GUSTAVO DE LIMA CEZÁRIO
PABLO SILVA CESÁRIO
TAINÁ LEANDRO
Os Atores da Política Externa:
uma revisão abrangente
Artigo de graduandos e mestrando de Relações
Internacionais da Universidade de Brasília na
temática Política Externa elaborado para o Eneri
2006.
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MARÇO
2006
Introdução:
O objetivo desse texto é apresentar uma revisão bibliográfica que trabalhe com a
definição conceitual, os modelos de análise e os atores da política externa. Para tal, será
adotada uma abordagem bem abrangente condizente a um modelo de análise capaz de
reunir as perspectivas de vários autores. O resultado desse trabalho será, portanto, o
alcance de um quadro esquemático que busca classificar os atores internacionais em
quatro etapas: 1)tomada de decisão, 2)condução da política externa, 3) formulação da
política externa e 4) influência na política externa.
A Definição de Política Externa:
Política externa é definido por Christopher HILL como: “a soma das relações
externas oficiais conduzidas por um ator independente (usualmente o Estado) nas
Relações Internacionais”. A análise da política externa, segundo essa abordagem, vai
além das relações entre serviços diplomáticos nacionais, incluindo também as influências
dos atores domésticos. A presença de novas organizações, como alguns blocos regionais
institucionalizados (União Européia), os grupos políticos de base étnica (Organização de
Libertação da Palestina), entre outros, gera a necessidade de um conceito mais amplo de
política externa. Ou seja, a reformulação dos conceitos capazes de abranger as mudanças,
sobretudo após a Segunda Guerra Mundial, do novo contexto internacional.
Assim, ao considerar a questão da política externa a partir de uma perspectiva mais
ampla, o autor entende que a política externa é um conjunto de ações, normas e valores
relacionados com o modo como os atores desejam avançar nos principais objetivos e
conquistar o mundo externo. É também, por isso, uma forma de se tentar manter coesas
as várias atividades do Estado ou as atividades da comunidade no seu engajamento
internacional. Uma tentativa de coordenar e formular prioridades estabelecidas entre
competências externas e os interesses nacionais projetados.
Nesse sentido, o quadro conceitual elaborado por José M. ARBÍLIA (2000) é
fundamental para a análise de política externa: “conjunto mais ou menos extenso de
enunciados envolvendo 1) diagnósticos sobre a realidade nacional, 2) de prioridades de
política externa e 3) definições dos princípios que devem guiar a conduta externa do
país”. Assim, a alteração em uma dessas variáveis pode determinar uma nova política
externa, diferenciando os posicionamentos dos países. Logo, países como os mesmos
diagnósticos e os mesmos princípios podem apresentar políticas externas diferentes
quanto às questões de prioridades.
Por fim, vale lembrar que política externa e política exterior são entendidas aqui como
conceitos intercambiáveis. Sobretudo porque um dos objetivos desse trabalho é
demonstrar a influência na política externa de um maior número de atores que foram
levantados na revisão bibliográfica; sem menosprezar o papel central assumido pelo
Estado.
Modelos de Análise da Política Externa
Quanto aos modelos de análise da política externa, Maria Regina S. de LIMA
(1994) elabora uma classificação em três enfoques básicos: o modelo clássico, o modelo
político-social e o modelo interativo. Classificação essa que servirá como corpo base para
mesclar modelos de análise de outros autores. Portanto, será organizada uma combinação
subjetiva meramente didática que buscará introduzir autores como ALLISON (1969),
PUTNAM (1988), HILL (2003), dentre outros.
Assim, o modelo clássico trabalha com um enfoque realista que separa as
questões internas e externas, defendendo a autonomia da política externa em relação a
política doméstica e considerando o Estado como um agente unitário. Logo, a política
externa segundo Lima seria resultado de “uma operação de dois filtros: as preferências
dos Estados e os incentivos e restrições presentes no âmbito externo”. Nessa perspectiva,
os interesses são relativamente permanentes no tempo e derivam de capacidades e
posições relativas em relação aos demais Estados. Semelhantemente, o modelo racional
de ALLISON (1969) defende um ator nacional unitário, com metas e objetivos voltados
para a segurança que agiria mediante escolhas racionais de maximização de utilidades.
