Cultura Escolar Migrações e Cidadania ­ Actas do VII Congresso LUSO­BRASILEIRO de História da Educação 20 ­ 23 Junho 2008, Porto: Faculdade de Psicologia e Ciências da Educação (Universidade do Porto) ISBN xxx­xxx­xxxxx­x­x Política de avaliação e regulação da educação superior brasileira 1 Gladys Barreyro 2 , USP ­ GEPHAES ~ [email protected] José Rothen 3 , Unitri GEPHAES ~ [email protected] EIXO 7 – Políticas educativas e cidadania Introdução Desde a década de 1980, busca­se implantar políticas de avaliação da educação superior no Brasil. Especialmente nos anos de 1990, elas se concretizaram, inicialmente, com o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB), em 1993. Nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995­2002), esse Programa foi substituído por outro, que tinha como ícone a aplicação de uma prova em larga escala. Em 2004, no governo Lula, foi implantado o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), em substituição ao anterior. Inserida nesse contexto, a comunicação, partir da análise documental das propostas de implantação do PAIUB e do SINAES e os principais marcos normativos das políticas de avaliação, tem por objetivo reconstruir a história da avaliação da educação superior brasileira entre os anos de 1993 (implantação do PAIUB) e 2006 (final do primeiro mandato do governo Lula), bem como discutir suas influências e re­significações na elaboração do SINAES. Antecedentes Apesar de a avaliação na educação superior ser uma temática que desde a década de 1960 é mencionada nos debates sobre esse nível de ensino, foi na década de 1980 que aparecem propostas que postulam a realização de avaliações de forma sistemática. Em 1983 foi criado o Programa de Avaliação da Reforma Universitária 4 visando realizar uma investigação sistemática da realidade com o objetivo de construir um diagnóstico da educação superior brasileira, com uma finalidade formativa e que devia ser realizado pela comunidade acadêmica, no interior de cada Instituição de Educação Superior. Metodologicamente, a unidade de análise era a instituição, tratava­se de uma avaliação interna que recorria a indicadores e estudos de 1 A participação no evento e a apresentação do trabalho contou com o apoio da FAPESP. 2 Auxílio à pesquisa FAPESP (2007/2009) 3 Auxilio à pesquisa FAPEMIG (2007/2009) 4 A Reforma foi implantada em 1968, durante o governo militar. Principais características: unificação do exame de admissão, criação de carreiras de curta duração, de um ciclo básico e da matrícula por disciplinas em forma de créditos, extinção da cátedra e incorporação dos departamentos como forma de organização das instituições; criação da carreira docente baseada nos títulos e méritos, determinação do princípio da dedicação exclusiva e implementação do sistema de pós­graduação. Apesar de permitir, como excepção a existência de estabelecimentos isolados, estabeleceu como modelo a universidade de ensino e pesquisa.
Política de avaliação e regulação da educação superior brasileira 2 caso. Pretendia poder realizar uma avaliação sistêmica. (GRUPO GESTOR DA PESQUISA, 1983). Coexistindo com o PARU, foi instalada a Comissão Nacional de Reformulação do Ensino Superior (CNRES), em 1985, composta por 24 membros provenientes da comunidade acadêmica e da sociedade, com o objetivo de propor uma nova política de educação superior. Na proposta por eles elaborada, a avaliação teria um papel importante, qual é de servir como subsídio à regulação do sistema. Na visão da CNRES, a avaliação é concebida como um contraponto à autonomia, no modelo de educação superior, e seus resultados a vinculariam com o financiamento das IES. Seria realizada por membros externos (o Conselho Federal de Educação 5 para as Universidades e as Universidades para as faculdades) e, metodologicamente, utilizaria indicadores de desempenho, sendo a unidade de análise a instituição (COMISSÃO NACIONAL, 1985). Com a função de propor uma nova lei de educação superior, na prática, operacionalizando as propostas da CNRES, foi criado, no âmbito do MEC, em 1986 o Grupo Executivo para a Reformulação da Educação Superior (GERES). A minuta de lei 6 propunha uma avaliação atendendo a função de regulação, atrelados seus resultados ao financiamento das instituições. Metodologicamente, a unidade de análise seria a instituição, os agentes da avaliação seriam externos (a Secretaria de Educação Superior para as instituições públicas e o mercado para as instituições privadas) e apelariam aos indicadores de desempenho (GERES, 1986). Então, é na década de 1980 que são expressas duas concepções de avaliação que respondem a duas concepções de educação superior. A primeira defende o modelo de universidade surgido com a Reforma Universitária de 1968: a universidade que possui autonomia e desenvolve atividades de ensino­pesquisa; na qual a avaliação tem uma função formativa, não está ligada com o financiamento. Por isso, a avaliação