparação para o mercado de trabalho nos distintos níveis de
qualificação para os trabalhadores. Cabe ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE)
a coordenação das ações de qualificação e a articulação com as diversas entidades
promotoras dos treinamentos.
Nas últimas décadas a qualificação profissional ganhou novo significado e
importância,
devido
à
introdução
de
novas
tecnologias
e
novas
técnicas
organizacionais, ligadas aos processos de reestruturação produtiva e à modernização
tecnológica, que exigiu novas competências dos trabalhadores. O aumento da
6
Um estudo detalhado sobre a qualificação profissional no Brasil que inclui uma breve visão histórica acerca
da evolução dos significados do conceito de qualificação profissional encontra-se em Saboia (2009).
7
Brasil (1999, p. 39).
precarização das formas de trabalho, em decorrência do desmonte das instituições da
chamada "sociedade salarial"
8
, e do desemprego também contribuíram para a
relevância das ações de qualificação no país que ganharam destaque nos anos 1990.
Com a promulgação da Constituição de 1988 e os processos político-sociais nela
envolvidos, instituiu-se uma nova Lei de Diretrizes Bases que definiu uma reforma do
ensino técnico-profissional e constituiu uma política pública de trabalho e renda e de
qualificação. A partir de 1995, foi criado o Plano Nacional de Formação Profissional do
Trabalhador (Planfor), efetivado pela Secretaria de Formação e Desenvolvimento
Profissional do MTE.
O objetivo geral deste plano foi apresentar uma oferta de educação profissional
suficiente para qualificar ou requalificar, anualmente, pelo menos 20% da população
economicamente ativa. As suas ações deveriam ser articuladas com as agências de
educação profissional existentes nos diversos estados do país.
Uma importante inovação do plano foi a modificação em seu público alvo que
deixou de ser formado apenas por trabalhadores do mercado formal de trabalho, como
ocorria com a qualificação profissional oferecida pelo Sistema S. Passou-se a
considerar principalmente grupos de trabalhadores mais vulneráveis: desempregados,
trabalhadores informais, jovens, mulheres chefes de família, portadores de deficiência,
entre outros, com o objetivo de se adequar as novas necessidades identificadas na
década de 1990. Esta inflexão trouxe para as políticas de emprego a preocupação
com grupos marginalizados e discriminados no mercado de trabalho.
Em 2003, o Planfor foi substituído pelo Plano Nacional de Qualificação (PNQ)
que buscou um maior rigor no monitoramento e no controle de suas ações a fim de se
adequar às recomendações do Tribunal de Contas da União (TCU) e da ControladoriaGeral da União (CGU). Problemas no controle do MTE sobre a aplicação dos recursos
pelos estados em anos anteriores contribuíram para uma maior exigência nos critérios
e para a redução dos recursos destinados às ações do plano. O PNQ estabeleceu
também uma carga horária mínima e de conteúdos pedagógicos específicos para os
vários cursos de qualificação. Assim como o Planfor no passado, o PNQ tem como
8
Referimo-nos ao avanço de novas formas de trabalho como, por exemplo, os contratos de trabalho
precários, terceirizados, cooperativados, e ao crescimento dos serviços pessoais autônomos que tomaram o
lugar das relações tradicionais de emprego.
fonte de financiamento os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), que
são definidos por intermédio das resoluções de seu Conselho Deliberativo (Codefat).9
As ações do PNQ têm como meta contribuir para a promoção da universalização
do direito dos trabalhadores à qualificação e buscam ser estabelecidas de forma
articulada com as demais políticas vinculadas ao emprego, trabalho, renda e
educação. Neste sentido, o PNQ insere-se como um instrumento no âmbito do SINE,
voltado para a integração das políticas públicas de qualificação social e profissional e
para a articulação das políticas públicas e privadas no setor produtivo, em sintonia
com o Plano Plurianual (PPA).
De acordo com o termo de referência do PNQ nacional, são considerados seus
objetivos: a elevação da formação intelectual, técnica e cultural do trabalhador
brasileiro; a elevação de sua escolaridade, por meio da articulação com as políticas
públicas de educação; a inclusão social do trabalhador, a obtenção de emprego e
trabalho decente e da participação em processos de geração de oportunidades de
trabalho e de renda, reduzindo os níveis de desemprego e subemprego; o aumento da
permanência no mercado de trabalho, reduzindo os riscos de demissão e as taxas de
rotatividade; o aumento do sucesso do empreendimento individual ou coletivo, a
elevação da produtividade e da renda; a articulação com micro e pequenos
empreendimentos, para permitir o aproveitamento, pelos trabalhadores, das
oportunidades geradas pelo desenvolvimento local e regional.
10
1.3) Demais Políticas Ativas de Emprego
Nesta seção trataremos das demais políticas ativas do mercado de trabalho que
em grande parte são concebidas para serem realizadas de maneira articulada com o
serviço público de emprego e com os programas de capacitação e treinamento dos
trabalhadores, as duas principais políticas ativas tratadas acima. Entre elas destacamse as medidas de emprego e treinamento para jovens, o emprego subsidiado, os
programas de emprego para os trabalhadores mais vulneráveis e os programas de
crédito produtivo.
Considerando que os índices de desemprego entre os jovens é quase o dobro
da taxa média, existem programas específicos para aqueles que estão no momento de
9
Cardoso Jr. et al (2006) apresenta um estudo detalhado das formas de financiamento das políticas de
emprego desenvolvidas pelo MTE, considerando especialmente o FAT.
10
Os objetivos e as diretrizes do PNQ encontram-se apresentados em MTE (2008).
transição da escola para o trabalho e para aqueles que possuem maior dificuldade em
ingressar em alguma carreira profissional. Assim, as medidas de emprego e
treinamento para jovens incluem o aprendizado e o treinamento específico e o
estímulo à inserção no trabalho para os desempregados e para os vulneráveis.
Neste conjunto de medidas encontramos ações voltadas para o treinamento e a
capacitação destes jovens com o objetivo de aumentar a probabilidade de
encontrarem emprego, sendo este um exemplo de ação próxima à do PNQ. Existem
também programas que concedem subsídios ou subvenções aos empregadores que
contratam trabalhadores nesta faixa etária.
No ano de 2003, o MTE estabeleceu o Programa Nacional de Estímulo ao
Primeiro Emprego para os Jovens (PNPE), visando especificamente atender os jovens
sem experiência prévia no mercado de trabalho formal. O programa tem como público
alvo os jovens de 16 a 24 anos que estejam desempregados ou em situação de
ocupação precária. Suas ações são destinadas a assegurar as oportunidades de
inserção desses jovens no mundo do trabalho, por meio de subvenção econômica às
empresas, com a condição de que mantenham o quadro de pessoal existente, e
evitem a substituição da mão-de-obra. Uma parte do salário do jovem contratado
passa a ser custeada com recursos governamentais durante um ano.
11
Em termos quantitativos, o PNPE atingiu 136 mil jovens qualificados e 59,6 mil
jovens inseridos no mundo do trabalho, em 2006. Cabe ressaltar que uma parcela
expressiva dos jovens inseridos, 40 mil aproximadamente, o foi por ações de
fiscalização do trabalho que visaram impor o cumprimento da lei de aprendizagem, a
qual estipula que as empresas contratem um determinado número de aprendizes.
Por sua vez a contratação do trabalhador por intermédio da subvenção ao
empregador tem atingido resultados bem mais modestos. Em 2006, apenas 2,7 mil
jovens foram contratados por esta modalidade, indicando uma frustração das
expectativas iniciais quanto à eficácia deste modelo específico de emprego
subsidiado.
12
Devido a baixa adesão das empresas desde a origem do programa, seu
foco foi reorientado para a oferta de qualificação profissional por meio dos Consórcios
Sociais da Juventude, que são redes de Organizações Não Governamentais (ONG)
11
Atualmente são oferecidas seis parcelas mensais de R$ 250,00 ao empregador que contratar o jovem
durante um ano.
12
IPEA (2007).
que se encarregam também do encaminhamento do jovem ao mercado de trabalho. 13
Assim, os programas de qualificação profissional para os jovens ganharam um peso
significativo no âmbito do PNPE.
Outra medida efetiva no bojo dos programas direcionados aos jovens é
contratação por meio da lei do aprendiz. No entanto, esta medida depende mais da
fiscalização e de parcerias empresariais do que da atuação gerencial do programa.
Na vertente da concessão de crédito para estimular a geração de renda neste
grupo populacional existem linhas de financiamento especiais aos jovens para
formarem pequenas empresas ou cooperativas de produção. Uma exigência de tais
programas é a continuidade da educação do jovem no ensino fundamental ou médio
quando for o caso.
Além das modalidades descritas acima, o emprego subsidiado inclui os
programas de subsídios às empresas privadas, o apoio ao desenvolvimento de micro
e pequenas empresas (sobretudo com a oferta de crédito), a criação direta de
emprego no setor público (frentes de trabalho) ou terciário, e os incentivos à
mobilidade de trabalhadores. No caso do Brasil, especificamente, atualmente as
frentes de trabalho tem sido menos comuns, generalizando-se apenas em níveis
subnacionais, tais como em governos municipais.
Os programas de emprego para os trabalhadores mais vulneráveis à exclusão
social incluem a requalificação profissional e o incentivo à criação de postos de
trabalho específicos para segmentos populacionais de baixa escolaridade, sobretudo
jovens, mulheres e trabalhadores com mais de 40 anos.
Com relação aos programas de apoio ao pequeno empreendedor destacam-se
as ações de incentivo ao microcrédito e os chamados Programas de Geração de
Emprego e Renda.
