O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula
Mansueto Almeida*
Resumo - Este artigo debate os oito anos do governo Luiz Inácio Lula da Silva com o foco
na análise da política fiscal e da política industrial. Argumenta-se que, apesar da maior expansão
dos gastos sociais, o padrão de crescimento do gasto público do governo federal no Brasil é determinado muito mais pela Constituição Federal de 1988 do que pela eleição de um governo de
esquerda. Quando se analisa a expansão dos gastos públicos do governo federal no Brasil desde
1991, chega-se à conclusão que há mais continuidade entre os diferentes governos do que uma
suposta mudança de direção com a eleição do presidente Lula. No caso da política industrial,
mostra-se que com eleição do presidente Lula o Estado voltou novamente a ter um papel ativo
no fomento ao investimento privado por meio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. Mostra-se no entanto, que apesar do surgimento do que se chama de “novo
estado desenvolvimentista”, um estado no qual a relação entre Estado e sociedade se dá de uma
forma mais transparente e o crescimento seria tão baseado no investimento em capital físico e
humano, na prática, no novo estado desenvolvimentista continua sendo mais fácil fomentar o
capital privado do que expandir os gastos com educação.
Palavras-chave: Política fiscal. Política industrial. Estado desenvolvimentista. Inovação.
1 Introdução
Em 2002, o Brasil elegeu um ex-líder sindicalista, Luiz Inácio Lula da Silva, para ser
Presidente da República e, assim, iniciou-se um novo período na história do Brasil. A eleição
do presidente Lula naquela época foi marcada por uma elevada expectativa de mudanças profundas pelas quais passaria o Brasil, pois o Partido dos Trabalhadores, que sempre teve uma
atuação aguerrida e vigilante na defesa do interesse público e na defesa da maior transparência
nas ações do setor público, chegava ao poder.
Havia uma grande expectativa de como seria um governo de esquerda no Brasil e de
como seria a gestão macroeconômica desse novo governo. O novo governo manteria o tripé da
política econômica caracterizado pelo sistema de câmbio flutuante, regime de metas de inflação
e a geração de superávits primários para o pagamento da dívida? Qual seria a nova proposta
desse novo governo de esquerda para reduzir as desigualdades de renda e combater a pobreza?
Seria possível esse novo governo modificar a discussão e aprovação de políticas públicas para
tornar o processo de discussão e aprovação de leis no Congresso Nacional mais transparente?
Passados oito anos da experiência de um governo de esquerda no Brasil, talvez seja o
______
momento adequado para que se tente responder as perguntas acima. Este artigo procura contriMestre em economia pela Universidade de São Paulo. É técnico de planejamento e pesquisa do IPEA. Endereço
eletrônico: [email protected].
*
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Mansueto Almeida
buir para este debate, analisando a política fiscal e política industrial do governo do presidente
Luiz Inácio Lula da Silva. Do ponto de vista fiscal, o padrão de expansão do gasto público foi
exatamente o mesmo observado ao longo dos anos 90 e, assim, não houve um modificação
na direção da política fiscal, apesar de os programas sociais terem sido ampliados como seria
esperado em um governo de esquerda.
Do ponto de vista setorial, não houve também mudanças bruscas ou rupturas com o
passado. Apesar de o novo governo ter se preocupado desde o seu início com a definição de
uma política industrial, essa política tornou-se cada vez mais ambígua ao longo dos últimos oito
anos, consolidando setores e expandindo o crédito para empresas que já eram competitivas.
Adicionalmente, ao invés dessa política aumentar a transparência quanto aos seus custos e benefícios, um problema comum do velho estado desenvolvimentista, a nova onda de intervenção
do governo na promoção do desenvolvimento setorial ocorreu em um ambiente no qual os custos dessas políticas não foram em nenhum momento divulgados e debatidos com a sociedade.
Assim, não houve a tão esperada ruptura seja na execução do gasto público, seja na execução
das políticas industriais e de desenvolvimento setorial.
Este artigo defende a tese de que, apesar de toda a evolução na teoria econômica em
relação aos fatores que explicam o crescimento econômico, na prática, os governos de centroesquerda na América Latina e Brasil ainda fazem uso extensivo de políticas e instrumentos
identificados com o “velho estado desenvolvimentista” que caracterizou a história da América
Latina no período de substituição de importações e que priorizava as políticas setoriais ao invés
de políticas de fomento ao capital humano. Assim, apesar de ser cada vez mais comum alguns autores afirmarem que existe um novo estado desenvolvimentista (Evans, 2008a, 2008b;
Trubek, 2010) cujo fomento não se restringe ao investimento fixo, mas também aos gastos
com educação, saúde e inovação, argumenta-se neste artigo que a evolução do velho estado
desenvolvimentista para o novo estado desenvolvimentista é maior na teoria do que na prática.
As seções seguintes detalham os argumentos expostos nesta introdução.
2 Política Fiscal 2003-2009: Ruptura ou Continuidade?
Há no Brasil uma percepção comum do crescimento do tamanho do estado brasileiro
pós-1988. No entanto, essa percepção está muitas vezes ligada a um crescimento rápido e excessivo do que se chama de gastos correntes. É quase consensual entre analistas econômicos e
a imprensa em geral que o crescimento do gasto público no Brasil tem sido excessivo e que há
uma urgência para se controlar o grande crescimento do custeio, tornando possível aumentar o
Ver Almeida, Giambiagi et al. (2006); Almeida; Pessoa (2010).
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula
investimento público sem que sejam necessários novos aumentos da carga tributária.
De 1991 a 2009, o gasto público do governo central (inclusive transferências a estados
e municípios) passou de 13,7% para 22,3% do PIB, um crescimento de quase 0,48 ponto percentual do PIB a cada ano. Uma extrapolação linear simples desse comportamento para 2020
mostra que, se essa tendência se mantivesse pelos próximos dez anos, o gasto público não
financeiro do governo federal seria de 27,6% do PIB, o que exigiria novos aumentos de carga
tributária ao longo dos próximos anos. Esse crescimento do gasto público é algo específico do
atual governo ou reflete um padrão que tem prevalecido no Brasil desde o início dos anos 90?
