Regimes de contratação no universo da Administração Pública: Empreitada por Preço Global x
Empreitada por Preço Unitário
Julho/2015
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Regimes de contratação no universo da Administração Pública:
Empreitada por Preço Global x Empreitada por Preço Unitário
Bruno Marques Novaes Ajala Velloso – [email protected]
Gerenciamento de Obras, Tecnologia & Qualidade da Construção
Instituto de Pós-Graduação - IPOG
Brasília, Distrito Federal, 04 de agosto de 2014.
Resumo
Com a criação do Regime Diferenciado de Contratações em meados de 2011ocorreu uma
siginificativa mudança nas contratações de grandes obras e serviços de engenharia pelos
órgãos públicos.O regime de empreitada por preço unitário passou a ser preterido, dando-se
preferência ao regime de empreitada por preço global. Em função de tal mudança surgiram
diversos questionamentos a respeito de qual regime seria melhor, quando utilizar cada um
deles, quais os parâmetros a serem considerados no momento da escolha pelo gestor. A
utilização do regime de empreitada por preço global é cercada de peculiaridades que
ocasionaram o surgimento de diversas dúvidas nos gestores, principalmente com relação ao
processo de medição e celebração de aditivos. Após o estudo realizado, pode-se concluir que
não existe regime melhor ou pior, e sim o mais indicado para cada situação, em função das
características de cada obra ou serviço, cabendo ao gestor fazer a escolha, buscando sempre
o melhor para a Administração Pública.
Palavras-chave: Regime de contratação. Preço global. Preço Unitário. Administração
Pública. Licitação. Regime Diferenciado de Contratações – RDC.
1. Introdução
De um modo geral, até meados de 2011 as contratações de obras e serviços de engenharia
realizadas pela Administração Pública eram regidas basicamente pela Lei N° 8.666, de 21 de
junho de 1993. No entanto, com o surgimento da Lei Nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, que
instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC, foi aberta uma nova
possibilidade na forma de realizar as contratações, para os casos elegíveis por esta nova Lei.
Os objetivos dessa nova Lei foram ampliar a eficiência nas contratações públicas e a
competitividade entre os licitantes; promover a troca de experiências e tecnologias em busca
da melhor relação entre custos e benefícios para o setor público; incentivar a inovação
tecnológica e assegurar tratamento isonômico entre os licitantes e a seleção da proposta mais
vantajosa para a administração pública.
Existem diversas diferenças entre as duas Leis citadas acima, sendo que o foco desta análise
será relacionado ao regime de contratação, especificamente nos casos de execução indireta, ou
seja, quando o órgão ou a entidade pública contrata terceiros para execução da obra ou
serviço. A Lei Nº 8.666 prevê a possibilidade de utilização das opções abaixo:
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a) Empreitada por preço global;
b) Empreitada por preço unitário;
c) Contratação por tarefa;
d) Empreitada integral.
Já o RDC, permite que um dos seguintes regimes seja utilizado:
a) Empreita por preço global;
b) Empreitada por preço unitário;
c) Contratação por tarefa;
d) Empreitada integral;
e) Contratação Integrada.
Em um primeiro momento nota-se que a diferença entre as duas Leis está na introdução da
contratação integrada, que se caracteriza por compreender a elaboração dos projetos básico e
executivo, juntamente com a execução das obras e serviços de engenharia, até o momento da
entrega final do objeto, incluindo todos os testes necessários para o correto funcionamento, se
for o caso. A título de informação, segue uma breve descrição dos regimes que não serão
analisados de forma mais aprofundada neste momento, por se tratarem de opções menos
utilizadas no universo da Administração Pública.
a) Contratação por tarefa: É o regime de execução próprio para pequenas obras ou para
partes de uma obra maior. Refere-se, predominantemente, à mão-de-obra. A tarefa
pode ser ajustada por preço certo, global ou unitário, com pagamento efetuado
periodicamente, após a verificação ou a medição pelo fiscal do órgão contratante. Em
geral, o tarefeiro só concorre com a mão-de-obra e os instrumentos de trabalho, mas
nada impede que forneça também pequenos materiais;
b) Empreitada Integral: É a contratação da integralidade de um empreendimento,
compreendendo todas as etapas das obras, serviços e instalações necessárias, sob
inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em condições
de entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais para sua utilização
em condições de segurança estrutural e operacional e com as características adequadas
às finalidades para a qual foi contratada;
c) Contratação Integrada: A contratação integrada compreende a elaboração e o
desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e serviços de
engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais
operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto. Neste tipo de
regime, o instrumento convocatório deverá conter anteprojeto que contemple todos os
documentos necessários para permitir a caracterização do objeto de forma que os
concorrentes possam elaborar suas propostas de forma igualitária.
