OS BENEFÍCIOS DO SISTEMA DE SEGURIDADE SOCIAL COMO
POLÍTICA PÚBLICA DE DISTRIBUIÇÃO DE RENDAS
LOS BENEFICIOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL Y LA
DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS
Nelson Reis Oberlander Junior
Izolda Maria Carvalho Baldo e Guimarães Resende
RESUMO
Em um país de desigualdades como o Brasil, em que as crises sociais e econômicas já se
estenderam por longos períodos, em que o desemprego mergulha os trabalhadores em
incertezas, os benefícios da Seguridade Social passam a ser, além de garantias
individuais, os principais mecanismos da distribuição de rendas e inclusão social,
mantenedores da economia de muitos pequenos municípios e colocam o idoso como
principal responsável pela manutenção familiar. Atualmente a Seguridade Social
brasileira vem desempenhando papel fundamental na manutenção da estabilidade social
do país, garantindo aos trabalhadores renda para sua subsistência e de sua família, nas
ocorrências de idade avançada, invalidez, doença, maternidade, reclusão, entre outras,
que não permitem sua permanência na atividade. Nas cidades de pequeno e médio porte
é muito comum o fato de segurados do regime de Previdência Social serem os grandes
responsáveis pela manutenção da família e da economia do município. A seguridade
social, em cujo bojo se incluem a Saúde, a Assistência e a Previdência Social, vem se
mostrando, ao longo do tempo, como fonte indispensável de inclusão social,
principalmente em virtude dos recursos provenientes dos aposentados de mais baixa
renda, que transformam esses rendimentos em gastos de consumo na localidade onde
recebem seus proventos. Atualmente, a Seguridade Social tornou-se, no âmbito sócioeconômico, a política pública mais eficiente na distribuição de rendas. O sistema de
seguridade social desempenha papel primordial na economia da maioria das cidades
brasileiras. Os indicadores levam a crer que se não fosse a presença marcante da
Seguridade Social, grande parte dos municípios estaria com suas finanças ainda mais
defasadas e seu desenvolvimento ainda mais lento. A seguridade, além de sua função
social exerce papel importante na redistribuição de rendas, na inclusão social e no
desenvolvimento econômico dos municípios.
PALAVRAS-CHAVES: DISTRIBUIÇÃO DE RENDAS; POLÍTICAS PÚBLICAS;
INCLUSÃO SOCIAL; SEGURIDADE SOCIAL; ECONOMIA MUNICIPAL.
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Trabalho publicado nos Anais do XVII Congresso Nacional do CONPEDI, realizado em Brasília – DF
nos dias 20, 21 e 22 de novembro de 2008.
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RESUMEN
En un país de desigualdades, como Brasil, donde la crisis social y económica se ha
extendido por largos períodos de tiempo, los beneficios de la Seguridad Social se han
convertido en los principales mecanismos de distribución de los ingresos y la inclusión
social, y también son importantes para el mantenimiento de la economía de muchas
pequeñas ciudades. En este contexto, los ingresos de las personas de edad se ha
convertido en la principal fuente de mantenimiento de la familia. En la actualidad, la
Seguridad Social de Brasil está jugando papel vital en el mantenimiento de la
estabilidad social del país, proporcionando ingresos a los trabajadores para su
subsistencia y sus familias en casos de vejez, discapacidad, enfermedad, maternidad, el
encarcelamiento, entre otros, que no permiten su permanecer en el negocio. En las
ciudades de las pequeñas y medianas empresas es muy común el hecho de que los
asegurados de Bienestar Social son los principales responsables de mantener la familia
y la economía del ciudade. La seguridad social, que incluye la salud, el bienestar y la
Asistencia Social, ha mostrado, con el tiempo, como una fuente indispensable de la
inclusión social, especialmente en vista de los recursos de bajos ingresos de todos los
jubilados. La Seguridad Social es actualmente la política pública en la esfera social más
eficiente en la redistribución de los ingresos. El sistema de seguridad social desempeña
papel vital en la economía de la mayoría de las ciudades brasileñas. Los indicadores nos
hacen creer que si no fuera la marcada presencia de la Seguridad Social, la mayoría de
las ciudades más pequeñas se verían afectados en sus actividades económicas. La
seguridad, así como su función social, tiene un papel importante en la redistribución de
los ingresos, la inclusión social y desarrollo econômico en las ciudades.
PALAVRAS-CLAVE: DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO; POLÍTICAS PÚBLICAS,
LA INCLUSIÓN SOCIAL, LA SEGURIDAD SOCIAL.
1. Introdução
As primeiras manifestações de sistemas de proteção social no Brasil ocorreram em
forma de montepios. No tempo do Império, mais precisamente no ano de 1889, foi dada
pelo Governo autorização para a criação de uma “caixa de socorro” ao pessoal das
estradas de ferro estatais. Iniciava-se uma fase embrionária da assistência e previdência
social.