Por outro lado, no modelo político-social “as preferências são sempre determinadas por
fatores endógenos, sendo aqui fundamental o processo político de formação da política
externa” . A política, então, seria conseqüência das atividades de grupos de interesse e de
forças sociais. Assim, com um destaque aos vínculos inter-sociais e transnacionais, o
enfoque político-social tende a dissolver a política externa em inúmeras interações
envolvendo atores governamentais, não-governamentais e transnacionais.
O modelo político-burocrático de ALLISON (1969), de forma semelhante, investiga a
atuação de vários atores, focando sobre uma enorme variedade de problemas domésticos
de acordo com inúmeras concepções de metas nacional, organizacional e, sobretudo,
pessoal. Nesse sentido, as decisões governamentais não corresponderiam necessariamente
a escolhas racionais, mas sim a um jogo de negociação político, cujo resultado seria o
triunfo de alguns grupos sobre os demais. Consequentemente, diferentes decisões
poderiam alcançar resultados distintos daqueles inicialmente imaginados pelos tomadores
de decisão. Em outras palavras, HILL (2003) dirá que: “é necessário que aceitemos a
concepção de que existem outros atores além do Estado que está em competição direta
com o seu próprio governo, constituindo uma zona fronteiriça estreita e enfumaçada”.
Por último, o modelo interativo de Lima procura combinar as possibilidades
analíticas dos dois enfoques anteriores e simultaneamente superar as suas deficiências
principais. Para tal, são incluídos ao modelo clássico os determinantes internos na política
externa: partidos, grupos de interesse, forças sociais, legisladores além do poder
Executivo e procedimentos institucionais. O objetivo desse modelo é garantir o papel
específico do Estado, sem perder de vista a atuação social do campo interno no campo
externo.
De acordo com PUTNAM (1988) existem dois níveis de ação. No nível nacional, os
grupos domésticos defendem seus interesses pressionando o governo a adotar medidas
convergentes com seus objetivos e os tomadores de decisão procuram fortalecer sua
capacidade negociadora construindo coalizões domésticas com esses grupos. No nível
internacional, os governos nacionais buscam maximizar suas habilidades para satisfazer
as pressões internas, enquanto minimiza as conseqüências adversas do desenvolvimento
externo que por ventura se contraponham aos interesses dos grupos domésticos. Assim,
da mesma forma que o Estado se apresenta como ator central, as legislaturas e os grupos
domésticos se tornam também agentes da política externa, construindo o interesse
nacional e comprovando a existência dos conflitos domésticos.
Entretanto, HILL (2003) defende que a escassa legislação sobre política externa muitas
vezes leva a decisões tomadas por uma minoria figurando uma personificação do Estado
quanto as suas decisões. Para ele, “os problemas da política externa são geralmente
desestruturados desde a base, dentro da perspectiva de que não existe um arcabouço ou
um programa óbvio com as considerações em direção das questões domésticas expostas
num relatório ou legislação parlamentar”. Logo, os fatores que influenciariam nas
decisões seriam: as qualidades políticas e pessoais da personalidade envolvida; a natureza
do fato que deve ser decidido; e a estrutura política do Estado em questão.
Já o modelo organizacional de Allison (1969) corroboraria com o modelo acima,
defendendo que o governo consiste em uma larga e miscigenada organização cujas
responsabilidades primárias de áreas particulares são divididas. Logo, este modelo está
relacionado com o conjunto de processos organizacionais: 1)destaque ao papel dos
líderes do governo 2) constrangido por um processo rotineiro organizacional e 3) por
rendimentos organizacionais. ALLISON (1969), por fim, defende que as relações entre
organizações e governo dependem de um número variado de estruturas que incluem: a
natureza do trabalho, os recursos e as informações disponíveis pelo governo, o sistema de
ganhos e punições aos membros das organizações, os procedimentos dos homens e
pesquisa materiais que tem relação.
Enfim, muitas das discussões a respeito de política externa ficam estagnadas sobre essas
diferenças de abordagens. O fato é que o contexto internacional vem se alterando ao
longo dos anos, sendo necessário buscar conceitos de política externa mais abrangentes.
Portanto, a perspectiva adotada aqui se próxima do modelo interativo, tentando
apresentar todos os atores possíveis na política externar sem perder de vista o papel do
Estado.