Em 1994, foi criado do Programa de Geração de Emprego e Renda (Proger) cujo
objetivo era de incentivar a geração de emprego e renda por meio de fornecimento de
crédito às micro e pequenas empresas e à produção associativa. Este programa foi
operacionalizado através dos recursos do FAT liberados para o Banco do Brasil (BB),
o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e a Caixa Econômica Federal (CEF).
13
IPEA (2007).
O número das operações do Proger ficou abaixo do esperado pois as instituições
financeiras criavam muitas dificuldades para a liberação dos empréstimos. Os
pequenos tomadores – justamente aqueles que deveriam ser beneficiados pelo
programa, não conseguiam cumprir todos pré-requisitos exigidos para obtenção do
crédito.
Em 1999, foi criado o Fundo de Aval para a Geração de Emprego e Renda
(Funproger). O objetivo era “repartir” o risco dos financiamentos feitos pelas
instituições financeiras oficiais federais com outras instituições financeiras. Entre 1999
e 2001, o número de operações no âmbito do Proger quase que duplicou, contudo os
problemas relativos a dificuldade de acesso dos pequenos tomadores persistiram.
Outro programa também nesta linha de atuação é o Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), destinado aos pequenos agricultores
no âmbito da agricultura familiar.
O BNDES atua, via recursos do FAT, no Programa de Crédito Produtivo Popular
(PCPP). Este programa tem como objetivo formar uma rede de instituições privadas
capazes de financiar pequenos empreendimentos.
Os resultados dos programas de microcrédito não são tão relevantes. Na área
de geração de emprego e renda, vários programas ganharam corpo durante os últimos
oito anos. No entanto, ainda não conseguiram atingir um universo grande de pequenos
empreendimentos.
2.
Políticas Passivas
As políticas passivas, conforme já dito, compreendem majoritariamente em
transferências monetárias para os trabalhadores desempregados e não aumentam
necessariamente a empregabilidade do trabalhador. No quadro II, listamos as
possíveis ações que podem ser classificadas como políticas passivas de mercado de
trabalho.
Quadro II - Políticas passivas de mercado de trabalho
1.
Seguro-Desemprego;
2.
Qualquer
outro
tipo
de
transferência
desempregados ou em risco de perda de emprego;
3.
Aposentadoria precoce;
4.
Extensão do ciclo escolar;
5.
Expulsão de imigrantes.
Fonte: elaboração própria.
de
renda
aos
trabalhadores
A ação mais comum e conhecida é certamente o programa de segurodesemprego. Nossa análise será restrita a este tipo de política. Os programas de
seguro-desemprego foram implantados em diversos países, assumindo características
muito diferentes, conforme Chahad (1983) e Drouin e Greffe (1985).
Como todos os instrumentos de assistência social, o seguro-desemprego deve
definir a sua amostra beneficiada. As leis que delimitam a cobertura assumem a
função de definir a parcela de trabalhadores potenciamente elegíveis para o seu
recebimento.
No Brasil, antes da instituição legal do programa de seguro-desemprego, em
1986, a preocupação maior não era com a assistência financeira ao trabalhador
desempregado mas sim com as regras de dispensa dos trabalhadores. A
Consolidação das Leis do Trabalho de 1943 (CLT) estabelecia que empregados
dispensados com menos de 10 anos deveriam receber indenizações por parte da
empresa e, que aqueles com mais de 10 anos de tempo de serviço seriam
considerados estáveis.
A Constituição de 1946, por sua vez, previa a assistência financeira ao
trabalhador desempregado, e, reafirmava as indenizações em caso de dispensa e a
questão da estabilidade. O seguro desemprego somente foi explicitamente introduzido
na Constituição de 1967, após a lei 4.923, de dezembro de 1965, que constitui o
Cadastro Permanente de Admissões e Dispensas de Empregados. Esta lei criou as
bases para o Poder Executivo construir um Plano de Assistência aos desempregados.
O benefício era destinado aos trabalhadores, que após 120 dias consecutivos de
serviço na mesma empresa, fossem dispensados sem justa causa ou por motivo de
fechamento da empresa, sendo o programa custeado pelo recém criado Fundo de
Assistência ao Desempregado (FAD).14
Em 1966, as fontes dos recursos do FAD foram consolidadas pelo Decreto n.
58.155, entretanto, a elegibilidade de um trabalhador sem ocupação para o ganho do
benefício foi dificultada. As condições de acesso foram estranguladas de forma que só
seriam aptos ao recebimento do auxílio, os desempregados de uma empresa que
tivesse mais de 50 funcionários demitidos em um intervalo de tempo de 60 dias. A
dispensa em massa seria uma comprovação de que o trabalhador individual não era
14
Este fundo era formado por receitas provenientes de 1% da folha salarial das empresas e de 2/3 da Conta
Emprego Salário do Governo Federal (composta por 20% do total arrecadado das contribuições sindicais).
culpado pela situação em que se encontrava. Outra mudança estabelecida por esssa
lei adveio do valor assumido pelo benefício. De 80% do salário mínimo, passou a ser
fixado em uma parcela de 50% do mesmo.
Neste mesmo ano, com a lei 5.107, foi criado o Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço (FGTS), que tinha como objetivo principal tornar mais ágil o processo de
demissão dos trabalhadores. Anteriormente, os empregadores que demitissem sem
justa causa tinham o ônus financeiro de pagar indenizações maiores aos
trabalhadores dispensados que tinham mais tempo de serviço. Além disso, a regra de
estabilidade de 10 anos na empresa incentivava a demissão dos trabalhadores que
estavam próximos deste tempo de serviço. O FGTS funcionou como um mecanismo
de gerenciamento do processo de demissão dos trabalhadores. Quando a contratação
de um indivíduo era efetivada por uma firma, abria-se uma conta bancária, onde
mensalmente era depositado um valor de 8% do salário pago, corrigido por juros e
correção monetária. No momento da dispensa, o trabalhador teria acesso a 10% do
saldo desta conta. 15 Assim, criou-se um fundo, constituindo uma poupança prévia
para o pagamento de indenizações por dispensa sem justa causa.
O problema do FGTS é que novamente priorizou-se no debate a dispensa dos
trabalhadores e não o auxílio ao desempregado. Após a criação do FGTS, o auxílio
desemprego foi limitado apenas aos trabalhadores dispensados por motivo de
fechamento total ou parcial da empresa. Além disso, o Fundo de Assistência ao
Desempregado teve uma parte dos seus recursos canalizada para o FGTS, pois sua
arrecadação de 1% da folha salarial foi extinta. A fragilidade do FAD aumentou a partir
de 1976, momento em que parte de seus recursos foi direcionada para outras
despensas além do auxílio financeiro ao desempregado. 16
Assim, houve avanço na Constituição de 1967 e na emenda de 1969, que
asseguraram como direito dos trabalhadores a elaboração de um programa de segurodesemprego e a sua constituição como um dos benefícios da Previdência Social.
15
Esse arranjo institucional, contudo, conduziu à estratégia dos trabalhadores não qualificados e com baixos
salários, de forçarem sua demissão, de forma a receberem o montante de recursos do FGTS. Na verdade
construiu-se um mecanismo de aumento da rotatividade da mão-de-obra. Camargo e Bivar. (1993).
16
Chahad (1986), em 1974, através da lei n. 6.181, a destinação do FAD foi ampliada, e aumentou a
pulverização de seus recursos que deveriam servir somente ao pagamento do auxílio desemprego.
Contudo, a resolução não foi amparada por uma legislação específica e não versava
sobre seus mecanismos de financiamento.
No começo da década de 70, por sua vez, foram criados dois instrumentos que
afetaram a vida dos trabalhadores, e, que serviram, posteriormente, para a ampliação
e o estabelecimento do Programa de Seguro Desemprego a partir de 1986: (i) o
Programa de Integração Social (PIS) e o Programa de Formação do Patrimônio do
Servidor Público (Pasep) 17 e; (ii) o Sistema Nacional de Emprego. 18 Como veremos
mais a frente, os dois primeiros constituirão a principal fonte de custeio do Programa
de Seguro Desemprego a partir da criação do Fundo de Amparo ao Trabalhador, e, o
segundo será a base de apoio para sua operacionalização.
A partir do início da década de 80, houve um intenso debate sobre a perda de
dinamismo da economia, culminando na demanda pela ampliação e pelo
fortalecimento do auxílio financeiro ao trabalhador desempregado. 19 O Decreto-Lei n.º
2.284, de 10 de março de 1986 institui o Plano Cruzado e também o Programa de
Seguro-Desemprego, regulamentado pelo Decreto n.º 92.608, de 30 abril de 1986. O
objetivo
era fornecer um auxílio financeiro temporário
para
o
trabalhador
desempregado por demissão sem justa causa ou por fechamento total ou parcial da
empresa para qual trabalhava.
No período de 1986 a 1990, o seguro-desemprego beneficiou apenas os
trabalhadores que eram assalariados formais durante os últimos 6 meses antes da
dispensa e que tinham contribuído para previdência social por pelo menos 36 meses
nos últimos 4 anos. O tempo de duração do benefício era de 4 meses no máximo e
havia uma carência de 18 meses para ingressar novamente no programa. O valor do
seguro-desemprego era de 50% do último salário para quem recebia até 3 salários
mínimos e igual a 1,5 do salário mínimo para quem estava acima deste patamar. O
limite inferior era de 70% do salário mínimo. Como pode ser visto no gráfico 9, a taxa
de habilitação (total de beneficiados sobre o total de requerentes) mostra a baixa
17
Os recursos do PIS e do Pasep eram destinados ao pagamento do abono salarial e poderiam ser sacados
pelos trabalhadores em momentos especiais, como casamento, aposentadoria, etc. Os recursos eram
aplicados pelo BNDE para execução de projetos de investimento.