Além da introdução da contratação integrada, outra diferença entre as duas leis foi de extrema
importância para as contratações dos entes públicos. Uma orientação presente no § 1º do Art.
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8º foi responsável por uma quebra de paradigma nas contratações de obras e serviços pela
Administração Pública. O antes usual regime de empreitada por preço unitário era preterido
em relação ao regime de empreitada por preço global. Nos casos que, em função das
características dos empreendimentos, a Administração Pública entendesse que não era cabível
o regime de preço global, deveriam constar nos autos do procedimento as justificativas para
tal postura.
Em uma primeira análise, a mudança citada apresenta-se como positiva, buscando incentivar a
utilização de novas ferramentas de gestão de projetos na gestão dos contratos de obras e
serviços da Administração Pública. Todavia, para que os efeitos fossem positivos, seriam
necessárias alterações de procedimentos, demandando tempo para desenvolvimento e
aplicação.
Considerando que o RDC foi instituído no 2º semestre de 2011, este tempo necessário não
estava disponível, visto que para a maioria das obras elegíveis a serem contratadas com a
utilização da nova Lei, a data prevista para finalização era no final de 2013. Sendo assim, em
função da contratação ocorrer com a utilização do regime de preço global e a documentação
de planejamento dos empreendimentos estar baseada no regime de preço unitário, surgiram
diversos problemas durante a execução propriamente dita, prejudicando o andamento das
obras e serviços, resultando em atrasos e prejuízos financeiros.
2. Empreitada por preço global
A empreitada por preço global consiste na contratação da execução da obra ou serviço por
preço certo e total. Seu uso se verifica, geralmente, em contratações de objetos mais comuns,
quando os quantitativos de materiais empregados são pouco sujeitos a alterações durante a
execução da obra ou da prestação de serviços e podem ser aferidos mais facilmente. Deve ser
empregada somente quando for possível definir previamente no projeto, com boa margem de
precisão, as quantidades dos serviços a serem executados. Nos editais para contratação de
obras e serviços por este tipo de empreitada, devem estar especificadas de forma objetiva
todos os elementos e informações necessários para que os licitantes possam elaborar suas
propostas de preços com total e completo conhecimento do objeto licitado, visando a
minimização dos riscos a serem absorvidos pela contratada durante a execução das obras ou
serviços. É fato que quanto menor os riscos envolvidos, maior é a possibilidade de as
empresas concorrentes apresentarem um preço menor em suas propostas.
Outra informação essencial que deve ser divulgada no momento da licitação é a forma como
serão realizadas as medições para pagamento dos serviços executados, definindo claramente
as etapas que serão consideradas para realização dos pagamentos devidos.
É importante salientar que alterações no projeto ou nas especificações técnicas, realizadas
unilateralmente pela Administração, implicam a necessidade de celebração de termo aditivo
ao contrato. Da mesma forma, erros ou omissões relevantes de projeto ou orçamento poderão
ocasionar a celebração de termo aditivo, visando a manutenção do equilíbrio econômico do
contrato.
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3. Empreitada por preço unitário
A empreitada por preço unitário é caracterizada pela contratação da execução da obra ou
serviço por preço certo de unidades determinadas. É empregada com mais frequência em
projetos de maior complexidade, cujas quantidades dos serviços e dos materiais relativos às
parcelas de maior relevância e de valor significativo não são definidas de forma exata no ato
convocatório, nem tampouco no orçamento apresentado junto à proposta, como obras com
grandes movimentações de terras. O pagamento deve ser efetuado de acordo com a medição
dos serviços efetivamente realizados em cada período, geralmente em cada mês.
Neste tipo de contratação, caso a fiscalização do contrato constate que as quantidades
necessárias para finalização do serviço sejam diferentes do que o previsto inicialmente, a
situação se resolve de forma pacífica com a celebração de termo aditivo.
Em decorrência da ausência do risco de variação de quantitativos para a empreiteira, um
contrato celebrado no regime de preços unitários pode ter um preço final ligeiramente menor.
