Primeira Seção
MANDADO DE SEGURANÇA N. 19.084-DF (2012/0179183-9)
Relator: Ministro Sérgio Kukina
Impetrante: José do Nascimento Duarte
Advogado: Gandhi Gouveia Belo da Silva e outro(s)
Impetrado: Ministro de Estado da Defesa
Impetrado: Comandante da Aeronáutica
Interessado: União
EMENTA
Administrativo. Mandado de segurança. Impetração contra
omissão do Ministro da Defesa e ato comissivo do Comandante da
Aeronáutica. Improcedência. Denegação da ordem.
1. Não pode ser imputada omissão ao Ministro de Estado da
Defesa que, julgando-se incompetente para decidir requerimento
administrativo com conteúdo sobre o qual não lhe é dado deliberar,
encaminha o feito à autoridade competente, dando disso ciência
ao requerente. Tal agir está em consonância com os princípios da
limitação da competência e de atuação da Administração Pública,
insertos no artigo 37, caput, da Constituição Federal e nos arts. 11 e 47
da Lei n. 9.784/1999.
2. A motivação, a teor do que requer o art. 50 da Lei n. 9.784/1999,
consiste na indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos que
autorizam a produção do ato administrativo.
3. Ao negar a pretensão, o Comandante da Aeronáutica, no
estrito cumprimento da norma legal (art. 50, I, da Lei n. 9.784/1999),
cuidou de apontar os fatos e os fundamentos jurídicos que impunham
o indeferimento do pedido. Descabe, por isso, falar em decisão não
fundamentada.
4. Entre os militares, o critério de antiguidade para promoção de
graduados (praças) deve levar em conta o respectivo quadro. Descabe,
por isso, alegar violação do direito de precedência tomando como
paradigma a promoção de integrantes de quadro diverso.
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
5. A promoção de militar é, em regra, ato administrativo
discricionário, como se pode inferir de seu próprio conceito e, como
tal, sujeita-se à avaliação – até certo ponto subjetiva – da autoridade
competente, que decidirá sobre a conveniência e oportunidade de
sua efetivação. Se, por um lado, isto não significa que o comandante
possa promover qualquer pessoa a qualquer tempo, sem observância
dos critérios e limites regulamentares (pois discricionariedade não se
confunde com arbitrariedade), é igualmente certo, de outra mão, que
o militar que atenda às exigências para ser promovido não tem, só por
isso, direito líquido e certo à desejada promoção, até porque sujeita-se,
no mínimo, à existência de vaga. Precedentes.
6 - Segurança denegada.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira
Seção do Superior Tribunal de Justiça, por unanimidade, denegar a segurança,
nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Ari Pargendler,
Arnaldo Esteves Lima, Herman Benjamin, Napoleão Nunes Maia Filho, Og
Fernandes, Mauro Campbell Marques e Benedito Gonçalves votaram com o Sr.
Ministro Relator.
Ausente, justificadamente, a Sra. Ministra Eliana Calmon.
Brasília (DF), 13 de novembro de 2013 (data do julgamento).
Ministro Sérgio Kukina, Relator
DJe 20.11.2013
RELATÓRIO
O Sr. Ministro Sérgio Kukina: Trata-se de mandado de segurança
impetrado por José do Nascimento Duarte, militar reformado, no qual aponta
como autoridades coatoras o Ministro de Estado da Defesa e o Comandante da
Aeronáutica, aos quais atribui, como ato coator, o indeferimento ao requerimento
apresentado pelo impetrante com o intuito de obter, pela via administrativa,
promoção ao posto de Capitão.
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Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
Alega que o indeferimento atacado foi produzido “sem nenhum
fundamento jurídico plausível”, sendo este “o ponto nodal que impulsionou a
pretensão e este mandamus, para requerer e coibir o ato de autoridade negadora
de direito líquido e certo” (sic, fl. 7).
Diz também que militam a favor de sua pretensão os fatos de que (i)
sargentos do Quadro de músicos foram promovidos no prazo mínimo legal,
enquanto o impetrante sempre recebeu promoções com base no prazo máximo
e (ii), ainda que considerado o prazo máximo de sete anos entre uma promoção
e outra, o requerente, porque ingressou em 1955, poderia ter alcançado o posto
pretendido ainda em 1975.
Diz, por fim, que outros pares obtiveram decisões judiciais favoráveis em
pleitos semelhantes e que o pedido encaminhado ao Ministro de Estado da
Defesa não foi formalmente respondido.
Requer, por isso, a concessão da ordem para determinar sua promoção, com
a fixação de novos proventos, bem como o pagamento de valores retroativos,
respeitada a prescrição quinquenal.
O Comandante da Aeronáutica prestou as informações de fls. 161 a 185,
nas quais suscitou preliminar de prescrição da pretensão, com fundamento no
Decreto n. 20.910/1932, pois, “sendo a promoção um ato administrativo de
efeitos concretos (impugnável, portanto, de imediato), deveria o impetrante, ao
se sentir prejudicado por não ter sido promovido anteriormente, ter ajuizado a
ação pertinente dentro do lapso temporal de cinco anos, contados a partir da
data de cada ato de provimento, sob pena de ver fulminada sua pretensão” (fl.
163).
No mérito, disse faltar ao impetrante o direito líquido e certo à promoção,
isto porque (i) a Administração “não é compelida, por qualquer dispositivo legal,
a promover os seus graduados no interstício mínimo, devendo se pautar no fluxo
de carreira desejado” (fl. 166); (ii) as promoções de militares “encontram-se
condicionadas às limitações impostas na legislaçao e regulamentação específicas”
(fl. 166), de modo que não há amparo legal para a concessão do pedido, (iii) além
do que o ingresso no quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica (QOEA)
requer, dentre outros requisitos, prévia aprovação no Estágio de Adaptação ao
Oficialato (EAOF), curso que o impetrante não fez quando teve a oportunidade
(fl. 173).
O Ministro de Estado da Defesa, por sua vez, prestou os esclarecimentos
às fls. 187 a 204, alegando (i) inépcia da petição inicial; (ii) ausência de interesse
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
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REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
de agir; (iii) falta de indicação do ato violador do direito; e (iv) ilegitimidade
passiva do Ministro de Estado da Defesa.
O Ministério Público Federal, nos termos do parecer às fls. 207 a 210,
manifestou-se pela declaração da prescrição da pretensão e, acaso superada a
preliminar, pela denegação da ordem.
É o relatório.
VOTO
O Sr. Ministro Sérgio Kukina (Relator): O impetrante aponta como
autoridades coatoras o Ministro de Estado da Defesa e o Comandante da
Aeronáutica, atribuindo ao primeiro responsabilidade por omissão e, ao segundo,
por ação, consubstanciada esta na edição de ato tido por ilegal.
Cumpre, assim, analisar separadamente as imputações, de modo a deliberar,
à luz de cada hipótese, pela procedência ou improcedência das respectivas
alegações.
1. Da prescrição.
Tenho que a preliminar de prescrição quinquenal, que foi suscitada
pelo Comandante da Aeronáutica e pelo Ministério Público Federal, com
fundamento no Decreto n. 20.910/1932, não merece acolhimento.
Com efeito, a jurisprudência desta Corte tem se orientado no sentido
de que as ações propostas com o intuito de obter revisão do ato de promoção
estão sujeitas ao prazo de prescrição quinquenal, contado da data da respectiva
publicação. Todavia, esta não é a hipótese dos autos, por duas razões.
Primeiro porque ataca-se, formalmente, omissão do Ministro de Estado
da Defesa – não sujeita à prescrição – e ato comissivo do Comandante da
Aeronáutica, publicado no Diário Oficial de 14 de maio de 2012.
Depois, o que o impetrante busca não é rever sua promoção, mas obter uma
nova, a que julga ter direito.
Por tudo isso, é certo que os contornos fáticos e jurídicos da presente
demanda em nada se assemelham àqueles que deram origem aos precedentes
mencionados pelo Comando da Aeronáutica, não havendo, pois, que se cogitar
de prescrição.
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Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
2. Do ato omissivo atribuído ao Ministro de Estado da Defesa.
Contra o Ministro de Estado da Defesa pesa, pela ótica do impetrante,
a responsabilidade por omissão, pois não teria respondido formalmente ao
requerimento administrativo que lhe fora encaminhado por advogado.
No ponto, a questão foi posta na inicial nos seguintes termos:
Cabe salientar que, o requerimento encaminhado ao Excelentíssimo Ministro
de Estado da Defesa, ainda não foi respondido ao profissional do direito que
assina esta peça, na conformidade da cópia autêntica do documento transcrito
neste petitório.
Apesar do noticiado no item precedente, em homenagem a verdade, o
Comandante da Aeronáutica, como era de se esperar da digna Autoridade,
respondeu o pleito, não ao advogado, mais sim, ao próprio requerente, o que, ao
sentir do patrono do Impetrante, não afasta a responsabilidade do Ministro de
Estado da Defesa em responder o requerimento formalmente. (sic, fl. 11).
Todavia, é o próprio impetrante quem transcreve, à fl. 21, fac-símile do
expediente assinado pelo Chefe de Gabinete do Ministro de Estado da Defesa
e dirigido ao Sr. Mozart Gouveia Belo da Silva, patrono do impetrante e
signatário do mencionado requerimento administrativo, de cujo teor se colhe:
1. Refiro-me no requerimento datado de 13 de março de 2012. encaminhado
ao Exmo. Sr. Ministro de Estado da Defesa, por meio do qual V. Sª requer
promoção do Suboficial R/R José do Nascimento Duarte a patente de Capitão da
Aeronáutica, na Reserva Remunerada.
2. Levo ao conhecimento de V. Sª que, acatando orientação da Consultoria
Jurídica deste Ministério e em conformidade com o disposto no parágrafo único
do art. 59 da Lei n. 6.880/1980 e art. 4º da Lei Complementar n. 97/1999, o
Processo n. 60000.004242/2012-46 foi encaminhado ao Comando da Aeronáutica.
(fl. 21).
Diante dessa prova, repita-se, juntada pelo próprio impetrante, resta
evidente a improcedência da alegação de ilegalidade por omissão atribuída ao
Ministro de Estado: o requerimento administrativo foi, sim, respondido.
É bem verdade que, na hipótese dos autos, o resultado não foi o desejado
pelo requerente, mas resposta desfavorável não é falta de resposta. Ao se declarar
incompetente para apreciar o pedido que lhe fora encaminhado, “acatando
orientação da Consultoria Jurídica (...) e em conformidade com o disposto no
parágrafo único do art. 59. da Lei n. 6.880/1980 e art. 4o da Lei Complementar
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
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REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
n. 97/1999”, o Ministro da Defesa remeteu os autos à Autoridade competente e
disso deu ciência ao interessado.
Não pode ser imputada omissão ao Ministro de Estado que, julgando-se
incompetente para decidir requerimento administrativo com conteúdo sobre
o qual não lhe é dado deliberar, encaminha o feito à autoridade competente
e cientifica ao requerente. Tal agir está em consonância com os princípios da
limitação da competência e de atuação da Administração Pública, insertos nos
artigos 37, caput, da Constituição Federal e 11 e 47 da Lei n. 9.784/1999.
Confiram-se:
Constituição Federal
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também,
ao seguinte:
Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999:
Art. 11. A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos administrativos
a que foi atribuída como própria, salvo os casos de delegação e avocação
legalmente admitidos.
Art. 47. O órgão de instrução que não for competente para emitir a decisão
final elaborará relatório indicando o pedido inicial, o conteúdo das fases do
procedimento e formulará proposta de decisão, objetivamente justificada,
encaminhando o processo à autoridade competente. (grifo nosso).
Não há omissão e, portanto, ilegalidade atribuível ao Ministro de Estado
da Defesa, impondo-se, quanto a essa Autoridade, a denegação da segurança.
3. Do ato comissivo praticado pelo Comandante da Aeronáutica.
Ao Comandante da Aeronáutica o impetrante atribui, como ato coator,
o despacho publicado no Diário Oficial da União, Seção 2, de 14 de maio de
2012, com o seguinte teor:
Indeferido, por falta de amparo legal, tendo em vista que a sentença só faz
coisa julgada às partes entre as quais é dada, não beneficiando, nem prejudicando
terceiros, conforme dispõe o artigo 472 do Código de Processo Civil (Lei n. 5.869,
de 11 de janeiro de 1973).
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Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
O requerente teve as suas promoções efetivadas em estrito cumprimento às
normas estabelecidas pelos Regulamentos para o Corpo de Pessoal Graduado da
Aeronáutica, vigentes nas respectivas datas de promoções, razão pela qual não
comportam qualquer revisão.
O interstício é o período mínimo de efetivo serviço no posto ou graduação
e, por si só, não assegura promoção, visto constituir-se em, apenas, um dos
requisitos para inclusão em Quadro de Acesso.