Os Atores na Política Externa:
A análise dos atores aqui realizada procurará classificar os diferentes tipos e
as funções de cada grupo dentro da política externa. Assim, mais uma vez tentou-se
destacar as várias visões de autores enquadrando os dentro de um único sistema de
análise. Mas, antes de tudo, seria necessário definirmos o que são atores internacionais:
“pessoas, físicas ou jurídicas, privadas ou públicas, individuas ou coletivas, que
apresentam
suas
contribuições
internacional.” (MERLE, 1995:17).
aos
diferentes
aspectos
da
atividade
Todavia, quando se diz “atores da política externa” é necessário perceber em que
momento cada um participa do processo. Assim, foi adotada, nesse trabalho, uma
classificação que apresenta a seguinte forma (Tabela1): 1) tomada de decisão, 2)
condução da política externa, 3) formulação da política externa, 4) influência na
formulação na política externa. Assim, faria parte da primeira etapa apenas o Chefe de
Estado e o Congresso – os responsáveis formais. Contudo, alguns autores como Helen V.
MILNER (1997) ainda destaca o papel do Poder Judiciário servindo como mais um filtro
- sobretudo nos países em que a judicialização da política é forte, a exemplo da França e
da Alemanha.
O Ministério de Relações Exteriores (MRE) no caso brasileiro, por sua vez, é responsável
pela condução da Política Externa transmitida pelo Executivo. Já se referindo ao papel
dos formuladores da política, pode-se ainda distinguir dois níveis de análise: o ideacional
e o instrumental. O ideacional está mais focado sobre a formulação dos princípios, sendo
constituído pelo MRE (com grande peso), Ministério da Defesa, Partidos Políticos e
Analistas Internacionais - José ARBILIA (2000). Já o instrumental abrangeria todos os
Ministérios, demonstrando os conflitos internos no Executivo no qual interesses
divergentes são negociados.
Por último, existem aqueles que influenciam a política externa, sendo subdivididos em
três categorias: atores i)domésticos, ii)internacionais, e iii)transnacionais. Quanto aos
atores domésticos, podemos distinguir os grupos de interesse (sindicatos dos
trabalhadores), as organizações não-governamentais, os acadêmicos, a opinião pública.
Por sua vez, os atores internacionais seriam os outros Estados e as Organizações
Internacionais. Por fim, os atores transnacionais constituir-se-iam de entidades como as
corporações transnacionais, as organizações não-governamentais internacionais, as
comunidades epistémicas, e as unidades sub-nacionais. Desse modo, passa-se a partir de
agora para uma explicação da categoria de cada um desses atores.
No modelo democrático brasileiro, devemos entender chefe do Estado como o
próprio Estado. Dentro de uma perspectiva realista, os Estados são aqueles que podem
assumir e cumprir obrigações e tem legitimidade para tanto (MERLE 1995:17). Já no
segundo momento, passamos a referir ao chefe de Estado como o poder Executivo, mais
precisamente às lideranças do governo. Assim, o Executivo tem poder sobre os
referendos ou vetos e de determinar a agenda internacional.
Já quanto à responsabilidade do Legislativo, o parlamento não pode fazer
emendas às proposições de política externa, mas apenas ratificar. Contudo, segundo
Rodrigo CINTRA (2005), a antecipação de posicionamentos em função da tomada de
decisão influencia as escolhas do Executivo, de forma que não é verdade que o
Legislativo apresenta apenas uma perspectiva passiva na política externa. Para Maria
Izabel CARVALHO (2003), haveria dois momentos em que o Legislativo teria um papel
importante: na credibilidade e no poder de barganha dos negociadores. “A credibilidade
diz respeito ao grau em que a construção da postura externa é realizada com a consulta ao
Congresso Nacional e aos grupos de interesse domésticos (...). O poder de barganha, por
sua vez, é apreciado a partir do estabelecimento, por parte do Legislativo, dos parâmetros
do processo negociador, nos moldes da experiência do Congresso dos EUA com os
mecanismos de ‘via rápido’”.
Tabela 1. Atores da Política Externa
1. Tomadores de Decisão
a)Chefe do Estado
(Presidente/Primeiro Ministro)
2.
Condução
da
Política
Externa:
a) MRE
3.
Formulação
da
Política
Externa:
a)MRE (grande peso)
a)
ii)Instrumental:
4.