Porém, isso não significa, necessariamente, que esse regime de execução seja o mais
econômico para a Administração, devido aos maiores custos decorrentes da fiscalização do
contrato, que depende de uma atuação mais detalhada e minuciosa para aferir precisamente as
quantidades empregadas.
4. Comparação entre os regimes de execução
Antes prosseguir com a análise, cabe uma importante observação para evitar que sejam
confundidos o critério de julgamento de licitação de obras e serviços de engenharia, com a
forma de execução do serviço e medição para pagamento. Em licitações de obras e serviços
de engenharia, basicamente declara-se, como proposta vencedora, a que ofertar o melhor
preço total ou global, visto que, por razões operacionais, é necessária a adjudicação de uma
única licitante para execução de todo o objeto licitado, porém não se pode confundir o critério
de julgamento com a modalidade de execução, em que se pode optar pelo regime de execução
por preço global ou por preço unitário, condicionando com isso diferenciações na execução
do objeto e não no julgamento das propostas.
As tabelas a seguir apresentam vantagens, desvantagens e indicações de utilização de cada
regime de contratação analisado.
Vantagens
EMPREITADA POR PREÇO GLOBAL
Desvantagens
Indicação
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 Simplicidade nas medições
(utilização de etapas);
 Menor custo
para
a
Administração durante a
fiscalização da obra;
 Valor final do contrato é,
em princípio, fixo;
 Restringe os pleitos da
contratada e a consequente
celebração de aditivos;
 Dificulta o jogo de planilha;
 Incentiva o cumprimento de
prazo, pois o contratado só
recebe quando conclui uma
etapa.
 Em função dos riscos serem
maiores, existe uma tendência
dos preços ofertados pelas
licitantes também serem mais
altos;
 Tendência de haver maior
percentual de riscos e
imprevistos no BDI do
construtor;
 O projeto básico utilizado
para a contratação deve
possuir elevador grau de
detalhe.
 Contratação de estudos e
projetos;
 Elaboração de pareces e
laudos técnicos;
 Obras que apresentam boa
precisão na estimativa de
quantitativos;
 Construção de edificação;
 Linhas de transmissão.
Tabela 1 – Vantagens, desvantagens e indicação de utilização da empreitada por preço global
Fonte: Adaptado de Roteiro de Auditoria de Obras Públicas do TCU (2011)
Vantagens
EMPREITADA POR PREÇO UNITÁRIO
Desvantagens
Indicação
 Paga-se
apenas
pelos
serviços
efetivamente
executados;
 O risco para a contratada é
menor, uma vez que não há
risco
relacionado
aos
quantitativos;
 Em função do menor risco,
a contratação pode ocorrer
por um preço menor;
 O grau de detalhamento do
projeto pode ser inferior ao
necessário para contratar-se
por empreitada por preço
 Necessário maior rigor nas
medições dos serviços;
 Maior
custo
para
fiscalização da obra;
 Permite
com
maior
facilidade o jogo de planilha;
 Necessidade de um maior
número de aditivos;
 Maior incerteza quanto ao
preço final do contrato;
 Não
incentiva
o
cumprimento de prazos, pois
independentemente de atraso
ou não, ocorre o pagamento
 Serviços de gerenciamento
e supervisão de obras;
 Obras
que
apresentam
incertezas intrínsecas nas
estimativas de quantitativos;
 Implantação, pavimentação,
duplicação e restauração de
rodovias;
 Canais, barragens, adutoras
e obras de saneamento;
 Obras portuárias, dragagem,
e derrocamento;
 Reforma de edificações.
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global.
por tudo que foi feito.
Tabela 2 – Vantagens, desvantagens e indicação de utilização da empreitada por preço unitário
Fonte: Adaptado de Roteiro de Auditoria de Obras Públicas do TCU (2011)
É importante frisar que a escolha do regime de execução da obra não é decisão de livre
arbítrio do gestor, visto que deve ser pautada pelo interesse público e estar sempre motivada,
pois impactará as relações entre contratado e contratante, as medições do contrato firmado,
seus aditivos, entre outros fatores relacionados à gestão do empreendimento contratado.
O tema em questão foi objeto de análise de vários autores, que diante da complexidade do
assunto buscam subsidiar os gestores responsáveis por optarem pelo regime de execução
quando da contratação de obras e serviços de engenharia pela Administração Pública. Em
complementação ao exposto nas tabelas 1 e 2, seguem posicionamentos de diversos autores.