18
Foi criado em 1975 através do decreto n. 76.409 com objetivo de prover serviços de intermediação de
mão-de-obra, qualificação profissional e de democratização das informações sobre o mercado de trabalho.
19
Para maiores detalhes, ver Azeredo (1998), Chahad (1984), Chahad (1986) e Amaro e Costa (1987).
cobertura do programa neste início. Parte disto está associado às regras que
limitavam o acesso ao benefício financeiro.
No tocante ao segundo aspecto, relativo à abrangência deste auxílio, a Lei n.º
7.998, de 11 janeiro de 1990 estabeleceu as bases para a criação de um Programa de
Seguro-Desemprego nos moldes de alguns exemplos internacionais (ver Chahad,
1986). O objetivo era dar assistência monetária ao trabalhador desempregado
temporariamente e ajudá-lo diretamente a procurar uma nova ocupação e a manter
seu nível de qualificação profissional.
Também foram estabelecidos novos critérios de acesso ao programa,
estendendo a sua cobertura. O trabalhador tinha que comprovar ter tido emprego com
carteira de trabalho assinada em pelo menos 15 meses nos dois últimos anos. A
duração do auxílio era de no máximo 4 meses e o tempo de carência passou a ser de
16 meses. Os valores recebidos também foram mudados substancialmente, conforme
pode ser visto na tabela 1, favorecendo trabalhadores com menor piso salarial.
Tabela 1: Valores do benefício de seguro desemprego com a lei n. 7990/90
Faixas
Valores
Salário médio até 3 s.m.
80% do s.m.
Salário médio de 3 até 5 s.m.
Máximo de 68% do último salário
Salário médio acima de 5 s.m.
3 s.m.
Fonte:
www.mte.gov.br , acesso em abri/2010.
Através da lei n.8.352, de 28 de dezembro de 1991, houve uma maior
liberalização do programa (veja o gráfico 9). O acesso foi "afrouxado", através da
criação de novos critérios e relaxamento de alguns já existentes. Esta lei seria válida
no período de 01 de janeiro de 1992 e 30 de junho de 1992, podendo ser extendida.
Neste caso, o trabalhador não teria de provar seus 15 meses de ocupação nos últimos
dois anos, somente os seus seis meses de carteira de trabalho assinada. Contudo,
receberia apenas três parcelas do benefício.
O resultado da adoção desta lei foi significativo, na medida que permitiu
o
aumento do número de trabalhadores beneficiados. De acordo com Chahad e Azeredo
(1992), esta variação positiva atingiu o montante de 30%. A flexibilização das regras
de acesso ao programa de seguro-desemprego permaneceram até junho de 1994.
Vale destacar também que, a partir de 1991, com a Lei nº 8.287, foi criado o
Programa Seguro-Desemprego Pescador Artesanal. Este se destina ao pagamento do
benefício monetário ao Pescador Profissional desde que este, artesanalmente exerça
suas atividades de forma individual ou em regime de economia familiar, sem
contratação de terceiros, durante o período de proibição da pesca para a preservação
da espécie marinha, fluvial ou lacustre.
No mês de julho de 1994, a Lei n.º 8.900 criou novos critérios para a concessão
do seguro desemprego. Se o trabalhador comprovasse vínculo empregatício, de no
mínimo seis meses e no máximo onze meses, nos 36 meses anteriores à data de
dispensa teria direito a 3 parcelas de seguro-desemprego. Se o vínculo fosse de no
mínimo doze meses e no máximo vinte e três meses, nos 36 meses que antecederam
à dispensa, teria direito a 4 parcelas; e faria jus a 5 parcelas se tivesse um vínculo
empregatício de no mínimo vinte e quatro meses, nos 36 meses anteriores à data de
dispensa. Além disso, ficava estabelecida a possibilidade de aumento de dois meses
do tempo de duração do benefício para segmentos específicos do mercado de
trabalho.
Em 1998, o desempregado de longa duração foi incorporado ao programa, tendo
acesso até 3 parcelas do benefício do Seguro-Desemprego. O auxílio era de R$
100,00 e durou até meados de 1999. Também foi criada a Bolsa Qualificação,
destinada ao trabalhador suspenso, devidamente matriculado em cursos ou
programas de qualificação profissional oferecidos pelo empregador.
Em 2009, os valores do seguro-desemprego foram modificados, mas ainda
tinham como base de cálculo o salários dos trabalhadores. O valor mínimo do auxílio
passou para R$ 465,00 e o máximo, para R$ 870,01. O trabalhador que ganhava em
média até R$ 767,60, recebe 80% de seu salário médio. O trabalhador que recebia um
salário médio entre R$ 767,71 e R$ 1.279,46 recebe 50% do montante do salário
médio que exceder os R$ 767,60, acrescido de um valor fixo de R$ 614,08. O
trabalhador que recebia um salário médio maior que R$ 1.279,46 recebe R$ 870,01.
Dentro do programa de seguro-desemprego, vale destacar também a existência
do auxílio para o trabalhador resgatado, criado em 2002, que fornece um benefício
monetário ao trabalhador comprovadamente resgatado de regime de trabalho forçado
ou de condição análoga à de escravo. 20 Estes trabalhadores são encaminhados à
qualificação profissional e recolocação no mercado de trabalho, por meio do SINE.
Outra modalidade do seguro-desemprego que começou em 2001 é o que
fornece assistência financeira ao trabalhador doméstico desempregado em virtude de
demissão sem justa causa e inscritos no FGTS (Medida Provisória nº. 1.986-2). O
valor do benefício é de um salário mínimo, sendo dado ao empregado por um período
máximo de 3 meses (continuamente ou não).
Outro tipo de seguro-desemprego é o “bolsa qualificação”, criado em 1998 e
destinado aos trabalhadores cujos contratos de trabalho foram suspensos, mas que
estejam
inscritos
em
cursos
de
qualificação
profissional
oferecidos
pelos
empregadores. O vínculo de trabalho é preservado através da requalificação. A
quantidade de parcelas da bolsa qualificação depende do número de parcelas
referentes ao seguro-desemprego e do tempo de duração do curso. O valor do
benefício é calculado com base nos três últimos salários.
Uma outra forma de complementação de renda que também pode ser
classificada como política passiva é o abono salarial. O abono é pago em uma única
parcela anual no valor de 1 salário mínimo aos trabalhadores inscritos no PIS-PASEP
há pelo menos 5 anos e com salário inferior a 2 salários mínimos.
• Estrutura de Financiamento
A maior parte do financiamento das políticas ativas e passivas do mercado de
trabalho no Brasil é feita com recursos orçamentários do Ministério do Trabalho e
20
A lei garante ao trabalhador o direito de receber o benefício por um período máximo de três meses, a cada
período aquisitivo de doze meses a contar da última parcela recebida. O valor é de 1 salário mínimo. Em
2003, foram beneficiados 833 trabalhadores e em 2004, este número foi para 1,5 mil trabalhadores.
Emprego. Ao longo dos anos 2000, houve um aumento significativo dos recursos
destinados a estas politicas. Entretanto, a distribuição destes recursos entre os
diversos programas e ações ainda é muito desigual. De acordo com Paiva (2006), “os
valores destinados ao programa de seguro-desemprego e ao abono salarial foram
aumentados consideravelmente, enquanto que os recursos a outros programas,
sobretudo as políticas ativas, foram reduzidos. O orçamento das políticas passivas
chega a 36 vezes o orçamento das políticas ativas.”
Todas as ações do Ministério do Trabalho e, portanto, toda a execução das
políticas ativas e passivas, da forma como são desenhadas, dependem fortemente dos
recursos do FAT. Este fundo teve sua origem atrelada ao financiamento do segurodesemprego.
Historicamente,
o
financiamento
do
programa
de
seguro-desemprego,
inicialmente era feito com recursos do FAD e de créditos do orçamento da União,
quando necessário. Com a Constituição de 1988, algumas mudanças começaram a
ser feitas. O custeio do programa, conforme estabelecido pelo artigo 239 da CF,
passou a ser feito com recursos aglutinados em um fundo único, o FAT. A
coordenação do FAT foi entregue ao Codefat. O Codefat é um órgão colegiado, de
caráter tripartite e paritário, composto por representantes dos trabalhadores (quatro
centrais sindicais), dos empregadores (quatro centrais patronais) e do governo, no
qual têm assento representantes do Ministério do Trabalho, do Ministério da
Previdência Social, do BNDES e do Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento. Suas funções são: elaborar diretrizes para programas de trabalho e
para alocação de recursos, acompanhar e avaliar seu impacto social e propor o
aperfeiçoamento da legislação referente às políticas públicas de emprego e renda,
bem como de fiscalização da administração do FAT. 21
Os recursos do FAT seriam provenientes principalmente de duas fontes:
arrecadação do PIS-PASEP e uma contribuição adicional das empresas que tivessem
um índice de rotatividade de mão-de-obra superior ao apresentado pelo seu setor,
ainda não efetivamente operacionalizada. As receitas do FAT são escoadas para
alguns canais:
21
Conforme Santos (2006).
