REALIDADES E ESPECIFICIDADES DAS CONTRATAÇÕES NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
PEREIRA, Leiner Marchetti1; SILVA, Marlene Reis2
RESUMO
A temática abordada pelo artigo relaciona-se às contratações na administração pública que
compreendem a aquisição de materiais e serviços – compras públicas, sua importância e
contribuição para o alcance dos objetivos da administração, estendendo tal questão a sua
realidade e percalços com ênfase na contribuição do gestor de compras. Na atualidade da
administração pública relevante culpabilidade é dada aos aspectos legais que envolvem a
aquisição de materiais e serviços, aliados a estes estão presentes gestores com escasso
conhecimento, determinando ações e atitudes deletérias a eficiência e eficácia da
administração pública. Objetiva-se analisar os principais aspectos concernentes a realidade e
especificidade das contratações públicas que compreendem a aquisição de materiais e
serviços, buscando o levantamento de estratégias pertinentes ao seu enfrentamento,
contribuindo para a eficiente gestão de compras da administração pública. Realizou-se revisão
bibliográfica, envolvendo a busca em legislações, livros e em meios eletrônicos utilizando-se
a ferramenta Google Acadêmico, sendo selecionados artigos e textos que ressaltavam
estratégias pertinentes a adequada gestão de compras. Neste são abordados os aspectos legais
referentes às contratações públicas, apresentação do panorama de sua realidade, envolvendo a
existência de dilemas e entraves, apresentação de estratégias pertinentes, concepções a cerca
do perfil do gestor de compras, ressaltando a importância e necessidade de sua capacitação
para uma adequada gestão de compras na administração pública.
Palavras-chave: Compras, Contratações Públicas, Gestão de Compras.
ABSTRACT
The issue addressed by the article relates to the hiring in the public service that will cover the
purchase of materials and services - procurement, its importance and contribution to the
achievement of management objectives, extending such question your reality and mishaps
with emphasis on the contribution of purchasing manager. At present public administration
relevant culpability is given to legal aspects involving the procurement of materials and
services, these allies are present managers with little knowledge, determining actions and
attitudes harmful to efficiency and effectiveness of public administration. The objective is to
1
Professor Orientador. Mestre em Direito pela UNICOR. Especialista em Administração Pública pela
FEAD/BH, Bacharel em Direito pela FADIVA. Procurador-Geral do Município de Três Pontas/MG.
Coordenador do NPJ do Curso de Direito da FATEPS – Grupo Educacional UNIS. [email protected].
2
Acadêmica do Curso de Especialização Latu-Sensu em Gestão Pública AMOG/IFSULDEMINAS. Bacharel em
Enfermagem pelo Centro Universitário da Fundação Educacional Guaxupé, concluído em 2010.
[email protected].
2
analyze the main aspects concerning the reality and specificity of public contracts comprising
the purchase of materials and services, seeking the lifting of strategies relevant to their
coping, contributing to the efficient management of government procurement. We conducted
a literature review, involving the search for laws, books and electronic media using the
Google Scholar, and selected articles and texts that highlighted relevant strategies appropriate
procurement management. This examines the legal aspects relating to public procurement,
presentation of the panorama of its reality, involving the existence of obstacles and dilemmas,
presenting relevant strategies, conceptions about the profile of the purchasing manager,
highlighting the importance and necessity of their training for adequate purchasing
management in public administration.
Keywords: Purchasing, Procurement, Purchasing Management.
INTRODUÇÃO
A temática abordada pelo artigo relaciona-se às contratações na administração pública
que compreendem a aquisição de materiais e serviços – compras públicas, sua importância e
contribuição para o alcance dos objetivos da administração, estendendo tal questão a sua
realidade e percalços com ênfase na contribuição do gestor de compras nestas questões.
No cenário atual da administração pública relevante culpabilidade é dada aos aspectos
legais que envolvem a aquisição de materiais e serviços, aliados a estes estão presentes
gestores com escasso conhecimento sobre o assunto, determinando ações e atitudes deletérias
a eficiência e eficácia da administração pública diante do alcance de seus objetivos.
A escolha do tema advém da vivência profissional na área de suprimentos, mediante a
qual foi possível perceber a importância das ações desenvolvidas nesta, assim como da
atuação pertinente do gestor de compras para o desenvolvimento eficiente de ações diante de
uma realidade permeada por dilemas e entraves, bem como evidenciar efeitos deletérios nos
procedimentos de aquisição de materiais e serviços gerados pela falta de conhecimento dos
gestores e dificuldade na implantação de estratégias pertinentes.
Objetiva-se por meio desse analisar os principais aspectos concernentes a realidade e
especificidade das contratações públicas que compreendem a aquisição de materiais e
serviços, buscando o levantamento de estratégias pertinentes ao seu enfrentamento,
contribuindo para a eficiente gestão de compras da administração pública.
Com a finalidade de propiciar mais informações sobre o assunto, realizou-se revisão
bibliográfica, envolvendo a busca em legislações, livros e em meios eletrônicos utilizando-se
a ferramenta Google Acadêmico e termos de busca como: “Administração Pública”,
3
“Compras”, “Contratações Públicas”, “Gestão de Compras” e combinações entre eles. Foram
selecionados artigos e textos que ressaltavam estratégias pertinentes a adequada gestão de
compras na administração pública.