(...) o regime de execução de empreitada por preço global é recomendado para obras
de construções novas em que o projeto básico contemple todos os elementos e
serviços a serem contratados, em nível de informação suficiente para que os
licitantes possam elaborar suas propostas de preços com total e completo
conhecimento do objeto da licitação e contenham sólido estudo de viabilidade
técnica e legal, justificando e consolidando todas as etapas do objeto. [ CROCE, J.,
MELLO, S. & AZEVEDO, W., Decisão por Empreitada Global ou Unitária em
Obras Públicas de Reformas de Edificações – Monografia apresentada ao
departamento de engenharia civil da PUC-RJ, 2008]
É consenso que para a adoção da empreitada por preço global, de forma favorável ao
contratante, é necessário que o projeto esteja muito bem definido, com o maior grau de
detalhamento possível, evitando ao máximo as incertezas. Caso contrário, o preço a ser pago
pelo serviço tende a ser maior, uma vez que os proponentes irão embutir o preço dos riscos no
valor final da proposta, onerando assim o valor da contratação.
(...)
Há que se considerar também a incompatibilidade de regimes de contratação com os
graus de definição do que se quer executar. Executar uma obra por regime de preço
global, com muitas indefinições, implicará conflito entre as partes. O preço estará
subdimensionado, sob a óptica do construtor, para suportar os diversos serviços
presumíveis, os quais o contratante supostamente julgaria estarem considerados no
preço ofertado. Sob a óptica do contratante, o preço terá uma onerosidade excessiva
porque o construtor tende a abranger, no preço ofertado, valores para cobrir
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presumibilidades que possam ocorrer ao longo do processo de execução da obra.
[CARVALHO, Luiz F. e PINI, Mario S., Como remunerar fatos presumíveis?
Artigo
obtido
em:
http://www.infraestruturaurbana.com.br/solucoestecnicas/14/artigo256272-2.asp em 10/10/2012.]
De acordo com Limmer (1997), na contratação por preço global, pressupõe-se uma definição
minuciosa de todos os componentes da obra, de modo que seus custos possam ser estimados
com uma margem mínima de incerteza.
5. Amostra de utilização de cada regime de contratação – Empresa Brasileira de
Infraestrutura Aeroportuária - INFRAERO
Com o intuito de ilustrar esta situação, foi realizada uma pesquisa nos editais para contratação
de obras e serviços de engenharia publicados pela Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária – INFRAERO entre os anos de 2011 (após a instituição do RDC) e 2014. A
INFRAERO foi escolhida por se tratar de empresa pioneira na utilização da nova forma de
contratação, assim como pelo grande número de contratações realizadas em função da
necessidade de reforma e ampliação de diversos aeroportos de sua rede. Foram considerados
61 editais de licitação que se enquadravam nos critérios de pesquisa, já excluídos os certames
que foram impugnados, desertos ou suspensos.
Gráfico 1 – Percentual de contratações da INFRAERO entre 2011 e 2014 em cada regime de contratação
Observa-se claramente o domínio do número de contratações que utilizaram empreitada por
preço global em comparação a utilização da empreitada por preço unitário.
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É pertinente a observação de que a maioria das contratações realizadas pelo regime de
empreitada por preço unitário tratam-se dos serviços de assessoramento e apoio técnico à
equipe orgânica de fiscalização, sendo que as execuções de obras propriamente ditas foram
em sua maioria contratadas pelo regime de empreitada global.
Com o intuito de demonstrar na prática os conceitos apresentados na seção 4, foram
escolhidas as duas licitações listadas a seguir.
RDC Eletrônico Nº 014/DALC/SBSV/2012 – CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA
EXECUÇÃO DAS OBRAS/SERVIÇOS DE ENGENHARIA REFERENTES À REFORMA
E ADEQUAÇÃO DO TERMINAL DE PASSAGEIROS E ACESSO VIÁRIO DO
AEROPORTO INTERNACIONAL DE SALVADOR DEPUTADO LUIS EDUARDO
MAGALHÃES/SBSV
RDC Eletrônico Nº 007/DALC/SBFL/2013 – CONTRATAÇÃO DE EMPRESA PARA A
EXECUÇÃO DE COMPLEMENTAÇÃO DE SERVIÇOS DA OBRA DE
TERRAPLENAGEM, DRENAGEM, PAVIMENTAÇÃO E BALIZAMENTO LUMINOSO
DO NOVO COMPLEXO TERMINAL DO AEROPORTO INTERNACIONAL DE
FLORIANÓPOLIS - HERCÍLIO LUZ, EM FLORIANÓPOLIS - SC
As duas contratações foram realizadas com a utilização de empreitada por preço unitário,
contrariando a grande maioria das contratações de obras e serviços feitas após a instituição do
RDC.