Demais
Ministérios:
(Burocratas*)
Influenciadores
na
Formulação da Política Externa:
a)Grupos
empresários/trabalhadores
de
Interesse:
ii)Internacionais:
a)Outros Estados
a)Corporações Transnacionais
Fonte: Compilação das idéias dos autores em estudo elaborada por Gustavo Cezário.
Brasília, 2004.
O Ministério das Relações Exteriores, por sua vez, apresenta uma maior
autonomia no sentido de uma orientação institucional própria, com padrões regulares de
carreira, controle sobre o recrutamento, sistema de treinamento e valorização profissional
orientado para um serviço nacional e não para governos específicos. Há ainda uma certa
imagem propagada no país de expertise técnica do MRE em relação a sua área de
competência. Desse modo, mesmo sofrendo influências de outros Ministérios, o
Itamaraty apresenta um alto grau de controle sobre a formulação da política externa.
Contudo, a criação de órgãos como o GICI (Grupo Interministerial de Trabalho sobre
Comércio Internacional de Mercadorias e Serviços), que buscam um maior
relacionamento com a sociedade civil, constitui um grande avanço no processo de
democratização da política externa.
Entretanto, os recursos institucionais não eliminam por completo as disputas
intra-burocráticas e as interferências políticas no regime de promoções que enfraquecem
a posição de corporação vis-à-vis os poderes políticos. Assim, a participação de outros
Ministérios em questões particulares, exercendo ajuda e pressão nos problemas técnicos
da política, é um importante meio de intervier na formulação da política externa. Esse é o
destaque que ALLISON (1969) aponta no modelo burocrático, mesmo quando os
burocratas agem com o senso de acompanhar os valores e objetivos do governo central
envolvidos.
Já os analistas internacionais colaboram no diagnóstico da realidade sobre a
qual se determinará a política externa. Um papel não muito diferente dos acadêmicos que
são, muitas vezes, responsáveis por lecionar a todos esses atores criando uma linha de
influência. A opinião pública, por sua vez, exerce uma pressão considerável
principalmente em razão do seu poder de eleitor. As organizações não-governamentais,
diante disso, têm um papel fundamental na mobilização da opinião pública. Por último,
segundo MILNER (1997), “os grupos de interesses influenciam as preferências dos atores
políticos e servem como provedores de informação, mas, por outro lado, não são
diretamente envolvidos no processo de decisão.” Quanto à instituição política, HILL
(2003) determinará quatro poderes chaves no processo de decisão existentes para o
jogador doméstico: 1) a habilidade para iniciar e determinar a agenda, 2) para emendar
qualquer proposição política, 3) ratificar ou vetar políticas, 4) e para propor referendos
públicos.
HILL (2003) classifica ainda os atores transnacionais sobre três aspectos: 1) territorial, 2)
ideológico/cultural, 3) econômico. Nesse sentido, a Organização da Libertação Palestina
(OLP) e o Congresso Nacional Africano (CNA) corresponderiam ao primeiro grupo,
sendo reconhecido por seu elevado grau de organização política e militar, com objetivos
claros e definidos como política externa.
Um outro exemplo seria as unidades sub-nacionais. “Cidades, regiões, estados dentro das
federações têm apresentado local ou municipal ‘políticas externas’ (...) Eles por isso têm
a capacidade de ao mesmo tempo influenciar o governo como criar uma própria rede
internacional” . Assim, estados como Quebec, Florida e Califórnia já apresentam suas
próprias posições em relação às questões – como os casos da francófonos, de Cuba e da
imigração do México respectivamente. Para HILL (2003), o impacto dessas atividades
tem um baixo poder de influência no poder central, entretanto responde por um
importante papel de conscientização da sociedade civil. Contudo, apesar de alguns
autores defenderem as particularidades das sub-nacionais na construção de novas formas
de “política externa” (denominado como Paradiplomacia), muitas autores ainda preferem
classificar essas entidades como influenciadores domésticos.
Já os atores transnacionais ideológicos atuam espalhando idéias, enfrentando e tentando
influenciar os Estados no ambiente internacional por si mesmo. Alguns exemplos destes
são o British Compaign for Nuclear Disarmament (CND), a Anistia Internacional, o
Greenpeace e a Oxfam. Ainda, uma outra forma de movimento são os grupos que têm um
papel de lobby internacional procurando trabalhar dentro do Congresso a exemplo do
American Israel Public Affaris Commitee (AIPAC) e o American-Arab AntiDiscrimination Commitee (ADC) nos Estados Unidos. Resta ainda tratar das
comunidades epistémicas que são formadas por uma rede internacional de cientistas,
educadores e especialistas em um determinado ramo com idéias independentes do Estado.
