Abraham Lincoln Ferreira Cardoso
Aldenir Brandão da Rocha (coordenador)
Miguel Gerônimo da Nóbrega Neto
Nivaldo Adão Ferreira Júnior
Sara Teixeira Santos
Shelley Stela Galvão Valadares
Lobby no Congresso
Regras, atuação, dificuldades, expectativas
Brasília, 2014
IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título
LOBBY
Regras, atuação, dificuldades, expectativas
1. COMPONENTES
Abraham Lincoln Ferreira Cardoso
[email protected]
Lattes: http://lattes.cnpq.br/1332260889830713
Aldenir Brandão da Rocha
[email protected]
Lattes: http://lattes.cnpq.br/3761606376475630
Telefone: 55.61.3215.9180
Miguel Gerônimo da Nóbrega Netto
Telefone: 55.61.3216-5005.
Email: [email protected]
Lattes: http://lattes.cnpq.br/6960986151458691
Nivaldo Adão Ferreira Júnior:
[email protected]
Lattes: http://lattes.cnpq.br/3160659352663443
Telefones: 55.61.3215.9180 e 55.61.8422.2537
Sara Teixeira Santos
[email protected]
CV: http://lattes.cnpq.br/7223069348842398
Shelley Stela Galvão Valadares:
[email protected]
Lattes: http://lattes.cnpq.br/8501524280437221
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Instituição: Câmara dos Deputados
Linha Temática: Processos Políticos do Poder Legislativo
Resumo:
A pesquisa a ser empreendida pretende trilhar por dois eixos principais: em um primeiro
plano, perscrutaremos a questão da carência de marco legal para o lobby no Brasil – razões,
empecilhos à regulamentação, propostas em tramitação e estágio de discussão. Em um
segundo momento, buscaremos a compreensão do modelo de atuação efetiva do lobby no
Congresso Nacional – regras informais atuantes, arranjos institucionais existentes, interesses,
forma de atuação e grau de influência no processo legislativo. A junção desses dois
panoramas possibilitará uma visão global do fenômeno, tanto em relação à sua existência,
atuação e importância para o processo de decisão política, quanto em relação às perspectivas
de seus atores e do Congresso Nacional, dificuldades decorrentes da não regulamentação,
formas de sobrevivência à margem do ordenamento legal.
2. OBJETIVOS
Gerais: descrever e Compreender a atuação do lobby no Congresso Nacional; mapear as
instituições que realizam lobby no Congresso Nacional; identificar as regras comuns a elas e
às duas Casas Legislativas; compreender os caminhos dos processos de decisão no processo
legislativo.
Específicos:
1) Definir lobby e entidades lobistas e criar tipologia para as suas formas de sua atuação
no legislativo federal brasileiro;
2) Mapear as instituições cadastradas e não cadastradas que regularmente realizam lobby
e dividi-las segundo a tipologia a ser criada, inicialmente separando-as em lobistas de
instituições públicas e lobistas privados;
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3) Levantar as possíveis dificuldades para a atuação das entidades em um panorama de
desregulamentação institucional;
4) Verificar a razão e as barreiras para a não existência de legislação específica para o
tema;
5) criar modelos para medição da influência do Lobby na Câmara dos Deputados;
6) Verificar a influência da Lei 12.846, de 2013 sobre a atuação dos grupos de Lobby e a
expectativa dos lobistas acerca da aplicação desta lei, no que tange à maior ou menor
necessidade de regulamentação da atividade após a edição do texto normativo;
7) Relacionar o lobby com o presidencialismo de coalizão;
8)
1. METODOLOGIA
A pesquisa será de natureza híbrida, utilizando-se de métodos qualitativos e
quantitativos. Conterá elementos de pesquisa bibliográfica, exploratória, documental,
descritiva. A etapa exploratória e documental buscará delimitar o objeto de estudo, enquanto
que do levantamento bibliográfico, serão extraídos elementos teóricos para construção das
primeiras hipóteses e para base comparativa dos resultados da pesquisa. Quando necessário,
descrições das etapas do processo legislativo ilustrarão a pesquisa.