A primeira trata de reforma de edificação existente, situação na qual este regime é o mais
indicado, em função da grande quantidade de incertezas envolvidas.
A segunda, por se tratar de obra de infraestrutura, com grande quantidade de movimentação
de terras, serviço caracterizado pela incerteza intrínseca na sua estimativa de quantitativos,
também possui recomendação de utilização da empreitada por preço unitário como regime de
contratação.
Verifica-se claramente a participação do gestor na análise e opção do regime que melhor se
adeque a contratação, ainda que seja, de acordo com a Lei do RDC, seja necessária a
elaboração de justificativa para tal.
6. Nível de precisão do projeto
A existência de projeto básico é requisito obrigatório para que obras e serviços possam ser
licitados, conforme consta no inciso I do § 2º do art.7 da Lei de Licitações.
Art. 7. As licitações para execução de obras e para prestação de serviços obedecerão
ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte sequência:
(...)
§ 2º. As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I – houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para
exame dos interessados em participar do processo licitatório;
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Em seu artigo 6º, a Lei 8.666/93, define precisamente o projeto básico como conjunto de
elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra
ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas
indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação
do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os
seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da obra e
identificar todos os seus elementos constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de forma a
minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases de
elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipamentos a
incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os melhores
resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua
execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos construtivos,
instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter
competitivo para a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua
programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados
necessários em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados;
Conforme tratado no tópico anterior, o nível de detalhamento do projeto utilizado como base
para a contratação tem papel fundamental na definição do regime de execução a ser utilizado.
A própria Lei 8.666/93 aborda esse conceito no seu art. 47:
Art. 47. Nas licitações para a execução de obras e serviços, quando for adotada a
modalidade de execução de empreitada por preço global, a Administração deverá
fornecer obrigatoriamente, junto com o edital, todos os elementos e informações
necessários para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preços com
total e completo conhecimento do objeto da licitação.
Na empreita por preço global, o projeto básico deve conter informações para permitir que as
medições sejam feitas de modo adequado, assim entendido como sendo feitas por etapas.
Desse modo, é imprescindível uma definição clara e inequívoca das etapas físicas que
constituem o todo. Tais elementos é que permitirão o estabelecimento de marcos para cada
uma dessas etapas, ao término das quais caberão os pagamentos. Essas medidas facilitarão o
monitoramento e o controle das obras por parte de quem as fiscalizará.
Este assunto já foi abordado por Marçal Justen Filho, conforme apresentado a seguir:
Pretende-se que a empreitada global imporia ao particular o dever de realizar o
objeto, de modo integral, arcando com todas as variações possíveis. Vale dizer,
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seriam atribuídos ao contratado os riscos por eventuais eventos supervenientes, que
pudessem elevar os custos ou importar ônus imprevistos inicialmente. Essa
concepção é equivocada. (...) Se a Administração não definir precisamente o objeto
que será executado, cada licitante adotará interpretação própria (...) as propostas não
serão compatíveis entre si. (...) Poderia imaginar-se que todos os licitantes
incluiriam em suas propostas verbas destinadas a fazer face a essas eventualidades
(...) as propostas teriam valor mais elevado.(...) Outra alternativa é que todos ou
alguns dos licitantes resolvessem correr o risco e formulassem proposta não
comportando imprevistos. Se esses viessem a ocorrer, a execução do objeto se
tornaria inviável (...). [FILHO, Marçal J., Comentários à lei de licitações e contratos
administrativos,11 ed. São Paulo, Dialética, 2005]
Conforme pode-se observar, apesar da qualidade do projeto básico ser necessária para
qualquer contratação de obras e serviços, seja por entidade pública ou particular, tal fator
torna-se ainda mais importante quando se pretende adotar a empreitada por preço global.