Um exemplo de comunidade epistémica é a corrente keynesiana que alterou as políticas
econômicas internas e externas de muitos países.
A último categoria inclui ainda produtores internacionais como a General Motors, IBM,
Mc Donald’s que apresentam certos valores e interesses comuns que exercem uma
pressão externa em favor de princípios como a liberalização do comércio e incentivos
cambiais. O lado oposto dessa moeda é a competição entre essas empresas que muitas
vezes diminui a capacidade do grupo atuar coletivamente. Entretanto, o maior poder
desses grupos talvez seja os seus impacto na cultura da sociedade internacional.
Todavia, Rodrigo CINTRA (2005) afirma que muitas dessas perspectivas não apresentam
muita relevância no caso brasileiro. Nesse sentido, a mobilização de atores – como o
Ministério da Defesa e os analistas internacionais – em torno do processo de tomada de
decisão se dá de acordo com o tema e a agenda brasileira no momento, tendo estes,
portanto, um papel restrito. Quanto o papel dos acadêmicos, Cintra (2005) defende que a
discussão no Brasil sobre esse tema ainda é muito nova para serem definidas escolas de
pensamento. Além disso, acredita que a opinião pública como um poder eleitoral não
teria significativa atuação no processo de decisão, tendo talvez que se dar mais atenção
ao papel da mídia.
Todos esses grupos podem ser, portanto, considerados atores da política externa,
mesmo que indiretos, quando diferenciados dos sujeitos de direito. Quanto a isso,
MERLE (1995) dirá que: “Não se pode ser sujeito de direito sem ser ator, caso do Estado,
mas pode-se ser ator, quer dizer, ter uma participação sem ser sujeito de direito”.
Conclusão:
Como se pode observar, o texto buscou abordar todas as formas de atores da
política externa segundo um modelo de análise próximo ao Interativo. Houve também
uma preocupação em elaborar um paralelo com a realidade brasileira, sobretudo porque a
literatura base é composta em sua maioria por autores nacionais. Todavia, a política
externa também sofreu o efeito do contexto globalizado, tornando possível o exemplo
um país servir para outros salvo pequenas exceções. E por isso há a necessidade de uma
concepção mais abrangente da política externa.
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Traduzido do original: “Personnes, physiques ou morales, privées ou publiques, individuelles ou
collectives, qui apportent leur contribuition aux différents aspects de l’activité international.”
O Judiciário assumiria também o papel de responsável nas tomadas de decisões da política externa atuando
na avaliação da constitucionalidade dos projetos que passam pelo Congresso.
Essa sistematização é feita pelo ARBILA sem incluir, entretanto, o papel do Ministério da Defesa.
ARBILA, José Maria (2000), “Arranjos Institucionais e Mudança Conceitual nas Políticas Externas da
Argentina e Brasileira (1989-1994)”, in Contexto Internacional, v.22, n. 2, p.343
Um exemplo da divergência entre ministérios é a necessidade de se priorizar a agricultura familiar ou o
agrobusines em negociações internacionais.
CARVALHO, Maria Izabel V. (2003), Estruturas Domésticas e Grupos de Interesse: a Formação da
Posição Brasileira para Seatle”, in Contexto Internacional, v.25, n.2 p.392
Nessa perspectiva, o ex-ministro Lampreia disse que “O Itamaraty não cria interesses nacionais, ele os
identifica e os defende, com um mandato da sociedade, à qual presta contas”.
HILL, Cristopher Hill (2003), The Changing Politics of Foreign Policy. Hampshire, New York, Palgrave
Macmillan, p. 197 Traduzido do original: “Cities, regions, states inside federations have all produced local
or municipal foreign policies (…) They therefore have the capacity both to embarrass governments and to
create new international networks of their own.”
Do original: “On ne peut pas être sujet de droit sans être acteur - cas de l’État, mais on peut être acteur,
c’està dire, jouer un rôle sans être sujet de droit” Traduzido por FRONZAGALIA, Maurício em “Políticas
Públicas Locais e inserção internacional. A Experiência da Cidade de São Paulo”.
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i) Ideacional:
i)Domésticos:
iii)Transnacionais: