PREGÃO ELETRÔNICO VERSUS A REALIDADE SOCIAL E ECONÔMICA
BRASILEIRA NO CONTEXTO DA GARANTIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
E DOS PRINCÍPIOS LICITATÓRIOS
Giselle Moraes
Trabalho de Conclusão apresentado ao Curso de Ciências Jurídicas e Sociais da
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul como requisito parcial para a
obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientadora: Profª. Me. Roberta Camineiro Baggio
Aprovado pela Banca Examinadora em 2007/1
BANCA EXAMINDADORA:
Profª. Me. Roberta Camineiro Baggio
Profª. Me. Caroline Ruschell
Prof. Ms. Orci Paulino B. Teixeira
RESUMO: O presente trabalho tem por finalidade demonstrar a importância das
novas tecnologias de comunicação, computação e informação na esfera da
Administração Pública, analisando os efeitos da modernização do Processo
Licitatório Brasileiro, notadamente através da modalidade Pregão Eletrônico, em
detrimento à exclusão digital das microempresas e das empresas de pequeno porte,
abordando os seguintes aspectos: 1) ampla compreensão do termo Governo
Eletrônico, pressuposto básico para a transformação do Estado; 2) uso e
aplicabilidade do Pregão Eletrônico nas compras públicas governamentais; 3)
considerações acerca do impacto desta modernização pública versus a realidade
social e econômica brasileira; 4) demonstração que a falta de acesso às tecnologias
da informação é um problema que não atinge somente as pessoas, mas também
muitas das empresas brasileiras; 5) investigação da real efetividade de garantia ao
princípio constitucional e licitatório da igualdade, assegurado a todos os
fornecedores interessados em participar do certame; 6) alternativas para a
capacitação digital destas empresas garantindo o desenvolvimento sócio-econômico
da sociedade atual.
2
ABSTRACT: The present work has for purpose to demonstrate the importance of
the new technologies of communication, computation and information in the sphere
of the Public Administration, analyzing the effect of the modernization of Brazilian
bidding at auction Process, through the modality Electronic Proclamation, in
detriment to the digital exclusion of the micro and small business companies,
approaching the following aspects: 1) ample understanding of the term Electronic
Government, basic purpose for the transformation of the State; 2) use and
applicability of the Electronic Proclamation in the governmental public purchases; 3)
considerations concerning the impact of this public modernization versus the
Brazilian social and economic reality; 4) demonstration that the lack of access to the
technologies of the information is a problem that does not only reach the people, but
also many of the Brazilian companies; 5) inquiry of the real effectiveness of
constitutional guarantees and the bidding at auction guarantee of the equality,
assured to all the suppliers interested in participating of the contest; 6) alternatives
for the digital qualification of these companies guaranteeing the partner-economic
development of the current society.
Palavras-chave: Licitação Pública. Tecnologias da informação. Governo Eletrônico.
Exclusão digital. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte Brasileiras. Princípio
Constitucional e Licitatório da Igualdade.
Words-key: Public bidding at auction. Technologies of information. Electronic
government. Digital exclusion. Micro and Small Brazilian business companies.
Constitucional Principle and bidding at auction of the Equality.
SUMÁRIO: Introdução; 1. A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO; 1.1 A Reforma
Gerencial no Brasil: o uso das tecnologias da informação na Administração Pública;
1.2 A modernização do Processo Licitatório Brasileiro; 1.2.1 O Pregão como
modalidade licitatória; 1.2.2 Considerações gerais acerca do Pregão Eletrônico; 1.2.3
Pregão
Eletrônico:
a
grande
inovação
da
Administração
Pública;
2.
A
CONTEXTUALIZAÇÃO DOS DIREITOS CONSTITUCIONAIS E PRINCÍPIOS
LICITATÓRIOS NA ERA TECNOLÓGICA E A EXCLUSÃO DIGITAL DAS MICRO E
3
PEQUENAS EMPRESAS BRASILEIRAS; 2.1 A modernização pública versus a
exclusão digital; 2.2 A participação das micro e pequenas empresas na compras
públicas; 2.3 A viabilização
da Lei Geral da Micro e Pequena Empresa:
uma
estratégia para o desenvolvimento brasileiro; 2.4 A regulamentação da micro e
pequena empresa a partir do contexto da Constituição Federal de 1988; 3.
PERSPECTIVAS DE INCLUSÃO DIGITAL NA SOCIEDADE MODERNA; 3.1
Governaça Eletrônica: as transformações entre o Estado e a sociedade; 3.2 Desafios
da inclusão digital para as micro e pequenas empresas: alternativas de capacitação
digital; 3.3 Curiosidade: o ponto conflitante entre a notícia e a realidade atual;
Considerações Finais; Referências.
INTRODUÇÃO
O presente trabalho objetiva verificar a observância ou inobservância do
Princípio da Igualdade, analisado sob o enfoque das microempresas e empresas de
pequeno porte e a importância das novas tecnologias de comunicação, computação
e informação na esfera da Administração Pública, particularmente no que se refere à
adoção do Pregão Eletrônico nas contratações governamentais brasileiras.
Neste sentido, o ponto central deste estudo estará consubstanciado na
busca de respostas aos seguintes questionamentos: até que ponto as micro e
pequenas empresas brasileiras podem participar de um pregão eletrônico,
concorrendo
em
igualdade
de
condições,
com
as
demais
empresas
tecnologicamente desenvolvidas? Como confrontar estas novas tecnologias de
informática com a realidade social e econômica do Brasil?
Conforme demonstraremos no transcorrer do texto, as microempresas e
empresas de pequeno porte oferecem a maior parte dos empregos do país, no
entanto muitas delas não dispõem de computadores, acesso à Internet, nem
recursos de tecnologia da informação mínimos para planejar e controlar seus
processos. Inclusive, grande parte das mesmas ainda realizam seus procedimentos
de forma manual. Dentro desse panorama, surge o Pregão Eletrônico para viabilizar
a economia de tempo e de custos com as contratações públicas. Esta mudança
radical trouxe à tona a exclusão digital dos pequenos empreendimentos que se
encontram impossibilitados de participarem da referida modalidade licitatória.
4
Ao mesmo tempo em que este trabalho visa a exaltar o sucesso do
Pregão Eletrônico, contrapõe-se, questionando a real eficácia da ampla participação
de todos os interessados nas compras públicas, sendo este, um de seus objetivos
principais. Além de analisar os efeitos da modernização do Processo Licitatório
Brasileiro, em detrimento da exclusão digital das micro e pequenas empresas,
levando-se em consideração os princípios constitucionais de igualdade e
informação, assegurados a todos os cidadãos.
1 A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO
1.1 A Reforma Gerencial no Brasil: o uso das tecnologias de informação na
Administração Pública
Na análise sobre a reforma da administração pública brasileira, há que,
inicialmente, considerar-se que tal termo não significa simplesmente uma mera
reforma administrativa ou a reorganização do serviço público no âmbito de suas
unidades; pelo contrário, esta reforma teve e tem como objetivo articular um novo
modelo de administrar o Estado brasileiro, como bem atesta o Plano Diretor da
Reforma:
[...] é preciso, agora, dar um salto adiante, no sentido de uma administração
pública que chamaria de "gerencial", baseada em conceitos atuais de
administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e
descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade
democrática, é quem dá legitimidade às instituições e que, portanto, se
1
torna "cliente privilegiado" dos serviços prestados pelo Estado.
O processo de reforma administrativa do Governo Federal iniciou em
novembro de 1995, com a publicação do Plano Diretor da Reforma do Estado,
elaborado pela MARE - Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado,
1
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Plano Diretor da reforma do Estado.
Disponível em:
<http://www.planejamento.gov.br/gestao/conteudopublicacoes/plano_diretor/portugues.htm>.
Acesso em: 15 nov. 2006.
5
compreendendo basicamente três dimensões: a institucional, com o estabelecimento
de um novo quadro jurídico-normativo; na área de gestão, com a introdução de
novos instrumentos tecnológicos, aumentando sua capacidade de governança e
governabilidade2; e o nível cultural, visando uma verdadeira mudança de
mentalidade, no que se refere à administração pública e seus administradores, uma
nova forma de pensar o Estado com a participação ativa de todos nós, seus
membros.3
Importante salientar que não será objeto do presente trabalho discutir a
crise nem as reformas anteriores pelas quais passou o Estado Brasileiro; mas,
somente a própria concepção sobre o papel da modernização na Administração
Pública, inserida no contexto da sociedade atual.
Apesar dos avanços, as questões sobre a modernização e reforma do
Estado ainda precisam ser discutidas, aperfeiçoadas e implementadas através de
políticas efetivas e institucionalização de mecanismos que permitam uma maior
integração entre governo e sociedade, considerando a população em geral e as
micro, pequenas, médias e grandes empresas; sociedade está marcada por
profundas contradições e desigualdades, principalmente no que concerne à garantia
de igualdade permanente, à garantia de acesso à informação e à educação. Cabe
aqui ressaltar as palavras de Roberta Camineiro Baggio relacionadas ao assunto:
A reforma do Estado não poderia tardar mais, entretanto é possível
perceber alguns equívocos, que podem comprometer a consolidação de um
novo paradigma de administração pública. O primeiro deles é a repetição de
um antigo problema da política brasileira: a implementação de idéias e
propostas sem contextualizá-las com a realidade do país. O modelo de
reforma gerencial do MARE coloca em destaque as questões de
flexibilização e descentralização do Estado, sem levar em consideração
nossas antigas mazelas sociais, que se aprofundam com maior gravidade
4
nas regiões mais pobres do Brasil.
2
3
4
A governabilidade e governança são conceitos mal definidos, freqüentemente confundidos. A
capacidade política de governar ou governabilidade deriva da relação de legitimidade do Estado e
do seu governo com a sociedade, enquanto que governança é a capacidade financeira e
administrativa em sentido amplo de uma organização de implementar suas políticas. PEREIRA,
Luiz Carlos Bresser. A Reforma do Estado nos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle.
