POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO VISANDO A INCLUSÃO SOCIAL
Ivan Bursztyn
TESE
SUBMETIDA
AO
CORPO
DOCENTE
DA
COORDENAÇÃO
DOS
PROGRAMAS DE PÓS-GRADUAÇÃO DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE
FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS
PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE MESTRE EM CIÊNCIAS EM ENGENHARIA DE
PRODUÇÃO.
Aprovada por:
___________________________________________
Prof. Roberto dos Santos Bartholo Jr., D.Sc.
___________________________________________
Prof. Marcos Pereira Estellita Lins, D.Sc.
___________________________________________
Prof. Davis Gruber Sansolo, D.Sc.
RIO DE JANEIRO, RJ – BRASIL
FEVEREIRO DE 2005
BURSZTYN, IVAN
Políticas públicas de turismo visando a inclusão
social [Rio de Janeiro] 2005
VII, 110 p. 29,7 cm (COPPE/UFRJ, M.Sc.,
Engenharia de Produção, 2005)
Tese – Universidade Federal do Rio de
Janeiro, COPPE
1. Política Pública
2. Desenvolvimento
3. Turismo Sustentável 4. Planejamento
I. COPPE/UFRJ II. Título ( série )
ii
Dedico está dissertação a memória
de minha querida avó Alice,
de minha tia Sime
e do amigo René
iii
AGRADECIMENTOS
Algumas pessoas que marcaram essa caminhada devem ser lembradas nesse momento.
Assim, agradeço...
Aos meus mestres e amigos Roberto Bartholo e Maurício Delamaro pela acolhida e pela
confiança em meu trabalho.
Ao meu pai, Luiz, pelas palavras de incentivo que ainda ecoam em minha cabeça “e aí,
terminou?”, mas acima de tudo pelo exemplo homem, pai, filho, irmão, profissional,
professor e aluno, um dia eu chego lá !!!
À minha mãe, Estrella, cujo exemplo de superação e dedicação, pessoal e profissional,
tento seguir.
Aos meus irmãos, Kiko e Victor, pois, mesmo um pouco distantes, sei que torcem por mim.
À Dani que acompanhou de perto todas as dores desse parto e com suas palavras de carinho
e seu companheirismo me deu força para seguir em frente. Te amo.
À toda trupe do LTDS que nesses mais de cinco anos de convívio fizeram de meu local de
trabalho uma segunda casa. Abraço a todos com carinho. Aproveito para agradecer aos que
já passaram por lá e hoje seguem seus caminhos, em especial, ao Adilson, companheiro de
pastel aos sábados e de muitas prosas, e à Luca, por sua generosidade e amizade.
Aos amigos da “galera do marfu” pelos momentos de descontração proporcionados por
nossos encontros semanais.
Muito obrigado...
iv
Resumo da Tese apresentada à COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessários para a
obtenção do grau de Mestre em Ciências (M.Sc.)
POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO VISANDO A INCLUSÃO SOCIAL.
Ivan Bursztyn
Fevereiro/2005
Orientador: Roberto dos Santos Bartholo Jr.
Programa: Engenharia de Produção
O turismo é visto hoje como a atividade econômica que mais cresce no mundo. Seu
potencial gerador de trabalho e renda, a quantidade de recursos trazidos pelos viajantes para
um determinado destino e o número cada vez maior de pessoas que viajam são indicadores
que demonstram a pujança do setor.
O Brasil, com toda sua riqueza natural e cultural, oferece grandes possibilidades, via
o turismo, de promover os desenvolvimentos local e regional, capazes de amenizar as
desigualdades sociais do país. No entanto, para a realização desse potencial é imperativo
que sejam estabelecidas novas formas de planejamento e gestão, no âmbito das políticas
públicas, para que a atividade cumpra tal papel.
Nos últimos anos, o desenvolvimento do turismo no Brasil pouco tem contribuído
para a inclusão das comunidades locais, o que causa grandes impactos de ordem sócioambiental, muitas vezes irreversíveis, além da perda considerável da identidade cultural.
Assumindo-se que a inclusão social não se dá espontaneamente, propõe-se, nessa
dissertação, que o conceito de turismo de base comunitária seja um elemento norteador para
a regulamentação do setor.
v
Abstract of Thesis presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the requirements
for the degree of Master of Science (M.Sc.)
TOURISM PUBLIC POLICY IN SUPPPORT OF SOCIAL INCLUSION
Ivan Bursztyn
February/2005
Advisor: Roberto dos Santos Bartholo Jr.
Department: Production Engineering
Tourism is considered the fastest growing economic activity nowadays. Its potential
for job and income generating, the amount of money spent by travelers in tourist
destinations and the increasing number of people that travel yearly: these are indicators of
the tourist industry vigor.
Brazilian rich natural and cultural heritages create great possibilities to the
implementation of tourist activities aimed at promoting local and regional development and
at helping to lessen social inequalities in the country. However, in order to realize that
potential new planning and managing forms need to be established in the public policies
domain.
During the last years, tourism development in Brazil has little contributed for social
inclusion of the destination local communities. It usually leads to high environmental and
social impacts, frequently irreversible, as well as to significant damages to local cultural
identities.
This work tries to show that in order to achieve social inclusion through the
implementation tourist activities the idea of community-based tourism must be a key
element to the industry regulation design.
vi
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ...................................................................................................1
CAPÍTULO I. Viajantes e diversionários:
Uma abordagem conceitual do turismo.........................................7
I.1. Introdução ............................................................................................................7
I.2. O desenvolvimento do turismo ao longo dos tempos ..........................................8
I.3. Por um turismo com mais viagens .....................................................................21
I.4. Considerações finais...........................................................................................26
CAPÍTULO II. Política e planejamento turístico................................................30
II.1. Introdução .........................................................................................................30
II.2. O imperativo sustentável do turismo ................................................................31
II.3. Política e planejamento .....................................................................................34
II.4. Planejamento em turismo..................................................................................35
II.5. Um breve histórico do planejamento turístico ..................................................36
II.6. Métodos de planejamento turístico ...................................................................39
II.7. Uma abordagem sustentável ao planejamento turístico....................................47
CAPÍTULO III. Quem são os beneficiados com o incremento do turismo?.....53
III.1. Introdução........................................................................................................53
III.2. Política pública de turismo no Brasil:
o Prodetur-NE e os megaprojetos turísticos .....................................................54
III.3. Desenvolvimento para quê? ............................................................................61
III.4. O turismo de base comunitária ........................................................................65
III.5. Não é utopia, é realidade... .............................................................................70
III.6. Considerações finais ........................................................................................84
CONCLUSÃO. Por um Programa Nacional
de Turismo de Base Comunitária ..............................................86
1. Introdução.............................................................................................................86
2. Algumas considerações sobre o Plano Nacional de Turismo 2003-2007 ............89
3. Uma proposta de Programa Nacional de Turismo de Base Comunitária .............92
4. Não é o rabo que abana o cachorro... é o cachorro que abana o rabo...................99
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...............................................................105
vii
Apresentação
O presente trabalho é resultado de cinco anos de envolvimento com o Laboratório de
Tecnologia e Desenvolvimento Social da COPPE/UFRJ. Durante esse período, tivemos a
oportunidade de participar de alguns projetos de pesquisa e extensão que nos abriram um
novo horizonte de atuação profissional.
Dentre esses projetos, destacamos o Instituto Virtual de Turismo do Estado do Rio de
Janeiro (IVT-RJ), que nos iniciou nos assuntos concernentes ao debate sobre formas
sustentáveis de desenvolvimento turístico. O IVT-RJ é um projeto financiado pela FAPERJ
(Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro) e tem como objetivo
fomentar, articular e divulgar experiências exitosas no campo do turismo como promotor de
desenvolvimento social. Para isso, o Instituto formou e mantém uma rede de pesquisadores
que, através do website (www.ivt-rj.net), debatem e obtêm informações sobre os assuntos
correlatos. Por ser um projeto cujo financiamento provém de um órgão estadual de fomento
à pesquisa, o IVT-RJ também se dedica ao estudo de políticas públicas para o setor,
entendendo que estas devem estar associadas a uma política mais ampla de
desenvolvimento, não se restringindo à regulamentação do chamado trade turístico.
Uma de nossas atribuições no Instituto é a de co-editar o Caderno Virtual de Turismo, uma
revista científica dedicada ao estudo do turismo e de temas afins, com periodicidade
trimestral e que hoje está em seu 14º número. Essa função nos deu a oportunidade de ter
contato com a mais variada produção acadêmica acerca do tema e contribuiu decisivamente
para a realização dessa dissertação.
Paralelamente ao trabalho no IVT-RJ, cumprimos créditos no mestrado do Programa de
Engenharia de Produção da COPPE/UFRJ. Durante quase dois anos, participamos de
disciplinas que abordavam alguns temas mais teóricos, como a ética, a responsabilidade, a
sustentabilidade, e outras que se dedicavam a uma abordagem mais prática da gestão, do
1
estudo das políticas públicas sociais e dos modelos de desenvolvimento. Enfim, temas que
permeiam o conteúdo aqui abordado.
A opção pelo estudo das políticas públicas voltadas para o turismo com foco na inclusão
social se deu quando, em junho de 2002, tivemos a oportunidade de ver, na prática, os
antagonismos entre o discurso oficial e a realidade no litoral cearense. Durante nossa estada
de uma semana no litoral leste do Ceará, visitamos algumas experiências de projetos
turísticos incluindo um resort na Praia das Fontes. Nessa ocasião, entrevistamos moradores
que nos relataram uma situação crítica, marcada pela forte exclusão social. Após
consultarmos uma extensa literatura sobre o tema, constatamos que esse não era um caso
isolado.
O discurso oficial é marcado pelas inúmeras oportunidades sociais geradas pelo incremento
do setor turístico. Segundo dados oficiais, o turismo vem se destacando como uma das
atividades econômicas que mais cresce na atualidade. A Organização Mundial do Turismo
(OMT) estima que em 2006 o turismo terá uma produção mundial de 7,1 quatrilhões de
dólares, gerando cerca de 385 milhões de empregos (OMT, 2001). Estima-se, ainda, que o
número de turistas cresça, nas próximas duas décadas, 4,3 % ao ano, e a receita gerada por
eles, cerca de 6,7 % ao ano (www.embratur.gov.br Apud Kinker, 2002). A importância do
turismo na economia brasileira também vem merecendo destaque. Em 2003, recebemos
cerca de 4 milhões de turistas estrangeiros e, nesse mesmo ano, aproximadamente 27
milhões de brasileiros viajaram pelo Brasil. As receitas diretas com o turismo internacional
foram de cerca de US$ 3,3 bilhões.
É nesse contexto de estatísticas tão promissoras que vem se formando os argumentos das
principais ações governamentais direcionadas ao desenvolvimento do turismo no Brasil.
Tendo como base o potencial gerador de trabalho e renda em escala local e sintonizada com
o discurso da sustentabilidade, a “indústria do turismo” vem reivindicando políticas
públicas específicas para o setor.
Linhas especiais de crédito, incentivos fiscais e
investimentos pesados na implantação de complexos hoteleiros são apenas alguns dos
2
caminhos que levam boa parte dos recursos públicos para os empresários do trade turístico,
na perspectiva do incremento dos ganhos sociais supostamente promovidos pelo turismo.
No entanto, as estatísticas e o discurso oficial mascaram os danos ambientais e
socioculturais na escala local provenientes do mau planejamento desta atividade. Entre os
impactos negativos mais evidentes estão a degradação ambiental e paisagística, a geração
de subempregos e empregos sazonais e o abandono de postos tradicionais de trabalho. O
aumento não planejado no fluxo de visitantes das localidades turísticas na alta temporada,
além de trazer divisas, pode ser acompanhado pela contaminação dos rios, das praias e pela
produção de montanhas de lixo.
Exemplos mal sucedidos não faltam para ilustrar essa situação. Como veremos nos
capítulos que seguem, na última década, o governo brasileiro investiu pesado em obras de
infra-estrutura – estradas, água, luz, saneamento, telefone, dentre outros – e em
financiamentos de empreendimentos que, em sua maioria, não deram o resultado esperado.
Rotulados de projetos ecoturísticos, muitos desses empreendimentos se apropriam dos
recursos naturais de localidades pouco turistificadas, promovendo alterações profundas na
comunidade onde se instalam. Com a súbita valorização de suas terras, muitos nativos se
vêem pressionados economicamente a se desfazerem de suas casas, gerando um grande
problema social para a região.
Esse processo pode gerar uma forte exclusão social identificada com o incremento da
atividade turística. Os empreendimentos implantados, baseados no modelo “all inclusive”,
não dependem de uma relação entre visitantes e comunidade receptora e, ainda, podem
causar verdadeiros desastres ambientais. Desvirtuando o próprio conceito de turismo
ecológico, os megaempreendimentos ecoturísticos tentam massificar uma atividade que tem
como seus pilares de sustentação a “base ecológica, social e holística, sendo exeqüível se
houver respeito ao meio ambiente, eliminação ou redução da pobreza, implantação de
programas educacionais eficientes, resgate e fortalecimento da cultura local, criação de
postos de trabalho e valorização do trabalho já existente” (SEABRA, 2001:34).
3
Em 2002, elegemos o primeiro presidente vindo das camadas populares e, mesmo que
cautelosamente, mostrava-se interessado em promover avanços significativos nas políticas
sociais. No entanto, a crescente importância dos aspectos econômicos na condução das
políticas nacionais vem exigindo que outros setores tenham mais criatividade para, com
menos recursos, conseguirem atender às demandas sociais existentes.
Em janeiro de 2003, no primeiro dia do novo governo, assistimos à criação do Ministério
do Turismo e à promessa de que o setor ganharia atenção especial por parte das autoridades
públicas para seu desenvolvimento. Entretanto, devido ao seu caráter multifacetado, capaz
de mobilizar dezenas de setores produtivos, o turismo vem se confirmando como um tema
difícil de ser tratado por apenas um órgão da administração pública. A influência de outras
políticas públicas, como a de transportes, fiscais, de saúde, trabalho, educação dentre
outras, evidencia a necessidade de se tratar o turismo de forma transversal.1
Em abril do mesmo ano, foi lançado o Plano Nacional de Turismo 2003-2007. Com metas
ambiciosas, o PNT apresenta, sem o devido detalhamento, uma série de macroprogramas
que visam potencializar os benefícios gerados pelo turismo. Na mensagem introdutória ao
plano, feita pelo Presidente da República, percebemos um tom de panacéia, associando aos
resultados positivos do turismo a solução de problemas crônicos de nossa sociedade, como
as desigualdades regionais e sociais.
É fato que o turismo pode trazer grandes benefícios para o Brasil. Todavia, esses benefícios
não ocorrem de forma espontânea; em diversas partes do mundo, incluindo o Brasil, o
turismo segue a mesma lógica da produção industrial capitalista e, portanto, também pode
produzir pobreza, exclusão social e degradação ambiental, dentre outros males (SANSOLO
2003b). O cerne da questão diz respeito ao modelo de desenvolvimento que se pretende
estimular e isso envolve todos os setores da administração pública, das políticas
econômicas às sociais, configurando uma verdadeira política de desenvolvimento.
1
Alguns exemplos onde a administração pública do turismo é feita de forma transversal podem ser
encontrados em vários países do mundo nos quais o setor tem grande importância no PIB (SANSOLO e
CRUZ, 2003).
4
Procuramos, nessa dissertação, debater os possíveis rumos a serem tomados pelas políticas
de desenvolvimento turístico no Brasil. Caso haja realmente o interesse político de
promover a inclusão social através do fortalecimento do setor turístico, alguns
questionamentos devem ser levados em consideração. A discussão sobre “quem são os
verdadeiros beneficiados com o incremento do setor” é nosso elemento norteador. Nesse
sentido, estruturamos este trabalho em três capítulos e uma síntese conclusiva, que serão
apresentados a seguir.
No primeiro capítulo dessa dissertação buscamos entender como se deu a evolução do
turismo na história, qual seu estado atual e quais as tendências de desenvolvimento do
setor. Utilizando como referência a classificação apresentada pelo pesquisador mexicano
Sergio Molina, em seu livro “O pós-turismo”, foi possível traçar os caminhos percorridos
pelo setor turístico no último século, bem como entender as mudanças que estão em curso.
Para tal, procuramos fazer alguns paralelos entre o desenvolvimento do turismo e o
contexto mundial no qual ele ocorria, destacando as principais influências e o código
conceitual da época.
Ainda com o suporte teórico oferecido por Molina e com as contribuições do professor
inglês John Urry foi possível apontar algumas tendências que indicam uma atividade
turística em que a relação entre visitantes e visitados se dará de forma mais efetiva e
autêntica. Essa mudança no perfil da demanda turística encontra eco na antropologia
filosófica de Martin Buber, que – através de sua ontologia relacional – contribui para o
entendimento da importância da relação entre visitantes e visitados num possível processo
de inclusão social a partir do turismo.
No segundo capítulo, procuramos destacar a importância do planejamento turístico
estratégico e integrado, enraizado na comunidade local, como um potencializador dos
benefícios gerados pela atividade. Nesse sentido, as discussões com relação ao
planejamento do turismo passam pela compreensão da necessidade de se pensar o
desenvolvimento sob a ótica da sustentabilidade. Algumas implicações decorrentes dessa
relação são apontadas nesse capítulo.
5
Buscando referências teóricas entre autores como Hall, Hughes, Getz dentre outros,
fazemos um pequeno histórico do planejamento turístico, passando por alguns métodos
muito utilizados a partir da segunda metade do século XX. Ao final do capítulo,
procuramos traçar, em linhas gerais, uma abordagem sustentável de planejamento turístico,
articulando políticas públicas e desenvolvimento local.
No terceiro capítulo, discutimos e refletimos sobre os dois capítulos anteriores no intuito de
realizar uma análise do desenvolvimento turístico que vem sendo implementado no Brasil
nos últimos anos. Com o suporte de autores como Giovanni Seabra e Rita de Cássia Cruz,
procuramos apresentar a principal política de turismo em curso no Nordeste brasileiro, o
Prodetur-NE, e alguns de seus impactos nas comunidades no raio de influência dos
projetos.
Tendo como referencial o conceito de “desenvolvimento como liberdade” de Amartya Sen,
questionamos os resultados e as principais ações do Prodetur-NE e, em seguida, propomos
como alternativa ao modelo vigente uma política de incentivo ao turismo de base
comunitária. Esse conceito é apresentado mais detalhadamente com o apoio teórico de
Sansolo, Irving e Hatton, que nos ajudam a compreender os alicerces dessa proposta de
gestão, planejamento, fomento, agenciamento e implementação do turismo. Com um
caráter
ilustrativo,
apresentamos
ainda
dois
casos
de
sucesso
reconhecidos
internacionalmente: o projeto de ecoturismo comunitário da Prainha do Canto Verde, no
Ceará, e o programa de ecoturismo integrado ao manejo de várzea, em Silves, no
Amazonas.
Para finalizar, apresentamos uma conclusão fazendo um apanhado geral dos assuntos
abordados nessa dissertação e apontando alguns possíveis caminhos a serem seguidos.
6
Capitulo I
Viajantes e Diversionários:
uma abordagem conceitual do desenvolvimento do turismo
1. Introdução
Muito se tem falado nos dias de hoje sobre o potencial da atividade turística em promover o
desenvolvimento econômico das regiões onde se instala. As estatísticas promissoras
inspiram governos de todo mundo a investirem em ações voltadas para o incremento do
setor. Contudo, experiências nos quatro cantos do mundo colocam em cheque a crença de
que a “indústria do turismo”, ou a “indústria limpa”, como também é comumente
conhecida, seja necessariamente benéfica na geração de emprego e renda e na preservação
do meio ambiente natural e cultural.
No mundo globalizado contemporâneo, onde o desemprego é estrutural e o crescimento da
pobreza e das injustiças sociais é visível, o setor de serviços (dentre eles, o turismo) pode
apresentar alternativas para o desenvolvimento socioeconômico de muitas sociedades
(SANSOLO e CRUZ, 2003). O turismo não é uma panacéia para as distorções que o modo
de produção capitalista industrial apresentou ao longo dos tempos, mas se planejado e
integrado com as demais políticas sociais e econômicas pode oferecer caminhos
interessantes para o desenvolvimento local.
Como veremos mais adiante, o perfil dos turistas está em transição. Já não é possível
defini-los como uma massa de demandas homogêneas. E, é nessa diversificação da
demanda que podemos vislumbrar uma possível mudança nas relações entre visitantes e
visitados, elemento crucial se quisermos pensar a atividade turística contribuindo para o
processo de inclusão social.
7
2. O desenvolvimento do turismo ao longo dos tempos
Para um melhor entendimento do fenômeno turístico contemporâneo, faz-se necessário uma
breve investigação quanto às suas origens. Existe uma grande diferença entre as viagens
turísticas e outros tipos de deslocamentos realizados pelo homem no decorrer de sua
história. Segundo a Organização Mundial do Turismo (OMT, 2001: p.3), “o turismo
compreende as atividades realizadas pelas pessoas durante suas viagens e estadas em
lugares diferentes do seu entorno habitual, por um período consecutivo inferior a um ano,
por lazer, negócios ou outros”.
Entretanto, podemos identificar já na Grécia Antiga a gênese do fenômeno, quando levas de
pessoas se deslocavam para assistir aos jogos olímpicos e outros festivais públicos e
religiosos. Durante o auge do Império Romano, a Pax Romana possibilitou um grande
fluxo de viajantes através das estradas de boa qualidade implantadas por todo o Império.
Mesmo durante o período de decadência do Império Romano e as invasões bárbaras, os
peregrinos cruzavam o interior da Europa rumo a centros religiosos, como Roma, Jerusalém
e Meca. O primeiro roteiro turístico registrado foi elaborado pelo francês Aymeric Picaud e
indicava como chegar a Santiago de Compostela, tendo a França como ponto de partida.
Durante a Idade Média, houve uma redução acentuada nos deslocamentos de pessoas na
Europa em virtude, principalmente, da fragmentação do território em feudos. Com o
advento das cruzadas e o renascimento do comércio entre a Europa e o Oriente ressurgiu a
curiosidade em conhecer terras longínquas (SEABRA, 2001:13). Essa curiosidade aliada a
fortes interesses comerciais fez com que, anos mais tarde, algumas nações européia se
lançassem ao mar rumo às riquezas do novo mundo. As viagens desses desbravadores, no
entanto, não podem ser classificadas como turísticas, em virtude de seu caráter mercantil,
colonizador e bélico.
Sergio
Molina,
pesquisador
mexicano
contemporâneo,
classifica as
etapas
de
desenvolvimento da atividade turística da seguinte forma: o pré-turismo, o turismo
industrial (este subdividido em primitivo, maduro e pós-industrial) e o pós-turismo. Nessa
8
classificação, o autor prefere não vincular as etapas de desenvolvimento do turismo a
períodos temporais definidos, pois entende que essa categorização se faz tendo como base
conceitos e práticas que podem ocorrer simultaneamente (MOLINA, 2003).
2.1. O pré-turismo
O pré-turismo tem como seu expoente máximo o Grand Tour, prática originada na Europa
que se tornou muito comum entre os filhos de famílias abastadas durante os séculos XVII e
XVIII. Esses jovens terminavam seus estudos com uma viagem ao redor da Europa, onde
entravam em contato com a cultura e as tradições, a história, a política e as artes dos países
vizinhos. Segundo Barreto:
“Quando o conceito de turismo surge, na Inglaterra, no século XVII, não está
referido a uma prática de lazer, mas à necessidade de conhecer outras culturas, de
conhecer outros modos de vida, de experimentar o contato com outros lugares, de
observar obras de arte que não tinham similar fora da Itália, por exemplo, de manter
um contato existencial com a região mediterrânea que tinha sido o berço da
civilização greco-romana.” (BARRETO, 1998: p. 134)
Do ponto de vista organizacional, vale destacar que não existia uma estrutura muito
complexa de suporte. O jovem viajante era acompanhado de alguns servos e de um tutor de
alta confiança da família, responsável também pela logística e pela parte financeira da
empreitada.
2.2. O turismo industrial
A Revolução Industrial representa o fato mais importante para a compreensão do fenômeno
turístico em sua versão moderna2. Foi através dos avanços tecnológicos da nova sociedade
industrial que, pela primeira vez, os deslocamentos humanos ganham uma característica de
2
O turismo industrial também é chamado por alguns autores (BARRETO, 1998; SEABRA, 2001; URRY,
2001; entre outros) de turismo moderno.
9
turismo. Com a ampliação da malha ferroviária, fundamental para as viagens domésticas e
intracontinentais, e a construção dos grandes navios a vapor capazes de atravessar oceanos,
a indústria dos transportes muda de escala e passa a ser acessível a um maior número de
pessoas.
Mas as novas tecnologias também mudaram a paisagem dos grandes centros urbanos da
época. As cidades industriais, com seus cenários acinzentados, já não apresentavam a
qualidade de vida de outrora. Como alternativa a esse novo modelo de sociedade, as
pessoas passaram a valorizar os ambientes naturais, como as regiões montanhosas e
litorâneas, para seus momentos de descanso. Saturadas de viver em uma sociedade
crescentemente fundamentada no consumo de produtos pasteurizados, as pessoas
encontraram no turismo a forma ideal de fuga do cotidiano. As viagens, incentivadas pela
evasão do trabalho rotineiro e repetitivo, constituiam a forma mais rápida e prática do
trabalhador se recuperar do stress causado pelo meio urbano (KRIPPENDORF, 1989).