7. Critérios de medição e pagamento
Além do nível de detalhamento do projeto básico, outro fator deve ser cuidadosamente
observado quando se optar pela utilização do regime de empreitada por preço global.
Uma das grandes vantagens deste regime é a economicidade justificada a partir da redução de
custos com a fiscalização, uma vez que, diferentemente da empreitada por preço global, não é
necessário que o fiscal mensure unidade por unidade de material aplicado ou serviço
executado. Os pagamentos ocorrem em função da finalização de etapas pré-definidas, que
devem estar claramente definidas no edital de convocação.
O inciso II, do § 6º, do art. 102 da Lei de Diretrizes Orçamentárias de 2013 indica claramente
esta necessidade:
II – o contrato deverá conter cronograma físico-financeiro com a especificação física
completa das etapas necessárias à medição, ao monitoramento e ao controle das
obras, não se aplicando, a partir da assinatura do contrato e para efeito de execução,
medição, monitoramento, fiscalização e auditoria, os custos unitários da planilha de
formação do preço;
Outra grande vantagem potencial que deve ser explorada pela Administração Pública consiste
na definição das etapas que servirão como parâmetros para os pagamentos a serem realizados.
Ao definir etapas que consistam em entregas que agregam valor para o seu patrimônio, a
Administração minimiza o risco de a empresa contratada abrir várias frentes de serviço e
posteriormente abandoná-las incompletas, após realizar apenas os serviços que resultam em
maior lucro, sem que o ente público receba em troca produtos que possam ser efetivamente
utilizados.
A título de exemplificação, tomemos de forma simplificada a construção de uma casa
residencial. Na empreitada por preço unitário, os pagamentos seriam efetuados, por exemplo,
após a colocação de cada tijolo que compuser as paredes. Sendo assim, se a construtora fizer
meia parede e abandonar a obra, já terá recebido pelo serviço executado e o contratante não
terá nada palpável em troca. Já na empreitada por preço global, durante a definição das etapas
a serem remuneradas, se, por exemplo, fosse estipulado que uma parede completa, com
reboco e pintura, seja uma etapa, o responsável pela execução só receberia o valor da parede
inteira após concluir todos os serviços inerentes a tal objeto, estipulando que os prazos
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previstos sejam cumpridos ou até mesmo reduzidos. A mesma analogia pode se fazer com
relação a um banheiro, que mesmo estando com a parcela civil completa, se não tiver as
louças e tubulações hidráulicas instaladas não terá serventia alguma.
É importante também, no momento da definição das etapas, subetapas, parcelas, trechos ou
subtrechos necessários à medição, considerar o prazo necessário para término de cada item,
ou seja, o prazo com que os pagamentos serão realizados, de forma que a empresa
responsável pela execução não fique descapitalizada e não tenha condições de continuar com
a obra ou serviço.
CAMPELO & CAVALCANTE demonstram concordar com a afirmação da diminuição dos
custos de fiscalização em empreitadas por preço global, conforme exposto abaixo:
Nas empreitadas por preço global, (...), medem-se as etapas de serviço, de acordo
com o cronograma físico-financeiro da obra ou mediante o estabelecido no
instrumento convocatório. Em exemplo prático, terminadas as fundações, paga-se o
valor global das fundações; feita a estrutura, remunera-se o valor respectivo previsto
para essa etapa da obra; concluída determinada fase da obra, com marco
previamente estipulado, paga-se o montante correspondente; até chegar ao final da
empreitada, que deverá corresponder a valor total ofertado para o objeto como um
todo, no ato da licitação.
Trata-se, portanto, de um esforço fiscalizatório muito menor, no que se refere a
verificação em pormenores quantitativos de cada serviço. Não se fazem necessárias
avaliações individualizadas de quantidades. Logicamente que em tal procedimento
está implícita a necessidade de um projeto básico preciso e bem fundamentado, sob
pena de sub ou sobreavaliar os encargos realmente necessários para a finalização da
obra. [CAMPELO, Valmir e CAVALCANTE, Rafael J., Obras públicas –
comentários à jurisprudência do TCU, Belo Horizonte, editora Fórum, 2012]
SARIAN (2012) também apresenta entendimentos interessantes a respeito do tema em
questão:
Claro se faz que o regime de preço global é aquele que, se materializado com base
em projeto básico bem elaborado, representa maior facilidade de gerenciamento pela
administração, visto possibilitar o pleno conhecimento do valor final do
empreendimento e o pagamento por etapa da obra concluída (...). [ALTOUNIAN,
Cláudio S., Obras Públicas – licitação, contratação, fiscalização e utilização, 3 ed,
Belo Horizonte, Fórum, 2012]
8. Celebração de aditivos em cada regime
De modo geral, todos os contratos, independente do regime de execução contratual, admitem
a celebração de termos aditivos, visto que a Lei 8.666/93 não faz nenhum apontamento
contrário a esta afirmação, conforme texto a seguir:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei poderão ser alterados, com as devidas
justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor
adequação técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo
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ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo das partes:
(...)