O Anexo 1 deste artigo mostra que, desde 1991, pode-se notar que os gastos com
os benefícios do INSS foram aqueles que mais cresceram dentre os diversos componentes do
crescimento do gasto público não financeiro do governo federal: 3,7 pontos percentuais do PIB
ou 43% do aumento total. Se desse total descontarmos o crescimento do gasto público que
corresponde à repartição de receitas com estados e municípios, o aumento dos gastos do INSS
de 1991 a 2009 responde por mais da metade do crescimento do gasto público não financeiro
do governo federal nesse período. O efeito do crescimento dos gastos com INSS no gasto público não muda muito se dividirmos esse período em dois: 1991-2002 e 2003-2009. Para esses
dois períodos e excluindo a repartição de receita do governo federal com estados e municípios,
a conclusão é a mesma: 55% da expansão do gasto não financeiro do governo federal de 1991
a 2002 vem do aumento das despesas do INSS e, de 2003 a 2009, a participação dessa conta
responde a 46% do crescimento do gasto.
Uma análise cuidadosa dos gastos públicos para o período mais recente, separando
do custeio aqueles gastos para saúde, educação e políticas sociais, permite que se identifique
melhor o padrão de expansão do gasto não financeiro do governo federal (% do PIB). Como se
observa na Tabela 1, os gastos que mais crescem desde 1999 são aqueles ligados ao INSS, gastos
sociais e custeio dos ministérios da saúde e educação. O custeio restrito, gastos de custeio que
sobram quando se retira os gastos sociais, previdência e custeio do ministério da saúde e educação, chega a cair ao longo dos últimos onze anos. Outra informação que se tira da Tabela 1
é o padrão de crescimento do gasto pós-2002, que é praticamente o mesmo que vigorava antes
do governo Lula, sendo que o crescimento dos gastos sociais passou a ocorrer de forma mais
rápida tanto pela expansão do número de beneficiários dos programas sociais quanto pela forte
expansão do salário mínimo real que se intensificou a partir de 2003.
A política de valorização real do salário mínimo iniciada na segunda metade dos anos
90 e ampliada ao longo do governo Lula teve um forte impacto tanto no INSS quanto nos
programas sociais. Em janeiro de 2000, o salário mínimo no Brasil (a valores de 2010) era de
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
Mansueto Almeida
R$ 288,75 e, em agosto de 2010, esse valor já era de R$ 510, o que representa um crescimento
de 87%. Se por um lado esses aumentos foram positivos pelo impacto que trazem sobre o
consumo, por outro lado, o efeito sobre o gasto público é elevado, exigindo uma carga tributária
crescente para o seu financiamento.
Tabela 1 - Gastos Não Financeiros do Governo Federal (% do PIB) 1999-2009
CUSTEIO CUSTEIO SAÚDE
SOCIAIS INVEST. OUTROS
ANO DESPESA PESSOAL INSS
RESTRITO E EDUCAÇÃO
1999
14,06%
4,47%
5,50%
2,17%
0,75%
0,59%
0,50%
0,08%
2000
14,44%
4,57%
5,58%
2,07%
0,90%
0,58%
0,66%
0,08%
2001
15,28%
4,80%
5,78%
2,25%
0,91%
0,65%
0,81%
0,08%
2002
15,75%
4,81%
5,96%
2,30%
0,90%
0,78%
0,92%
0,08%
2003
14,97%
4,46%
6,30%
1,91%
0,91%
0,88%
0,40%
0,10%
2004
15,33%
4,31%
6,48%
1,88%
1,06%
1,11%
0,37%
0,11%
2005
16,11%
4,30%
6,80%
2,02%
1,10%
1,27%
0,51%
0,11%
2006
16,78%
4,45%
6,99%
1,95%
1,13%
1,42%
0,74%
0,10%
2007
16,85%
4,37%
6,96%
1,87%
1,20%
1,52%
0,83%
0,09%
2008
16,51%
4,35%
6,64%
1,65%
1,25%
1,57%
0,94%
0,12%
2009
18,33%
4,84%
7,17%
1,85%
1,38%
1,88%
1,09%
0,13%
Fonte: Tesouro Nacional e SIAFI. Elaboração própria.
Obs: A coluna de despesa total não inclui despesas com juros nem repartição de receita.
O padrão do gasto fiscal no Brasil desde 2002 é, basicamente, o mesmo que prevaleceu
desde o início dos anos 90 e reflete muito mais decisões tomadas pela sociedade brasileira no
final dos anos 80, quando a nova Constituição Federal foi elaborada, do que por mudanças decorrentes da eleição de um governo de esquerda em 2002. É claro que o padrão de crescimento
dos gastos públicos no Brasil é sensível à expansão do salário mínimo e, assim, o governo Lula
poderia ter sido mais parcimonioso no reajuste do salário mínimo como também na concessão
de reajustes aos funcionários públicos. No entanto, a diferença entre o padrão do gasto fiscal
antes e depois do governo Lula é mais de magnitude do que de direção.
Infelizmente, o governo Lula não deu a mesma importância à agenda de reformas estruturais efetuadas ao longo dos três primeiros anos do governo. O crédito consignado, a nova
Lei de Falências (Lei 11.101/2005) e a Lei de Alienação Fiduciária (Lei 10.931/2004) foram
medidas corretas. Como também foi a minirreforma da previdência pública de 2003 que, ao
instituir a contribuição sobre os inativos do setor público, reduziu o efeito que a equiparação
dos salários dos servidores ativos e inativos tem nas contas públicas.
Em relação às transferências sociais, é importante ressaltar, segundo Lindert (2004),
que não há correlação negativa entre essas transferências e crescimento do PIB per capita (ou
É interessante lembrar que um dos temas debatidos na campanha eleitoral de 2002, no Brasil, era quando o
salário mínimo atingiria o valor de US$ 100. No início de 2011, caso venha se confirmar o novo valor do salário
mínimo de R$ 540,00, esse novo salário mínimo será de US$ 318 (ao câmbio de 1 US$ = R$ 1,70). Ou seja, o Brasil
mais do que triplicou o salário mínimo em dólar em menos de uma década.
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O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula
nível do PIB per capita) para um grupo de países hoje de alta renda. Como normalmente o tamanho do Estado (% do PIB) está ligado ao aumento das transferências sociais, o autor chega
à conclusão que maiores gastos sociais que aumentam o peso do Estado na economia não
ocasionam, necessariamente, menor crescimento. No entanto, no caso do Brasil, segundo o
próprio Lindert afirmou em entrevista à revista Veja (edição 1.920 de 27/08/2005), apesar dos
gastos sociais elevados, eles não são muito eficientes já que acabam favorecendo aos que não
são pobres, como seria o caso dos elevados gastos com previdências (pública e privada). Assim,
haveria ainda em países como o Brasil e na América Latina espaço para melhorar o seu sistema
de distribuição de renda, independente do tamanho do Estado e do nível da carga tributária.
