POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO RURAL: O CASO DE SÃO
THOMÉ DAS LETRAS
[email protected]
Apresentação Oral-Instituições e Desenvolvimento Social na Agricultura e Agroindústria
VIVIANE SANTOS PEREIRA; ANDRE WAGNER BARATA SILVA.
UNIVERSIDADE FEDERAL DE LAVRAS, LAVRAS - MG - BRASIL.
POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO RURAL: o caso de
São Thomé das Letras
Grupo de Pesquisa: 8 - Instituições e Desenvolvimento Social no Agronegócio
Resumo
Este artigo objetiva fazer uma análise sobre como a prefeitura de São Thomé das Letras
busca promover o desenvolvimento rural do município. A presente pesquisa é considerada
de natureza qualitativa, do tipo descritiva sendo utilizada como estratégia o estudo de caso,
o qual refere-se ao município de São Thomé das Letras. Quanto à metodologia para efetuar
a coleta de dados optou-se pelo levantamento de dados secundários e entrevista individual
com aplicação de questionário semi-estruturado ao prefeito. Os dados foram interpretados
com base na abordagem interpretativa. O estudo demonstrou a necessidade e carência de
ações pró-ativas nas políticas municipais, bem como a importância de uma melhor
articulação da sociedade para defender seus interesses. A falta de capacitação dos gestores
municipais, em São Thomé das Letras, para promover o desenvolvimento rural no
município demonstra a fragilidade e necessidade de ações que incentivem a participação
política da sociedade, para cobrar e ajudar na consecução de atividades e a necessidade de
profissionais para formular e implementar estratégias de atuação que corroborem com este
objetivo.
Palavras-chaves: Desenvolvimento Rural, Município e Políticas Públicas
Abstract
This objective article to make an analysis of as the city hall of São Thomé das Letras
searchs to promote the development agricultural of the city. The present research is
considered of qualitative nature, of the descriptive type being used as strategy the case
study, which mentions the city to it of São Thomé das Letras. How much to the
methodology to effect the collection of data one opted to the secondary data-collecting and
individual interview with application of questionnaire half-structuralized to the mayor. The
data had been interpreted on the basis of the interpretativa boarding. The study it
demonstrated to the necessity and pro-active lack of right of action in the municipal
politics, as well as the importance of one better joint of the society to defend its interests.
The lack of qualification of the municipal managers, in São Thomé das Letras, to promote
the agricultural development in the city it demonstrates to the fragility and necessity of
actions that stimulate the participation politics of the society, to charge and to help in the
1
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
achievement of activities and the necessity of professionals to formulate and to implement
performance strategies that they corroborate with this objective.
Palavras-chaves: Agricultural development, City and Public Politics
1. INTRODUÇÃO
Tem se discutido, na comunidade acadêmica, temas como a ruralidade e o
desenvolvimento rural. Militantes de movimentos, organizações sociais e responsáveis por
políticas públicas tem dado especial atenção a essa discussão. Apesar disso, verifica-se no
Brasil, segundo Navarro (2001), a não existência de uma consolidada tradição de análise
das políticas públicas para o mundo rural, que investigasse amplamente as iniciativas
dedicadas ao desenvolvimento rural em nossa história agrária recente, não apenas com
relação aos seus impactos, mas igualmente quanto à sua racionalidade e estratégia
operacional.
A ausência no Brasil de algo que se assemelhe a uma estratégia de
desenvolvimento, notadamente no que se refere às políticas agrícolas e de desenvolvimento
rural, contribui à sobrevalorização do comercio internacional em si mesmo como fonte de
dinamismo econômico e eixo ordenador de um padrão de desenvolvimento que termina por
se revelar desigualdade excludente (MALUF, 2001).
As políticas públicas são um processo dinâmico, com negociações, pressões,
mobilizações, alianças ou coalizões de interesses. Compreende a formação de uma agenda
que pode refletir ou não os interesses dos setores majoritários da população, a depender do
grau de mobilização da sociedade civil para se fazer ouvir e do grau de institucionalização
de mecanismos que viabilizem sua participação.
Sem a intenção de esgotar o assunto este artigo objetiva fazer uma análise de como
a prefeitura de São Thomé das Letras busca promover o desenvolvimento rural do
município.
Mais especificamente pretende-se observar:
- de que forma a prefeitura incentiva o desenvolvimento rural
- quais as limitações que a prefeitura encontra para implementar políticas públicas
em prol do desenvolvimento rural no município
- qual o papel da prefeitura no desenvolvimento do município
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 Políticas Públicas
“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público;
regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre
atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou
formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações
que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre porém, há
compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas.