é interna. Já a Comissão para a Reformulação da Educação Superior e o GERES apresentam uma proposta de avaliação que está baseada num questionamento do sistema existente: a universidade, não é o único modelo de instituição de educação superior desejável. Pelo privilégio da autonomia, deveria prestar contas das suas atividades, e os recursos financeiros deveriam ser estabelecidos de acordo com os seus resultados. Por isso a avaliação é externa. (BARREYRO & ROTHEN, 2008) Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (Paiub) Em 1993, no âmbito do Ministério da Educação foi criada a Comissão Nacional de Avaliação das Universidades Brasileiras, com o intuito de “estabelecer diretrizes e viabilizar a implementação do processo de avaliação institucional nas universidades brasileiras” (Portaria 130 da Secretaria de Educação Superior, art.1). Essa Comissão, coordenada pela Secretaria de Educação Superior (SESu,) 7 diferentemente das anteriormente analisadas, compostas por “notáveis”, reuniu entidades representativas da educação superior. Baseada em experiências anteriores realizadas em 8 algumas instituições , a comissão elaborou o “Documento Básico – Avaliação da Universidade 5 O Conselho Federal de Educação foi instalado em 1962 e substituído em 1994 pelo Conselho Nacional de Educação. Em linhas gerais os dois Conselhos têm em comum o fato de constituírem­se em um órgão colegiado de assessoramento do Ministério da Educação e com poder regulatório. 6 A minuta de lei não foi encaminhada ao Congresso Nacional devido a repercussão negativa no meio acadêmico. 7 Essa Secretária é vinculada ao Ministério da Educação 8 Sobre as experiências Brasileiras veja Belloni (2000) e Dias Sobrinho (1997 e 2000). Sobre experiências em outros países veja Afonso (2000, p. 62­85)
VII Congresso LUSO­BRASILEIRO de História da Educação 3 Gladys Barreyro Brasileira: uma proposta nacional”, fundamentando a avaliação em uma tripla exigência a que as universidades contemporâneas estariam submetidas: a) um processo contínuo de aperfeiçoamento do desempenho acadêmico; b) uma ferramenta para o planejamento e gestão universitária; c) um processo sistemático de prestação de contas à sociedade. (PAIUB, 1994). Essa compreensão da função da avaliação já se encontra nos documentos anteriores. No Programa de Avaliação da Reforma Universitária está presente a idéia da avaliação como ferramenta de gestão e planejamento. A concepção da avaliação como prestação de contas e como procedimento de melhoria do desempenho institucional também é presente nos documentos da Comissão Nacional de Reformulação da Educação Superior e do GERES. A única diferença é que nos dois documentos anteriores compreendia­se a avaliação como uma contrapartida da universidade à sociedade pelo financiamento e autonomia concedida, por sua vez, gestores do PAIUB compreendiam que a universidade deveria prestar conta à sociedade ser a educação um bem publico e por afetar toda a sociedade. O objetivo principal da avaliação do desempenho estaria relacionado com o aperfeiçoamento do projeto acadêmico e social. Dessa forma ter­se­ia a melhoria da qualidade e pertinência das realizações da universidade. Assim, a avaliação seria um ato político e voluntário da instituição. O documento parte do princípio de que ela é endógena. A avaliação externa seria solicitada pela própria instituição para evitar uma ação corporativa e para incorporar a visão de outros cientistas e do cidadão comum. A concepção de que a Universidade prestaria contas à sociedade não implica, na proposta do PAIUB, que o processo de avaliação inicie­se fora da IES. Ao contrário, inicia­ se dentro dos seus muros, respeita a autonomia universitária. Apesar de o PAIUB ser uma política de Estado, a adesão das Instituições era voluntária, isto é, foram estimuladas a elaborar projetos de auto­avaliação (ROTHEN E SCHULZ, 2005) Uma das dificuldades enfrentadas na implantação do PAIUB estava relacionada com a questão da legitimidade. Segundo Joaquim Pinto da Luz, na época Secretario da Educação Superior (MEC), embora a avaliação institucional fosse consenso, encontrava resistência nas IES: “sua operacionalização esbarrava nos temores da comunidade universitária de que este processo pudesse ser utilizado pelo Governo para desencadear mecanismos de premiação ou punição, com implicações na alocação dos recursos financeiros” (PAIUB, 1994:5). Como resposta a essa dificuldade, no documento do PAIUB é expressa a idéia de que a legitimidade da avaliação é dupla: 1) a política, garantida com a participação e o envolvimento de todos, e 2) técnica, manifesta na competência metodológica da sua realização e na fidedignidade dos dados estatísticos. Os seguintes princípios nortearam a elaboração do PAIUB: 1. Globalidade. 2. Comparabilidade. 3. Respeito à identidade institucional. 4. Não punição ou premiação. 5. Adesão voluntária. 6. Legitimidade. 7. Continuidade (PAIUB, 1994). Em linhas gerais a avaliação institucional, proposta de política estatal seguia a seguinte sistemática: Constituição de comissões internas de avaliação. Elaboração democrática da proposta de auto­avaliação tendo como referência o Documento Básico Avaliação das Universidades Brasileiras