É justamente essa agenda que não avançou, como se esperava do governo Lula, apesar
do progresso que foi a implementação do Bolsa Família, um programa barato (0,4% do PIB)
e bem focalizado. No entanto, o foco demasiado em uma política de crescimento baseada em
reajustes reais do salário mínimo e uma atuação tímida na melhoria do gasto e na qualidade
da educação não sinalizam o que se esperaria de um governo de esquerda. Adicionalmente, as
tentativas frustradas de melhorar a progressividade da arrecadação por meio de uma reforma
tributária que não ocorreu mostra que tanto do lado da receita quanto da despesa fiscal, houve
mais continuidade do que ruptura.
Em resumo, há mais continuidade na área fiscal e tributária antes e depois do governo
Lula do que mudanças profundas na composição do gasto público sendo que, a partir de 2008,
iniciou-se uma agenda que tornou mais obscuro o debate de custo-benefício das políticas públicas, uma vez que a política industrial passou a ser cada vez mais dependente de uma estrutura de
financiamento baseada no aumento da dívida pública e o cálculo do resultado primário passou
a estar cada vez mais sujeito a truques contábeis (Almeida, 2010).
3 Política Industrial e Inovação
O tema política industrial é de grande controvérsia na literatura econômica. Parte dessa controvérsia decorre do simples fato de que, normalmente, a ideia de política industrial vai
contra um dos conceitos mais antigos e respeitados da teoria econômica: o conceito de vantagens comparativas do economista David Ricardo. Segundo esse economista, cada país deveria
se concentrar na produção daqueles produtos que tivessem alguma vantagem comparativa e,
Os gastos sociais considerados pelo autor incluem os benefícios para os idosos, seguro desemprego, pensões públicas sem contribuição, subsídios a moradias populares, programas de combate a pobreza, inclusive transferências
de renda, e gastos com saúde pública.
Ver (Almeida, 2009).
Um país tem vantagem comparativa na produção de um bem se o custo de oportunidade na produção do bem
em termos de outros bens é mais baixo que em outros países. Ver (Krugman; Obstfeld, 2001), p. 14-15.
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
Mansueto Almeida
por meio do comércio internacional, todos os países poderiam aumentar o consumo e o bemestar da população.
No entanto, o conceito de vantagens comparativas é um conceito estático, depende do
estado das artes hoje e, assim, nada indica que um país não possa desenvolver expertise em determinadas atividades que hoje simplesmente não existem naquele país. Rodrick (2004) argumenta
que a “política industrial do séc. XXI” deve ser entendida como um processo de descoberta
no qual os governos poderiam incentivar diversas atividades (e inovações) cujos agentes econômicos não sabem ex ante se essas novas atividades, novos produtos e mesmo novos processos
seriam economicamente viáveis. Pelo argumento de Rodrick, a descoberta de novos produtos e
processos é um caso típico no qual os benefícios sociais dessas descobertas são maiores que os
benefícios privados e os custos elevados para os empresários individuais. Assim, sem o fomento do Estado, os gastos com inovação e o processo de descoberta de novas atividades seriam
menores do que o nível ótimo desejado pela sociedade.
A razão teórica para esse tipo de política industrial mais focada na descoberta de atividades que os países não sabem ex ante se serão ou não competitivas é completamente diferente
do que normalmente se denomina de política industrial, quando o governo concede crédito
subsidiado para atividades econômicas que já existem em um determinado país e cujos sinais
de mercado já mostram se aquela atividade é ou não competitiva. Por exemplo, quando o governo concede subsídios para reduzir o custo de produção de calçados sem alterar o processo
de produção do setor, o governo estaria apenas reduzindo artificialmente os custos de produção e criando uma dependência permanente desse setor aos subsídios governamentais. Isso é
completamente diferente, por exemplo, de o governo incentivar o desenvolvimento de novos
métodos de produção na manufatura de calçados, o que poderia levar a descoberta de um novo
produto ou um novo processo de produção que ocasionasse uma redução permanente do custo
de produção.
Assim, mesmo os críticos da tradicional política industrial dos anos 60 e 70 são favoráveis a “política industrial do séc. XXI” que seria focada muito mais na descoberta de novos
produtos e processos do que na redução pura e simples dos custos de produção pelo uso de
subsídios. Dito isso, qual foi a política industrial do governo Luiz Inácio Lula da Silva?
No Brasil, com a eleição do presidente Lula, em 2002, tem início um grupo de trabalho já no seu primeiro ano de governo, em 2003, com o intuito de criar a nova política industrial.
Em 2004, o governo lança a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior (PITCE).
Essa política consistia em um plano de ação do Governo Federal que tinha como objetivo o
aumento da eficiência da estrutura produtiva, aumento da capacidade de inovação das empresas
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula
brasileiras e expansão das exportações. No entanto, esse tipo de política com o foco em inovação foi muito criticada pela falta de clareza e de objetivos relativos aos demais setores, dentre os
quais, aqueles que o Brasil já têm vantagens comparativas. Assim, talvez em decorrência dessas
críticas, o governo tenha decidido lançar uma segunda política industrial em 2008, a Política de
Desenvolvimento Produtivo (PDP).
Os vários diagnósticos que existiam sobre política industrial no Brasil sempre abordavam não uma, mas diversos tipos de políticas industriais, a depender das características do setor
da economia a ser incentivado. A definição de política industrial tem sempre um dilema implícito entre “o que se quer ser” - um país com uma estrutura produtiva especializada em produtos
de alta tecnologia com exportações de produtos e serviços de alto valor agregado - e “o que se
é” - um país com estrutura produtiva diversificada com vantagens competitivas na produção de
produtos agropecuários, minerais, siderúrgicos e na cadeia de petróleo e gás.
O dilema acima pode ser conciliado com uma estratégia de política industrial mais
ampla na linha sugerida por Fleury e Fleury (2004), que destaca várias estratégias de política
industrial, desde a promoção de empresas maquiladoras até a criação de setores intensivos em
tecnologias. Essa ideia pragmática de política industrial talvez seja o que esteja por trás da Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), adotada pelo governo Lula em 2008, que procurava
incentivar diversos setores da indústria brasileira.