A inclusão no Quadro de Oficiais Especialistas da Aeronáutica está
condicionada à conclusão do Estágio de Adaptação ao Oficialato, após a
aprovação do candidato no concurso de admissão, conforme disposto no Decreto
n. 2.996, de 23 de março de 1999. (fl. 32).
Alega que esse ato foi produzido “sem nenhum fundamento jurídico
plausível”, sendo este “o ponto nodal que impulsionou a pretensão e este
mandamus, para requerer e coibir o ato de autoridade negadora de direito
líquido e certo” (sic, fl. 7).
Não é o que se verifica.
A motivação, a teor do que requer o art. 50 da Lei n. 9.784/1999, consiste
na indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos que autorizam a produção
do ato administrativo.
Confira-se:
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
Foi o que ocorreu. Ao negar a pretensão, o Comandante da Aeronáutica,
no estrito cumprimento da norma legal, cuidou de apontar os fatos e os
fundamentos jurídicos que impunham o indeferimento do pedido.
Descabe, por isso, falar em decisão não fundamentada.
Passa-se, então, ao exame dos demais argumentos.
A alegação de que sargentos do Quadro de Músicos foram promovidos
no prazo mínimo legal, enquanto o impetrante apenas recebeu promoções com
base no prazo máximo, não traduz, só por si, violação de direito.
De início porque, como informou o Comandante da Aeronáutica nas
informações que prestou, “cada quadro e especialidade são regidos por uma
regulamentação própria” (fl. 166). Com efeito, assinala autorizada doutrina
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
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REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
que, entre os militares, o critério de antiguidade para promoção de graduados
(praças) deve levar em conta o respectivo quadro. Confira-se:
As promoções serão efetuadas pelos seguintes critérios: a) antiguidade; b)
merecimento; c) escolha; d) por bravura; e ) post mortem.
Antiguidade.
Baseado na precedência hierárquica de um oficial sobre os demais de igual
posto, dentro do mesmo corpo, quadro, arma ou serviço, ou de um graduado sobre
os demais de igual graduação, dentro de um mesmo quadro ou qualificação militar.
(ABREU, Jorge Luiz Nogueira. Direito Administrativo Militar. Rio de Janeiro:
Forense, 2010, p. 410, destaquei)
Descabe, por isso, alegar violação do direito de precedência tomando
como paradigma a promoção de integrantes de quadro diverso. Ou seja, a
eventual promoção de sargentos do Quadro Complementar (QC) não é
motivo suficiente para inferir que os integrantes do Quadro de Suboficiais e
Sargentos da Aeronáutica (QSS), como é o caso impetrante, também devam ser
promovidos.
Depois, a promoção de militar é, em regra, ato administrativo discricionário,
como se pode inferir de seu próprio conceito:
Promoção é o ato administrativo que, fundamentado em valores morais e
profissionais, visa preencher, de forma seletiva, gradual e sucessiva, as vagas
disponíveis em grau hierárquico superior, de acordo com os efetivos fixados em
lei para os diversos corpos, quadros, armas ou serviços de cada uma das Forças
singulares, propiciando, assim, um fluxo regular e equilibrado de carreira para os
militares.
(ABREU, Jorge Luiz Nogueira. Direito Administrativo Militar. Rio de Janeiro:
Forense, 2010, p. 409)
Assim, como ato discricionário que é, sujeita-se à avaliação – até certo
ponto subjetiva – da autoridade competente, que decidirá sobre a conveniência
e oportunidade de sua efetivação. Se, por um lado, isto não significa que o
comandante possa promover qualquer pessoa a qualquer tempo, sem observância
dos critérios e limites regulamentares (pois discricionariedade não se confunde
com arbitrariedade), é igualmente certo, de outra mão, que o militar que atenda
às exigências para ser promovido não tem, só por isso, direito líquido e certo à
desejada promoção, até porque sujeita-se, no mínimo, à existência de vaga.
Nesse sentido:
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Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
Administrativo. Processual Civil. Análise de dispositivos constitucionais.
Impossibilidade na via do especial. Julgamento extra petita. Não configurado.
Servidor militar. Decreto n. 86.289/1981. Lei n. 10.951/2004. Cabo. Promoção ao
quadro especial de Terceiro-Sargento do Exército. Preenchimento de requisitos
objetivos. Existência de vagas. Necessidade. Precedentes. Comprovação.
Incidência da Súmula n. 7 desta Corte. Recurso que deixa de impugnar
fundamentos da decisão agravada. Súmulas n. 182 do Superior Tribunal de Justiça
e 283 do pretório Excelso.
[...]
2. Para a promoção de Cabos do Exército ao Quadro Especial de TerceiroSargento daquela Força, além do preenchimento dos requisitos objetivos
previstos na legislação de regência - Decreto n. 86.289/1981 e Lei n. 10.951/2004
-, é necessário também existirem as respectivas vagas, fixadas essas por ato
discricionário da Administração Pública.
3. Portanto, resta afastada a alegação de que, na hipótese, desde a data em
que restou cumprido o requisito relativo ao tempo mínimo de 15 (quinze) anos de
efetivo serviço, seria devido o pagamento dos valores relativos à promoção.
[...]
6. Agravo regimental desprovido.
(AgRg no REsp n. 1.177.044-RS, Rel. Ministra Laurita Vaz, Quinta Turma, DJe
27.3.2012)
Agravo regimental em recurso especial. Militar. Promoção ao Quadro Especial
de Terceiro Sargento. Vaga. Necessidade de existência. Incidência do Verbete n. 7
da Súmula do STJ.
- Sem amparo a tese recursal, pois firme o entendimento do STJ no sentido de
ser necessária a existência de vagas para acesso ao Quadro Especial de TerceiroSargento.
- É vedado em recurso especial o reexame de matéria de fato, a teor do Verbete
n. 7 da Súmula desta Corte.
Agravo regimental improvido.
(AgRg no REsp n. 1.231.968-SC, Rel. Ministro Cesar Asfor Rocha, Segunda Turma,
DJe 29.6.2011)
Pelas mesmas razões, rejeitam-se as alegações remanescentes, quais sejam,
as de que o requerente, por ter ingressado em 1955, poderia ter alcançado o
posto pretendido ainda em 1975 e a de que outros pares obtiveram decisões
judiciais favoráveis em pleitos semelhantes.
Com essas considerações, denego a segurança.
É como voto.
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
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REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
RECURSO ESPECIAL N. 1.069.810-RS (2008/0138928-4)
Relator: Ministro Napoleão Nunes Maia Filho
Recorrente: Neida Terezinha Garlet Belle
Advogado: Nora Lavínia Campos Cruz - Defensora Pública
Recorrido: Estado do Rio Grande do Sul
Procurador: Juliana Forgiarini Pereira e outro(s)
Interessado: Município de Dona Francisca
Advogado: Sem representação nos autos
EMENTA
Processual Civil. Administrativo. Recurso especial. Adoção de
medida necessária à efetivação da tutela específica ou à obtenção do
resultado prático equivalente. Art. 461, § 5º do CPC. Bloqueio de
verbas públicas. Possibilidade conferida ao julgador, de ofício ou a
requerimento da parte. Recurso especial provido. Acórdão submetido
ao rito do art. 543-C do CPC e da Resolução n. 8/2008 do STJ.
1. Tratando-se de fornecimento de medicamentos, cabe ao Juiz
adotar medidas eficazes à efetivação de suas decisões, podendo, se
necessário, determinar até mesmo, o sequestro de valores do devedor
(bloqueio), segundo o seu prudente arbítrio, e sempre com adequada
fundamentação.
2. Recurso Especial provido. Acórdão submetido ao regime do
art. 543-C do CPC e da Resolução n. 8/2008 do STJ.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da Primeira
Seção do Superior Tribunal de Justiça, na conformidade dos votos e das notas
taquigráficas a seguir, por unanimidade, dar provimento ao recurso, nos termos
do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Og Fernandes, Mauro Campbell Marques, Benedito
Gonçalves, Sérgio Kukina, Ari Pargendler, Eliana Calmon, Arnaldo Esteves
Lima e Herman Benjamin votaram com o Sr. Ministro Relator.
40
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
Sustentaram, oralmente, os Drs. Antonio de Maia e Pádua, pela recorrente,
e Guilherme de Escobar Guaspari, pelo recorrido.
Brasília (DF), 23 de outubro de 2013 (data do julgamento).
Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Relator
DJe 6.11.2013
RELATÓRIO
O Sr. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho: 1. Trata-se de Recurso
Especial interposto por Neida Terezinha Garlet Belle, com fulcro no art. 105,
III, a da Constituição Federal, em face de acórdão proferido pelo Tribunal de
Justiça do Estado do Rio Grande do Sul que deu provimento ao Agravo de
Instrumento interposto pelo Estado do Rio Grande do Sul, ora recorrido, para
afastar o bloqueio de verbas públicas determinado pelo Juízo de Primeiro Grau,
no caso de inadimplemento da obrigação de fornecer medicamentos.
2. Nas razões do Apelo Raro, aduz a recorrente violação aos arts. 461, § 5º
e 461-A do CPC, sustentando que a determinação de bloqueio nas contas do
Estado do valor necessário à aquisição da medicação, confere maior eficácia e
agilidade na prestação jurisdicional.
3. Não foram apresentadas contrarrazões (fls. 104).
4. Admitido o Recurso Especial na origem, subiram os autos à apreciação
desta Corte Superior.
5. O ilustre Ministro Luiz Fux, Relator primevo do presente feito,
submeteu o Recurso Especial ao procedimento do art. 543-C do CPC –
Recurso Repetitivo –, afetando-o a esta 1ª Seção desta Corte Superior (art. 2º, §
1º da Resolução n. 8/2008 do STJ).
6. Às fls. 608-610, foi deferido, pelo eminente Ministro Luiz Fux, o pedido
de tutela, realizado pelo MPF, para que o medicamento seja fornecido com
continuidade.
7. Cumpridas as formalidades da norma processual civil quanto aos
Recursos Repetitivos, o Ministério Público Federal, representado pelo ilustre
Subprocurador-Geral da República Moacir Guimarães Morais Filho, opinou pelo
provimento do Recurso Especial, nos termos da seguinte ementa:
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
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REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
1. Processual Civil. Recurso especial representativo da controvérsia.
Fornecimento de medicamento necessário ao tratamento de saúde, sob pena
de bloqueio ou seqüestro de verbas do Estado a serem depositadas em contacorrente. Violação ao art. 461, § 5º e 461-A, ambos do CPC.
2. Parecer do MPF pelo conhecimento e provimento do recurso especial,
para que o acórdão recorrido seja reformado, a fim de restabelecer a sanção de
bloqueio de verbas públicas fixada pela decisão interlocutória de primeiro grau
(fls. 626).
8. É o relatório.
VOTO
O Sr. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho (Relator): 1. Cinge-se a
presente controvérsia em saber se é possível ao Juiz, tendo em vista as disposições
constitucionais e processuais a respeito da matéria, determinar, em ação
ordinária, o fornecimento de medicamento para portadores de doença grave,
sob pena de bloqueio ou sequestro de verbas do Estado a serem depositadas em
conta corrente.
2. Dispõe o art. 461, § 5º do Código de Processo Civil:
Art. 461 - Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer
ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o
pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente
ao do adimplemento.
(...).
§ 5º - Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático
equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas
necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e
apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento
de atividade nociva, se necessário com requisição de força policial.
3. Vê-se da leitura do artigo supracitado que o legislador possibilitou ao
Magistrado, de ofício ou a requerimento da parte, determinar a medida que,
ao seu juízo, mostrar-se mais adequada para tornar efetiva a tutela almejada. A
norma apenas previu algumas medidas cabíveis na espécie, não sendo, contudo,
taxativa a sua enumeração.
4. Dessa forma, é lícito ao Julgador, diante das circunstâncias do caso
concreto, aferir o modo mais adequado para tornar efetiva a tutela, tendo em
42
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
vista o fim da norma e a impossibilidade de previsão legal de todas as hipóteses
fáticas. Mormente no caso em apreço, no qual a desídia do ente estatal frente ao
comando judicial emitido pode resultar em grave lesão à saúde ou mesmo por
em risco a vida da parte demandante.
5. Sendo certo, portanto, que o sequestro ou o bloqueio da verba necessária
à aquisição dos medicamentos objeto da tutela deferida no Juízo Singular,
mostra-se válida e legítima.
6. Frise-se, ainda que, a tutela jurisdicional para ser efetiva deve dar ao
lesado resultado prático equivalente ao que obteria se a prestação fosse cumprida
voluntariamente. O meio de coerção tem validade quando capaz de subjugar a
recalcitrância do devedor. O Poder Judiciário não deve compactuar com o proceder
do Estado, que condenado pela urgência da situação a entregar medicamentos
imprescindíveis proteção da saúde e da vida de cidadão necessitado, revela-se
indiferente à tutela judicial deferida e aos valores fundamentais por ele eclipsados
(AgRg no REsp n. 1.002.335-RS, Rel. Min. Luiz Fux, DJe 22.9.2008).
7. Não se deve olvidar, também, a prevalência da tutela ao direito subjetivo
à saúde sobre o interesse público, que, no caso, consubstancia-se na preservação
da saúde da demandante com o fornecimento dos medicamentos adequados,
em detrimento dos princípios do Direito Financeiro ou Administrativo. Vale
transcrever as disposições insertas nos arts. 6º e 196 da Carta Magna:
Art. 6º - São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a
assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Art. 196 - A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de
outros agravos e ao acesso universal igualitário às ações e serviços para sua
promoção, proteção e recuperação.
8. Não desconheço que há entendimentos judiciais não raras vezes
subordinando a eficácia de princípios constitucionais ao implemento de normas
de hierarquia inferior, como que invertendo a famosa pirâmide kelseniana, ao
fazer com que a Constituição seja interpretada a partir de dispositivos que lhe
são subalternos; nessa prática judicial, se retira dos princípios constitucionais
a sua decantada força normativa e praticamente se os devolve à pretérita fase
positivista da exegese constitucional, que o mestre PAULO BONAVIDES
chama de velha hermenêutica (Curso de Direito Constitucional, São Paulo,
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
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REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Malheiros, 2008), quando os princípios eram considerados exteriores à
normatividade da Constituição.
9. Autores como o professor KONRAD HESSE (A Força Normativa da
Constituição, tradução de Gilmar Ferreira Mendes, Porto Alegre, Fabris, 1991) e
o professor NOBERTO BOBBIO (A Era dos Direitos, tradução Carlos Nelson
Coutinho, Rio de Janeiro, Campus, 1992), que elaboraram sofisticado sistema
intelectual para a compreensão jurídica do poder normativo da Constituição,
tornam-se, nesse ambiente, meros propositores de abstracionismos ou de ideias
generosas, mas vazias, promessas sonoras, mas improváveis e frases pomposas
que não passam de sons inúteis.
10. Tenho afirmado, em várias oportunidades, que a interpretação
constitucional não pode ficar a mercê de provimentos ordinários (As Normas
Escritas e os Princípios Jurídicos, Fortaleza, Curumin, 2005), tanto por causa da
sua supremacia, como já proclamava o Professor RAUL MACHADO HORTA
(Direito Constitucional, Belo Horizonte, DelRey, 1999), quanto por causa da
manifesta insuficiência do quadro normativo para dar conta da complexa trama
social das relações jurídicas, consoante magistralmente revelado pelo Professor
LOURIVAL VILANOVA (As Estruturas Lógicas e o Sistema do Direito
Positivo, São Paulo, Max Limonad, 1997).
11. Corroborando o posicionamento ora esposado, trago à colação excerto
do voto condutor do acórdão proferido pela egrégia 1ª Turma, nos autos do REsp
n. 840.912-RS, de relatoria do ilustre Ministro Teori Zavascki, DJ de 23.4.2007,
que bem destacou o ponto constitucional da questão ora controvertida:
4. Todavia, o regime constitucional de impenhorabilidade dos bens públicos
e da submissão dos gastos públicos decorrentes de ordem judicial a prévia
indicação orçamentária deve ser conciliado com os demais valores e princípios
consagrados pela Constituição. Estabelecendo-se, entre eles, conflito específico
e insuperável, há de se fazer um juízo de ponderação para determinar qual dos
valores conflitantes merece ser específica e concretamente prestigiado. Ora, a
jurisprudência do STF tem enfatizado, reiteradamente, que o direito fundamental
à saúde prevalece sobre os interesses financeiros da Fazenda Pública, a significar
que, no confronto de ambos, prestigia-se o primeiro em prejuízo do segundo. É o
que demonstrou o Min. Celso de Mello, em decisão proferida no RE n. 393.175, de
1º.2.2006 (transcrita no Informativo n. 414, do STF):
Tal como pude enfatizar em decisão por mim proferida no exercício da
Presidência do Supremo Tribunal Federal, em contexto assemelhado ao
da presente causa (Pet n. 1.246-SC), entre proteger a inviolabilidade do
44
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
direito à vida e à saúde, que se qualifica como direito subjetivo inalienável
assegurado a todos pela própria Constituição da República (art. 5º, caput
e art. 196), ou fazer prevalecer, contra essa prerrogativa fundamental, um
interesse financeiro e secundário do Estado, entendo - uma vez configurado
esse dilema - que razões de ordem ético-jurídica impõem ao julgador uma
só e possível opção: aquela que privilegia o respeito indeclinável à vida e à
saúde humanas.
Cumpre não perder de perspectiva que o direito público subjetivo
à saúde representa prerrogativa jurídica indisponível assegurada à
generalidade das pessoas pela própria Constituição da República. Traduz
bem jurídico constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve
velar, de maneira responsável, o Poder Público, a quem incumbe formular
- e implementar - políticas sociais e econômicas que visem a garantir, aos
cidadãos, o acesso universal e igualitário à assistência médico-hospitalar.
O caráter programático da regra inscrita no art. 196 da Carta Política que tem por destinatários todos os entes políticos que compõem, no plano
institucional, a organização federativa do Estado brasileiro (JOSÉ CRETELLA
JÚNIOR, ‘Comentários à Constituição de 1988’, vol. VIII/4.332-4.334, item
n. 181, 1993, Forense Universitária) - não pode converter-se em promessa
constitucional inconseqüente, sob pena de o Poder Público, fraudando
justas expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de
maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever, por um
gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que determina a
própria Lei Fundamental do Estado.
Nesse contexto, incide, sobre o Poder Público, a gravíssima obrigação de
tornar efetivas as prestações de saúde, incumbindo-lhe promover, em favor
das pessoas e das comunidades, medidas - preventivas e de recuperação
-, que, fundadas em políticas públicas idôneas, tenham por finalidade
viabilizar e dar concreção ao que prescreve, em seu art. 196, a Constituição
da República.
O sentido de fundamentalidade do direito à saúde - que representa, no
contexto da evolução histórica dos direitos básicos da pessoa humana, uma
das expressões mais relevantes das liberdades reais ou concretas - impõe
ao Poder Público um dever de prestação positiva que somente se terá
por cumprido, pelas instâncias governamentais, quando estas adotarem
providências destinadas a promover, em plenitude, a satisfação efetiva da
determinação ordenada pelo texto constitucional.
Vê-se, desse modo, que, mais do que a simples positivação dos
direitos sociais - que traduz estágio necessário ao processo de sua
afirmação constitucional e que atua como pressuposto indispensável à
sua eficácia jurídica (JOSÉ AFONSO DA SILVA, ‘Poder Constituinte e Poder
Popular’, p. 199, itens n. 20/21, 2000, Malheiros) -, recai, sobre o Estado,
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
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REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
inafastável vínculo institucional consistente em conferir real efetividade a
tais prerrogativas básicas, em ordem a permitir, às pessoas, nos casos de
injustificável inadimplemento da obrigação estatal, que tenham elas acesso
a um sistema organizado de garantias instrumentalmente vinculadas à
realização, por parte das entidades governamentais, da tarefa que lhes
impôs a própria Constituição.
Não basta, portanto, que o Estado meramente proclame o
reconhecimento formal de um direito. Torna-se essencial que, para além
da simples declaração constitucional desse direito, seja ele integralmente
respeitado e plenamente garantido, especialmente naqueles casos em que
o direito - como o direito à saúde - se qualifica como prerrogativa jurídica
de que decorre o poder do cidadão de exigir, do Estado, a implementação
de prestações positivas impostas pelo próprio ordenamento constitucional.
Cumpre assinalar, finalmente, que a essencialidade do direito à saúde
fez com que o legislador constituinte qualificasse, como prestações de
relevância pública, as ações e serviços de saúde (CF, art. 197), em ordem a
legitimar a atuação do Ministério Público e do Poder Judiciário naquelas
hipóteses em que os órgãos estatais, anomalamente, deixassem de
respeitar o mandamento constitucional, frustrando-lhe, arbitrariamente, a
eficácia jurídico-social, seja por intolerável omissão, seja por qualquer outra
inaceitável modalidade de comportamento governamental desviante.
Todas essas razões levam-me a acolher a pretensão recursal deduzida
nos presentes autos, ainda mais se se considerar que o acórdão ora
recorrido diverge, frontalmente, da orientação jurisprudencial que o
Supremo Tribunal Federal firmou no exame da matéria em causa (RTJ
171/326-327, Rel. Min. Ilmar Galvão – AI n. 462.563-RS, Rel. Min. Carlos
Velloso – AI n. 486.816-AgR-RJ, Rel. Min. Carlos Velloso – AI n. 532.687-MG,
Rel. Min. Eros Grau – AI n. 537.237-PE, Rel. Min. Sepúlveda Pertence - RE n.
195.192-RS, Rel. Min. Marco Aurélio – RE n. 198.263-RS, Rel. Min. Sydney
Sanches – RE n. 237.367-RS, Rel. Min. Maurício Corrêa – RE n. 242.859-RS,
Rel. Min. Ilmar Galvão – RE n. 246.242-RS, Rel. Min. Néri da Silveira – RE n.
279.519-RS, Rel. Min. Nelson Jobim – RE n. 297.276-SP, Rel. Min. Cezar Peluso
– RE n. 342.413-PR, Rel. Min. Ellen Gracie – RE n. 353.336-RS, Rel. Min. Carlos
Britto – AI n. 570.455-RS, Rel. Min. Celso de Mello, v.g.):
Paciente com HIV/AIDS. Pessoa destituída de recursos financeiros.
Direito à vida e à saúde. Fornecimento gratuito de medicamentos.
Dever constitucional do Poder Público (CF, arts. 5º, caput, e 196).
Precedentes (STF). Recurso de agravo improvido.
O direito à saúde representa conseqüência constitucional
indissociável do direito à vida.
46
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
- O direito público subjetivo à saúde representa prerrogativa
jurídica indisponível assegurada à generalidade das pessoas pela
própria Constituição da República (art. 196). Traduz bem jurídico
constitucionalmente tutelado, por cuja integridade deve velar, de
maneira responsável, o Poder Público, a quem incumbe formular - e
implementar - políticas sociais e econômicas idôneas que visem a
garantir, aos cidadãos, inclusive àqueles portadores do vírus HIV, o
acesso universal e igualitário à assistência farmacêutica e médicohospitalar.
- O direito à saúde - além de qualificar-se como direito
fundamental que assiste a todas as pessoas - representa conseqüência
constitucional indissociável do direito à vida. O Poder Público,
qualquer que seja a esfera institucional de sua atuação no plano da
organização federativa brasileira, não pode mostrar-se indiferente ao
problema da saúde da população, sob pena de incidir, ainda que por
censurável omissão, em grave comportamento inconstitucional.
A interpretação da norma programática não pode transformá-la em
promessa constitucional inconseqüente.
- O caráter programático da regra inscrita no art. 196 da Carta
Política - que tem por destinatários todos os entes políticos que
compõem, no plano institucional, a organização federativa do Estado
brasileiro - não pode converter-se em promessa constitucional
inconseqüente, sob pena de o Poder Público, fraudando justas
expectativas nele depositadas pela coletividade, substituir, de
maneira ilegítima, o cumprimento de seu impostergável dever,
por um gesto irresponsável de infidelidade governamental ao que
determina a própria Lei Fundamental do Estado.
Distribuição gratuita de medicamentos a pessoas carentes.
- O reconhecimento judicial da validade jurídica de programas de
distribuição gratuita de medicamentos a pessoas carentes, inclusive
àquelas portadoras do vírus HIV/AIDS, dá efetividade a preceitos
fundamentais da Constituição da República (arts. 5º, caput, e 196)
e representa, na concreção do seu alcance, um gesto reverente e
solidário de apreço à vida e à saúde das pessoas, especialmente
daquelas que nada têm e nada possuem, a não ser a consciência de
sua própria humanidade e de sua essencial dignidade. Precedentes
do STF.
(RTJ 175/1.212-1.213, Rel. Min. Celso de Mello)
5. Nessa linha de entendimento, deve-se concluir que em situações
de inconciliável conflito entre o direito fundamental à saúde e o da
impenhorabilidade dos recursos da Fazenda, prevalece o primeiro sobre o
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
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REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
segundo. Sendo urgente e impostergável a aquisição do medicamento, sob pena
de grave comprometimento da saúde da demandante, não teria sentido algum
submetê-la ao regime jurídico comum, naturalmente lento, da execução por
quantia certa contra a Fazenda Pública. Assim, pode-se ter por legítima, ante a
omissão do agente estatal responsável pelo fornecimento do medicamento, a
determinação judicial do bloqueio de verbas públicas como meio de efetivação
do direito prevalente. Assinale-se que, no caso concreto, não se põe em dúvida a
necessidade e a urgência da aquisição do medicamento.
12. Ressalte-se, por fim, que a medida necessária à efetivação da tutela
específica ou à obtenção do resultado prático equivalente, deve ser concedida
apenas em caráter excepcional, onde haja nos autos comprovação de que o Estado
não esteja cumprindo a obrigação de fornecer os medicamentos pleiteados e a
demora no recebimento acarrete risco à saúde e à vida do demandante.
13. As Turmas que compõem esta egrégia 1ª Seção já se manifestaram em
diversos julgados nessa mesma linha de entendimento, confiram-se:
Administrativo. Recurso especial. Fornecimento de medicamentos. Arts. 461, §
5º, e 461-A do CPC. Bloqueio de valores. Possibilidade.
1. É possível o bloqueio de verbas públicas e a fixação de multa (astreintes)
para garantir o fornecimento de medicamentos pelo Estado.
2. Recurso especial provido (REsp n. 1.058.836-RS, Rel. Min. Mauro Campbell,
DJe 1º.9.2008).
Processual Civil. Fornecimento de medicamentos. Análise de violação de artigo
da Constituição Federal. Inviabilidade. Bloqueio de valores em contas públicas.
Possibilidade.
1. É vedado ao STJ analisar violação de dispositivo constitucional, por se
tratar de competência reservada pela Constituição Federal ao Supremo Tribunal
Federal.
2. Possibilidade de bloqueio de valores em contas públicas para garantir o
fornecimento de medicamentos pelo Estado.
3. Agravo Regimental não provido (AgRg no REsp n. 1.063.825-RS, Rel. Min.
Herman Benjamin, DJe 19.12.2008).
Processual Civil. Agravo regimental no recurso especial. Fornecimento de
medicamentos pelo Estado. Medidas executivas. Bloqueio de valores de verbas
públicas. Possibilidade (art. 461, § 5º, do CPC). Medida excepcional. Precedentes
do STJ. Desprovimento do agravo regimental.
1. O entendimento pacífico desta Corte Superior é no sentido de que é
possível ao juiz - de ofício ou a requerimento da parte -, em casos que envolvam o
48
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
fornecimento de medicamentos a portador de doença grave, determinar medidas
executivas para a efetivação da tutela, inclusive a imposição do bloqueio de
verbas públicas, ainda que em caráter excepcional.
2. Nesse sentido, os seguintes precedentes: EREsp n. 770.969-RS, 1ª Seção, Rel.
Min. José Delgado, DJ de 21.8.2006, p. 224; EREsp n. 787.101-RS, 1ª Seção, Rel. Min.
Luiz Fux, DJ de 14.8.2006, p. 258.
3. Agravo regimental desprovido (AgRg no REsp n. 936.011-RS, Rel. Min. Denise
Arruda, DJe 12.5.2008).
Administrativo. Custeio de tratamento médico. Bloqueio de verbas públicas.
Possibilidade. Violação a dispositivos constitucionais. Apreciação. Impossibilidade.
I - O atual entendimento desta Colenda Primeira Turma é no sentido da
possibilidade do bloqueio de valores em contas públicas para garantir o custeio
de tratamento médico ou fornecimento de medicamentos indispensáveis à
manutenção da saúde e da vida. Precedentes: EREsp n. 770.969-RS, Rel. Min.
José Delgado, Primeira Seção, DJ de 21.8.2006; EREsp n. 787.101-RS, Rel. Min. Luiz
Fux, Primeira Seção, DJ de 14.8.2006; REsp n. 832.935-RS, Rel. Min. Teori Albino
Zavascki, DJ de 30.6.2006.
II - Inviável a apreciação dos fundamentos adotados pelo STF na apreciação
da Suspensão de Tutela Antecipada - STA n. 91, seja porque tal argumentação
fora trazida apenas nesta sede regimental como verdadeira emenda à petição
de recurso especial, afrontando os Princípios da Preclusão, da Eventualidade
e da Complementaridade, seja porque tais fundamentos são de ordem
eminentemente constitucional, cujo exame é reservado ao Supremo Tribunal
Federal, não podendo esta Corte nesta sede especial sobre eles se manifestar
sequer a título de prequestionamento.
III - Agravo regimental improvido (AgRg na REsp n. 920.468-RS, Rel. Min.
Francisco Falcão, DJ 31.5.2007).
14. Da mesma forma, no âmbito desta egrégia 1ª Seção, porém, com
diversa composição dos pares, a matéria ora em debate já foi objeto de discussão,
como se vê da seguinte julgado, dentre outros:
Administrativo. Embargos de divergência em recurso especial. Preservação da
saúde e fornecimento de remédios. Bloqueio de verbas públicas. Possibilidade.
Art. 461, § 5º, do CPC. Inexistência do apontado dissenso pretoriano. Precedentes.
Embargos de divergência não-providos.
1. Em exame embargos de divergência manejados pelo Estado do Rio
Grande do Sul, em impugnação a acórdão que entendeu cabível o bloqueio de
verbas públicas em situações excepcionais, tais como a necessidade imediata
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
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REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
da preservação da saúde da pessoa humana, mediante o fornecimento de
medicação em caráter de urgência, sob risco de óbito do suplicante. O aresto
embargado, proferido pela 2ª Turma, tem a ementa seguinte (fl. 111):
Administrativo Processual Civil. Custeio de tratamento médico. Moléstia
grave. Bloqueio de valores em contas públicas. Possibilidade. Art. 461, caput
e § 5º do CPC.
1. Além de prever a possibilidade de concessão da tutela específica
e da tutela pelo equivalente, o CPC armou o julgador com uma série de
medidas coercitivas, chamadas na lei de “medidas necessárias”, que têm
como escopo o de viabilizar o quanto possível o cumprimento daquelas
tutelas.
2. As medidas previstas no § 5º do art. 461 do CPC foram antecedidas
da expressão “tais como”, o que denota o caráter não-exauriente da
enumeração. Assim, o legislador deixou ao prudente arbítrio do magistrado
a escolha das medidas que melhor se harmonizem às peculiaridades de
cada caso concreto.
3. Submeter os provimentos deferidos em antecipação dos efeitos da
tutela ao regime de precatórios seria o mesmo que negar a possibilidade
de tutela antecipada contra a Fazenda Pública, quando o próprio Pretório
Excelso já decidiu que não se proíbe a antecipação de modo geral, mas
apenas para resguardar as exceções do art. 1º da Lei n. 9.494/1997.
4. O disposto no caput do artigo 100 da CF/1988 não se aplica aos
pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor, de
modo que, ainda que se tratasse de sentença de mérito transitada em
julgado, não haveria submissão do pagamento ao regime de precatórios.
5. Em casos como o dos autos, em que a efetivação da tutela concedida
está relacionada à preservação da saúde do indivíduo, a ponderação das
normas constitucionais deve privilegiar a proteção do bem maior que é a
vida.
6. Recurso especial improvido. (REsp n. 770.969-RS, DJ 3.10.2005, 2ª
Turma, Rel. Min. Castro Meira)
A título de paradigma, o Estado requerente indicou o REsp n. 766.480-RS, o
qual, segundo alega, dispõe não ser possível o seqüestro de dinheiro ou de outros
bens públicos. Confira-se:
Processual Civil. Tutela antecipada. Meios de coerção ao devedor (CPC,
arts. 273, § 3º e 461, § 5º). Fornecimento de medicamentos pelo Estado.
Bloqueio de verbas públicas. Impossibilidade.
50
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
1. É cabível, inclusive contra a Fazenda Pública, a aplicação de multa
diária (astreintes) como meio coercitivo para impor o cumprimento de
medida antecipatória ou de sentença definitiva de obrigação de fazer ou
entregar coisa, nos termos dos artigos 461 e 461A do CPC. Nesse sentido é
a jurisprudência do STJ, como se pode verificar, por exemplo, nos seguintes
precedentes: AgRg no Ag n. 646.240-RS, 1ª T., Min. José Delgado, DJ de
13.6.2005; REsp n. 592.132-RS, 5ª T., Min. José Arnaldo da Fonseca, DJ de
16.5.2005; AgRg no REsp n. 554.776-SP, 6ª T., Min. Paulo Medina, DJ de
6.10.2003; AgRg no REsp n. 718.011-TO, 1ª Turma, Min. José Delgado, DJ de
30.5.2005.
2. Todavia, não se pode confundir multa diária (astreintes), com bloqueio
ou seqüestro de verbas públicas. A multa é meio executivo de coação,
não aplicável a obrigações de pagar quantia, que atua sobre a vontade
do demandado a fim de compeli-lo a satisfazer, ele próprio, a obrigação
decorrente da decisão judicial. Já o seqüestro (ou bloqueio) de dinheiro é
meio executivo de sub-rogação, adequado a obrigação de pagar quantia,
por meio do qual o Judiciário obtém diretamente a satisfação da obrigação,
independentemente de participação e, portanto, da vontade do obrigado.
3. Em se tratando da Fazenda Pública, qualquer obrigação de pagar
quantia, ainda que decorrente da conversão de obrigação de fazer ou de
entregar coisa, está sujeita a rito próprio (CPC, art. 730 do CPC e CF, art. 100
da CF), que não prevê, salvo excepcionalmente (v.g., desrespeito à ordem
de pagamento dos precatórios judiciários), a possibilidade de execução
direta por expropriação mediante seqüestro de dinheiro ou de qualquer
outro bem público, que são impenhoráveis.
4. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, provido.
(REsp n. 766.480-RS, DJ 3.10.2005, 1ª Turma, Rel. Min. Teori Zavascki)
2. Em situações reconhecidamente excepcionais, tais como a que se refere ao
urgente fornecimento de medicação, sob risco de perecimento da própria vida,
a jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça é reiterada no sentido do
cabimento do bloqueio de valores diretamente na conta corrente do Ente Público.
3. Com efeito, o art. 461, § 5º, do CPC ao referir que o juiz poderá, de ofício ou
a requerimento da parte, para a efetivação da tutela específica ou para obtenção
do resultado prático equivalente, “determinar as medidas necessárias, tais como
a imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão, remoção de
pessoas ou cousas, desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva,
se necessário com requisição de força policial”, apenas previu algumas medidas
cabíveis na espécie, não sendo, contudo, taxativa a sua enumeração. De tal
maneira, é permitido ao julgador, à vista das circunstâncias do caso apreciado,
buscar o modo mais adequado para tornar efetiva a tutela almejada, tendo em
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
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REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
vista o fim da norma e a impossibilidade de previsão legal de todas as hipóteses
fáticas. É possível, pois, em casos como o presente, o bloqueio de contas públicas.
4. Tal como se evidencia, não há divergência jurisprudencial a ser dirimida, ao
contrário, como restou demonstrado, o acórdão embargado está em absoluta
sintonia com o entendimento aplicado à questão por este Superior Tribunal
de Justiça, que admite, em situações excepcionais, o bloqueio direto de verbas
públicas.
5. No caso, a autorização excepcional para o bloqueio de valores públicos
objetivou o fornecimento de medicação, em caráter de urgência, à parte
suplicante, sob pena de comprometimento da própria vida.
6. Embargos de divergência não-providos (EREsp n. 770.969-RS, Rel. Min. José
Delgado, DJ 21.8.2006).
15. Ante o exposto, dá-se provimento ao Recurso Especial, a fim de anular
o acórdão recorrido, restabelecendo a decisão do Juízo de Primeiro Grau que
determinou o bloqueio de verbas públicas como medida coercitiva para o devido
cumprimento da obrigação de fornecer o medicamento à ora recorrente.
16. Por tratar-se de Recurso Representativo da Controvérsia, sujeito ao
procedimento do art. 543-C do Código de Processo Civil, determino, após
a publicação do acórdão, a comunicação à Presidência do STJ, aos Ministros
dessa Colenda Primeira Seção, aos Tribunais Regionais Federais, bem como
aos Tribunais de Justiça dos Estados, com fins de cumprimento do disposto
no parágrafo 7º do art. 543-C do Código de Processo Civil (arts. 5º, II, e 6º da
Resolução n. 8/2008 do STJ). É o voto.
RECURSO ESPECIAL N. 1.343.591-MA (2012/0190792-4)
Relator: Ministro Og Fernandes
Recorrente: Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis - Ibama
Procurador: José Cândido de Carvalho Junior e outro(s)
Recorrido: J A de Souza Madeiras Ltda
Advogado: Sem representação nos autos
52
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
EMENTA
Direito Público. Recurso especial representativo de controvérsia.
Execução fiscal. Arquivamento. Art. 20 da Lei n. 10.522/2002. Ibama.
Autarquia federal. Procuradoria-Geral Federal. Inaplicabilidade.
1. Ao apreciar o Recurso Especial n. 1.363.163-SP (Rel.
Ministro Benedito Gonçalves, DJe 30.9.2013), interposto pelo
Conselho Regional de Corretores de Imóveis do Estado de São Paulo
- Creci - 2ª Região, a Primeira Seção entendeu que a possibilidade de
arquivamento do feito em razão do diminuto valor da execução a que
alude o art. 20 da Lei n. 10.522/2002 destina-se exclusivamente aos
débitos inscritos como Dívida Ativa da União, pela Procuradoria da
Fazenda Nacional ou por ela cobrados.
2. Naquela assentada, formou-se a compreensão de que o
dispositivo em comento, efetivamente, não deixa dúvidas de que o
comando nele inserido refere-se unicamente aos débitos inscritos na
Dívida Ativa da União pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
ou por ela cobrados, de valor consolidado igual ou inferior a R$
10.000,00 (dez mil reais).
3. Não se demonstra possível, portanto, aplicar-se, por analogia,
o referido dispositivo legal às execuções fiscais que se vinculam a
regramento específico, ainda que propostas por entidades de natureza
autárquica federal, como no caso dos autos.
4. Desse modo, conclui-se que o disposto no art. 20 da Lei n.
10.522/2002 não se aplica às execuções de créditos das autarquias
federais cobrados pela Procuradoria-Geral Federal.
5. Recurso especial provido para determinar o prosseguimento
da execução fiscal. Acórdão submetido ao regime estatuído pelo art.
543-C do CPC e Resolução STJ n. 8/2008.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, por
unanimidade, dar provimento ao recurso especial, nos termos do voto do Sr.
Ministro-Relator. Os Srs. Ministros Mauro Campbell Marques, Benedito
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
53
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Gonçalves, Sérgio Kukina, Ari Pargendler, Eliana Calmon, Arnaldo Esteves
Lima e Napoleão Nunes Maia Filho votaram com o Sr. Ministro Relator.
Ausente, justificadamente, o Sr. Ministro Herman Benjamin.
Compareceu à sessão, o Dr. Luis Augusto Moreira Iannini, pelo recorrente.
Brasília (DF), 11 de dezembro de 2013 (data do julgamento).
Ministro Humberto Martins, Presidente
Ministro Og Fernandes, Relator
DJe 18.12.2013
RELATÓRIO
O Sr. Ministro Og Fernandes: Trata-se de recurso especial interposto pelo
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis Ibama, com base na alínea a do permissivo constitucional, com vistas à reforma
de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região, assim
ementado (e-fl. 31):
Tributário e Processual Civil. Execução fiscal. Débito de pequeno valor.
Arquivamento do feito sem baixa na distribuição (Lei n. 10.522/2002, art. 10).
Autarquias. Aplicabilidade. Orientação jurisprudencial pacificada.
I – A orientação jurisprudencial já consolidada no âmbito do colendo Superior
Tribunal de Justiça, inclusive sob o regime de recursos repetitivos, é no sentido
de que “as execuções fiscais relativas a débitos iguais ou inferiores a R$ 10.000,00
(dez mil reais) devem ter seus autos arquivados, sem baixa na distribuição.
Exegese do artigo 20 da Lei n. 10.522/2002, com a redação conferida pelo
artigo 21 da Lei n. 11.033/2004” (REsp n. 1.111.982-SP, Rel. Ministro Castro Meira,
Primeira Seção, julgado em 13.5.2009, DJe 25.5.2009), aí inseridos os executivos
fiscais movidos pelas autarquias federais, como no caso.
II – Encontrando-se a decisão agravada em sintonia com esse entendimento,
poderá o Relator negar seguimento ao recurso, nos termos do art. 557, caput, do
CPC.
III – Agravo regimental desprovido.
Alega o recorrente, em síntese, que “(...) o art. 20 da Lei n. 10.522/2002
não pode ser aplicado no presente caso, pois aqui o crédito é do Ibama, e não
da União. Da mesma maneira, esse crédito não compõe a dívida ativa da União,
54
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
mas sim do próprio Ibama. E, por fim, não houve qualquer requerimento da
Procuradoria Federal do Ibama, ou do Advogado-Geral da União, no sentido de
se determinar o arquivamento, sem baixa na distribuição” (e-fl. 47).
Acrescenta que “(...) não estão envolvidas aqui apenas questões financeiras,
mas sim valores outros, como os educativos, disciplinadores de condutas
administrativas que são vedadas pela legislação de regência de certas atividades
e que o legislador escolheu como passíveis de punição com multas financeiras”
(e-fl. 47).
Em conclusão, assevera que “a interpretação adotada pelo acórdão
recorrido além de não conter fundamentação legal própria, já que não podem ser
disciplinadas pelo art. 20 da Lei n. 10.522/2002, se revela inadequada, quando
o objeto da execução são multas administrativas de qualquer natureza” (e-fl. 48).
Não foram ofertadas contrarrazões (e-fl. 52).
O apelo foi admitido na origem e indicado como representativo de
controvérsia (e-fl. 53), o que foi mantido nesta Corte por decisão do então
Relator, em. Ministro Castro Meira (e-fls. 78-80).
O Ministério Público Federal, em parecer do Subprocurador-Geral da
República Dr. Flávio Giron, opina pelo não conhecimento do recurso ou por
seu desprovimento (e-fls. 72-74).
É o relatório.
VOTO
O Sr. Ministro Og Fernandes (Relator): Registre-se, inicialmente, que,
embora não haja recorrência da matéria, a objetividade da questão e os diferentes
entendimentos trazidos pelos Tribunais Regionais Federais justificam sua
análise sob o rito do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n. 8/2008.
A questão é esta: o arquivamento dos autos, sem baixa na distribuição, nos
termos do art. 20 da Lei n. 10.522/2002 deve ser estendido aos executivos fiscais
movidos pelas autarquias federais, a exemplo daqueles ajuizados pelo Ibama
para cobrança de multa por infração ambiental?
Para melhor compreensão do que ficou decidido na origem, transcrevo o
voto condutor do acórdão recorrido (e-fls. 33-35):
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
55
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Trata-se de agravo regimental interposto pelo Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama contra decisão desta
Relatoria, negando seguimento ao agravo de instrumento por ela interposto, nos
termos do art. 557, caput, do CPC, e do art. 29, XXIV, do Regimento Interno deste
Tribunal, sob o fundamento de que o decisum nele impugnado – arquivamento
provisório de execução fiscal nos termos do art. 20 da Lei n. 10.522/2002 sob
o fundamento de que o valor do débito exeqüendo é inferior ao limite ali
estabelecido – estaria em perfeita sintonia com o entendimento jurisprudencial
de nossos tribunais sobre a matéria.
Em suas razões recursais, insiste a recorrente na alegação de que o dispositivo
legal em referência se aplicaria, apenas, aos créditos inscritos na Dívida Ativa da
União, não se estendendo às suas autarquias e fundações públicas.
Este é o relatório.
Em que pesem os fundamentos deduzidos pela recorrente, não prospera
a pretensão recursal por ela postulada, na medida em que não conseguem
infirmar as razões em que se amparou a decisão hostilizada, que, amparando-se
no entendimento jurisprudencial já cristalizado no âmbito do colendo Superior
Tribunal de Justiça sobre a matéria, negou seguimento ao recurso de agravo, na
forma autorizada no art. 557, caput, do CPC, e do art. 29, XXIV, do RITRF 1ª Região.
Com efeito, acerca da matéria impugnada nos autos do agravo de instrumento
em referência – arquivamento provisório de execução fiscal nos termos do art. 20
da Lei n. 10.522/2002 sob o fundamento de que o valor do débito exeqüendo é
inferior ao limite ali estabelecido –, o entendimento jurisprudencial do colendo
Superior Tribunal de Justiça sobre a matéria, inclusive, no regime dos recursos
repetitivos, a que alude o art. 543-C do CPC, in verbis:
Tributário. Execução fiscal. Pequeno valor. Arquivamento do feito sem
baixa na distribuição. Recurso submetido ao procedimento do art. 543-C do
CPC e da Resolução STJ n. 8/2008.
1. As execuções fiscais relativas a débitos iguais ou inferiores a R$
10.000,00 (dez mil reais) devem ter seus autos arquivados, sem baixa na
distribuição. Exegese do artigo 20 da Lei n. 10.522/2002, com a redação
conferida pelo artigo 21 da Lei n. 11.033/2004.
2. Precedentes: EREsp n. 669.561-RS, Rel. Min. Castro Meira, DJU de
1º.8.2005; EREsp n. 638.855-RS, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJU
de 18.9.2006; EREsp 670.580-RS, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJU de
10.10.2005; REsp n. 940.882-SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe de
21.8.2008; RMS n. 15.372-SP, Rel. Min. Humberto Martins, DJe de 5.5.2008;
REsp n. 1.087.842, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJe de 13.4.2009; REsp n.
1.014.996-SP, Rel. Min. Denise Arruda, DJe de 12.3.2009; EDcl no REsp n.
906.443-SP, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 27.3.2009; REsp n. 952.711-SP, Rel. Min.
Mauro Campbell Marques, DJe de 31.3.2009.
56
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
3. Recurso representativo de controvérsia, submetido ao procedimento
do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n. 8/2008.
4. Recurso especial provido.
(REsp n. 1.111.982-SP, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgado
em 13.5.2009, DJe 25.5.2009).
Como visto, a controvérsia instaurada nestes autos já se encontra
definitivamente resolvida, no âmbito do colendo Superior Tribunal de Justiça,
inclusive, sob o regime dos recursos repetitivos, sendo a referida orientação
jurisprudencial aplicável, também, nas hipóteses de execuções fiscais ajuizadas
por autarquias, como no caso, conforme consignou o eminente Ministro Hamilton
Carvalhido, por ocasião do julgamento do REsp n. 945.488-SP, in verbis:
Averbe-se, em remate, que o dispositivo legal invocado aplica-se às
autarquias tais como a ora recorrente, como se depreende, ad exemplum,
das recentes decisões monocráticas proferidas nesta Corte Superior de
Justiça, todas envolvendo Conselhos Regionais de atividades profissionais:
REsp n. 1.160.789-SP, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, in DJe
29.10.2009; REsp n. 1.039.881-SP, Relator Ministro Luiz Fux, in DJe 4.3.2009;
REsp n. 1.089.568-SP, Relator Ministro Castro Meira, in DJe 18.2.2009; REsp
n. 1.003.174-SP, Relator Ministro Humberto Martins, in DJe 15.4.2008; REsp
n. 1.039.528-SP, Relator Ministro Francisco Falcão, in DJe 14.4.2008 e REsp n.
969.369-SP, Relator Ministro José Delgado, in DJ 30.8.2007 (AgRg no AgRg
no REsp n. 945.488-SP, Rel. Ministro Hamilton Carvalhido, Primeira Turma,
julgado em 10.11.2009, DJe 26.11.2009).
Com estas considerações, nego provimento ao presente agravo regimental.
Muito já se discutiu nesta Corte a respeito da interpretação do art. 20 da
Lei n. 10.522/2002, advento da conversão da MPv n. 2.176-79/2001, que possui
o seguinte teor, com a redação da Lei n. 11.033/2004:
Art. 20. Serão arquivados, sem baixa na distribuição, mediante requerimento do
Procurador da Fazenda Nacional, os autos das execuções fiscais de débitos inscritos
como Dívida Ativa da União pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ou por ela
cobrados, de valor consolidado igual ou inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).
§ 1º Os autos de execução a que se refere este artigo serão reativados quando
os valores dos débitos ultrapassarem os limites indicados.
§ 2º Serão extintas, mediante requerimento do Procurador da Fazenda
Nacional, as execuções que versem exclusivamente sobre honorários devidos à
Fazenda Nacional de valor igual ou inferior a R$ 1.000,00 (mil reais).
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
57
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
§ 3º O disposto neste artigo não se aplica às execuções relativas à contribuição
para o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço.
§ 4º No caso de reunião de processos contra o mesmo devedor, na forma
do art. 28 da Lei n. 6.830, de 22 de setembro de 1980, para os fins de que trata
o limite indicado no caput deste artigo, será considerada a soma dos débitos
consolidados das inscrições reunidas.
Ao julgar o REsp n. 1.111.982-SP, a Primeira Seção, chancelando o
voto proferido pelo Ministro Castro Meira, decidiu que o caráter irrisório da
execução fiscal (débitos iguais ou inferiores a R$ 10.000,00 – dez mil reais) não
determina a extinção do processo sem resolução do mérito. Impõe-se, a teor da
norma, apenas o arquivamento do feito, sem baixa na distribuição.
Veja-se a ementa do precedente:
Tributário. Execução fiscal. Pequeno valor. Arquivamento do feito sem baixa
na distribuição. Recurso submetido ao procedimento do art. 543-C do CPC e da
Resolução STJ n. 8/2008.
1. As execuções fiscais relativas a débitos iguais ou inferiores a R$ 10.000,00
(dez mil reais) devem ter seus autos arquivados, sem baixa na distribuição.
Exegese do artigo 20 da Lei n. 10.522/2002, com a redação conferida pelo artigo
21 da Lei n. 11.033/2004.
2. Precedentes: EREsp n. 669.561-RS, Rel. Min. Castro Meira, DJU de 1º.8.2005;
EREsp n. 638.855-RS, Rel. Min. João Otávio de Noronha, DJU de 18.9.2006; EREsp
n. 670.580-RS, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJU de 10.10.2005; REsp n. 940.882SP, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, DJe de 21.8.2008; RMS n. 15.372-SP, Rel.
Min. Humberto Martins, DJe de 5.5.2008; REsp n. 1.087.842, Rel. Min. Benedito
Gonçalves, DJe de 13.4.2009; REsp n. 1.014.996-SP, Rel. Min. Denise Arruda, DJe de
12.3.2009; EDcl no REsp n. 906.443-SP, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 27.3.2009; REsp n.
952.711-SP, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 31.3.2009.
3. Recurso representativo de controvérsia, submetido ao procedimento do art.
543-C do CPC e da Resolução STJ n. 8/2008.
4. Recurso especial provido.
(REsp n. 1.111.982-SP, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgado em
13.5.2009, DJe 25.5.2009)
Já no julgamento do REsp n. 1.102.554-MG, também da relatoria
do Ministro Castro Meira, a Primeira Seção reconheceu a possibilidade de
decretação de prescrição intercorrente nas execuções fiscais arquivadas em razão
do pequeno valor do crédito se ultrapassados 5 anos da decisão que ordena o
arquivamento.
58
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
É este o teor da ementa lavrada:
Processual Civil. Art. 535 do CPC. Omissão. Inexistência. Tributário. Execução
fiscal. Arquivamento. Art. 20 da Lei n. 10.522/2002. Baixo valor do crédito
executado. Prescrição intercorrente. Art. 40, § 4º, da LEF. Aplicabilidade.
1. A omissão apontada acha-se ausente. Tanto o acórdão que julgou a apelação
como aquele que examinou os embargos de declaração manifestaram-se
explicitamente sobre a tese fazendária de que a prescrição intercorrente somente
se aplica às execuções arquivadas em face da não localização do devedor ou de
bens passíveis de penhora, não incidindo sobre o arquivamento decorrente do
baixo valor do crédito. Prejudicial de violação do art. 535 do CPC afastada.
2. Ainda que a execução fiscal tenha sido arquivada em razão do pequeno
valor do débito executado, sem baixa na distribuição, nos termos do art. 20 da
Lei n. 10.522/2002, deve ser reconhecida a prescrição intercorrente se o processo
ficar paralisado por mais de cinco anos a contar da decisão que determina o
arquivamento, pois essa norma não constitui causa de suspensão do prazo
prescricional. Precedentes de ambas as Turmas de Direito Público.
3. A mesma razão que impõe à incidência da prescrição intercorrente quando
não localizados o devedor ou bens penhoráveis – impedir a existência de
execuções eternas e imprescritíveis –, também justifica o decreto de prescrição
nos casos em que as execuções são arquivadas em face do pequeno valor dos
créditos executados.
4. O § 1º do art. 20 da Lei n. 10.522/2002 - que permite sejam reativadas as
execuções quando ultrapassado o limite legal – deve ser interpretado em conjunto
com a norma do art. 40, § 4º, da LEF – que prevê a prescrição intercorrente -, de
modo a estabelecer um limite temporal para o desarquivamento das execuções,
obstando assim a perpetuidade dessas ações de cobrança.
5. Recurso especial não provido. Acórdão sujeito ao regime do art. 543-C do
CPC e da Resolução STJ n. 8/2008.
(REsp n. 1.102.554-MG, Rel. Ministro Castro Meira, Primeira Seção, julgado em
27.5.2009, DJe 8.6.2009)
Faço uma pausa para uma observação: em ambas as hipóteses relatadas,
a União, representada pela Procuradoria da Fazenda Nacional, compôs o polo
ativo da ação.
Enfim, ao apreciar o REsp n. 1.363.163-SP, interposto pelo Conselho
Regional de Corretores de Imóveis do Estado de São Paulo - Creci - 2ª Região,
a Primeira Seção entendeu que a possibilidade de arquivamento do feito em
razão do diminuto valor da execução a que alude o art. 20 da Lei n. 10.522/2002
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
59
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
destina-se exclusivamente aos débitos inscritos como Dívida Ativa da União,
pela Procuradoria da Fazenda Nacional ou por ela cobrados.
Isso porque não se pode, por analogia, aplicar o referido dispositivo legal
aos Conselhos de Fiscalização Profissional, que se vinculam a regramento
específico, ainda que tenham essas entidades natureza autárquica.
Nesse caso, oportuno conferir a integralidade do voto do Relator, Ministro
Benedito Gonçalves, cuja eloquente fundamentação serve de subsídio para a
hipótese em apreço:
Cinge-se a controvérsia à possibilidade de aplicação do artigo 20, da Lei
n. 10.522/2002 às execuções fiscais propostas pelos Conselhos Regionais de
Fiscalização Profissional.
Conforme relatado, no apelo especial, o recorrente afirma, em síntese, que
não é possível a aplicação do artigo 20, da Lei n. 10.522/2002 às execuções fiscais
propostas pelos conselhos de fiscalização profissional, tendo em vista que se
refere exclusivamente aos débitos da União, inscritos em dívida ativa pela Fazenda
Nacional. Alega, ainda, que o arquivamento deve ser feito exclusivamente a
requerimento do Procurador da Fazenda Nacional, e não por iniciativa direta do
Judiciário, sendo clara a discricionariedade do executivo para decidir a respeito do
prosseguimento ou não do feito, discricionariedade esta que deve ser estendida
aos Conselhos Profissionais.
O acórdão recorrido manteve a decisão de primeira instância que determinou
o arquivamento sem baixa da execução fiscal, até que atinja o valor de R$
10.000,00 (dez mil reais), ainda que se trate de execução fiscal proposta por
Conselho Regional de Fiscalização Profissional, ao argumento de que esse é
o entendimento desta Corte. Para embasar sua conclusão, citou os seguintes
precedentes: AgRg no AgRg no REsp n. 945.488-SP, Primeira Turma, Relator: Min.
Hamilton Carvalhido, DJ 12.11.2009; e REsp n. 1.157.454-SP, Primeira Turma, Rel.
Min. Luiz Fux, DJ 18.8.2010).
A solução da controvérsia, a meu ver, não demanda grandes debates, podendo
ser extraída do exame do conteúdo do dispositivo legal cuja aplicação se discute,
verbis (grifos apostos):
Art. 20. Serão arquivados, sem baixa na distribuição, mediante
requerimento do Procurador da Fazenda Nacional, os autos das execuções
fiscais de débitos inscritos como Dívida Ativa da União pela ProcuradoriaGeral da Fazenda Nacional ou por ela cobrados, de valor consolidado
igual ou inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais). (Redação dada pela Lei n.
11.033, de 2004)
§ 1º Os autos de execução a que se refere este artigo serão reativados
quando os valores dos débitos ultrapassarem os limites indicados.
60
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
§ 2º Serão extintas as execuções que versem exclusivamente sobre
honorários devidos à Fazenda Nacional de valor igual ou inferior a 100 Ufirs
(cem Unidades Fiscais de Referência).
Da simples leitura do artigo em comento, verifica-se que a determinação
nele contida destina-se exclusivamente ao débitos inscritos como dívida ativa da
União, pela Procuradoria da Fazenda Nacional ou por ela cobrados.
A possibilidade/necessidade de arquivamento do feito em razão do valor da
execução fiscal foi determinada mediante critérios específicos dos débitos de
natureza tributária cuja credora é a União, dentre os quais os custos gerados
para a administração pública para a propositura e o impulso de demandas dessa
natureza, em comparação com os benefícios pecuniários que poderão advir de
sua procedência.
Desta forma, não há falar em aplicação, por analogia, do referido dispositivo
legal aos Conselhos de Fiscalização Profissional, ainda que se entenda que as
mencionadas entidades tenham natureza de autarquias.
Com efeito, tal equiparação não pode servir para que sejam aplicadas aos
Conselhos regras destinadas a um ente público específico (União) e a débitos de
natureza exclusivamente tributária.
Conclusão semelhante a que ora se propõe foi sedimentada pela Primeira
Seção, por ocasião do julgamento do Recurso Especial Repetitivo de n. 1.338.247RS, no qual se decidiu que “embora ostentem natureza jurídica de entidades
autárquicas, não gozam de isenção quanto ao recolhimento de custas e do porte
de remessa e retorno, tendo em vista a previsão contida no art. 4º, parágrafo
único, da Lei n. 9.289/1996, que prevalece sobre as demais (arts. 27 e 511 do CPC;
e art. 39 da Lei n. 6.830/1980)”.
A respeito da situação específica dos autos, destaco, ainda, que há regra
específica destinada às execuções fiscais propostas pelos Conselhos de
Fiscalização Profissional, prevista pelo artigo 8º da Lei n. 12.514/2011, a qual pelo
Princípio da Especialidade, deve ser aplicada no caso concreto.
Eis o teor do referido dispositivo (grifos apostos):
Art. 8º Os Conselhos não executarão judicialmente dívidas referentes
a anuidades inferiores a 4 (quatro) vezes o valor cobrado anualmente da
pessoa física ou jurídica inadimplente.
Parágrafo único. O disposto no caput não limitará a realização de
medidas administrativas de cobrança, a aplicação de sanções por violação
da ética ou a suspensão do exercício profissional.
Esse dispositivo, diferentemente daquele aplicado pela Corte de origem,
leva em consideração as especificidades e parâmetros referentes aos Conselhos
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
61
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
de fiscalização, mormente os valores cobrados a título de anuidade, para que
se identifiquem as situações em que o custo da movimentação do judiciário
seria maior do que o direito pecuniário pleiteado, de modo a “impedir” o
prosseguimento da demanda.
Neste sentido, a submissão dos Conselhos de fiscalização profissional ao
regramento do artigo 20, da Lei n. 10.522/2002 configura, em última análise,
vedação ao direito de acesso ao poder judiciário e obtenção da tutela jurisdicional
adequada, assegurados constitucionalmente, uma vez que cria obstáculo
desarrazoado para que as entidades em questão efetuem as cobranças de valores
aos quais têm direito.
Sob esse prisma, a imposição de dificuldades para a cobrança judicial das
contribuições, as quais, dificilmente, atingiriam a quantia mínima para o manejo
da ação executiva, poderia até mesmo prejudicar a realização das atividades
dos Conselhos, uma vez que tais contribuições recebidas dos profissionais são,
sabidamente, a maior fonte de receita das referidas entidades.
Em razão de todas essas considerações, e com a devida vênia aos precedentes
em sentido contrário, entendo que não se pode aplicar à presente hipótese a
conclusão da Primeira Seção, tomada no julgamento do Recurso Especial de n.
1.111.982-SP, sob o regime do artigo 534-C do CPC.
Isto porque, naquele feito, no qual se pacificou a orientação de que as
execuções fiscais relativas a débitos iguais ou inferiores a R$ 10.000,00 (dez mil
reais) devem ter seus autos arquivados, sem baixa na distribuição, foi debatida
a interpretação do já mencionado artigo 20 da Lei n. 10.522/2002, em caso
específico de execução fiscal promovida pela Fazenda Nacional referente
a débito inscrito em dívida ativa pela União, sem se discutir acerca da
possibilidade de aplicação de tal determinação às demandas propostas pelos
Conselhos Regionais.
Por outro lado, nos precedentes citados pelo acórdão embargado também
não foi realizado o referido debate.
Por fim, em razão da conclusão pelo afastamento da aplicação do artigo 20,
da Lei n. 10.522/2002 às execuções fiscais propostas pelos Conselhos regionais
de fiscalização, entendo que fica prejudicada a discussão referente à necessidade
de que o arquivamento do feito seja realizado exclusivamente a requerimento do
Procurador da Fazenda Nacional.
Ante o exposto, dou provimento ao recurso especial, para que, em razão da
inaplicabilidade do artigo 20, da Lei n. 10.522/2002 ao caso concreto, prossiga a
execução fiscal.
Voltemos ao art. 20, caput, da Lei n. 10.522/2002:
Serão arquivados, sem baixa na distribuição, mediante requerimento do
Procurador da Fazenda Nacional, os autos das execuções fiscais de débitos
62
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
inscritos como Dívida Ativa da União pela Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional ou por ela cobrados, de valor consolidado igual ou inferior a R$
10.000,00 (dez mil reais).
Efetivamente, o dispositivo em comento não deixa dúvidas de que o
comando nele inserido refere-se unicamente aos débitos inscritos na Dívida
Ativa da União pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional ou por ela
cobrados, de valor consolidado igual ou inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Em complementação, cabe mencionar que a Portaria MF n. 75, de 22 de
março de 2012, a qual dispõe sobre a inscrição de débitos na Dívida Ativa da
União e o ajuizamento de execuções fiscais pela Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional, autoriza, no seu art. 2º (com a redação conferida pela MF n. 30/2012),
o Procurador da Fazenda Nacional a requerer o arquivamento, sem baixa na
distribuição, das execuções fiscais de débitos com a Fazenda Nacional, cujo valor
consolidado seja igual ou inferior a R$ 20.000,00 (vinte mil reais), desde que
não conste dos autos garantia, integral ou parcial, útil à satisfação do crédito.
No entanto, a presente execução fiscal foi ajuizada pelo Ibama – autarquia
federal criada pela Lei n. 7.735/1989, dotada de personalidade jurídica de
direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao Ministério
do Meio Ambiente – e subscrita pela Procuradora Federal oficiante, com o
desiderato de obter o pagamento de multa, no valor de R$ 4.941,25 (quatro mil
novecentos e quarenta e um reais e vinte e cinco centavos), aplicada por infração
ao meio ambiente relativa ao transporte de madeira sem licença obrigatória.
A Lei n. 10.480/2002, ao criar a Procuradoria-Geral Federal, órgão
vinculado à Advocacia-Geral da União, atribuiu-lhe (art. 10) a “representação
judicial e extrajudicial das autarquias e fundações públicas federais, as respectivas
atividades de consultoria e assessoramento jurídicos, a apuração da liquidez
e certeza dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às suas atividades,
inscrevendo-os em dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial”.
A Lei n. 11.098/2005 acrescentou os seguintes parágrafos ao art. 10 da Lei
n. 10.480/2002:
§ 11. As Procuradorias Federais não especializadas e as Procuradorias Regionais
Federais, as Procuradorias Federais nos Estados e as Procuradorias Seccionais
Federais poderão assumir definitivamente as atividades de representação judicial
e extrajudicial das autarquias e das fundações públicas federais de âmbito
nacional.
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
63
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
§ 12. As Procuradorias Federais não especializadas e as Procuradorias Regionais
Federais, as Procuradorias Federais nos Estados e as Procuradorias Seccionais
Federais poderão ainda centralizar as atividades de apuração da liquidez e certeza
dos créditos, de qualquer natureza, inerentes às atividades das autarquias e
fundações públicas federais, incluindo as de âmbito nacional, inscrevendo-os em
dívida ativa, para fins de cobrança amigável ou judicial, bem como as atividades
de consultoria e assessoramento jurídico delas derivadas.
§ 13. Nos casos previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo, as respectivas autarquias
e fundações públicas federais darão o apoio técnico, financeiro e administrativo à
Procuradoria-Geral Federal até a sua total implantação.”
E a Lei n. 11.457/2007, assim dispôs no seu art. 22:
Art. 22. As autarquias e fundações públicas federais darão apoio técnico,
logístico e financeiro, pelo prazo de 24 (vinte e quatro) meses a partir da
publicação desta Lei, para que a Procuradoria-Geral Federal assuma, de forma
centralizada, nos termos dos §§ 11 e 12 do art. 10 da Lei n. 10.480, de 2 de julho de
2002, a execução de sua dívida ativa.
Ademais, por força do art. 12 da Lei Complementar n. 73/1973 e do art. 1º
da Decreto-Lei n. 147/1967, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional efetua
a cobrança dos créditos inscritos em Dívida Ativa da União, tributários ou não
tributários.
Na página virtual da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional consta
relação de diversos órgãos da Administração Pública Federal cujos créditos são
por ela cobrados: Caixa Econômica Federal, Departamento de Polícia Federal,
Justiça do Trabalho, Justiça Eleitoral, Justiça Federal, Justiça Militar, Ministério
da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério da Defesa, Ministério da
Defesa, Ministério da Saúde, Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão,
Ministério do Trabalho e Emprego, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional,
Secretaria da Receita Federal do Brasil, Secretaria do Tesouro Nacional e
Tribunal Marítimo.
Verifica-se que são distintas as atribuições da Procuradoria-Geral Federal
e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, razão pela qual não se pode
equipará-las para os fins do art. 20 da Lei n. 10.522/2002.
Nas execuções fiscais propostas pela Procuradoria-Geral Federal, a
dispensa de inscrição e o não ajuizamento de ações para a cobrança do crédito
encontram-se subordinados à autorização do Advogado-Geral da União e do
enquadramento em uma das hipóteses previstas na Lei n. 9.469/1997.
64
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
Oportuno conferir a letra da lei, sobretudo o que dispõe o art. 1º-A da
Lei n. 9.469/1997, incluído pela Lei n. 11.941/2009, suplantando de vez a
controvérsia:
Art. 1º-A. O Advogado-Geral da União poderá dispensar a inscrição de crédito,
autorizar o não ajuizamento de ações e a não-interposição de recursos, assim
como o requerimento de extinção das ações em curso ou de desistência dos
respectivos recursos judiciais, para cobrança de créditos da União e das autarquias
e fundações públicas federais, observados os critérios de custos de administração
e cobrança.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não se aplica à Dívida Ativa da
União e aos processos em que a União seja autora, ré, assistente ou opoente cuja
representação judicial seja atribuída à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
De passagem, cabe mencionar a antiga redação do art. 1º da Lei n.
9.469/1997:
O Advogado-Geral da União e os dirigentes máximos das autarquias, das
fundações e das empresas públicas federais poderão autorizar a realização de
acordos ou transações, em juízo, para terminar o litígio, nas causas de valor
até R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), a não-propositura de ações e a nãointerposição de recursos, assim como requerimento de extinção das ações em
curso ou de desistência dos respectivos recursos judiciais, para cobrança de créditos,
atualizados, de valor igual ou inferior a R$ 1.000,00 (mil reais), em que interessadas
essas entidades na qualidade de autoras, rés, assistentes ou opoentes, nas condições
aqui estabelecidas.
Ao que parece, restou corroborada a assertiva do recorrente no sentido de
que outros são os alcances das sanções aplicadas por estas autarquias federais
– finalidade preventiva, punitiva, exemplificativa, educativa e social –, fruto
do exercício do poder de polícia, aqui ambiental e voltado à preservação do
patrimônio natural.
Em suma: o art. 20 da Lei n. 10.522/2002 não se aplica às execuções de créditos
das autarquias federais cobrados pela Procuradoria-Geral Federal.
Assim, merece reforma o acórdão recorrido ao manter a decisão do Juiz
federal de primeira instância que determinou o arquivamento do feito, sem baixa
na distribuição, equivocadamente com base no art. 20 da Lei n. 10.522/2002.
Fica prejudicada a discussão acerca do arquivamento ex officio da ação
executiva pelo Magistrado.
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
65
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Por todo o exposto, dou provimento ao recurso especial para determinar o
prosseguimento da execução fiscal.
Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ
n. 8/2008.
É como voto.
RECURSO ESPECIAL N. 1.352.791-SP (2012/0234237-3)
Relator: Ministro Arnaldo Esteves Lima
Recorrente: Instituto Nacional do Seguro Social - INSS
Advogado: Procuradoria-Geral Federal - PGF
Recorrido: Manoel Alves dos Santos
Advogado: Sibeli Stelata de Carvalho
EMENTA
Previdenciário. Recurso especial representativo de controvérsia.
Aposentadoria por tempo de serviço. Averbação de trabalho rural com
registro em carteira profissional para efeito de carência. Possibilidade.
Alegação de ofensa ao art. 55, § 2º, e 142 da Lei n. 8.213/1991. Não
ocorrência. Recurso especial improvido.
1. Caso em que o segurado ajuizou a presente ação em face do
indeferimento administrativo de aposentadoria por tempo de serviço,
no qual a autarquia sustentou insuficiência de carência.
2. Mostra-se incontroverso nos autos que o autor foi contratado
por empregador rural, com registro em carteira profissional desde
1958, razão pela qual não há como responsabilizá-lo pela comprovação
do recolhimento das contribuições.
3. Não ofende o § 2º do art. 55 da Lei n. 8.213/1991 o
reconhecimento do tempo de serviço exercido por trabalhador rural
registrado em carteira profissional para efeito de carência, tendo
66
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
em vista que o empregador rural, juntamente com as demais fontes
previstas na legislação de regência, eram os responsáveis pelo custeio
do fundo de assistência e previdência rural (Funrural).
4. Recurso especial improvido. Acórdão sujeito ao regime do art.
543-C do CPC e Resolução STJ n. 8/2008.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima indicadas,
acordam os Ministros da Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, por
maioria, vencido o Sr. Ministro Ari Pargendler, negar provimento ao recurso
especial, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros Herman
Benjamin, Napoleão Nunes Maia Filho, Og Fernandes, Mauro Campbell
Marques, Benedito Gonçalves, Sérgio Kukina e Eliana Calmon votaram com o
Sr. Ministro Relator.
Sustentou, oralmente, a Dra. Heloísa Maria Gomes Pereira, pelo recorrente.
Brasília (DF), 27 de novembro de 2013 (data do julgamento).
Ministro Arnaldo Esteves Lima, Relator
DJe 5.12.2013
RELATÓRIO
O Sr. Ministro Arnaldo Esteves Lima: Trata-se de recurso especial
manifestado pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS com base no art. 105,
III, a, da Constituição Federal, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da
3ª Região assim ementado (fls. 108-109e):
Embargos de declaração. Aposentadoria por tempo de serviço. Atividade
como rurícola. Vínculos empregatícios registrados em CTPS. Art. 55, § 2º, Lei n.
8.213/1991.
- No caso de averbação de tempo de trabalho rural com vistas à obtenção de
aposentadoria por tempo de serviço no mesmo regime de previdência a que o
segurado sempre foi vinculado, não é exigível o recolhimento das contribuições,
relativamente ao período de labuta como rurícola anteriormente à entrada em
vigor da Lei n. 8.213/1991, desde que cumprida a carência, como ocorrido no caso
dos autos. Precedentes.
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
67
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
- A situação em apreço não se identifica com a do trabalhador rural que
desenvolvia seu mister como “diarista”, quer-se dizer, aquele que, a cada dia,
exercia atividade campestre em local diferente, via de regra, arregimentado em
praças pública, casas do trabalhador ou outros logradouros quaisquer, de comum
conhecimento dos moradores da localidade, por parte dos chamados “gatos”
(mediadores entre os proprietários rurais e os rurícolas propriamente ditos).
Não obstante, o próprio Instituto Previdenciário tem o bóia-fria como segurado
empregado, de acordo com as Instruções Normativas INSS/DC n. 68/2002 (art. 27),
71/2002 (alínea c, inc. I, art. 40) e 95/2003 (alínea c, I, art. 2º).
- De forma semelhante, não se confunde com a hipótese daqueles pequenos
proprietários que, juntamente com o núcleo familiar, exploravam a terra
(segurados especiais) e dela obtinham seu sustento.
- Efetivamente, o recorrido foi empregado rural, segundo vínculos em CTPS.
- Como tal, o regramento de regência da espécie conferiu-lhe qualidade
de segurado/beneficiário (Lei n. 4.214/1973, Decreto n. 53.154/1963, DecretoLei n. 276/1967, Lei Complementar n. 11/1971, Decreto n. 69.919/1972 e Lei
Complementar n. 16/1973, afora a Lei n. 8.213/1991).
- Sob outro aspecto, o quesito relativo à tabela do art. 142 do regramento
ordinário restou satisfeito.
- Embora não houvesse previsão para aposentadoria por tempo de serviço aos
rurícolas na Lei Complementar n. 11/1971, a Lei n. 8.213/1991 viabilizou também
a essa classe de segurados a benesse em voga (arts. 52 e seguintes).
- Embargos de declaração parcialmente providos apenas para acrescer razões
ao aresto.
Sustenta o recorrente violação ao art. 55, § 2º, e 142, ambos da Lei n.
8.213/1991, e ao art. 333, I, do CPC, asseverando que o segurado não se
desincumbiu de provar o cumprimento do requisito de carência, bem como que
“o tempo de serviço rural anterior ao advento da Lei n. 8.231/1991 não pode
ser computado para fins de carência, sendo que a aposentadoria por tempo de
serviço exige o cumprimento da carência prevista no artigo 142” (fl. 114e).
Segundo defende, a parte autora, na data da entrada do requerimento
administrativo, somente havia recolhido 90 contribuições, no entanto, de acordo
com a regra de transição do art. 142 da Lei de Benefícios, são exigidos 102
recolhimentos à Previdência Social.
Aduz que as anotações em carteira profissional relativas aos contratos de
trabalho nos períodos de 10/1962 a 3/1987 e de 4/1990 a 3/1991 não podem
ser computados para vinculação ao Regime Geral da Previdência Social RGPS, pois se referem a vínculos de trabalhador rural, cujos recolhimentos
68
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
eram destinados ao Fundo de Assistência ao Trabalhador rural (Funrural) e ao
Programa de Assistência ao Trabalhador Rural (Prorural), nos moldes previstos
nas Leis Complementares n. 11/1971 e 16/1973.
Contrarrazões às fls. 125-127e.
O Tribunal Regional, constatando haver multiplicidade de recursos, na
origem, com fundamento nessa questão de direito, selecionou este e o REsp n.
1.352.874-SP, com fundamento no § 1º do art. 543-C do CPC e no art. 1º da
Resolução n. 8/2008 do STJ (fls. 132-133e).
Em decisão de fls. 144-145e recebi o presente feito a fim de analisar a
controvérsia. E quanto ao REsp n. 1.352.874-SP, para evitar reiterações de
teses sob o rito do processo repetitivo, determinei o seu sobrestamento até o
julgamento destes autos.
O Ministério Público Federal, por meio de parecer exarado pela
Subprocuradora-Geral da República Gilda Pereira de Carvalho, opinou pelo
provimento do recurso especial, em parecer assim ementado (fls. 151-155e):
Ementa. Recurso especial. Previdenciário. Aposentadoria por tempo de serviço.
Averbação de tempo de serviço rural. Carência.
1. O artigo 55, § 2º, da Lei n. 8.213/1991 veda a utilização do tempo de serviço
do segurado trabalhador prestado antes da vigência da Lei n. 8.213/1991 para
efeito de cumprimento da carência prevista no artigo 142 do mesmo diploma.
Precedentes do STJ.
2. Tratando-se de segurado que, mediante averbação de tempo de serviço
rural anterior à vigência da Lei n. 8.213/1991, visa à obtenção de aposentadoria
por tempo de serviço, não se exige o recolhimento das contribuições relativas ao
período do labor rural, contudo, o segurado deve cumprir a carência prevista no
artigo 142 da Lei n. 8.213/1991, contada a partir da vigência desse diploma legal.
3. Pelo provimento do recurso especial.
É o relatório.
VOTO
O Sr. Ministro Arnaldo Esteves Lima (Relator): Narra a inicial que o
segurado, ora recorrido, ajuizou a presente ação em face do indeferimento
administrativo de aposentadoria por tempo de serviço, no qual a autarquia
sustentou insuficiência de carência, tendo em vista constar apenas 90
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
69
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
contribuições até janeiro de 1998, e não os 102 recolhimentos necessários (fl.
18e).
Registro que não se trata de ação a postular aposentadoria rural por
idade, mas, o reconhecimento do direito à aposentadoria por tempo de
serviço mediante o cômputo do tempo de serviço rural constante da Carteira
Profissional de Trabalhador Rural juntada às fls. 11-17e, relativo aos períodos
de 10.12.1958 a 31.1.1971; 3.1.1972 a 15.2.1980; 3.3.1980 a 23.5.1990; e
13.6.1990 a 14.11.1990.
O pedido foi julgado procedente na sentença sob o fundamento de que “se
não houve o recolhimento previdenciário, foi por omissão do patrão, ônus esse
que não pode ser suportado pelo autor” (fl. 53e).
Em grau de apelação e reexame oficial, o Tribunal Regional manteve a
sentença, consignando que o autor colacionou cópias da carteira de trabalho
com anotações formais nos períodos pleiteados, perfazendo, até a data do
requerimento, 37 anos, 10 meses e 3 dias de tempo de serviço (fl. 88e).
O referido julgado fundamentou-se nos termos do art. 19 do Decreto
n. 3.048/1999, na redação original, o qual dispõe que a anotação em carteira
de trabalho vale para todos os efeitos como prova de filiação à Previdência
Social, relação de emprego, tempo de serviço ou de contribuição e salários-decontribuição. Assim, o tempo de anterior à vigência da Lei n. 8.213/1991 pode
ser computado, inclusive, para comprovar a carência, “desde que haja anotação
em CTPS, caso dos autos” (fl. 88e).
Em sede de embargos de declaração, a Corte de origem, integrando
o acórdão anterior, assinalou que o sistema previdenciário rural brasileiro,
“representado por diversas instituições criadas ao longo do tempo (a Fundação
da Lei n. 2.613/1955, o Fundo da Lei n. 4.214/1963 e do Decreto-Lei n.
276/1967 ou o Programa de Assistência da Lei Complementar n. 11/1971),
contou, sempre com correlatas fontes de custeio”, inclusive dos empregadores
rurais (fl. 105e).
Considero que assiste razão às instâncias ordinárias. Com efeito, mostrase incontroverso nos autos que o autor foi contratado por empregador rural,
com registro em carteira profissional desde 1958, razão pela qual não há como
responsabilizá-lo pela comprovação do recolhimento das contribuições.
A Lei n. 4.214/1963 – o Estatuto do Trabalhador Rural – “pela primeira
vez, reconheceu a condição de segurado obrigatório ao rurícola arrimo de família
70
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
e criou o Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural - Funrural”
(REsp n. 1.105.611-RS, Rel. Min. Jorge Mussi, Quinta Turma, DJe 19.10.2009).
No art. 2º, a lei denominava trabalhador rural “a pessoa física que presta
serviços a empregador rural, em propriedade rural ou prédio rústico, mediante
salário pago em dinheiro ou in natura, ou parte in natura e parte em dinheiro”,
como ocorrido na hipótese.
Por outro lado, em seu art. 63, o Estatuto determinava que os contratos de
trabalho, se constantes de anotações em carteira profissional, não poderiam ser
contestados, verbis:
Art. 63. O contrato individual de trabalho rural poderá ser oral ou escrito, por
prazo determinado ou indeterminado, provando-se por qualquer meio permitido
em direito e, especialmente, pelas anotações constantes da Carteira Profissional do
Trabalhador Rural, as quais não podem ser contestadas.
E, quanto às contribuições, disciplinava o art. 158 da mesma lei que o
Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural seria custeado por
um percentual do valor dos produtos agropecuários a serem recolhidos pelo
produtor:
Art. 158. Fica criado o “Fundo Assistência e Previdência do Trabalhador Rural”,
que se constituirá de 1% (um por cento) do valor dos produtos agro-pecuários
colocados e que deverá ser recolhido pelo produtor, quando da primeira operação,
ao Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários, mediante guia própria,
até quinze dias daquela colocação.
Em 1967, com a criação do Funrural, novamente, o segurado trabalhador
rural foi excluído da participação na fonte de custeio do fundo de assistência
(grifos nossos):
Art. 158. Fica criado o Fundo de Assistência e Previdência ao Trabalhador Rural
(Funrural), destinado ao custeio da prestação de assistência médico-social ao
trabalhador rural e seus dependentes, e que será constituído: (Redação dada pelo
Decreto-Lei n. 276, de 1967)
I - da contribuição de 1% (um por cento), devida pelo produtor sôbre o valor
comercial dos produtos rurais, e recolhida: (Incluído pelo Decreto-Lei n. 276, de
1967)
a) pelo adquirente ou consignatário, que fica sub-rogado, para êsse fim, em
tôdas as obrigações do produtor; (Incluído pelo Decreto-Lei n. 276, de 1967)
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
71
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
b) diretamente pelo produtor, quando êle próprio industrializar os produtos;
(Incluído pelo Decreto-Lei n. 276, de 1967)
II - da contribuição a que se refere o art. 117, item II, da Lei número 4.504, de 30
de novembro de 1964; (Incluído elo Decreto-Lei n. 276, de 1967)
III - dos juros de mora a que se refere o § 3º; (Incluído pelo Decreto-Lei n. 276,
de 1967)
IV - das multas aplicadas pela falta de recolhimento das contribuições devidas, no
prazo previsto no § 3º, na forma que o regulamento dispuser.
Impende ressaltar que, inicialmente, o Instituto de Aposentadorias
e Pensões dos Industriários - IAPI recebeu o encargo de arrecadar para o
Funrural, bem assim, era incumbido da prestação dos benefícios estabelecidos
para o trabalhador rural e seus dependentes (art. 159 da Lei n. 4.214/1963).
Posteriormente, houve a unificação de todos os Institutos de Aposentadorias e
Pensões, os quais foram incorporados ao então criado INPS - Instituto Nacional
de Previdência Social, por força do Decreto-Lei n. 72/1966.
Em 1971, com o advento da Lei Complementar n. 11/1971, o Funrural
seria responsável por implementar o Prorural - Programa de Assistência ao
Trabalhador Rural, cujos recursos seriam mantidos pela contribuição de fontes
oriundas do produtor, do adquirente e das empresas, novamente excluído o
empregado rural (art. 15).
Outrossim, na atual legislação, o parágrafo único do art. 138 da Lei n.
8.213/1991 expressamente considera o tempo de contribuição devido aos
regimes anteriores à sua vigência:
Art. 138. [...].
Parágrafo único. Para os que vinham contribuindo regularmente para os
regimes a que se refere este artigo, será contado o tempo de contribuição para
fins do Regime Geral de Previdência Social, conforme disposto no Regulamento.
Dessa forma, não ofende, a meu ver, o § 2º do art. 55 da Lei n. 8.213/1991
o reconhecimento do tempo de serviço exercido por trabalhador rural registrado
em carteira profissional para efeito de carência, tendo em vista que o empregador
rural, juntamente com as demais fontes previstas na legislação de regência,
eram os responsáveis pelo custeio do fundo de assistência e previdência rural
(Funrural).
Nesse sentido:
72
Jurisprudência da PRIMEIRA SEÇÃO
Previdenciário. Empregado rural. Atividade de filiação obrigatória. Lei
n. 4.214/1963. Contribuição. Obrigação. Empregador. Expedição. Certidão.
Contagem recíproca. Possibilidade. Art. 94 da Lei n. 8.213/1991.
1. A partir da Lei n. 4.214, de 2 de março de 1963 (Estatuto do Trabalhador
Rural), os empregados rurais passaram a ser considerados segurados obrigatórios
da previdência social.
2. Nos casos em que o labor agrícola começou antes da edição da lei supra, há
a retroação dos efeitos da filiação à data do início da atividade, por força do art. 79
do Decreto n. 53.154, de 10 de dezembro de 1963.
2. Desde o advento do referido Estatuto, as contribuições previdenciárias, no caso
dos empregados rurais, ganharam caráter impositivo e não facultativo, constituindo
obrigação do empregador. Em casos de não-recolhimento na época própria, não
pode ser o trabalhador penalizado, uma vez que a autarquia possui meios próprios
para receber seus créditos. Precedente da Egrégia Quinta Turma.
3. Hipótese em que o Autor laborou como empregado rural, no período
compreendido entre 1º de janeiro de 1962 e 19 de fevereiro de 1976, com registro
em sua carteira profissional, contribuindo para a previdência rural.
4. Ocorrência de situação completamente distinta daquela referente
aos trabalhadores rurais em regime de economia familiar, que vieram a ser
enquadrados como segurados especiais tão-somente com a edição da Lei n.
8.213/1991, ocasião em que passaram a contribuir para o sistema previdenciário.
5. Reconhecido o tempo de contribuição, há direito à expedição de certidão
para fins de contagem recíproca.
6. Recurso especial não conhecido. (REsp n. 554.068-SP, Rel. Min. Laurita Vaz,
Quinta Turma, DJ 17.11.2003, grifos nossos)
Como bem ressaltado pela eminente Ministra Laurita Vaz, no acórdão
supra:
[...] quando do exercício labor rural já estava ele vinculado, obrigatoriamente,
à previdência social (I.A.P.I. e Funrural), porquanto era empregado. Não se cuida,
portanto, de atividade cuja filiação à previdência se tornou obrigatória tãosomente com a edição da Lei n. 8.213/1991, como na hipótese dos rurícolas que
exercem seu trabalho em regime de economia familiar.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso especial. Acórdão sujeito ao
regime do art. 543-C do CPC e Resolução STJ n. 8/2008.
É o voto.
RSTJ, a. 26, (233): 29-74, janeiro/março 2014
73
REVISTA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
VOTO
O Sr. Ministro Ari Pargendler: O desate do thema decidendum depende de
saber se o tempo de serviço do trabalhador rural - anterior à vigência da Lei n.
8.213, de 1991 - pode ser computado para fins de carência.
A esse propósito, o art. 55, § 2º, da Lei n. 8.213, de 1991, dispõe:
“Art. 55 § 2º - O tempo de serviço do segurado trabalhador rural, anterior à
data de início de vigência desta lei, será computado independentemente do
recolhimento das contribuições a ele correspondentes, exceto para efeito de
carência, conforme dispuser o Regulamento”.
Na dicção do art. 126 do Código de Processo Civil, no julgamento da
lide cabe ao juiz aplicar as normas legais. Juízes e tribunais só podem deixar de
aplicar a lei quando declararem-na inconstitucional.
Decidindo que a anotação na carteira profissional dispensa o período
de carência, o tribunal a quo deixou de aplicar norma legal sem declará-la
inconstitucional, contrariando o enunciado da Súmula Vinculante n. 10 do
Supremo Tribunal Federal, in verbis:
“Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de
órgão fracionário de tribuanl que, embora não declare expressamente a
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público, afasta a sua
incidência, no todo ou em parte”.
Voto, por isso, no sentido de conhecer do recurso especial, dando-lhe
provimento para julgar improcedente o pedido.
74