VII Congresso LUSO­BRASILEIRO de História da Educação Política de avaliação e regulação da educação superior brasileira 4 Encaminhamento da proposta a Comissão Nacional de Avaliação. Análise pela Comissão Nacional, no campo da meta­avaliação, das propostas encaminhadas pelas IES. Financiamento para a realização da auto­avaliação das propostas de instituições públicas aprovadas Realização da auto­avaliação. (ROTHEN, 2006) O processo assim descrito aponta que a avaliação era centralizada nas Instituições de Educação Superior e não nas instâncias governamentais, as quais “cumpririam, em primeiro lugar, o papel de induzir os processos de auto­avaliação e, a seguir, de avaliar (meta­avaliação) e de financiar as propostas”. (ROTHEN, 2006). O PAIUB recebeu financiamento da SESu de 1993, ano de sua implantação, até 1996, quando foi introduzido o Exame Nacional de Cursos. (POLIDORI, ARAÚJO & BARREYRO, 2006) A visão que estruturou a implantação do PAIUB é que a avaliação é um ato político e voluntário da instituição em rever o seu projeto acadêmico e social. O ato de auto­conhecimento teria função formativa e emancipatória. Governo Fernando Henrique Cardoso 9 No ano de 1995 ao assumir a presidência do Brasil, Fernando Henrique Cardoso iniciou a implantação de uma Reforma neoliberal do Estado. Adotava­se como norte o pressuposto que o Estado deveria deixar de prestar serviços que não lhe fossem exclusivos e diminuir, significativamente, a ingerência política na regulação técnica das atividades econômicas. Foram criadas diversas agências reguladoras que tinham como característica principal a autonomia em relação ao Estado e como objetivos: garantir a competividade privada; defender os interesses dos consumidores; estimular o investimento privado; garantir a remuneração dos investimentos; aumentar a qualidade com a redução de custos; resolver os conflitos entre os agentes econômicos e coibir o abuso do poder econômico. Na área da Educação alguns autores consideravam que o Conselho Nacional de Educação (CNE) cumpriria a função de agência reguladora. Representa essa expectativa a posição de Edson Nunes – acadêmico e conselheiro do CNE, na atualidade, presidente do órgão –, que defendia o funcionamento desse Conselho como agência reguladora, de caráter técnico, estabelecida pelo poder legislativo, que seria um mini­estado dentro do Estado. Era essa a expectativa dos que consideravam à educação superior como um mercado, no qual iriam encaixar­se as agências reguladoras. As agências: ...não deviam ser representativas. Ao contrário deveriam ser técnicas, em função mesmo da área­fim sobre a qual teriam mandato regulatório. A ‘teoria” que informa, contemporaneamente, a criação dos comitês independentes nos Estados modernos, é a de que os temas sob escrutínio, por sua natureza especializada, mereceriam atenção técnica incompatível com a estrutura representativa regular do Estado moderno (NUNES, 2002, p. 37). Contudo não foi o que ocorreu, o CNE, instituído para substituir o extinto Conselho Federal de Educação 10 , perdeu parte das funções de regulação para o Ministério da Educação e seus 9 Fernando Henrique Cardoso foi eleito para exercer a presidência de 1995 e 1998 e reeleito para um segundo mandato (1999 a 2002). Durante os dois governos o seu Ministro da Educação foi Paulo Renato Souza
VII Congresso LUSO­BRASILEIRO de História da Educação Gladys Barreyro 5 órgãos de administração direta (Secretaria de Educação Superior ─ SESu) e autarquia (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais ─ INEP). Isto apesar de o Conselho ter sido incumbido de funções normativas, deliberativas e de assessoramento ao MEC. (BARREYRO & ROTHEN, 2006). Em vista à Educação Superior, o CNE "foi planejado para trabalhar predominantemente na garantia das funções avaliativas do Estado” (GOMES, 2002, p. 279), exercendo a atividade de deliberação sobre as seguintes questões: as diretrizes curriculares, os estatutos das universidades, os relatórios para reconhecimento periódico de cursos de mestrado e doutorado, o credenciamento e recredenciamento das Instituições e o reconhecimento de cursos. Além de especificar as atribuições do Conselho (e da Câmara de Educação Superior), também mudaram as funções do próprio Ministério da Educação, que passou a “formular e avaliar a política nacional de educação, zelar pela qualidade do ensino” (Lei 9131/95, art. 1°). A normativa anunciou a centralidade da avaliação no governo FHC, estabelecendo a sistemática da avaliação, prenunciando a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 11 (LDB) e as políticas posteriores para a educação superior. Dispôs que o