Num primeiro momento serão abordados os aspectos legais referentes às contratações
públicas que compreendem a aquisição de materiais e serviços, na tentativa de trazer
elucidações sobre o tema e ressaltar sua importante função para o alcance dos objetivos da
administração, com o objetivo de promover o conhecimento sobre estes e ressaltar a
importância do atendimento aos preceitos legais para sua realização plena.
Na sequência, segue-se na perspectiva de apresentar um panorama da realidade das
referidas contratações públicas, envolvendo dilemas e entraves existentes e apresentar, ainda
estratégias pertinentes indo de encontro as principais dificuldades encontradas, através deste
objetiva-se ressaltar a necessidade de estratégias dotadas de planejamento e sobretudo
conhecimento para o enfrentamento da realidade.
Por fim, buscar-se-á desenvolver concepções acerca do perfil do gestor de compras, na
tentativa de descrever o perfil que se busca deste profissional, buscando ressaltar a
importância e necessidade de sua capacitação para uma adequada gestão de compras na
administração pública.
2 CONTRATAÇÕES NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ASPECTOS LEGAIS
A administração pública necessita de materiais e serviços para realizar suas atividades,
devendo para tanto observar preceitos legais para efetivar contratações e obter materiais e
serviços, requerendo a efetivação de processos específicos visando a eficácia deste processo.
O art. 37, XXI da Constituição Federal estabelece que “ressalvados os casos
especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados
mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os
concorrentes”. (BRASIL, 1988, p. 12).
Diante da necessidade de adquirir materiais e serviços e atentando para a legislação a
respeito a administração pública deve realizar licitações para alcançar em plenitude tal
objetivo, ressaltando a necessidade de atender aos seus princípios.
Licitação é o procedimento administrativo formal em que a Administração Pública
convoca, mediante condições estabelecidas em ato próprio (edital ou convite),
4
empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens e
serviços. A licitação objetiva garantir a observância do princípio constitucional da
isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração [...].
(BRASIL, 2006, p. 16).
Segundo definição de Meirelles (2005) enfatizam Vilhena; Hirle (2012) que a licitação
é importante fator que agrega eficiência e moralidade as ações administrativas, ressaltando
que esta “é o meio técnico-legal de verificação das melhores condições para a execução de
obras e serviços, compra de materiais, e alienação de bens públicos.” (VILHENA; HIRLE,
2012, p. 02).
Evidencia-se que além de mecanismo legal é a partir da realização de licitação que a
administração pública estabelece subsídios e condições para efetivar com eficiência e
moralidade suas compras.
A Lei n° 8.666/93 conceitua compra como aquisição remunerada de bens para
fornecimento de uma só vez ou parceladamente, para Baily et al (2000) a compra é uma
atividade de importância estratégica, compreende suprir com materiais ou serviços em
quantidades e qualidades certas, preço adequado e no momento certo, tendo como objetivos
possibilitar a manutenção de um fluxo seguro, atender necessidades planejadas e emergentes,
permitir a compra de modo eficiente, administração de estoques buscando o melhor possível
ao menor custo, fornecimento de informações assegurando a operação eficaz da administração
e desenvolvimento da organização para assegurar o alcance dos objetivos. (BATISTA;
MALDONADO, 2008).
O art. 6° da Lei n° 8.666/93, traz as seguintes definições: obra - “construção, reforma,
fabricação ou ampliação, realizada por execução direta ou indireta”. (BRASIL, 1993, p. 01);
serviço – atividade que visa obter utilidade, como demolição, conserto, montagem, reparação,
manutenção, transporte, publicidade, trabalhos técnico-profissionais, dentre outros. Observase a diferenciação entre estes e a compra que é definida no inciso III do referido artigo como
sendo “toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou
parceladamente”. (IBID, p. 02).
O ato de comprar na administração pública não é mero ato, é dotado de significativa
importância, deve estar de acordo com as atividades da administração, assim como seus atos
devem ser devidamente planejados, sendo relevante ferramenta para o alcance dos objetivos, e
vigente como função estratégica, por isso vários e importantes são os apontamentos legais
sobre este ato, demonstrando que este não pode ser feito a qualquer modo, visto que a
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existência de falhas ou incorreções neste processo acarretam prejuízos a gestão pública
eficiente.
Segundo a Lei n° 8.666/93, art. 14: “Nenhuma compra será feita sem a adequada
caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob
pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa”. (BRASIL, 1993, p.
04). No art.15 da Lei n° 8.666/93 temos que:
Art. 15 As compras, sempre que possível, deverão:
I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de
especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as
condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas;
II - ser processadas através de sistema de registro de preços;
III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor
privado;
IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as
peculiaridades do mercado, visando economicidade;
V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da
Administração Pública. [...] (IBID, p. 04).
Tal apontamento reforça a importância do ato de comprar da administração pública,
vários são os preceitos a serem observados e estes estabelecem relevante importância junto ao
trabalho da administração, agregando fatores de eficiência e eficácia na gestão pública. Ato
primordial para uma compra é a caracterização do objeto e a indicação dos respectivos
recursos orçamentários, sendo praticamente impossível pensar em compras públicas sem a
existência destes dois fatores, que devido a sua importância se fazem a base para qualquer
processo de compra.
O art. 15 da Lei n° 8.666/93 ao trazer a informação ‘sempre que possível’ não mantém
a intenção de remeter à discricionariedade da administração, mas torna obrigatória a adoção
de práticas referentes às informações constantes em seus incisos, ressalvadas as hipóteses de
impossibilidade de alcance desta obrigatoriedade, devendo ser devidamente justificada. O
inciso I do art. 15 da Lei n° 8.666/93 nos remete aos princípios norteadores de contratações
administrativas ao exigir que os recursos sejam devidamente aplicados, objetivando a redução
de custos e adequação às necessidades públicas. (JUSTEN FILHO, 2002).