Devem ser consideradas também as “não-ações”, as omissões, como formas de
manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos.
As políticas públicas traduzem, no seu processo de elaboração e implantação e,
sobretudo, em seus resultados, formas de exercício do poder político, envolvendo a
distribuição e redistribuição de poder, o papel do conflito social nos processos de decisão,
2
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
a repartição de custos e benefícios sociais. Como o poder é uma relação social que envolve
vários atores com projetos e interesses diferenciados e até contraditórios, há necessidade de
mediações sociais e institucionais, para que se possa obter um mínimo de consenso e,
assim, as políticas públicas possam ser legitimadas e obter eficácia.
É preciso entender composição de classe, mecanismos internos de decisão dos
diversos aparelhos, seus conflitos e alianças internas da estrutura de poder, que não é
monolítica ou impermeável às pressões sociais, já que nela se refletem os conflitos da
sociedade.
Com a Constituição de 88, os municípios adquirem a autonomia política, através da
elaboração de sua própria lei orgânica e demais leis e da escolha direta de seus
governantes. Ampliam sua competência em áreas importantes como a política urbana e
transportes coletivos.
Apesar do aumento de sua capacidade financeira, a participação dos municípios na
receita tributária global não supera os 18 ou 20%. No entanto, eles assumem vários
encargos e responsabilidades das outras esferas, o que os obriga a negociar recursos nos
diversos programas federais ou estaduais.
Com uma frágil base econômica, ao lado da ineficiência administrativa, os recursos
próprios na maioria dos municípios não vão além dos 5% do total da receita. Dessa forma,
a autonomia de realizar políticas próprias sem vinculação aos programas federais e
estaduais é mínima.
Competências são responsabilidades e encargos atribuídos a cada esfera
governamental para realizar sua gestão. São definidas na Constituição Federal e, no caso
dos municípios, detalhadas nas Leis Orgânicas. Há competências privativas de cada esfera
governamental e as comuns e concorrentes. O município tem ampla autonomia para definir
suas políticas e aplicar seus recursos, no caso das competências privativas ou exclusivas.
Elas são definidas no art. 30 da Constituição Federal:
a) legislar sobre assuntos de interesse local, expressão bastante abrangente, detalhada na
Lei Orgânica.
b) instituir e arrecadar impostos sobre serviços, predial urbano, transmissão intervivos de
bens imóveis, varejo de combustíveis líquidos.
O município pode, ainda, regular matérias conforme peculiaridades locais, ou, em
caso de omissão de outra esfera, não sendo competência exclusiva, preencher a lacuna.
Nas áreas tradicionalmente objeto de políticas públicas, como assistência social,
meio ambiente, habitação, saneamento, produção agro-pecuária, abastecimento alimentar,
educação, saúde, o município tem competência comum com a União e o Estado, a ser
exercida com a cooperação dessas esferas de poder, pela transferência de recursos, ou pela
cooperação técnica. Até hoje não regulamentadas, as fronteiras entre as esferas de poder
permanecem indefinidas, resultando na superposição de atividades.
Mesmo sem definição clara, o município possui, portanto, bastante competências. O
problema maior são os recursos. Em um processo de descentralização desordenado, muitos
encargos estão sendo transferidos sem os recursos. Estes dependem das chamadas
transferências negociadas, que consideram a posição política, o prestígio e a vinculação
partidária dos prefeitos e parlamentares, cujas alianças se pautam, em grande parte, pelos
interesses eleitoreiros e clientelistas. As receitas dos fundos de participação são
distribuídas com critérios que concentram a renda tributária em poucos municípios, os de
maior desenvolvimento econômico. As parcelas transferidas diminuem com a recessão que
3
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
reduz os recursos e com as políticas de ajuste fiscal que repassam parte dos recursos para
fundos como o de Estabilização Fiscal.
Para Costa e Cunha (2003), a municipalização dos recursos nem sempre tem sido
proporcional à municipalização das responsabilidades. A descentralização não significa o
esvaziamento de funções dos níveis mais centrais de governo. Ao contrário, dada a
heterogeneidade dos governos locais quanto à capacidade de mobilização de recursos
próprios e a própria escala local de sua atuação, o nível central de governo passa a ter uma
importância crucial na direção e coordenação da formulação e implementação das políticas
públicas de descentralização.