1)
40% é destinado ao BNDES para a adoção de uma política de geração
de emprego e desenvolvimento. (artigo 239 da Constituição Federal);
2)
uma parcela sustenta o programa de abono salarial, recursos são
enviados à Caixa Econômica Federal, para o pagamento do PIS, e para o Banco do
Brasil, para o pagamento do PASEP;
3)
o pagamento dos cheques de seguro-desemprego através da Caixa
Econômica Federal;
4)
com a posição superavitária do fundo no início da década de 90, alguns
recursos também foram destinados para empréstimos junto a outros órgãos, como o
Ministério da Saúde, ou para depósitos especiais junto a instituições financeiras
federais com o objetivo de alavancar políticas de geração de trabalho e renda.
Azeredo (1998, p. 90) destaca que “o esquema de financiamento do segurodesemprego é inovador tendo em vista que o faturamento das empresas é uma das
principais bases de incidência e o fundo tinha características compensatórias pois
também contava com o retorno de aplicações de seus recursos. Ademais, seus
recursos também eram usados para investimentos (via BNDES) que tinham a
contrapartida a geração de mais emprego.”
No final de abril de 2010, o saldo de recursos do FAT no BNDES era de R$
124,4 bilhões. Como pode ser visto a seguir na tabela 2, 102,2 bilhões correspondiam
aos recursos obrigatoriamente transferidos (FAT Constitucional) e 22,2 bilhões eram
depósitos especiais (FAT Depósitos Especiais).
Tabela 2: Saldo dos recursos do FAT no BNDES, 30/04/2010 (em R$ milhões)
FAT constitucional: modalidade de
Valor
%
FAT TJLP
93.845
92
FAT Cambial
8.383
8
Aplicação
Pré-embarque
159
Pós-embarque
1.028
Operações Diretas
1.019
Pré-embarque Especial
14
Pós-embarque Especial
6.163
Total
100
102.228
Depósitos especiais:
Programas
Saldo
Aplicado
Saldo não
aplicado
Saldo total depositado %
FAT INFRAESTRUTURA
15.092
0
15.092
68
FAT FOMENTAR
4.499
137
4.636
21
FAT EXPORTAR
1.144
5
1.149
5
PRONAF INVEST
715
1
716
3
FAT GIRO RURAL
347
6
353
2
PROEMPREGO
246
0
246
1
22.043
149
22.192
Total
100
Fonte: BNDES (extraído do site www.bndes.gov.br em 19/05/2010).
Este montante de recursos do FAT Constitucional é caracterizado como
ordinário. Possui um caráter permanente e sua destinação é obrigatória para o
BNDES. Parte do saldo do FAT Constitucional pode ser contabilizado no Patrimônio
do BNDES, pois constitui uma dívida subordinada onde não há previsão de devolução
do principal, mas apenas pagamento dos rendimentos. Apenas em casos em que o
FAT necessite de recursos adicionais para o pagamento do programa de seguro
desemprego ou de abono salarial, os recursos podem ser novamente alocados para o
Fundo. Logo, o próprio Banco decide como aplicar estes recursos. A única
prerrogativa é que sejam aplicados no financiamento de longo prazo de atividades
produtivas.
Destaca-se que os empréstimos concedidos ao BNDES para as aplicações em
projetos de desenvolvimento econômico são os maiores volumes de recursos do
patrimônio do FAT. Em 2006, os empréstimos constitucionais concedidos para
financiamento de programas de desenvolvimento econômico alcançaram 56,1% do
patrimônio do Fundo. Acrescentando-se os depósitos especiais realizados pelo FAT
no Banco, esta participação sobe para 75,5%.
Os principais componentes da despesa do FAT são o programa do segurodesemprego e o repasse ao BNDES. No programa de seguro – desemprego estão
gastos com o benefício monetário, com a intermediação e qualificação da mão-deobra. O restante dos recursos é aplicado em depósitos especiais de instituições
financeiras como CEF, BB, BNB e BNDES, para financiamento de projetos de geração
de renda, como o Proger Urbano e Rural, o Pronaf, etc. Na tabela 3, apresentamos os
componentes desta despesa.
Tabela 3: Receitas e despesas do FAT – 2002 a 2006
Fonte: MTE (extraído do site www.mte.gov.br em 19/5/2010).
• Falhas de mercado
Políticas ativas e passivas existem para corrigir falhas de mercado, relacionadas
à restrição de crédito, assimetrias de informação ou problemas de intermediação de
mão-de-obra.
O objetivo das políticas ativas está voltado especificamente para melhorar o
acesso do desempregado ao mercado de trabalho. Há vários instrumentos de políticas
de mercado de trabalho que podem ser classificadas dentro desta ótica. O desenho
destes instrumentos bem como seus objetivos específicos variam de país para país.
A forma como estas políticas são implementadas afeta tanto o lado da oferta de
trabalho quanto da demanda de trabalho. Como regra geral, estas políticas destinamse a melhorar a qualidade da oferta da mão-de-obra, a gerar demanda por trabalho e a
intermediar o matching entre ofertantes e demandantes de trabalho.
Políticas ativas exitosas aumentam a probabilidade do desempregado encontrar
uma ocupação e a probabilidade do sub-empregado melhorar sua produtividade e
seus ganhos. Estas se diferenciam das políticas passivas cujo objetivo é aumentar o
bem-estar dos indivíduos mais vulneráveis, como desempregados, sem a garantia de
inserção automática na atividade econômica – também tornar mais caro o trabalho
precário. Também se diferenciam de políticas mais gerais, tais como o salário mínimo,
que atingem todos trabalhadores. As políticas ativas destinam-se usualmente para
determinados grupos de trabalhadores.
Os serviços de intermediação, por exemplo, tendem a reduzir os custos de
busca e de seleção de trabalhadores e empregadores. O objetivo dos serviços
públicos de intermediação é promover o matching entre empregadores que ofertam
vagas e trabalhadores que procuram trabalho. Estes serviços também podem ser
oferecidos pelo setor privado. Em ambos casos, procura-se dar assistência ao
trabalhador que deseja se encaixar no mercado de trabalho e apoio aos empregadores
que demandam mão-de-obra para ser admitida.
Com relação aos programas de capacitação e treinamento, conforme destacado
em Cacciamali (2005), há concentração de treinamento nas maiores firmas e nos
trabalhadores mais qualificados quando a atuação pública neste segmento é reduzida.
Como existem custos associados a demissão e admissão de trabalhadores, os
empregadores ao decidirem se irão investir em treinamento específico e geral devem
ter alguma garantia que seus trabalhadores treinados permanecerão na empresa.
Caso contrário, o investimento feito em capital humano pode ser perdido. No caso do
trabalhador, se o treinamento for específico, sua produtividade não necessariamente
aumentará se sair da empresa na qual recebeu o treinamento. Por outro lado, se este
for geral, pode ter incentivos para sair da empresa se a sua remuneração for abaixo do
mercado. Neste segundo caso, sua produtividade aumenta em qualquer outra
empresa.
Para os trabalhadores menos qualificados, como a rotatividade no mercado de
trabalho é maior, menor a probabilidade de receberem treinamento por parte das
empresas. Empresas
menores também possuem mais dificuldades em investirem
mais no capital humano de seus trabalhadores. Tendo isto em vista, políticas públicas
que atuassem no sentido de incentivar o treinamento destes segmentos do mercado
de trabalho
poderiam reduzir este descompasso entre demanda e oferta de
qualificação.
• Falhas institucionais
O mercado de trabalho é o locus onde a oferta e a demanda de trabalho se
encontram, contudo, não é um mercado como outro qualquer. Existem peculiaridades
íntrisecas ao comportamento da oferta e da demanda, bem como ao “bem/serviço”
que é transacionado neste mercado: as horas trabalhadas 22 (para maiores detalhes
ver Ehrenberg e Smith, 2000 e Cahuc e Zylberberg, 2004).
Tendo isto em vista, existem instituições específicas que regem o funcionamento
deste mercado. Estas instituições podem ser fruto da relação entre patrão e
empregado, por exemplo, contratos e acordos que definem salários e benefícios, bem
como da legislação nacional. Nesta última, está todo aparato de legislação trabalhista,
que fixa aspectos relacionados ao salário mínimo, a proteção ao emprego, aos
encargos trabalhistas, a justiça do trabalho e etc.
No Brasil, grande parte das leis trabalhistas estão definidas na Constituição
Federal (CF) e na Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). A CF fixa os direitos dos
trabalhadores, como a multa do FGTS, a licença maternidade e paternidade e alguns
aspectos relacionados a jornada de trabalho (hora extra, redução da jornada), dentre
outros. Já a CLT aborda normas específicas da relação de trabalho, como os
contratos, a organização sindical e da justiça do trabalho.
Existem estudos para o Brasil que consideram nosso mercado de trabalho
regulado (Ver Camargo, 1996). O principal argumento destes estudos para existência
desta rigidez é que a legislação trabalhista foi concebida em um contexto diverso do
atual, o que compromete a sua efetividade em termos de melhorar o ajuste entre
oferta e demanda por trabalho. Segundo esta corrente, a legislação trabalhista criava
empecilhos para o investimento das empresas bem como para as suas estratégias de
ajuste ao novo cenário mundial. Por outro lado, o número de trabalhadores regidos
22
Não iremos descrever todas as peculiaridades, pois não é objeto deste estudo. Nos manuais de economia
do trabalho há uma descrição detalhada sobre as principais diferenças entre o mercado de trabalho e o
mercado de bens.
pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) situa-se em torno de 40% dos
ocupados no país, e, ainda assim, existe uma imensa movimentação de admitidos e
desligados anualmente neste universo.