Em 1923, com a Lei nº 4.682, de 24/01/1923, conhecida como Lei Eloy Chaves, foi
efetivamente iniciado o processo de implantação do sistema securitário público no País,
através da criação das “caixas de aposentadorias e pensões” que atenderam,
inicialmente, os empregados das empresas ferroviárias, sendo ampliadas para outras
categorias profissionais a partir de 1925, até atingir seu ápice em 1934.
Naquele ano começaram a surgir os Institutos que agregavam seus filiados por base
profissional e abrangência nacional. Posteriormente foram aglutinados em um único
Instituto – INPS – Instituto Nacional de Previdência Social, que ao longo dos anos
3440
sofreu diversas transformações institucionais e burocráticas, conservando, porém, suas
características primordiais de amparo ao trabalhador em geral.
Atualmente o Sistema de Seguridade Social brasileiro desempenha papel fundamental
na manutenção da estabilidade social do país, garantindo aos trabalhadores e à
população carente renda para sua subsistência e de sua família, nas ocorrências de idade
avançada, invalidez, doença, maternidade, reclusão, entre outras, que não permitem sua
permanência na atividade.
Este trabalho pretende mostrar a importância do sistema de Seguridade Social brasileiro
como política pública de geração e distribuição de rendas e como fator de inclusão
social.
2. Breve histórico do sistema securitário pátrio: da caridade à seguridade social
prevista na Constituição Federal de 1988
Para compreensão da atual fase em que se encontra a seguridade social é necessário
conhecermos a trajetória da previdência e assistência social no ordenamento jurídico
pátrio. Assim, é indispensável a análise das Constituições Federais para sabermos como
foi tratado o assunto ao longo dos anos.
A evolução da proteção social brasileira seguiu caminho semelhante ao dos demais
países, em especial os da Europa, passando primeiramente pela fase de simples caridade
ou assistencialismo; após, pelo mutualismo de caráter privado e facultativo e
atualmente, tenta-se implementar o sistema de seguridade social, como consagrado na
Constituição de 1988.
A beneficência foi inspirada na caridade e no sentimento cristão, tendo como principal
exemplo a fundação das Santas Casas de Misericórdia no século XVI, cuja finalidade
era a prestação de atendimento hospitalar aos pobres.
A transição da beneficência, decorrente de deveres morais e religiosos, para a
assistência pública demorou aproximadamente três séculos, tendo a primeira
manifestação normativa sobre assistência social surgido na Constituição de 1824,
homenageando a proteção social apenas no artigo 179, inciso XXXI, com a garantia de
socorros públicos, inaugurando-se uma assistência social pública, totalmente incipiente,
já que nada de concreto assegurava-se aos cidadãos. Na Europa, por sua vez, já se
assegurava a assistência social pública desde a lei londrina dos pobres, do século XVII,
ao menos em nível normativo.
A proteção social, nos moldes em que foi delineada na Carta de 1824, não teve
conseqüências práticas, porquanto não veio acompanhada do requisito fundamental: a
exigibilidade. Aliás, é bom que se diga, não passava de mero reflexo de preceito
semelhante contido na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1793, cujo
artigo 23 qualificava os "socorros públicos" como "dívida sagrada".
Entretanto, há que se reconhecer seu valor histórico, vez que apresentava a proteção
social como um dos direitos humanos garantidos pela Lei Maior.
3441
Às vésperas da promulgação da Constituição Republicana de 1891, surgia a primeira lei
de conteúdo previdenciário - a Lei nº 3.397, de 24 de novembro de 1888 - prevendo a
criação de uma Caixa de Socorros somente para os trabalhadores das estradas de ferro
de propriedade do Estado. No ano seguinte foi acompanhada por normas criadoras de
seguros sociais obrigatórios para os empregados dos correios, das oficinas da Imprensa
Régia e o montepio dos empregados do Ministério da Fazenda.
A Constituição Republicana de 1891 timidamente garantia a proteção social através de
aposentadoria, somente aos funcionários públicos em caso de invalidez ocorrida a
serviço da Nação, inaugurando, assim, a proteção social vinculada a determinada
categoria de trabalhadores, assegurando uma das principais prestações concedidas pela
previdência social até hoje: a aposentadoria. Todavia, nessa época, tal benefício era
concedido aos funcionários públicos independentemente de contribuição, sendo a
prestação custeada integralmente pelo Estado.
A Constituição em comento deixou a cargo do legislador infraconstitucional a matéria
relativa à proteção social. Exemplo disso foi a Emenda Constitucional de 1926 que
conferiu ao Congresso Nacional a competência para legislar sobre aposentadorias e
reformas.