A administração pública deve ter como norteador os conhecimentos trazidos pelo
referido artigo 15 da Lei n° 8.666/93, devendo seguir e observar atentamente seus preceitos,
visando utilizar da melhor maneira possível, segundo sua realidade e necessidade os recursos
públicos. O inciso I do art. 15 da Lei n° 8.666/93, assim como os demais, nos remete a esta
constatação, pois ao buscar a padronização e a compatibilidade de especificações a
administração concretiza a compra com qualidade, agregada de planejamento relacionado ao
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uso do bem ou material e com isso poupa o dispêndio de recursos no que se refere a
manutenção, assistência, dentre outros.
Temos no inciso II do art. 15 da Lei n° 8.666/93 a vertente da utilização do registro de
preços3, este que agrega muitas funcionalidades as compras públicas.
A utilização do sistema de registro de preços permite a efetivação de aquisições de
modo mais eficaz, possibilitando a redução de gastos devido à supressão de procedimentos
licitatórios, assim como eliminação da burocracia. A utilização do sistema de registro de
preços agiliza a contratação e promove a otimização dos gastos, além de ter como validade de
proposta o prazo de até um ano. Outra vantagem refere-se às quantidades e qualidades do
objeto de preço registrado, sendo que a administração adquire somente a quantidade
necessária conforme o interesse público, podem ser registrados preços de objetos de qualidade
diversa e no momento oportuno escolher o produto necessário a partir de casos concretos.
(JUSTEN FILHO, 2002).
Importante funcionalidade no que se refere ao registro de preços é a diminuição da
burocracia diante da necessidade de compra, podem ser registrados vários tipos de produtos e
segundo a necessidade e interesse público serem realizadas as compras a partir do registro de
preços vigente, visto sua vigência ser relativamente extensa, o que agrega praticidade, além de
permitir que se opte em momento oportuno pela compra e utilize de maneira mais pertinente
os recursos públicos.
Diante dos incisos III e IV do art. 15 da Lei n° 8.666/93 pode-se constatar que a
administração ao comprar segundo condições similares ao setor privado busca obter
condições para que se compre da melhor maneira possível, tendo sempre como objetivo
efetivar uma compra com eficiência. Ao fracionar a compra, como no uso de registros de
preços a administração busca possibilitar a compra no momento oportuno e a alocação de
recursos conforme a necessidade, assim como afirma o autor abaixo.
Ao adotar condições similares às praticadas no setor privado adotam-se ações de
eficiência administrativa, podendo obter reduções de preços e outras vantagens. O
fracionamento4 visa ampliar a competitividade, ampliando a disputa, é viável desde que
represente vantagem para a administração. A pesquisa de preços visa evitar a prática
3
O Sistema de Registro de Preços é um procedimento realizado por meio de licitação, em que as empresas
vencedoras assumem o compromisso de fornecer bens e serviços a preços e prazos registrados, é um
procedimento baseado no planejamento em que a administração efetiva a contratação em momento oportuno.
(CGU, 2011).
4
Em relação ao fracionamento há que se considerar a irregularidade da realização do fracionamento de despesa,
conforme Lei n° 8.666/93, art. 23, § 5º, esta que se caracteriza pela realização de divisão de despesa a fim de
utilizar modalidade de licitação inferior a recomendada para o total da despesa, sendo vedada sua realização.
(BRASIL, 2006).
7
conflitante para produtos similares, sendo que o gestor deve recusar a contratação por preço
superior ao adotado em outros órgãos. (IBID).
Trazida pelo inciso V do art. 15 da Lei n° 8.666/93 importante ferramenta se faz a
pesquisa de preços diante das compras públicas, pois é através dela que o gestor estabelece
subsídios para evitar o superfaturamento, a pesquisa de preços garante que a compra está
sendo realizada conforme os preços praticados pelo mercado, trazendo credibilidade,
economicidade e eficiência, fatores estes que nunca podem estar dissociados de um
procedimento de compra na administração pública.
§ 7o - Nas compras deverão ser observadas, ainda:
I - a especificação completa do bem a ser adquirido sem indicação de marca;
II - a definição das unidades e das quantidades a serem adquiridas em função do
consumo e utilização prováveis, cuja estimativa será obtida, sempre que possível,
mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação;
III - as condições de guarda e armazenamento que não permitam a deterioração do
material. (BRASIL, 1993, p. 04).
Importantes colocações são trazidas pelo parágrafo acima (§ 7° do art. 15 da Lei n°
8.666/93), pois ressaltam a necessidade dos gestores públicos de conhecer os produtos a
serem adquiridos, se inteirar de como e em que condições ocorrem as compras públicas,
subsidiando assim o levantamento de informações pertinentes a uma compra que atenda a
estes itens.
O bem a ser adquirido deve ser satisfatoriamente identificado, promovendo a
especificação da qualidade do objeto, não tendo como relevância a marca, assim a marca não
pode ser critério de escolha para as compras da administração, porém a escolha deve utilizarse de marca. No que se refere as quantidades estas devem ser estipuladas baseando-se nas
estimativas de consumo e realidade de armazenagem, evitando excessos ou carências.
(JUSTEN FILHO, 2002).