Brasília: Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. 1997. Disponível em:
<http://www.reformadagestaopublica.org.br/ver_file.asp?id=493>. Acesso em: 10 fev. 2007.
PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; PACHECO, Regina Sílvia. Instituições, Bom Estado e
Reforma da Gestão Pública. Revista Eletrônica sobre a Reforma do Estado. Salvador, Instituto
de Direito Público da Bahia, n. 3, set/out/nov. 2005. Disponível em:
<http://www.direitodoestado.com.br/rere/edicao/1/>. Acesso em: 03 jan. 2007.
BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas e
(re)formulação da federação brasileira. Curitiba: Juruá, 2006. p.130.
6
A consolidação desta reconstrução do aparelho do Estado que não deve
ser confundida com a simples reformulação ou implantação de programas de
qualidade ou gestão total na administração pública, nem ser comparada com os
métodos de administrar empresas; mas, sim compreendida como uma mudança
gradual de modernização, onde a utilização destas tecnologias exige uma mudança
organizacional plena, compatibilizando-se a universalização e otimização destes
recursos com a vinculação entre sociedade e Estado; sociedade esta envolvida em
todos os seus segmentos, desde o cidadão até as organizações civis e empresariais,
na efetiva participação democrática, concretizando o pressuposto essencial de
promoção dos direitos humanos e das liberdades individuais, tornando as
informações mais acessíveis e o governo mais transparente.
1.3 A modernização do Processo Licitatório Brasileiro
1.3.1 O Pregão como modalidade Licitatória
Inicialmente, não há como falar em Pregão Eletrônico sem que antes se
efetue uma conceituação do termo Licitação Pública. Para este fim, apresentaremos
o entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, no que tange à referida
conceituação:
Licitação – em suma síntese – é um certame que as entidades
governamentais devem promover e no qual abrem disputa entre os
interessados em com elas travar determinadas relações de conteúdo
patrimonial, para escolher a proposta mais vantajosa às conveniências
públicas. Estriba-se na idéia de competição, a ser travada isonomicamente
entre os que preencham os atributos e aptidões necessários ao bom
5
cumprimento das obrigações que se propõem assumir.
Assim, chega-se a um consenso quanto a sua definição: Licitação é um
instrumento empregado pelo Poder Público, condicionado a todas as esferas do
governo Federal, Estadual, do Distrito Federal e Municipal para a satisfação de suas
necessidades de aquisição de compras ou serviços, pressupondo estrita
observância à Lei de Licitações, nº 8.666/93, e a seus princípios; consagrando-se a
5
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 18 ed. São Paulo:
Malheiros, 2005. p. 490.
7
contratação mais vantajosa para a Administração e a garantia de condições
igualitárias entre os participantes.
Com a evolução e o aperfeiçoamento do uso das novas tecnologias da
informação no cenário da Administração Pública, a Lei de Licitações mostrou-se
defasada em relação aos avanços tecnológicos, à morosidade de seus
procedimentos, à proliferação de hipótese de exceção à lei, à inadequação frente à
diversidade de situações de contratação e à evolução legislativa, o que prejudicava,
sobremaneira, às práticas de gestão de compras governamentais.6 Diante disso, o
governo buscou o desenvolvimento e implantação de novas formas de aquisição
públicas, com o fito de desburocratizar os procedimentos, tornando-os mais céleres
em respeito ao princípio constitucional da eficiência7.8
Assim surgiu o Pregão, como uma nova e inovadora modalidade de
licitação, fazendo-se oportuno conceituarmos esta inovação jurídica, antes de
darmos prosseguimento ao presente estudo. Interessante ainda apresentar a
compreensão global do presente conceito, na visão de Marco Adriano Ramos
Fonsêca:
Podemos, enfim, afirmar que o Pregão trata-se de modalidade licitatória
destinada à aquisição/contratação de bens e serviços comuns, em que a
disputa pelo fornecimento é realizada através de propostas e lances
sucessivos e decrescentes em sessão pública, presencial ou efetivada por
meio uso de recursos tecnológicos de comunicação remota, em ambiente
9
virtual, via Internet.
Essa nova modalidade divide-se em duas espécies: presencial e
eletrônica, considerando-se o gênero pregão, possuindo cada qual características
próprias de sua forma. Para a realização da versão presencial é obrigatória a
presença física dos fornecedores interessados em contratar com o Poder Público
durante a sessão pública, encaminhando propostas escritas dos valores a serem
6
7
8
9
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Problemas na Lei de Licitações.
Disponível em: <http://www.comprasnet.gov.br/livre/forum2/problemas.htm>. Acesso em: 12 abr.
2007.
Segundo Odete Medauar, a Emenda Constitucional nº 19/98 – reforma administrativa –
acrescentou o princípio da eficiência aos princípios da Administração enunciados no caput do art.
27. [...] Associado à Administração Pública, o princípio da eficiência determina que a
Administração deve agir, de modo rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as
necessidades da população. Eficiência contrapõe-se à lentidão, a descaso, a negligência, a
omissão – características habituais da Administração Pública Brasileira com raras exceções.
(MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 9. ed. rev. e atual. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 2005. p. 149).
FONSÊCA, Marco Adriano Ramos. Pregão Eletrônico – Uma análise de sua aplicabilidade e sua
eficácia na Administração Pública Federal. São Paulo: Impactus, 2007. p. 38.
Ibidem, p. 73.
8
disputados à Comissão de Licitação. Em seguida, seleciona-se a proposta de menor
valor e as propostas com preços de até 10% superiores àquela, caracterizando-se a
partir daí os lances verbais sucessivos e decrescentes e a negociação direta com o
Pregoeiro, que desembocarão na redução progressiva dos preços ofertados e na
proclamação do licitante classificado.10
Já a modalidade eletrônica é realizada em sessão pública, promovida
inteiramente através de sistema eletrônico, com comunicação via Internet, onde os
lances são realizados exclusivamente por meio digital e não através da palavra oral
dos fornecedores interessados. Alem disso, cada participante utilizará um terminal
de computador, conectado ao sistema oferecido pela própria Administração Pública,
conduzido pela pessoa do pregoeiro, designado pelo órgão contratante.
No
transcorrer do certame, os mesmo são informados em tempo real sobre o valor do
menor lance oferecido, podendo recuperar a vantagem sobre os demais
concorrentes.11 Tal dispositivo foi regulamentado pelo artigo 2º, do Decreto nº
5.450/2005.
Inicialmente, o pregão foi implementado no âmbito da Agência Nacional de
Telecomunicações (ANATEL), através da Lei nº 9.472, de 16 de julho de 1997,
comumente chamada de Lei Geral de Telecomunicações - LGT . Paralelamente,
com a proveitosa experiência auferida por esta Agência, foi estendido à utilização da
Administração Pública Federal, através da Medida Provisória nº 2.026/2000.12 Com
isso, inúmeras discussões e polêmicas foram travadas, suscitando amplo debate em
torno criação de uma modalidade de Licitação mediante Medida Provisória de modo
restritivo à União:
A Medida Provisória nº 2.182/2001 havia instituído o pregão apenas para a
União. Essa restrição estava sendo considerada inconstitucional pela quase
totalidade da doutrina que tratou do assunto tendo em vista que, em se
tratando de norma geral, tinha que ter aplicação para todos os entes
13
federativos.
Todavia, apesar do amplo debate em torno de sua inconstitucionalidade, a
modalidade do Pregão passou rapidamente a ser utilizada pelo governo federal e
10
11
12
13
GASPARINI, Diógenes. Pregão presencial e eletrônico. Belo Horizonte: Fórum, 2006. p.33.
Ibidem.
FONSÊCA, Marco Adriano Ramos. Pregão Eletrônico – Uma análise de sua aplicabilidade e sua
eficácia na Administração Pública Federal. São Paulo: Impactus, 2007. p. 39.
DI PIETRO, Maria Silva Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 357.
9
assim permaneceu durante dois anos, embasada precariamente sob a figura desta
Medida Provisória. Posteriormente, tal instrumento normativo, reeditado 18 vezes,
transformou-se na Medida Provisória nº 2.108/2000, sendo renumerada para MP
2.182-18. Além disso, foram editados os Decretos Federais nº 3.555/200,
regulamentando a modalidade pregão e 3.697/2000, que regulamentou o pregão por
meio da utilização de tecnologia da informática.14 Se ainda não bastasse, houve a
disseminação do uso do Pregão pelos estados e municípios tendo por base a
legislação federal, afrontando claramente a estrutura federalista brasileira, onde
cada ente federativo deve editar seus próprios regulamentos, a partir do momento
que os Decretos Federais não possuem vigência no âmbito destas esferas.15
Porém, em 11 de setembro de 2001, houve a edição da Emenda
Constitucional nº 32/2001, trazendo regras para o surgimento de novas medidas,
inclusive vedando a reedição das mesmas. Com a Lei nº 10.520, de 17 de julho de
2002, instituiu-se definitivamente a aplicação do Pregão no âmbito da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios.16 Depreendendo-se deste enunciado, temos
que
[...] a conversão da Medida Provisória em Lei retirou a proibição da
utilização da modalidade Pregão pelos Estados e Municípios. Isso porque,
embora ainda tenha sido contestada a criação de nova modalidade de
Licitação, dessa vez através de Lei Ordinária, resta claro que não há
inconstitucionalidade, uma vez que tanto a Lei Federal nº 8.666/93 como a
Lei Federal nº 10.520/02 são Leis Ordinárias. Ademais, não havendo
hierarquia entre as leis e considerando-se que ambas são normas gerais,
17
nada impede que coexistam, tendo em vista sua complementaridade.
Assim, convalidou-se o Pregão em nosso ordenamento jurídico, somandose às outras modalidades licitatórias, previstas na Lei nº 8.666/93, para disciplinar as
contratações governamentais, em consonância com os princípios norteadores da
Administração Pública, empreendendo a otimização, a celeridade, a economia e a
eficiência a estas aquisições à luz do interesse público.