Há pelo menos duas grandes contradições nas políticas industriais modernas, e a PDP
não é exceção. Primeiro, as metas da PDP eram todas metas de curto prazo para 2010, coincidentes com o ciclo eleitoral. Acontece que a maioria das mudanças que se esperam de uma verdadeira política industrial só podem ser avaliadas no longo prazo. Essa é a grande inconsistência
temporal das políticas industriais adotadas por governos democráticos: a mudança estrutural
que se deseja com a política industrial é, necessariamente, uma política de longo prazo, mas os
governos precisam mostrar resultados no curto prazo para que sejam premiados pelo “sucesso”
dessas políticas e possam continuar com a sua implementação. Segundo, o sucesso de curto prazo decorrente da promoção deliberada de processos de fusões e aquisições (F&A) com vistas
à criação de empresas brasileiras globais, consolida o modelo de inserção internacional que o
governo quer mudar, tornando mais difícil conciliar os objetivos de curto (aumento da taxa de
investimento e das exportações) com os de longo prazo (mudança na estrutura produtiva). No
caso da PDP, ao que parece, mais do que modificar a atual estrutura da indústria brasileira ou
mesmo incentivar maiores gastos em P&D, a política industrial está promovendo empresas e
O foco da PDP em vários setores industriais é um dos pontos elogiados pela Federação das Indústrias do Estado
de São Paulo (FIESP). Ver seção 2 (FIESP, 2008).
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
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setores nos quais o Brasil já é competitivo e consolidando a atual estrutura industrial, um movimento que fatalmente ocorreria com ou sem política industrial.
Quando se olha os maiores desembolsos do BNDES em 2008 e 2009 constata-se, de
forma clara, que há uma predominância dos empréstimos para empresas em setores nos quais
o Brasil já tem uma clara vantagem comparativa. Dos dez maiores empréstimos para o setor industrial efetuados diretamente pelo BNDES em 2008 e 2009, destacam-se os empréstimos para
frigoríficos, empresas do ramo de alimentos, bebidas e usinas de álcool, além dos empréstimos
diretos para a Petrobras, que foram de R$ 23,4 bilhões apenas em 2009. Na verdade, a política
de empréstimos do BNDES antes da introdução da política industrial era mais diversificada do
que no período recente, como se pode observar nas tabelas abaixo.
Tabela 2 - Desembolsos do BNDES - Indústria de Transformação - R$ milhões
2002
2007
2008
2009
Produtos Alimentícios
2.090,0
4.368,8
9.543,9
8.034,0
Celulose e Papel
1.272,6
1.808,5
857,7
3.567,7
Coque, Petróleo e Combustível
183,3
1.798,0
3.145,6
23.238,4
Metalurgia
1.019,5
3.119,8
3.209,2
4.488,0
Outros
12.591,6
14.300,3
18.953,9
20.974,1
Indust. De Transformação
17.157,0
25.395,4
35.710,3
60.302,2
Fonte: BNDES.
Tabela 3 - % do Total da Indústria de Transformação
2002
2007
Produtos Alimentícios
12%
17%
Celulose e Papel
7%
7%
Coque, Petróleo e Combustível
1%
7%
Metalurgia
6%
12%
Outros
73%
56%
Indust. De Transformação
100%
100%
Fonte: BNDES.
2008
27%
2%
9%
9%
53%
100%
2009
13%
6%
39%
7%
35%
100%
Os desembolsos do BNDES seguem a lógica de demanda por crédito e, assim, o banco tem sido mais eficaz em promover empresas em setores que já somos competitivos e não
precisariam de tanto suporte do poder público. É possível afirmar que, com ou sem política
industrial, o perfil dos empréstimos do BNDES não seria muito diferente do que foi nos últimos anos. O que se destaca na política industrial do Brasil é muito mais o aumento da oferta
de crédito subsidiado do que o fomento à descoberta de novos processos de produção e/ou
atividades na linha defendida por Rodrick (2004).
Pesquisa recente do BNDES sobre as perspectivas de investimento na indústria apontam também para uma
concentração setorial do investimento para os próximos anos. De acordo com o BNDES, os setores de maiores
investimentos no período de 2010-2013 serão os seguintes: (1) Petróleo e Gás (R$ 295 bilhões); (2) Extrativa Mineral (R$ 52 bilhões); (3) Siderurgia (R$ 44 bilhões); e (4) Petroquímica (R$ 36 bilhões). Esses quatro setores responderão por R$ 427 bilhões (85,5%) de um total de R$ 499 bilhões de investimento na indústria de 2010 a 2013,
de acordo com levantamento realizado junto as áreas operacionais do BNDES. Ver Puga; Meirelles (2010).
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Por outro lado, para um país que precisa urgentemente aumentar o seu esforço inovador, acontece algo inusitado. Apesar de todas as mudanças já efetuadas para aumentar os
dispêndios com inovação nos últimos oito anos (Almeida, 2009), os Fundos Setoriais (FS),
que são os principais instrumentos de fomento à inovação no Brasil, não conseguem executar a
totalidade dos recursos anuais disponíveis. Como se observa no Gráfico 1, apesar do aumento
contínuo no orçamento dos FS, menos de 40% dos recursos são de fato gastos anualmente com
o fomento à P&D.
Gráfico 1 - Fundos Setoriais (FNDCT) - 1999-2009
Fonte: MCT.
Essa baixa execução dos recursos dos FS pode até ajudar a entender os resultados
da última edição da PINTEC. Essa pesquisa mostra que houve um aumento no percentual
de empresas que inovam em produtos e processos para empresas, mas o percentual das que
inovam em produto ou processo para o mercado ainda é semelhante ao que era há dez anos,
o que deixa dúvidas do real sucesso da política industrial em aumentar o esforço inovador das
empresas brasileiras. O maior crescimento da inovação em processos para as empresas sinaliza
muito mais a incorporação de novas máquinas ao parque produtivo, que foi e continua sendo a
principal forma de inovação das firmas no Brasil.
Essa mesma pesquisa mostra também que as empresas com mais de 500 empregados
na indústria são muito mais inovadoras em produto e processo do que as de menor porte. Será
que esse fato indicaria que o fomento à formação de grandes grupos empresariais pelo BNDES
seria correto? A reposta é não porque aquilo que o BNDES faz vai muito além do estímulo
ao aumento do porte das empresas. Na realidade, em vários segmentos da indústria brasileira,
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como papel e celulose, setor de alimentos (frigoríficos), setor químico e o setor de telecomunicação, houve uma clara política de concentração, sem que fosse divulgado os benefícios para
a população e não apenas para os acionistas das empresas incentivadas por essa estratégia de
concentração. Se concentração de mercado fosse sinônimo de eficiência e oferta de produtos
de melhor qualidade, o México teria um dos serviços de telefonia fixa e serviços de banda larga
mais eficientes do mundo, já que uma empresa mexicana tem quase o monopólio nesse setor
naquele país.
Tabela 4 - Inovação de Produto e Processo na Indústria - Brasil
Produto novo
Produto novo para o
Processo novo
Processo novo para
PINTEC
para empresa
mercado brasileiro
para empresa
o mercado brasileiro
(a)
(b)
(c)
(d)
1998-2000
17,6
4,1
25,2
2,8
2001- 2003
20,3
2,7
26,9
1,2
2003- 2005
19,5
3,2
26,9
1,7
2006-2008
22,9
4,1
32,1
2,3
FONTE: IBGE, PINTEC.