23
Este fenômeno mostra que há uma alta
rotatividade da mão de obra, o que para muitos não caracterizaria nosso mercado de
trabalho como excessivamente regulado ou rígido. 24
Outra falha institucional no contexto brasileiro está relacionada à concepção e
funcionamento do Sistema Publico de Emprego, implementado de forma incipiente e
desarticulada. Conforme experiência internacional (OECD, 2005), grande parte das
atuações exitosas em termos de políticas de trabalho ocorrem quando o Sistema
Público de Emprego atua de forma articulada com outras ações de aumento da
empregabilidade da força de trabalho. O SINE foi implementado de forma
descentralizada e sua atuação é muito heterogênea em todo território nacional.
Outra refere-se ao esquema de financiamento, onde há uma desarticulação
entre política passiva e ativa, e um volume de recursos maior para a primeira. Se o
objetivo de um programa de melhora da situação do trabalho está voltado basicamente
para reinserção na atividade econômica e melhora da renda, o programa de segurodesemprego não deve atuar apenas como um seguro de risco social, mas deve
contribuir de forma articulada com as outras ações do Ministério do Trabalho e
Emprego. Desta forma, apesar de ser importante para reduzir as perdas temporárias
do trabalhador desempregado não pode desincentivar a busca por emprego e a
redução da oferta de trabalho – a não ser que sejam os empregos aviltantes e
improdutivos.
Além disto, o financiamento destas políticas é quase que exclusivamente feito
pelos recurso oriundos do FAT. Apesar do crescimento contínuo de 8,8% entre 1995 e
2005 do seu patrimônio (Cardoso Jr. et al; 2006), em termos de percentual de gastos
sobre o PIB, o Brasil está aquém de países como Dinamarca, Finlândia, Suécia e
Holanda, onde os gastos com esta rubrica atingem o patamar de 4%. No Brasil, de
acordo com cálculos de Cardoso, Jr (2006) este valor fica em torno de 1,2% do PIB.
23
Segundo o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) do MTE, as admissões e os
desligamentos anuais situaram-se, respectivamente, em patamares acima de 16 milhões e 15 milhões tanto
em 2008 quanto em 2009.
24
Baltar e Proni (1995), Pochmann e Borges (2002), Camargo (1996).
1.3. Atividade 3: Perspectivas
• Tendências e Desafios de médio e longo prazos
Políticas ativas
Existem algumas estatísticas que podem ser usadas para analisar a eficácia da
intermediação de mão-de-obra. A importância da descrição destas estatísticas é
identificar os principais desafios futuros para o desenho de uma política ativa de
mercado de trabalho.
Seguindo um pouco o apresentado por Ramos e Freitas (1998), sugerimos os
seguintes indicadores para avaliar a eficácia do SINE como sistema de intermediação
de mão-de-obra:
1) Grau de atratividade do SINE: medido pela razão entre o total de
trabalhadores que procuram os postos de atendimento e o total de
trabalhadores demitidos;
2) Grau de matching: razão entre total de trabalhadores colocados pelos postos
de atendimento e o total de trabalhadores inscritos nos SINEs;
3) Graus de abrangência: total de trabalhadores colocados pelos SINEs sobre
total de trabalhadores admitidos.
O objetivo de uma boa política de intermediação é tentar reduzir o tempo de
desemprego, através da melhor difusão das informações entre os agentes
econômicos, e permitir um aumento da renda e da produtividade quando a nova
ocupação for encontrada.
O SINE não tem uma atuação expressiva no mercado de trabalho brasileiro, pois
uma parcela não considerável de trabalhadores e empregadores se inscrevem nestes
postos de atendimento, seja para ofertar a força de trabalho ou para ofertar vagas.
Conforme o Relatório Anual de 2008 do MTE, cerca de 6 milhões de trabalhadores se
inscreveram nos postos do SINE em 2008, enquanto que neste ano ocorreram
aproximadamente 15 milhões de desligamentos.25 Estes dados indicam que o SINE
não tem uma participação expressiva na intermediação da mão-de-obra no mercado
de trabalho brasileiro. Este resultado, segundo Ramos e Freitas (1998), “pode ser fruto
25
Dados do Caged/MTE.
de uma dotação de recursos insatisfatória ou de um número reduzido de postos de
atendimento.”
Com relação ao indicador de matching, observamos que a taxa de colocados
sobre inscritos no SINE é muito baixa para o Brasil, em torno de 18% no ano de 2008.
Esta faixa varia entre as regiões, contudo, permanece bem reduzida, em torno de
20%. Destaca-se o posto do SINE Ceará, com uma colocação de 48%.
Estes resultados mostram que os postos de atendimento do SINE atuam de
forma muito desarticulada, não atuando no sentido de ser um órgão de fomento ao
desenvolvimento econômico local. Ademais, persistem diferenças grandes entre os
diversos postos que tenderam a crescer na atualidade com a maior descentralização.
Prefeituras passaram a poder operar postos de atendimento nos moldes do SINE. No
médio e longo prazo, deve-se pensar em como coordenar melhor as ações de
intermediação nas diversas frentes de forma a não ocorrerem intersecções e
duplicação de esforços.
No tocante à qualificação profissional, destaca-se que o IBGE, em convênio com
o Ministério da Educação (MEC), divulgou um levantamento suplementar da Pnad 26
sobre educação profissional. Esta pesquisa constituiu uma importante fonte de
informações sobre o tema, sobretudo porque a partir do quadro descrito pode-se
contribuir para traçar tendências e desafios de longo prazo.
A pesquisa visou traçar um perfil da população relacionado ao acesso e à
formação nos três segmentos de educação profissional: a) qualificação profissional27;
b) técnico de nível médio 28; e c) graduação tecnológica29. Entre outras variáveis, foram
26
27
Pnad (2007).
Curso de formação para o exercício de uma atividade profissional, também chamado
curso de formação inicial e continuada. Estes cursos têm duração variável, conferem
certificado de participação, podem ser oferecidos em todos os níveis de escolaridade e,
dependendo do tipo, realizados sem exigência de escolarização. Propõem-se a
qualificar o profissional para o trabalho, não tendo o objetivo de aumentar o seu nível
de escolaridade (IBGE, 2009: p.40).
28
Curso de nível médio regido por legislação própria e diretriz curricular específica, só
podendo ser ministrado por escola devidamente credenciada pelo poder público.
Confere diploma de técnico, sendo realizado de forma integrada ao ensino médio ou
após a sua conclusão (IBGE, 2009: p.40).
investigadas as características da população, a frequência, o nível educacional, os
tipos de curso, o aproveitamento e as modalidades oferecidas. Segundo a pesquisa,
6,0 milhões de pessoas com 10 ou mais anos de idade, ou 3,8% da população total,
freqüentavam algum curso de educação profissional enquanto que 29,6 milhões
(18,6%) não frequentavam, mas já havia frequentado em períodos anteriores.
Especificamente em relação aos cursos de qualificação profissional, a grande maioria
das pessoas (45,5%) frequentavam cursos de informática, indicando a centralidade
desta área no dias atuais (gráfico 10).
Gráfico 10: Distribuição (%) das Pessoas que Frequentavam Curso de
Qualificação Profissional, por Área do Curso - Brasil 2007
Outra
22,4%
Informática
45,5%
Estética e
imagem pessoal
4,5%
Saúde e bem
estar social
7,2%
Indústria e
manutenção
8,9%
Comércio e
gestão
11,5%
Fonte: Pnad/IBGE.
Ainda sobre fontes de dados para a investigação da educação profissional no
Brasil, tem-se o Anuário Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, publicado
pelo Dieese (Departamento Intersindical de Estatísticas e Estudos Socioeconômicos)
29
Curso de nível universitário regido por legislação própria e diretriz curricular específica, só podendo ser
ministrado por escola devidamente credenciada pelo poder público, e que tem como pré-requisito a conclusão
do ensino médio, com ingresso via processo seletivo. Focado em uma determinada área profissional,
responde às demandas do mundo do trabalho e do desenvolvimento tecnológico. Confere diploma de
tecnólogo (IBGE, 2009: p.40).
em parceria com o MTE.
30
Nele são reunidos diversos indicadores sobre as políticas
públicas relacionadas ao tema. Desde 2006, parte do anuário é dedicada aos
indicadores sobre qualificação profissional, com informações dos três níveis de
educação profissional mencionados acima. Na publicação há um capítulo em que são
apresentadas, exclusivamente, informações sobre o PNQ, considerado o principal
instrumento do governo federal para promover a qualificação no âmbito do Sistema
Público de Emprego, Trabalho e Renda.
São encontrados na literatura estudos que buscam avaliar as ações executadas
no âmbito dos programas de treinamento. Em relação ao Planfor, alguns
pesquisadores avaliaram que problemas de abrangência, focalização, e também
operacionais prejudicaram sua eficiência. 31 Já uma pesquisa experimental realizada
na região metropolitana de Belo Horizonte, durante quatro anos, avaliou que houve um
impacto positivo para os trabalhadores que participaram das ações do Planfor, no que
diz respeito ao número e à redução da duração dos episódios de desemprego para o
total da amostra. No entanto, os impactos estimados para os desempregados não
registrou um efeito positivo significativo em termos de geração e manutenção do
trabalho, significando que para um desempregado a realização ou não do treinamento
não influenciou para uma melhor colocação no mercado de trabalho. 32
Em relação ao novo formato do plano de qualificação, o PNQ, as avaliações,
ainda incipientes, apontam para uma melhora qualitativa dos resultados. O principal
indicativo dessa mudança de qualidade foi a ampliação da carga horária dos cursos,
que atingiu 195 horas em 2007, aproximando-se da meta de 200 horas, enquanto, em
2002, essa média estava em 62,4 horas, número considerado insuficiente para
influenciar decisivamente na alocação do trabalhador no mercado de trabalho.