14
15
16
17
LOPES, Luciana Freitas. O Pregão e sua obrigatoriedade após a edição do Decreto Federal nº
5450/05. Disponível em: <http://www.forumcebefi.com.br/default.asp?p=artigos_notas.asp>.
Acesso em: 25 abr. 2007
FONSÊCA, Marco Adriano Ramos. Pregão Eletrônico – Uma análise de sua aplicabilidade e sua
eficácia na Administração Pública Federal. São Paulo: Impactus, 2007. p. 43-72.
GASPARINI, Diógenes. Pregão presencial e eletrônico. Belo Horizonte: Fórum, 2006. p.42.
LOPES, Luciana Freitas. O Pregão e sua obrigatoriedade após a edição do Decreto Federal nº
5450/05. Disponível em: <http://www.forumcebefi.com.br/default.asp?p=artigos_notas.asp>.
Acesso em: 25 abr. 2007.
10
1.3.2 Considerações gerais acerca do Pregão Eletrônico
Essa nova modalidade de licitação que foi criada, acompanhando as mais
recentes inovações tecnológicas, aperfeiçoou o sistema de licitações para a
Administração Pública propiciando o uso intensivo da informática e seus infinitos
recursos,
nos
processos
de
compras
públicas,
abrangendo
todos
níveis
governamentais.
O pregão eletrônico foi estabelecido primeiramente, por intermédio da
Medida Provisória nº 2.026/00, no artigo 2º, parágrafo único. Posteriormente, a
medida foi convertida na Lei nº 10.520/2000, que dispôs, no § 1º do artigo 2º, a
possibilidade de realização do Pregão por meio do uso de recursos tecnológicos da
informação, notadamente a Internet, cuja regulamentação foi positivada através do
Decreto nº 3.697, de 21 de dezembro de 2000 e subsidiariamente, ao Decreto nº
3.555, de 08 de agosto de 2000, que trata da modalidade presencial.18
Porém, no decorrer de sua aplicabilidade foi constatado pelo próprio
governo federal que a forma presencial do pregão alastrou-se de maneira mais
rápida do que a forma eletrônica em suas unidades espalhadas pelo país, o que
demonstrava uma certa resistência à adoção desta nova forma de licitação.19
Outrossim, o governo, com o intuito de expandir a utilização do Pregão Eletrônico,
face às vantagens, transparência e lisura por ele proporcionadas elaborou o Decreto
nº 5.450, de 31 de maio de 2005, que preconizou a obrigatoriedade de adoção do
Pregão Eletrônico no âmbito federal.
Coadunando-se com os fatos acima transcritos, atualmente encontra-se
vigorando, no âmbito da União, os seguintes dispositivos legais referente ao Pregão,
sem desconsiderar a legislação específica de cada Estado e Município:
Lei nº
10.520/02; Decreto Federal nº 3.555/00 e Decreto Federal nº 5.450/05.
18
19
FONSÊCA, Marco Adriano Ramos. Pregão Eletrônico – Uma análise de sua aplicabilidade e sua
eficácia na Administração Pública Federal. São Paulo: Impactus, 2007. p. 115–6.
FONSÊCA, Marco Adriano Ramos. Pregão Eletrônico – Uma análise de sua aplicabilidade e sua
eficácia na Administração Pública Federal. São Paulo: Impactus, 2007. p. 117-122.
11
1.3.3 Pregão Eletrônico: a grande inovação da Administração Pública
A difusão desta modalidade licitatória objetivou principalmente a
realização das compras e negociações através da rede, num processo que permite
uma maior flexibilização, ao contrário das tradicionais modalidades previstas na Lei
de Licitações, onde os procedimentos são fechados, não permitindo negociações
entre governo e fornecedores, pecando pelo excesso de rigorismo e pela dificuldade
de interpretação das normas ali contidas.
Inserido neste contexto, surge o Pregão com o objetivo primordial de
imprimir maior flexibilização e agilidade às contratações públicas, estabelecendo
uma forte disputa entre os concorrentes na busca pelo menor preço, reduzindo
custos e valores médios das aquisições e serviços, no que tange à suas
características de celeridade, economia, desburocratização, publicidade e uma maior
eficiência
nestas
aquisições,
proporcionando
assim,
grandes
vantagens
à
Administração Pública.20
A
grande
inovação
do
Pregão
encontra-se
no modo
de
sua
operacionalização e nas suas características que permitem antever sua objetividade
e simplicidade, devido, principalmente, à diminuição no tempo para se efetivar a
contratação e a aquisição do bem ou serviço. Para termos uma idéia, a contar da
publicação do edital, o pregão eletrônico consome apenas 17 dias para se concluir a
transação. Enquanto na carta-convite são despendidos 22 dias, a tomada de preços
leva 90 dias e uma concorrência, em média, leva 120 dias, para ser concluída.21
Mas, não só isso, sendo de grande relevância também destacarmos o
estabelecimento de uma seqüência diferenciada das demais modalidades licitatórias
para as etapas do procedimento. No Pregão, há a inversão das fases de habilitação
e apresentação das propostas, consistindo, primeiramente em analisar as propostas
e somente após a obtenção da menor proposta, verificar a habilitação do
concorrente vencedor do critério de preço.22 Com isso, transforma-se um processo
muito mais simplificado e ágil, à medida que a Administração não precisa analisar a
20
21
22
FONSÊCA, Marco Adriano Ramos. Pregão Eletrônico – Uma análise de sua aplicabilidade e sua
eficácia na Administração Pública Federal. São Paulo: Impactus, 2007. p. 41 e 115.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Pregão Eletrônico economiza R$
637,8 milhões em 2006. Disponível em: <http://www.comprasnet.gov.br/>. Acesso em: 13 jan.
2007.
FONSÊCA, Marco Adriano Ramos. Pregão Eletrônico – Uma análise de sua aplicabilidade e sua
eficácia na Administração Pública Federal. São Paulo: Impactus, 2007. p. 75.
12
documentação de todos os participantes, mas tão somente do vencedor do certame;
caso, estas não estiverem de acordo com as exigências editalícias, procede-se à
avaliação do segundo colocado.
Outro aspecto a ser identificado, é que há somente uma única fase
recursal no transcorrer desta modalidade licitatória, o que, invariavelmente, evita a
interposição de variados recursos administrativos por parte dos fornecedores; muitas
vezes, apenas objetivando suspender o andamento dos trabalhos, criar obstáculos,
tumultos e, conseqüentemente, atrasar os resultados da contratação, baseando-se
apenas na discussão formal dos documentos apresentados, para somente depois se
proceder à análise da fase mais importante, qual seja, o valor real da proposta. No
entanto, cabe ressaltar que a concessão de apenas uma única fase para interpor
recurso, não significa prejuízo às garantias constitucionais de ampla defesa e
contraditório, a partir do momento que, quando finalizada a sessão, será possível a
propositura de recurso contra todo e qualquer ato ocorrido no decorrer deste
procedimento.23
Mas, apesar das inquestionáveis melhorias proporcionadas pelo Pregão
Eletrônico, seu sucesso e efetividade dos procedimentos aqui descritos, não
podemos tratá-lo como o único meio eficaz, tendente a eliminar a corrupção e
acabar com todos problemas relacionados às aquisições governamentais.
Dependendo, principalmente da atuação consciente e ética dos membros do
governo, em todas sua unidades, e as empresas participantes das licitações o
devido respeito aos princípios norteadores da Administração Pública, bem como o
efetivo controle e fiscalização de parte do cidadão, à medida que é o nosso dinheiro,
o dinheiro dos contribuintes que está em jogo nos gastos públicos.
2 A CONTEXTUALIZAÇÃO DO DIREITOS CONSTITUCIONAIS E PRINCÍPIOS
LICITATÓRIOS NA ERA TECNOLÓGICA E A EXCLUSÃO DIGITAL DAS MICRO
E PEQUENAS EMPRESAS BRASILEIRAS
2.1 A modernização pública versus a exclusão digital
23
SCARPINELLA, Vera. Licitação na modalidade pregão: Lei 10.520, de 17 de julho de 2002. São
Paulo: Malheiros, 2003. p.158-159.
13
A inovação tecnológica tornou-se um assunto de interesse nacional,
principalmente na esfera governamental, por estar o progresso tecnológico
diretamente correlacionado com o crescimento econômico, social, político e cultural
de um país. Para Castells, eis que:
Desenvolvimento sem Internet seria o equivalente à industrialização sem
eletricidade na era industrial. É por isso, que a declaração freqüentemente
ouvida sobre a necessidade de se começar com problemas reais do
Terceiro Mundo – designando com isso: saúde, educação, água,
eletricidade e assim por diante – antes de chegar a Internet, revela uma
profunda incompreensão das questões atuais relativas ao desenvolvimento.
Porque, sem uma economia e um sistema de administração baseados na
Internet, qualquer país tem pouca chance de gerar os recursos necessários
para cobrir suas necessidades de desenvolvimento, num terreno sustentável
24
– sustentável em termos econômicos, sociais e ambientais.”
A introdução destes novos instrumentos no ambiente público acarretou e
continuará acarretando inegáveis benefícios à sociedade, permitindo novos serviços
aos cidadãos, uma maior eficiência e qualidade nos serviços públicos prestados,
ampliando o acesso à informação e ao relacionamento com cidadãos, além de a
criar novos espaços para promoção da cidadania
25.
No entanto, as possibilidades
reais do exercício de tais benefícios estão limitadas pela realidade fática da falta de
acesso às tecnologias da informação por uma grande parcela da população
brasileira. Tal distanciamento envolve uma série de fatores, principalmente a crise
social (fome, desemprego, falta de moradia, saúde, educação), que afasta estes
cidadãos da interatividade tecnológica, inclusive aumentado ainda mais as barreiras
da diferenciação social entre ambos; tornando-se, com isso, ineficaz a modernização
pública, a partir do momento em que estas vantagens são destinadas apenas às
camadas sociais mais privilegiadas, não sendo aproveitadas pelo bem-comum da
sociedade.
