ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROCURADORIA-GERAL DO ESTADO
PARECER Nº 13.826
PGE. IMPOSSIBILIDADE DE REALIZAR
TRANSFORMAÇÃO
DE
CARGOS
DA
CARREIRA DE PROCURADOR DO ESTADO
MEDIANTE DECRETO. ABRANGÊNCIA DO
ARTIGO 84, VI, DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL MODIFICADO PELA EMENDA
CONSTITUCIONAL Nº 32/01.
A Procuradora-Geral do Estado encaminha a esta Equipe de
Consultoria, solicitando urgência, expediente administrativo inaugurado com o
Memo nº CG/140-2003, da Corregedora-Geral, que lhe foi dirigido, com a
sugestão de transformação de cargos da Carreira de Procurador do Estado,
visando melhor adequação às necessidades atuais deste Órgão.
Solicita, especificamente, a Procuradora-Geral, que seja
examinada a possibilidade de tais alterações serem feitas por decreto,
examinando-se, também, eventuais repercussões no que diz respeito com a Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Relatei.
A ampla discricionariedade que a Administração Pública
possuía para dispor sobre a organização das diferentes carreiras de cargos
públicos e até mesmo sobre o seu pessoal, sofreu significativa limitação com o
advento da Constituição Federal de 1988.
Ao contrário do que determinava o artigo 42, V da Emenda
Constitucional nº 1/69, que exigia lei apenas para a criação de cargo, o inciso
X do artigo 48 da Constituição Federal de 1988 estabelece a competência do
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Congresso não só para a criação de cargos, como, também, para a
transformação e para a extinção de cargos, empregos e funções públicas.
Ainda a ser considerado o disposto nos incisos I e II do artigo
169 da atual Constituição, que veda qualquer alteração que implique aumento
de gastos sem a indispensável existência de prévia e suficiente dotação
orçamentária ou autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
O inciso VI do artigo 84 da CF/88, que trata das competências
privativas do Presidente da República, rezava em sua redação original que a
esse competia “dispor sobre a organização e o funcionamento da
administração federal, na forma da lei”. Tal dispositivo foi alterado pela
Emenda Constitucional nº 32, de 11 de setembro de 2001, in verbis:
“VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando
não implicar aumento de despesas nem criação ou extinção de
órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;”
À evidência que ficou ampliada a discricionariedade do Chefe
do Executivo para organizar e fazer funcionar de modo eficaz a administração
(letra a), para gerir a coisa pública. No entanto, essa discricionariedade não se
estende à possibilidade de criar ou transformar cargos, empregos ou funções
públicas mediante decreto.
A norma constitucional permitiu ao Presidente da República, e
para isso o fez de forma explícita, apenas a extinção de funções ou cargos
públicos por meio de decreto, desde que estejam os mesmos vagos (letra b).
Restou intocada, portanto, a competência do Congresso para
criar, transformar e extinguir cargos e funções, com a ressalva de que essa
extinção que lhe resta privativa é na hipótese dos cargos, empregos ou funções
não estarem vagos.
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Ao definir como princípio regente da Administração Pública o
da legalidade (artigo 37, caput, da CF/88) deixa explícita a Carta Nacional
que, no Estado de Direito, os deveres dos cidadãos e os poderes do Estado são
sempre estabelecidos em lei. Assim, inexiste poder para a Administração
Pública que não seja concedido pela lei, o que esta não lhe concede
expressamente, nega-lhe implicitamente. A Administração é, pois, obrigada a
agir, sempre, segundo o princípio da legalidade e este está a ditar, no caso sob
exame, a necessidade da transformação dos cargos de classe inicial e
intermediária para cargos de classe final e superior ser feita mediante lei.
Com relação às repercussões das transformações de cargos de
uma classe da carreira em cargos de outras classes, hão de ser considerados
dois aspectos.
O primeiro diz respeito à existência de previsão orçamentária
para provimento de todos os cargos existentes e vagos (artigo 169, caput e §
1º). Importa dizer que, para a criação de qualquer cargo, é imprescindível, por
impositivo constitucional, haver previsão orçamentária específica.
Portanto, uma vez criados os cargos de Procurador do Estado,
encontram-se esses automaticamente lotados na Carreira de Procurador
do Estado e com previsão orçamentária própria. Nesse sentido manifestase Celso Antônio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo,
Malheiros Editores, 2000, p. 272:
“Todos os cargos existentes encontram-se “lotados” em algum
quadro. Quadro, como se disse, é o conjunto de cargos isolados e
de carreira. (...)
O número total dos cargos de cada quadro é o que se denomina
sua “lotação”.
Coerentemente, dispõem os artigos 1º e 2º da Lei nº 11.683,
de 06 de novembro de 2001:
“Art. 1º - Ficam criados, na carreira de Procurador do Estado, 15
(quinze) cargos de Procurador do Estado na classe inicial, 20
(vinte) cargos de Procurador do Estado na classe intermediária,
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(...), cujo provimento, total ou parcial, fica condicionado ao
atendimento do previsto na Lei Complementar nº 101, de 04 de
maio de 2000.
Art. 2º - As despesas decorrentes da execução desta Lei correrão à
conta das dotações orçamentárias próprias.”
Quanto às repercussões orçamentárias e financeiras de
majoração que poderiam advir com a transformação de cargos de classe inicial
e intermediária em cargos da classe final e superior, essas podem ser
facilmente evitadas, conforme a sugestão da Corregedoria-Geral (fl. 04/05),
com a diminuição do número de cargos quando da transformação.
Resta ainda referir que, embora haja, obrigatoriamente,
previsão orçamentária referente aos cargos criados pela Lei nº 11.683/01, o
provimento de todos os cargos está condicionado às possibilidades financeiras,
cujos limites encontram-se determinados na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Este o meu parecer.
Porto Alegre, 06 de novembro de 2003.
ELIANA SOLEDADE GRAEFF MARTINS,
PROCURADORA DO ESTADO.
Processo nº 34989-10.00/03.0 – PGE.
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Processo nº 034989-10.00/03-0
Acolho as conclusões do PARECER nº 13.826, da
Procuradoria de Pessoal, de autoria da Procuradora do
Estado Doutora ELIANA SOLEDADE GRAEFF
MARTINS, relatado no Conselho Superior desta
Procuradoria-Geral do Estado na sessão realizada no dia
13 de novembro de 2003.
Encaminhe-se o expediente à Egrégia CorregedoriaGeral desta Procuradoria-Geral do Estado para ciência.
Em 19.11.03.
Helena Maria Silva Coelho,
Procuradora-Geral do Estado.