A atuação do BNDES está longe de ser passiva, já que o banco atua tanto na operação
de empréstimos quanto como investidor das novas empresas multinacionais brasileiras para ajudar no seu processo de internacionalização. Em 2008, por exemplo, o grupo JBS/Friboi pegou
R$ 1,1 bilhão de empréstimos com o BNDES; em 2009, mais R$ 3,5 bilhões; e mais R$ 200
milhões em 2010. Como o JBS comprou o grupo Bertin, que tinha recebido R$ 2,5 bilhões de
empréstimos diretos do BNDES, em 2008, e mais R$ 200 milhões em 2009, todos esses empréstimos totalizam R$ 7,5 bilhões em um prazo de três anos. Mas, além desses empréstimos
diretos, O BNDESpar comprou participação no JBS e no grupo Bertin, que hoje são a mesma
empresa.
De acordo com o balanço patrimonial do BNDES de junho de 2010, o banco possuía 17,32% do JBS; algo como R$ 3,9 bilhões (participação societária do custo de dezembro
de 2009). Essa participação coloca o JBS entre aquelas empresas nas quais o BNDESpar é um
grande acionista, ocorrendo o mesmo com a Eletrobras (R$ 4,3 bilhões), Vale S/A (R$ 3,7
bilhões), Valepar (R$ 2,6 bilhões), FIBRIA (R$ 2,3 bilhões), Telemar (R$ 1,4 bilhão), Petrobras
(R$ 1,2 bilhão), e Marfrig (R$ 987 milhões), entre outros.
A cientista política Denise Dresser é uma das maiores críticas do processo de concentração do setor de telecomunicações ocorrido no México no início dos ano 90. Segundo essa pesquisadora, o sucesso da Telmex, de
propriedade do empresário Carlos Slim, um dos três homens mais ricos do mundo, decorreu de uma política do
governo de criar uma grande empresa nacional doméstica no setor de telecomunicação. O resultado dessa política
foi a criação de uma empresa nacional (Telmex), que tem mais de 70% do mercado de telefones fixos e celulares no
México, e um dos piores e mais caros serviços de telefonia e banda larga do mundo. Ver Dresser (2009); Wright
(2009).
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula
Existe alguma evidência empírica de que os ganhos dessa política de concentração
setorial e de formação de grandes grupos empresariais traz ganhos sociais maiores que ganhos
privados? Não há no momento nenhuma evidência de que isso esteja acontecendo e as chamadas macrometas da política industrial baseiam-se em indicadores (taxa de investimento, aumento das exportações, gastos privados em P&D e número de pequenas empresas exportadoras)
que são irrelevantes para se medir o real sucesso da política industrial. Sabe-se no entanto que
as chamadas campeãs nacionais são, em geral, formadas por empresas em setores que já eram
competitivos na América Latina e Brasil no início da década atual, caracterizados pelo uso intensivo de recursos naturais, e que mesmo após a abertura de capital dessas novas multinacionais verde-amarela, o seu controle ainda continua nas mãos dos antigos grupos familiares (ver
Schneider, 2009).
O que o governo tem feito com certo “sucesso” é ajudar esses grupos a se tornarem
maiores, sem exigência alguma de contrapartidas; o que torna a política industrial brasileira
diferente do próprio modelo que lhe serve de inspiração para a formação de grandes grupos
empresariais brasileiros: a política industrial dos anos 60 da Coreia do Sul (ver Amsden, 1989;
2001). No caso da Coreia do Sul, os incentivos eram direcionados para que os grandes grupos
empresariais utilizassem sua expertise de planejamento, exportação, treinamento de mão de obra
etc., para tentar investir em setores completamente novos para a empresa com a ajuda do governo. No caso do Brasil, o que predomina é a concessão de crédito subsidiado para as empresas
fazerem mais do mesmo, apesar dos sinais de mercado já indicarem que o Brasil tem vantagem
comparativa em diversas atividades que se destacam no acesso aos recursos do BNDES - agribusiness, mineração, extração de petróleo em águas profundas, siderurgia etc.
No entanto, um dos maiores problemas relativos à política industrial é a cada
vez mais complicada relação entre Tesouro Nacional e BNDES. É legítimo que um governo
queira adotar políticas setoriais, mas é necessário que se reconheça que políticas de fomento
setorial não são mais ou menos importantes que políticas de fomento à educação ou saúde.
Assim, a mesma exigência de transparência para políticas focadas no capital humano deveriam
valer para as políticas de fomento ao capital físico, como será abordado em seguida.
4 O Velho versus o Novo Estado Desenvolvimentista
Recentemente, alguns autores têm escrito sobre um novo conceito que alguns têm
chamado de o “novo estado desenvolvimentista” (Evans, 2008a; Evans, 2008b; Trubek,
2010). O velho estado desenvolvimentista seria aquele mais voltado para facilitar o processo de
transformação de economias de base primária exportadora para uma economia industrializa79
Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
Mansueto Almeida
da, cabendo ao Estado o duplo papel de atuar em alguns setores como investidor e em outros
subsidiando e protegendo o investimento privado. No velho estado desenvolvimentista, ocorre
o que Kohli (2004) chama de “estado capitalista politicamente coeso”, caracterizado por um
poder central forte, uma forte aliança entre a elite industrial e o governo, algum controle ou
regulação dos trabalhadores e a existência de uma burocracia eficiente com servidores recrutados por critérios meritocráticos. Esse foi o Brasil do período de substituição de importação e a
Coreia no auge de sua política industrial.
Esse tipo de Estado pode ocorrer com democracia (apesar de um certo controle na
organização dos trabalhadores) ou em uma ditadura. No tipo que caracterizou o “velho estado
desenvolvimentista”, o foco do crescimento se dava por meio de incentivos ao capital físico,
que seria o motor do crescimento, e considerações sobre distribuição de renda ou a realocação
de gastos para o financiamento da educação, saúde e inovação eram considerados secundários
e dependiam da boa vontade do governante de plantão. Como já enfatizado, a aliança política
do Estado no velho Estado Desenvolvimentista se dava, preponderantemente, com a elite industrial. Peter Evans (1995) cunhou o termo “parceira e autonomia” para descrever esse relação
próxima do Estado com a elite industrial que, segundo esse autor, seria importante para entender experiências bem sucedidas de política industrial.