24
25
CASTELLS, Manuel. A galáxia Internet: reflexões sobre Internet, negócios e sociedade.
Lisboa : FCG, 2004. p. 269.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – Secretaria de Gestão.
Balanço da Reforma do Estado no Brasil – A nova Gestão Pública. Disponível em:
<http://www.pr.gov.br/sepl/arquivosmodernizacao/Balan%E7o%20da%20Reforma%20do%20Esta
do%20no%20Brasil.pdf.> Acesso em: 18 nov. 2006.
14
Analisando o problema por diferentes ângulos, percebe-se que a exclusão
digital deriva da exclusão social, tendo sua origem na distribuição econômica
desigual existente em nossa sociedade:
A dimensão atingida pela exclusão digital no Brasil tem aspectos diferentes
da dimensão percebida em outros países. Em nosso país, a exclusão digital
está associada às desigualdades sócio-econômicas e culturais. Talvez em
outros países a exclusão digital pudesse ser abordada de forma separada
da exclusão social, mas é impossível falar da exclusão digital sem
mencionar os outros problemas existentes na sociedade brasileira, como o
analfabetismo, desemprego, baixa renda e educação. A exclusão social e a
exclusão digital são mutuamente causa e conseqüência. Os fatores da
exclusão social aprofundam a exclusão digital e a exclusão digital contribui
26
para o aumento da exclusão social.
Esta constatação acerca da dificuldade de universalização do acesso, em
virtude da modernização da máquina administrativa, ganha contornos consideráveis,
não somente por motivos econômicos, mas, principalmente para assegurar aos
indivíduos o exercício pleno de seus direitos de cidadão, uma vez que:
Em um mundo cada vez mais globalizado, a comunicação, o acesso à
informação não são um luxo, mas sim um direito fundamental dos povos
para conseguir o desenvolvimento humano integral, entendido como
fortalecimento da democracia com justiça social, a prosperidade econômica
com eqüidade e a realização do potencial humano em suas múltiplas
27
dimensões.
É evidente que a inclusão digital não significa a pura e simples concessão
ou disponibilização de computadores, mas sim o favorecimento de sua importância
conscientemente. A despeito disso, de não ser a exclusão digital, objeto de estudo
do presente trabalho, há que se ponderar, tal assertiva, como parte integrante das
conseqüências econômicas, sociais, políticas e culturais ocasionadas por esta nova
tendência tecnológica. Uma vez que, atrás destas empresas, há um indivíduo,
cidadão que tem o direito inalienável à comunicação. Para Sérgio Silveira, no que
concordamos:
26
27
ALMEIDA, Lília Bilatti de; PAULA, Luiza Gonçalves de. O retrato da exclusão digital na
sociedade brasileira. Revista de Gestão da Tecnologia e Sistemas de informação. Vol. 2, nº 1,
2005. Disponível em: <http://www.jistem.fea.usp.br/ojs/index.php/jistem/article/viewFile>. Acesso
em: 18 ago. 2006.
DELGADILLO, Karin; GOMÉZ, Ricardo; STOLL, Claus. Telecentros Comunitários para o
desenvolvimento humano. Disponível em: <http://www.infoinclusão.org.br/>. Acesso em: 15 abr.
2007.
15
A maioria da população ao ser privada do acesso à comunicação mediada
por computador está sendo simplesmente impedida de se comunicar pelo
meio mais ágil, completo e abrangente. O apartheid digital arrebenta uma
liberdade formal básica do universo liberal-democrático. Passam a existir
dois tipos de cidadão, aquele que pode acessar instantaneamente o que os
outros falam, com eles podendo interagir, e aqueles que estão privados da
28
velocidade de comunicação.
Importante salientar que o problema da exclusão digital não se limita
apenas ao indivíduo, sendo que a falta de acesso às tecnologias da informação
também atinge muitas empresas brasileiras. Tal distanciamento digital aparece ao
lado das micro e pequenas empresas, sendo que estes empreendimentos são
responsáveis pela maior parte dos empregos oferecidos no país. Inclusive, de sua
modernização dependerá também o surgimento de mais oportunidades de trabalho,
tornando-se necessária uma abordagem na propagação da desigualdade nesta
expansão. De fato, a modernização não deve beneficiar somente as camadas mais
privilegiadas da sociedade, tanto no âmbito do cidadão como no âmbito empresarial.
Eis a discussão inicial.
2.2 A participação das micro e pequenas empresas na compras públicas
Os efeitos da modernização das novas tecnologias de comunicação,
computação e informação na esfera da Administração Pública, particularmente no
que se refere à adoção do Pregão Eletrônico nas contratações governamentais
brasileiras, traz à tona a exclusão digital de muitas micro e pequenas empresas que
se encontram impossibilitadas de participarem desta modalidade licitatória,
exatamente por não se enquadrarem nas exigências desta realidade que inclui não
só a Internet, mas também pessoal especializado para esta finalidade. Pode até ser
que algumas empresas tenham informações mínimas sobre a evolução tecnológica;
contudo, não possuem recursos suficientes para acompanhar esta revolução, sendo
fadadas automaticamente a não inclusão digital. Relacionado a este tema, o
posicionamento do autor Ricardo Young, em seu artigo menciona que
28
SILVEIRA, Sérgio Amadeu da. Exclusão digital: a miséria na era da informação. São Paulo:
Fundação Perseu Abramo, 2001. p. 30.
16
A inclusão digital não diz respeito apenas a indivíduos. Uma empresa
também precisa fazer parte do processo, se quiser continuar a fazer negócio
em um mundo globalizado. Isto significa manter processos integrados em
sistemas eletrônicos e colaboradores capacitados a operá-los e a trabalhar
em rede, em um ambiente de aprendizagem e intercâmbio constantes. Com
isso, é possível tirar maior proveito dos investimentos em tecnologia,
trazendo vantagens competitivas para o negócio e para o próprio país. Para
chegarmos a este estágio, no entanto, é preciso pensar uma política de
inclusão digital voltada para as médias, pequenas e microempresas no
29
Brasil.
Apesar dos pequenos negócios corresponderem a quase cinco milhões
de empresas formais no Brasil, a participação nas compras públicas municipais,
estaduais e federais é inferior a 20%, sendo um percentual relativamente baixo,
levando-se em consideração o valor do mercado de compras governamentais,
estimado em R$ 260 bilhões30. Diante do tamanho deste mercado, faz-se necessário
uma mudança radical, e o objetivo do SEBRAE é que “dentro de dois anos, as
pequenas empresas possam participar em 32% das compras públicas, um aumento
de 15% contra os 17% atuais”.31 Não sendo uma projeção impossível de se alcançar
se houver a mobilização conjunta do SEBRAE nos Estados e de toda a sociedade
para que as micro e pequenas empresas tenham condições mais favoráveis de
venderem aos governos, viabilizando oportunidades de estimular a participação
deste segmento empresarial em condições de igualdade com os grandes
fornecedores; caso contrário, muitos negócios continuarão sendo extintos.
Importante frisar que se tratando de pequenas empresas, muitas vezes,
sabemos que a origem de sua constituição advém de uma estrutura familiar, onde o
responsável pela sua inicialização não possui conhecimentos mínimos para adentrar
no mundo dos negócios ou acredita que tudo dará certo, antes de sucumbir aos
obstáculos a eles impostos. Outro fator relevante a ser considerado é a existência de
uma grande lacuna nas informações obtidas pelos órgãos oficiais sobre realidade
vivenciada pelas empresas deste porte, gerando um empecilho que acaba por
impedir o direcionamento correto à promoção e o crescimento das mesmas.32
29
30
31
32
YOUNG, Ricardo. A inclusão digital e as metas do milênio. Disponível em:
<http://www.ibict.br/revistainclusaosocial/viewarticle.php?id=34>. Acesso em: 21 set. 2006.
ZANIN, Luís Maurício Junqueira; BARRETO, Cláudio Ferreira. Cartilha do Comprador –
compras públicas alavancando o desenvolvimento. Disponível em:
<http://www.sebrae.com.br/br/download/cartilha_do_comprador.pdf>. Acesso em 21 jan.2007.
Ibidem.
SERVIÇO DE APOIO BRASILEIRO A MICRO E PEQUENA EMPRESA – SEBRAE. Onde estão
as micro e pequenas empresas no Brasil. 1º ed. São Paulo: SEBRAE, 2006. p. 11.
17
Com
a
generalização
destas
funcionalidades
computacionais
foi
instaurada uma nova realidade no setor público, sendo forçoso admitir que a
sociedade, embora demande novas incumbências, não dispõe de mecanismos
adequados para vincular a atuação igualitária entre os concorrentes do processo
licitatório brasileiro, existindo grandes desafios a serem perseguidos para resolver o
problema:
O tamanho da empresa ainda importa sim, e é fator restritivo no Brasil para
acesso a mercados de compras corporativas. Ser um fornecedor de
pequeno porte, pelas limitações internas e externas que enfrenta, ainda é
uma condição que restringe o acesso a informações, oportunidades e, o
que é mais decisivo para a sustentabilidade, aos negócios existentes em
mercados de compras corporativas. Para resolver estas questões, é que o
33
Sebrae busca articular esforços com parceiros públicos e privados.
Neste sentido, impõe-se considerar, afinal, que não é suficiente apenas a
preocupação política de modernizar o sistema de gestão do Estado, através do
aperfeiçoamento das práticas, padrões de trabalho, mecanismos de controle e
resultados
com
a
finalidade
de
melhorar
o
desempenho
das
compras
governamentais, em detrimento à exclusão digital das micro e pequenas empresas.
Justificando-se tal assertiva pelo fato de que, o acesso às compras públicas deve ser
coletivo, geral e para obter tal resultado, é fundamental identificar, mapear, e
melhorar os mecanismos de ampliação do mercado nacional para as micro e
pequenas empresas, ou seja usar a capacidade governamental no uso das compras
públicas, inserindo-as como beneficiárias das ações diretas a serem empreendidas
no país, refletindo os direitos constitucionais de igualdade e informação e a
conseqüente competitividade licitatória.