Entretanto, foi na vigência da Constituição Republicana que germinou toda a legislação
previdenciária, preparando a evolução dos regimes de previdência social existentes no
Brasil.
Nessa época o Brasil apresentava-se como um país essencialmente agrícola. Legislavase de forma esparsa, atendendo a setores predeterminados, prevalecendo o
favorecimento aos servidores públicos, já que constituíam a grande massa de
trabalhadores da época. A única exceção diz respeito aos ferroviários, justamente em
razão do poder de organização da classe, capaz de deflagrar greves, e por exercerem
atividade extremamente importante para a economia nacional.
Teve início, então, a industrialização nos grandes centros como São Paulo e Rio de
Janeiro. Em virtude das precárias condições de trabalho, a exemplo do que se dera na
Europa, a incidência de acidentes de trabalho era assustadora.
Como resultado, em garantia dos empregados e dos empregadores, foi editado o Decreto
Legislativo nº 3.724, de 15/01/1919, tratando da proteção aos acidentes do trabalho e,
em seguida, a Lei nº 4.682, de 24 de janeiro de 1923, conhecida como "Lei Eloy
Chaves".
A Lei Eloy Chaves é considerada pela maioria dos estudiosos da seguridade social
como o marco inicial da evolução previdenciária pátria, vez que foi responsável pela
instituição das Caixas de Aposentadorias e Pensões que sobreviveram por muitos anos
como proteção aos trabalhadores de diversas empresas e ramos da atividade econômica
distintos.
A multiplicação de tais Caixas fez surgir pequenos regimes de Previdência com
reduzido número de segurados, inferior ao necessário para o funcionamento satisfatório.
Ademais, grande parte dos trabalhadores permanecia à margem da proteção securitária
por não ocupar postos de trabalhos em empresas protegidas, o que levou,
3442
gradativamente, à criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões e ao abandono das
Caixas de Aposentadoria e Pensões.
Os Institutos tinham como diferencial a organização em função da atividade profissional
de seus segurados e exigiam mecanismos de proteção social mais fortalecidos.
O primeiro instituto previdenciário de âmbito nacional, com base na atividade
econômica, foi o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos, criado pelo
Decreto nº 22.872, de 29 de junho de 1933.
Deve ser mencionado que essas entidades deveriam estar, obrigatoriamente, vinculadas
a órgãos do governo federal e submetidas ao controle financeiro, administrativo e
diretivo do Estado.
A partir da década de 1930, os Institutos passaram a ter regime de contribuição tripartite
-- englobando Estado, empregador e empregado – com vinculação do custeio às três
fontes.
Esse princípio, em 1934, foi erigido a norma constitucional e permanece, ainda hoje, de
acordo com o artigo art. 195, caput, da Constituição de 1988.
Dava-se início à era do seguro social, abandonando-se o estágio da assistência pública.
A Carta de 1934 foi a primeira a utilizar o termo "Previdência", sem o adjetivo social. A
proteção social vinha inserida em outros dispositivos, apartada da previdência.
Wagner Balera salienta a benéfica Carta Magna de 1934, em termos securitários, da
seguinte forma:
Os limites amplos da proteção social conferido por aquela Lei Magna, aliados ao
perfeito comando a respeito do custeio, fizeram da Constituição de 16 de julho o melhor
de nossos modelos constitucionais. As conquistas sociais posteriores só vieram a
reforçar as diretrizes traçadas por este Estatuto Fundamental. (BALERA, 1989, p. 24)
Por sua vez, a Constituição outorgada de 1937, marcadamente autoritária, não se
harmonizou com a avançada ordem instituída pela Constituição de 1934, embora não
tenha deixado de enumerar os riscos cobertos pelo seguro social. Contudo, não
disciplinou a forma de custeio do sistema, nem cogitou da possibilidade de aporte de
recursos financeiros advindos dos cofres da União.
Sob sua égide foi editado o Decreto-lei nº 7.526, de 07/05/1945, que determinou a
criação de um só Instituto de Previdência, denominado de Instituto dos Seguros Sociais
do Brasil – ISSB, que não chegou a ser instalado por flagrante desinteresse político.
Em 1946, embalada pelo movimento mundial do pós-guerra, nasceu a primeira
constituição brasileira a trazer a expressão "Previdência Social" substituindo o termo
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"Seguro Social". As normas relativas a essa proteção encontravam-se dispostas no
capítulo relativo aos Direitos Sociais.
A única inovação legislativa foi a imposição aos empregadores de manter seguro de
acidente de trabalho em prol de seus empregados.
Quanto à legislação infraconstitucional, houve significativos avanços sob a égide da
Carta de 1946.