Observou-se também uma maior articulação com outras políticas públicas de emprego
uma vez que cerca de três quartos dos treinandos eram beneficiados por outras
políticas de inclusão social ou de trabalho e renda. O desejado aumento da
focalização em grupos mais vulneráveis foi alcançado, uma vez que desempregados,
30
Dieese (2008).
31
Azeredo (1999); Barros, Cossío e Teles (2001).
32
Oliveira e Rios-Neto (2007).
mulheres e jovens elevaram sua participação nos treinamentos com o passar dos
anos.
33
Entretanto é consensual que o número total de trabalhadores envolvidos
anualmente nas ações do PNQ é ainda relativamente pequeno, chegando a apenas
118,2 mil em 2007. Destes 31,5% treinandos participaram de cursos executados pelo
Sistema S e 23,3% por ONGs, conforme apresentado no gráfico 11.
Este modesto alcance é atribuído à escassez de recursos disponíveis ao PNQ
que foram reduzidos drasticamente nos últimos anos devido à uma reorientação das
políticas públicas de emprego. De R$ 883,5 milhões, no ano de 1998, o gasto com
qualificação reduziu-se para R$ 88,9 milhões, em 2005, permanecendo neste patamar
nos anos seguintes. Cardoso et al (2006) observa que os contingenciamentos
orçamentários ao provocarem atrasos na liberação de recursos ao longo do ano fiscal,
comprometem sobremaneira o desempenho dos programas de execução continuada
como as ações de treinamento.
Gráfico 11: Distribuição (%) dos Educandos Concluintes dos Cursos do PNQ,
por Tipo de Instituição Executora - Brasil 2007
30,0%
Sistema S
23,2%
ONGs
11,6%
Outras
10,0%
Especializadas em qualif. social e prof. (3)
Associação comunitária (1)
8,0%
Sindicais (2)
7,7%
3,5%
Ensino superior (4)
3,0%
Empresariais (2)
Escolas técnicas públicas
1,7%
Associação de produtores
1,3%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
Notas:
(1) Inclui instituições religiosas e grupos de afinidade;
33
Cardoso et al (2006, p. 59) e Dieese (2008).
25,0%
30,0%
35,0%
(2) Inclui centrais sindicais, escolas, instituições, fundações, confederações, associações e outros;
(3) Inclui fundações, instituições e escolas;
(4) Inclui universidades, institutos, faculdades e fundações.
Fonte: MTE/Sigae.Base de Gestão da Qualificação.
Se considerarmos a situação crítica do mercado de trabalho brasileiro, sobretudo
nos anos 90, mas também nos anos iniciais da década seguinte, avaliaremos que tais
políticas de qualificação apontam para o insucesso no sentido de cumprir seus
objetivos principais de redução do desemprego e do subemprego, e de elevação da
produtividade e da renda do trabalhador. No entanto, observando de maneira mais
abrangente que a economia do país passou por quase duas décadas de semiestagnação econômica, permeado por alguns poucos mini-ciclos de crescimento,
poderíamos dizer que tais objetivos não foram conquistados, pois, neste contexto,
extrapolavam o escopo e as possibilidades de tais políticas. Na sua gênese, as
políticas de qualificação profissional foram concebidas como complementares ao
crescimento econômico e não como substitutas deste para a melhoria do mercado de
trabalho do país.
34
Desta forma, embora sejam importantes e eficazes no sentido de prover maior
capacitação e empregabilidade aos trabalhadores, as políticas ativas de emprego
tendem a cumprir mais efetivamente seus objetivos quando existe uma demanda pelas
atividades que por ela são promovidas, que por sua vez ocorrem com maior frequência
em períodos de crescimento econômico.
34
Segundo Salm (2005), neste período o país passou por “mais de vinte anos de crescimento econômico
medíocre, queda no nível dos investimentos, crescente fragmentação da estrutura produtiva, baixa
competitividade nas exportações, defasagem tecnológica, deficiências crescentes na infra-estrutura” que
certamente determinaram o insucesso das políticas de emprego, dissociando a colocação no mercado de
trabalho das características da oferta da mão-de-obra.
Políticas passivas
Com relação às políticas passivas, os principais indicadores referem-se à taxa
de cobertura (segurados sobre demitidos sem justa causa) e de habilitação (segurados
sobre requerentes) do programa e a sua capacidade de contribuir para a reposição da
renda dos trabalhadores (valor médio do benefício sobre valor da demissão). Além
disso, alguns estudos também enfatizam o grau de focalização deste programa, ou
seja, se realmente está atendendo os trabalhadores mais vulneráveis. Esta análise é
usualmente elaborada com os dados da Pnad (ver Barros, Corseuil e Foguel, 2000).
De acordo com Cardoso e Gonzalez (2007), de 1995 a 2005, houve crescimento
do número de beneficiários do seguro-desemprego, contudo ainda bem abaixo do
aumento do total de trabalhadores desempregados no período. O gráfico abaixo
mostra que a taxa de cobertura do programa nos anos 90 ficava em torno de 65%. A
partir do ano 2004, esta taxa cresceu para patamares superiores a 80%. Apenas em
2009, a média anual desta taxa ficou em 77%.
No médio e longo prazo, com a recuperação da atividade econômica brasileira, é
possível que o número de solicitantes deste auxílio monetário não cresça de forma
significativa. Há, com relação a esta política, um desafio que consiste em estabelecer
um link entre os trabalhadores beneficiados por este programa e todo o aparato do
Sistema Público de Emprego. O Seguro desemprego não pode funcionar como um
benefício assistencial, pois tem o caráter de seguro. Logo, devem ser dadas opções
de reingresso no mercado de trabalho aos seus beneficiários, seja através de apoio na
realocação e treinamento, ou através de apoio a alguma iniciativa empresarial
individual.
Fonte: extraído do site do Ministério do Trabalho em abril 2010.
• Projeções de expansão do setor
Os serviços públicos de emprego, principal braço operacional das políticas
ativas de mercado de trabalho consolidaram-se nos países desenvolvidos sobretudo
após a 2ª Guerra Mundial. Através destes eram oferecidos serviços de apoio à
geração de emprego e de proteção aos desempregados, via intermediação, benefícios
monetários, qualificação e treinamento. De acordo com o relatório da OECD, nos anos
80 e 90, houve um aumento dos gastos com políticas de emprego em alguns países,
tais como Finlândia (6% do PIB), enquanto em outros houve redução (p.ex: Inglaterra).
Este tipo de serviço tem passado por inúmeras transformações, sendo
enfatizadas ações voltadas para compensar as perdas decorrentes do desemprego.
Vale destacar que esses benefícios representam uma parcela considerável do
orçamento destinado às políticas de emprego na maior parte dos países. De acordo
com Ramos (2003), países como Finlândia e Holanda, estas transferências podem
superar 3% do PIB. Na América Latina a incidência de políticas passivas é reduzida,
sendo a cobertura e os benefícios do seguro-desemprego muito limitados.
Na maior parte dos países, a condição primordial para um indivíduo estar apto
ao programa de seguro-desemprego é que ele já tenha tido algum vínculo
empregatício. Essa cobertura parcial é justificada pela complexidade desse esquema,
que necessita de um nível de organização e controle adequados da situação dos
trabalhadores. Em quase todos os países é comum a exclusão daqueles que têm
possibilidades de sobreviverem via um fluxo monetário qualquer ou que estejam nesta
situação por vontade própria. Os trabalhadores agrícolas, casuais ou temporários,
domésticos, sazonais, jovens e os funcionários públicos são muitas vezes
considerados inelegíveis.
Esse leque de exclusões, muitas vezes põe em questionamento a eficácia
deste tipo de benefício. Em países subdesenvolvidos, como no caso do Brasil, os
trabalhadores informais são a maioria e em outros o setor primário é representativo. A
tendência atualmente, entretanto, é de superação dessa cobertura parcial.
A adoção do sistema de seguro-desemprego como um mecanismo de amparo
aos trabalhadores desengajados involuntariamente da atividade econômica é
generalizada entre os países. Apesar das especificidades nacionais, constatou-se
muitos pontos em comum no aspecto operacional. A cobertura sempre era parcial e o
valor do benefício pago correspondia a uma parcela do salário anterior. A sua
solvência era sustentada pelos três agentes envolvidos: Estado, trabalhadores e
empregadores; e a maior parte dos custos recaía sobre este último. O enquadramento
dos indivíduos para o programa só era possível com a comprovação do seu registro
em alguma agência de emprego, pois só assim se teria certeza do seu status de
desempregado.
O programa de seguro-desemprego funcionava também como um sistema de
informações, aconselhando e orientando os trabalhadores e aprimorando a sua
formação profissional de acordo com o paradigma tecnológico vigente.
É importante notar que em países onde houve a consolidação desse arranjo
institucional, ultrapassou-se as esferas da previdência social e o seguro-desemprego
passou a ser um mecanismo crucial para compatibilização da oferta e demanda por
trabalho.
As demais ações na área de política de trabalho em diversos países têm sido
feitas de forma mais descentralizada, em conjunto com outros atores sociais. Os tipos
de políticas ativas variam muito de um país para outro, podem englobar esquemas de
criação de emprego, assistência ao desempregado no momento de demissão e
contratação, treinamento profissional, e etc. Em termos de recursos, a fonte também
pode ser o governo central, estadual ou local, com uma parcela advinda das
empresas.