Porém, estas empresas também precisam lutar, buscar incentivos, não
sendo suficiente apenas o governo assumir de modo individual, a solução deste
conflito tecnológico. Faz-se fundamental, além disso, a união dos grandes
empresários, lideranças das micro e pequenas empresas, órgãos da sociedade civil
e o governo, assumindo o compromisso pleno no desenvolvimento tecnológico,
consolidando a disseminação da Internet no âmbito das micro e pequenas
empresas. Este será o diferencial.
33
BARRETO, Paula Menna; VASCONCELLOS, Luciana. Revista Grandes compradores &
pequenos fornecedores. Disponível em:
<http://www.sebraesp.com.br/topo/pol%C3%ADticas%20p%C3%BAblicas/arquivos_politicas_publi
cas/revista_grandes_compradores_pequenos_fornecedores.pdf.> Acesso em: 03 fev.2007.
18
2.3 A viabilização da Lei Geral da Micro e Pequena Empresa: uma estratégia
para o desenvolvimento brasileiro
A inserção das micro e pequenas empresas constitui umas das
prioridades governamentais visando assegurar a possibilidade de estabelecer
acessibilidade digital a todos os fornecedores e possíveis interessados em participar
destas aquisições. Para tanto, vimos que é necessária também uma preocupação do
Estado em criar mecanismos de combate à informalidade destes pequenos
negócios, desonerando-os de várias impostos, flexibilizando leis, estimulando seu
desenvolvimento e produtividade.
Diante de acima exposto, recentemente, em 14 de dezembro de 2006 foi
aprovada a Lei Complementar nº 123, denominada de Lei Geral da Micro e Pequena
Empresa.
A viabilização para a aprovação de tal lei contou com o apoio do
SEBRAE, Técnicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG e
a Confederação Nacional dos Municípios, que desde outubro/2003, estudaram o
tema com o objetivo de apontar soluções destinadas à ampliação desta participação
nos negócios públicos.
A presente Lei apresenta uma série de mudanças consideráveis desde o
conceito de micro e pequena empresa, cadastro unificado e desburocratização na
abertura de empresas, pagamento de tributos, alíquotas, cálculos de impostos,
exportações, estímulo a crédito e à capitalização, parcelamento de débitos, os quais
não serão aqui abordados em sua íntegra, por não se relacionarem diretamente ao
questionamento da presente pesquisa. Merecendo, porém, destaque o item
relacionado às compras governamentais.
Tal inovação é uma abordagem realista da situação atual vivenciada
pelos negócios no Brasil, procurando ampliar e fortalecer a relação destas
microempresas perante o mercado, a sociedade e o Estado, bem como motivá-las,
para que as muitas empresas informais, adentrem à formalidade. O dispositivo em
questão entrou em vigor desde o dia 15 de dezembro de 2006, permitindo um
tratamento diferenciado às empresas nos procedimentos licitatórios federais,
estaduais e municipais, sendo que as medidas relacionadas à tributação somente
entrarão em vigor a contar de julho/2007.
Em
outras
palavras,
o
bom
êxito
do
projeto
dependerá
de
conscientização, muito trabalho e mobilização conjunta de todos interessados.
19
Sendo que a colheita destes frutos beneficiará toda a coletividade e não só estas
empresas, pois aumentará o número de oportunidades de empregos, a arrecadação
de impostos, sendo a economia estimulada de modo amplo e não restrito aos
grandes empreendimentos, considerando-se um grande marco da gestão brasileira.
2.4 A regulamentação da micro e pequena empresa a partir do contexto da
Constituição Federal de 1988
Na consolidação do acesso às compras públicas no Brasil às micro e
pequenas empresas, vale registrar que o fundamento legal encontra-se nos artigos
170 e 179 da Constituição Federal, que estabelecem tratamento diferenciado às
mesmas:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme
os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas
segundo as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no
34
país.
Este tratamento destacado dentro da ordem constitucional reflete a
importância deste segmento, responsável pela grande parte da geração de
empregos no país. Já no artigo 179, a Constituição estipula o referido tratamento
simplificado aos pequenos empreendimentos em todas as esferas governamentais,
objetivando simplificar as obrigações administrativas, tributárias, previdenciárias e
creditícias ou até mesmo eliminá-las através de lei. Tal dispositivo constitucional
estabelece a criação de políticas públicas para fomentar as atividades das empresas
deste porte, determinando de modo pragmático a adoção de procedimentos que
tornem concreto o princípio acima disposto.
Assim, a caracterização do tratamento jurídico diferenciado aos negócios
através do estímulo ao desenvolvimento econômico e social, significa a inserção das
34
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF:
Senado Federal, 1988.
20
micro e pequenas empresas na economia nacional em todas as suas vertentes que
engloba desde as contratações públicas até a exportação.
Em suma, a referida legislação representa um avanço de extrema
importância para a evolução e integração da pequena empresa à economia do
nosso país, indo de encontro à efetividade almejada pela Constituição Federal, a fim
de consolidar uma sociedade justa em todos os seus aspectos. Entendendo, para
tanto, que a viabilização de tal política enseja a conscientização de todos os
cidadãos, não se tratando apenas de uma mera questão política ou administrativa,
mas sim de uma questão de mobilização nacional que irá beneficiar todos os atores
envolvidos neste processo: as empresas, inseridas na cadeia de fornecimento
pública; a sociedade, com geração de novos emprego e renda; o governo, cumpridor
de seu papel constitucional, ampliando a participação, estimulando a concorrência e
a melhor oferta para a Administração, frise-se com qualidade.
2.5 A real efetividade dos Direitos Constitucionais e Princípios Licitatórios
estendidos a todos os participantes do Pregão Eletrônico
Além da discussão referente à exclusão digital e à modernização
tecnológica do governo, é primordial a compreensão acerca da real garantia dos
direitos constitucionais, assegurados a todos os participantes, no contexto licitatório,
especialmente no âmbito do Pregão Eletrônico; e neste sentido, os fundamentos dos
princípios licitatórios na acepção de Alexandre de Moraes, mostram-se adequados a
esta interpretação:
O Legislador constituinte, com a finalidade de preservação dos princípios da
legalidade, igualdade, impessoalidade, moralidade, probidade e da própria
ilesividade do patrimônio público, determinou no artigo 37, XXI, da CF, as
regras da obrigatoriedade da licitação, estipulando que, ressalvados os
casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações
serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure
35
igualdade de condições a todos os concorrentes [...].
35
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional administrativo. 2ed. São Paulo: Atlas, 2005. p.
164.
21
O ponto nodal desta discussão, portanto, baseia-se na real efetividade do
princípio constitucional da igualdade, que antes de ser o principal preceito das
licitações públicas, constitui-se a pedra angular do Estado Democrático de Direito.
Porém, necessário se faz, definir a amplitude do termo utilizado pela Constituição
Federal, “igualdade de condições”, em seu artigo 37, XXI:
O princípio da igualdade constitui um dos alicerces da licitação, na medida
em que esta visa, não apenas permitir à administração a escolha da melhor
proposta, como também assegurar igualdade de direito a todos os
interessados em contratar. Esse princípio, que hoje está expresso no artigo
37, XXI, da Constituição, veda o estabelecimento de condições que
impliquem preferência em favor de determinados licitantes em detrimento
dos demais.
No § 1º, inciso I, do artigo 3º da Lei nº 8.666 está implícito outro princípio da
licitação, que é o da competitividade decorrente do princípio da isonomia: é
vedado aos agentes públicos “admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de
convocação, cláusulas ou condições que comprometam, restrinjam ou
frustrem o seu caráter competitivo e estabeleçam preferências ou distinções
em razão da naturalidade, da sede, do domicílio dos licitantes ou de
qualquer circunstância impertinente ou irrelevante para o específico objeto
36
do contrato.
De um modo geral os conceitos convergem no sentido de que o
princípio da Igualdade ou da Isonomia ganha destaque na Constituição Brasileira em
seu artigo 37, XXI, assegurando-se igualdade de condições a todos os interessados
em participar dos certames licitatórios do Estado, proibindo discriminação,
perseguições e favorecimento de um concorrente em detrimento dos demais, não
podendo ser ignorado pela Administração tal ato de favoritismo, uma vez que o
desrespeito a este princípio “constitui a forma mais insidiosa de desvio de poder,
com que a Administração quebra a isonomia entre os licitantes”.37 Entretanto, não
constitui desatendimento a este preceito a exigência de requisitos mínimos de
participação aos concorrentes, de modo a garantir a segurança, bom desempenho e
andamento dos serviços, preservando-se acima de tudo o interesse público.38
Além disso, no Brasil, as compras públicas são regidas pela Lei nº 8.666/93,
a qual regulamenta o artigo 37, XXI, da Constituição Federal. O artigo 3º desta Lei
reitera a garantia do princípio constitucional da isonomia entre os participantes,
36
DI PIETRO, Maria Silva Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 353.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32 ed. São Paulo: Malheiros, 2006. p.
271.
38
Ibidem.
37
22
sendo considerado o preceito norteador dos procedimentos licitatórios, dele
derivando os demais, a seguir mencionados.
O princípio da legalidade corresponde à idéia que a vontade da
Administração Pública é a decorrente da estrita observância à lei, representando a
consagração máxima ao respeito às garantias individuais. Sendo assegurada em
todas as fases do procedimento licitatório e em toda a Administração Pública.39
O princípio da impessoalidade almeja a total isenção e neutralidade da
Administração Pública no transcorrer do procedimento licitatório. Já o princípio da
moralidade decorre da necessidade da Administração cumprir os preceitos legais
levando-se em consideração o que é conveniente, ético, honesto, justo e leal para
ambas as partes e para os interesses da sociedade.40 Por este princípio, não
bastará ao administrador apenas o cumprimento do que está expressamente
previsto na lei; mas, sim levando em consideração os princípios éticos da
razoabilidade e justiça, consistindo a moralidade, no pressuposto de validade de
todos os atos que embasam o Poder Público.41 Enquanto que o princípio da
publicidade, como o próprio nome já diz, advém da necessidade de dar amplo
conhecimento de todos os atos que englobam o referido ato, até sua finalização,
ensejando transparência e comprometimento dos órgãos públicos.