Ministério “fará realizar avaliações periódicas das instituições e dos cursos de nível superior, fazendo uso de procedimentos e critérios abrangentes dos diversos fatores que determinam a qualidade e a eficiência das atividades de ensino, pesquisa e extensão (art. 3°)”. No contexto de Reforma do Estado é aprovada a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), que regulamentou a Constituição de 1988, permitindo a criação de instituições privadas stricto sensu. Legislação concomitante à LDB facilitou a expansão da educação superior pela via privada, baseada na diversificação e criação de novos formatos institucionais 12 e na realização de avaliação periódica das instituições com tempos limitados de duração (BARREYRO, 2008). As matrículas duplicaram concentrando cada vez mais no setor privado. Resumidamente a política consistia em deixar o sistema expandir via iniciativa privada e regula­la via expansão. O instrumento de avaliação prioritariamente utilizado foi o Exame Nacional de Cursos, conhecido popularmente por Provão, que consistia em uma prova realizada pelos concluintes dos cursos de graduação. No âmbito internacional e nacional já existiam exames desse tipo para a avaliação de outros níveis educacionais, mas a realização desse tipo de prova para a Educação Superior é uma novidade brasileira. O Provão conceitualmente consistia em uma avaliação do produto das Instituições de Educação Superior e funcionaria como referencial para dupla regulação: estatal e de mercado. Na visão do Ministério, as Instituições com péssimos resultados seriam fechadas ou pelo estado ou pela “mão invisível do mercado” (BARREYRO, 2004). Esse procedimento simplista de avaliar a educação superior mediante a aplicação de uma prova sofreu resistência da comunidade acadêmica e principalmente do movimento estudantil 10 No governo Itamar Franco pela Medida Provisória 661 de 18/10/1994 o CFE foi extinto por receber acusações de corrupção. Sobre a diminuição dos poderes do CNE comparado com seu antecessor, ver SOUZA, (2001) e NEVES (2002, p. 144). 11 A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional foi promulgada em 1996 após oito anos de debate no Congresso Nacional 12 A diversificação de formatos institucionais, permitiu a criação de Centros Universitários que não precisavam exercer as funções de ensino, pesquisa e extensão (obrigatória para as Universidades) o que reduzia os custos. Essa modalidade facilitou a expansão pelo seu menor custo.
VII Congresso LUSO­BRASILEIRO de História da Educação Política de avaliação e regulação da educação superior brasileira 6 que realizou inúmeros boicotes à prova. Como resposta à resistência, foram inseridos procedimentos de avaliação in loco das Instituições e cursos de graduação, contudo, o Provão continuou sendo o instrumento priorizado na avaliação da Educação Superior. Quanto à execução da avaliação e as tarefas de regulação, o governo Fernando Henrique Cardoso realizou uma re­distribuição de funções no próprio Ministério, especialmente na SESu, apesar das críticas à burocracia estatal realizadas pelos defensores da Reforma do Estado. Ainda, redefiniu o papel do Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos (INEP), o transformado numa autarquia 13 , e acrescentando às suas atividades tradicionais de documentação, o desenvolvimento de sistemas de avaliação da educação básica e superior e, especificamente, “coordenar o processo de avaliação dos cursos de graduação” (inc. VI). Ao contrario do acontecido em outras áreas, não houve nem a criação de uma agência reguladora, nem de uma agência de garantia de qualidade nem de um sistema articulado de avaliação. Houve apenas a distribuição das ações nos diversos órgãos do Ministério: CNE, SESu e INEP (BARREYRO & ROTHEN, 2007) Tendo em vista à questão de quem teria a responsabilidade de definir os padrões de qualidade, é conveniente lembrar que, no início da gestão Paulo Renato de Souza, no Ministério da Educação, se enfrentou forte resistência à implantação de procedimentos de avaliação que tinham como base a realização de provas pelos formandos. Nesse contexto de confronto e de fortalecimento do MEC na regulação da Educação Superior, em 1997, o Ministro baixou Portaria 14 prevendo que a qualidade da educação superior seria determinada pelas Comissões de Especialistas 15 . Essas Comissões exerceram papel central, no processo de autorização e reconhecimento de cursos no modelo implantado por meio do “Exame Nacional de Cursos”. Esse processo de elaboração de normas trouxe para dentro do Ministério da Educação 16 a prerrogativa de avaliar as instituições e de definir o que é a qualidade da educação superior e os seus indicadores, conseqüentemente, ao MEC coube a responsabilidade de regulamentar, via definição de padrões, a organização das IES. Contudo, a definição do que seria a qualidade não foi centralizada dentro do Ministério, as diversas comissões de especialistas das várias áreas definiam isoladamente o que seria a qualidade para os seus cursos, processo esse que se assemelhava ao realizado pela Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior 17 (CAPES) na avaliação da pós­graduação . A diversidade de definições ocorria tanto na realização do Exame Nacional de Cursos, como na Avaliação em loco das Instituições e 18 Cursos . 