Ao longo dos anos 90, com o crescimento do desemprego e alguns países e
com o surgimento de novas modalidades ocupacionais, os serviços públicos de
emprego passaram a operar em novas frentes de ações não necessariamente
voltadas ao trabalhador empregado, mas também ao trabalhador autônomo ou
pequeno empreendedor. A capacitação profissional e os serviços de apoio ao pequeno
negócio passaram a ser considerados no bojo de políticas ativas. Destaca-se também
que alguns grupos de trabalhadoes passaram a ser atendidos por estes programas,
tais como os jovens. Surgiram vários programas especiais para os jovens, tais como
auxílio a busca de primeiro emprego bem como ao treinamento e capacitação para
uma ocupação.
Além disto, em vários países tem ocorrido uma preocupação crescente em
retirar os trabalhadores vulneráveis da situação de desemprego e mais, de
desincentivar os trabalhadores em idade ativa de permanecerem na situação de
beneficiários do seguro-desemprego. A idéia é monitorar a procura por ocupação de
trabalhadores inscritos no seguro-desemprego, tentando reduzir o impacto negativo
que o recebimento deste auxílio monetário poderia ter sobre a oferta de trabalho.
De acordo com OECD (2005), alguns países requerem a participação dos
trabalhadores inscritos no programa de seguro-desemprego no treinamento para
busca de emprego por um determinado período. Na Finlândia, por exemplo, cursos de
5 dias que contribuem para uma melhor busca de ocupação contribuem para um
aumento de 4 pontos percentuais na probabilidade de emprego, sendo o impacto
maior naqueles trabalhadores com menor nível educacional.
Outra ação destacada nos países membros da OECD são os planos de ação
individual, de forma a monitorar os trabalhadores que estão há muito desempregados.
Ocorrem entrevistas individuais depois de um certo período de inscrição no Sistema
Público de Emprego ou no programa de seguro desemprego. Um exemplo é o que é
feito na França (Service personnalisé pour un nouveau départ vers l’emploi, SPNDE)
desde 1999. O público alvo é formado por jovens com mais de 6 meses de
desemprego ou por adultos que estão há 12 meses desempregados. São feitas
entrevistas com estas pessoas que são encaminhadas para treinamento, para algum
programa de auxílio ou a um programa de ajuda a procura por trabalho. As entrevistas
são feitas novamente depois de um certo período de tempo de forma a acompanhar os
indivíduos e contribuir para que saiam da situação de risco social.
Desta forma, no caso brasileiro, a perspectiva é de que o Sistema Público de
Emprego (SPE) passe por uma transformação no seu escopo e na sua atuação
institucional. A desestruturação do mercado de trabalho tem exigido que a atuação do
SPE seja mais articulada com as especificidades locais e com as políticas econômicas
macro implementadas. A atuação do SPE deve estar menos atrelada ao setor formal
da economia, que ocupa menos da metada da força de trabalho. O eixo central do
sistema deve ser a execução e implementação de políticas voltadas para o
desenvolvimento econômico, não dando ênfase apenas na oferta de trabalho mas
também nos incentivos a serem criados para o aumento ou melhora da demanda de
trabalho.
Parte 3
Oportunidades e Potencialidades para o setor
3.1. Atividade 1: Identificação de necessidades de modificações e inovações
institucionais
O principal problema da implementação das políticas ativas e passivas no
Brasil está relacionado à interseção entre elas. Uma combinação entre estes dois tipos
de ações é fundamental para se potencializar o atendimento do trabalhador conforme
é mostrado em inúmeras experiências internacionais.
Neste contexto, a forma de operacionalização do SINE atualmente deve ser
modificada. O SINE deve funcionar como um locus de atendimento ao trabalhador,
onde agregam-se todos os serviços necessários para facilitar a inserção ou reinserção na atividade econômica. Destaca-se que não devem ser priorizados os
trabalhadores com experiência apenas no emprego formal mas também trabalhadores
com dificuldades de inserção formal no mercado de trabalho. Para isto, os SINEs
também poderiam funcionar como agências de desenvolvimento, incentivando
pequenos negócios e empreendedores nas suas áreas de atuação.
Esta proposta de “capilaridade” dos SINEs deveria passar por uma
reestruturação profunda das suas bases de financiamento (dependente apenas de
recursos federais) e da sua estrutura de gestão. O SINE, conforme visto no marco
institucional, foi criado com o objetivo de atender uma parcela específica da força de
trabalho, principalmente trabalhadores que tiveram uma experiência prévia como
empregados, e está vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego. A idéia de um
SINE que incorpore ações destinadas a pequenos empreendedores , por exemplo,
envolve uma discussão sobre a sua interligação, por exemplo, com outros órgãos de
apoio aos microempreendedores, como o SEBRAE. Curso de formação, reciclagem e
intermediação não poderiam se restringir aos trabalhadores inscritos no programa de
seguro-desemprego mas sim a todos aqueles potencialmente em situação de risco
social (que auferem poucos rendimentos) e risco de desemprego.
Outra lacuna neste setor refere-se à organização da qualificação profissional
no Brasil e, sobretudo, a possibilidade de uma maior interface entre o sistema de
educação geral e técnico. Existem inúmeras entidades, tais como o Sistema S e as
Escolas Técnicas, que organizam cursos destinados a melhorar o capital humano
específico dos jovens, potenciais trabalhadores, e dos trabalhadores em geral. Seria
interessante que estes cursos estivessem sempre à frente das inovações tecnológicas
do processo produtivo de forma que a demanda de trabalho sempre pudesse ser
suprida com trabalhadores qualificados. Neste sentido, deveria haver sempre um
esforço de coordenação destas ações de qualificação e sempre que possível de
focalização em cursos e assuntos que demandassem mão-de-obra. Um estudo sobre
demanda de trabalho por níveis de qualificação apontando as necessidades seria de
fundamental importância para real efetividade de uma política deste tipo.
Outro ponto importante a ser considerado refere-se ao financiamento das
políticas. A idéia de ter uma fonte exclusiva, como o FAT, para captar recursos para o
financiamento é interessante por um lado, mas por outro pode subjugar a política a um
segmento específico do mercado de trabalho, ou seja, ao formal, tendo em vista que a
maioria das suas receitas vêm do PIS-PASEP.
3.2. Atividade 2: Identificação de oportunidades de investimento
Principalmente nas frentes de atuação de políticas ativas, existe espaço para
entrada do setor não estatal. No caso das políticas passivas, como constituem-se
basicamente em benefícios monetários, esta inserção não é possível. Contudo, a
intersecção deste programa de auxílio monetário com outras atividades que
contribuíriam para reinserção do trabalho seriam factíveis.
Com relação às políticas ativas, destacamos a oportunidade de aumento dos
investimentos privados nos serviços de treinamento e capacitação. Como já visto, a
provisão privada de cursos de qualificação profissional ocorre principalmente via
Sistema S e entidades da sociedade civil. Esta capilaridade é positiva a partir do
momento que propicia uma maior heterogeneidade e flexibilidade dos cursos de
qualificação a serem oferecidos. No entanto, a descentralização também deve ser
acompanhada de um maior monitoramento por parte dos gestores de recursos. Desta
forma, apesar de ser importante a oferta cada vez mais crescente por parte do setor
privado de treinamento, capacitação e qualificação profissional, é de fundamental
importância o aumento do investimento no monitoramento e no acompanhamento
destes cursos. A avaliação de impacto deve ser estendida a todos os programas,
sejam públicos ou privados. Será possível através da análise identificar possíveis
gargalos de treinamento e qualificação bem com a eficiência das instituições
provedoras.
O SPE deve ter como eixo central uma política voltada para o desenvolvimento
e não apenas para a manutenção e melhora da relação de trabalho e do emprego. No
contexto atual, o leque de opções ocupacionais é muito mais vasto que a relação
empregado-empregador que contextualizou sua origem. Há, portanto, um espaço a ser
preenchido, em termos de parcerias com o setor privado ou público, por ações
inovadoras que priorizem o desenvolvimento. Estas ações devem passar não apenas
pela questão do emprego, mas principalmente pelas diferentes modalidades de
emprego e ocupação. O setor não estruturado do mercado de trabalho, tais como as
ocupações informais e autônomas não pode ser atendido apenas por atividades
isoladas e sem continuidade.
Parte 4
Anexo 1 - Oportunidades e implicações para o BNDES
- Potencialidades da estratégia setorial de políticas públicas, com destaque
para implicações sobre o BNDES
A atuação do BNDES na área de políticas ativas e passivas deve voltar-se
especificamente ao segmento de ações ativas tendo em vista a própria atuação do
banco em termos de desenvolvimento econômico. Com o BNDES detém uma parcela
não desprezível dos recursos do FAT, a sua atuação em termos de potencializar as
políticas ativas é fundamental.
Parte dos recursos do FAT Constitucional poderiam ser canalizados também
para investimentos em programas de geração de trabalho e renda. O BNDES já tem
uma atuação na área de microcrédito que poderia ser potencializada se houvesse uma
maior articulação com outros serviços aos microempreendedores. Ademais, é
interessante que o BNDES pudesse investir em ações de monitoramento e avaliação
de programas sociais.
A expansão do investimento social do BNDES deve considerar os resultados
dos programas atuais feitos na área social. É interessante acompanhar o impacto
econômico e social das ações desenvolvidas pelo BNDES nas áreas de geração de
renda e trabalho. Neste caso, devem ser considerados não apenas os projetos que
envolvem montantes pequenos de recursos na totalidade da receita do BNDES (tais
como microcrédito), mas também os projetos de investimentos que demandam uma
quantidade maior de aportes financeiros.