Continuando, o princípio da vinculação ao instrumento convocatório –
encontra-se previsto no artigo 41 da Lei 8.666/93, discorrendo que a Administração
deve seguir rigorosamente as normas e condições previstas no edital. Podemos
denominar este princípio como a lei interna da licitação, vinculando a Administração
e os licitantes ao cumprimento das determinações constantes no edital.
42
Enfim, o
princípio do julgamento objetivo significa que o julgamento das propostas deve estar
em conformidade com os critérios definidos no edital, constando essa previsão no
artigo 45 da Lei nº 8.666/93.
Com base neste entendimento, é imprescindível afirmar que a adoção do
pregão eletrônico nas contratações governamentais brasileiras trouxe à tona a
exclusão digital de muitas micro e pequenas empresas que se encontram
impossibilitadas de participarem desta modalidade licitatória, pelos motivos já
39
40
41
42
DI PIETRO, Maria Silva Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 82.
Ibidem, p. 499.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17 ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 295.
FONSÊCA, Marco Adriano Ramos. Pregão Eletrônico – Uma análise de sua aplicabilidade e
sua eficácia na Administração Pública Federal. São Paulo: Impactus, 2007. p. 139.
23
expostos. Assim, vale dizer que há uma nítida violação ao princípio da igualdade de
condições, à medida que a paridade competitiva acaba restringindo-se aos
concorrentes melhores equipados do certame, ou seja, àqueles que detêm
acessibilidade informacional; sendo que há uma diferença considerável entre a
empresa que não participa do Pregão Eletrônico por falta de informação, ou de
condições técnicas e estruturais, da empresa, em condições de concorrer, que
decide se lhe convém ou não aderir a este tipo de licitação. Esta exerce um direito
que lhe cabe; aquela, ao contrário, não está exercendo direito algum, sendo excluída
digitalmente desta participação, em clara afronta ao princípio constitucional
supracitado.
De fato, admitir este confronto não significa que há, propositalmente,
intenção da Administração Pública em burlar os interesses públicos ou privilegiar os
grandes concorrentes em prejuízo a estes pequenos negócios. Acontece que a
revolução tecnológica que transformou e continua transformando a sociedade,
conduziu feroz e velozmente seus membros, enquanto cidadãos, empresas e
governo ao compartilhamento instantâneo de informações, em qualquer local do
planeta, gerando as conseqüências degradantes da exclusão digital e esbarrando
nas micro e pequenas empresas, enfoque da presente discussão; exatamente por
tornar injusta e antiisonômica tal competição, este assunto de info-exclusão deve ser
discutido amplamente entre governo, sociedade, organismos multilaterais e
empresas para que os benefícios desta informatização atinjam todos os envolvidos
no processo, constituindo-se em um tema vital de política pública.
As ações de inclusão digital devem promover a utilização das ferramentas
tecnológicas massivamente neste importante segmento da sociedade; introduzindo,
inclusive, a equiparação e a justiça licitatória, contribuindo para a sustentabilidade e
o desenvolvimento sócio-econômico, além de fortalecer a eficácia dos princípios
licitatórios e acima deles, a garantia ao preceito constitucional do tratamento
igualitário a todos os interessados, indistintamente, nas compras públicas.
24
3 PERSPECTIVAS DE INCLUSÃO DIGITAL NA SOCIEDADE MODERNA
3.1 Governaça Eletrônica: as transformações entre o Estado e a sociedade
O termo Sociedade da Informação ganhou destaque, atualmente,
passando a ser amplamente utilizado como sinônimo de modernidade; porém, será
conveniente, primeiramente delimitarmos seu campo de atuação. Nas palavras de
Manuel Castells,
[...] a tecnologia expressa a habilidade de uma sociedade para impulsionar
seu domínio tecnológico por intermédio das instituições sociais, inclusive o
Estado. O processo histórico em que esse desenvolvimento de forças
produtivas ocorre assinala as características da tecnologia e seus
entrelaçamentos com as relações sociais. Não é diferente no caso da
revolução tecnológica atual. Ela originou-se e difundiu-se, não por acaso,
em um período histórico de reestruturação global do capitalismo, para o qual
foi uma ferramenta básica. Portanto, a nova sociedade emergente desse
processo de transformação é capitalista e também informacional, embora
apresente variação histórica considerável nos diferentes países, conforme
sua história, cultura e relação específica com o capitalismo global e a
43
tecnologia informacional.
Este fenômeno consiste na substituição dos processos industriais pela
implantação e utilização de serviços de computação, comunicação e informação,
designando nova forma de organização da sociedade e da economia, impondo ao
Estado um desafio urgente de novas formas de administrar as demandas da
sociedade como um todo, disponibilizando acesso e troca de informações e
estimulando a participação cidadã de forma direta:
A sociedade, com o advento da informática descobriu o poder da
informação. A mudança de uma cultura escrita para uma cultura multimídia,
portanto, não linear, impulsionada pelos avanços tecnológicos, trouxe novos
paradigmas para a comunicação, assim como para a sociedade com um
44
todo.
43
CASTELLS, Manuel. A era da informação: economia, sociedade e cultura – A sociedade em
rede. 7.ed. São Paulo: Paz e Terra, 2003. p. 49.
44
KOLB, Anton; ESTERBAUER, Reinhold; RUCKENBAUER, Hans-Walter (Org.). Ciberética:
responsabilidade em um mundo interligado pela rede digital. São Paulo: Loyola, 2001. p. 57-64.
25
No âmbito da administração pública, a modernização tecnológica reflete o
tema do governo eletrônico, o qual significa, de maneira geral, a prestação dos
serviços públicos através do uso da Internet. De fato, a universalização do acesso à
informação representa requisito essencial para a transformação da administração
pública e desenvolvimento do governo eletrônico, promovendo o exercício dos
direitos da cidadania. Com isso, vale mencionar que:
Falar de governança eletrônica no contexto brasileiro, que combina
disponibilidade de tecnologia, recursos e mão-de-obra qualificada com
iníquas desigualdades sociais, é falar de agudas contradições sociais. Exige
a construção de alternativas para evitar que as TIC aprofundem o fosso s
exclusão social que divide brasileiros em dois mundos tão distantes, e fazer
com que se transformem em instrumento de promoção de oportunidades e
de acesso a direitos. Para isso, é preciso compreender que as
transformações do Estado e da sociedade não ocorrem desvinculadas das
bases materiais, sociais e culturais de sua existência. Não vem por simples
disponibilidade de tecnologia ou por benevolência dos governantes, mas
45
sim como fruto das tensões e disputas que permeiam as relações sociais.
A otimização da prestação de serviços pelo governo significa,
primeiramente, que estas atividades passando a serem empreendidas através do
uso da Internet, devem vir acompanhadas da participação efetiva dos cidadãos, uma
vez que seu uso não deve ser aplicado como um fim em si mesmo, somente com
intuito de agilidade no atendimento; mas, voltado à consecução da ampla
participação cidadã na gestão pública brasileira.
Além disso, a inclusão digital não deve apenas estar concentrada na
população, isoladamente; mas, sim abarcando também a utilização dos recursos
tecnológicos, pelas organizações da sociedade civil, microempresas, empresas de
pequeno porte, estando todos integradas de modo amplo com os governos, na
busca da relevante transformação tecnológica. Assim, estaremos no caminho para o
desenvolvimento destes organismos e conseqüentemente no desenvolvimento
brasileiro.46 Pois, de nada adianta o governo munir-se das mais altas ferramentas
informacionais e aprimorar o sistema de inter-relacionamento com os cidadãos e
empresas de forma intensa, se na prática esta interação não ocorre de forma
universal.
45
VAZ, José Carlos. Governança eletrônica: para onde é possível caminhar? Disponível em:
<http://www.polis.org.br/artigo_interno.asp?codigo=96>. Acesso em: 11 nov. 2006.
46
Ibidem.
26
É exatamente a presente reflexão que nos leva a afirmar que esta
concepção abarca um dos eixos centrais para a transformação tecnológica da
administração pública em sintonia com a realidade concreta, real e não somente
levando em conta a realidade virtual, onde tudo é perfeito, ágil, moderno, ilimitado;
cabendo, aos órgãos do Governo a reorganização e a ampliação destes serviços,
com qualidade e transparência, integrando a sociedade, enquanto cidadão, empresa
e demais entidades, permitindo o exercício de seu controle sobre o Estado; o que só
será possível se todos tiverem acesso a estes serviços, ensejando um conjunto de
estratégias para estimular a nova concepção da Sociedade da Informação na
sociedade brasileira.
3.2 Desafios da inclusão digital para às micro e pequenas empresas:
alternativas de capacitação digital
A questão da inclusão digital relacionada às micro e pequenas empresas
visa desenvolver o uso das ferramentas tecnológicas, inserindo e aproximando-as
dos processos de aquisição pública e da economia digital, redesenhando o modo de
relacionamento entre governo, empresas e cidadãos, tornando-se fundamental a
promoção de um maior espaço e a consolidação desta política, no que se refere às
possibilidades de crescimento e oportunidades:
Assim como os sistemas de água, luz e telefonia, a tecnologia se tornou um
bem essencial para as empresas que queiram sobreviver no atual ambiente
de alta competitividade e globalização. A oferta de produtos e serviços com
qualidade avançada e custo reduzido está atrelada a um sistema
informatizado – automoção industrial, comercial e bancária, atendimento
eletrônico e outros recursos direta ou indiretamente dependentes da
47
revolução tecnológica [...].