Nesse contexto, surgem os primeiros hotéis urbanos e há um grande desenvolvimento dos
balneários costeiros no mar Mediterrâneo. O que antes era uma atividade educativa,
circunscrita a uma classe social mais abastada, passa a ganhar um caráter recreativo e de
lazer para a classe trabalhadora.
Nessa primeira fase de ampliação dos fluxos turísticos, o chamado turismo industrial
primitivo (MOLINA, 2003), surgem as primeiras empresas encarregadas de organizar e
operar as viagens. Contando com uma estrutura organizacional elementar, as primeiras
agências de viagens ainda não ofertavam uma gama de serviços diversificada.
Há uma certa polêmica quanto à fundação da primeira agência de viagens. Em 1863,
Stangen fundou em Breslau, Alemanha, o que muitos pesquisadores acreditam ser a
primeira empresa voltada para a realização de viagens. Por outro lado, também se afirma
que foi o italiano Galignani quem criou, em Paris, o que seria a primeira agência de
viagens. Em todo caso, relatos históricos dão conta de que a agência Stangen organizou e
10
operou a primeira volta ao mundo com finalidade e caráter turístico em 1878. (MOLINA,
2003)
Ainda na segunda metade do século XIX, aparece na história do turismo um pioneiro que se
tornaria mundialmente conhecido e cuja agência opera até os dias de hoje: Thomas Cook,
que foi o primeiro a organizar uma viagem com uma série de serviços incluídos, a partir de
um único preço pago pelos clientes.
O turismo nasceu e se desenvolveu tendo como principal suporte o modo capitalista de
produção. Por ser uma atividade do setor de serviços e por não ser considerado artigo de
primeira necessidade, o turismo sofreu – e ainda sofre – com as crises ao longo da história.
Guerras e revoluções, instabilidades sociopolíticas, desastres naturais ou provocados, crises
econômicas, epidemias e outros tipos de conflitos abalam seriamente o fluxo turístico
(TRIGO, 2002).
Na primeira metade do século XX, conhecemos um período de grande adensamento desses
conflitos. A 1ª Guerra Mundial, a Revolução Russa, a profunda crise econômica instaurada
no mundo após a quebra da bolsa de Nova Iorque, a ascensão do nazi-fascismo na Europa,
culminando na 2ª Grande Guerra, foram fatos importantíssimos na estagnação, diminuição
e, em alguns momentos críticos, interrupção do fluxo turístico mundial.
O fim da 2ª Guerra Mundial inaugura um momento único na história. As nações capitalistas
européias reconstruíram seus territórios e, com o apoio financeiro norte-americano, se
reergueram economicamente. Nas décadas que se seguiram, houve um crescimento
industrial espantoso, e o nível de consumo mundial manteve a economia em franca
ascensão. Com o quadro sociopolítico e econômico mais estável, o ambiente era propício
também para o ressurgimento do turismo.
O período do pós-guerra inaugura, então, o que Molina chama de turismo industrial
maduro, ou seja, a fase de afirmação do turismo como um verdadeiro movimento de
massas. A indústria da aviação comercial se desenvolveu e, rapidamente, superou os
11
cruzeiros marítimos na preferência do turista, principalmente devido à redução do tempo de
viagem proporcionada pela alta velocidade das aeronaves. Com isso, as agências e
operadoras de viagens, bem como as companhias aéreas, se multiplicaram e descobriram os
novos paraísos tropicais latino-americanos e asiáticos.
As conquistas sociais, como o direito a férias, ao 13º salário, a limitação do tempo de
trabalho e a aposentadoria, além do aumento da renda salarial, também contribuíram
decisivamente para o incremento do setor. As chamadas leis trabalhistas tornaram possível,
a uma parcela crescente da população, o uso do tempo livre em viagens de turismo. A
classe trabalhadora foi fundamental para caracterizar a atividade turística como um
fenômeno social de massa, uma vez que dinamizou o fluxo turístico doméstico e
internacional.
O quadro a seguir foi apresentado por Molina (2003) com base em dados da OMT. Nele é
possível ter idéia do “impressionante crescimento ininterrupto a partir da década de 1950,
passando de 25 milhões de turistas internacionais até mais de 600 milhões na década de
1990”.
Tabela 1 - Chegada de turistas mundialmente
Ano
Chegada
Variação
(Milhares)
(%)
1950
25.282
–
1960
69.320
174,2
1970
165.787
139,2
1980
287.787
73,6
1990
458.357
59,6
2000
699.000
52,5
Fonte: Organização Mundial de Turismo Apud MOLINA 2003
A grande locomotiva da expansão do turismo nas primeiras décadas do pós-guerra foram os
produtos relacionados ao binômio sol e praia. Com base na integração do eixo operador-
12
avião-hotel-praia, milhões de pessoas buscavam anualmente fugir do frio durante os
rigorosos invernos no hemisfério Norte em balneários localizados mais ao sul.
Entre as décadas de 50 e 90, as chegadas internacionais cresceram cerca de 2.300 %. O
turismo interno também apresentou um incremento relevante, chegando a registrar mais de
5 bilhões de pessoas viajando a cada ano dentro de seu território na década de 90.
A idéia de progresso vinculada à noção de crescimento econômico se expressa no turismo
em indicadores como volume de investimentos, receita e geração de empregos, dando um
caráter industrial a atividade. A ilusão de que a “indústria do turismo” poderia substituir a
indústria de transformação em importância estratégica na geração de empregos e de receitas
para o Produto Nacional, sem causar impactos similares, deu à atividade o rótulo de
“indústria limpa”. No entanto, com o passar dos anos, tal afirmação tem se mostrado
falaciosa: o turismo vem gerando impactos no meio natural onde é realizado, na cultura de
comunidades e povos, na distribuição social de seus ganhos, na organização econômica da
localidade ou região. Seus efeitos podem ser positivos ou negativos, graves ou inócuos,
dependendo do seu planejamento e das políticas públicas, quando existem. (BARTHOLO,
2005)
Ao converter-se em um fenômeno de deslocamentos massivos, o turismo passa a apresentar
impactos (positivos e negativos) que antes não eram perceptíveis. As conseqüências sociais,
culturais, políticas, ambientais e econômicas começam a deflagrar relações conflitivas.
Segundo Barreto:
“O turismo, que em séculos anteriores servira para educar o viajante, na década de
70 vai servir para um divertimento descompromissado, onde não importa se o que é
oferecido é autêntico ou não, (MacCANNEL 1973) onde há abuso na utilização dos
recursos naturais e culturais, até o desrespeito para com os membros das populações
visitadas” (BARRETO, 1998: p. 135)
13
Nessa fase de desenvolvimento, em que o turismo se consolida como indústria, sua
estrutura organizacional reflete o código conceitual e operacional da época.3 A
racionalidade moderna se expressa na civilização industrial por meio de seis princípios
básicos: uniformização, especialização, sincronização, concentração, maximização e
centralização. A seguir, enunciaremos cada princípio, apresentando seus reflexos na
“indústria do turismo”. (MOLINA, 2003)
A uniformização tem como ícone a celebre frase de Henry Ford: “People can have the
Model T in any colour – so long as it's black”4. Baseada na lógica industrial movida pela
produção em série, caso típico da indústria automotiva, a indústria do turismo
homogeneizou seus produtos e serviços, elaborando projetos sem diferenças substanciais.
As empresas transnacionais de hotelaria, por exemplo, estandardizam os processos de
produção, os sistemas e os procedimentos administrativos em todas as suas unidades,
independente de sua localização. Sem comprometimento com as características ambientais
e culturais locais, tais empreendimentos seguem os mesmos padrões em Las Vegas, no Rio
de Janeiro ou em Hong Kong.
A padronização despersonaliza os próprios produtores e prestadores de serviços, passando,
assim, a simples agentes responsáveis pela reprodução das idéias das matrizes ou, no caso
de empresas independentes, seguindo e copiando as tendências dos núcleos influentes do
modelo dominante. Por outro lado, os turistas também sofrem os reflexos da
homogeneização, configurando uma demanda com preferências semelhantes, mesmo
quando provenientes de grupos culturais diferentes5.
A especialização está diretamente relacionada à concepção tayloriana da divisão do
trabalho. Segundo a administração científica de Taylor, a produtividade aumenta quando
melhoram a eficiência dos tempos e os movimentos do processo de produção industrial.
Segundo Taylor:
3
Alvin Toffler afirma que toda civilização tem um selo ou código oculto que sustenta e condiciona sua
evolução (Apud Molina 2003).
4
Citado no site http://www.quotationspage.com
5
Alguns autores se referem a esse perfil de turista utilizando conceitos como turista médio, manada cega e
hordas douradas.
14
“simplificando as tarefas, atribuindo a cada cargo tarefas simples e repetitivas que
exigem pouca experiência do executor e escassos conhecimentos prévios, reduz-se o
período de aprendizagem, facilitando a substituição de um indivíduo por outro,
permitindo melhorias nos métodos e incentivos de trabalho e, decididamente,
aumentando a produtividade.” (Apud MOLINA, 2003)
No turismo, o trabalho rotineiro e limitado empobrece a relação entre o prestador de serviço
e o turista. Numa agência de viagens, por exemplo, o vendedor oferece ao cliente um
conjunto de serviços sem que tenha participado na elaboração do pacote; posteriormente,
não estará em contato com o turista para saber seu grau de satisfação, pois a rígida divisão
do trabalho e a especialização o impedem. A repetição de sua tarefa gera um estado de
ânimo tal que despersonaliza sua relação com o cliente.
De uma perspectiva macro, a especialização pode ser notada na função turística atribuída
aos países latino-americanos que restringiram o aproveitamento de seu potencial turístico
ao turismo de sol e praia.
A sincronização diz respeito à necessidade de relacionamento e comunicação entre
trabalhadores e unidades econômicas de produção distintas, com o objetivo de obter um
determinado produto. Nesse sentido, é fruto do modelo de divisão do trabalho. A
sincronização no contexto da “indústria turística” tem sua expressão, por exemplo, na
formatação de um pacote – composto pela hospedagem, o translado e a alimentação – em
que um dos elementos que o compõem não é prestado de forma adequada e eficiente. Dessa
forma, ficam anulados os esforços dos outros elementos em passar uma boa imagem do
destino.
A concentração refere-se ao agrupamento de atividades em um determinado espaço
geográfico que normalmente é utilizado de forma intensiva. Com o objetivo de reduzir
custos operacionais e de investimento, os empreendimentos são incentivados a se
instalarem em uma mesma região, aumentando sua densidade demográfica. Como reflexo
15
dessa política, temos, na maioria dos casos, conseqüências ambientais desastrosas, além de
um stress social. Nessas condições, os pólos turísticos deixam de cumprir seu papel de
descanso e diversão e passam a apresentar os mesmos problemas das grandes cidades
industriais.
O princípio da maximização pode ser compreendido de duas maneiras. A primeira se
refere à variável econômica. A “indústria turística” inserida na lógica do capital “detecta
necessidades ou as cria para empacotá-las, etiquetá-las e vendê-las de forma tal que se
garanta a maximização do lucro dos investidores” (MOLINA, 2003). A segunda
compreende a maximização no sentido de tornar o adjetivo “grande” sinônimo de “bom”.
Assim, um hotel com 1000 quartos é de melhor qualidade que um de 100, embora ambos
sejam da mesma categoria. Essa relação entre bom e grande favorece os grandes consórcios
transnacionais, uma vez que só estes possuem tamanha capacidade de investimento.
A centralização das decisões é fruto de organizações do tipo linear. Tem suas origens
vinculadas à organização dos antigos exércitos e na organização eclesiástica da Era
Medieval. Nelas, uns mandam e decidem, enquanto os demais obedecem. Alguns pensam, e
o restante atua, faz, opera. Com relação ao turismo, as decisões geralmente recaem sobre
determinados grupos minoritários que, sem o devido envolvimento dos outros atores
interessados na questão, desenvolvem políticas afinadas com seus próprios interesses. As
decisões tomadas centralizadamente potencializam os conflitos (ideológicos, políticos,
sociais e econômicos) inerentes ao processo de crescimento.
A descentralização das decisões viabiliza a criação de estruturas de comunicação mais
complexas, dando responsabilidades e direitos a todos aqueles que são afetados pelo
desenvolvimento do turismo. Assim como a centralização representa um processo fechado,
cuja relação da “indústria do turismo” com o meio no qual está inserida é extremamente
instável, uma estrutura descentralizada estabelece um processo aberto, de diálogo, que ativa
as capacidades e habilidades da comunidade receptora.
16
A organização do setor nas empresas e na esfera pública reflete o caráter piramidal e
burocrático, característico da lógica do mercado de massas. Os governos nacionais
direcionam suas ações inspirados na concepção e implementação industrial, ditando leis de
fomento e regulamentação e criando organismos públicos responsáveis por estabelecer
políticas nacionais de desenvolvimento para o setor.
Com essa visão, a indústria turística “contribuiu para a colonização de diversos territórios e
sociedades, ampliando significativamente as fronteiras do planeta” (MOLINA, 2003: p.
25), fazendo parte da gênese do processo de globalização que apresentaria seu auge nas
décadas de 80 e 90.
Sob a influência dos movimentos ecologistas surgidos na década de 70 e em consonância
com as transformações sociais promovidas na década de 80, a atividade turística inaugurou
uma fase de transição que culminará no que alguns autores (MOLINA, 2003; URRY, 2001;
BARRETO, 1998; entre outros) chamam de “pós-turismo” ou, simplesmente, o turismo na
pós-modernidade.
Essa transição apresenta um modelo pós-industrial que traz em si um paradigma “que
despreza os valores, as metodologias e as técnicas chamadas ‘tradicionais’, que foram os
suportes da expansão do modelo industrial maduro” (MOLINA, 2003, p. 26). O pósindustrialismo abarca novas configurações que visam garantir espaço às empresas
prestadoras de serviço em um mercado cada vez mais competitivo. O niilismo dos valores
antes incontestáveis passa pela diferenciação e a desmassificação dos mercados, propondo
uma estrutura mais flexível que viabilize uma personificação dos produtos/serviços. A
questão ambiental se fortalece, e o mundo começa a discutir estratégias para atingir um
desenvolvimento sustentável.
As novas influências do mundo pós-industrial têm reflexos decisivos na práxis turística,
demandando um reposicionamento estratégico para o setor. O novo paradigma, estruturado
a partir dos movimentos sociais e culturais, tem nas tecnologias da informação e
17
comunicação elemento crucial na redefinição do comportamento da demanda, do
desempenho empresarial, da função do poder público e do papel das comunidades locais.
2.3. O Pós-Turismo
Acompanhando as transformações sociais e culturais contemporâneas, a atividade turística
também vive um momento de redefinição de seus valores. O advento da pós-modernidade
traz consigo a crítica a muitos dos valores que pautaram o desenvolvimento na Era
Industrial.
Com o processo de globalização, iniciou-se um novo ciclo de transformações em nossa
sociedade. Segundo Bartholo “são transformações de natureza não só tecnológica, mas
também organizacional, econômica, política, social e cultural”, repercutindo “em várias
esferas da ação humana” (BARTHOLO et al, 2001b: p. 10). A ampliação do comércio e da
circulação de bens e serviços, resultante de pressões políticas internacionais pela
liberalização e enfraquecimento dos Estados Nacionais, vem derrubando fronteiras e
expondo valores culturais antes circunscritos à escala local. As conseqüências dessas
pressões podem ser sintetizadas em duas grandes interpretações: a primeira enfatiza a idéia
de homogeneização cultural, centrada na difusão da cultura hegemônica, e a segunda
destaca um contrafluxo de influências de outras culturas locais e regionais, ocasionando
uma fragmentação das identidades culturais.
Outra característica do momento atual diz respeito à instalação de sistemas mais
personalizados, tanto de produção como de consumo. Em ambos, busca-se repelir os
rigores e a uniformidade.
No turismo, torna-se necessário encontrar nos destinos a busca por uma identidade (ou
várias identidades simultâneas) que vá ao encontro das expectativas da demanda. Nesse
sentido, é essencial desenvolver instrumentos de análise da demanda adequados à nova
realidade, com o intuito de detectar novos agrupamentos, segmentos e nichos de
consumidores.
18
Segundo Urry, é característica de nosso tempo “a recusa das pessoas em aceitar serem
tratadas como parte de uma massa indiferenciada” (URRY, 2001: p. 123). Molina
complementa, afirmando que “o turista passa de uma atitude passiva, de aceitar o que lhe
vendem e de praticar o que lhe sugerem, a decidir por si próprio e a selecionar atividades de
seu interesse. Surge, assim, o turismo ativo” (MOLINA, 2004: p. 27).
Seguindo essa tendência, Barrett (1989a Apud URRY, 2001: p.133) apresenta um
movimento capitaneado por um dos principais jornais britânicos, cujo público-alvo é a
classe média prestadora de serviços, o Independent. A “Campanha pelas férias de verdade”
resultou em um guia, o Independent Guide to Real Holidays Abroad. The Complete
Directory for the Independent Traveller, com características peculiares, em que
privilegiava-se a divulgação de destinos que possibilitavam a prática das “férias de
verdade”.
Barrett afirma que a dificuldade em se desfrutar “férias de verdade” se deve ao “aumento
cada vez maior do pacote de férias”, impondo “às viagens, os mesmos problemas que a
produção em massa causou à cerveja, ao pão, ao sorvete e a muitas outras coisas” (1989a:
p. 1 Apud URRY, 2001: p. 133). Nesse sentido, cabe frisar que, segundo o autor, o olhar
turístico coletivo “dificilmente poderia ser descrito como ‘férias de verdade’” (1989a: p. 2
Apud URRY, 2001: p. 133). As férias verdadeiras precisam ter duas características
principais: em primeiro lugar, o destino escolhido deve estar fora dos grandes circuitos do
turismo de massa, e em segundo lugar, o turista autêntico privilegiará as pequenas agências
e operadoras para chegar aos lugares escolhidos.
O guia lamenta que entre os britânicos cerca de três quartos dos pacotes de férias vendidos
ao exterior sejam negociados por cinco grandes empresas do ramo. Como alternativa ao
modelo hegemônico, favorece o desenvolvimento das companhias de menor porte,
especializadas em determinados segmentos do “mercado do viajante”. Essas agências de
viagens são qualificadas pelo guia como “delicatessen”, ou seja, agências especializadas
preocupadas em satisfazer uma clientela independente e exigente (BARRETT, 1989).
19
As grandes empresas do trade turístico não tardaram em reconhecer a importância dessa
orientação para as férias. Empresas como a Thomas Cook começaram a trabalhar produtos
com um viés mais personalizado, utilizando slogans como: “não se trata de uma excursão
para o turista, mas de uma descoberta para o viajante” (Thomas Cook Escorted Journeys
Apud URRY, 2001: p. 134).
“Aqui, devem-se notar inúmeras ênfases: mais na viagem do que no turismo, na
escolha individual, em se evitar os pacotes turísticos, na necessidade de ser um
viajante instruído, em uma operação global que possibilita cuidados e atenção
individual – sem dúvida um tipo de experiência pós-moderna.” (URRY, 2001:
p.134)
Como apresentamos, a pós-modernidade trouxe consigo transformações culturais e sociais
em grande escala, que vêm influenciando decisivamente os gostos e anseios da demanda
turística. Com efeito, os destinos tiveram que passar por processos de reestruturação para se
adaptarem a uma nova demanda cada vez mais exigente, que busca a convivência e a troca
de experiências e tem necessidades e motivações diferentes.
Com a flexibilização da demanda, vem-se exigindo dos destinos sistemas produtivos
igualmente flexíveis. Novas formas de trabalho e novos esquemas associativos entre os
atores vinculados a diferentes empresas e organizações vêm surgindo para dar conta desse
fenômeno. A desmassificação possibilitou o surgimento de diferentes segmentos e nichos
de mercado “abrindo espaço ao turismo de interesses especiais, aos segmentos
especializados e às empresas especializadas em atender e desenvolver esses segmentos”
(MOLINA, 2004: p. 28).
Os novos modelos flexíveis pós-fordistas privilegiam o surgimento de novas formas
associativas e a gestão integrada, negando valores tradicionais que calcaram o
desenvolvimento na Era Industrial. Nesse contexto, são construídas cadeias de valor
capazes de gerar e aproveitar sinergias visando uma melhor competitividade no mercado,
20
em um marco de sustentabilidade que assegura a todos – e não para apenas alguns – o
desenvolvimento de negócios a longo prazo (MOLINA 2004).
O desenvolvimento de destinos com uma estrutura mais complexa implica uma forte
colaboração intra-setorial, delineando articulações econômicas através de redes de
empresas. Entretanto, não pode se restringir apenas ao setor do turismo. A melhoria da
infra-estrutura de acesso, por exemplo, requer a colaboração entre diferentes setores.
Molina nos apresenta uma experiência que ilustra a colaboração intra-setorial:
“cabe ressaltar a experiência desenvolvida em diversos destinos na Argentina,
especialmente aqueles mais distantes dos grandes centros de consumo, onde são
praticados novos mecanismos. Por exemplo, a venda de pacotes com tudo incluído
envolve diversos prestadores de serviços, não um único hotel, como acontece no
México. Dessa forma, o pacote funciona com um hotel base, no qual os clientes são
instalados, mas as atividades de entretenimento e as refeições podem acontecer em
qualquer restaurante do destino, ou em qualquer clube esportivo, noturno ou centro
de diversão. É oferecida ao cliente um relação dos estabelecimentos locais – de
diversos proprietários – que ficam à disposição dos turistas que adquirem o pacote.
O turista que, nesse caso, não é um pé de chinelo, recebe maior valor agregado por
um preço característico de tudo incluído.” (MOLINA, 2004: p. 29)
3. Por um turismo com mais viagens
Como citado anteriormente, estamos passando por um processo de transformação em nossa
sociedade e os rumos a serem seguidos ainda não estão completamente traçados. Repensar
os paradigmas que sustentam nossa sociedade globalizada capitalista é tarefa primordial na
agenda para um desenvolvimento sustentável.
A globalização contemporânea se caracteriza pela crescente concentração de renda e
exclusão social, vinculadas à subordinação dos Estados Nacionais a interesses meramente
21
econômicos. As mazelas e desigualdades geradas por esse sistema são justificadas como
pré-condições de um ajuste que traria ao planeta “uma nova era de paz e um novo padrão
de relações sociais, bem-estar e prosperidade” (BARTHOLO, 2002).
A saturação do modelo de desenvolvimento baseado no sistema de capital é uma realidade
negada somente por aqueles poucos que se beneficiam dos altos lucros gerados pelas
grandes corporações. Mesmo sendo um modelo que interessa a poucos, podemos encontrar
em meio a classe política inúmeras explicações para a manutenção do status quo. Um dos
slogans mais utilizados pelo discurso político para justificar suas ações e decisões é aquele
que defende a irreversibilidade do sistema de capital: “não há alternativa”. Ora, é muito
mais fácil resignar-se à irreversibilidade do sistema de capital que imaginar formas criativas
de enfrentá-lo.
Esse processo vem encontrando focos de resistência, gerando uma polaridade éticopolítica-ideológica: de um lado, temos os que defendem o livre mercado, o Estado mínimo
e a “globalização capitalista” comandada pelas grandes corporações multinacionais. De
outro, em contraposição, vemos ganhar força, em todo mundo, grupos preocupados com os
“excluídos” gerados por esse sistema selvagem, grupos que defendem uma “globalização
solidária”, promotora de justiça social.
Nesse contexto, buscamos compreender como a atividade turística pode contribuir de forma
consistente na promoção do desenvolvimento social – nas esferas local e regional. O
turismo de massa, apesar de movimentar grandes quantidades de recursos, não obteve
resultados satisfatórios nesse sentido. Pelo contrário, os impactos causados pelo incremento
da atividade turística em muitos destinos mundo afora foram decisivos no agravamento das
questões sociais e ambientais.
No entanto, acreditamos que as novas configurações apresentadas no que chamamos
anteriormente de pós-turismo, se norteadas pelo discurso do desenvolvimento sustentável,
podem trazer alternativas interessantes para pensarmos o turismo como fator de promoção
da inclusão social. Um elemento fundamental nessa equação é a relação estabelecida entre
22
visitantes e visitados. Se durante o desenvolvimento do turismo industrial dava-se ênfase ao
caráter recreativo, contemplativo e de diversão descompromissada com a realidade, vimos
surgir com o paradigma do pós-turismo um retorno a alguns conceitos que estavam
presentes na gênese do fenômeno, ainda no pré-turismo. No pós-turismo, há uma tendência
a encarar as viagens como uma oportunidade de vivenciar uma cultura distante, fora do seu
cotidiano. Os avanços das novas tecnologias da informação ampliaram radicalmente os
horizontes culturais, aguçando a curiosidade por um contato mais efetivo com as artes, a
história, a culinária, o idioma e outras tantas manifestações peculiares a cada lugar.
Segundo Barretto (1998), alguns estudos nas áreas da Antropologia e da Sociologia, na
Europa, apontam uma mudança no perfil dos turistas, “percebendo um crescente número de
pessoas que procuram enriquecer sua bagagem educativa em cada viagem”. A autora se
reporta a um estudo realizado em 1995, na Inglaterra, onde cerca de 70% dos turistas
viajavam de forma independente e procuravam em suas viagens conhecer aspectos
histórico-culturais da região visitada (BARRETTO 1998, p.132). Essas pessoas fazem
parte, segundo a pesquisa, de estratos da sociedade com níveis superiores de escolaridade.