Vários fatores influem no processo de compras, é importante especificar
adequadamente o objeto que se pretende adquirir, pois tal ato visa aproveitar adequadamente
a compra de forma a atender a necessidade e contribuir para a implementação de políticas
públicas de forma eficaz. Devem existir e serem utilizados subsídios para estimar a
quantidade a ser adquirida, observando dados referentes a consumo e espaço disponível para
armazenagem. A não observância de tais fatores acaba por determinar um compra sem efeito
e incompatível com a realidade da administração, portanto desnecessária.
Exige-se que haja planejamento da futura contratação administrativa, assim no que se
refere às compras deverá ser realizada antecedida avaliação da necessidade e utilidade do
8
objeto, assim como devem estar previstos recursos financeiros necessários ao pagamento.
(IBID).
O planejamento permite a efetivação de uma administração pública dinâmica e
eficiente, o planejamento de gestão em compras envolve o conhecimento dos aspectos legais,
reconhecimento das necessidades e a adequada conciliação entre estes dois fatores buscando
superar aspectos negativos ou deletérios desta relação. Não se pode simplesmente comprar
por comprar, de qualquer maneira, há necessidade de se problematizar sobre tal questão.
Ao deter conhecimentos sobre os aspectos legais que envolvem as compras na
administração pública e conhecendo a realidade e necessidade do município o gestor público
detém condições para permitir e possibilitar que esta prática seja desenvolvida de forma plena
e auxilie na implementação de políticas públicas pertinentes.
3 A REALIDADE DAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS
Apesar de várias contribuições legais acerca das contratações públicas vários também
se fazem os entraves vigentes no que se refere a gestão de compras em sua realidade e
especificidade. Na literatura estão presentes vários apontamentos sobre esta questão,
conforme evidenciará logo abaixo:
Institui-se no serviço público a visão de que o ato de comprar se relaciona com a falta
de flexibilização e existência de vários procedimentos e formalidades que dificultam e
refletem em morosidade no processo de aquisição, tal fato de certa forma ocorre, mas não
pode representar empecilho para comprar mal ou errado. (BATISTA; MALDONADO, 2008).
A referida visão culmina no direcionamento de ações deletérias as contratações
públicas, promovendo concepções de culpabilização a legislação; entretanto não se questiona
sobre o tratamento dado a esta legislação, ou mesmo o papel do gestor diante desta, bem
como da existência de demais fatores ligados a administração confrontantes com a legislação,
dificultando e problematizando de forma cumulativa o procedimento. A falta de flexibilização
e a morosidade se fazem presentes não somente no que se refere a legislação, mas também se
relaciona a outros fatores ligados a administração. Todos estes aspectos devem ser encarados
e superados, não sendo admitidos como mera desculpa para o insucesso diante de uma
contratação pública.
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Marini (2006) traz como fatores deletérios ao processo de compra e aquisição a
ausência de estatísticas e sistemas de informações que permitem maior racionalização de
atividades; inexistência de práticas de controles sobre as necessidades e qualidade das
compras; baixa profissionalização dos funcionários; compras sem atendimento a requisitos de
qualidade; falta de honra em relação aos compromissos contratuais com fornecedores.
Tais fatores comprometem o sucesso do processo de contratação pública, sendo que a
falta de estatísticas e sistemas de informação determinam uma contratação não embasada na
realidade, mal planejada; a não existência de controles diante das necessidades da
administração determina uma compra desnecessária; a falta de qualidade das compras
determina uma compra sem efeito, mal realizada; o não cumprimento por parte da
administração de seus compromissos com os fornecedores reflete em sua imagem, gera o
aumento de custos e uma realidade onde a contratada também não cumpre com suas
obrigações. Por conseguinte a baixa profissionalização dos funcionários permeia todos e
demais fatores deletérios, envolvendo não somente os que lidam diretamente com a
contratação, mas também os demais, requisitantes de produtos e serviços da administração.
Vilhena; Hirle (2012) afirmam a existência de dificuldades vivenciadas pelo Estado de
Minas Gerais, destacando que as despesas provenientes de compras tem significativa
representação no orçamento, mas ainda persistem ações de falta de planejamento das compras
em relação aos seus resultados e predominam constantes relatos de dificuldades nas
aquisições.
Questão que parece estar presente com mais ênfase nas dificuldades vivenciadas é a
falta de planejamento das compras, sendo vigente o não relacionamento entre as compras e
seus resultados, objetivos, políticas públicas, representando na maioria das vezes uma compra
que precisa ser refeita para atender aos objetivos da administração. Há necessidade de se
problematizar a questão das compras na administração pública, preocupar-se com seu impacto
orçamentário, pensar e planejar para que alcance objetivos propostos de forma eficiente e
eficaz, para que a compra pública não represente um prejuízo financeiro ou mesmo
desperdício de tempo e material.
Um inadequado planejamento do processo de compra, que muitas vezes ocorre por
falta de tempo do setor solicitante, acaba por determinar a elaboração de uma descrição de
forma inadequada, o que conduz ao fracasso do processo ou a compra de um bem ou serviço
que não se adéqua a realidade vivenciada. (DINIZ et al 2012 apud VILHENA; HIRLE, 2012).
Devido a falta de planejamento ou sua ineficiência predominam ações intempestivas,
feitas as pressas diante da eminência da necessidade de uma aquisição, comprometendo ações
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importantes como a descrição do objeto, a previsão de quantitativos necessários, os recursos a
serem utilizados, requisitos estes que quando mal delimitados comprometem a qualidade da
contratação e, portanto o seu sucesso. A descrição inadequada também está presente em
situações de desconhecimento dessa necessidade, ou crença de que se trata de um
procedimento desnecessário, sem feito, dentre outras situações.