Primeiramente, devemos esclarecer que permeiam entre as micro e
pequenas empresas alguns mitos referentes à tecnologia da informação,
conceituando-as como algo inalcançável e muito complicado, criando barreiras de
47
HP BRASIL E MICROSOFT. Guia de tecnologia: tudo o que você precisa saber para usar a
informática a seu favor. Disponível em:
<http://www.itmkt.com.br/canal/informativo/download/guiadetecnologia.pdf>. Acesso em: 18 mar.
2007.
27
acesso. Além do argumento dos custos a serem despedidos na aquisição destas
ferramentas, ou ainda pior, sendo identificado como um gasto desnecessário.48
Considerando-se que os dois maiores empecilhos à difusão de microcomputadores
entre este segmento “são a falta de informação sobre os benefícios potenciais da
informática (o que pode estar levando a uma subutilização desta tecnologia) e os
custo de aquisição”,49 passaremos a discorrer sobre estes receios na realidade
atual.
Na concepção atual, cumpre destacar as ações de estímulo adotadas
pelo governo na busca incessante pelo fortalecimento e inclusão digital deste
segmento e um melhor posicionamento dentro no mercado brasileiro, constituindo-se
em uma das suas prioridades:
O governo vem trabalhando na construção de políticas industriais, de
tecnologia e inovação, no aperfeiçoamento das diretrizes para as compras
governamentais, em aços de sensibilização e capacitação voltadas aos
empresários de micro e pequenas empresas, no fortalecimento do
associativismo, em políticas educacionais positivas e inclusivas, no
fortalecimento das escolas de ensino tecnológico, na criação de uma rede
de agentes de desenvolvimento de políticas de compras no âmbito do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, na participação efetiva
dos empresários na formulação de políticas públicas no Fórum Permanente
de Microempresas e de Empresas de Pequeno Porte. [...] O fortalecimento
das associações e federações de micro e pequenas empresas também é
uma ação que o governo vem estimulando. [...] Outras ações tem sido
abordadas com maior acesso aos créditos e garantias, o extensionismo e
cooperativismo, programas de inovação, centrais de negócios, telecentros
de informação e negócios, programas voltados ao agronegócio e à
50
agricultura familiar, políticas voltadas ao artesão, entre outras.
Ao falarmos em processo de inclusão digital das microempresas e das
empresas de pequeno porte nas compras governamentais, cumpre descrever a
criação dos Telecentros de Informações e Negócios, que visam ao treinamento e à
alfabetização digital destes microempresários, habilitando-os ao uso dos recursos
das novas tecnologias da informação e aplicativos.51
48
49
50
51
HP BRASIL E MICROSOFT. Guia de tecnologia: tudo o que você precisa saber para usar a
informática a seu favor. Disponível em:
<http://www.itmkt.com.br/canal/informativo/download/guiadetecnologia.pdf>. Acesso em: 18 mar.
2007.
Ibidem.
BARRETO, Paula Menna; VASCONCELLOS, Luciana. Revista Grandes compradores &
pequenos fornecedores. Disponível em:
<http://www.sebraesp.com.br/topo/pol%C3%ADticas%20p%C3%BAblicas/arquivos_politicas_publi
cas/revista_grandes_compradores_pequenos_fornecedores.pdf.> Acesso em: 03 fev.2007.
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Inclusão para as MPEs.
Disponível em: <http://www.wikirus.com.br/Inclus%C3%A3o_Digital_para_as_MPEs>. Acesso em:
01 mar. 2007.
28
No contexto das políticas públicas, é preciso ressaltar também a
viabilização do Fórum Permanente das Microempresas e Empresas de Pequeno
Porte, criado através do Decreto nº 3.474, de 19 de maio de 2000, que regulamenta
a Lei nº 9.841, de 5 de outubro de 1999, presidido e coordenado pelo Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. O objetivo deste Fórum consiste em
"orientar e assessorar na formulação e coordenação da política nacional de
desenvolvimento das microempresas e empresas de pequeno porte" 52.
Além de todos estes esforços empreendidos, não podemos deixar de
mensurar, principalmente, a contribuição do SEBRAE, cuja missão institucional é
“promover a competitividade e o desenvolvimento sustentável das micro e pequenas
empresas e fomentar o empreendedorismo”53, através da divulgação, orientação,
promoção e fortalecimento das mesma em nosso país, sendo que uma de suas
principais diretrizes estratégicas é a ampliação deste segmento no mercado
econômico. Dentre suas atribuições, podemos apontar, substancialmente, a
orientação empresarial, capacitação e atualização tecnológica, acesso a recursos
financeiros e as tentativas de multiplicação de parcerias, além do permanente
trabalho de criação e colocação em prática de ações, cujo objetivo principal é uma
participação mais justa e permanente dos mesmos nas compras públicas e das
grandes empresas.54
Por fim, o grande marco legal, consubstanciado com a aprovação da Lei
Geral da Micro e Pequena Empresa, significa uma importante fonte de garantias
para assegurar um futuro promissor aos pequenos negócios, introduzindo uma maior
justiça tributária, simplificando o pagamento de impostos, reduzindo a burocracia
para a abertura e fechamento dos negócios, facilitando o acesso ao crédito,
incentivando às exportações, às cooperações, bem como garantindo, com melhores
condições, a participação nas compras públicas.55
52
53
54
55
BRASIL. Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior. Fórum Permanente das
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte. Disponível em:
<http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio/sdp/proAcao/micEmpPequeno/forPer_apresentacao.php
#cont.> Acesso em: 19 abr. 2007.
SERVIÇO DE APOIO ÀS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS - SEBRAE. Direcionamento
Estratégico do Sistema Sebrae 2006 a 2010. Disponível em:
<http://www.biblioteca.sebrae.com.br/bte/bte.nsf/0D950823B28A003C0325712500552ECA/$File/N
T000AECB6.pdf>. Acesso em: 18 abr. 2007.
Ibidem.
SERVIÇO DE APOIO ÀS MICRO E PEQUENAS EMPRESAS -SEBRAE. Lei Geral da Micro e
Pequena Empresa – Conheça as mudanças, os procedimentos, os benefícios. Disponível em:
<http://www.leigeral.com.br/download/sebrae_cartilha_mpe.pdf >. Acesso em: 20 abr. 2007.
29
Na verdade, o Estado é o principal protagonista, mas não tem o condão
de modificar, elaborar ou implantar de forma isolada tais políticas públicas sem a
mobilização conjunta da iniciativa privada, parlamentares, entidades representativas,
sociedade civil organizada, as próprias microempresas e empresas de pequeno
porte e, acima de tudo, nós, cidadãos brasileiros; pressupondo, primordialmente, o
conhecimento e interação à nova realidade legal, o que nos torna participantes
ativos na incessante busca do bem-comum.
3.3 Curiosidade: O ponto conflitante entre a notícia e a realidade atual
Antes de finalizarmos o presente estudo, é oportuno destacar a notícia
veiculada no portal Comprasnet, em 20/03/2007, intitulado, “pregão eletrônico é o
mais utilizado pelas micro e pequenas empresas”, que transcrevemos a seguir:
O pregão eletrônico foi a modalidade de compras mais utilizada pelas micro
e pequenas empresas (MPE’s) para fornecer ao Governo Federal em 2006.
Dos cerca de R$ 2,2 bilhões contratados junto a este segmento, quase R$
822 milhões foram aquisições por meio dessa modalidade. [...] Esses
números mostram claramente o crescimento do pregão na vida dos
pequenos empreendimentos. [...] Ao invés de reduzir a sua participação
como acreditavam alguns segmentos, o pregão eletrônico democratiza o
acesso às licitações públicas porque facilita e reduz os custos de
participação para os fornecedores já que os procedimentos ocorrem pela
56
internet.”
Contudo, cabe aqui uma cuidadosa reflexão a respeito das notícias
veiculadas na mídia, sem querer duvidar das informações prestadas pelos órgãos
governamentais, fazendo-se mais do que necessário uma abordagem a respeito da
amplitude de consideração desta informação.
Primeiramente, um dos aspectos a ser ressaltado, refere-se à adoção do
Pregão Eletrônico e sua implementação na gestão pública brasileira proporcionando
uma incontestável revolução no sistema de compras governamentais quanto à
economicidade, transparência e tempo dispensado à realização das modalidades
56
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Pregão Eletrônico é o mais utilizado
pelas micro e pequenas empresas. Disponível em: <http://www.comprasnet.gov.br/>. Acesso
em: 25 mar.207.
30
licitatórias.
Ao
mesmo
tempo,
a
referida
problemática
ainda
encontra-se
representada pela divergência quanto à regulamentação do Pregão Eletrônico no
âmbito nacional, diante de um Brasil com tamanhos contrastes sociais, econômicos,
culturais e tecnológicos:
[...] em relação ao Pregão Eletrônico, lastimável e extremamente precipitada
a edição de um Decreto proclamando pela preferência em sua adoção, em
um país onde ainda há nem mesmo metade da população possui acesso
aos computadores e meios eletrônicos. É flagrante a inconstitucionalidade
57
de tal dispositivo legal, o qual feriu o Princípio da Isonomia dos Licitantes.
Demonstrando este paradoxo, um fator diferencial é a integração dos
municípios brasileiros no tocante à infra-estrutura básica para o acesso às
tecnologias da informação. Em 2005, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE) divulgou a Pesquisa de Informações Básicas Municipais - Gestão Pública
2005, junto às prefeituras, informando que, dos 5.564 municípios brasileiros, apenas
46% destes municípios possuem provedores de Internet. Sendo que de 1999 a
2005, este percentual passou de 15 para 46%, representando um aumento de
206,7%.58 Mesmo sendo um aumento grandioso, verifica-se ainda que 54% dos
demais municípios estão à margem deste processo computacional.