13 Pela Medida Provisória 1.568 de 14/2/1997, convertida pelo Congresso Nacional na Lei 9.448, de 14/3/1997. 14 Portaria 879. 15 Os “especialistas” respondem à modalidade da “avaliação por pares” amplamente utilizada e reconhecida no âmbito acadêmico. É a lógica da avaliação acadêmica aplicada à avaliação da academia. 16 O Ministério da Educação possui uma estrutura organizacional composta de: a) órgãos de assistência direta e imediata ao Ministro de Estado, b) órgãos específicos singulares (secretarias que tratam dos diferentes níveis e modalidades educativos, c) um órgão colegiado: o Conselho Nacional de Educação; e d) autarquias, dentre as quais o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais “Anísio Teixeira”, além de outros institutos e instituições (Decreto 4.791 de 22/07/2003). 17 Desde o ano de 1977 a Capes realiza a avaliação da Pós­Graduação Brasileira (mestrado e doutorado), sendo uma referência nacional para avaliação de outros níveis educacionais 18 Sobre o trabalho dessas comissões na definição dos padrões de qualidade e de indicadores ver o Parecer CNE/CSE 1070 de 23/11/1999, ROTHEN (2001) e MENEGHEL e BERTOLIN (2003, p. 116)
VII Congresso LUSO­BRASILEIRO de História da Educação 7 Gladys Barreyro Em 2001, foi baixado outro decreto 19 alterando a regulamentação do Sistema Federal de Ensino. Esse previu a coordenação da avaliação pelo Ministério da Educação e a organização, bem como a execução, pelo INEP. Como organizador e executor da avaliação, o INEP, entre os anos de 2001 e 2002 elaborou os manuais para a avaliação das Instituições e dos cursos de graduação. Dessa forma, ao definir os indicadores de qualidade e os instrumentos para a sua avaliação, o Instituto, por delegação do Ministério, definiu os padrões de qualidade para a educação superior. Nos documentos oficiais, observa­se a busca pela legitimação dessas definições. Em geral, há dois movimentos de legitimação: a) nos manuais, afirma­se que o material foi resultado de estudos realizados pela Diretoria de Estatísticas e Avaliação da Educação Superior (DAES) do INEP e por jornadas que contaram com a participação de professores de instituições públicas e privadas; b) o Instituto submeteu os Manuais ao Conselho Nacional de Educação, apesar de esse encaminhamento não ser previsto na legislação 20 . Em síntese a avaliação deixou de ser um processo político instaurado no âmago das Instituições de Educação Superior e passou a ser de responsabilidade das agências governamentais. A avaliação deixou de ter uma ferramenta de gestão e de autoconhecimento das instituições e passou a ser uma ferramenta de controle e principalmente de informação ao mercado consumidor sobre a qualidade do produto educação oferecido pelas instituições. 21 Governo Lula da Silva No governo Lula, a avaliação da educação superior adquire institucionalização mais consistente, com a promulgação da Lei 10.861/04, que instalou o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), substituindo instrumentos (Provão, e outros) estabelecidos por leis, decretos e portarias ministeriais anteriores. O SINAES foi instituído depois de longos avatares nos bastidores do governo Lula. Houve criação de uma Comissão Especial de Avaliação (CEA) composta maiormente de acadêmicos de instituições públicas que elaboraram a proposta do SINAES, uma polêmica na imprensa com membros do governo anterior e a tentativa de criar um Sistema que incorporasse sistemática do governo anterior com elementos da proposta SINAES­CEA; chamada de SINAPES (Sistema Nacional de Avaliação e Progresso do Ensino Superior) que propunha a divulgação dos resultados da avaliação expressos pelo IDES (Índice de Desenvolvimento da Educação Superior) (BARREYRO, 2004). Com o SINAES, foi instituída a avaliação em três instâncias: instituição, curso e estudantes, na legislação foi previsto que as três seriam interdependentes, para obter informações mais completas. A finalidade declarada da avaliação é a melhoria da qualidade, ressaltando a missão pública da educação superior 22 . Seus resultados ainda são “referencial básico dos processos de regulação e supervisão da educação superior”, definindo tais processos como “de credenciamento, sua renovação, a autorização, o reconhecimento e a renovação de 19 Decreto nº 3.860, de 9 de julho de 2001. 20 Ver os Pareceres do CNE/CSE 1.366/2001, 111/2002, 267/2002 21 Luiz Inácio Lula da Silva, chegou ao governo por numa coligação de partidos obtendo 61,27% dos votos, no segundo turno das eleições presidenciais de 2002. Foi reeleito para um segundo mandato (2007­2010). Durante seu primeiro governo, houve três ministros de educação: Cristóvam Buarque, Tarso Genro e Fernando Haddad, quem continua como ministro no segundo mandato. 22 Lei 10861, art. 1° § 1°