Em 1947 o Deputado Aluízio Alves apresentou projeto de lei prevendo a proteção social
a toda a população. Após treze anos de tramitação, em virtude dos atrasos oriundos de
longos debates e estudos realizados, o projeto resultou na edição da Lei nº 3.807, de
26/08/1960, denominada de Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), que veio para
uniformizar o emaranhado de normas existentes sobre Previdência Social. Porém, a
unificação administrativa, que também já se fazia necessária, só ocorreu mais tarde,
com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), pelo Decreto-lei nº
72, de 21/11/1966.
Certamente a LOPS foi o maior passo dado rumo à universalidade de cobertura da
Previdência Social, vez que padronizou o sistema e aumentou as prestações ofertadas
com a inclusão dos auxílios natalidade, funeral e reclusão e a aposentadoria especial,
servindo de norte para o percurso até o atual sistema de seguridade social.
Não obstante, algumas categorias de trabalhadores não foram contempladas pela nova
norma, entre elas os empregados domésticos e os trabalhadores rurais.
É de se destacar, ainda, a previsão da regra da contrapartida instituída pela Emenda
Constitucional nº 11/1965. A partir daí, surge a indissociabilidade de correspondência
entre as contribuições e as prestações, não podendo haver qualquer prestação sem a
respectiva fonte de custeio para sua cobertura e vice-versa. Iniciava-se, com isso, a
distribuição de rendas entre os segurados ativos e inativos.
Embora tenham existido outros marcos históricos e outras normas não menos
importantes tenham sido editadas, as que foram até aqui mencionadas são as de maior
relevância, já que a partir de então o vigor legislativo em matéria previdenciária
cresceu, pois tinha na LOPS seu ponto de referência. Havia, ainda, o anseio e a
expectativa de toda a população, mormente dos trabalhadores.
A Carta de 1967 e a Emenda nº 1, de 1969, em quase nada inovaram. A novidade
alvissareira ficou por conta de haver trazido o seguro de acidente do trabalho para o
sistema previdenciário público, conservando os mesmos moldes de financiamento.
Em 10/09/77 criava-se o Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social –
SINPAS – com a finalidade de integrar todas as atribuições ligadas à previdência social,
relativamente aos trabalhadores nas áreas rural e urbana, aos servidores públicos
federais, aos empregados da iniciativa privada. Compunha o SINPAS: INPS, IAPAS,
INAMPS, LBA, FUNABEM, DATAPREV e CEME, todos órgãos federais ligados à
saúde, previdência e assistência social.
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O vigor legislativo infraconstitucional continuava efervescente em matéria de
previdência social, com a constante ampliação do rol de beneficiários e de prestações a
eles devidas, traçando o caminho que desembocou na construção de um sistema de
seguridade social, como pretendido pela Constituição de 1988.
A Carta Magna de 1988 surgiu como ponto culminante da restauração do Estado
democrático de direito, trazendo conteúdo em certa medida tido como socializante, já
que composto de farta gama de direitos e garantias sociais.[1]
Instituiu um autêntico Sistema Nacional de Seguridade Social, composto por um
conjunto normativo integrado de diversos preceitos de diferentes hierarquias, cuja
finalidade deve ser o bem-estar e a justiça sociais, a fim de garantir a todos um mínimo
essencial quando submetidos a situações geradoras de necessidades e riscos sociais.
A universalidade de cobertura e do atendimento, força motriz desse sistema, foi
consagrada como princípio constitucional.
Vários outros princípios consagrados no texto constitucional estão a indicar o ideário do
sistema de seguridade social.
A Seguridade é composta pela saúde, assistência e previdência social, e busca
implementar suas ações em prol da dignidade da pessoa humana.
Nesse diapasão, as prestações atinentes à saúde acabaram estendidas a toda a população,
deixando de estar condicionadas ao cumprimento de obrigações precedentes. A
assistência social, da mesma forma, não exige dos seus beneficiários a existência do
respectivo custeio, e suas prestações são devidas a todos aqueles que se encontrem em
situação de risco e indigência. Por seu turno, as prestações da Previdência Social
continuam atreladas ao custeio prévio, conforme o que consta do artigo 195, caput, da
Constituição Federal, limitando, ainda, algumas espécies de prestações a determinadas
categorias de trabalhadores, em especial aos empregados, em que pese o ideário
constitucional de se vincular a um regime de seguridade social.
Enquanto a saúde e a assistência social estão focadas no atendimento do que se
convencionou chamar de mínimos sociais ou mínimos existenciais, a previdência social
visa assegurar níveis economicamente mais elevados de subsistência, mediante a
correspondente contrapartida financeira, que se dá através das contribuições
previdenciárias.