Para a consecução dos objetivos específicos, poderão ser utilizadas técnicas,
como estudo de caso (GEORGE e BENNETT, 2005); métodos comparativos (para a definição
de lobby, valendo-se, por exemplo, da literatura americana acerca do tema, uma vez que nos
EUA o Lobby é aceito e regulamentado); entrevistas com representantes de entidades lobistas,
com o provável o uso de técnicas específicas como grupo focal, entrevistas estruturadas e
semiestruturadas.
Por base epistemológica, adotar-se-á a teorias institucionalistas confrontadas
com abordagem sistêmica do processo de tomada de decisão política no Parlamento
Brasileiro, compreendida como a percepção de que as políticas públicas são fruto da interação
de diversos atores, condições, regras formais e informais, determinantes contextuais.
4
2. CRONOGRAMA
Ano de 2014
abr
mai
Jun
jul
Ago
Set
out
nov
dez
Reunião de pesquisa
Revisão bibliográfica
Coleta e tabulação de dados
Apresentação
dos primeiros resultados em
seminários internacionais e nacionais acerca da
percepção que os grupos públicos e privados de
assessorias parlamentares têm da própria atuação
e das suas práticas mais usuais.
Produção de artigos
Relatório
Ano de 2015
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Nov
Dez
Nov
Dez
Reunião de pesquisa
Revisão bibliográfica
Coleta tabulação e extrapolação de dados
Apresentação de
resultados em seminários
internacionais e nacionais acerca das tentativas
de regulamentação do Lobby no Brasil.
Produção de artigos
Relatório
Ano de 2016
Fev
Mar
Abr
Mai
Jun
Jul
Ago
Set
Out
Reunião de pesquisa
Compilação dos resultados e revisão dos
objetivos da pesquisa já alcançados
Verificação da necessidade de coleta de mais
dados
Produção de artigo
Apresentação dos resultados finais
Relatório final
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3. JUSTIFICATIVA
O projeto parte da premissa de que o lobby no Brasil, a despeito da carência de
lei que o regulamente, existe; atua no processo de tomada de decisão política, tanto no
Legislativo, quanto no Executivo; é prática adotada por instituições privadas e pelo próprio
Estado, por meio das assessorias parlamentares espalhadas por vários órgãos, em diversos
escalões do Governo. Parte, ainda, de hipótese de pesquisa de que a falta de lei autorizativa da
atuação lobista gera e/ou é decorrência de certo grau de preconceito em relação ao lobby,
quiçá fruto da tradição patrimonialista brasileira.
A pesquisa se localiza no campo do estudo dos grupos de interesses e de
pressão e sua influência no processo decisório (já clássico nas Ciências Políticas), permeando
as áreas de estudos do processo legislativo: representatividade, representação; accountability,
advocacy, transparência. Dialoga, ainda, com áreas pouco exploradas, como a da influência de
regras informais no processo decisório e a da consolidação institucional. Necessariamente se
vincula, ainda, aos estudos de organização e atuação institucional parlamentar, para os quais
são modelos doutrinários os estudos de correntes informacionais da escolha racional
(DOWNS, 1999), da conexão eleitoral (MAYHEW, 1974), da teoria partidária (COX e
MCCUBBINS, 1993), entre outras que buscam esmiuçar a lógica político processual do
legislativo.
O estudo da influência dos grupos de interesses na atuação de legisladores
conecta-se com temas da representação e representatividade porque lobistas nada mais são do
que atores que realizam a intermediação entre representantes e representados – logicamente
com por meio de canais e práticas diferenciadas em relação ao cidadão comum. No Brasil,
devido ao ranço sempre presente do patrimonialismo e da confusão público/privado, nota-se
aversão ao uso do termo lobby, que no ideário popular traz conotação negativa de conjunto de
práticas que leva à corrupção ou à troca de favores. Essa é, aliás, uma premissa da qual parte
a presente pesquisa: a dificuldade na regulamentação tem sede, em parte, no preconceito
vinculado à atividade lobista.
Justamente neste ponto, o da vinculação de grupos de interesse a práticas e à
possibilidade de usos escusos das práticas de pressão em um panorama de não
regulamentação da atividade lobista, surge a necessidade de se incluir o eixo transversal da
transparência na presente pesquisa, alinhando-se o tema à prática de advocacy e aos
resultados de accountability oriundos desta e da atuação lobista mais estrita.
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Por fim, será também eixo condutor o fato de que a atuação lobista
necessariamente se molda em termos informais, uma vez que não há norma que sirva de lastro
ou limites para as suas práticas e que o suposto preconceito negativo à sua existência causa a
quase obrigação de os atores e instituições envolvidas não aceitarem o termo “lobistas”
preferirem ser identificados como assessorias e assessores parlamentares ou como órgãos de
relações governamentais. O lastro teórico para esta parte do estudo será a recente literatura
institucionalista capitaneada por Mejía (2006), Helmke e Levistsky (2009), sem contudo,
abandonar o pioneirismo de Bachrach e Baratz (1962 e 1963), Lindblom (1986) e vários
outros no delineamento do processo decisório político.
A pesquisa tem justifica sua consecução pelo ainda pequeno número de estudos
acerca dos fenômenos das instituições informais, e do Lobby, no Brasil, seja, para este, no
aspecto de sua existência, consolidação, práticas adotadas; seja pelo prisma dos projetos de lei
e dos estudos para a construção de um marco legal.
Porém, ao mesmo tempo em que serve de justificativa, a carência de estudos e
de regulamentação se mostra também como uma barreira ao pesquisador. Serão necessárias
ferramentas metodológicas que tornem possível a tarefa de desbravar terreno ainda pouco
explorado. Dessa sorte, para a consecução da pesquisa, buscaremos a compreensão do
fenômeno, testando suas práticas e estratégias, limites, consequências de sua atuação no
processo decisório. Utilizaremos, nesse momento, estudo comparado do frame americano,
uma vez que nos Estados Unidos (EUA), o lobby de há muito é regulamentado, fazendo parte
da cultura política daquela nação. A introjeção na cultura pode ser percebida, por exemplo,
por vários manuais, patrocinados pela Academia, exteriorizando estratégias de atuação para a
consecução dos objetivos defendidos pelas instituições especializadas em realizar pressão nos
congressistas em busca da satisfação de seus interesses. Nesse sentido, citamos a obra The
Lobbying Strategy HandBook, 10 steps to advancing any cause effectively (Libby e
associados, 2012), editada pela Universidade de San Diego, em que se defende a existência
de advocacy e de lobby e a necessidade de realização de ambos por agências sem fins
lucrativos e pelos cidadãos em geral. No mesmo caminho, há outros manuais acadêmicos que
descrevem a forma de atuação dos atores do lobby ou a maneira da construção das decisões
naquele cenário, como as obras de Godwin (2013), Kerwin e Furlong (2011).
Após estudo comparado, em que se buscará a compreensão do fenômeno nos
Estados Unidos da América, se utilizará de mapeamento de práticas lobistas naquele país e
buscar-se-á verificar se as mesmas práticas ocorrem também aqui no Brasil, o que, se
7
verdadeiro, poderia indicar regras próprias do campo de estudo (FLIGSTEIN e MACADAM,
2012). Se comprovado o fenômeno da similitude na atuação das assessorias parlamentares dos
dois países, essas regras informais poderão subsidiar os legisladores na demarcação legal da
atuação do Lobby no Brasil.
Para a percepção das regras e práticas utilizadas aqui, imagina-se a adequação
do uso de grupos focais e entrevistas estruturadas e semiestruturadas como ferramentas
metodológicas aptas a promover o primeiro contato com o tema e com os atores desse campo
de estudo.
Por fim, como outro eixo de pesquisa, há a faceta normativa, em que se buscará
mapear as proposições que tencionam a regulamentação da atividade e compreender as razões
da ainda não aprovação da norma. Também se propõe a verificar a influência da recente lei
anticorrupção (Lei nº 12.846/2012) na atuação dos lobistas e legisladores. Para esse momento,
entende-se que estudos de caso, por meio da ferramenta de process tracing, sejam os modelos
metodológicos mais adequados para a percepção do fenômeno (Bennet, 2006).
8
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