Os chamados “intelectuais”, independente de sua renda, apresentam gostos mais refinados e
um capital cultural que lhes permite desfrutar de outros atrativos diversos dos procurados
pelos “turistas diversionários”.
Essa dicotomia no perfil dos turistas nos remete a classificação realizada por Cohen (1972)
há três décadas. O autor aponta para dois perfis distintos: os peregrinos modernos e os
buscadores de prazer. Os primeiros têm como principais características a busca por modos
de vida alternativos, pela autenticidade da experiência vivida, e o contato com as culturais
visitadas. Em contraposição, os buscadores de prazer querem apenas fugir de seu cotidiano,
utilizando lugares que ofereçam equipamentos recreativos e a possibilidade do relaxamento
físico e mental.
Espelhados nessa classificação e de acordo com a pesquisa apresentada por Barretto,
podemos associar, no contexto europeu, o turismo realizado pelos buscadores de prazer à
classe trabalhadora que, devido a sua própria inserção social, vê no turismo uma válvula de
23
escape dos intensos trabalhos da vida cotidiana. Por outro lado, podemos associar aos
trabalhadores independentes e aos profissionais liberais prestadores de serviços a procura
por propostas de turismo que incorporem experiências autênticas e uma maior aproximação
cultural com a comunidade visitada, típica dos peregrinos modernos.
Não é apenas o âmbito das relações culturais que diferencia esses dois tipos de turistas.
Também a forma de apreensão da natureza é diversa nos dois casos. Enquanto os
buscadores de prazer exercem suas atividades junto à natureza com caráter contemplativo –
no intuito de se descontrair, descansar e tomar sol, por exemplo – os peregrinos modernos
têm uma atitude menos passiva, aproveitando uma maior integração com os elementos
naturais através de atividades, como o ecoturismo, o trekking, as escaladas, dentre outras
(BARRETTO, 1998: p. 134).
Barretto destaca ainda que segundo a Sociologia européia contemporânea “este tipo de
‘turista’ não que ser confundido com o estereótipo de turista ‘diversionário’ e quer chamar
a si próprio de ‘viajante’, para diferenciar-se” (BARRETTO, 1998: p. 134).
A dicotomia apresentada na relação entre visitantes e visitados nos remete a antropologia
filosófica de Martin Buber, que em seus estudos propõe que o homem é um ser relacional,
cuja relação dialógica com o mundo se inscreve numa ontologia relacional. Dessa forma,
Buber diferencia duas atitudes fundamentais do homem diante do mundo, expressas através
das palavras-fundantes: EU-TU e EU-ISSO.
Ao proferir o par EU-ISSO, o homem considera o ente que tem diante de si como algo a ser
utilizado, algo passível de ser apropriado como objeto de “sua” experiência, uma
experiência que acontece “nele” e não entre ele e o mundo. No mundo do ISSO, não há a
salvaguarda da alteridade do outro e, por isso, torna-se impossível estabelecer um diálogo
autêntico, um encontro. Por outro lado, ao fundar uma relação do tipo EU-TU, o homem
realiza a inteireza do seu ser como pessoa, estando genuinamente disponível para a vida
dialogal.
24
A “relação ontológica EU-TU” e a “experiência objetivante EU-ISSO” são dois modos de
existência da vida humana e, como tal, se alternam em estado ora manifesto, ora de
latência. Como explica Bartholo:
“a relação com o TU não se sustenta por mais tempo que a brevidade do encontro. É
assim que cada TU termina por retornar a ‘coisidade’, transformando-se em um
ISSO. E é também assim que aquilo que antes se definia como um ISSO pode tornarse um TU no ‘face-a-face’ com a pessoa confrontada pelo EU. Inexistem
determinismos técnicos para essa alternância dos modos relacionais EU-TU e EUISSO. É parte da determinação ontológica da liberdade na condição humana, em que
os modos relacionais fundamentais são ‘processos que se entrelaçam confusamente
numa profunda dualidade’ (BUBER, 1977: p. 20)” (BARTHOLO, 2005).
O TU se revela no “face-a-face”. Não existem obstáculos entre o EU e seu TU; a relação
entre eles é direta. O encontro genuíno não é planejado, simplesmente acontece. O TU se
antecipa em oferta, vem ao encontro do EU e lhe dirige a palavra. Mas, para que o diálogo
ocorra, “cabe ao EU a decisão de ir ao seu encontro”, aceitá-lo, acolhendo-o em sua
irredutível e inefável alteridade, e responder-lhe TU (BUBER, 1977). A relação com o TU é,
por assim dizer, uma “aventura desconhecida, sem as garantias das definições, das
classificações, das tipologias” (BARTHOLO, 2002: p.137).
A presença do ISSO para o EU não se dá na alteridade.
“Quando me relaciono com um ISSO, tenho sempre diante de mim algo que sei, que
sei que é isso, e que posso querer saber mais por meio de meus atos de
conhecimento. Quando me relaciono com um TU, tenho sempre diante de mim uma
pessoa que não sei em sua total inteireza quem é, nem nunca saberei, se não ouvir o
que sua presença me diz de si, me deixa saber” (BARTHOLO, 2002: p.137)
É importante deixar claro que a possibilidade de dois modos relacionais não implica que
haja um, necessariamente, bom e outro ruim. Na concepção antropológico-filosófica de
25
Buber esta polaridade é intrínseca à condição humana. O mundo do ISSO é fundamental
para a vida humana. Ele é responsável por suprir algumas de nossas necessidades sociais
vitais através de “uma variada gama de atividades técnicas, econômicas, institucionais,
jurídicas, etc” (BARTHOLO, 2001: p.79). Desse modo, a relação EU-ISSO não deve ser
encarada como um mal a ser evitado, mas Buber já alertava para o risco que a sociedade
moderna corre ao encerrar-se nesse tipo de relação. Segundo o autor, o homem que vive
somente no âmbito das relações EU-ISSO se desumaniza: “... sem ele tu não podes subsistir,
tu te conservas graças à sua segurança, mas se te reabsorves nele, serás sepultado no nada”
(BUBER, 1977: p. 36).
Assim como na antropologia filosófica de Buber o mundo do ISSO é fundamental para a
manutenção da vida humana, no turismo o caráter recreativo, de diversão, também tem a
sua importância. Não estamos propondo que o “turista diversionário” seja extinto. O que
pretendemos é explicitar a necessidade de um olhar mais responsável para as relações entre
visitantes e visitados.
O turista imbuído de um olhar mais comprometido com a realidade – a qual está visitando –
se torna um consumidor mais responsável e um importante ator na promoção do
desenvolvimento social da região em questão. No entanto, para atrair esse público, o
destino deve contar com uma estrutura de gestão pública voltada para esse fim. Cabe ao
poder público criar condições para a participação efetiva da comunidade receptora na
tomada de decisões e a ampla discussão política acerca dos rumos do desenvolvimento do
setor.
4. Considerações finais
Argumentar sobre maior participação do poder público nos dias de hoje pode parecer
anacrônico. No mundo da economia globalizada, comandado pelo sistema da livre
circulação do capital, é esperado que os Estados Nacionais interfiram o menos possível na
estruturação dos mercados. Dessa forma, a livre concorrência e a lei da oferta e da procura
26
seriam os grandes responsáveis pelo estabelecimento das relações entre o capital e o
trabalho.
Assim ocorre com praticamente todas as indústrias. Em nossa aldeia global, as indústrias
procuram se estabelecer nos países que oferecem as melhores condições – isenções fiscais,
leis trabalhistas mais flexíveis, baixos salários, pouca fiscalização quanto à degradação
ambiental, etc. – e, em troca, oferecem os tão sonhados empregos proporcionados pelo
empreendimento. Todavia, quando essas condições já não são tão favoráveis, o capital
industrial se vê livre para procurar outro “porto seguro”, deixando milhares de
desempregados para trás. Um bom exemplo é o da indústria automotiva: a grande maioria
das montadoras já não tem mais uma planta única em seu país de origem. É mais
econômico produzir as auto-peças e montar os automóveis em diversos países – mais perto
dos insumos necessários no processo de fabricação e onde a mão-de-obra é mais barata – e,
em seguida, exportar o produto final para o resto do mundo.
Com pouco poder de barganha, os Estados Nacionais acabam por conceder grandes
incentivos para o estabelecimento dessas indústrias. O capital, livre das amarras do
trabalho, navega solto pelos sete mares, deixando um rastro de pobreza e degradação
ambiental que vem clamando por atenção. O desenraizamento territorial vem se
confirmando como uma forte característica das indústrias do século XXI.
Se pensarmos na “indústria do turismo”, tendo como referência a concepção industrial
madura, apresentada por Molina (2003), veremos que ela estará sujeita a mesma fluidez das
demais indústrias de consumo. Um resort instalado na região nordeste do Brasil, por
exemplo, não apresenta diferenças substanciais em seus serviços se comparado a um
empreendimento similar situado no litoral mexicano, sul-africano ou até mesmo tailandês.
Por outro lado, se compreendermos a “indústria do turismo”, utilizando o referencial do
pós-turismo, podemos estabelecer um forte vínculo desta com o território onde é realizada.
Nessa concepção, o turismo se desenvolve em determinada região pelas suas qualidades
únicas, sendo o diferencial uma das ferramentas mais importantes no marketing dos lugares
turísticos. Essa característica, então, vai na contramão da tendência de desterritorialização
27
das indústrias, uma vez que o local volta a ter uma importância determinante no processo.
Enquanto as demais indústrias podem escolher as melhores condições econômicas para se
instalarem, o turismo, como experiência autêntica, depende de regiões específicas nas quais
ainda é possível encontrar condições para se desenvolver.
Essa característica, contudo, não garante que o tipo de exploração turística instaurada em
determinadas regiões seja necessariamente boa para a comunidade, gerando emprego e
renda e preservando o ambiente físico e social. Muitos estudos demonstram o caráter
híbrido da atividade turismo que, por um lado, tem um enorme potencial de impulsionar o
desenvolvimento de uma região e, por outro, pode promover grande degradação ambiental
aliada ao agravamento das injustiças sociais.
Para que a atividade turística possa efetivar todo seu potencial de inclusão social é
necessário que sejam tomadas certas providências no sentido de proteger a região e quem a
habita de um mau uso por parte do mercado, que sempre visará o maior lucro possível em
detrimento das questões sociais e ambientais. Como já afirmamos, pode parecer anacrônico
incumbir ao poder público a regula(menta)ção da atividade, mas este é o único ator capaz
de administrar os conflitos e as tensões sociais provenientes do processo de turistificação.
Nesse sentido, ainda é possível pensar em modelos de desenvolvimento, orquestrados pelo
Estado, que atentem para maiores benefícios socioambientais. Trata-se, portanto, de uma
decisão política, uma vez que se apresenta de novo uma interdependência entre o capital e o
trabalho local.
As políticas públicas de turismo devem se valer não apenas de argumentos econômicos
para direcionar suas ações, mas também os de ordem social, cultural e ambiental. Ao
mercantilizarmos tais aspectos, somos coniventes com o aumento das desigualdades sociais
promovidas pela exclusão de boa parte das populações realmente interessadas nos
empregos gerados pelos grandes empreendimentos hoteleiros.
Por se tratar de uma decisão política, o Estado deve estar à frente desse processo,
salvaguardando o interesse público. Os programas governamentais precisam contemplar as
28
necessidades locais, dando condições para que as comunidades estabelecidas no raio do
projeto façam parte do processo, sob o risco de serem socialmente excluídas ou, no limite,
destruídas. Cabe ao poder público o reconhecimento de núcleos de resistência étnicoculturais, a fim de reforçar a valorização da cultura nativa. As comunidades locais não
podem ficar à margem do processo de desenvolvimento da atividade turística. Pelo
contrário, devem se constituir como sujeitos e não como objetos.
Os novos paradigmas apresentados nesse capítulo oferecem importantes subsídios para a
formulação de políticas públicas, bem como elementos que podem contribuir no
planejamento estratégico voltado para o turismo. Quando compreendemos a atividade
turística para além de um negócio, notamos as inúmeras possibilidades que ela nos oferece
– em termos de intercâmbio entre as pessoas, troca cultural, busca por uma melhoria na
qualidade de vida –, visando à promoção da inclusão social.
29
Capítulo II
Política e planejamento turístico
1. Introdução
O turismo é visto hoje como a atividade econômica que mais cresce no mundo. O potencial
gerador de emprego e renda, a quantidade de recursos trazidos pelos viajantes para um
determinado destino e o número cada vez maior de pessoas que viajam são apenas alguns
indicadores que demonstram a força do setor. No entanto, o que vem chamando mais a
atenção da comunidade acadêmica e dos formuladores de políticas públicas dedicados à
estruturação do setor é o enorme impacto exercido pelo turista na vida das pessoas e nos
locais em que elas vivem.
As questões advindas do incremento da “indústria do turismo” estão intimamente ligadas ao
debate sobre formas sustentáveis de desenvolvimento. Pode-se pensar que em um mundo
repleto de problemas de ordem ambiental, social e cultural, massacrado constantemente por
crises econômicas avassaladoras, o turismo não seja um problema merecedor de atenção.
Porém, sabemos que devido à amplitude do setor, o turismo contribui e, ao mesmo tempo,
apresenta respostas a alguns desses problemas.
Apesar dos esforços realizados por acadêmicos e empresários do setor, ainda proliferam no
mundo casos em que o turismo chegou com seu potencial transformador alterando a
realidade local e causando significativos impactos negativos. Concomitantemente,
começam a surgir iniciativas que apontam caminhos sustentáveis para o desenvolvimento
da atividade.
Nesse cenário cheio de controvérsias e resultados paradoxais, urge refletir sobre quais os
rumos que o desenvolvimento da atividade turística deve seguir para cumprir todo seu
30
potencial benigno, minimizando seus impactos negativos. Nesse sentido, alguns teóricos,
baseados em experiências isoladas, apontam o planejamento turístico estratégico e
integrado enraizado na comunidade local como um possível redentor da atividade.
2. O imperativo sustentável do turismo
A herança intelectual do conceito de sustentabilidade remonta ao início do século XIX. No
entanto, foi apenas no século XX e no mundo globalizado estabelecido no final do milênio
que a preocupação com a forma de utilização e conservação dos recursos naturais passaram
a fazer parte dos debates sobre desenvolvimento e crescimento econômico. Com isso, os
inter-relacionamentos entre meio ambiente, sociedade e economia ficaram cada vez mais
evidentes, exigindo novas teorias que dessem conta das novas questões.
O Relatório da Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento (WCED) –
também conhecido como Relatório de Brundtland – definiu desenvolvimento sustentável
como “aquele que atende as necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de
as gerações futuras atenderem às próprias necessidades” (WCED, 1987) e apontou para
cinco princípios básicos a serem seguidos: (a) o conceito de planejamento holístico e a
criação de estratégias; (b) a importância de preservar processos ecológicos essenciais; (c) a
necessidade de proteger o patrimônio humano e a biodiversidade; (d) a necessidade de
buscar um tipo de desenvolvimento que permita a produtividade ser sustentada no longo
prazo para as gerações futuras (o conceito de equidade intergeracional); (e) a meta de
atingir um equilíbrio de justiça e oportunidades entre nações.
Os conceitos de sustentabilidade e desenvolvimento sustentável estão presentes nas
discussões do meio acadêmico e não devem ser encaradas apenas como idéias abstratas,
mas como conceitos que afetam o cotidiano de todos no planeta. A sustentabilidade vem se
firmando cada vez mais como um problema ético-político que requer novas formas de
apreensão da natureza e o verdadeiro propósito do desenvolvimento e crescimento
econômico, aliados a uma redefinição dos papéis dos indivíduos, do governo e do setor
privado na busca por futuros sustentáveis.
31
Vimos crescer nas últimas décadas, nas sociedades ocidentais, um forte movimento de
liberalização dos mercados, pregando uma economia monetarista e a negação de um
interesse público. Tal movimento, vai de encontro ao conceito de desenvolvimento
sustentável, uma vez que ao enfatizar aspectos puramente econômicos do desenvolvimento
não dá conta de dimensões essenciais da vida humana, tais como o bem-estar do ambiente
físico e social.
Ao basearmos o conceito de desenvolvimento em uma visão economicista, perdemos de
horizonte quaisquer conseqüências de ordem ambiental e social. Dados econômicos
isolados não oferecem uma estimativa da utilização produtiva dos recursos – por exemplo,
se são renováveis. Uma abordagem unicamente econômica não registra os custos ambiental
e social associados à produção econômica. Dessa forma, como disse Oscar Wilde,
poderemos acabar sabendo “o preço de tudo e o valor de nada”.6
Uma visão ampliada de desenvolvimento nos remete a dois conceitos-chave, a saber, a
conservação do “capital ambiental” e a idéia de “capital social”, que ao serem incorporados
na equação do crescimento econômico trariam uma resposta às necessidades
socioambientais. Todavia, sabemos das dificuldades em se levar em conta tais aspectos em
meio a um sistema político-econômico que privilegia a manutenção e, principalmente, o
aumento dos níveis de crescimento econômico.
Fazem-nos acreditar que não é possível realizar grandes alterações de curso em virtude da
incapacidade de viabilizá-las no “mundo real”. Nesse sentido, somos convidados a nos
resignar com a situação atual sem nos importar com os destrutivos antagonismos
necessários ao funcionamento ideal dos “mecanismos de mercado”. No mundo real sem
alternativas ao modelo vigente, só nos resta assistir ao aumento das instabilidades sociais
características de um modelo cuja estrutura já dá sinais evidentes de esgotamento. As
únicas mudanças permitidas nesse modelo são de ordem paliativa e dão conta apenas de
6
http://www.quotationspage.com – nossa tradução.
32
certos efeitos negativos, mas sem qualquer tipo de intervenção na sua base causal, ou seja,
“o sistema dado de controle metabólico”. (MÉSZÁROS, 2002: p. 39)
A tentativa de separar efeitos e causas nos remete a outra falácia dos dias de hoje: atribuir o
status de regra a uma exceção. É assim que podemos desvincular a miséria e o
subdesenvolvimento crônico “da dominação e da exploração neocolonial da esmagadora
maioria da humanidade por um punhado de países capitalistas desenvolvidos”. Desse
modo, prega-se a emulação do desenvolvimento dos países “capitalistas avançados” sem
levar em conta nem as vantagens do passado imperialista, nem os imensos lucros obtidos
com a manutenção do terceiro mundo na condição de dependência estrutural (MÉSZÁROS,
2002: p. 39).
Outro fator relevante que inviabiliza a universalização do modelo atual de desenvolvimento
diz respeito à utilização predatória dos recursos naturais do nosso planeta. O
desenvolvimento dos países de “capitalismo avançado” se deu a um elevado custo
ambiental que, se universalizado, provocaria um colapso e todo o sistema desmoronaria
instantaneamente. Para ilustrar essa questão, basta imaginarmos o que aconteceria se toda a
população mundial tivesse o mesmo padrão de consumo de recursos energéticos da
população americana. Esta, cerca de 5% da população mundial, é responsável por 25% do
consumo dos recursos energéticos disponíveis. E, como questiona Mészáros, “o que
aconteceria se os outros 95 % adotassem o mesmo padrão de consumo e tentassem retirar
dezenove vezes 25% dos restantes 75%?”
Fica clara a necessidade de se pensar um novo sistema sociometabólico, desenraizado de
diretrizes meramente econômicas e com uma visão de longo prazo. Nesse sentido, a
sustentabilidade se caracteriza como uma meta política, porém com características
peculiares, uma vez que não trata de um objeto específico ou de fácil compreensão e
quantificação.
Diante desse quadro, podemos dizer que alguns dos principais problemas a serem
superados em nosso tempo dizem respeito às questões políticas e de planejamento. Com
33
isso, também, cabe analisar como o planejamento turístico pode contribuir para formas
mais sustentáveis de desenvolvimento.
3. Política e planejamento
Os termos planejamento e política estão intimamente ligados. Compreendemos por
planejamento um conjunto de decisões a serem colocadas em prática no futuro. Portanto,
planejar é apenas uma etapa de um processo global que envolve “planejamento-decisãoação”. Como um processo global, o planejamento deve se ocupar de um conjunto de
decisões interdependentes ou sistematicamente relacionadas e não com decisões
individuais. Enraizado no conceito de sustentabilidade, podemos dizer que a característica
mais importante do planejamento é aquela que visa garantir a equidade intergeracional, ou
seja, o fato de estar voltado para o futuro.
No âmbito governamental, Cullingsworth (1997: p. 5) conceitua planejamento como o
“processo intencional em que se definem metas e se elaboram políticas para implementálas”. A análise das políticas nos permite compreender e explicar o conteúdo das decisões e
como elas foram tomadas. Em se tratando da política oficial, é possível extrair, por
exemplo, a confluência de valores que regem a ordem governamental. A elaboração de
políticas públicas reflete, portanto, todo um ambiente político, caracterizando valores e
ideologias, distribuição do poder, estruturas institucionais e processos de tomadas de
decisão.
Segundo Dye (1992: p. 2), política pública “é tudo o que o governo decide fazer ou não”.
Essa definição explicita que as políticas são escolhas deliberadas de cursos de ação,
adotadas pelos que estão no poder, entre alternativas, e refletem as decisões e não-decisões,
ações e inações do governo.
Falar em políticas voltadas para o interesse público e planejamento governamental
dedicado a setores comandados predominantemente pela iniciativa privada, como é o caso
do turismo, pode parecer anacrônico devido às tendências atuais de menor intervenção do
34
governo no cotidiano da sociedade. Tais tendências são sintomáticas do modelo neoliberal
e estão cada vez mais difundidas no mundo ocidental. Todavia, segundo Haughton e Hunter
(1994: p. 263), as imperfeições do mercado oferecem inúmeros motivos para a intervenção
econômica do Estado, incluindo: (a) melhorar a competitividade econômica; (b) retificar
direitos de propriedade; (c) possibilitar que tomadores de decisão do Estado considerem
externalidades; (d) oferecer benefícios públicos amplamente disponíveis; (e) reduzir riscos
e incertezas; (f) apoiar projetos com elevados custos de capital e envolver novas
tecnologias; e (g) educar e oferecer informações.
4. Planejamento em turismo
O planejamento turístico e a intervenção do governo no desenvolvimento do setor se
mostram necessários no momento em que surgem inúmeros casos onde a atividade turística
foi responsável por grandes impactos indesejáveis, principalmente na escala local. A rápida
expansão do setor, que hoje se caracteriza como uma atividade de massas, aliada à cultura
capitalista de consumo de produtos turísticos, fez com que o setor público se ocupasse
apenas em dar respostas a problemas surgidos em decorrência do impacto do turismo em
determinados destinos. Tal (falta de) estratégia é a antítese do que entendemos por
planejamento turístico, uma vez que se apresenta como uma reação a um impacto já
ocorrido.
Embora não seja a resposta para todos os males gerados pela atividade turística, o
planejamento, quando voltado para os processos, pode minimizar os impactos negativos e
maximizar retornos econômicos nos destinos, beneficiando assim, as comunidades locais
(Hall, 2001). Todavia, alguns aspectos precisam ser levados em conta quando tratamos de
planejamento turístico. Para que este represente efetivamente as ambições da comunidade
de um dado destino, é necessário que esta esteja envolvida de forma ativa em todas as
etapas do planejamento. Outra consideração diz respeito ao caráter pluralista do
planejamento, uma vez que deve abarcar dimensões sociais, econômicas e físicas.
35
Como uma área de pesquisa mais abrangente, o planejamento turístico, influenciado pelas
tradições do planejamento urbano e regional, tem concentrado esforços no que se refere ao
planejamento dos destinos e não no planejamento comercial do turismo individual. Com o
ganho de importância das questões ligadas ao ecoturismo e à sustentabilidade, o
planejamento turístico vem sofrendo grande influência do planejamento ambiental e,
conseqüentemente, vem agregando valor ao componente das articulações políticas. Desse
modo, o planejamento turístico passa a ser visto não mais como um exercício de
planejamento de uso do solo, embora esse seja de extrema importância para as regiões de
destino, mas como um complexo relacionamento de atividades que vão do âmbito local ao
global.
Outra importante função que o planejamento público em turismo vem assumindo
recentemente não está ligada apenas aos impactos negativos do setor. Com a dinâmica do
mercado turístico e o crescimento da concorrência entre os destinos, a preocupação em
como manter a atratividade dos produtos também vem sendo trabalhada no âmbito do
planejamento turístico. Assim, é possível melhorar vários aspectos das atrações, instalações
e infra-estrutura de modo a aumentar a captação de visitantes ou pelo menos ampliar o ciclo
de vida do produto.
5. Um breve histórico do planejamento turístico
Dos anos que sucederam a Segunda Grande Guerra até os dias de hoje, os métodos de
planejamento turístico não se mantiveram constantes. Podemos identificar que, seguindo a
análise de Hall (2001) sobre dados da OECD (Organization for Economics Co-operation
and Development), os países desenvolvidos passaram por quatro fases distintas quanto à
atuação de suas políticas no setor turístico. A primeira corresponde aos dez anos seguintes
ao término da II Guerra Mundial (1945-1955). Nesse período, os governos estavam
empenhados em promover o rearranjo institucional necessário no pós-guerra, privilegiando
a desagregação e a racionalização da política, da alfândega, da moeda e de regulamentações
que haviam sido adotadas logo após a guerra.