A despeito de ter incorporado diversos “defeitos legislativos”, entre eles as minúcias a
que se ateve, é certo que na Constituição Federal de 1988 seus méritos superam os
deméritos, mormente no que tange aos direitos sociais.
3. A inclusão social como regra e princípio constitucional
3445
Inicialmente, ainda que de modo perfunctório, cumpre tecer a distinção conceitual entre
regra e princípio.
Segundo o autor norte-americano Ronald Dworkin, um dos primeiros a esposar o
entendimento de que tanto as regras como os princípios são modalidades normativas, a
diferença entre ambas é de natureza lógica. Diz ele:
Os dois conjuntos de padrões apontam para decisões particulares acerca da obrigação
jurídica em circunstâncias específicas, mas distinguem-se quanto à natureza da
orientação que oferecem. As regras são aplicáveis à maneira do tudo-ou-nada. Dados os
fatos que uma regra estipula, então ou a regra é válida, e neste caso a resposta que ela
fornece deve ser aceita, ou não é válida, e neste caso em nada contribui para a decisão.
(DWORKIN, 2007, p. 39)
Robert Alexy, aprimorando esse entendimento, estabeleceu, ainda, uma diferença de
grau e de qualidade entre regras e princípios, mesmo mantendo o caráter normativo das
duas, assim expondo:
Princípios exigem que algo seja realizado na maior medida possível dentro das
possibilidades jurídicas e fáticas existentes. Nesse sentido, eles não contêm um
mandamento definitivo, mas apenas prima facie. Da relevância de um princípio em um
determinado caso não decorre que o resultado seja aquilo que o princípio exige para
esse caso. Princípios representam razões que podem ser afastadas por razões
antagônicas. A forma pela qual deve ser determinada a relação entre razão e contrarazão não é algo determinado pelo próprio princípio. Os princípios, portanto, não
dispõem da extensão de seu conteúdo em face dos princípios colidentes e das
possibilidades fáticas.
O caso das regras é totalmente diverso. Como as regras exigem que seja feito
exatamente aquilo que elas ordenam, elas têm uma determinação da extensão de seu
conteúdo no âmbito das possibilidades jurídicas e fáticas. Essa determinação pode falhar
diante de impossibilidades jurídicas e fáticas; mas se isso não ocorrer, então, vale
definitivamente aquilo que a regra prescreve. (ALEXY, 2008, p. 103 e 104)
Para Canotilho, seguindo a mesma linha de Alexy, a distinção entre regras e princípios
se dá em nível qualitativo.[2]
Pode-se dizer, então, que princípio é mais abrangente e corresponde a uma verdade
absoluta e universal, estabelecendo a base ou a forma como alguma coisa funciona ou,
ao menos, deveria funcionar.
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Por sua vez, regra é o comando imperativo, que determina como alguma coisa deve
acontecer para alcançar os resultados esperados ou exigíveis.
Assim, temos a Constituição como um conjunto de regras e princípios a determinar todo
o ordenamento jurídico dela decorrente.
Feitas essas considerações, conclui-se que na Constituição Federal brasileira a inclusão
social está inserida como fundamento e princípio implícitos, já que decorrente do
princípio da dignidade da pessoa humana, constante do artigo 1º, III. Nem por isso,
deixa de trazer, também, regras inerentes à inclusão social, conforme veremos.
Nossa Carta Magna trata do princípio da dignidade da pessoa humana de forma um
tanto complexa, vez que traz dispositivos a ele relativos dispersos ao longo de seu texto
e, também, porque se utiliza de várias modalidades de enunciados normativos
(princípios, subprincípios de variados níveis de determinação e regras).[3]
A inclusão social está implícita, ainda, no artigo 3º, I, III e IV, da Carta Magna, cujo
teor reproduzimos:
Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – omissis
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e
regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação.
Com clareza ímpar, Ailton Cocurutto sintetiza objetivamente o princípio da dignidade
humana e a inclusão social, concluindo:
A dignidade emerge com a inclusão social mediante a eliminação da pobreza e
marginalização, redução das desigualdades sociais, e a promoção do bem de todos, sem
preconceitos ou qualquer forma de discriminação, para que se tenha uma sociedade
livre, justa e solidária.
Eis o princípio da inclusão voltado ao objetivo fundamental da Nação de eliminar a
pobreza, as desigualdades, preconceitos e discriminações, com o qual se concretiza a
dignidade do homem e por conseqüência uma sociedade justa e fraterna. (2008, p.45)
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Cumpre frisar que o mesmo autor, com a mesma clareza, defende o entendimento de
que a inclusão social nada mais é do que a materialização da vida digna da pessoa
humana, que é um dos principais fundamentos da República Federativa do Brasil e
indispensável à concretização do Estado Democrático de Direito. Por sua vez, a inclusão
social faz parte dos objetivos fundamentais de nossa Nação e da mesma forma
indispensável para a completa concretização da dignidade humana.[4]
Pari passu com os princípios e fundamentos até aqui expostos, podemos encontrar na
Carta Constitucional vigente os direitos sociais tratados no artigo 6º, como corolário
para a efetivação da inclusão social e, conseqüentemente, como fatores de positivação e
manutenção da dignidade da pessoa humana.