VII Congresso LUSO­BRASILEIRO de História da Educação Política de avaliação e regulação da educação superior brasileira 8 reconhecimento de cursos de graduação” 23 . Com o SINAES, objetivou­se separar a avaliação da regulação, embora a primeira seja o elemento que fundamenta à segunda. Mas, uma análise histórica mostra que o SINAES é o resultado da cumulação e da metamorfose, pois os três pilares que constituem o Sistema são derivados das experiências anteriores, a) a Avaliação Institucional, do PAIUB, b) a Avaliação dos Cursos de Graduação, da Avaliação das Condições de Ensino (ACE) do governo FHC e c) o Exame Nacional do Desempenho dos Estudantes, do Provão também do governo FHC. (BARREYRO & ROTHEN, 2006). A cumulação dos mecanismos de avaliação foi realizada sem considerar que cada um deles é produto de valores e paradigmas divergentes: a) a visão formativa/emancipatória do PAIUB fundada na participação e na autonomia institucional e b) a visão somativa da Avaliação das Condições de Ensino e o mecanismo de ranking do Provão. Para a avaliação institucional foram definidas dez dimensões (art. 3°). A avaliação de cursos é realizada por três: perfil do corpo docente, instalações físicas e organização didático­ pedagógica (art. 4°), conforme estabelecido na Avaliação das Condições de Ensino no governo anterior. Quanto ao Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), a lei determinou que o conteúdo, habilidades e competências a serem avaliados seriam os expressos nas diretrizes curriculares (art.5 §1) 24 . Na lei, ainda, foi previsto que os conceitos seriam ordenados em uma escala utilizando como referência os “padrões mínimos definidos por especialistas das diferentes áreas do conhecimento” (Art. 5 § 8 o ). O INEP – autarquia que no governo Fernando Henrique Cardoso realizava a avaliação – seria o responsável de “definir os critérios e procedimentos técnicos para a aplicação do Exame”. Na prática, na implantação do ENADE, os especialistas vêm estabelecendo os conteúdos das provas, segundo as Diretrizes Curriculares Nacionais e o INEP os padrões mínimos, que na legislação seriam definidos pelos especialistas de cada área. Com a implantação do SINAES foi criado um novo órgão, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES), cujas funções são de coordenação e supervisão do SINAES. Diferentemente de outras agências similares, desenvolvidas em outros países, ela não é independente do governo, ela faz parte dele (está vinculada ao Gabinete do Ministro). A CONAES não é uma agência de garantia da qualidade, nem menos uma agencia reguladora. Ela não é executora de avaliações nem exerce a regulação: é uma comissão que assessora sobre questões técnicas de avaliação: especialmente, emite diretrizes (para realização dos instrumentos a serem utilizados e para seleção de avaliadores que realizarão avaliações externas). A CONAES também é uma metamorfose das experiências anteriores de avaliação, no caso a Comissão tem características próximas da Comissão Nacional da Avaliação da época do PAIUB. O que diferencia as duas Comissões é a sua institucionalização. Enquanto que na época do PAIUB havia apenas a previsão da existência da Comissão, na atual legislação tem a previsão de quantos membros a constituem os critérios para a nomeação e o período de mandato. Em 2006, ganhou as funções de estabelecer diretrizes para a constituição e manutenção do banco público de avaliadores especializados 25 , assunto que será tratado adiante. 23 Lei 10861, art. 2°, parágrafo único. 24 No sentido de flexibilizar a organização dos cursos de graduação a LDB/1996 previu que esses cursos seriam regulados por Diretrizes Curriculares, assim atendendo os principios gerais das Diretrizes as Instituições poderiam estruturar os seus cursos com maior liberdade e atendendo as necessidades locais. 25 Decreto 5.773/06, Art 8, Inc. III
VII Congresso LUSO­BRASILEIRO de História da Educação Gladys Barreyro 9 Na definição das competências da CONAES, tem­se que uma das suas atribuições é “propor e avaliar as dinâmicas, procedimentos e mecanismos da avaliação institucional, de cursos e de desempenho dos estudantes” (art 6 o Inc I). Em um primeiro momento a CONAES, baseada nos padrões de qualidade determinados em lei, assumiu a responsabilidade de desenvolver os indicadores de qualidade em três documentos que apresentam pressupostos distintos e por isso mesmo se contradizem, são eles: Diretrizes para a avaliação das Instituições de Educação Superior e o Roteiro para a Avaliação Interna e Avaliação Externa de Instituições de Educação Superior: Diretrizes e Instrumento. À lei do SINAES, foi complementada, em 2006, pelo Decreto 5773/06 que explicita procedimentos para atender às funções de regulação, supervisão e avaliação das Instituições e Cursos. Pela primeira vez na normativa, há uma definição de tais funções. A regulação seria efetuada “por meio de atos administrativos autorizativos do funcionamento de instituições e cursos...” 