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos
do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra,
serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômicofinanceiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou
previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da
execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do
príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual.
Deve ser observado também o texto presente no Art. 58 do mesmo estatuto:
Art. 58. O regime jurídico dos contratos administrativos instituído por esta Lei
confere à Administração, em relação a eles, a prerrogativa de:
I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse
público, respeitados os direitos do contratado;
§ 1º As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos administrativos
não poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado.
§ 2º Na hipótese do inciso I deste artigo, as cláusulas econômico-financeiras do
contrato deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual.
É senso comum que quando a Administração solicita alterações nos serviços a serem
executados, ou quando acontecem fatos imprevisíveis, supervenientes à celebração contratual,
muitas vezes em função de fatores externos, o aditivo é devido visando sempre a manutenção
do equilíbrio contratual.
As controvérsias residem nas solicitações que partem das empresas contratadas para execução
dos serviços, com o argumento de que houve erro de projeto, de orçamento, ou até mesmo de
quantitativos para determinados serviços. CAMPELO & CAVALCANTE tratam deste
assunto conforme passagem abaixo:
Questão polêmica – e de posicionamento jurisprudencial conflitante no TCU – é o
tratamento a ser dado aos termos aditivos contratuais em um ou outro regime de
execução contratual. Existe um entendimento – do qual discordamos – que nas
empreitadas globais os aditivos provenientes de omissões do orçamento (ou mesmo
do projeto) não seriam devidos. Igualmente, por ter se contratado uma obra por
preço certo e global, os meios para se atingir aquele objetivo ficariam a cargo da
empreiteira, não devendo a Administração imiscuir-se nesses assuntos, no que se
refere ao quantum remuneratório devido. [CAMPELO, Valmir & CAVALCANTE,
Rafael J., Obras públicas – comentários à jurisprudência do TCU, Belo Horizonte,
editora Fórum, 2012]
Outro importante autor que também trata do tema em questão é SARIAN, discordando em
parte do posicionamento apresentado acima:
Na empreitada global, a licitante vencedora se compromete a realizar o serviço por
preço certo e total, ou seja, assume o risco de eventuais distorções de quantitativos a
serem executados a maior do que os previstos no contrato. Por outro lado, a
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Administração também assume o risco em pagar serviços cujas quantidades foram
avaliadas em valor superior no momento da licitação. O que importa é o preço
ajustado. [ALTOUNIAN, Cláudio S., Obras Públicas – licitação, contratação,
fiscalização e utilização, 3 ed, Belo Horizonte, Fórum, 2012]
Resumindo, existem duas situações distintas relacionadas aos contratos firmados através da
empreitada por preço global, quando o assunto é a celebração de termos aditivos, sejam:
a) Alterações de escopo propostas pela Administração, fatos imprevisíveis,
supervenientes à celebração do contrato, fatores externos e outros mais específicos
previstos no estatuto de licitações;
b) Alterações decorrentes de erros de projeto, orçamentação ou quantificação.
Com relação ao primeiro cenário, existe um consenso no sentido de que a celebração de termo
aditivo não só é recomendada, mas sim obrigatória, visando manter a legalidade na condução
do contrato.
Já o segundo cenário, caracteriza-se por ser muito controverso. O principal ponto é o peso de
determinados erros ou omissões do projeto no valor global do contrato. Nestes casos, é
necessária uma análise mais aprofundada, verificando diversos pontos, como a manutenção
do percentual de desconto obtido pela Administração Pública no momento da licitação, a não
alteração do resultado da licitação com o acréscimo dos novos quantitativos, entre outros.