Entre os direitos sociais estabelecidos pelo citado artigo, os que mais nos interessam no
momento são a saúde, a previdência social e a assistência aos desamparados, justamente
as três esferas da seguridade social.
Paulo Bonavides leciona sobre a taxatividade dos direitos sociais contidos no artigo 6ª,
dizendo que esses direitos concretizam-se no indivíduo em dimensão objetiva,
envolvendo o concurso do Estado e da Sociedade. E prossegue suas lições nesse
sentido:
A observância, a prática e a defesa dos direitos sociais, a sua inviolável contextura
formal, premissa indeclinável de uma construção material sólida desses direitos,
formam hoje o pressuposto mais importante com que fazer eficaz a dignidade da pessoa
humana nos quadros de uma organização democrática da Sociedade do Poder.
Em função disso, essa dignidade se fez artigo constitucional em nosso sistema jurídico,
tendo sido erigida por fundamento de um novo Estado de Direito, que é aquele do art. 1º
da Carta Política da República.
Sem a concretização dos direitos sociais não se poderá alcançar jamais “a sociedade
livre, justa e solidária”, contemplada constitucionalmente como um dos objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil (art. 3º). O mesmo tem pertinência com
respeito à redução das desigualdades sociais, que é, ao mesmo passo, um princípio da
ordem econômica e um dos objetivos fundamentais de nosso ordenamento republicano,
qual consta respectivamente do art. 170, VII, e do sobredito art. 3º. (2008, p. 656 e 657)
Por seu turno, há também regras. Para as regras constitucionais definidoras das
obrigações do Estado frente ao cidadão, dá-se a denominação de obrigações positivas,
vez que obrigam o Poder Público a uma prestação em favor do particular.
Nesse sentido, podemos dizer que a Constituição traz, além de princípios, também
regras implícitas quanto à inclusão social, decorrente da dignidade da pessoa humana.
Entretanto, em obediência aos limites da abordagem analítica deste estudo, é mister que
nos atenhamos a tratar das regras constantes das normas infraconstitucionais, que são as
que se aplicam na seara fática da seguridade social.
3448
Para finalizar, há que lembrar o parágrafo 1º do artigo 5º da Constituição, que garante
aplicação imediata às normas definidoras de direitos e garantias fundamentais,
complementando o caráter de proteção à dignidade da pessoa humana e sua conseqüente
inclusão social.
Todavia, as normas constitucionais - aí contidos os princípios e as regras - relativas ao
sistema de seguridade social não são auto-aplicáveis e sim dependentes do legislador
infraconstitucional e de regulamentação.
Talvez se pudesse dizer que tais normas, constantes da Carta Magna, enquadram-se
entre aquelas tidas como de eficácia contida e de conteúdo programático, não fosse sua
posição geográfica no bojo constitucional.
Porém, é certo que necessitam de legislação específica para sua aplicabilidade, o que
não lhes confere imediaticidade.
4 – Os benefícios concedidos pelo sistema de seguridade social entendidos como
política pública de distribuição de rendas e a inclusão social.
Como já foi dito, o sistema de seguridade social definido no Título VIII, Capítulo II, da
Constituição de 1988, assegura os direitos relativos à saúde, à previdência e à
assistência social.
As ações destinadas à esfera da previdência e da assistência social garantem, em sua
maioria, prestações pecuniárias destinadas a proteger o cidadão quando exposto a riscos
sociais e a situações de indigência.
Dentre esses benefícios, temos os concedidos pela previdência social e que se destinam
a substituir a remuneração da atividade nas ocorrências de doença, invalidez, morte,
idade avançada – as diversas espécies de aposentadorias (por idade, tempo de
contribuição e especial), os auxílios (doença, reclusão) e as pensões. Tais benefícios
necessitam de contribuições para seu custeio e são devidos àqueles filiados ao sistema
previdenciário, ou a seus dependentes, quando é o caso.
Disciplinando o conteúdo constitucional em matéria previdenciária pública, vigem as
Leis n. 8.212 e 8.213/91, o Decreto n. 3.048/99 e várias Instruções Normativas.