26 . A supervisão seria realizada para “zelar pela conformidade da oferta de educação superior com a legislação aplicável” 27 (ou seja, o controle do cumprimento das normas). Já a avaliação seria “referencial básico para os processos de regulação e supervisão da educação superior” para promover a melhoria de qualidade 28 . O Decreto 5773/06 veio estabelecer que nas avaliações realizadas pelo SINAES, os padrões de qualidade utilizados serão elaborados pela CONAES, que estabelece as diretrizes para a criação dos Instrumentos. Após a elaboração dos instrumentos pelo INEP, essa Comissão os aprovaria e encaminharia para a homologação do Ministro 29 . Mas, é importante assinalar que essa sistemática ainda não começou a funcionar, uma vez que o Ministério da Educação já tinha aprovado os instrumentos da Avaliação Externa de Instituições e de Graduação, antes da promulgação desse decreto. Em 2006, poucos dias após a aprovação desse Decreto que especificou a função de todos os órgãos envolvidos, foi criada mais uma comissão (não prevista), a “Comissão Técnica de Acompanhamento da Avaliação” (CTAA) 30 que instalou o instalação do Banco de Avaliadores do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (BASis). Essa nova comissão conta com nove representantes de diversos órgãos do Ministério da Educação 31 e dezesseis docentes de diferentes áreas do conhecimento, com experiência em avaliação ou gestão da educação superior, com “notória competência científico­acadêmica” 32 . A CTAA tem a função de acompanhar os trabalhos das comissões de especialistas, julgar os recursos advindos das avaliações externas (institucional e de cursos) e selecionar os avaliadores que realizarão visitas de avaliação in loco. À diferença da CONAES, que também é uma comissão técnica, profissional, a CTAA tem um perfil mais operacional do que aquela. Enquanto a CONAES assessora o Ministro, realiza convênios com os sistemas estaduais e estabelece diretrizes, a CTAA supervisiona o trabalho das comissões e pode julgar recursos decorrentes das 26 Decreto 5.773/06, art. 1°§ 1 27 Decreto 5.773/06, art. 1° §2°. 28 Decreto 5.773/06, art. 1° §3° 29 Decreto 5.773/06, art. 8. 30 Portaria 1.027/06. de 15 de maio de 2006. 31 INEP, CAPES, CONAS, SESu, SETEC e Secretaria de Educação a Distância. 32 Portaria 1027/06, art.7°
VII Congresso LUSO­BRASILEIRO de História da Educação Política de avaliação e regulação da educação superior brasileira 10 avaliações externas. Ela não teve influência na determinação dos padrões de qualidade. Tanto a CONAES quanto a CTAA são comissões que têm bastante representação governamental. O Banco de Avaliadores do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (BASis), criado em 2006, é um cadastro de avaliadores selecionados para realizar os processos de avaliação in loco dos cursos e instituições, indicados por diversas entidades ou por inscrição individual, que cumprem requisitos pré­estabelecidos de perfil profissional, acadêmico e ético. Eles são previamente capacitados para depois comporem comissões de avaliação externa in loco. No governo Lula, então, na institucionalização e realização da avaliação, os especialistas em diversas áreas do conhecimento acabaram sendo substituídos por agências profissionais de avaliação, em outras palavras, por especialistas em avaliação que participam dessas agências. A nova legislação continuou a tendência do governo anterior quanto a manter os processos de avaliação e regulação no órgão ministerial. O INEP continuou como autarquia, com destaque para a divulgação de informações e estatísticas educacionais e ênfase na avaliação 33 e, depois da sanção da lei do SINAES, o INEP reafirmou sua identidade como realizador de avaliações, concentrando todos os procedimentos avaliativos (instituições, cursos e estudantes, e os fins: entrada ou permanência no sistema). Considerações finais O período analisado (1993­2006) mostra que as mudanças que ocorreram nas políticas de avaliação tinham como foco principal os objetivos e quem seria o responsável pela sua realização. As iniciativas desenvolvidas na década de 1980 definiram as concepções de avaliação: fomativa/emancipatória ou somativa que iriam atravessar as políticas desse nível de ensino durante as décadas de 1990 e 2000. Na década de 1990, o PAIUB foi uma tentativa de auto­ regulação surgida das próprias instituições que foi institucionalizada pelo Ministério da Educação realizando uma avaliação formativa, com o objetivo de prestar contas à sociedade. Em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso a educação superior brasileira conheceu um processo de intensa expansão via iniciativa privada. No marco dessa