Logo, a concentração de dados é restrita às principais cidades,
havendo muitos contrastes nacionais entre as regiões desenvolvidas do país, como
o Sudeste em claro aniquilamento às regiões Norte e Nordeste brasileiro. Inclusive
como o próprio Presidente Lula afirmou no Programa de Rádio Nacional, a Voz do
Brasil, no ar em 03/10/2005: “o Norte e Nordeste precisam se desenvolver para que
o Brasil seja mais igual”.59
Destaca-se, ao mesmo tempo, que o governo federal tem implementado
uma série de ações no sentido de reduzir estes contrastes através do fortalecimento
do programa de inclusão digital Governo Eletrônico - Serviço de Atendimento ao
57
LOPES, Luciana Freitas. O Pregão e sua obrigatoriedade após a edição do Decreto Federal nº
5450/05. Disponível em: <http://www.forumcebefi.com.br/default.asp?p=artigos_notas.asp>.
Acesso em: 25 abr. 2007.
58
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA - IBGE. Perfil dos Municípios
Brasileiros Gestão Pública 2005. Disponível em:
<http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/perfilmunic/2005/munic2005.pdf>. Acesso em:
20 abr. 2007.
59
BRASIL. Presidência da República Federativa do Brasil. Café com o presidente. Disponível em:
<http://cafe.radiobras.gov.br/Aberto/Cafe/Presidente/ano:2005>. Acesso em: 30 abr. 2007.
31
Cidadão (Gesac)
60
, cujo planejamento é que, até dezembro deste ano, todos os
5.561 municípios brasileiros estejam com acesso à Internet. Segundo notícia
veiculada em 21/11/2006, atualmente, o Gesac disponibilizou integração, via
Internet, a 2.057 municípios, com cerca de 3.258 pontos de conexão. Sendo que
para abranger a totalidade de cidades do país, serão necessários oito mil pontos.61
Dada a intensidade de tais proposições, vislumbra-se que muito trabalho
já foi feito e continua sendo realizado, inclusive acompanhado o Portal da Inclusão
Digital - Governo Federal, podemos conferir de perto as numerosas ações
empreendidas, representando uma soma de esforços para promover a inclusão
digital irrestritamente no país, sendo as mais recentes: “Gesac levará banda larga
para a mais de 10 mil escolas públicas do país”, publicada em 25/04/2007;
“Recuperação de computadores muda vida de jovens do Distrito Federal”, publicada
em 23/04/2007; “Ministério das Comunicações investe R$ 790 mil na instalação de
telecentros no Amazonas”, publicada em 23/04/2007, dentre muitas outras.62
Mesmo assim, há muito trabalho a ser feito para conseguirmos que as
ferramentas tecnológicas tenham abrangência nacional, articulando inclusão digital,
educação e conhecimento com combate à fome, à pobreza, à violência em prol do
cidadão brasileiro; não sendo o intuito da presente produção monográfica explorar
tais vertentes, a partir do momento que, mostra-se um vasto campo de pesquisa,
não se esgotando por si mesma. Bem como, promovendo a instituição de um
ambiente propício e incentivador ao acesso das microempresas à rede digital,
conforme exaustivamente aludido acima.
Considerando o panorama demonstrado, podemos concluir que o teor
das notícias publicadas mencionando o pregão eletrônico como modalidade
licitatória mais utilizada pelas micro e pequenas empresas para contratar com o
60
O programa GESAC tem como meta disponibilizar acesso à Internet e mais um conjunto de outros
serviços de inclusão digital à comunidades excluídas do acesso e dos serviços vinculados à rede
mundial de computadores. [...] Contribuir para mudar esta realidade é o principal objetivo do
programa. Não apenas levando o acesso à internet mas, provendo um conjunto de facilidades
adicionais para que as comunidades explorem ao máximo todos estes recursos informacionais.
BRASIL. Ministério das Comunicações. O que é o Programa GESAC? Disponível em:
<http://www.idbrasil.gov.br/menu_interno/docs_prog_gesac/institucional/oqueegesac.html>.
Acesso em: 30 abr. 2007.
61
BRASIL. RADIOBRÁS – Agência Brasil. Internet interligará todos os municípios brasileiros até
o final de 2007, diz Hélio Costa. Disponível em:
<http://www.agenciabrasil.gov.br/noticias/2006/11/21/materia.2006-11-21.7545060865/view>.
Acesso em: 25 abr. 2007.
62
BRASIL. Ministério das Comunicações. Agência Brasil - Últimas Notícias. Disponível em <
http://www.idbrasil.gov.br/news>. Acesso em 30 abr. 2007.
32
Governo Federal no ano de 2006, não está abarcando a totalidade de cidades
brasileiras, sendo que para uma compreensão global da presente notícia, deveriam
estar expressamente discriminados os percentuais de participação das regiões
brasileiras consideradas para a pesquisa; sendo que o acesso desigual aos recursos
tecnológicos e as informações nos municípios mais distantes, bem como o tamanho
das empresas ainda são fatores restritivos para a participação dos pequenos
empreendimentos às aquisições públicas.
E mais, apesar da incontestável melhoria e interesse do governo em
implantar e aprimorar estas políticas públicas de inovação tecnológica e ações de
capacitação e inclusão digital voltadas às micro e pequenas empresas e aos
cidadãos, tais incentivos constituem investimentos a longo prazo e não a curto
prazo, uma vez que envolvem sensibilização, capacitação e investimentos. Logo,
faz-se mais do que necessário tais esclarecimentos para o entendimento deste
complexo instituto jurídico, denominado Pregão Eletrônico na dinâmica do nosso
ordenamento jurídico e da sociedade em geral.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O presente trabalho não pretendeu esgotar o assunto, que pela riqueza
do seu tema, ainda é campo pouco abordado na doutrina nacional; porém, objetivou
desenvolver reflexões críticas em torno da reestruturação tecnológica da
Administração Pública, mais precisamente, analisando-se o instituto licitatório,
Pregão Eletrônico, e a igualdade de participação assegurada a todos os
participantes.
Partindo
de uma espécie de
panorama
geral,
examinamos
os
fundamentos, conceitos e princípios aplicáveis a esta modalidade licitatória,
afigurando-se, para tanto, imprescindível a compreensão de que, por maior e
inegável que seja a importância e os benefícios auferidos através da instituição da
modalidade Pregão Eletrônico na esfera governamental, tal procedimento não tem o
condão de transformar, isoladamente, a estrutura licitatória e econômica brasileira,
33
marcada por profundas diferenciações e exclusão digital entre pessoas, empresas e
até municípios, havendo um longo caminho a trilhar, neste sentido.
A exclusão ou não inclusão digital destas empresas é um problema sério
que esbarra, por conseqüência, na exclusão digital do cidadão brasileiro, sendo que
o acesso universal à informática deve ser discutido amplamente entre governo,
sociedade e empresas para que os benefícios desta informatização atinjam todos os
envolvidos no processo:
- ao Poder Público: no sentido da transparência, agilidade, lisura, economia e
eficiência para o governo, garantindo, a todos os interessados, a participação,
estimulando a concorrência, o menor preço e a qualidade;
- todas as empresas brasileiras (seja micro, pequena, média ou grande) – no sentido
de que elas tenham amplo acesso e igualdade de participação, estimulando a
economia nacional, com aumento de emprego e renda para o país;
- ao brasileiro, como pessoa, para que possa exercer a sua cidadania, e acima de
tudo, tenha garantido o seu direito universal à comunicação.
Após a análise das questões aqui demonstradas em relação à
participação das micro e pequenas empresas nas aquisições públicas, e com base
no referencial teórico do que vem a ser o princípio da isonomia entre os participantes
do certame, fica evidente que a temática do pregão eletrônico traz em seu bojo a
exclusão digital das empresas não capacitadas informacionalmente para esta
finalidade, em relação à nossa realidade econômica e social. Portanto, de um lado,
reconhece-se a plena relevância desta figura licitatória para a máquina
administrativa pública, representando um caminho à eficácia, probidade e
transparência do procedimento; de outro, questiona-se, exatamente, um dos maiores
pilares de sustentação da Licitação Pública, que é a garantia de ampla participação
e disputa a todos os que desejarem nela afluir, deparando-se aí, como já referido no
transcorrer deste trabalho, com uma diferença considerável entre a empresa que
não participa do Pregão Eletrônico por falta de informação, ou de condições técnicas
e estruturais; da empresa, em condições de concorrer, que decide se lhe convém ou
não aderir a este tipo de licitação. Esta exerce um direito que lhe cabe; aquela, ao
contrário, não está exercendo direito algum, sendo excluída digitalmente desta
participação, havendo aí uma clara afronta ao princípio da igualdade.
Podemos inferir, ao final, que através destas ações elucidadas ao longo
do presente estudo, quando há vontade política e mobilização geral, pode-se
34
promover sim, uma justiça licitatória e social, representando um caminho de
desenvolvimento que irá gerar um Estado digno, eficiente, competente e acima, de
tudo, igualitário na compras públicas, para atender a toda coletividade e não
somente os grandes fornecedores. Esta linha de visão, inclusive deve ser aplicada
em todas as áreas que competem à atuação do Estado. Este é o seu papel, e,
também é o nosso papel, de cidadão, a efetiva fiscalização, participação e interesse
pelos atos do governo, pautando-se sempre pelo respeito à isonomia ou igualdade;
uma vez que o desrespeito a este preceito é plenamente inconstitucional, e acima de
tudo ofende ao próprio indivíduo; pois, tal princípio constitui-se, não apenas como
um paradigma informador da Administração Pública, mas, de toda a ordem
constitucional.
Assim, a realização deste trabalho foi muito compensadora, apesar da
escassa literatura desenvolvendo a temática aqui adotada, não se esgotando o
assunto por si só; o que pressupõe a realização de novos estudos ampliando os
focos de atuação da problemática da exclusão digital e do princípio constitucional e
licitatório da igualdade no contexto da Administração Pública Brasileira. E foi esse
questionamento que motivou a realização do estudo apresentado, com vistas a
avançar no conhecimento sobre a garantia de tal princípio isonômico, considerado
como o cerne de toda licitação e como um princípio universal de justiça.
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