Os concedidos pela assistência social, conforme o contido na Lei Orgânica da
Assistência Social - LOAS (Lei nº 8.742/1993), visam tirar da miserabilidade os idosos
com mais de 65 anos que não estejam amparados por nenhum sistema de seguridade
social pública e os portadores de deficiência que sejam incapazes para o trabalho e para
os atos da vida independente. Independem de qualquer espécie de contribuição direta e
equivalem à prestação mensal no valor de um salário mínimo. São vitalícios e, portanto,
não geram direito a pensão por morte do beneficiário.
3449
Não cabe aqui enumerar ou detalhar as espécies de benefícios concedidos pela
Seguridade Social e sim relacioná-los com a inclusão social resultante de seu
recebimento pela população, em especial a de mais baixa renda.
Álvaro Sólon de França[5], em conhecidos artigos publicados nas revistas da ANFIP –
Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil – mostra a
participação dos benefícios securitários na economia nacional.
Na edição de número 24, de janeiro de 2007, afirmava o mencionado auditor fiscal que,
naquela data, pagava o órgão previdenciário a 21,64 milhões de beneficiários, número
equivalente à população do Chile e Uruguai. No ano anterior, o pagamento de
benefícios previdenciários atingira R$ 165,6 bilhões, correspondente a 8,02% do
Produto Interno Bruto – PIB brasileiro. E traça outros esclarecimentos interessantes,
como o transcrito a seguir:
Entre os anos de 1988 e 2006, a quantidade de benefícios previdenciários pagos pela
Previdência Social aumentou 86,5%, passando de 11,6 milhões para 21,64 milhões de
beneficiários. Segundo o IBGE, para cada beneficiário da Previdência Social, em média,
há 2,5 pessoas beneficiadas indiretamente. Assim, em 2006, a Previdência Social
beneficiou 75,74 milhões de pessoas, ou seja, mais de 40% da população brasileira.
Segundo os resultados da amostra do Censo Demográfico 2000, do IBGE, 35% dos
idosos nos municípios com até 20 mil habitantes contribuem com 30% a 50% do
rendimento familiar mensal, enquanto nos municípios com mais de 500 mil habitantes o
percentual de idosos é de 17%. Em todo o país, 27% dos idosos são responsáveis por
mais de 90% do rendimento familiar. Em 2004, pesquisa realizada pela Secretaria de
Previdência Social, com base nos dados da PNAD - Pesquisa Nacional de Amostragem
por Domicilio -, mostra que 30,1% dos brasileiros viviam abaixo da linha de pobreza
(pobreza=R$ 130,00). Se não fosse a Previdência, o percentual seria de 41,7%, ou seja,
a Previdência foi responsável por uma redução de 11,6% no nível de pobreza, o que
significa que 20,1 milhões de pessoas deixaram de ficar abaixo da linha de pobreza.
Segundo essa mesma pesquisa, a renda domiciliar média dos domicílios com
beneficiários da previdência social era de R$ 1.585,00, ou seja, 20% superior à dos
domicílios sem beneficiários da previdência social, que era de R$ 1.265,00. (ANFIP,
2007)
Vale registrar que França menciona apenas a Previdência Social, mas, em verdade, os
quantitativos a que ele se refere, quer de beneficiários, quer de valores pagos, englobam,
também, os benefícios assistenciais. A omissão se dá, talvez, em decorrência de
equívoco comum, vez que o INSS, autarquia federal responsável pelas ações
previdenciárias, é também responsável pela concessão e manutenção dos benefícios
assistenciais.
O mesmo autor, em outro artigo, diz:
3450
Há ainda municípios no interior brasileiro que só aceitam vender “fiado” às pessoas que
apresentem o seu comprovante de aposentadoria pela Previdência Social, como ocorre
em Afogados de Ingazeira (PE). Em outros desses municípios nordestinos – como
Monteiro, na Paraíba – não se permite que vendedores ambulantes, de outros
municípios, exerçam atividade comercial em período de pagamento de benefícios
previdenciários, para que a economia local não sofra prejuízos nos únicos dias do mês
em que o comércio estabelecido consegue ‘faturar’. (ANFIP, 1999)
Nesse sentido, necessário se faz citar os dizeres do ex-ministro da Previdência e
Assistência Social, Waldeck Ornélas :
[...]na maioria absoluta dos municípios brasileiros, a massa de benefícios
previdenciários é superior às quotas partes do Fundo de Participação dos Municípios,
esse importante mecanismo redistribuidor da receita fiscal. Com uma diferença
fundamental: enquanto o FPM destina-se ao Tesouro do Município, os pagamentos da
Previdência Social chegam diretamente às famílias, tendo dado lugar inclusive a
mudanças de atitude em relação aos idosos que, em muitos casos, deixaram de ser um
fardo para seus familiares e transformaram-se, de repente, no único ente familiar com
garantia de renda monetária mensal. (2001)
De acordo com os dados apresentados podemos concluir que a Seguridade Social é,
hoje, a política pública brasileira, na área social, mais eficiente na distribuição de rendas
e na manutenção de grande número de famílias, atuando como geradora de renda
mínima sendo, também, fator dinamizador da economia dos pequenos municípios.