9. Conclusão
Considerando os pontos positivos e negativos de cada regime, assim como os fatores que influenciam
a decisão do gestor, que ressalta-se não deve ser baseada no livre arbítrio, chega-se a conclusão que
não existe regime melhor ou pior.
Cada caso deve ser analisado de forma individual, buscando preservar o interesse público, sempre
motivando a decisão, caso a caso.
Prioritariamente, a escolha do regime deve ser baseada nos seguintes pilares: tipo do objeto a ser
licitado, nível de precisão do projeto básico, definição do regime de medições e pagamentos a ser
utilizado, recursos de fiscalização a serem empregados, entre outros.
A correta escolha, por parte do Administrador Público, do regime de execução contratual de obras de
reformas assegura maior garantia do valor medido e pago, qualidade dos serviços executados,
eficiência da fiscalização no acompanhamento e levantamento dos serviços efetivamente executados,
bem como menor necessidade de reformulações e menor desgaste da relação contratante e contratada.
Referências
ALTOUNIAN, Cláudio S., Obras Públicas – licitação, contratação, fiscalização e
utilização, 3 ed, Belo Horizonte, Fórum, 2012.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e
dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 21 jun. 1993. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm >. Acesso em: 09 jul. 2014.
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BRASIL. Lei nº 12.462, de 04 de agosto de 2011. Institui o Regime Diferenciado de
Contratações Públicas - RDC; altera a Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe
sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios, a legislação da Agência
Nacional de Aviação Civil (Anac) e a legislação da Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária (Infraero); cria a Secretaria de Aviação Civil, cargos de Ministro de Estado,
cargos em comissão e cargos de Controlador de Tráfego Aéreo; autoriza a contratação de
controladores de tráfego aéreo temporários; altera as Leis nos 11.182, de 27 de setembro de
2005, 5.862, de 12 de dezembro de 1972, 8.399, de 7 de janeiro de 1992, 11.526, de 4 de
outubro de 2007, 11.458, de 19 de março de 2007, e 12.350, de 20 de dezembro de 2010, e a
Medida Provisória no 2.185-35, de 24 de agosto de 2001; e revoga dispositivos da Lei no
9.649, de 27 de maio de 1998.. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 04 ago. 2011.
Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm
>. Acesso em: 07 jul. 2014.
BRASIL. Decreto nº 7.581, de 11 de outubro de 2011. Regulamenta o Regime Diferenciado
de Contratações Públicas - RDC, de que trata a Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011.
(Redação dada pelo Decreto nº 8.251, de 2014). Diário Oficial da União, Brasília, DF, 11 out.
2011.
Disponível
em:
<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/Decreto/D7581.htm >. Acesso em: 15 jul. 2014.
BRASIL. Decreto nº 8.080, de 20 de agosto de 2013. Altera o Decreto nº 7.581, de 11 de
outubro de 2011, que regulamenta o Regime Diferenciado de Contratações Públicas - RDC,
de que trata a Lei nº 12.462, de 5 de agosto de 2011. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20
ago.
2031.
Disponível
em:
<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2013/Decreto/D8080.htm >. Acesso em: 15 jul. 2014.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1977/2013. Plenário. Relator: Ministro
Valmir Campelo. Sessão de 31/07/2013 - Ordinária.
CAMPELO, Valmir e CAVALCANTE, Rafael J., Obras públicas – comentários à
jurisprudência do TCU, Belo Horizonte, editora Fórum, 2012.
CARVALHO, Luiz F. e PINI, Mario S., Como remunerar fatos presumíveis? Artigo obtido
em: http://www.infraestruturaurbana.com.br/solucoes-tecnicas/14/artigo256272-2.asp em
10/07/2014.
CROCE, J., MELLO, S. & AZEVEDO, W., Decisão por Empreitada Global ou Unitária
em Obras Públicas de Reformas de Edificações – Monografia apresentada ao departamento
de engenharia civil da PUC-RJ, 2008.
FILHO, Marçal J., Comentários à lei de licitações e contratos administrativos,11 ed. São
Paulo, Dialética, 2005.
ISSN 2179-5568 – Revista Especialize On-line IPOG - Goiânia - 9ª Edição nº 010 Vol.01/2015 julho/2015
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INFRAERO – Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária. Pesquisa de Licitações.
Portal
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Disponível
em:
http://licitacao.infraero.gov.br/portal_licitacao/details/licitacao/pesquisa_licitacao.jsp Acesso
em: 27 jul. 2014.
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