Segundo Evans, para que o Estado pudesse ajudar o setor privado no processo de
desenvolvimento de novas atividades, precisaria construir uma rede de relações com a elite empresarial para entender que tipo de apoio o setor privado necessitava e mesmo quais políticas
deveriam ser alteradas para aumentar a eficácia desse apoio. O Estado precisaria estar inserido
(embedded) em uma rede de relações com o setor privado. Por outro lado, para ser parceiro do
setor privado precisaria ter nos seus quadros uma burocracia weberiana, com funcionários recrutados por critérios meritocráticos e bem pagos, o que dificultaria a captura (corrupção) pelo
setor privado. Ou seja, o Estado precisa ser autônomo para que sua relação de apoio e parceira
com o setor privado não termine em conluio. O Estado para ser desenvolvimentista precisa reunir essas duas funções simultaneamente: ser autônomo e estar inserido em uma rede de relações
com o setor privado, como foi o caso de países como Japão e mesmo Coreia.
Entendido o conceito do “velho estado desenvolvimentista”, o que caracterizaria “o
novo estado desenvolvimentista”? O desenvolvimento da teoria econômica desde os anos 60
alterou o conhecimento dos fatores que explicariam o desenvolvimento econômico. Os dois
artigos que revolucionaram o pensamento econômico na área de crescimento foram os do
economista Paul Romer (1986) e o do economista Robert Lucas (1988) . Esses artigos destacavam, respectivamente, o papel do incentivo à inovação e a importância do capital humano na
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula
promoção do crescimento da renda per capita. Romer conseguiu, pela primeira vez, modelar rendimentos crescentes nos modelos de crescimento e explicou que esses rendimentos crescentes
decorreriam da contribuição de novas “ideias” no uso mais produtivo dos fatores de produção:
capital e trabalho. No caso de Lucas, ele dividiu o fator de produção trabalho em duas categorias: aquela que representa habilidades gerais e outra parte que depende dos investimentos acumulados em educação. Quanto maior o investimento em educação, menor seria a necessidade
da outra categoria de trabalho para se obter o mesmo produto.
Essas novas ideias na campo da teoria econômica foram reforçadas pelo ressurgimento de governos democráticos nos países Latino-Americanos. Nem do ponto de vista teórico,
nem tão pouco do ponto de vista político, fazia sentido colocar metas de crescimento da taxa de
investimento em capital físico como o único e mais importante indicador para promover o crescimento de economias. Assim, começa a migração para o “novo estado desenvolvimentista”.
Nesse novo Estado, caracterizado pela existência de várias classes organizadas e poder político
fragmentado, o governante não consegue apoio político se aliando apenas à elite industrial e,
assim, tem que atender demandas simultâneas para favorecer sua ampla base eleitoral. Nesse
tipo de Estado, o desejo de crescer mais rápido conflita com o desejo imediato por políticas
distributivas. O Estado não controla a sociedade e, portanto, não pode priorizar a promoção da
indústria como sendo mais importante que políticas de distribuição de renda. Esse é o Brasil de
hoje e a Índia desde sua independência, onde o Estado democrático tenta conciliar as diversas
demandas da sociedade.
Do ponto de vista teórico, o novo estado desenvolvimentista trabalha também com
um conceito muito mais amplo de desenvolvimento. Sabe-se agora que investimentos no capital humano são tão importantes quanto o investimento em capital físico e, assim, o novo
estado desenvolvimentista investiria também em educação, saúde e no fomento à inovação. O
mesmo Peter Evans, que no seu livro citado acima falava de parceria entre o “Estado e a elite
industrial”, evoluiu para uma parceira mais ampla do Estado com a sociedade, já que caberia a
sociedade decidir a alocação de recursos com maiores gastos com educação ao invés de maiores
gastos no fomento ao investimento privado. Segundo Evans:
The confluence of endogenous growth theory with institutional approaches
to development and the capability approach jibe nicely with the shifting historical context. Together they suggest that 21st century development will depend on generating intangible assets (ideas, skills, and networks) rather than
on stimulating investment in machinery and physical assets oriented to the
production of tangible goods. This makes investment in human capabilities
(which include what is traditionally known as “human capital”) more economically critical. At the same time, new development theories assume that
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
Mansueto Almeida
economic growth depends on political institutions and the capacity to set
collective goals. The capability approach sets out the political argument most
firmly, arguing that only public interchange and open deliberation can effectively define development goals and elaborate the means for attaining them.
(Evans, 2008b, p. 3).
Dado que voltamos a fazer políticas setoriais e o Estado passou novamente a financiar
grandes projetos de infraestrutura via BNDES, sendo essas escolhas legítimas de um governo
democrático, cabe a seguinte pergunta: o custo dessas políticas está sendo explicitado para a
sociedade para que ela decida o que é prioritário, como seria de se esperar nesse modelo do
“novo estado desenvolvimentista”, ou o Estado faz uso de mecanismos de financiamento menos transparentes, tal como faz a China de hoje e que foi a marca do velho estado desenvolvimentista? Infelizmente, acredito que nos últimos anos caminhamos mais para este segundo
caso. Alguns exemplos são suficientes para corroborar essa tese.
Primeiro, o falso dilema entre “fortalecimento” versus “não fortalecimento” do BNDES para que este possa aumentar os empréstimos para a indústria e infraestrutura. Essa política de fortalecimento do BNDES se deu por meio de empréstimos porque, neste caso, não há o
impacto fiscal imediato dessas operações como ocorreria com uma capitalização pura e simples
feita pelo Tesouro Nacional no BNDES. Nessas operações de empréstimos há a criação de um
crédito e um débito que se compensam, mas como são corrigidos a taxas diferentes - o custo do
débito (Selic) para o Tesouro Nacional muito maior que a remuneração do crédito (TJLP) paga
pelo BNDES -, ao longo do tempo, a Dívida Liquida do Setor Público (DLSP) aumenta.
Tabela 5 - Empréstimos do Tesouro Nacional para Bancos Públicos (2006-2010) - R$
milhões
2006
2007
2008
2009
2010*
Inst. Híbridos de Capital e Dívida
0
7.504
7.633
15.550
19.819
Créditos junto ao BNDES
0
0
35.454
129.237
235.932
TOTAL
0
7.504
43.087
144.787
255.751
NOTA: * posição de outubro de 2010.
Fonte: Banco Central - Divída Liquida do Setor Público.
A Tabela 5 acima mostra que as operações de empréstimos do Tesouro Nacional
passaram de “zero” para R$ 255,7 bilhões em quatro anos, o que mostra que essas operações
tomaram vulto expressivo. Até outubro de 2010, em nenhum momento o governo divulgou
o custo fiscal dessas operações, apenas os seus benefícios em entrevista coletiva em agosto de
2010. Dado que os técnicos do Tesouro Nacional são preparados e diariamente fazem projeções complicadíssimas, parece que se optou por “esconder” o custo dessas operações, o que
torna difícil o debate quanto seus custos e benefícios, já que as operações de fortalecimento do
82
Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula
BNDES passam a ideia, equivocada, de que não teriam custos para a sociedade e, assim, não
haveria limite para esse tipo de política.