36
Num segundo momento, entre 1955 e 1970, os governos passaram a se envolver mais com
questões ligadas ao marketing turístico, a fim de aumentar o potencial de ganhos do setor.
Em seguida, entre 1970 e 1985, os governos se dedicaram ao fornecimento de infraestrutura turística e no uso do turismo como instrumento de desenvolvimento regional.
A partir de 1985, com a mudança na ideologia política vigente em boa parte dos países
ocidentais, houve reflexos nas políticas públicas do setor turístico. Embora o principal foco
das ações continuasse sendo o turismo como instrumento de desenvolvimento regional, a
mudança no ambiente político fez com que o envolvimento dos governos fosse menor no
fornecimento de infra-estrutura turística, aumentando, assim, a ênfase no desenvolvimento
de parcerias público-privadas. Outra característica desse período é o aumento das pressões
pela auto-regulamentação do setor. O ponto positivo fica por conta da inserção das questões
ambientais nas discussões sobre o desenvolvimento da atividade.
Interessados no grande potencial de desenvolvimento econômico e regional da atividade
turística, muitos governos passaram a adotar medidas de planejamento turístico. No
entanto, o resultado desse planejamento não necessariamente atende aos desejos da
comunidade anfitriã. Uma das principais características nesses casos é um processo “de
cima para baixo”, que trata a comunidade como objeto, tirando-lhes o controle sobre seus
destinos.
O papel do Estado perante o organismo social tem estado presente em discussão nas
sociedades ocidentais nas últimas décadas. Sob influência do ideário neoliberal, muitos
governos passaram a adotar um postura empresarial em relação ao turismo, a fim de
aumentar a contribuição financeira do setor à receita do Estado. Com isso, os investimentos
em divulgação e marketing dos destinos, bem como o desenvolvimento de parcerias com o
setor privado em atrações e instalações turísticas, aumentaram consideravelmente nos
últimos anos.
Alguns intelectuais defendiam uma postura ainda mais radical. Como observou Hughes ao
criticar o apoio dado pelo governo britânico as empresas de turismo,
37
“Government support may mean that tourism enterprises are stimulated and
continue in existence because of the support and not particularly because of
costumers demand. The payment of grants to firms may imply and artificial
propping-up of firms, which in turn created subsidized jobs. Such subsidization is
often popularly considered to be an undesireble featuring of a free enterprise
economy. The fact that much of manufactory industry in the UK is also so supported
because ought not to detract from the basic issue. Many firms may be supported
because of their employment or balance of payments effects but at the risk of
maintaining inefficient firms in existence and thus misusing the nation´s resources.
Even where the efficiency of firms is not in question it is doubtful if it is wise to
artificially promote firms which would not otherwise come into existence, solely on
employment or balance of payment grounds. The advocates of a free enterprise
economy would look to costumers freedom of choise and not to governments to
promote firms; the costumer ought to be sovereing in decisions relating to the
allocation of the nation´s resources” (HUGHES, 1984, 13-14)
Os rumos tomados pelas políticas públicas de turismo, em muitos países, vêm contrariando
as indicações da União Internacional de Organizações de Viagens (IUOTO), precursora da
Organização Mundial de Turismo (OMT), que em 1974 já destacava a importância do
setor, afirmando que para fomentá-lo e desenvolvê-lo
“numa escala proporcional à sua importância nacional e mobilizar todos os recursos
para esse fim, seria necessário centralizar os poderes responsáveis pela elaboração
de políticas nas mãos do Estado para que ele pudesse tomar todas as medidas
apropriadas, a fim de criar uma estrutura adequada para a divulgação e o
desenvolvimento do turismo pelos vários setores envolvidos” (IUOTO, 1974: p. 71
in HALL, 2001)
A justificativa que enfatiza o tamanho ou a importância econômica do setor não encontra
eco nos dias de hoje. A participação do Estado no setor turístico, bem como em outros
38
setores da arena política pública (educação, saúde, bem-estar, dentre outros) deve basear-se
na incapacidade do mercado em suprir todas as necessidades sociais. Cabe aos governos,
por meio de suas políticas públicas, oferecer alternativas corretivas ao mercado.
As imperfeições do mercado aparecem de diversas formas. Para ilustrar a questão basta
escolhermos um dos muitos casos em que a “indústria do turismo” foi responsável pela
degradação ambiental da localidade. Era de se esperar que uma indústria que tem na
qualidade ambiental uma de suas principais matérias-prima fosse se preocupar em mantê-la.
Entretanto, em um setor onde diversos empreendimentos, concorrentes entre si, utilizam um
mesmo recurso natural, corre-se o risco de haver uma má conservação do ambiente. Isso
acontece porque muitas empresas consideram o recurso “livre”, ou seja, suas atividades
individuais não prejudicam a qualidade do todo. Porém, basta que algumas empresas
tenham essa atitude para que em pouco tempo nenhuma possa mais desfrutar do atrativo.
O setor privado raramente está interessado nas questões ligadas ás necessidades sociais e
ambientais de longo prazo. A busca pelo aumento de receita e lucros de curto prazo pode
causar impactos negativos não só para a economia local como para o bem-estar de toda a
comunidade. Nesse caso, o governo local é chamado a interferir de forma a corrigir o
problema.
Casos como o supracitado poderiam ser menos freqüentes se houvesse uma real
compreensão dos vários impactos provenientes do turismo. As dificuldades em entender a
dinâmica da atividade turística têm como pano de fundo a falta de interesse em pesquisa na
área. O planejamento turístico, quando compreendido como um processo dinâmico,
necessita de ferramentas como as análises e o monitoramento de políticas públicas para
manter o equilíbrio rumo aos objetivos e metas traçados. No entanto, os governos se
mostram mais preocupados com a divulgação e os retornos no curto prazo do que com o
investimento estratégico e a sustentabilidade.
39
6. Métodos de planejamento turístico
Embora o planejamento turístico seja geralmente reconhecido como algo necessário, as
formas e os métodos mais eficientes de planejamento continuam sendo contestados. Além
disso, o planejamento ocorre em diferentes níveis e segundo vários procedimentos. Mesmo
com tantas incertezas, é possível traçar características inerentes ao processo de
planejamento turístico. Como veremos a seguir, as motivações econômicas são uma
constante nos diferentes procedimentos de planejamento. Entretanto, reconhecemos um
movimento contemporâneo de valorização dos aspectos sociais e ambientais do
desenvolvimento turístico e de formas mais sustentáveis de turismo em geral.
Getz (1987) identificou quatro procedimentos presentes em experiências de planejamento
turístico: (a) fomento, (b) uma abordagem econômica voltada para a indústria, (c) uma
abordagem físico-espacial, cada vez mais voltada para o planejamento ambiental, e (d) uma
abordagem voltada para a comunidade, com ênfase no papel desempenhado pelo anfitrião
na atividade turística. Tais procedimentos, segundo o autor, podem ser executados em
conjunto, mas não são necessariamente seqüenciais.
Apresentaremos uma breve descrição de cada um desses procedimentos que, mais adiante,
servirão de base para um debate sobre o desenvolvimento de um modelo sustentável de
planejamento turístico.
6.1. Fomento
A tradição do fomento tem sido utilizada no planejamento turístico desde que se iniciou a
indústria do turismo de massas. Alguns especialistas contestam a categorização do fomento
como forma de planejamento, pois esta parte do princípio de que a atividade turística é
inerentemente boa e promove vantagens automáticas para o anfitrião. Com isso, os
potenciais
impactos
negativos
de
ordem
econômica,
social
e
ambiental
são
desconsiderados, sendo mascarados por um desenvolvimento parcial da atividade que a
curto prazo beneficia apenas alguns empreendedores envolvidos diretamente no processo.
40
Os recursos culturais e naturais da comunidade são incorporados ao planejamento como
potencialidades a serem exploradas. Com o desenvolvimento da atividade, começam a
surgir as primeiras marcas negativas no cenário físico e econômico, podendo, quando
percebidas tardiamente, tornarem-se irreversíveis.
As origens da tradição do fomento nos remetem à concepção do turismo industrial. No
início, a atividade turística organizada não representava um grande perigo para as novas
áreas ainda inexploradas, onde a abundância de recursos naturais impressionava. Em áreas
pouco exploradas dos Estados Unidos, onde foram criados os primeiros parques nacionais,
por exemplo, os efeitos do turismo eram insignificantes (HALL, 2001). Mesmo com o
incremento da atividade, a percepção do turismo como um setor inerentemente benigno e
inofensivo perdurou durante anos e apenas recentemente vem sendo contestada.
Uma característica marcante do fomento é a não-participação dos residentes nas tomadas de
decisão que envolvem o planejamento turístico. Eles são convidados a serem agradáveis
com os visitantes e, quando não o fazem, são taxados de antipatriotas, pois não estão
colaborando com o progresso da região (HALL, 2001: p. 43).
Segundo Getz (1987: p. 10):
“O fomento ainda é praticado, e sempre será, por dois grupos de pessoas: políticos
que filosófica ou pragmaticamente acreditam que o crescimento econômico sempre
deve ser incentivado, e por aqueles que terão ganhos financeiros com o turismo.
Eles continuarão a divulgá-lo até que constatem que os recursos a serem explorados
se acabaram, que os custos reais ou de oportunidade são extremamente elevados, ou
que a oposição política ao crescimento não pode mais ser combatida. Nesse ponto,
os verdadeiros prejuízos geralmente já se instalaram.”
Dessa forma, podemos concluir que a tradição do fomento pode ser mais bem descrita
como uma forma de não planejamento.
41
6.2. A tradição econômica: o turismo como indústria
A “indústria do turismo” , como o setor é chamado segundo a tradição econômica, é uma
ferramenta muito utilizada por governos para atingir metas de reestruturação e crescimento
econômico, geração de empregos e desenvolvimento regional. Embora seja de
conhecimento geral que o turismo não é uma resposta para todos os males econômicos, este
modelo destaca o potencial econômico da atividade principalmente como indústria de
exportação, aquela que contribui de forma positiva no equilíbrio nacional e regional em
aspectos como relações de troca, balança de pagamentos e níveis de câmbio exterior.
Ao orientar o planejamento enfatizando aspectos econômicos, o governo procura utilizar o
turismo como elemento-chave na promoção do crescimento e desenvolvimento de áreas
específicas, por meio da geração de emprego e de renda. Dentro desta abordagem, os
aspectos que definem a atividade como indústria são valorizados, a fim de que se possa
medir sua contribuição e produção econômica e avaliar o desempenho do governo na
condução do processo.
Uma característica relevante nesse processo é a utilização de estudos de análise de mercado
para que se possa definir campanhas de marketing e divulgação, fundamentais na captação
do tipo de visitante que trará mais benefícios econômicos para a região. Por meio de
estudos como o de segmentação de mercado e de adequação do produto aos mercados, é
possível conhecer melhor os recursos turísticos específicos da região e a melhor forma de
explorá-los. Nessa abordagem, as metas econômicas ganham maior importância em relação
aos eventuais problemas sociais e ecológicos. A questão de quem se beneficia e quem perde
com o desenvolvimento do turismo dificilmente vem à tona.
6.3. A abordagem do uso do solo – físico-espacial
A abordagem físico-espacial tem suas origens vinculadas ao planejamento do uso do solo e
foi muito influenciada por grupos conservacionistas defensores do uso racional dos
recursos naturais. Um dos métodos mais antigos de proteção ambiental, o planejamento do
42
uso do solo é muito utilizado como uma forma de planejamento turístico público por estar
relacionado diretamente com o planejamento regional e de destinos.
Na esfera do turismo, o planejamento físico e espacial apresenta um componente ecológico
responsável por balizar a atividade em padrões aceitáveis, buscando minimizar os impactos
decorrentes da atividade no ambiente físico. Sendo assim, se preocupa com questões
vinculadas à capacidade de saturação física e social, pontos de saturação ambiental, índices
aceitáveis/desejáveis de mudança, entre outros.
Muitos parques nacionais vêm incluindo em seus planos de manejo estudos sobre
zoneamento com o objetivo de organizar a circulação de visitantes, concentrando ou
dispersando os turistas, a fim de salvaguardar áreas sensíveis. Um caso ilustrativo dessa
questão é a revisão do plano de manejo do Parque Nacional do Iguaçu, realizada em 2000
pelo IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis).
Nessa ocasião, os técnicos contratados pela instituição realizaram um zoneamento da área
do parque identificando sete zonas distintas, a saber:
•
Zona Primitiva - aquela onde ocorreu pequena ou mínima intervenção humana e que
ainda contém espécies da flora e da fauna ou fenômenos naturais de grande valor
científico. Possui as características de zona de transição entre a Zona Intangível e a
Zona de Uso Extensivo.
•
Zona Intangível - aquela onde a primitividade da natureza permanece intacta, não se
tolerando quaisquer alterações humanas, representando o mais alto grau de
preservação. Funciona como matriz de repovoamento de outras zonas, onde já são
permitidas atividades humanas regulamentadas.
•
Zona de Recuperação - aquela que contém áreas consideravelmente alteradas pelo
homem. Trata-se de zona provisória que, uma vez restaurada, será incorporada
novamente a uma das zonas permanentes. As espécies exóticas introduzidas devem
ser removidas, e a restauração deve ser natural ou naturalmente agilizada.
43
•
Zona de Uso Extensivo - aquela constituída em sua maior parte por áreas naturais,
podendo apresentar alguma alteração humana. Caracteriza-se como uma zona de
transição entre a Zona Primitiva e a Zona de Uso Intensivo.
•
Zona de Uso Especial - aquela que contém as áreas necessárias à administração, à
manutenção e aos serviços do Parque, abrangendo habitações, oficinas e outros.
Tais áreas são escolhidas e controladas de forma a não conflitarem com seu caráter
natural e devem localizar-se, sempre que possível, na periferia do Parque Nacional.
•
Zona Histórico-Cultural - aquela onde são encontradas manifestações históricas e
culturais ou arqueológicas, que serão preservadas, estudadas, restauradas e
interpretadas para o público, servindo à pesquisa, à educação e ao uso científico.
•
Zona de Uso Intensivo - aquela constituída por áreas naturais ou por alterações
antrópicas. O ambiente é mantido o mais próximo possível do natural, devendo
conter: centro de visitantes, museus e outras facilidades e serviços.
Devemos notar que, nesse caso, a zona de uso intensivo recebe aproximadamente 1 milhão
de turistas por ano e representa cerca de 3 % da área total do parque. Fica clara a opção
feita pelos planejadores em sacrificar a região das cataratas (principal atrativo do parque),
mantendo o restante do parque como área restrita.
Na tradição espacial, leva-se em conta a tendência dos destinos evoluírem e declinarem em
relação ao mercado – abordagem econômica – e aos recursos de uma região – a abordagem
física. Dessa forma, busca superar tais instabilidades por meio de planos de
desenvolvimento de turismo que definem as capacidades/limitações dos recursos naturais
da região em relação à implantação de uma estrutura turística.
Embora o planejamento físico-espacial seja muito eficaz na proteção do ambiente físico, ele
apresenta uma visão distorcida, pois não considera os aspectos socioculturais dos destinos.
Com a evolução da abordagem do uso do solo/espacial, já é possível identificar uma
preocupação com a integração das questões socioambientais. De fato, buscando responder
aos princípios do desenvolvimento sustentável, o planejamento do uso do solo tem
44
procurado agregar à sua abordagem ecológica elementos de cunho social e cultural. A esta
nova configuração de planejamento, concebida através de uma abordagem holística de
ambiente, que tenta entender não só o ambiente físico ou social, mas sim os
relacionamentos humanos-ambientais, dá-se o nome de planejamento ambiental.
Ao trabalhar com uma abordagem mais ampla, o planejamento ambiental está sujeito a
enfrentar sérios obstáculos no decorrer de seu processo. Os conflitos podem variar desde a
própria definição do que é sustentável até discussões sobre as diversas soluções técnicas em
gerenciamento e compensação de impactos. Isso apenas corrobora a dimensão política que
a sustentabilidade assume no processo de planejamento. Como Evans afirma:
“para que o planejamento ambiental com vistas à sustentabilidade [...] seja pelo
menos um pouco eficiente, os processos políticos de controvérsia e debate públicos,
tanto formais quanto informais, precisarão desempenhar um papel muito mais
representativo do que tem feito até agora”. (EVANS, 1997: p. 8)
6.4. O planejamento turístico voltado para a comunidade
Até o início dos anos 80, pouco tinha se estudado sobre os impactos sociais e ambientais
decorrentes do desenvolvimento da atividade turística. Com o crescimento do setor,
reconheceu-se gradativamente os efeitos indesejáveis provenientes do turismo, sendo esses
associados inicialmente às nações menos desenvolvidas. Entretanto, com o passar dos anos,
países desenvolvidos da Europa e da América do Norte apresentaram inúmeros problemas
característicos do incremento do setor.
Mesmo de difícil quantificação, os impactos sociais do turismo talvez sejam o principal
aspecto do desenvolvimento da atividade. Um estudo mais aprofundado, abordando tais
impactos, é visto hoje não apenas como uma necessidade ética de envolvimento da
comunidade nos processos de decisão, mas como um componente vital em todo o
crescimento e desenvolvimento turístico.
45
Os relacionamentos envolvendo a população residente e os visitantes são de extrema
importância para o desenvolvimento turístico, uma vez que afetam diretamente no processo
de tomada de decisão do turista quando convidado a escolher seu destino. Quando
residentes de comunidades turísticas sentem que o turismo está destruindo de alguma forma
seu ambiente físico ou social, as relações visitante-visitado se desgastam, prejudicando a
imagem do destino.
Como forma de minimizar os impactos decorrentes do turismo, algumas estratégias
alternativas estão se desenvolvendo destacando, principalmente, o contexto social e físico
em que esse turismo ocorre. McIntosh e Goeldner (1986 Apud HALL, 2001) ressaltaram a
necessidade de um maior envolvimento comunitário no planejamento turístico com as
seguintes metas: 1) proporcionar uma estrutura para elevar o padrão de vida dos residentes
locais por meio dos benefícios econômicos gerados pelo turismo; 2) desenvolver uma infraestrutura e oferecer instalações recreativas para residentes e visitantes; 3) assegurar que os
tipos de avanços ocorridos nos centros de visitantes e resorts sejam adequados aos
objetivos dessas áreas; 4) criar um programa de desenvolvimento consistente com a
filosofia cultural, social e econômica do governo e das pessoas que vivem na região
visitada; e 5) otimizar a satisfação do visitante.
Outras propostas de uma abordagem comunitária para o desenvolvimento turístico vêm
sendo elaboradas no sentido de defender o controle local sobre o processo de
desenvolvimento. O pano de fundo conceitual desse tipo de abordagem da ênfase à
satisfação das necessidades locais e, em decorrência desta, a satisfação das necessidades do
turista. Dessa forma, o ponto central do exercício do planejamento turístico são os
residentes e não os turistas. Segundo Hall (2001: p. 55), “uma abordagem comunitária no
planejamento turístico é, portanto, uma forma de planejamento ‘às avessas’, que enfatiza o
desenvolvimento na comunidade e não da comunidade”.
Do ponto de vista conceitual, o planejamento comunitário de destinos turísticos já esta
razoavelmente desenvolvido. A maior dificuldade é encontrada na implementação e
operacionalização de tais conceitos, devido à natureza política do processo de
46
planejamento. O planejamento comunitário implica um grau de comprometimento com o
interesse público e participação no processo de tomada de decisão. Esses fatores são
determinantes e que boa parte das comunidades ainda não estão preparadas para enfrentálos. Por outro lado, muitos integrantes do governo vêem na participação comunitária uma
perda de poder e controle no processo de planejamento. De fato, o que se vê em
experiências ao redor do mundo são processos de validação em que as principais decisões
norteadoras já foram tomadas pelos representantes do governo, e a comunidade não tem a
oportunidade de dizer não.
Como observamos, o planejamento turístico é um processo dinâmico que reflete as
exigências de grupos de interesse diversos, valores da comunidade e da sociedade e o
contexto socioeconômico-ambiental em que ocorre. A abordagem comunitária pode ser
vista como um ponto de partida de um planejamento turístico de longo prazo, preocupado
em salvaguardar o controle do índice de mudanças por parte da comunidade e garantir ao
visitante uma experiência única no destino.
7. Uma abordagem sustentável ao planejamento turístico
Quando a atividade turística ganhou status de indústria, logo após a Segunda Guerra
Mundial, não havia evidências de que suas atividades poderiam trazer prejuízos de ordem
ambiental e social. O número de turistas era muito inferior aos atuais e foi apenas com
avanços tecnológicos no setor da aviação comercial, a partir dos anos 1970, com a chegada
dos aviões Jumbo, que discussões envolvendo aspectos da sustentabilidade, tais como,
limitações ambientais e sociais do desenvolvimento, ganharam algum destaque. Com isso,
explica-se a tardia incorporação dos princípios do desenvolvimento sustentável ao
desenvolvimento turístico.
O turismo vem tentando cumprir os principais objetivos do desenvolvimento sustentável –
por exemplo, minimizar o esgotamento de recursos, a degradação ambiental e as
instabilidades sociais – no entanto, algumas contradições entre o turismo e o
desenvolvimento sustentável podem tornar muito difícil a operacionalização completa do
47
conceito. Como Pearce, Barbier e Markandya (1989 Apud Hall, 2001: p. 58) observaram “a
sustentabilidade implica um prazo infinito, enquanto a tomada de decisões práticas exige a
adoção de prazos finitos”. Ainda que alguns fatores compliquem o cumprimento de
algumas metas do planejamento de desenvolvimento sustentável, eles não podem ser vistos
como elementos que impeçam sua realização. Em vez disso, devem enfatizar a necessidade
de um acompanhamento contínuo das atividades de planejamento.
A complexidade dos arranjos institucionais do setor turístico, bem como os interrelacionamentos entre seus componentes representam uma das principais dificuldades na
elaboração de um dos pré-requisitos do desenvolvimento sustentável, o planejamento
estratégico. A falta de sincronia entre as ações políticas e a prática, aliada à atenção
inadequada e a fatores que determinam a sustentabilidade social, econômica e ambiental
podem conduzir a conseqüências indesejáveis e imprevistas e, muitas vezes, irreversíveis.
O planejamento comunitário é a base para o desenvolvimento da atividade turística
sustentável, mas é necessário que sejam incorporados aspectos coordenativos, interativos,
integrativos e estratégicos para que se possa falar em uma abordagem sustentável de
planejamento turístico. O meio mais eficaz de se desenvolver formas sustentáveis de
turismo é convencer os governos e o trade turístico a adotarem princípios do
desenvolvimento sustentável aos planejamentos e às operações.
Dutton e Hall (1989 Apud HALL, 2001: p. 59) destacaram cinco mecanismos pelos quais é
possível atingir uma abordagem sustentável de planejamento turístico:
•
Sistemas de controle cooperativos e integrados.
Muitas vezes, em processos de planejamento público, o que se vê são reuniões
públicas formais, normalmente ao final do processo, para validar decisões
previamente tomadas. Um estilo interativo assume que os melhores resultados são
obtidos através de processos participativos e abertos. Uma abordagem integrativa é
útil para explicitar os benefícios e os custos do desenvolvimento turístico e
promover a melhoria no relacionamento entre as partes interessadas. É necessário
48
também que haja incentivos a benefícios mútuos, pois “a cooperação por si só não
cria um comprometimento em relação ao desenvolvimento sustentável”. (Hall 2001,
60)
•
Desenvolvimento de mecanismos de coordenação do setor.
Os governos precisam atentar para a necessidade de se estimular a criação de
parcerias e relacionamentos efetivos entre grupos formais e informais no setor.
Essas parcerias têm caráter político e podem contribuir significativamente rumo ao
desenvolvimento sustentável. Com a criação, por exemplo, de códigos de conduta
ou códigos ambientais é possível minimizar impactos em ambientes naturais
ameaçados. Entretanto, deve-se assegurar que tais iniciativas não caiam no erro de
definir o “menor denominador comum”, tanto no desenvolvimento como na
implementação das regras.
•
Aumento da consciência do consumidor.
Em muitos casos, pode ser difícil para os consumidores diferenciarem operações de
turismo sustentáveis e não sustentáveis. Sendo assim, para se beneficiarem de
experiências de melhor qualidade e diminuírem os impactos nas comunidades
hospedeiras, é necessário uma tomada de consciência por parte do turista quanto aos
produtos e serviços por ele consumido. Embora seja possível uma mudança no
comportamento do turista, o cerne da questão está na elaboração de formas mais
sustentáveis para os produtos e serviços turísticos oferecidos ao consumidor. Para
ilustrar
a
capacidade
dos
mercados
em
adaptar-se
aos
princípios
do
desenvolvimento sustentável, basta citar o exemplo da mudança ocorrida no turismo
de aventura, que passou de serviços destrutivos para experimentais, por exemplo, da
caça para os safáris fotográficos.
•
Aumento da consciência do produtor.
Tem-se dado maior atenção aos aspectos que dizem respeito ao aumento de
consciência dos consumidores e pouco se tem falado na tomada de consciência dos
fornecedores de produtos turísticos. Os produtores precisam se adequar à nova
49
realidade, que exige uma postura identificada com os princípios do desenvolvimento
sustentável. Para tal, é necessário a adoção de regulamentações, como códigos de
conduta, preocupadas em balizar as diretrizes de funcionamento do setor. Muitas
vezes, a adesão compulsória não tem o efeito desejado, sendo necessário, em alguns
casos, o apoio das regulamentações governamentais para que se tenha um efeito
global sobre as práticas de desenvolvimento.
•
Planejamento turístico estratégico para substituir abordagens convencionais.
O planejamento turístico estratégico se caracteriza como um processo único de
planejamento e implementação e contínuo no tempo. Da mesma forma, deve ser
integrante de um plano mais amplo de planejamento da cidade em sua totalidade. O
planejamento turístico estratégico voltado para destinos é mais fácil de se
implementar quando conta com o envolvimento da comunidade hospedeira no
processo de tomada de decisão. Para que esse envolvimento se concretize, é
necessário que os órgãos responsáveis pelo processo de planejamento solicitem e
considerem ativamente as demandas da comunidade.
Oficinas abertas à comunidade e processos consultivos podem ser extremamente
úteis na identificação de problemas decorrentes do desenvolvimento turístico,
incluindo:
! Valores primários – o que residentes e visitantes valorizam na área?
! Aspirações – que papel os residentes querem que o turismo desempenhe no
desenvolvimento econômico e social da região?
! Receios – quais são as preocupações dos residentes quanto ao impacto do
turismo sobre a comunidade?
! Possibilidades – quais são as principais características da área que os
residentes desejam partilhar com os visitantes?
! Falhas – que fatores depreciam o local, tornando-o menos agradável de
visitar?
Para conhecer e compreender o complexo sistema que envolve os elementos do
planejamento turístico, é necessário a utilização de indicadores ou conjunto de
indicadores. Estes ajudam a determinar em que ponto o processo se encontra, para
50
onde vai e quanto falta para atingir as metas estabelecidas. Entretanto, a utilização
de indicadores requer um conhecimento estruturado da realidade onde será
utilizado, pois trabalha integrando sistemas econômicos, ambientais, sociais e
políticos.
Segundo Hall (2001), os principais tipos de indicadores utilizados pelo
planejamento turístico são: a) os indicadores econômicos, ambientais e sociais,
responsáveis por medir as mudanças na economia, no meio ambiente e na
sociedade; b) os indicadores de sustentabilidade, que medem a distância entre a
mudança e o estado sustentável do ambiente; e c) indicadores de desenvolvimento
sustentável, em que o progresso com relação aos objetivos de desenvolvimento
sustentável são medidos num contexto mais amplo.
Por motivos políticos, tem havido uma tendência por utilizar indicadores que
demonstrem mudanças mais visíveis. Porém, questões importantes, como os
impactos sociais e culturais provenientes do turismo, acabam ficando em segundo
plano, uma vez que necessitam de uma análise mais apurada e seus resultados só
podem ser conhecidos a longo prazo.
Os cinco mecanismos descritos por Dutton e Hall (1989) para atingir a sustentabilidade do
desenvolvimento turístico devem ser vistos como estratégias gerais para o planejamento de
destinos. A implementação dessas estratégias vai depender muito do contexto de cada
situação.
Em estudos mais atuais, Lew e Hall (1998) apontaram algumas questões que os
planejadores devem ter em mente para fazer funcionar os princípios da sustentabilidade.
Para os autores, o turismo sustentável representa uma orientação de valor que se dedica a
minimizar os impactos do turismo, ou seja, não deve ser guiado única e exclusivamente por
questões ligadas à economia de mercado. Dessa forma, muitos dos caminhos apontados
pelo turismo sustentável não são os mais adequados do ponto de vista econômico, mas
representam uma opção política em que o maior benefício será o desenvolvimento social da
região.
51
Outra consideração importante é o fato de se destacar que não existe nenhuma receita
“passo a passo” para a implementação de projetos de desenvolvimento de turismo
sustentável. Cada situação exige medidas específicas de escala e contexto. No entanto, é
possível apontar algumas semelhanças que a atividade empírica já revelou. Num contexto
de reestruturação econômica global, as questões do turismo sustentável são essencialmente
diferentes em países de economia desenvolvida e países em desenvolvimento. Na escala
local, as experiências nos mostram que em projetos em que o envolvimento comunitário se
deu de forma mais efetiva houve uma melhora significativa com relação à preservação do
patrimônio, tanto natural como cultural. Para finalizar, o desenvolvimento do turismo
sustentável exige paciência, dedicação e comprometimento de longo prazo.
52
Capítulo III
Quem são os beneficiados com o incremento do turismo?
1. Introdução
A Organização Mundial do Turismo (OMT) vem apontando o setor turístico como a
segunda atividade econômica do mundo mais importante em termos de geração de divisas e
empregos, ficando atrás apenas da indústria do petróleo e seus derivados. Estima-se que,
em 2006, o turismo terá uma produção mundial de 7,1 quatrilhões de dólares, gerando cerca
de 385 milhões de postos de trabalho. Se confirmadas as estimativas, serão arrecadados
aproximadamente 1,3 quatrilhões de dólares em impostos, o que representa um claro
benefício na economia em geral (OMT, 2001).
A “indústria turística” é conhecida pela sua grande complexidade, pois não se relaciona
somente com os elementos que a compõe, mas com os mais variados setores da economia
que são indiretamente afetados com seu desenvolvimento. Essa relação se expressa no
chamado efeito multiplicador:
“O efeito multiplicador da renda é produto da interdependência existente entre os
diversos setores econômicos; de maneira que o aumento na demanda dos bens ou
serviços produzidos por um setor gera, por sua vez, o acréscimo na demanda de
bens e serviços procedentes de outros setores, que são necessários para a produção
dos anteriores” (OMT, 2001: p. 10)
O discurso vigente de franco crescimento do turismo em todo o mundo e suas imbricações
econômicas vêm pautando as políticas de desenvolvimento do setor. No entanto, as
estatísticas mascaram uma realidade cujos impactos socioculturais e ambientais muitas
vezes são irreversíveis.
53
Como veremos a seguir, a opção brasileira de favorecimento aos grandes complexos
hoteleiros não vem gerando os benefícios esperados na escala local. Com isso, urge
repensar nossas políticas públicas voltadas para o turismo de forma a tornar a atividade
verdadeiramente indutora do desenvolvimento e da inclusão social.
2. Política pública de turismo no Brasil: o Prodetur-NE e os megaprojetos turísticos
Até a criação da Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR), em 1966, pouco se tinha
experimentado em termos de planejamento da atividade turística. Nesse sentido, podemos
identificar apenas a elaboração de algumas leis desconexas e restritas a aspectos parciais da
atividade, como a regulamentação de agências de viagem e de turismo.
O primeiro diploma legal que aborda algum aspecto da atividade turística no Brasil é o
Decreto-lei 406, de 4 de maio de 1938, cujo artigo 59º dispõe sobre a venda de passagens
aéreas, marítimas e terrestres.
“A venda de passagens para viagens aéreas, marítimas e terrestres só poderá ser
efetuada pelas respectivas companhias, armadoras, agentes, consignatários e pelas
agências autorizadas pelo Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, na forma
da lei” (FERRAZ, 1992 Apud CRUZ, 2001: p. 43)
Juntamente com a criação da EMBRATUR, o Decreto-lei 55/66 define, pela primeira vez,
uma série de dispositivos legais que permitem identificar a gênese de uma Política Nacional
de Turismo. Mesmo assim, inicialmente, o papel da EMBRATUR restringiu-se à
consolidação do mercado interno e à captação da demanda externa por meio de campanhas
publicitárias. Somente na década de 90, a empresa, já sob o rótulo de instituto, passou a ser
peça fundamental na elaboração de políticas públicas para o setor.
Durante a década de 70, o Brasil vivenciou o chamado “milagre econômico”, que
promoveu grandes transformações na sociedade. Os investimentos em infra-estrutura,
54
aliados à campanhas agressivas de marketing, incentivaram, principalmente, a classe média
a adquirir uma cultura de consumo de produtos turísticos. Nesse momento, o principal alvo
dessa classe média na fuga da rotina cotidiana era os arredores dos grandes centros. Com o
passar dos anos e sem o planejamento necessário, algumas dessas áreas apresentaram sinais
de forte deterioração, impulsionando essa massa consumidora de lazer para outras regiões
ainda inexploradas.
Esse movimento, inicialmente identificado nas regiões Sul e Sudeste, a partir da década de
80, se espalha pelo litoral nordestino, facilitado pelas novas rodovias e pelas aerovias,
quando o avião se torna um meio de transporte acessível à classe média. Com a crise
econômica no início dos anos 80, a atividade turística passa a ser encarada pela classe
política como “uma alternativa econômica capaz de soerguer as economias deprimidas dos
estados nordestinos e de dinamizar a economia da Amazônia, com a ‘onda’ do turismo
ecológico” (RODRIGUES, 2001: p. 149).
O Nordeste passa a ser vendido como Novo Caribe, Novo Mediterrâneo, Nova Flórida,
atraindo capital estrangeiro para o setor sob a forma de investimentos em hotéis e resorts
nos moldes dos grandes centros turísticos internacionais.
Outro fato que marcou a década de 80 foi o início de uma articulação entre turismo e a
questão ambiental. Respondendo a esse movimento, a EMBRATUR lançou, em 1987, um
programa de desenvolvimento do ecoturismo pressionada por alguns movimentos
ecológicos que se preparavam para a ECO-92, mas que não se desenvolveu de imediato.
É nesse cenário e já sob influência dos ideais neoliberais que a Política Nacional de
Turismo começa a se reestruturar. No início dos anos 90, devido à profunda crise instaurada
no país, órgãos internacionais como FMI, BID e Bird apontaram a atividade turística como
possível redentora para a crise econômica. Durante o governo Collor, a EMBRATUR
ganha o título de Instituto Brasileiro de Turismo e assume a Política Nacional de Turismo
(PNT), agregando os seguintes objetivos:
55
•
Democratizar o acesso ao turismo nacional;
•
Reduzir as disparidades econômicas regionais mediante a oferta de emprego e
melhor distribuição da renda;
•
Aumentar os fluxos turísticos, a taxa de permanência e o gasto médio do turista
estrangeiro no país.
Incorporando esses objetivos à PNT, a EMBRATUR fortaleceu a idéia do potencial da
atividade turística como fator de desenvolvimento regional. Outra mudança importante
ocorrida nesse momento se refere à descentralização na gestão do setor. A EMBRATUR
passa a ter um papel fundamental na formulação de políticas públicas, deixando a execução
para os governos estaduais e municipais, em parceria com a iniciativa privada.
Como desdobramento da nova PNT, a EMBRATUR lançou, em julho de 1992, o Plano
Nacional de Turismo (Plantur), buscando promover o desenvolvimento regional com a
formação de pólos de turismo integrado. Esses pólos seriam implantados, inicialmente, fora
do eixo Sul e Sudeste, visando equalizar a distribuição geográfica das infra-estruturas, uma
das principais metas do plano.
No entanto, as questões ligadas à infra-estrutura não eram as únicas preocupações do
governo. O Plantur também previa ações no sentido de promover uma verdadeira
democratização da atividade, com o fortalecimento e incentivo ao turismo interno e,
conseqüentemente, um aumento no número de postos de trabalho gerados pelo setor.
Como em outros momentos de nossa história, a classe política elaborou um plano
consistente, mas que pouco saiu do papel. A única ação concreta implementada foi o
Programa de Ação para o Desenvolvimento do Turismo no Nordeste Brasileiro, o ProdeturNE. Reunidos na SUDENE, os governos estaduais do nordeste elaboraram este programa
que, com o apoio do governo federal, obteve aporte financeiro do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). A primeira etapa do Prodetur-NE movimentou cerca de US$ 800
56
milhões, sendo US$ 400 milhões financiados pelo Banco do Nordeste, com repasse do
BID, e os outros US$ 400 milhões originários da contrapartida nacional.7
Cumprindo uma das principais metas do programa, os investimentos provenientes do
Prodetur-NE foram destinados à implementação de projetos de intra-estrutura básica –
como construção e reforma de rodovias, fornecimento de energia elétrica, abastecimento de
água e saneamento – e projetos de infra-estrutura voltados para a sustentação do turismo –
como reforma e ampliação de aeroportos e rodoviárias. Com isso, o Prodetur pode ser
entendido como uma
“política de turismo que ‘faz às vezes’ de uma política urbana, pois se restringe à
criação de infra-estrutura urbana em localidades consideradas, pelos respectivos
estados envolvidos, relevantes para o desenvolvimento do turismo regional.”
(CRUZ, 2001: p. 11)
“os outros objetivos do Prodetur somente podem ser alcançados se articulada essa
política de turismo com outras políticas para a atividade (como a política de
megaprojetos, por exemplo), pois nenhuma das obras e nenhum dos serviços
previstos pelo programa podem assegurar a conquista de tais metas.” (CRUZ, 2001:
p. 111)
Como forma de atingir as metas estabelecidas pelo Prodetur-NE (política pública da esfera
de poder federal), alguns governos estaduais da região passaram a adotar uma política de
megaprojetos turísticos. Ancorados no discurso da promoção do desenvolvimento regional
pelo turismo e associando a vocação turística da região com o binômio sol-mar, as ações do
Prodetur-NE, em última análise, prepararam o terreno para o investimento de grandes
grupos transnacionais interessados em desenvolver pólos turísticos seguindo o modelo
mexicano.
7
A planilha detalhada dos investimentos está disponível em CRUZ 2001.
57
Como estava previsto no programa, o governo federal disponibilizou recursos, no BNDES,
para a iniciativa privada que quisesse investir no setor, tornando-se um grande parceiro na
implementação dos empreendimentos. No entanto, a maior parte dos recursos foram
entregues a grandes grupos internacionais, como Accord, Marriot, Holliday Inn, Caesar,
entre outros. Com o argumento da melhora da competitividade internacional, houve um
favorecimento aos grandes grupos hoteleiros em detrimento das empresas familiares.
A política de incentivo a megaprojetos hoteleiros tem caráter ambíguo. Ao mesmo tempo
em que promove a modernização dos espaços a serem apropriados pela atividade turística,
com a implantação de uma infra-estrutura complementar, gera uma divisão territorial entre
o que vai ser explorado pelo turismo, geralmente localizado nas faixas litorâneas, e as áreas
reservadas às comunidades locais, cada vez mais reclusas no interior. A relação entre esses
territórios vai depender do modelo de uso turístico adotado por cada empreendimento.
Os projetos de hotelaria, que vêm se desenvolvendo nos últimos anos no nordeste
brasileiro, têm se caracterizado pela pouca dependência de seus espaços circunvizinhos.
Baseados nos modelos de resort e village, esses empreendimentos são planejados para
serem auto-sustentáveis, obedecendo a um rígido modelo de gestão, internacionalmente
padronizado (CRUZ, 2001). É interessante ressaltar que projetos dessa natureza não criam
grandes vínculos com o local de sua implantação, uma vez que estão mais preocupados em
transpor para aquela realidade todos os desejos do turista, fazendo com que ele “se sinta em
casa”, ignorando o que de diferente aquela região pode oferecer.
Os problemas sociais provenientes desse tipo de empreendimento também merecem nossa
atenção. O impacto na vida cotidiana das comunidades do entorno ainda estão sendo
estudados, porém já é possível perceber alguns equívocos, cujas conseqüências são
irreversíveis. A súbita valorização de territórios, antes esquecidos pelo mercado
imobiliário, está provocando um verdadeiro desastre sociocultural nessas regiões. Sem
nenhum trabalho prévio de sensibilização, conscientização e capacitação – e pressionados
pela especulação imobiliária –, muitos membros de comunidades tradicionais venderam
58
suas terras a preços irrisórios e passaram a viver de subempregos vinculados ao turismo e
às residências-secundárias.
A questão fundiária vem se configurando como um dos principais problemas provenientes
da política de megaprojetos e dela derivam outras inúmeras disfunções sociais. Como
destaca Seabra (2001), durante a implementação do Centro Turístico Guadalupe8 (situado
na zona litorânea ao sul de Pernambuco), não houve qualquer interesse em corrigir os
desequilíbrios sociais locais. Segundo o autor, a concentração da terra tem influência direta
em índices como a elevada taxa de mortalidade infantil e a baixa expectativa de vida. Nos
municípios do entorno do CT Guadalupe, temos “apenas 9 % dos estabelecimentos rurais
ocupando 60 % das terras, enquanto 76 % dos estabelecimentos ocupam 9 % da área
produtiva” (SEABRA, 2001: p. 44).
O não-aproveitamento da mão-de-obra local nesses empreendimentos também ganha
importância nesse cenário. Como empregar nativos acostumados com o modo de vida
tradicional em complexos hoteleiros de padrão internacional? Trata-se de pessoas que até
há pouco tempo viviam da pesca artesanal e da lavoura e se vêem obrigadas a responder por
uma qualidade de serviços padronizada de alto nível. Sem uma capacitação prévia,
pescadores e lavradores são lançados em um mercado altamente competitivo e, na maioria
dos casos, têm sua auto-estima abalada com o fracasso na obtenção de emprego.
Os problemas de ordem ambiental também ganham importância no rol de impactos
negativos. A ocupação do litoral brasileiro vem se dando de maneira acelerada e
desordenada nos últimos 30 anos. Dos 50 % do litoral antes intocado pelo homem, hoje
temos apenas 10 % que resistem à ocupação, devido aos obstáculos naturais que dificultam
o acesso. E são exatamente essas áreas de reduto dos ecossistemas costeiros os alvos da
política de megaempreendimentos (SEABRA, 2001).
8
A implantação do Centro Turístico de Guadalupe foi a única ação efetiva do projeto Costa Dourada que
previa a urbanização de aproximadamente 120 Km de costa entre os município de Cabo (PE) e Paripueura
(AL). O CTG abrange 15,5 Km de costa cobrindo uma área de 8,803 ha, entre os municípios de Sirinhaém
(PE) e Rio Formoso (PE).
59
Aproveitando o exemplo do CT Guadalupe, Seabra relata que após “poucos meses de
obras, a destruição do quadro natural foi avassaladora: destruíram-se as paisagens naturais
com a pavimentação de estradas, desmontes de morros, aterragem de mangues e
construções de pontes”.
O que estamos vendo na última década em termos de políticas de desenvolvimento
turístico, principalmente na região nordeste, é uma verdadeira aliança com as empresas do
ramo da construção civil que, com o apoio do poder público, asseguram “a reprodução de
elites dominantes”, deixando as populações das pequenas comunidades à margem de todo o
benefício gerado pelo turismo. Segundo Damiani (1997: p. 48), “este é o sentido
avassalador do turismo como negócio, que renova a possibilidade de enriquecimento e
apropriação privada de espaços, antes secundários às tramas da capitalização”.
Com a proposta de desenvolvimento do Prodetur-NE, tem-se, como pano de fundo, a
modernização/ urbanização de territórios que antes não eram explorados pela “indústria do
turismo”. No entanto, ao privilegiar o grande capital privado, principalmente internacional,
vem dificultando o desenvolvimento local, uma vez que a maior parte dos lucros
provenientes do turismo não circula pela comunidade. No caso dos empreendimentos
comandados pelo capital internacional, essa situação fica ainda mais clara. Nas Ilhas
Maurício, por exemplo, cerca de “90 % das divisas estrangeiras obtidas com o turismo
foram repatriadas para companhias baseadas em outros países” (URRY, 2001: p. 93).
Será que os benefícios da modernização promovida pelo Prodetur-NE realmente chegaram
às comunidades situadas no entorno dos projetos? O incremento do turismo contribuiu para
melhorar a qualidade de vida dessas comunidades? Infelizmente, os estudos que estão
sendo realizados no raio de influência dos projetos implementados pelo Prodetur-NE
apontam para uma resposta negativa (CRUZ, 2001; SEABRA, 2001; CORIOLANO (org.),
1998; CORIOLANO (org.), 2003; CORIOLANO & LIMA (org.), 2003; BENEVIDES,
1998; entre outros).
60
A urgência em se pensar novas alternativas para o desenvolvimento do turismo está dada. É
necessário enraizar as políticas de desenvolvimento turístico em diretrizes que promovam
não apenas a sustentabilidade econômica dos empreendimentos, mas acima de tudo que
favoreçam o desenvolvimento social da região. Caso contrário, para que servirá a
modernização dos espaços, a enorme quantidade de recursos públicos gastos e o incremento
do fluxo turístico se apenas alguns poucos se beneficiam?
3. Desenvolvimento para quê?
Desenvolvimento é um conceito moderno associado à idéia de fazer as nações menos
favorecidas buscarem a superação de sua pobreza. Ao se falar em desenvolvimento, atribuise ao termo um significado positivo que conduz a algo melhor e, na maioria das vezes,
vinculado a um tempo futuro, o mundo que se quer e não o mundo em que se vive.
O que presenciamos no último século, principalmente no pós-guerra, foi a vinculação do
conceito de desenvolvimento com o processo de produção de riquezas que leva ao
crescimento econômico das nações. Assim, o modelo de desenvolvimento hegemônico se
caracteriza, principalmente, por ser socialmente injusto e ambientalmente perdulário. Por
outro lado, vêm ganhando força em todo mundo teorias que qualificam o desenvolvimento
não apenas como um processo econômico, mas como um processo amplo voltado para a
satisfação das necessidades básicas dos indivíduos.
“Uma revisão leal do que ocorre tanto em nosso país quanto em outras partes do
mundo nos levaria a ver com outros olhos o tema do desenvolvimento a toda a brida
e custe o que custar. Esqueçamo-nos por um momento dos crimes e das burrices que
foram cometidos em nome do desenvolvimento (...) e vejamos o que acontece nos
Estados Unidos e na Europa Ocidental: a destruição do equilíbrio ecológico, a
poluição dos espíritos e dos pulmões, as aglomerações e os miasmas nos subúrbios
infernais, os estragos psíquicos na adolescência, o abandono dos velhos, a erosão da
sensibilidade, a corrupção da imaginação, o aviltamento de Eros, a acumulação do
lixo, a explosão do ódio... Diante desta visão, como não retroceder e procurar outro
61
modelo de desenvolvimento? Trata-se de uma tarefa urgente e que requer
igualmente ciência e imaginação, honestidade e sensibilidade; uma tarefa sem
precedentes, porque todos os modelos de desenvolvimento que conhecemos (...)
levam ao desastre. Nas circunstâncias atuais, a corrida para o desenvolvimento é
pura pressa de se condenar...” (PAZ, 1992: p.210)
Amartya Sen, economista indiano, ganhador do Prêmio Nobel em 1998, apresenta em seu
livro “Desenvolvimento como Liberdade” argumentos que procuram qualificar o
desenvolvimento como um processo de expansão das liberdades individuais. O enfoque nas
liberdades humanas vai de encontro ao modelo hegemônico de desenvolvimento que
identifica, por exemplo, o Produto Nacional Bruto, o aumento das rendas pessoais, o nível
de industrialização, entre outros, como principais indicadores de uma sociedade
desenvolvida. Não se trata de negar a importância de tais indicadores como meio de
expansão das liberdades dos membros da sociedade, mas é necessário levar em conta outros
determinantes, como disposições sociais e econômicas (por exemplo, os serviços de
educação e saúde) e os direitos civis (por exemplo, a liberdade de participação na vida
política). Compreender o desenvolvimento no contexto da expansão das liberdades conduz
nosso foco de atenção nos fins que o tornam importante, em vez de nos restringirmos a
alguns meios que desempenham um papel relevante no processo.
Vivemos em uma era de grande progresso técnico-científico. O mundo nos últimos dois
séculos apresentou mudanças que seriam difíceis de se imaginar. Os avanços tecnológicos
nos deram conforto, encurtaram distâncias, aumentaram a expectativa de vida, geraram
riqueza etc. Fora da esfera estritamente econômica, mudanças significativas foram
observadas no campo da política. O regime democrático se estabeleceu como modelo
preeminente de organização política do mundo ocidental. Os direitos humanos e a liberdade
política fazem parte hoje do discurso hegemônico. Mais recentemente, vemos nações cada
vez mais interligadas nos campos do comércio, das comunicações e dos ideais – a chamada
“aldeia global”.
62
Entretanto, esse mesmo mundo da opulência e do progresso convive com o mundo da
miséria e da pobreza, da peste e da fome, da violação das liberdades políticas e da violência
repressiva. O novo mundo tão capaz de produzir riqueza não conseguiu satisfazer suas
necessidades mais elementares, forçando a convivência entre os velhos e os novos
problemas. Dar conta desses males parece ser a questão central do processo de
desenvolvimento.
Existe uma relação entre opulência e realizações, entre nossa riqueza econômica e nossa
possibilidade de viver como gostaríamos. Porém, essa relação não deve ser analisada
isoladamente, pois pode ser demais influenciada por outras circunstâncias. O
questionamento “o que podemos fazer com mais riqueza?” deixa claro em sua resposta que
a riqueza não é desejável por si mesma, mas por permitir que possamos levar o tipo de vida
que valorizamos. Nas palavras de Aristóteles: “a riqueza evidentemente não é o bem que
estamos buscando, sendo ela meramente útil e em proveito de alguma outra coisa”.
A utilidade da riqueza está nas inúmeras possibilidades que ela nos permite ter; nas
liberdades substantivas que ela nos ajuda a obter. Nossas vidas também são influenciadas
por outros fatores, não exclusivamente econômicos, e mesmo o impacto da riqueza em
nossas vidas varia conforme outras influências. Tão importante quanto reconhecer o papel
fundamental da riqueza na determinação de nossas condições e qualidade de vida é
entender a natureza restrita e dependente dessa relação.
A análise minuciosa dos fins e dos meios do desenvolvimento é essencial para uma
compreensão mais ampla e plena do processo. É necessário enraizar o desenvolvimento em
diretrizes que promovam sobretudo a melhoria da qualidade de vida, ou seja, o aumento das
liberdades que desfrutamos. Como destaca Sen:
“expandir as liberdades que temos razão para valorizar não só torna nossa vida mais
rica e mais desimpedida, mas também permite que sejamos seres sociais mais
completos, pondo em prática nossas volições, interagindo com o mundo em que
vivemos e influenciando esse mundo” (SEN, 2002: p. 29)
63
Mesmo tendo em vista as inter-relações entre as diversas formas de liberdades, algumas
delas não necessitam de justificativas indiretas com base em seus efeitos sobre as outras. As
liberdades políticas ou direitos civis, por si só, configuram um aspecto essencial da vida
humana. Quando tais privações ocorrem, é negado ao individuo a liberdade de conduzir sua
vida e a oportunidade de participar de decisões cruciais concernentes a assuntos públicos.
Essa deficiência, mesmo não acarretando nenhum grande desastre econômico, por exemplo,
restringe a vida social e política e deve ser considerada um mal a ser superado.
Na tomada do conceito de liberdade como eixo principal do desenvolvimento, envolvemos
tanto os processos que permitem as liberdades de ações e decisões como as oportunidades
reais dos indivíduos, dadas as circunstâncias pessoais e sociais. Dessa forma, buscamos
uma análise ampla, não nos restringindo a aspectos meramente conjunturais em detrimento
de um exame mais apurado de suas causas, ou ao contrário, realizando uma análise
estrutural profunda sem conseqüências imediatas. Segundo Sen, “ambos os processos e
oportunidades têm sua própria importância na abordagem do desenvolvimento como
liberdade” (SEN, 2002: p. 32).
A liberdade dos indivíduos é elemento básico dessa forma de entender o desenvolvimento.
Nesse sentido, as atenções voltam-se para o incremento das capacidades das pessoas de
levar o tipo de vida que elas valorizam. Cabe a sociedade, por meio de suas políticas
públicas, eliminar as barreiras que impedem seus membros de gozarem de condições
mínimas para garantirem uma boa qualidade de vida. Para tal, é necessário considerar a
liberdade individual um compromisso social. O êxito de uma sociedade deve ser avaliado
levando-se em conta as liberdades substantivas que seus membros desfrutam.
Resgatar a condição de agente dos indivíduos, hoje restrita e limitada pelas oportunidades
sociais, políticas e econômicas, é um desafio do qual não podemos nos eximir. O
desenvolvimento consiste, em última análise, na superação das privações de liberdades que
limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas. Muitas vezes, a ausência das liberdades
substantivas tem origem na pobreza econômica, que rouba das pessoas a liberdade de saciar
64
sua fome e, conseqüentemente, ter uma boa nutrição; que as priva de remédios para não
morrerem de doenças há muito tempo curáveis; que lhes nega o direito a uma moradia
digna com água tratada e saneamento básico. Em outros casos, a falta de liberdade é
expressa pela carência de serviços públicos, tais como educação e segurança. Ou ainda, a
violação da liberdade de participar da vida política, social e econômica imposta, muitas
vezes, por regimes autoritários ou falsamente democráticos.
Dessa forma, pensar a atividade turística como promotora do desenvolvimento na região
onde se estabelece é conceber modelos que busquem a superação das limitações impostas à
grande parte da população para o pleno exercício das liberdades substantivas. Fica clara a
necessidade de se pensar uma política de turismo complementar a uma política de
desenvolvimento mais ampla, cujo foco deve se dar na inclusão social com a afirmação da
identidade cultural e da cidadania.
Como vimos anteriormente, a principal política pública de turismo, implementada no Brasil
nos últimos anos, não vem apresentando resultados satisfatórios nesse campo. Apesar do
discurso muitas vezes contemplar a participação e a promoção do desenvolvimento social
da região, assistimos a um comprometimento com o grande capital nacional e internacional
em detrimento das questões vinculadas ao bem-estar da comunidade receptora.
4. O turismo de base comunitária
O turismo comunitário, ou de base comunitária, apresenta como cerne da questão o debate
sobre quem são os verdadeiros beneficiados com o incremento do turismo. Como já foi
apresentado, o setor do turismo tem sido qualificado como de grande importância na
geração de oportunidades de trabalho na escala local e regional, além de contribuir na
preservação dos patrimônios natural e cultural. No entanto, os impactos positivos do
turismo não acontecem de forma espontânea. As políticas públicas precisam ser orientadas
para esse fim, sob o risco do setor se auto-regular, visando, apenas, as melhores
oportunidades de mercado.
65
Muitos estudos, no Brasil e no mundo, já demonstraram que o turismo, quando
desenvolvido seguindo o modelo de grandes complexos hoteleiros, não oferece benefícios
substanciais para a comunidade do entorno. Como Hatton destaca: “The influence of this
type of resort on the community is minimal. In effect, there are tourists, but no tourism
industry”9. Por outro lado, vemos crescer em todo mundo experiências que tentam
aproximar as comunidades locais dos benefícios gerados pela atividade turística. O grande
mote dessas experiências é construir um modelo mais justo e eqüitativo de turismo, que
leve em conta as mais diversas dimensões da sustentabilidade, como a social, a cultural, a
ambiental e a econômica, e coloque a população local no centro do planejamento, da
implementação e do monitoramento da atividade, permitindo a geração de trabalho e renda
para a comunidade.
“A concepção de desenvolvimento sustentável implica um novo paradigma do
pensar as sociedades humanas segundo uma nova ética de democratização de
oportunidades e justiça social, percepção das diferenças como elemento norteador
de planejamento, compreensão da dinâmica de códigos e valores culturais e
compromisso global com a conservação dos recursos naturais” (IRVING, 2002: p.
35)
O turismo de base comunitária pode ser definido como uma modalidade do turismo
sustentável cujo foco principal está no bem-estar e na geração de benefícios para a
comunidade receptora. Segundo a ONG World Wild Found (WWF-International), o
turismo de base comunitária é:
“a form of ecotourism where the local community has substantial control over, and
involvement in, its development and management, and a major proportion of the
benefits remain with in the community” (WWF-International 2001: 2)10
9
Michael Hatton. “The character of community-based tourism” disponível em http://www.communitytourism.org/ (acessado em 15/11/2004)
10
http://www.panda.org/downloads/policy/guidelinesen.pdf
66
Nessa perspectiva, é desejável que a atividade turística seja, em sua maior parte,
desenvolvida e operada pela população local, garantindo a sustentabilidade econômica e
fazendo com que os recursos provenientes do turismo revertam em benefícios diretos para a
comunidade. A melhor distribuição da renda é conseqüência direta desse processo que pode
se dar com a formação de cooperativas, associações, joint ventures, empreendimentos
comunitários, além do estabelecimento dos micro, pequenos e médios empresários locais,
que com seus empreendimentos geram muitos postos de trabalho.11
Como parte integrante de uma estratégia de desenvolvimento mais ampla, esse modo
“alternativo” de gestão do turismo pode contribuir de forma decisiva na preservação de
ambientes naturais. Quando se cria uma Unidade de Conservação (UC)12 de uso restrito,
por exemplo, os impactos socioeconômicos nas comunidades do entorno podem levar a
uma não-aceitação imediata. Isso ocorre porque, na maioria das vezes, essas comunidades
retiram seu sustento a partir da exploração dos recursos fornecidos por essa região. Quando
não há um envolvimento da comunidade no processo de discussão e implementação das
UC´s, inúmeros conflitos são gerados, inviabilizando a efetiva preservação do meio natural.
Por outro lado, quando a comunidade vê na UC uma forma de ganhar seu sustento, por
exemplo, com a exploração da atividade turística, ela se torna uma importante parceira na
proteção do ambiente natural. (WWF-International, 2001)
Existe uma forte ligação entre o turismo e o meio natural preservado. Como Hatton destaca:
“(...) the influx of tourists has in many cases actually increased environmental
protection and conservation. Local communities have come to recognize that,
should the environment suffer, so will the revenues from tourists. Although there is
11
Hatton. op. cit.
A Lei nº. 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, estabelece
a seguinte definição para unidade de conservação: “Espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo
águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com
objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam
garantias adequadas de proteção”.
12
67
natural friction between tourists and the environment, there are benefits to be
reaped for the natural environment through planned, community-based tourism”13
O turismo de base comunitária respeita as heranças culturais e as tradições do local e, dessa
forma, pode servir de veículo para revigorá-las e, até mesmo, resgatá-las. Está no centro
dessa proposta o estabelecimento de uma relação interativa, entre visitantes e visitados,
permeada pelo princípio da responsabilidade. Nessa experiência relacional, os anfitriões
não adotam uma postura submissa frente aos anseios e expectativas dos turistas e estes,
tampouco, se apresentam como consumistas, arrogantes e vorazes. A afirmação da
diversidade cultural e o reconhecimento da alteridade são os alicerces de uma
responsabilidade mútua (ROCHA, 2003).
Entre os muitos desafios e obstáculos a serem superados na construção dessa alternativa de
desenvolvimento para o turismo, a participação da comunidade local é apontada como
elemento crucial para o êxito dos projetos (BENI, 2004; CORIONALO, 2003; IRVING,
2002; SANSOLO 2003a; entre outros). A participação social no processo decisório é prérequisito para a sustentabilidade de projetos que tenham como objetivo um
desenvolvimento mais justo e equilibrado da sociedade.
O conceito de desenvolvimento sustentável apresenta, entre tantas características, o
rompimento com a noção de desenvolvimento vinculado somente ao crescimento
econômico, além de contestar afirmações que apontam um único caminho a ser seguido por
todas as sociedades rumo ao desenvolvimento. Assim, o caminho da sustentabilidade é
pautado pela diversidade de padrões e modos de desenvolvimento, dependendo do contexto
cultural, político e ecológico de cada agrupamento humano.
Segundo Irving:
“Ainda que em pequena escala, experiências bem-sucedidas de participação e
envolvimento comunitário na tomada de decisões e no enquadramento de problemas
13
Hatton. op. cit.
68
comuns prioritários podem ter um papel singular na mudança de mentalidade dos
atores envolvidos, no sentido de co-responsabilidade e exercício de cidadania,
elementos essenciais ao desenvolvimento efetivo das sociedades humanas rumo ao
terceiro milênio” (IRVING 2002: 37)
Uma peça fundamental do processo participativo é a educação. Segundo Meyer (1991 Apud
IRVING, 2002: p. 37), educação é “um processo de aprendizagem de conhecimento e
exercício de cidadania que capacita o indivíduo para uma visão crítica da realidade e uma
atuação consciente no espaço social”. Não estamos nos referindo apenas a educação formal,
o que se aprende na escola, mas a um conjunto de elementos que formam a consciência
crítica de cada um. Nesse sentido, a promoção da educação ambiental pode contribuir na
formação de cidadãos mais conscientes, valorizando seus conhecimentos tradicionais14 e
dando voz a camadas sociais menos favorecidas.
Através de atividades lúdicas e prazerosas é possível envolver crianças, jovens e adultos,
com os mais variados níveis de escolaridade, acerca de temas comuns. Mas para isso é
necessário criatividade e, acima de tudo, decisão para adaptar algumas metodologias
participativas já existentes (por exemplo, ZOPP e METAPLAN) à realidade de cada
comunidade.
A perspectiva ambiental consiste num modo de ver o mundo em que se evidenciam as
inter-relações e a interdependência dos diversos elementos na constituição e manutenção da
vida. Em termos de educação, essa perspectiva contribui para evidenciar a necessidade de
um trabalho vinculado aos princípios da dignidade do ser humano, da participação, da coresponsabilidade, da solidariedade e da equidade.15
14
“o etnoconhecimento já é reconhecido inclusive pela ciência como legítimo, pois, embora muitas vezes seja
baseado em crenças e mitos, a experiência e o conhecimento acumulado de gerações após gerações por
populações autóctones, sobre plantas medicinais, comportamento animal, microclima, tem sido ponto de
partida para pesquisas científicas, inclusive voltadas à produção industrial” (SANSOLO e CRUZ, 2003)
15
BURSZTYN, D´OLIVEIRA e LIMA. Benchmarking sobre o Plano de Manejo do Parque Nacional do
Iguaçu. Disponível em http://www.ivt-rj.net/caderno/anteriores/6/benchmark/escolaparque.htm, acessado em
07/12/2004
69
Assim como Sen (2002), Faudez (1993 Apud IRVING, 2002: p. 38) vincula o
desenvolvimento à satisfação das necessidades básicas da população “..., enfatizando mais
a lógica das necessidades do que a lógica da produção e do consumo...”. Nessa perspectiva,
a participação é elemento-chave, pois auxilia na determinação das necessidades essenciais
da comunidade, na busca de soluções e na transformação da realidade. A participação é a
expressão da cidadania e somente por meio dela é possível que haja co-responsabilidade na
tomada de decisão. Com efeito, é um processo de envolvimento ativo da população na
reivindicação de seus direitos, garantindo o controle das autoridades públicas por parte do
povo.
A participação, além de um direito do cidadão, também pode ser vista como um mecanismo
de otimização da eficiência das políticas públicas. Esse é um argumento valioso na defesa
de um processo participativo. Em uma realidade nacional impregnada de clientelismo,
descontinuísmo e pouco comprometimento de grande parte dos políticos com os
compromissos assumidos com a população, assegurar o processo participativo é o
instrumento mais eficaz rumo à sustentabilidade, garantindo a “continuidade do processo e
os impactos indiretos dele decorrentes, e nem sempre mensuráveis” (IRVING, 2002: p. 40).
5. Não é utopia, é realidade...
Projetos de turismo de base comunitária vêm sendo desenvolvidos com êxito nos quatro
cantos do mundo. Com o apoio de ONG’s, como Tourism Concern16, Associação Italiana
para o Turismo Responsável (AITR)17, Tourism Watch18, WWF19, entre outras,
comunidades situadas em países pobres da África e da Ásia, em países em desenvolvimento
das Américas do Sul e Central e, também, da Ásia, além de comunidades em países
desenvolvidos do Hemisfério Norte e da Oceania, vêm optando por essa alternativa de
organização e gestão da atividade turística.
16
http://www.tourismconcern.org.uk
http://www.aitr.org
18
http://www.tourism-watch.de/
19
http://www.panda.org
17
70
No Brasil, esse movimento ainda é insipiente, contando apenas com algumas experiências
isoladas. Dois casos nacionais figuram nos guias internacionais especializados em
promover tais projetos: o primeiro é o projeto de ecoturismo comunitário desenvolvido na
Prainha do Canto Verde, no litoral cearense, que tivemos oportunidade de visitar durante o
mês de junho de 2002. Os realizadores dessa experiência ganharam diversos prêmios
internacionais, dentre eles o prêmio TO DO!, de 1999, concedido pela ONG alemã
Studienkries für Tourism und Entwicklung20 a projetos de turismo socialmente responsável.
O segundo esta sendo desenvolvido junto a comunidades ribeirinhas no município de
Silves, na Amazônia, e conta com o apoio técnico e financeiro do WWF-Brasil.
A seguir, apresentaremos, em linhas gerais, ambos os projetos, destacando aspectos
relevantes quanto à mobilização/participação comunitária, aos benefícios sociais e
econômicos gerados para a população local e à preservação do meio ambiente.
5.1. Ecoturismo comunitário sustentável na Prainha do Canto Verde, CE21
A terra é nossa
e não abrimos mão dela !!!
O índice de mortalidade infantil é zero. As crianças estão na escola e o analfabetismo é
quase inexistente. Os adultos fazem curso de educação ambiental, aprendem a ler e
escrever. A Prainha do Canto Verde – distrito de Beberibe – é assim: uma comunidade de
1.100 moradores que sobrevive basicamente da pesca e do dinheiro que os turistas deixam
nas barracas e pousadas – todas de propriedade dos moradores.
20
Grupo de Estudos em Turismo e Desenvolvimento (http//www.studienkreis.org ). Os projetos são julgados
segundo critérios como: participação da população local no planejamento, desenvolvimento e a execução do
projeto; fortalecimento das estruturas sociais e culturais da vida comunitária e dos costumes e tradições;
fortalecimento da percepção dos nativos/moradores no que se refere aos impactos positivos e negativos do
desenvolvimento do turismo; participação dos moradores nos benefícios econômicos, sociais e culturais;
condições favoráveis de disseminação de um turismo socialmente responsável na região.
21
Este tópico está baseado no estudo “Benchmarking da Prainha do Canto Verde”, publicado por ROCHA,
DELAMARO, DELAMARO e BURSZTYN, no Caderno Virtual de Turismo, 5ª Edição, disponível em
http://www.ivt-rj.net/caderno/anteriores/5 acessado em 20/12/2004.
71
A frase acima está estampada nas camisas vendidas aos turistas que visitam essa pequena
vila de pescadores no litoral cearense. Situada a 120 Km a leste de Fortaleza, a realidade da
Prainha do Canto Verde contrasta com a maioria das experiências de projetos de
desenvolvimento turístico implementados no Ceará, onde o aumento do fluxo turístico foi
responsável por sufocar os modos de vida tradicionais de inúmeras comunidades. Nas
próximas linhas, procuramos apresentar, sucintamente, um pouco da história dessa
comunidade, que construiu sua identidade por meio da luta pela posse da terra e com sua
organização vem desenvolvendo uma série de projetos, no intuito de melhorar a condição
de vida da população.
Mapa 1: Litoral leste do Estado do Ceará, Brasil.
No fim da década de 1970, começou uma grande expansão imobiliária em todo o litoral do
nordeste brasileiro. Impulsionados pelas novas rodovias e a conseqüente valorização das
terras litorâneas, empresários da região começaram uma grande corrida para comprar
terrenos, gerando um processo de especulação imobiliária. Nessa ocasião, o grileiro
Antônio Sales Magalhães, um dos maiores especialistas em "aquisição" de terras no litoral
72
cearense, conseguiu regularizar, com uma ação de usucapião na Comarca de Beberibe, uma
área de quase 750 hectares, incluindo a faixa de areia. No entanto, a região em questão era
habitada, desde 1860, por famílias de pescadores tradicionais.
Embora a área usucapiada faça parte de um terreno da União (terra da marinha) e, dessa
forma, a referida ação seria, obrigatoriamente, de competência da Justiça Federal, o juiz da
Comarca de Beberibe não hesitou em dar ganho de causa ao grileiro, gerando muita
inquietação entre a comunidade. Com a documentação regularizada, Antônio Sales vendeu
as terras para a imobiliária de Henrique Jorge.
Os moradores foram buscar apoio no Centro de Defesa dos Direitos Humanos (CDPDH),
fundado pelo Cardeal Dom Aloísio Lorscheider, na Arquidiocese de Fortaleza, que assumiu
a defesa da comunidade. Como parte do trabalho de fortalecimento da comunidade, foi
organizado pela Arquidiocese o XIII Seminário Rural na localidade, dando uma nova
dimensão política às reivindicações. Alguns anos depois, foi criada a Associação dos
Moradores da Prainha do Canto Verde, também com o apoio do CDPDH.
Com o passar dos anos, a comunidade foi se fortalecendo, e os grileiros e especuladores
foram vendo seus projetos de loteamento e ocupação da área ficarem parados na burocracia
do judiciário. O reconhecimento da Delegacia do Patrimônio da União (DPU) do direito de
um pescador construir a sua casa de alvenaria a 60 metros da praia, declarando que
considerava esta área presumivelmente como terra da União, deu mais ânimo e esperança à
comunidade, porque refutava o direito que a imobiliária Henrique Jorge S.A. declarava ter
sobre a área em litígio.
Paralelamente ao problema fundiário, a comunidade da Prainha do Canto Verde vem
enfrentando uma forte crise na pesca da lagosta. Nos últimos dez anos, essa atividade
rendeu ao Estado do Ceará cerca de US$ 386 milhões. A captura desse crustáceo já ocupou
o primeiro lugar no ranking das exportações cearenses, mas, devido principalmente à pesca
predatória, a produção está em queda – caiu 32% no período de 1991/1999. Do total de
2.235 embarcações pescando lagosta no Ceará, 1.357 ainda são movidas pelos ventos e
73
respondem por cerca de 83% dos empregos gerados pelo setor pesqueiro. Uma simples
jangada tem capacidade de gerar 5 empregos diretos.
A realidade denunciada por esses pescadores nada tem a ver com a imagem romântica do
jangadeiro que retira dos mares o sustento de sua família. Alguns de seus elementos são
listados a seguir: uma lida árdua, que provoca em pescadores ainda jovens doenças como
câncer de pele, problemas de coluna, hipertensão e glaucoma; grande parte dos pescadores
não tem vínculos empregatícios formais, sua remuneração é feita com a divisão do que foi
pescado em cada viagem, reservada a parte do proprietário da embarcação; os
atravessadores pagam valores baixos pelo pescado e enganam os pescadores no peso, no
tamanho e na matemática, aproveitando-se da pouca escolaridade da maioria; o confronto
entre a pesca artesanal, feita por meio de jangadas, e a pesca praticada em barcos
motorizados, com mergulhadores que utilizam compressor e rede22; a falta de fiscalização;
o desrespeito ao defeso; a pesca de lagosta abaixo do tamanho e peso permitidos; políticas
governamentais estadual e federal para o setor que não dão atenção à pesca artesanal e
estão mais atentas à indústria pesqueira exportadora.
Para protestar contra essa situação que coloca em risco as tradições e a própria existência
da comunidade, um grupo de quatro pescadores embarcou, em 1994, em uma aventura
rumo ao Rio de Janeiro. A jornada levou 74 dias e ganhou o nome de S.O.S. Sobrevivência,
em referência ao protesto de 1941 em que um grupo de pescadores, liderados por "Jacaré",
percorreu as 1.480 milhas entre Fortaleza e o Rio de Janeiro para entregar, ao então
presidente Getúlio Vargas, uma carta em que denunciavam a miséria dos povos do mar no
litoral cearense.
Ao longo do trajeto, a tripulação parou em 20 portos, reunindo-se com pescadores e
divulgando sua causa: “era preciso fazer alguma coisa, porque se não, as comunidades do
litoral iam acabar”. Foi criado o Instituto Terramar23, uma organização não-governamental
22
A pesca de mergulho com compressor é proibida por portaria do Ibama. Embora seja a forma menos
seletiva e mais destrutiva de se pescar lagosta, é a mais econômica, o que motiva a proibição ser burlada.
23
Sua missão é promover, organizar e incentivar o desenvolvimento integrado (social, econômico,
tecnológico, ambiental, político e cultural) junto às populações costeiras cearenses, procurando a melhoria da
74
fundada por engenheiros de pesca, acadêmicos do Labomar (Instituto de Ciências do Mar
da Universidade Federal do Ceará) e voluntários da campanha “S.O.S. Sobrevivência”.
Uma das principais ações implementadas pelo Instituto Terramar foi o Curso de Formação
de Lideranças do Litoral Cearense que tinha como objetivo constituir nas comunidades um
movimento social e político autônomo e atuante na perspectiva do desenvolvimento
sustentável. Entre 1999, ano de sua criação, até 2001 o curso capacitou 90 pessoas de 26
localidades espelhadas pelo litoral.
É nesse cenário de luta pela sobrevivência que se desenhou o projeto de ecoturismo
comunitário sustentável da Prainha do Canto Verde. Contando com o apoio da Fundação
Amigos da Prainha do Canto Verde, formada por algumas empresas e ONG´s nacionais e
estrangeiras, a comunidade começou a discutir uma proposta de desenvolvimento turístico
enraizada na valorização da identidade cultural local.
A Associação de Moradores constituiu o Grupo de Turismo que ficaria responsável pelo
desenvolvimento do setor na comunidade. A primeira iniciativa do grupo foi pesquisar
como se dava o turismo em algumas comunidades vizinhas. Praia das Fontes, Canoa
Quebrada e Parajuru foram as praias visitadas. Lá se perguntou aos moradores nativos
como eles viam os aspectos negativos e positivos do turismo - se tinha contribuído ou não
para elevar o nível de renda e oportunidades de ocupação e emprego, se tinha contribuído
ou não positivamente para a inclusão social, como tinha afetado a questão da criminalidade
e das drogas.
Parajuru é um caso típico de turismo de veraneio e de segunda residência, com pico de
visitantes nos finais de semana e feriados. Canoa Quebrada é um dos principais destinos
turísticos tanto a nível nacional como internacional. Lá podem ser observados,
exemplarmente, os efeitos do turismo de massa e da exclusão econômica e social dos
sua qualidade de vida e o fortalecimento de sua autonomia. As ações desenvolvidas, atualmente, pelo Instituto
Terramar estão vinculadas aos seus 5 programas: Desenvolvimento Institucional/Organizacional; Educação,
Cultura e Cidadania; Gênero, Saúde e Cidadania; Desenvolvimento e Tecnologia; Políticas Públicas e
Organização.
75
nativos que venderam gradativamente suas terras e hoje estrangeiros e forasteiros são donos
da maioria das pousadas e barracas, enquanto os nativos lhes servem de caseiros e garçons.
Praia das Fontes era um bom caso para se observar as conseqüências das políticas
governamentais de desenvolvimento do turismo, preocupadas em atrair grandes
empreendimentos turísticos, sob a forma de investimentos externos que se traduzem em
aporte de divisas.
Foi fundamental para a comunidade da Prainha do Canto Verde, primeiramente, ter a
oportunidade de dizer que “este turismo nós não queremos!”; um turismo que
transformaria seu território num local de exploração turística (casas de veraneio, hotéis,
resorts, parques aquáticos etc) em função da especulação imobiliária, que os expulsaria; um
turismo depreciativo das comunidades (subemprego, insegurança, prostituição, drogas) e
que acabaria degenerando sua identidade. Para, depois disso, expressar propositivamente a
definição de qual “o turismo que queremos”.
O ecoturismo comunitário da Prainha do Canto Verde insere-se numa proposta de
desenvolvimento integrado e sustentável, abrangendo as diversas dimensões da vida
comunitária e da organização das atividades ligadas à pesca, educação, saúde, meio
ambiente e à questão fundiária. A atividade turística tem função subsidiária e complementar
na economia da comunidade. E tem importante papel na conservação de seu ambiente
cultural e natural. A pesca e a terra são os elementos ‘identitários’ de base da comunidade.
O projeto de turismo caracteriza-se por ser desenvolvido pela comunidade, organizado,
administrado e operado em base cooperativa pelos próprios moradores, e tem como atributo
diferencial o declarado propósito de ser hoje (e permanecer sendo no futuro) de pequena
escala. Sua gestão assenta-se no princípio da auto-regulação comunitária.
Assim, o grupo de turismo da Associação de Moradores formou um conselho e uma
cooperativa que seriam responsáveis pelas ações de fomento, regulação, agenciamento,
gestão e planejamento do turismo na comunidade. As pessoas que trabalham com o turismo
são cadastradas na COOPECANTUR (Cooperativa de Turismo e Artesanato) e devem
pagar uma taxa anual que varia conforme a atividade exercida. Parte dos recursos gerados
76
pela cooperativa, entre 15 % e 20 %, alimentam o Fundo Social e Educacional, que tem o
objetivo de beneficiar os demais moradores que não estão diretamente relacionados com a
atividade turística. A utilização dos recursos do fundo é definida em assembléia pelo
conselho e pode financiar cursos de capacitação para as crianças da escola24, além de
banheiros, reformas de moradias, assistência para casos de acidentes etc. Os beneficiados
devem, em contrapartida, prestar serviços comunitários.
Outro importante instrumento da COOPECANTUR é o Fundo Rotativo para Pequenos
Empréstimos. Com o objetivo de ampliar a capacidade inicial de hospedagem e montar uma
estrutura adequada para a prestação de serviços turísticos, este fundo conta com um capital
de R$ 6.000,00, inicialmente composto por doações da Fundação Amigos da Prainha do
Canto Verde, e concede empréstimos de até R$ 800,00. Os projetos são analisados pela
diretoria quanto a sua viabilidade econômica e os empreendedores recebem capacitação
visando a adequação na utilização dos recursos. De 1998 até Julho de 2001 foram
concedidos 10 empréstimos para aquisição de freezer, fábrica de picolé, reparo de bugre,
reformas e construções nas casas comunitárias, pousadas, quartos de hospedagem
domiciliar etc. Não há inadimplência. O Fundo é recomposto com os pagamentos e fica
disponível para novos projetos.
A COPPECANTUR também administra dois empreendimentos comunitários de
propriedade da Associação de Moradores: uma pousada com três quartos e uma casa. A
cooperativa ainda oferece cursos de capacitação e aperfeiçoamento profissional para seus
afiliados.
A experiência na Prainha do Canto Verde vem chamando a atenção de outras comunidades
litorâneas que enfrentam o mesmo desafio. Com o apoio institucional do Instituto Terramar
algumas comunidades já começam a se mobilizar para discutirem uma proposta de
desenvolvimento do turismo de base comunitária. As lideranças da Prainha já fizeram
24
Na oficina de brinquedos (Brinquedoteca), as crianças aprendem a fazer brinquedos com materiais da
região.
77
workshops na vila de Tatajuba, no município de Camocim, e na praia de Ponta Grossa, no
município de Icapuí, onde o projeto já está em fase de implementação.
A gestão auto-regulativa é um atributo crítico, que exige a constituição de um espaço de
negociação adequado e lideranças capazes de mobilizar os moradores instigando sua
participação, para que as decisões tomadas no âmbito do Conselho de Turismo e da
Associação dos Moradores tenham legitimidade enquanto decisões comunitárias. Este é um
processo dinâmico no qual a comunidade é chamada a confirmar reiteradamente os rumos
tomados no sentido do “turismo que queremos”.
5.2. Programa de ecoturismo integrado ao manejo de várzea em Silves, AM25
Outra experiência internacionalmente conhecida está situada no coração da floresta
amazônica. A 300 km de Manaus, em direção a foz do Rio Amazonas, localiza-se o
município de Silves, cuja sede está assentada na Ilha de Silves, banhada pelo lago Canaçay.
Esse lago é formado por cinco rios contribuintes da bacia do amazônas, a saber, o Rio
Urubu, o Rio Itabani, o Rio Sanabani, o Igarapé Açu, e o Igarapé Ponta Grossa, formando
uma região de várzea belíssima e com uma biodiversidade impressionante.
O município de Silves é um dos mais antigos da Amazônia, sendo originário de uma
missão indígena fundada em 1663. As mais de 30 comunidades ribeirinhas dependem
basicamente da agricultura e da pesca para sua subsistência que está ameaçada pela
expansão da pecuária nos campos de várzea e pela retirada excessiva dos peixes nos lagos
fluviais. São nesses diques naturais formados na época das vazantes onde há a maior
concentração de peixes como o tambaqui, o tucunaré e o pirarucu, todos de alto valor
comercial nos mercados pesqueiros de Manaus e Belém.
25
Muitas das informações contidas nesse tópico foram obtidas na palestra proferida pelo professor Davis
Sansolo, consultor do WWF-Brasil no programa desenvolvido em Silves, durante a disciplina “Turismo e
Sustentabilidade” sob coordenação dos professores Roberto Bartholo e Marta Irving do mestrado do
Programa de Engenharia de Produção da COPPE/UFRJ.
78
Mapa 2: Município de Silves, AM
O aumento da pesca industrial no decorrer da década de 1980 fez com que o estoque
pesqueiro baixasse a níveis críticos causando um forte impacto sócio-econômico na região.
Enquanto os barcos vindos, principalmente de Belém, arrastavam toneladas de peixes para
serem vendidos nas duas capitais vizinhas, os recursos para o sustento das comunidades
ribeirinhas da região se tornavam escassos.
Os conflitos relativos à utilização dos recursos das várzeas não são exclusivos das
comunidades de Silves. Em toda a Amazônia, pescadores comerciais das grandes cidades
invadem sistemas de lagos e utilizam técnicas inadequadas para obterem uma maior
quantidade de peixes. A peculiaridade com relação a Silves está na resposta das
comunidades a essa ameaça.
Quando a ameaça de fome se tornou real, as comunidades locais se organizaram, com o
apoio da Igreja Católica26, e fundaram uma organização não-governamental chamada
26
A Igreja Católica foi fundamental no trabalho de organização comunitária. As CEBES (Comunidades
Eclesiais de Bases) durante o final da década de 1960 e início da década de 1970 trabalharam a formação de
lideranças locais.
79
ASPAC, Associação de Silves pela Preservação Ambiental e Cultural. Como nos conta
Sansolo
“em uma manobra política muito bem organizada, a ASPAC, durante o período de
eleições municipais, conseguiu junto a Câmara de Vereadores que se proibisse a
pesca comercial e se criasse um manejo da pesca artesanal por meio de proteção dos
lagos.” (SANSOLO 2003: 45)
A lei municipal, redigida pelas próprias comunidades ribeirinhas de acordo com seus
conhecimentos e experiências quanto à reprodução dos peixes, baseou-se no planejamento e
uso (zoneamento) dos lagos do município estabelecendo as seguintes categorias27:
Lagos de Procriação - Lagos santuários com proteção total, para permitir, sem
interferências, a reprodução natural dos peixes e o repovoamento;
Lagos de Manutenção - Lagos onde é permitida somente a pesca artesanal de
subsistência para garantir a alimentação e a renda comunitária; e
Lagos de Exploração Pesqueira - O restante dos corpos d`água regionais (rios,
igarapés e lagos), onde a pesca comercial é permitida, respeitando algumas
restrições regulamentadas por leis federais, estaduais e municipais.
No sentido de garantir o cumprimento da lei e a real conservação dos recursos disponíveis
nos lagos, a ASPAC e o WWF estabeleceram uma parceria para desenvolver um trabalho
de conscientização das comunidades locais para a importância da preservação daqueles
ecossistemas. O programa de educação ambiental comunitária, chamado de Caravana
Mergulhão, envolveu diretamente 8 comunidades de pescadores da região e, de forma
participativa, estimulou o debate a cerca das normas da legislação para a conservação da
pesca.
27
Como descrito na apresentação do projeto disponível no site do WWF-Brasil no endereço:
http://www.wwf.org.br/projetos/projeto.asp?lista=tema&item=8&item=53 , acessado em 20/12/2004
80
Em um ano e meio, a Caravana Mergulhão capacitou pessoas dentro das comunidades para
realizarem entrevistas com os moradores abordando o tema da preservação. Essas
entrevistas eram veiculadas num programa de rádio comunitário em Silves e, assim,
repercutia o debate nas demais localidades. O rádio a pilha é o principal meio de
comunicação da região e os resultados obtidos são expressos na efetiva conscientização da
população em aderir a uma lei inovadora28.
Entretanto, o aumento das restrições no uso dos recursos da região além de favorecer a
preservação ambiental também causou impactos no cotidiano dessas comunidades. A
proibição da pesca em determinados períodos do ano e a diminuição das áreas destinadas à
atividade levantou o debate sobre alternativas para a geração de trabalho e renda na região.
Assim, a ASPAC e o WWF-Brasil firmaram outra parceria, mas agora para viabilizar o
desenvolvimento do ecoturismo. Com o apoio financeiro do governo austríaco conseguiram
construir uma pousada comunitária. A Pousada Aldeia dos Ventos tem um caráter
comunitário pois além de envolver a comunidade na prestação de serviços de hospedagem,
também incentiva a opção por atividades de lazer desenvolvidas pela população local.
“A diferença entre o nosso hotel e outros dessa mesma modalidade é a participação
intensa das comunidades ribeirinhas. Nossos turistas conhecem como vive o
ribeirinho, como ele pesca, planta, faz a farinha, faz o peixe para comer e fazem os
passeios dentro da floresta e da cidade também, deixando divisas no comércio”.
(Almeida Grana in TAMAIO & CARREIRA 2000)
Após um momento de descontinuidade no financiamento dos projetos desenvolvidos pela
ASPAC e o WWF, onde a comunidade se viu completamente dependente dos recursos
externos, houve uma retomada dos trabalhos, mas agora enfatizando a necessidade de se
capacitar as comunidades para se tornarem autônomas e menos vulneráveis. Dessa forma, a
Caravana Mergulhão se tornou o principal instrumento na promoção do debate a cerca de
cinco temas indicados pelas comunidades como prioritários: turismo, lixo, água, pesca e
28
O SNUC (Sistema Nacional de Unidades de Conservação) não estabelece nenhuma UC específica voltada
para a proteção de lagos.
81
agricultura e pecuária. As questões foram levantadas em oficinas e, de forma participativa,
foram definidas metas de curto, médio e longo prazo. Essas reuniões também serviram de
suporte para o detalhamento de ações rumo a tão almejada sustentabilidade.
A mudança na relação entre o WWF-Brasil e a ASPAC tem como principal vetor o
estabelecimento de uma “verdadeira” parceria para o desenvolvimento de um projeto
participativo. A coordenação do projeto entendeu que para que houvesse uma participação
efetiva da comunidade, e não apenas o interesse nos recursos externos, era necessário que
esta desse alguma contrapartida. Como visto anteriormente, a co-reponsabilidade é a
sustentação de um processo particip(ativo). Só para ilustrar a questão pegamos um exemplo
banal: enquanto o projeto financia os mantimentos da pousada, a comunidade oferece a
mão-de-obra.
O tema turismo foi intensamente discutido por representar uma nova alternativa de trabalho
e renda para muitas pessoas na região. Com os novos recursos, obtidos através do WWFUK junto ao banco HSBC, a Pousada Aldeia dos Ventos passou por uma reforma estrutural
visando uma melhor adequação aos padrões de qualidade e conta hoje com um edifício
principal com restaurante, área de serviços, loja de artesanato e mirante, e dois blocos em
alvenaria com 6 apartamentos cada, com banheiro privativo, ar condicionado, janelas
teladas e varanda. A administração e a gerência passaram para uma cooperativa de
prestadores de serviços, a CoopTur, formada basicamente por pessoas da comunidade que
através de um sistema de rodízio se beneficiam das atividades da pousada.
As atividades de lazer oferecidas aos turistas também foram elencadas e roteirizadas pelas
próprias comunidades a partir de oficinas que procuraram mapear o que cada comunidade
gostaria que fosse divulgado como atrativo natural e cultural de sua região. Dessa forma, já
foram elaborados mais de 10 roteiros turísticos que vão desde visitas e pernoites nos lagos,
observação da avifauna e visitas aos igapós, até atividades de cunho cultural como as
visitas as comunidades onde é possível ter contato direto com as tradições e os costumes
caboclos. Um passeio em especial chama a atenção por articular cultura e preservação
ambiental. Em contraposição a pesca esportiva (muito praticada na região), os turistas são
82
convidados a embarcarem em pequenas canoas a remo para praticarem a pesca artesanal.
No final do dia, os peixes capturados são assados em uma fogueira junto com a
comunidade, enquanto histórias e lendas da Amazônia são contadas pelos ribeirinhos.
A questão da pesca também é um foco de atenção do programa desenvolvido em Silves. A
principal atividade econômica da região ainda é a pesca uma vez que o turismo ainda sofre
com a sazonalidade. Mesmo com a Lei municipal de proteção dos lagos e o trabalho de
conscientização das comunidades ribeirinhas, a manutenção dos estoques pesqueiros inspira
cuidados. O programa vem apoiando iniciativas como o Pró-várzea do IBAMA que visa
estabelecer acordos de pesca definindo as espécies que podem ou não ser pescadas, quando
e como.
Outra atividade que tem o apoio da ASPAC e do WWF é a permacultura. Ainda insipiente
na região, a permacultura é uma atividade agrícola que tem como objetivo o manejo dos
recursos naturais, visando a implantação de sistemas produtivos sustentáveis, alternativos
aos modelos de produção convencional (de corte e queima), com a utilização de novas
técnicas de cultivo e produção, buscando uma melhoria na qualidade de vida das
comunidades através de uma alimentação saudável e sustentável. Uma das maiores
dificuldades em se ampliar esse tipo de cultivo está na falta de financiamento. Programas
governamentais, como o PRONAF (Programa Nacional de Agricultura Familiar), não
financiam projetos eco-compatíveis.
As discussões promovidas pelo programa também contemplam dois temas importantes que
embora distintos guardam uma forte relação. O lixo dessa região apresenta uma
característica peculiar e perigosa. Por não ter uma ampla rede de energia elétrica, as
comunidades de Silves utilizam lanternas e rádios a pilha. Enquanto o lixo orgânico vai
para compostagem e é reutilizado na permacultura, a enorme quantidade de pilhas
consumida pode gerar um verdadeiro desastre ambiental. Nesse sentido, a parceria ASPACWWF também vem desenvolvendo um trabalho de coleta desse material para que seja
enviado posteriormente para as grandes empresas do ramo sediadas em Manaus.
83
O trabalho de coleta das pilhas nas comunidades se articula com o problema da água uma
vez que o risco de contaminação provocada pelo vazamento de substancias tóxicas é
latente. Por mais contraditório que possa parecer, boa parte das comunidades ribeirinhas do
estado do Amazonas sofrem com problemas de contaminação das águas. A falta de um
sistema adequado de coleta de esgoto faz com que nos períodos em que os rios estão mais
baixos haja elevados índices de doenças provocadas pelas águas contaminadas, como a
hepatite e a diarréia.
A experiência em Silves vem se desenvolvendo com sucesso e, hoje, serve de paradigma
para outras comunidades tradicionais da Amazônia que pretendem explorar o enorme
potencial turístico da região. Essa modalidade de turismo tem um caráter diferenciado, pois
além de propor uma fonte de renda alternativa também promove o aprofundamento das
relações políticas internas dessas comunidades.
6. Considerações finais
A idéia de mega-empreendimentos hoteleiros seguindo o modelo “all inclusive”,
completamente isolados e sem nenhum vínculo com o território onde se estabelece, assim
como, projetos perfeitamente integrados de turismo comunitário, com todo o lucro
proveniente da atividade turística sendo destinado a comunidade, representam situações
extremas que dificilmente serão encontradas. Contudo, é importante que iniciativas de base
comunitária sejam estimuladas uma vez que ainda representam uma parcela muito pequena
dos projetos de desenvolvimento turístico.
Os projetos de turismo de base comunitária se desenvolvem de diversas formas e com
diferentes estruturas e objetivos, refletindo ambientes, contextos e valores culturais
peculiares a cada região. Não se pretende afirmar que tais projetos não sofram influências
externas e que não haja divergências internas. Com efeito, cabe destacar a importância
dessas comunidades, reunidas ou não em associações, auxiliadas ou não por organizações
84
não-governamentais, firmarem parcerias ou acordos com a administração pública local,
com outros níveis de governo e com o setor privado.29
Os impactos negativos da atividade turística convencional sobre os recursos naturais,
ecossistemas e populações locais tornam urgente a reflexão sobre o caráter do turismo
global, questionando o mito do turismo como gerador de emprego e renda e denunciando as
políticas centradas na atração de investimentos que não levam em consideração a
participação das comunidades locais. É necessário pensar em políticas públicas que
abarquem iniciativas cujo foco esteja na inclusão social das populações e no resgate da
cidadania.
29
Hatton. op. cit.
85
Conclusão
Por um Programa Nacional de Turismo
de Base Comunitária
1. Introdução
Não resta dúvidas quanto ao enorme potencial turístico de nosso país. As belezas
paisagísticas aliadas à diversidade biológica e cultural fazem do Brasil um dos destinos
potencialmente de maior interesse, tanto internacionalmente como para o turismo
doméstico. Nossas praias, florestas, montanhas, rios, festivais, culinária diferenciada,
parques nacionais, patrimônio histórico, inúmeras manifestações culturais, além da
tradicional hospitalidade brasileira, colocam o país em situação privilegiada para alcançar
uma maior importância no cenário turístico mundial.
Entretanto, não é apenas de vocação que se consolida um destino turístico. Este é “fruto de
um conjunto de condições decorrentes de relações entre cultura, mercado e políticas
públicas que venham proporcionar o desenvolvimento da atividade” (SANSOLO e CRUZ,
2003: p. 4). A crença de que já possuímos as condições necessárias para um melhor
desempenho do setor é falaciosa, uma vez que ainda estamos construindo um processo de
formulação de políticas de desenvolvimento do turismo.
Para que os benefícios sociais e econômicos do turismo se concretizem, urge estabelecer
instrumentos públicos que busquem conciliar o incentivo a um turismo mais responsável
com ações de ordenamento e uso equilibrados dos espaços turísticos. A princípio, tais ações
devem ser de co-responsabilidade do conjunto de agentes públicos e privados que estão
ligados à atividade turística. Porém, “cabe ao setor público a prerrogativa de ditar políticas
orientadoras para o planejamento e gestão do turismo em todos os níveis de governo, assim
como para o setor privado” (SALVATI, 2004: p.21).
86
Em um regime democrático, cabe ao Estado, por meio dos representantes eleitos pela
maioria da população, a busca por modelos de desenvolvimento que tragam benefícios à
coletividade. Dessa forma, em se tratando do desenvolvimento turístico, é necessária a
formulação de uma política nacional norteadora que garanta a salvaguarda do interesse
público. Sem o devido envolvimento do setor público e sem a orientação da política
nacional, o turismo se desenvolve, permitindo que iniciativas e interesses individuais se
sobressaiam, desencadeando, conseqüentemente, desequilíbrios sociais, econômicos e
ambientais nas localidades (CRUZ, 2001).
Compreendemos que a inserção governamental nos aspectos concernentes ao pleno
desenvolvimento do turismo, embora essencial, não é uma tarefa das mais simples. O lugar
do turismo na administração pública vem sendo discutido e ainda não existe um modelo
exemplar a ser seguido. Sabe-se que o turismo necessita de arranjos políticos e ações
interdisciplinares, requerendo a intervenção dos mais variados setores da esfera pública. As
inúmeras interfaces com as pastas do meio ambiente, educação, saúde, cultura, infraestrutura, cidades, transportes, planejamento, fazenda, entre outros, evidenciam que caso
não haja clareza na definição dos papéis dos diferentes setores públicos, dificilmente haverá
eficiência na promoção de um turismo sustentável (SALVATI, 2004).
A recente criação do Ministério do Turismo (MTur) – uma antiga reivindicação do setor –,
em janeiro de 2003, não garante por si só o estabelecimento de uma visão interdisciplinar
para o desenvolvimento do setor. A importância política do MTur está na declarada
influência que o turismo exercerá no desenvolvimento do país. As palavras do Presidente
da República na mensagem introdutória ao Plano Nacional de Turismo deixam esta
intenção ainda mais clara:
“A concretização deste compromisso [criação do MTur] coloca o setor como uma
das grandes prioridades do governo, estando integrado à macro estratégia do país e
cumprindo papel fundamental no desenvolvimento econômico e na redução das
desigualdades sociais” (BRASIL, 2003: p.6)
87
Em outros países, a questão do turismo é tratada transversalmente em diferentes políticas
setoriais. Na Alemanha, por exemplo, não existe um órgão específico para a administração
do setor na escala federal e tão pouco na estadual. As políticas setoriais de transportes,
saúde, educação, infra-estrutura, meio ambiente, entre outras, consideram o turismo uma
atividade de extrema relevância para o desenvolvimento do país e, por isso, realizam ações
específicas para o setor. A opção por uma Divisão de Política de Turismo, subordinada ao
Ministério da Economia e do Trabalho ao invés de uma pasta específica para o Turismo,
não reflete um desinteresse pelo setor responsável por cerca de 8% do PIB nacional e 3
milhões de empregos diretos e indiretos (SANSOLO e CRUZ, 2003).
Com ou sem um ministério exclusivo para o setor, um dos principais instrumentos da
administração pública para tratar o turismo de forma transversal é uma Política Nacional de
Turismo. Como parte integrante do processo de planejamento governamental, é na política
pública que se reflete o posicionamento do governo – não apenas de um ministério – sobre
determinado tema/área/setor. Dessa forma, serve de elemento norteador das demais ações
referentes ao tema nas outras esferas de governo. Um dos produtos do processo de
planejamento vinculado a uma política pública é o plano. Quando compreendemos a
política pública como tudo aquilo que o governo decide fazer ou não relativo a um setor, o
plano é o documento que indica como a política será conduzida (HALL, 2001).
Uma das conseqüências mais claras da falta de uma política pública com status de lei para o
turismo é o descontinuísmo. Como destaca Salvati,
“A ausência de uma Política Nacional de Turismo definida em lei e que seja de fato
orientadora
e
formuladora
de
diretrizes
universais
para
investimentos,
financiamentos e regulamentos em níveis regionais e locais, e para integrar as ações
de todos os órgãos federais em uma visão comum, é fator de descontrole e
descompasso nas ações entre os agentes públicos e privados promotores do turismo”
(SALVATI, 2004: p.26)
88
No Brasil, infelizmente, ainda não vivenciamos um processo completo de planejamento
público do turismo. Pela ausência de uma visão de longo prazo, vem surgindo vultosos
investimentos no financiamento de infra-estrutura e na implantação de complexos
hoteleiros de bandeiras internacionais, deixando de lado as questões ligadas ao bem-estar
das comunidades, os interesses dos micros, pequenos e médios empresários e a preservação
dos recursos naturais e culturais.
A última tentativa de se propor uma Política Nacional de Turismo data de 1996. Porém, a
conjuntura política da época não permitiu que a proposta se transformasse em lei e, por
conseguinte, não foi absorvida de forma plena pelos ministérios interessados, devido à falta
de recursos. Em 1999, o turismo foi incluído no PPA (Plano Plurianual do Governo
Federal), mas continuou sem o status de uma Política Nacional e sem o vigor de uma Lei
Federal. A política proposta previa a elaboração de um Plano Nacional de Turismo que
nunca foi feito.
2. Algumas considerações sobre o Plano Nacional de Turismo 2003-2007
Poucos meses após a criação do Ministério do Turismo, o governo lançou o Plano Nacional
de Turismo 2003-2007 (PNT). Ainda sem ter uma política clara definida em lei e, portanto,
sujeito à descontinuidade administrativa por parte dos futuros gestores, o novo plano vem
se apresentando como um dos instrumentos mais importantes na condução das ações
governamentais ligadas ao turismo.
Em consultas públicas com representantes de diversas entidades, instituições e empresas
públicas e privadas do setor, foi feito um diagnóstico das deficiências que impedem o
desenvolvimento do setor. De um modo geral, o diagnóstico aponta as seguintes
carências:30
30
•
ausência de um processo de avaliação dos resultados das políticas e planos;
•
insuficiência de dados, informações e pesquisas;
(BRASIL, 2003: p. 17-18)
89
•
qualificação profissional inadequada;
•
inexistência de um processo de estruturação da cadeia produtiva;
•
regulamentação inadequada;
•
superposição de leis nas variadas esferas públicas;
•
oferta de crédito insuficiente e inadequada;
•
deficiência de infra-estrutura básica;
•
baixa qualidade e pouca diversidade de produtos turísticos;
•
deficiência na promoção e comercialização do produto turístico brasileiro.
A partir desse diagnóstico, foram elaborados os princípios orientadores para o
desenvolvimento do turismo no Brasil. Em meio a um discurso já conhecido do potencial
turístico brasileiro, da necessidade de se contemplar os mais variados aspectos da atividade,
de seguir os pressupostos básicos da ética e da sustentabilidade, encontramos o desejo de se
elaborar “um novo modelo para o turismo que contemple e harmonize a força e o
crescimento do mercado com a distribuição da riqueza (...) um novo padrão de
desenvolvimento, no qual todas as regiões possam crescer de forma integrada”31 (BRASIL,
2003: p. 19).
Não restam dúvidas quanto às inovações realizadas no sistema de gestão do turismo no
âmbito da administração pública federal. Pela primeira vez, foram estabelecidos
instrumentos de direcionamento (PNT) e estrutura encarregada pela execução (Secretaria de
Políticas Públicas), de fomento e infra-estrutura (Secretaria de Programas de
Desenvolvimento) e de promoção e estudos turísticos (EMBRATUR), além de instâncias
consultivas (Conselho Nacional de Turismo e Fórum Nacional de Secretários e Dirigentes
Estaduais de Turismo), formando um núcleo estratégico na esfera federal responsável por
elaborar Programas, Projetos e Ações voltados para o setor e atuando como articulador na
construção de parcerias entre os diversos atores interessados no desenvolvimento do
turismo.
31
grifo nosso.
90
Todavia, é pelo enfoque claramente economicista do PNT que se percebe o caráter restrito
do novo modelo ou novo padrão de desenvolvimento almejado por este plano. Ora, os
objetivos gerais de “desenvolver o produto turístico brasileiro” e “estimular e facilitar o
consumo do produto turístico brasileiro” privilegiam a abordagem do turismo como
negócio, deixando de lado todas as inúmeras imbricações sociais, culturais e ambientais.
Por meio das cinco metas32 ambiciosas expostas no PNT é que foi orientada a criação de
sete macroprogramas que visam superar as carências, problemas e obstáculos que impedem
o crescimento do turismo no Brasil. Com os macroprogramas de Gestão e Relações
Internacionais (programas de Acompanhamento do Conselho Nacional de Turismo,
Avaliação e Monitoramento do Plano e Relações Internacionais), Fomento (programas de
Atração de Investimentos e Financiamento para o Turismo), Infra-estrutura (programas
de Desenvolvimento Regional e Acessibilidade Aérea, Terrestre, Marítima e Fluvial),
Estruturação e Diversificação da Oferta Turística (programas de Roteiros Integrados e
Segmentação), Qualidade do Produto Turístico (programas de Normatização da
Atividade Turística e Qualificação Profissional), Promoção e Apoio à Comercialização
(programas
de
Promoção
Nacional
e
Internacional
do
Turismo
Brasileiro,
Reposicionamento da Imagem do Brasil e Apoio à Comercialização) e Informações
Turísticas (programas de Base de Dados, Pesquisa e Demanda, Avaliação de Impacto do
Turismo e Avaliação de Oportunidades de Investimento), o governo espera realizar os
benefícios sociais e econômicos que a atividade turística potencialmente oferece.
Apesar da estrutura complexa e das inovações administrativas, o PNT, efetivamente, não
apresenta nenhum novo modelo ou novo padrão de desenvolvimento. O que vemos aqui é o
velho discurso do turismo tratado com um fim, capaz de produzir em si os efeitos desejados
pela sociedade, e não como um meio de melhorar as condições de vida de muitos
brasileiros.
32
A saber, criar condições para gerar 1,2 milhões de novos empregos, aumentar para 9 milhões o número de
turistas estrangeiros no Brasil, gerar 8 bilhões de dólares em divisas, aumentar para 65 milhões a chegada de
passageiros nos vôos domésticos e ampliar a oferta turística brasileira (desenvolvendo no mínimo três
produtos de qualidade em cada Estado da Federação e Distrito Federal). (BRASIL, 2003: p. 23)
91
3. Uma proposta de Programa Nacional de Turismo de Base Comunitária
O modelo de desenvolvimento turístico que vem se implementando no Brasil, na última
década, já deixou clara suas limitações. A grande quantidade de conflitos socioambientais,
gerados no raio de influência dos complexos turísticos implantados com o apoio
governamental, tornam urgente a necessidade de se pensar um modelo de desenvolvimento
turístico mais justo, focado no desenvolvimento social das comunidades receptoras.
Enquanto os aspectos econômicos, de caráter imediatistas, forem mais importantes que o
próprio bem-estar das comunidades, dificilmente essa equação terá um resultado diferente.
Se hoje os impactos negativos provenientes do turismo de massa já clamam por atenção,
imaginem o cenário daqui a 20 anos, quando as projeções feitas pela OMT dão conta de um
aumento de mais 100 % no fluxo de turistas pelo mundo. As questões ligadas a esse tema
não são foco de debate apenas no Brasil. Em países do Caribe, onde o modelo de
desenvolvimento turístico adotado nas últimas décadas se baseia em grandes complexos
hoteleiros com todos os serviços incluídos (all inclusive resorts), o debate sobre quem são
os verdadeiros beneficiários da “indústria do turismo” ganha uma importante dimensão. Em
recente pesquisa publicada pela ONG Tourism Concern, a República Dominicana, um dos
maiores destinos turísticos da região, com mais de 50 mil quartos disponíveis em seus
hotéis, apresentou entre 1996 e 2000 o maior crescimento econômico das Américas,
impulsionado pelo incremento do fluxo turístico. No entanto, cerca de 90 % de sua
população vive abaixo da linha de pobreza. Do dinheiro gasto pelos turistas para
aproveitarem suas férias nesse paraíso tropical 89 % retornaram ao país de origem, pois
representam gastos com operadores, transporte aéreo, seguros de viagens, agências e
comissões, etc. Dos 11 % restantes, apenas 3 % ficam no hotel. Qual será a parcela
destinada aos funcionários do hotel, por exemplo?33
A saturação desse modelo abre uma lacuna importante quando pensamos o planejamento
público do turismo. Experiências desenvolvidas no Brasil e no mundo apontam caminhos
mais sustentáveis para o setor. Como já apresentado nesse trabalho, os projetos
33
http://www.responsibletravel.com/copy/copy101765.htm
92
desenvolvidos tendo como princípio norteador o turismo de base comunitária apresentam
resultados mais satisfatórios, no que se refere às questões sociais, culturais e ambientais.
Dessa forma, pensar em um programa nacional de fomento a essa modalidade de turismo
pode ser uma alternativa interessante para o desenvolvimento do setor no Brasil.
Por ser um país de dimensões continentais, o Brasil apresenta uma diversidade cultural e
natural que dificilmente será encontrada em outros lugares do mundo. A implantação de
complexos hoteleiros internacionais ignora o que de diferente podemos oferecer,
homogeneizando nossa diversidade e concentrando o fluxo de turistas em alguns destinos já
consagrados. Por outro lado, um Programa Nacional de Turismo de Base Comunitária
(PNTBC) estimularia nossa diversidade, desvelando uma riqueza cultural e natural que
surpreenderia muitos brasileiros e despertaria a curiosidade dos estrangeiros.
Essa proposta está em consonância com as principais diretrizes apresentadas no Plano
Nacional de Turismo 2003-2007 e contribuiria de forma decisiva no cumprimento das
ambiciosas metas divulgadas nesse documento. Os principais vetores do PNT, a saber, a
diminuição das desigualdades regionais e sociais, o equilíbrio da balança de pagamentos, a
geração de empregos e ocupação e a geração e distribuição de renda, estariam
contemplados no PNTBC.
A seguir apresentaremos em linhas gerais o escopo desse programa.
3.1. Objetivos Gerais
•
Promover o desenvolvimento integrado e sustentável de localidades com potencial
turístico;
•
Beneficiar diretamente as comunidades locais através do aumento do fluxo de
visitantes.
93
3.2. Objetivos Específicos
•
Diversificar a oferta turística com a consolidação da modalidade “Turismo de Base
Comunitária”;
•
Prover infra-estrutura básica e específica para o turismo;
•
Criar uma base de informações;
•
Qualificar o mercado de trabalho;
•
Fomentar o empreendedorismo;
•
Incentivar a criação de cooperativas e associações;
•
Estabelecer espaços coletivos de debates;
•
Divulgação e comercialização.
3.3. Diretrizes
O PNTBC estaria estruturado de modo a concretizar, no médio prazo, uma verdadeira
transformação na oferta turística brasileira, vinculando o setor à promoção do
desenvolvimento social no nível local, orientando as ações para:
•
Valorização da diversidade cultural e dos modos de vida tradicionais;
•
Envolvimento comunitário aliado à promoção da cidadania;
•
Articulação e parcerias entre os diversos atores sociais, entre eles as diferentes
instâncias governamentais, sociedade civil organizada, instituições de ensino,
empresários e trabalhadores, comunidades e turistas.
3.4. Estratégias
O PNTBC seria constituído por duas esferas de gestão: uma responsável pela coordenação
geral do programa e outra responsável pelas ações locais. Dessa forma, cada destino onde o
programa atuará terá um núcleo gestor local independente, diretamente, conectado à
coordenação geral, como mostra o gráfico abaixo:
94
Gráfico 1. Organograma funcional
Gestão Institucional Coordenada
Gestão local do
destino 1
Gestão local do
destino 2
Gestão local do
destino 3
...
3.4.1. Gestão Institucional Coordenada
A gestão coordenada facilita o estabelecimento de parcerias institucionais entre as diversas
instâncias de governo, a iniciativa privada e a sociedade civil, promovendo a
transversalização das ações voltadas para o setor. Para efetivar tais ações, o PNTBC conta
com uma estrutura de gestão nacional, apoiada em um sistema de informação
(indispensável para a ação descentralizada). O sucesso do Programa também está vinculado
a mudanças nas relações de mercado e à adoção de novas formas de comercialização do
produto turístico brasileiro.
3.4.2. Gestão Local
A atividade turística acontece na escala local e é nela que as ações de organização e gestão
do território devem estar apoiadas. O planejamento participativo demanda espaços públicos
abertos para o debate com o conjunto de atores sociais e econômicos interessados na
promoção do turismo, levando em conta as particularidades de cada região. A articulação e
a formação de parcerias com ONG´s e instituições acadêmicas contribui para uma melhor
compreensão da dinâmica local e são essenciais para o sucesso do Programa.
3.5. Ações Operacionais
Para cada esfera de gestão do PNTBC serão oferecidos um conjunto de subprogramas que
visam viabilizar os objetivos propostos. Para a Gestão Institucional Coordenada, todos os
subprogramas oferecidos serão fundamentais para o funcionamento do Programa, no
95
entanto, a Gestão Local terá a opção de escolher os subprogramas que melhor atendem às
necessidades de cada localidade.
A seguir serão apresentados os objetivos de cada subprograma.
3.5.1. Gestão Institucional Coordenada
3.5.1.1. Subprograma de Gestão e Articulação Interinstitucional
•
Coordenação geral das ações do PNTBC;
•
Articulação com os demais programas em desenvolvimento no Ministério do
Turismo;
•
Articulação com os demais setores do governo e da sociedade em geral.
3.5.1.2. Subprograma de Fomento ao Turismo de Base Comunitária
•
Divulgar o PNTBC nos municípios e comunidades com potencial turístico;
•
Atração de novos destinos;
•
Captação de investimentos nas agências internacionais.
3.5.1.3. Subprograma de Intercâmbio de Experiências
•
Criação de um Fórum de Discussões permanente;
•
Trabalhar com redes cooperativas;
•
Criar base informacional.
3.5.1.4. Subprograma de Divulgação e Marketing
•
Divulgação institucional da modalidade “Turismo de Base Comunitária”;
•
Divulgação dos destinos;
•
Fazer pesquisa de demanda.
96
3.5.1.5. Subprograma de Monitoramento e Avaliação
•
Criação de indicadores de impacto do PNTBC;
3.5.2. Gestão Local
3.5.2.1. Subprograma de Gestão e Articulação Interinstitucional
•
Estabelecimento dos arranjos políticos locais;
•
Identificação dos Atores Sociais;
•
Articulação com os demais setores de governo e da sociedade visando a viabilização
dos demais subprogramas;
3.5.2.2. Subprograma de Infra-estrutura Básica
•
Levantamento das carências em termos de saneamento, água, lixo, postos de saúde,
escolas, dentre outros;
•
Articulação junto aos órgãos responsáveis para suprir tais carências;
3.5.2.3. Subprograma de Infra-estrutura e Logística para o Turismo
•
Mapeamento e levantamento de carências da infra-estrutura voltada para o turismo
já existente;
•
Mapeamento e levantamento de carências da logística (sistema de transportes,
sistema de agenciamento e controle de ocupação, dentre outros).
3.5.2.4. Subprograma de Inventário Participativo dos Atrativos Turísticos
•
Debate junto à comunidade receptora para a definição dos atrativos naturais,
históricos e culturais;
•
Definição de roteiros.
97
3.5.2.5. Subprograma de Fortalecimento Institucional
•
Trabalhar na criação de cooperativas e associações e no fortalecimento das já
existentes;
•
Estabelecer fóruns de debates e conselhos locais e/ou outros canais de integração;
•
Ordenamento dos arranjos produtivos locais;
•
Estabelecer acordos e códigos de conduta.
3.5.2.6. Subprograma de Capacitação e Qualificação Profissional
•
Identificar de forma participativa as necessidades locais quanto à capacitação;
•
Investir na formação de lideranças locais;
•
Estabelecer parcerias com instituições acadêmicas e/ou serviços sociais autônomos,
como SESC, SENAC e SEBRAE;
•
Incentivar o empreendedorismo solidário;
•
De um modo geral, instrumentalizar a comunidade para uma efetiva participação no
processo.
3.5.2.7. Subprograma de Financiamento Comunitário e Microcrédito
•
Viabilizar pequenos empréstimos para as pessoas que queiram investir na criação ou
ampliação de micros, pequenos e médios empreendimentos voltados para o turismo
com a criação de um Fundo Rotativo;
•
Incentivar a criação de empreendimentos comunitários;
3.5.2.8. Subprograma de Comunicação e Educação Ambiental
•
Divulgar as ações e o andamento do programa na comunidade;
•
Promover atividades de educação ambiental integradas às escolas de ensino médio e
fundamental, tratando o tema de forma transversal;
98
•
Capacitação dos professores;
•
Promover atividades de educação ambiental voltadas para os turistas.
3.5.2.9. Subprograma de Ordenamento Territorial
•
Prestar assessoria jurídica nas questões fundiárias (problemas relativos a posse da
terra, criação de Unidades de Conservação, conflitos entre Unidades de
Conservação, dentre outros)
3.5.2.10. Subprograma de Monitoramento e Avaliação de Impacto do Turismo
•
Indicar uma metodologia para definição de padrões aceitáveis de impacto e
monitoramento da capacidade de suporte para atividades decorrentes do turismo;
•
Propiciar o estabelecimento de instrumentos de gestão da visitação, monitoramento
dos impactos ambientais e adoção de ações corretivas implementados pela
comunidade local;
•
Fazer registros da visitação e organizar levantamentos sobre o perfil e as
percepções dos visitantes.
4. Não é o rabo que abana o cachorro... é o cachorro que abana o rabo
No decorrer desse trabalho, vimos as enormes possibilidades que a atividade turística
oferece para dinamizar a economia de um modo geral, mas, principalmente, a economia na
escala local onde, efetivamente, o turismo acontece. No entanto, vimos também que não
necessariamente isso se reverte em melhoria nas condições de vida das comunidades
receptoras que, dependendo do modelo de desenvolvimento turístico adotado, podem ficar
às margens dos benefícios gerados pela atividade.
É uma falácia corrente nos dias de hoje achar que o incentivo ao aumento dos fluxos
turísticos pode substituir uma política de desenvolvimento, dando conta, espontaneamente,
de solucionar distorções sociais e regionais construídas por séculos de descaso das
99
autoridades públicas. Os problemas estruturais de nossa sociedade demandam atenção
especial e exigem a adoção de novos paradigmas para balizarem nosso desenvolvimento.
Dificilmente encontraremos uma única atividade econômica redentora que promoverá as
transformações necessárias em nossa sociedade. Tais transformações acontecerão, somente,
quando o conjunto das atividades forem pensadas, planejadas e executadas tendo como
elemento norteador a melhora na qualidade de vida da população, caracterizando uma
verdadeira política de desenvolvimento e não, apenas, de crescimento econômico.
Compreender o desenvolvimento como expansão das liberdades (SEN, 2002) implica fazer
com que as atenções se voltem, primordialmente, para o incremento das capacidades das
pessoas de levar o tipo de vida que elas valorizam, enfatizando-lhes a condição de agentes
políticos num processo de superação das privações de liberdades que limitam escolhas e
oportunidades pessoais e comunitárias.
Essa perspectiva é convergente com a proposição de Zaoual (2003: 58) de um
desenvolvimento situado, cuja racionalidade é “uma construção social transformável que se
ajusta continuamente aos dados do lugar, da situação, em sua dinâmica”. Segundo o autor,
a apreensão dos eventos do mundo na perspectiva do homo situs permite romper com o
monopólio heterônomo do sentido que o universalismo do homo oeconomicus pretende
impor. Pois é por meio de sua capacidade de se situar que lhe é possível definir “os
verdadeiros problemas e soluções em um real esforço de inovação local” (ZAOUAL, 2003:
75).
E, assim, afirmar as capacidades endógenas de juízo crítico como suporte de
desenvolvimento situado e criativo, pois o homo situs tem no seu enraizamento numa
localidade determinada uma condição de possibilidade para o exercício de sua liberdade e
criatividade. Liberdade e criatividade que precisam ser afirmadas em contraposição à
ditadura dos saberes desenraizados, pois:
“A competência postulada dos especialistas e dos tomadores de decisão perpetua a
incompetência dos atores do sítio onde, em outros termos, a incompetência eventual
dos primeiros é substituída pela competência potencial dos segundos. Assim,
estabelece-se o círculo vicioso da pobreza. O pobre não se torna cidadão, mas um
100
cliente atomizado das instituições do social, as quais se profissionalizam sem poder
resolver em profundidade os problemas econômicos e sociais legitimando sua
existência.” (ZAOUAL, 2003: 77)
Se pensarmos as políticas de turismo nesse contexto de desenvolvimento veremos que elas
podem contribuir, e muito, na pavimentação dessa estrada. Isso implica conceber uma
política de turismo integrada a uma política de desenvolvimento mais ampla cujo foco deve
estar na inclusão social por meio da afirmação da identidade cultural e da cidadania como
suporte da ampliação do exercício efetivo de liberdades substantivas. Uma política que
busque a superação das privações de liberdades que limitam as escolhas e as oportunidades
das pessoas e comunidades que tem seus modos de vida situacionalmente afetados pelo
incremento dos fluxos turísticos.
Hoje, o principal vetor da turistificação dos lugares é o mercado globalizado, onde as
estratégias de marketing fazem das imagens de lugares signos capazes de atrair um número
crescente de consumidores de pacotes turísticos. A produção da experiência turística segue
os padrões do modo de produção industrial em seu empenho por maximizar a programação
e o controle e minimizar riscos e perdas. Dilui-se, assim, a surpreendente e imprevisível
vivência de encontros com alteridades em proveito da afirmação do consumismo de
pseudo-eventos desprovidos de espontaneidade (BOORSTIN, 1996). Nesse processo, boa
parte das práticas turísticas se torna busca do fotogênico e o turista um consumidor de
cenas, emoções e prazeres projetados pelo marketing (URRY, 2002).
Como aponta Santos (1982), a globalização hegemônica não une e sim unifica, impondo a
disseminação massificada de padrões de consumo homogeneizados. O turismo massificado
reproduz em diversos destinos o estresse de que os turistas buscam escapar durante as
férias: viagens para lugares cada vez mais superlotados onde todos cumprem cronogramas
pré-fixados para consumir os mesmos eventos indicados nos folhetos publicitários. Nas
pequenas comunidades, esta unificação acontece, ainda, não apenas nos moldes de gestão
padronizados, mas, também, no modo de vida e no patrimônio relacional das populações
receptoras.
101
Essa verdade não é contradita, mas sim confirmada, pela presença de movimentos de
resistência, empenhados por afirmar a valorização da diversidade cultural e salvaguardar as
especificidades singulares de diversos sítios de pertencimento, de povos, comunidades e
culturas regionais. A apropriação turistificada do espaço não é um movimento que se dê no
vácuo e isento de atritos. Alguns desses atritos expressam resistências situadas de
comunidades cujos sítios de pertencimento são fortemente impactados por práticas
turísticas por elas percebidas como predatórias de seus patrimônios relacionais.
O turismo de base comunitária busca se contrapor ao turismo massificado, requerendo
menor densidade de infra-estrutura e serviços e buscando valorizar uma vinculação situada
nos ambientes naturais e na cultura de cada lugar. Não se trata, apenas, de percorrer rotas
exóticas, diferenciadas daquelas do turismo de massa. Trata-se de um outro modo de visita
e hospitalidade, diferenciado em relação ao turismo massificado, ainda que porventura se
dirija a um mesmo destino.
Essa modalidade de turismo converge com a proposta de Zaoual (1998) de um
desenvolvimento situado, que enfatiza a dimensão simbólica dos padrões relacionais e
afirma a pluralidade. Dar sentido à coordenação e à atuação dos atores da sociedade civil
requer afirmar seus vínculos com espaços vividos, onde a racionalidade se constrói in situ,
tendo por horizonte a constituição de novos saberes e formas de ação que considerem as
contingências qualitativas de cada meio. Os sítios simbólicos de pertencimento são, para
Zaoual (2003: 30), expressão de um processo de construção de identidade comunitária e de
comunicação do homem com o seu meio, além de serem o lugar onde as crenças práticas
se ajustam às circunstâncias locais e contrariam a lógica exclusiva do mercado excludente
globalizado.
O turismo de base comunitária, enraizado num processo situado de desenvolvimento, é uma
modalidade do turismo sustentável cujo foco principal é o bem-estar e a geração de
benefícios para a comunidade receptora. Nesse processo, a melhoria na distribuição da
renda é uma conseqüência direta da ampliação de horizontes para o exercício das liberdades
102
substantivas apontadas por Sen (2002).
Os cursos de ação compatíveis com o
desenvolvimento situado são situacionais; o protagonismo das comunidades locais pode se
efetivar sob uma grande variedade de formas de livres associações – por cooperativas,
associações, joint ventures, empreendimentos comunitários ou micros, pequenos e médios
empresários locais. O decisivo não são as formas e meios, mas os fins: a ampliação das
liberdades substantivas das comunidades situacionalmente afetadas como agentes e
beneficiários da implementação das práticas turísticas.
Ao enfatizarmos a importância e valor das experiências de turismo de base comunitária passíveis de serem implementadas numa imensa variedade de formas - nos filiamos a uma
perspectiva possibilista e não determinista e prescritiva dos caminhos do desenvolvimento
situado e do turismo em particular. Tais empreendimentos não possuem uma configuração
fixa. Eles corporificam situacionalmente estruturas e objetivos, contextos e valores culturais
situados. Tampouco pretendemos afirmar serem tais empreendimentos isentos de
influências externas, divergências internas e conflitos de interesse. O que destacamos é o
significado de tais empreendimentos comunitários para a democracia e a qualidade de vida,
quer as comunidades estejam ou não reunidas em cooperativas, micro-empresas, sindicatos
ou outras formas de livre associação, e quer existam ou não redes solidárias com
organizações não-governamentais internacionais ou apenas nacionais. As parcerias acordos e pactos negociados para a implementação de tais projetos tanto junto à
administração pública local como a outros níveis de governo e também junto ao setor
privado - são elementos constitutivos da democracia participativa e do desenvolvimento
situado e sustentável.
Como destaca Latouche (1991), os bens relacionais são de importância nevrálgica para as
políticas de desenvolvimento de países e regiões da periferia, devendo ser evitado o
progresso predatório das redes relacionais comunitárias. As estratégias de desenvolvimento
devem ser comunitariamente enraizadas, o que implica reconhecer o protagonismo da
economia civil na prestação de diversos serviços intensivos em informação. E isso inclui
uma ampla gama de serviços turísticos e de hospitalidade.
103
A sustentabilidade pode ser entendida, desde essa perspectiva, como vinculada a modos qualificados e socialmente construídos - de inter-relação, tanto dos seres humanos com a
natureza como dos seres humanos entre si. E o desenvolvimento situado e sustentável
requer enraizar políticas de turismo em diretrizes que, como destaca Sachs (2004),
promovam não apenas a sustentabilidade econômico-financeira dos empreendimentos. De
que servirá o incremento dos fluxos turísticos se apenas alguns poucos - e tantas vezes os
mesmos - atores disso se beneficiarem?
Essa forma de compreensão do processo de desenvolvimento é um imenso guarda-chuva
sob o qual se inserem inúmeros caminhos a serem seguidos. O turismo de base comunitária
é um deles. No entanto, o desenvolvimento situado e sustentável, com foco na ampliação
das liberdades substantivas, necessita de ações que extrapolam as oportunidades geradas
pelo turismo de base comunitária configurando, assim, um movimento mais amplo que
deve abarcar os mais variados setores da sociedade.
104
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