A partir de uma inadequada especificação do bem a ser comprado o licitante não
possui condições de elaborar adequadamente sua proposta, com a ausência de especificações
precisas a cerca da qualidade e desempenho esperado do produto corre-se o risco de serem
ofertados produtos mais baratos e não os que podem ser oferecidos de melhor, acaba-se
comprando pelo menor preço, porém produtos com resultados insatisfatórios, sendo exemplos
comumente encontrados: colas com pouco conteúdo colante, copos plásticos extremamente
finos, clipes que enferrujam facilmente, grampeadores que não grampeiam, móveis que se
deterioram ou danificam com facilidade e rapidamente, dentre outros. (BRASIL, 2006).
Diante de compras de produtos insatisfatórios a culpa é dada ao procedimento legal da
contratação, principalmente em relação a realização da descrição do objeto sem indicação de
marca (como citado no Art. 15, § 7o da Lei n° 8.666/93, inciso I), entretanto se esquece da
determinação deste mesmo inciso que ressalta a importância e relevância de uma descrição
adequada, sendo uma imposição legal. Vários são os exemplos citados e presentes em nossa
realidade que confirmam a necessidade de se promover uma adequada descrição, que deve ser
sucinta, mas conter aspectos necessários a identificação do objeto, sua qualidade e
aplicabilidade; sendo tal fato de vital importância.
A adequada descrição do objeto a ser adquirido se faz critério objetivo para subsidiar a
classificação ou desclassificação da proposta durante a etapa de julgamento das propostas,
portanto é importante que seja realizada a definição clara do objeto quanto a aspectos
essenciais como padrão de qualidade, durabilidade, funcionalidade, desempenho, dentre
outras. A existência de uma descrição incompleta faz com que o licitante não tenha condições
de realizar uma boa cotação e, por conseguinte de apresentar a melhor proposta; diante de
uma inadequada descrição a administração assume o risco de comprar mais barato em
detrimento do que pode ser oferecido de melhor. (BRASIL, 2010).
As contratações públicas detêm o rótulo de visarem o menor preço, mas diante de uma
adequada especificação, além de se obter o menor preço a administração também tem
condições de adquirir o melhor produto, sendo este o produto que atende a sua necessidade.
Brasil (2006), p. 89 afirma que “Quem compra mal, compra mais de uma vez e, pior,
com dinheiro público.”.
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Ressalta-se a relevância das compras na administração pública e prejuízos quando esta
é mal realizada, tal fato além de comprometer questões financeiras compromete também as
atividades a serem desenvolvidas, relacionando-se consequentemente com o entrave no
alcance dos objetivos da administração, sendo vigente a necessidade de conhecer aspectos
determinantes e condicionantes dessa realidade e direcionar ações e estratégias para enfrentála.
O serviço público necessita desenvolver estratégias necessárias para superar as
dificuldades vivenciadas em sua realidade, justificando sua existência, desenvolvendo
diferenciais para o alcance dos seus objetivos. (BATISTA; MALDONADO, 2008).
Latente é a necessidade do desenvolvimento de estratégias para a superação de
dificuldades vivenciadas diante das contratações promovidas pela administração pública,
sendo que a partir do conhecimento de sua realidade, necessidade e especificidade tem-se
condições de encontrar pontos de conflito e direcionar ações para sua superação com vistas a
desenvolver suas atividades de forma eficaz e atendendo aos objetivos da administração.
Em uma gestão pública que zela pelos resultados e que busca gerir seus recursos de
forma eficiente deve ser incansável a procura por procedimentos que dotem a
Administração Pública de meios mais efetivos para o planejamento, a execução e o
controle de suas despesas com aquisições e contratações. (VILHENA; HIRLE,
2012, p. 01).
Constata-se que as contratações públicas detêm estreita ligação com o planejamento,
execução orçamentária e controle de despesas, sendo, portanto uma relevante ferramenta de
gestão, que bem utilizada contribui para com o alcance de resultados; ressaltando-se a
necessidade de busca constante pela efetividade, visto que vários entraves da gestão pública
podem ser superados a partir de uma ação diferencial no que se refere às contratações
públicas.
O enfrentamento destas e demais adversidades se fazem possíveis, a literatura traz
diversas e amplas contribuições acerca do enfrentamento dos entraves determinados pelas
contratações públicas em sua realidade, assim seguem algumas sugestões e estratégias de
relevante valia:
No que se refere à presença de empecilhos e dificuldades vivenciadas pelo setor de
compras Batista; Maldonado (2008) afirmam que a administração pública deve buscar a
minimização do problema, buscando estabelecer procedimentos e estratégias pertinentes,
envolvendo a qualificação de agentes públicos (solicitantes, compradores, almoxarifes, dentre
outros), no estabelecimento de rotinas de otimização de produtos adquiridos e processos
envolvidos.
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Assim como as falhas as soluções pertinentes perpassam pela qualificação dos agentes
públicos, questão esta que compõe o alicerce das contratações públicas, considerando que a
partir de efetiva qualificação os agentes tornam-se sensibilizados quanto aos aspectos legais e
importância do desencadeamento de ações colaborativas. Através da qualificação e esta aliada
a vivência detém-se condições de desenvolvimento de mecanismos e estratégias cabíveis a
realidade e que permitem a otimização das contratações públicas.