política, a avaliação, ocupou papel chave. A partir de 1996, e durante os governos de FHC (1995­2002), são desenvolvidos instrumentos de avaliação, especialmente um exame de larga escala, para medir a qualidade dos cursos (o Exame Nacional de Cursos ­ Provão). O ranking de instituições que era construído com os resultados, usado para fins de marketing e propaganda, geraram um modelo de avaliação pela via do mercado. Durante esse governo, verificou­se uma perda de funções do CNE para os órgãos específicos do Ministério. Em um primeiro momento, as comissões de Especialistas vinculadas à SESu determinavam o padrão de qualidade e, em um segundo momento, o INEP passou também a defini­los. No governo Lula, a avaliação da educação superior foi institucionalizada com normativas sancionadas pelo Congresso e promulgadas pelo presidente: a lei 10.861/04 e o Decreto 5773/06 que instituem um Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior e que definem e instituem procedimentos para a regulação do sistema, respectivamente. O grande dilema que perpassou pelo primeiro mandato foi definir claramente a função da avaliação. Tencionou­se criar um sistema que combinasse as duas políticas anteriores, a visão emancipatória com a regulação do sistema. Uma das dificuldades foi o, de implantar a sinalização inicial de passar do foco de competência institucional voltada para o mercado para o de melhoria da qualidade, o que 33 Decreto 4.633/03
VII Congresso LUSO­BRASILEIRO de História da Educação Gladys Barreyro 11 implicaria também a troca da concepção da educação como mercadoria para a da educação superior como bem público. Os órgãos de regulação continuam os mesmos que no governo FHC e não houve reversão nas funções do CNE, mas sim uma divisão de tarefas mais clara e mais marcada entre a SESu e o INEP. Porém, para a definição dos padrões de qualidade da Educação Superior, ganhou­se mais uma agência, a CONAES, em 2004, pela lei. Posteriormente, mais uma comissão foi criada: a CTAA. Finalmente, foi instaurado o BASIS para a execução das avaliações. Todas essas instâncias encontram­se na estrutura do Ministério da Educação. O processo analisado mostra que a avaliação da educação superior tem mudado durante o período analisado. O modelo em vigência tem elementos metamorfoseados advindos de todas as experiências anteriores. A avaliação e a definição dos padrões de qualidade têm ganhado institucionalização mediante a criação de leis federais, sancionadas pelo Congresso e promulgadas pelo Presidente. Em nível ministerial, a criação das agências (CONAES, CTAA) e o BASIS continuam a tendência à participação dos acadêmicos na concepção, monitoramento e execução da avaliação da educação superior. Assim, embora os especialistas tenham sido atores importantes desde a década de 1980 na avaliação há uma maior institucionalização dessa participação. Essa tendência de utilização de especialistas é uma estratégia de legitimação visando outorgar credibilidade ao processo pelos atributos da profissionalização e da especialização. Referência Bibliográfica AFONSO, Almerindo Janela. Avaliação educacional: regulação e emancipação: para uma sociologia das políticas avaliativas contemporâneas. São Paulo: Cortez, 2000. BARREYRO, Gladys Beatriz. Do Provão ao SINAES: o processo de construção de um novo modelo de avaliação da educação superior. Avaliação, Campinas, SP, v. 9, n. 2, p. 37­49, 2004. BARREYRO, Gladys Beatriz. Mapa da privatização do ensino superior. Brasília: MEC/INEP,, 2008 BARREYRO Gladys Beatriz e ROTHEN, José Carlos (2008). Para uma história da avaliação da educação superior brasileira: análise dos documentos do PARU, CNRES, GERES e PAIUB. Avaliação, Campinas, v. 13, n3 (no prelo). BARREYRO, Gladys Beatriz e ROTHEN, José Carlos. “SINAES” contraditórios: considerações sobre a elaboração e implantação do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior. Educação & Sociedade. Campinas, v. 27, n. 96. Especial. Out., 2006. p. 995­997. BELLONI, Isaura. A função social da avaliação institucional. In DIAS SOBRINHO, José. e RISTOFF. Dilvo (org.) Universidade desconstruída; avaliação institucional e resistência. Florianópolis: Insular, 2000 COMISSÃO NACIONAL DE REFORMULAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR. Uma nova política para a educação superior brasileira, 1985. Disponível em: <http://www.schwartzman.org.br/simon/comissao.htm>. Acesso em: 10/10/2007. DIAS SOBRINHO, José. Avaliação institucional na perspectiva da Integração. In DIAS SOBRINHO, José. e RISTOFF. Dilvo (org.) Universidade desconstruída; avaliação institucional e resistência. Florianópolis: Insular, 2000 DIAS SOBRINHO, José. Avaliação Quantitativa. Avaliação Qualitativa: Interações e ênfases. In SGUISSARDI, Valdemar (org.) Avaliação universitária em questão: reformas do estado e da educação superior. Campinas/SP: Autores Associados, 1997.
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