Segundo, como não há limite para o crescimento da dívida bruta do governo federal, o
governo Lula não teve que se preocupar em definir fonte de recursos para fazer políticas setoriais para incentivar setores da indústria e aumentar o investimento público. No Brasil, é muito
mais fácil expandir a dívida pública em R$ 200 bilhões para financiar novos programas setoriais
do que aumentar os gastos anuais com educação em R$ 0,5 bilhão, já que neste caso a Lei de
Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101) exige a definição de uma fonte permanente
de recurso e, no caso de novas emissões de dívida para que se faça política setorial via crédito
subsidiado, não há essa exigência. Como não há uma explicitação dos custos das políticas setoriais, não se discute o uso alternativo desses recursos e, assim, o fomento setorial ainda toma
uma importância maior do que o crescimento dos investimentos em educação, saúde e inovação. De acordo com o modelo do “novo estado desenvolvimentista”, isso não deveria acontecer
já que o investimento em capital humano é tão importante quanto o fomento ao capital físico.
Terceiro, além de não divulgar os custos do fortalecimento do BNDES, o governo
passou a utilizar de subterfúgios para gerar um resultado primário artificial. Não há limite ótimo
de endividamento nem tão pouco uma trajetória ideal de redução da DLSP, mas a redução do
superávit primário e o aumento dos gastos com políticas setoriais, educação, saúde, segurança
pública etc., deve ser discutida com a sociedade no âmbito da proposta orçamentária enviada ao
Congresso Nacional. Uma das características do novo estado desenvolvimentista é justamente
a maior transparência no uso de recursos públicos e na definição do que a sociedade considera
prioritário. No entanto, ao invés de promover um debate aberto e transparente quanto à expansão dos gastos públicos e redução da economia do governo (resultado primário), o governo
passou a aumentar os gastos e, ao mesmo tempo, gerar um primário real menor do que aquele
estabelecido por ele próprio na Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO). O melhor exemplo para
essa prática de aumento de gastos e modificações no cálculo primário talvez seja a capitalização
da Petrobras no segundo semestre de 2010 (Almeida, 2010).
A operação original autorizada e discutida no Congresso Nacional era que o Tesouro
Nacional faria cessão onerosa equivalente em até 5 bilhões de barris de petróleo, que ao preço
fixado em setembro de 2010, seria equivalente a R$ 74,8 bilhões. Essa operação significa que a
União venderia o seu direito futuro de 5 bilhões de barris de petróleo para a Petrobras em troca
de uma participação maior na empresa. Não haveria, hoje, a geração de receita para o governo.
Na prática, o que aconteceu foi outra operação.
O Tesouro Nacional fez a cessão onerosa de barris de petróleo para a Petrobras no
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
Mansueto Almeida
valor de R$ 74,8 bilhões. No entanto, ao invés de adquirir o equivalente em ações da companhia, como havia sido autorizado pelo Congresso Nacional, o Tesouro adquiriu apenas R$ 42,9
bilhões de ações da empresa. O saldo restante da cessão onerosa, equivalente R$ 31,9 bilhões,
foi paga pela Petrobras ao Tesouro Nacional com recursos da venda de ações para o Fundo
Soberano e BNDES, que conseguiu um novo empréstimo do Tesouro para participar da capitalização da Petrobras. Essa operação, na prática, gerou uma receita primária de R$ 31,9 bilhões
para o Tesouro Nacional, receita extra que poderia ser utilizada para financiar qualquer despesa
pública.
O governo transformou uma receita futura (R$ 74,8 bilhões de petróleo) em ações da
Petrobras (R$ 42,9 bilhões) e outra parte (R$ 31,9 bilhões) em receita primária, em setembro
de 2010, para ser gasta com qualquer coisa. Essa receita “extra” é, na verdade, a monetização
de parte de uma receita futura, que jamais teve o seu uso discutido com o Congresso Nacional,
o que mostra que as práticas de intervenção do Estado no Brasil do séc. XXI ainda lembram
práticas associadas ao “ao modelo pouco transparente do velho estado desenvolvimentista”.
O governo Lula foi eleito e constava no seu programa de governo a adoção de políticas setoriais. Assim, a opção de fortalecimento do BNDES e o retorno de políticas industriais
foi uma operação legítima de um governo democraticamente eleito. O que não é legítimo é a
decisão voluntária de não explicitar os custos das políticas setoriais para a sociedade, que para
investir em educação e saúde precisa definir a fonte permanente de receita, não ocorrendo o
mesmo para as políticas de apoio setorial executadas pelo BNDES.
A verdade é que, no segundo mandato do presidente Lula, alguns dos formuladores
de política econômica pareciam acreditar que todos os problemas de crescimento do Brasil poderiam ser resolvidos pelo fortalecimento do BNDES, sem que se discutisse de quanto o banco
precisaria para essa tarefa hercúlea. O principal funding do BNDES são os recursos do Fundo
de Amparo ao Trabalhador (FAT) - 40% da arrecadação anual do PIS/Pasep que é emprestada
ao BNDES e paga ao longo do tempo à medida que o FAT necessite desses recursos. Na média
de 2007 a 2009, os empréstimos do FAT ao BNDES foram de R$ 10,9 bilhões, mas quando se
computam os pagamentos do banco ao fundo, a entrada líquida de recursos ficou, na média, em
só R$ 2 bilhões ao ano. Some-se a esses recursos o retorno dos investimentos antigos, que nos
últimos três anos ficou na faixa de R$ 50 bilhões a R$ 70 bilhões, e temos um banco com um
orçamento anual perto de R$ 72 bilhões, montante muito inferior ao que seria necessário para
o BNDES continuar no ritmo de expansão que vem mostrando desde 2008. No período de 12
meses terminado em outubro de 2010, o BNDES havia desembolsado R$ 170,8 bilhões, mais
de duas vezes a real capacidade de empréstimo anual do banco.
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula
É claro que o BNDES tem outras fontes de recursos (carteira de renda variável, captação interna e externa), mas estes mal compensam os desembolsos do banco com serviços da
dívida e com despesas tributárias e administrativas. Assim, sem recursos do Tesouro, o BNDES
não tem capacidade de empréstimo anual muito acima de R$ 70 bilhões. Hoje, como se pode
auferir da estrutura do passivo do BNDES abaixo, o banco tornou-se muito dependente de
empréstimos do Tesouro Nacional, uma prática que não é sustentável no longo prazo já que baseia-se na expansão da dívida bruta, que tem um impacto financeiro no crescimento da DLSP.