São práticas pertinentes a adequada gestão de compras: aproximação entre os clientes
e o setor de compras, sensibilizando os clientes a cerca da importância e requisitos necessários
para a especificação de bens e serviços a serem adquiridos; utilização de catálogo único de
materiais e serviços; conscientização quanto a importância da fase interna da licitação.
(VILHENA; HIRLE, 2012).
É realidade presente na administração pública o fato de que os clientes internos detém
certa aversão quanto as contratações e seus procedimentos, visando minimizar tal questão é
primordial promover a aproximação destes com o setor de compras, é necessário que seja
elucidado a importância colaboração principalmente no que se refere a fase interna da
licitação, demonstrando a importância da formação de uma adequada especificação dos bens a
serem adquiridos, promovendo a formação de uma visão macro onde podem ser observados
os benefícios de suas ações para com o sucesso das contratações públicas.
Marini (2006) aponta como ações eficazes e contributivas para a gestão de compras as
seguintes atividades desenvolvidas a nível estadual: implementação de projetos de adequação
e otimização do processo de compras, perfil profissional, avaliação de desempenho da
organização e do processo, mudanças de rotinas com foco na racionalização e gestão de
gastos (Estado do Ceará); introdução do conceito de licitações sustentáveis (Estado de São
Paulo); otimização, controle e racionalização de custos operacionais (Distrito Federal);
treinamento de fornecedores visando fomentar a participação de micro e pequenas empresas
nas compras governamentais (Estado de Minas Gerais); intensificação do uso da tecnologia da
informação no processo de compra, auxiliando na gestão do processo, com ênfase no uso de
pregões eletrônicos.
Ações bem sucedidas na área de contratações públicas estão sendo desenvolvidas e
aprimoradas com o passar do tempo, destacando-se inovações com ênfase no uso da
tecnologia da informação, utilização de conceitos como sustentabilidade, racionalização de
custos, gestão de gastos, demonstrando que esta melhoria buscada é um processo contínuo e
que várias ações e segmentos se interligam e interelacionam na busca por uma gestão de
compras de qualidade.
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Segundo Batista; Maldonado (2008) visando uma adequada gestão de compras e
maximização dos resultados esperados é necessário que todos seus clientes (que necessitam
adquirir produtos e/ou serviços para alcance de resultados) estejam engajados e motivados
para a melhoria do processo. Assim o setor de compras e licitações deve levar em
consideração seus clientes, propiciando uma visão detalhada dos procedimentos de compras,
suas relações formais, considerando o fluxo de informações e sua velocidade como
contributiva para a diminuição de processos internos e maior rapidez nas resoluções e tomada
de decisões. Deverá haver o direcionamento de um enfoque quanto a implementação de uma
organização mais eficaz e eficiente do ponto de vista gerencial, “eficazes na maximização dos
recursos e na obtenção de resultados e eficientes na resolução de problemas e na redução dos
custos.” (BATISTA; MALDONADO, 2008, p. 686).
Importantes considerações trazem os autores acima, ao estabelecer que os agentes do
setor de suprimentos devem ser os protagonistas do processo de melhoria das contratações
públicas, agindo como multiplicadores de conhecimento, com vistas a propiciar o
desenvolvimento de um adequado fluxo de informações que possibilitará agregar rapidez nas
decisões e procedimentos, promovendo o engajamento entre a equipe de trabalho e a realidade
das contratações públicas, motivando e capacitando os demais servidores, apoiando,
identificando pontos de conflito, sanando dúvidas, buscando soluções conjuntas,
implementando uma organização eficaz, ou seja, ações pertinentes destes agentes e ações
desencadeadas por suas atitudes possibilitam a formação de um arcabouço para a sustentação
e enfrentamento dos entraves das contratações públicas.
Ações e estratégias de melhoria partem em suma da qualificação adequada,
problematização da situação vivida a partir do confrontamento entre a legislação e pontos de
maior entrave, realização de análises e avaliações; assim como a partir do envolvimento dos
agentes públicos, onde se percebe que a superação dos obstáculos se faz possível a partir da
promoção e efetivação de um trabalho em equipe.
Enfatiza-se a necessidade de modificação da realidade vigente em relação as
contratações públicas e a busca constante por práticas mais pertinentes, contributivas para
com o alcance dos objetivos da administração pública, e, portanto eficazes. Permanecendo a
certeza de que tal problemática apesar de representar um desafio é possível de ser sanada a
partir de ações planejadas, embasadas, pertinentes a realidade e executadas em equipe.
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4 PERFIL DO GESTOR DE COMPRAS
Consolida-se a necessidade de um maior direcionamento de esforços e ações em torno
da gestão de suprimentos da administração pública.
Visto que a gestão de suprimentos detém considerável relevância, pois se relaciona
com a aplicação de recursos orçamentários por meio da efetivação de processos de compras
de materiais, bens e serviços necessários ao alcance dos objetivos da administração (MARINI,
2006), e assim a presença de falhas e entraves neste processo compromete a eficácia da
administração pública.
Assim os principais atores envolvidos nestes processos, agentes gestores de
contratações públicas, devem envolver-se cada vez mais com esta realidade, compreender esta
problemática e buscar supera-la, angariando forças e estratégias pertinentes para a adequada
gestão de compras.
A compra é basicamente um processo de negociação, exigindo, portanto significativo
grau de profissionalização. Comprar além das necessidades compromete a qualidade do
serviço e eleva os custos. (IBID).
Faz-se evidente a necessidade de uma adequada formação dos gestores de compras,
que devem ter subsídios para efetivar seu trabalho com qualidade e pertinência, sendo que a
profissionalização em muito auxilia para o bom desempenho das atividades, traz agilidade e
contribui em suma para a diminuição de fatores deletérios as contratações públicas. A
profissionalização dos gestores de compras traz excelência às atividades desenvolvidas pela
administração pública.
É necessário avaliar a efetividade do processo de compras, envolvendo aspectos
relacionados à economia e redução de gastos, conformidade normativa, assim como o impacto
das compras, sua contribuição para o alcance dos objetivos da administração. (IBID).
Um verdadeiro gestor de compras tem tais aspectos presentes em sua realidade, sendo
que estes quando presentes na concepção e ação representam um diferencial, pois a
capacitação dos gestores gera a problematização sobre suas ações, suscitando a preocupação e
busca por resultados e estratégias utilizadas para o alcance dos mesmos. O perfil do gestor de
compras aliado a sua profissionalização adequada em muito contribuem para a disseminação
destes conhecimentos e atitudes na administração pública.
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É preciso alargar o conceito de compras e redefinir o papel da área de suprimentos,
passando de (mera) compradora de insumos para gestora de serviços
administrativos, na qual a compra é, apenas, um elemento do processo. Significa, em
última instância, introduzir o conceito de compras com valor agregado e fazer do
agente de compras um prestador de serviços especializados, que conhece a anatomia
das funções públicas básicas e suas necessidades. (MARINI, 2006, p. 132).
Tal apontamento acima reforça a necessidade de uma mudança de concepção na
administração pública que reflita no perfil do gestor de compras, pois a partir da existência de
uma concepção de valor da administração perante as contratações públicas e os servidores
envolvidos o gestor de compras vê sua atividade valorizada e incorpora valor as suas
atividades, trazendo excelência ao desempenho destas.
Um comprador não pode se preocupar somente com a conclusão de uma compra, ele
deve avaliar o impacto dessa compra em relação aos demais processos integrados da
administração. (DIAS; COSTA, 2000 apud BATISTA; MALDONADO, 2008).
Um gestor desmotivado e sem capacitação tem a concepção de que compra por
comprar, enquanto que o gestor capacitado compreende além do processo legal das
contratações públicas, agregando as suas ações a busca pelas necessidades da administração,
problematizando questões como pertinência, planejamento, custos, alcance dos objetivos,
trazendo eficiência às contratações públicas.
Consolida-se que o perfil do gestor de compras é determinante para com o sucesso das
contratações da administração pública, assim deve ser clara a concepção de que este agente
não é apenas um comprador de bens e serviços, ele é parte integrante de todo processo, deve
conhecê-lo, estar envolvido com a realidade e objetivos da administração pública.
Os compradores necessitam ter vinculação com as necessidades estratégicas da
organização. A função do comprador era vista essencialmente como burocrática e reativa, mas
atualmente é vista de forma mais proativa, com distanciamento das atividades rotineiras, onde
as tarefas burocráticas e automatizadas tem pouco envolvimento do comprador. Um
desempenho adequado do comprador se faz a partir do aprimoramento de competências e
qualificações, realizada através do acúmulo de conhecimentos e capacitação, culminando na
diferenciação essencial entre o comprador burocrático e um comprador proativo. (BATISTA;
MALDONADO, 2008).
Rompeu-se com a visão de que a função do comprador na administração pública
remete somente a aspectos burocráticos, observa-se atualmente a necessidade da existência de
compradores proativos, diferenciação esta possível a partir da capacitação adequada. Assim
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um comprador proativo tem muito a contribuir para com a administração, representado um
perfil ótimo de comprador.
Na realidade, o comprador reativo representa uma visão extremamente simplista do
ato de comprar, consiste apenas em encontrar um fornecedor que esteja disposto a
trocar os bens ou serviços exigidos por determinada quantia. Já o comprador
proativo tenta estabelecer parcerias com o fornecedor, que permitam compartilhar
idéias e conhecimento necessários para o fechamento de uma boa compra.
(BATISTA; MALDONADO, 2008, p. 691).
O comprador proativo vai além da tarefa de comprar, ele busca parcerias, efetiva a
importante ação de compartilhamento de conhecimentos, tão importante para a administração
pública que se vê diante da necessidade de adquirir materiais e serviços de natureza diversa,
esta ação contribui para sua profissionalização e capacitação e também com a administração,
que compra de maneira segura e incorpora qualidade as suas contratações.
Na compra reativa o compras apenas recebe especificações, subordina-se a finanças ou
a produção, o preço é a variável-chave, é dada ênfase no hoje, a negociação é dita ganhaperde, a existência de muitos fornecedores é vista como segurança, assim como um estoque
excessivo; em contrapartida na compra proativa existe a visão de que este ato pode adicionar
valor à administração, compradores e fornecedores contribuem para as especificações dos
objetos, exerce importante função gerencial, o custo total e o valor dos produtos são as
variáveis chave, é dada ênfase estratégica, o excesso de estoque é considerado desperdício, a
informação é vista como valiosa e é compartilhada. (BAILY ET AL, 2000 apud BATISTA;
MALDONADO, 2008). Uma abordagem estratégica do comprador enfatiza a negociação e o
relacionamento, oposta ao ato de agir simplesmente segundo as necessidades dos usuários,
necessita, portanto de profissionais mais capacitados e comprometidos que visam modificar
paradigmas e que possuam uma visão global da administração. (BATISTA; MALDONADO,
2008).