A maioria desses benefícios tem valor de apenas um salário mínimo, mas são
justamente esses, pagos aos mais pobres, que conseguem alavancar a economia de
muitos municípios.
Isso se coaduna com os ensinamentos de Keynes, quando observa e afirma que os
indivíduos têm propensão diferenciada de consumir de acordo com seu nível de renda.
Os mais pobres possuem uma propensão marginal de consumir próxima de 1, e
qualquer acréscimo em sua renda será igualmente gasto, impossibilitando o
entesouramento. Em contrapartida, as pessoas com rendimentos elevados têm
propensão marginal para o consumo próxima de zero, sendo que os acréscimos em seus
rendimentos não ensejarão o aumento nos gastos com consumo. (KEYNES, 1982, p. 35
e ss.)
3451
Isto posto, os benefícios de valor mínimo são exatamente os responsáveis pela injeção
financeira nas economias de alguns municípios, já que os beneficiários de baixa renda
possuem propensão marginal de consumo próxima de 1, ou seja, o consumo dessas
pessoas está diretamente proporcional ao que recebem.
5. Considerações finais
Com o passar do tempo está cada vez mais difícil falar em Seguridade Social sem
adentrar a esfera econômica, principalmente no que se refere às finanças municipais e
na distribuição de rendas. Os municípios brasileiros têm sofrido grande impacto em seus
orçamentos decorrentes das transferência de encargos por parte dos governos federal e
estadual nas áreas de educação, saúde e assistência social, sem a correspondente
contrapartida financeira.
A par desse quadro desfavorável surge a Seguridade Social - tão combatida,
criticada, eivada de vícios difíceis de serem sanados - como a “mola propulsora” da
economia municipal e como política pública de distribuição de rendas de eficácia
comprovada.
Em decorrência disso tudo assistimos, surpresos, a ascensão financeira e social
dos idosos, colocados no seio familiar como mantenedores de lares e não mais como
fardos a serem carregados por filhos e netos. Ao contrário, garantindo a subsistência
desses, muitas vezes como única fonte de renda fixa.
Podemos vislumbrar, talvez, a única política pública na área social que vem
mostrando resultados satisfatórios em nosso país, podendo ser considerada como
política de redistribuição e manutenção de renda mínima para as famílias carentes.
Isso se dá em virtude do caráter distributivo das contribuições arrecadadas pelo
sistema securitário nacional. Como pode ser constatado através de pesquisas a índices
oficiais de arrecadação de contribuições e de pagamento de benefícios, a maioria dos
pequenos e mais pobres municípios brasileiros é beneficiada pelo pagamento de
aposentadorias e outros benefícios da seguridade social a seus moradores em valores
muito superiores à arrecadação destinada ao órgão previdenciário.[6]
Essa é a realidade da Previdência Social que deveria ser divulgada não só pela
imprensa, como também pelo governo federal.
Essa é uma política pública de distribuição de rendas que cumpre o princípio
constitucional da dignidade da pessoa humana e proporciona a inclusão social, mas que
necessita, ainda, de meios e instrumentos mais eficazes para sua correta concretização.
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3454
[1] Visão de ESTEVES, João Luiz M. Direitos fundamentais sociais no Supremo
Tribunal Federal. Coleção Professor Gilmar Mendes. São Paulo: Método, 2007. p. 31.
[2] CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição.
Coimbra: Almedina, 1998, p. 1035.
[3] Esse é o entendimento Ana Paula de Barcellos que diz, ainda, que o princípio da
dignidade humana parte do princípio mais fundamental exposto no artigo 1º, III (A
República Federativa do Brasil (...) tem como fundamentos: (...) III – a dignidade da
pessoa humana). BARCELLOS, Ana Paula. A eficácia jurídica dos princípios
constitucionais – O princípio da dignidade humana. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p.
181.
[4] Entende o autor que tanto a dignidade da pessoa humana como a inclusão social são
verdades universais, aplicáveis em quaisquer circunstâncias ou locais e, portanto, são
princípios. COCURUTTO, Ailton. Os princípios da dignidade da pessoa humana e da
inclusão social. São Paulo: Malheiros, 2008, p.45 e ss.
[5] Álvaro Sólon de França é Auditor Fiscal da Previdência Social e foi secretárioexecutivo do Ministério da Previdência Social no período de 2003 a 2004.
[6] Deixamos de trazer os números correspondentes a tais pesquisas em virtude da
extensão dos dados.
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