Gráfico 2 - Dívida do BNDES com o Tesouro Nacional - % do Passivo Total
FONTE: BNDES.
Dado que o Brasil tem uma limitação de recursos para atender todas as demandas da
sociedade, uma característica comum de todos os estado democráticos, uma discussão mais
transparente com a sociedade poderia definir o que se quer do BNDES (Almeida, 2010).
Deve ser um banco voltado principalmente para o financiamento de projetos de infraestrutura?
Que tipo de projetos? Qualquer projeto ou de preferência aqueles em que o retorno social seja
maior que o privado? Que volume de recursos o banco deverá pôr à disposição para financiar
as exportações e os investimentos de longo prazo? O BNDES deve financiar a internacionalização de empresas? Que tipo de empresas, em que condições e qual o volume de recursos
alocados para essa finalidade? O BNDES deve financiar operações de fusões e aquisições? Em
que setores e por quê?
Enquanto as perguntas acima não forem adequadamente respondidas, a definição do
novo estado desenvolvimentista que incentiva não apenas capital físico, mas também o capital
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
Mansueto Almeida
humano e inovação, será um modelo mais consistente no papel do que na prática real das políticas de desenvolvimento, que ainda abusam da falta de transparência e do dirigismo típico do
velho estado desenvolvimentista. O que tem sido feito no Brasil nos último anos via BNDES
é aumentar a dívida para aumentar o investimento público e privado, algo que já fizemos na
segunda metade dos anos 70 no âmbito do “velho estado desenvolvimentista”.
5 Conclusão
Esse texto mostrou que apesar da eleição de um governo de esquerda em 2002 e da
promessa de práticas mais transparentes na definição de prioridades para o gasto público, tanto
na área fiscal quanto na área de políticas setoriais, há mais continuidade do que ruptura. Os
vários governos brasileiros fizeram um grande esforço para melhorar a gestão e o resultado fiscal desde a segunda metade dos ano 80, mas as medidas institucionais na área fiscal não foram
suficientes para controlar a expansão do gasto público nos anos que se seguiram à promulgação
da Constituição Federal em 1988.
Os dados fiscais para o Brasil mostram uma expansão quase contínua das transferências (INSS e sociais), e esse padrão não foi alterado no governo Lula. Da mesma forma que nos
anos 90, o investimento público da União no governo Lula foi em média inferior a 1% do PIB
e os gastos com INSS continuaram a puxar o crescimento do gasto não financeiro junto com
os gastos sociais. Esse modelo levou a novos aumentos da carga tributária, que é o outro lado
de uma forte política de valorização do salário mínimo.
No caso das políticas setoriais, esse texto explicou que a atual política industrial brasileira, a PDP de 2008, baseia-se numa visão pragmática na qual todos os setores são incentivados
e contam com algum suporte do governo. Essa modificação da política industrial decorreu,
como se argumentou no texto, do desafio de justificar uma política industrial em uma economia
com uma estrutura diversificada como a brasileira, em um contexto democrático, onde o apoio
à essa política é maior quanto mais abrangente ela for. Assim, a Política de Desenvolvimento
Produtivo (PDP) é uma política industrial que, justamente por não fazer escolha de setores a
serem incentivados, conta com o apoio amplo da classe empresarial.
Mostrou-se também que, apesar do discurso pró-inovação e da importância de investimento em educação, a política industrial real toma a forma de uma política de incentivos voltados para a constituição de empresas globais, com o apoio do BNDES aos processos de F&A
em vários setores. Apesar desse processo de F&A resultar em ganhos imediatos para algumas
empresas e setores, ele ajuda a consolidar a atual estrutura produtiva brasileira e a nossa atual
inserção internacional. Adicionalmente, ainda não são claros os custos desse novo papel mais
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula
ativo do Estado brasileiro na economia.
As políticas setoriais modernas no âmbito do que passou a ser chamado de “novo
estado desenvolvimentista” ainda carecem de transparência quanto ao seu custo. Não se sabe se
os benefícios sociais da estratégia de formação de empresas multinacionais brasileiras traz ganhos sociais maiores que os benefícios privados e não há mecanismos de avaliação das empresas incentivadas. Essa discussão torna-se ainda mais importante quando se leva em conta que,
atualmente, o governo brasileiro tem se endividado para emprestar recursos para o BNDES
continuar a execução da política industrial.
Em 2009, o governo federal emprestou R$ 100 bilhões ao BNDES, sendo complementado por R$ 80 bilhões, em 2010, mais R$ 25 bilhões para que o BNDES participasse da capitalização da Petrobras, mais R$ 20 bilhões para o projeto do trem-bala e, possivelmente, mais
R$ 60 bilhões para 2011. Como se sabe, a fonte de recursos mais importante do BNDES são os
empréstimos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), mas este fundo tornou-se pequeno
para o tamanho atual do BNDES. Assim, nas condições atuais, o fortalecimento do BNDES
leva, necessariamente, a um aumento da dívida do governo federal e, portanto, é preciso que se
avalie os prós e contras da atual política industrial, como seria esperado da maior transparência
que se aguarda do “novo estado desenvolvimentista”.
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Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011
O Novo Estado Desenvolvimentista e o Governo Lula
Anexo I - Gasto Público Federal Não Financeiro (1991-2009) - % do PIB
Transferências
a estados e muPessoal
Benefícios INSS
Outros
nicípios
1991
2,6
3,8
3,4
3,9
1991-1995
2,7
4,6
4,5
3,8
1996-2000
3,2
5,0
5,7
5,0
2001
3,5
4,8
5,8
5,0
2002
3,8
4,8
6,0
5,0
2003
3,5
4,5
6,3
4,4
2004
3,5
4,3
6,5
4,8
2005
3,9
4,3
6,8
5,3
2006
3,9
4,5
7,0
5,5
2007
4,0
4,4
7,0
5,8
2008
4,4
4,4
6,6
5,6
2009
4,1
4,8
7,1
6,3
Crescimento
1,2
1,0
2,6
1,1
1991-2002
Crescimento
0,3
0,0
1,1
1,3
2003-2009
Crescimento
1,5
1,0
3,7
2,4
1991-2009
Fonte: Almeida, M.; Giambiagi, F.; Pessoa, S. (2006); SIAFI.
Total
13,7
15,6
18,9
19,1
19,5
18,7
19,1
20,3
20,9
21,1
21,0
22,3
5,8
2,8
8,6
89
Economia & Tecnologia - Ano 07, Volume Especial - 2011