As palavras-chave para a mudança de perfil de um comprador reativo, que
encontramos na maioria das vezes, para o comprador proativo são capacitação e
comprometimento. Através desta comparação acima podemos perceber que várias são as
ações e atitudes de um comprador proativo que contribuem para com o sucesso das
contratações públicas, suas ações representam uma importante ferramenta no enfrentamento
das dificuldades e dilemas presentes na administração pública, visto que o comprador proativo
detém subsídios para seu enfrentamento, amenizando ou superando-as.
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Compradores proativos ainda se fazem distantes de nossa realidade, devido ao fato da
legislação acerca da licitação não permitir ao comprador a utilização de técnicas mais
apuradas, por estabelecer normas e procedimentos rígidos, também devido ao fato de que é
vigente a falta de capacitação profissional acerca do entendimento sobre licitação bem como
falta de treinamento constante. (BATISTA; MALDONADO, 2008). “Esta posição aos poucos
está sendo modificada, mas ainda se ouve de alguns compradores públicos a seguinte
expressão: Não posso fazer diferente, pois a legislação não permite. Este tipo de postura
precisa ser modificado, pois não cabe mais nos dias de hoje.” (IBID, p. 692).
Muitas vezes ao se falar de contratações públicas, relevante culpabilidade é dada a
legislação, situação esta infundada, pois ao observarmos as atividades citadas de um
comprador proativo constata-se que nenhuma delas detém relação de empecilho ao
cumprimento de aspectos legais; portanto não se justifica a postura inadequada de um
comprador pautada nesta concepção. Em contrapartida esta concepção se deve em suma a
falta de capacitação do gestor de compras, influenciando sua concepção e vivencia sobre o
tema.
Vigente é a necessidade de efetivação de capacitação dos gestores de compras da
administração pública, sendo necessária a profissionalização destes e formação de
compradores proativos, que em muito podem contribuir para com o alcance dos objetivos da
administração pública frente às diversidades e desafios presentes em nossa realidade.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As contratações da administração pública são ferramentas primordiais para o alcance
de seus objetivos, sendo que é através delas, das licitações propriamente ditas, que a
administração obtém materiais e serviços para o desenvolvimento de suas ações, realizando as
políticas públicas planejadas, agindo de forma legal e eficiente. As contratações públicas se
relacionam estritamente com o planejamento da gestão, envolvendo orçamento, previsão de
despesas, relacionando-se sumariamente com a eficiência da administração pública.
Vigente é a necessidade de que os gestores sejam sensibilizados quanto a tal questão e
conheçam a legislação pertinente ao tema e aliado ao conhecimento de sua realidade
desenvolvam ações pertinentes envolvendo tais questões.
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A realidade das contratações públicas é permeada por dilemas e entraves,
desencadeadas por questões como falta de planejamento, pessoal desqualificado e
desmotivado, realização de compras sem a especificação adequada do objeto, em quantidade
inadequada, dentre outras, situações estas que agrupadas ou isoladas geram compras inúteis,
sem efeitos e que em sua maioria culminam em desperdícios, com ênfase no mau uso de
recursos públicos. A partir da existência destas formou-se visão negativa em relação às
contratações públicas, culpabilizando os aspectos legais que a determinam, entretanto
esquece-se de olhar para os fatores desencadeantes das dificuldades vivenciadas, onde se pode
perceber que questões de maior entrave estão presentes no enfrentamento e tratamento dado a
esta legislação e em questões que envolvem o desempenho dos apontamentos legais que estão
arraigadas na gestão pública.
Tem-se que diante de entraves e dilemas vivenciados na gestão pública, não basta
somente identificar erros ou buscar culpados, deve-se somente e prioritariamente buscar
estratégias para o seu enfrentamento, e a partir do reconhecimento da realidade e das
necessidades da gestão, assim como da observância dos princípios legais da administração
pública, é possível que sejam adotadas estratégias pertinentes envolvendo a otimização do
processo de compras, este que deve ser dotado de ações de planejamento pertinente, busca por
resultados, pelo alcance de objetivos, racionalização de recursos, sustentabilidade, uso de
tecnologias da informação, capacitação e motivação dos gestores, sensibilização dos clientes
internos, dentre outras, fortalecendo a gestão de compras da administração pública,
permitindo o desvencilhar dos obstáculos e o atendimento aos objetivos da administração de
forma eficiente.
Não se pode mais admitir que sejam culpabilizados os aspectos legais e que
simplesmente se fique de braços cruzados diante dessa situação. E neste sentido os gestores de
compras detém significativa participação, os verdadeiros gestores de compras são proativos,
capacitados e motivados, sentem-se comprometidos com o alcance dos objetivos da
administração, preocupam-se com os impactos de suas ações, e buscam parcerias dentro e fora
da administração, além de se tornarem multiplicadores de conhecimentos. Tal situação se faz
possível através da adequada capacitação destes gestores, o que não se observa com
regularidade, sendo que por meio da capacitação os agentes sensibilizam-se, comprometem-se
e contribuem em suma através do desenvolvimento de suas atividades.
Conclui-se que há a necessidade de que a administração pública conheça os aspectos
legais concernentes as contratações públicas, desmistifique suas questões e a partir destes
direcione um olhar diferenciado para com as contratações públicas e para com seus gestores,
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que ambos passem a ser vistos como importantes aliados da administração pública de sucesso,
e a partir disto direcionem-se ações para a capacitação dos gestores de compras de forma a
permitir a plenitude do desenvolvimento de suas atividades em prol de uma administração
pública eficiente.
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