As linhas de financiamento do BNDES poderiam ser condicionadas a
resultados práticos em termos de emprego e melhora da situação social de
determinadas localidades. Por conta disso, é de fundamental importância que os
projetos sempre tenham atrelados alguma atividade de avaliação.
- Elementos de uma estratégia integrada de políticas públicas, com destaque
para implicações sobre o BNDES
A atuação integrada do BNDES com as políticas públicas desenvolvidas pelos
diversos entes federativos é importante à medida que determinadas ações nesta área
dependem muito da articulação e capilaridade dos projetos desenvolvidos.
Por exemplo, para que um programa de seguro-desemprego tenha sucesso em
realocar um trabalhador no mercado de trabalho pode ser interessante que este
trabalhador possa receber uma capacitação em conformidade com a demanda de
trabalho vinda de investimentos futuros. Estes investimentos podem ter recebido
aporte financeiro do BNDES.
Em termos de implicações para o BNDES, a integração com as políticas
públicas implica que a informação sobre seus investimentos seja disponibilizada.
Através desta informação, podem ser planejadas ações específicas que contribuam
para a maior empregabilidade dos trabalhadores. Da mesma forma, a maior
capilaridade entre a atuação do Banco na área de desenvolvimento econômico e os
diversos entes governamentais poderia reduzir possíveis impactos negativos em
termos de realocação de mão–de-obra.
Vale destacar que uma parcela não desprezível dos recursos do FAT é
direcionada para programas de investimento do BNDES. Estes programas deveriam
sempre considerar requisitos mínimos dos indicadores de bem estar dos trabalhadores
para serem operacionalizados.
Referências Bibliográficas
ALMEIDA, G. R. (2007) O governo Lula, o Fórum Nacional do Trabalho e a reforma
sindical. Rev. Katál. Florianópolis v. 10 n. 1 p. 54-64 jan./jun. Disponível em:
http://www.scielo.br/pdf/rk/v10n1/v10n1a07.pdf
AMADEO, E. e CAMARGO, J. M. (1996) Instituições e o Mercado de Trabalho
Brasileiro. In : CAMARGO, J. M. (ed.). Flexibilidade do Mercado de Trabalho no
Brasil. Rio de.Janeiro: FGV.
AMADEO, E. e CAMARGO, J. M. (1993) Labor Flexibility, Productivity and Adjustment.
Rio de Janeiro: Departamento de Economia - PUC, jan.
AZEREDO, B. (1998) Políticas Públicas de Emprego: a experiência brasileira.
ABET, São Paulo.
AZEREDO, B. (1999) Políticas públicas de emprego. ABET, 1999
BALTAR, P.; PRONI, M. (1995) Flexibilidade do trabalho, emprego e estrutura salarial
no Brasil. Cadernos do CESIT no15, Campinas: IE/UNICAMP.
BARROS, R. P; CORSEUIL FOGUEL, M. (2000) Os incentivos adversos e a
focalização dos programas de proteção ao trabalhador no Brasil. Planejamento e
Politicas Públicas, n. 22, dez 2000.
BARROS, R.P.; COSSÍO, M.B.; TELES, J.L. (2001) A eficácia das políticas de trabalho
e renda no combate à pobreza. In: Soluções para a questão do emprego, Fórum
Nacional, 2001
BARROS, R. P. et al (1993) Human Resources in the Adjustment Process. Série
Seminários, Rio de Janeiro: IPEA, n.01, mar.
BARROS, R. P. e MENDONÇA, R. (1989) Família e distribuição de renda: o impacto
da participação das esposas no mercado de trabalho. Pesquisa e Planejamento
Econômico, v. 19, n. 3.
BRASIL (1999) Educação Profissional: um projeto para o desenvolvimento sustentado.
SEFOR/MTb, FAT/Codefat.
CAHUC, P. e ZYLBERBERG, A. (2004) Labor Economics. MIT Press, Cambridge, 1ª
edição.
CALMFORS, L. (1994) Active labour market policy and unemployment: a
framework for the analysis of crucial design features, OECD Economic
Studies, n.22, Spring. OECD, Paris.
CAMARGO, M.J. (org.). Flexibilidade do mercado de trabalho no Brasil. Rio de
Janeiro: FGV, 1996.
CARDOSO Jr., J. C. et al (2006) Políticas de emprego, trabalho e renda no Brasil:
desafios à montagem de um sistema público, integrado e participativo. Texto
para Discussão n. 1237. Brasília: IPEA.
CARDOSO Jr., J. C.; GONZALEZ, R. (2007) Dilemas e alternativas ao financiamento
das Políticas Públicas de Trabalho e Renda no Brasil. Texto para Discussão
IPEA no. 1313. Dez.
CHAHAD, J. P. Z. (1983) Aspectos econômicos da implantação de um segurodesemprego: O Seguro-Desemprego no Cenário Internacional. Rio de Janeiro:
IPE-USP.
______________ (1986). "Seguro-Desemprego: Lições de História, Aspectos Teóricos
e Perspectivas para o Brasil". Ensaios Econômicos. São Paulo: IPE - USP
______________ (1987). O Seguro-Desemprego e o Mercado de Trabalho. Textos
para Discussão Interna, São Paulo: IPE-USP, n.11.
______________ (1989). O Programa de Seguro-Desemprego sob a ótica da
intermediação da mão-de-obra: Teoria e Perspectivas para o caso Brasileiro.
Textos para Discussão, Brasília: Ministério do Trabalho, n.20.
______________ (2002) A experiência internacional com políticas ativas no
mercado de trabalho: lições para a avaliação do caso brasileiro, Relatório de
pesquisa FIPE/MTE, Dezembro, São Paulo.
CHAHAD, J. P. Z. e AZEREDO, Beatriz (1992). O Programa de Seguro-Desemprego:
Diagnóstico e Sugestões para o seu Aperfeiçoamento. Série Seminários, Rio de
Janeiro: IPEA, n.01, nov.
COSTA, J.S.M. (2007) Determinantes da Participação Feminina no mercado de
trabalho brasileiro. Dissertação de Mestrado. Faculdade de Economia, UNB.
DIEESE (2008) Anuário Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda: Qualificação
Social e Profissional - Livro IV. São Paulo: Dieese.
DROUIN, V. e GREFFE, X. (1985) L'Assurance-chômage: Filet de sécurité ou
parapluie percé? Ed. Economica.
EHRENBERG, R. G. e SMITH, R. S. (2000) A Moderna Economia do Trabalho: Teoria
e
Política
Pública.
5ª.
Edição.
Makron
Books,
Ramos, Carlos Alberto e Freitas, Paulo Springer de. Sistema Público de
Emprego: objetivos, eficiência e eficácia (Notas sobre os países da OCDE e o
Brasil). Texto para discussão n. 568. IPEA.
IBGE
(2009)
Pesquisa
Nacional
por
Amostra
de
Domicílios
-
Aspectos
Complementares da Educação de Jovens e Adultos e Educação Profissional
2007. Rio de Janeiro.
IPEA (2007) Políticas Sociais Acompanhamento e Análise. Nº 14. Diretoria de Estudos
Sociais. Brasília.
MACHADO, D. C. (1993) Impacto do Seguro Desemprego sobre o Mercado de
Trabalho: o caso brasileiro. Monografia de final de curso. Faculdade de
Economia da UFRJ.
MATTOSO, J. & BALTAR, P. (1997) Transformações Estruturais e Emprego
nos Anos 90. Ensaios FEE, Porto Alegre, nº 1, v. 18, p.13-40.
MTE (2004) Avaliação do PAT. Secretaria de Inspeção do Trabalho. Departamento de
Segurança
e
Saúde
no
Trabalho.Brasília,
set.
Disponível
em:
http://www.mte.gov.br/Empregador/pat/Conteudo/7059.pdf
OECD (2005); OECD Employment Outlook.
OIT (2003) Plano nacional para a erradicação do trabalho escravo. Comissão Especial
do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos. Brasília: OIT. 44 p.
OLIVEIRA, A. M. & RIOS-NETO, E. (2007) Uma Avaliação Experimental dos Impactos
da Política de Qualificação Profissional no Brasil. RBE v. 61 n. 3, Rio de Janeiro:
FGV.
PAIVA, L. H. (2006) O dilema do financiamento orçamentário das políticas públicas de
emprego. Nota técnica Mercado de Trabalho , maio de 2006.
POCHMANN, M. (1998). Desafios e Limites das Políticas de Emprego no Brasil.
Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 19, n. 1 pp .125-155.
POCHMANN, M.; BORGES, A. (2002) Era FHC: a regressão do trabalho. São Paulo:
Anita Garibaldi.
SABOIA, J. (1999). Modernização e Redução do Tamanho dos Estabelecimentos da
Indústria de Transformação no Passado Recente. Revista Econômica, vol. 1, n.º
1, Niterói: UFF, jun
SALM, C. (2005). Estagnação Econômica, desemprego e Exclusão Social. In: SICSÚ,
J.; de PAULA, L. F.; MICHEL, R. (Coord.). Novo-desenvolvimentismo. Rio: eds.
Manole e Fundação Konrad Adenauer.
SEDLACEK, G. L. e SANTOS, E. C. (1991) A mulher cônjuge no mercado de trabalho
como estratégia de geração de renda familiar. Pesquisa e Planejamento
Econômico, v. 21, n. 3.
SANTOS, V. M. (2006). Por Dentro do FAT. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 13,
n. 26, p. 3-14, dez.