A administração dos municípios fica ainda mais precária com o desmonte, nos
últimos anos, de agências técnicas federais e estaduais que lhe prestavam assistência. Na
política neoliberal, a descentralização é, principalmente, a transferência da
responsabilidade da execução e custeio de políticas para a família e a sociedade. Em
paralelo, mantém-se a transferência de subvenções sociais para entidades indicadas, com
critérios político-eleitorais, por parlamentares ou outras instâncias do poder, pulverizando
recursos sem priorizar as necessidades da população.
Assim, propor, formular e participar da gestão de alternativas de políticas públicas
para os municípios é um grande desafio para a sociedade civil. E só é possível tratando da
distribuição e alocação dos recursos públicos e da composição do poder público.
2.2 Políticas públicas e desenvolvimento rural
A grande desigualdade no controle de terra constitui-se num dos grandes obstáculos
para o desenvolvimento rural, em bases amplas, para muitos países em desenvolvimento
(BARRACLOUGH, 1998).
Na cúpula mundial para o desenvolvimento Social, promovida pela ONU em 1995,
o governo federal apresentou dados que confirmam que a concentração de renda é a
principal causa estrutural do aumento da pobreza, tanto urbana como rural no país. Na
conferência Internacional sobre distribuição de riqueza, a Pobreza e o Crescimento
Econômico e distribuição de renda, “ao contrário, as evidências indicam que uma melhor
distribuição de renda e ativos é que permite um crescimento econômico sustentável”
(WORLD BANK, 1998).
As políticas de Estado em quase a totalidade dos países em desenvolvimento vêm
incitando a incorporação das populações e dos recursos rurais aos mercados nacionais e
mundiais.
Barraclough (1998) coloca que, em alguns países, o Estado adotou estratégias
baseadas nos camponeses, que impõem uma alta prioridade na promoção de uma maior
eqüidade entre a população rural e no crescimento econômico fundado em bases amplas.
Em muitos outros, a estratégia dominante era meramente estimular o crescimento
econômico. Muitos Estados predadores não deram nenhuma prioridade ao crescimento ou
à eqüidade. Todavia, em todos os casos o Estado, cedo ou tarde incentivou a
comercialização e a modernização.
Andrade e Pereira (2000) comentam que em Viena, na Conferência Internacional
dos Direitos Humanos, proclamaram-se os princípios da indivisibilidade e da
universalidade dos direitos humanos. Este é o patamar atual da consciência humana, é a
fotografia do estágio atingido da civilização. Os direitos são de todos. E a efetivação dos
4
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
direitos humanos deve buscar a integração de todos os direitos, civis, políticos,
econômicos, sociais e os direitos ligados à solidariedade.
O acesso a terra se conecta, nessa perspectiva, ao direito ao desenvolvimento. Visto
pela ótica da cidadania (via sempre de dupla mão, direitos e deveres), o acesso a terra se
caracteriza pelo direito de homens e mulheres provem seu próprio sustento e pela
obrigação de serem produtivos, para seu grupo familiar e sociedade.
Para Brose (2000), a estrutura fundiária de um país espelha diretamente sua
estrutura social. A divisão e concentração da terra é a expressão física das divisões sociais
e da concentração de poder existentes na sociedade.
Os pequenos produtores, trabalhadores rurais e consumidores ocupam uma posição
marginal na decisão das políticas agrícolas. Para Lamounier (1994), em que pesem
algumas medidas de política agrícola favoráveis aos pequenos produtores, estes e os
trabalhadores rurais foram os grandes excluídos dos benefícios da modernização da
agricultura brasileira. Pequenos produtores e trabalhadores rurais contam com a simpatia
genérica da opinião pública por suas demandas, mas não dispõem, porém, de aliados
urbanos efetivamente empenhados em prestar-lhes apoio.
As formas pelas quais os governos lidam com o que eles chamam de múltiplos
problemas agrários são determinadas, em boa parte, pelas circunstâncias, pelas estruturas
socioeconômicas ou pelo sistema político. As políticas públicas são, inevitavelmente,
fortemente influenciadas pelo discernimento político sobre o que é factível, diante de
interesses e demandas conflitantes, entre os grupos de apoio e os adversários,
potencialmente perigosos, que são cruciais, tanto domesticamente, quanto externamente.
Quem são esses grupos, e qual será a sua influência relativa, dependerá das instituições
sociais. (BARRACLOUGH, 1998)
De acordo com Maluf (2001), a ação estatal encontra-se sob intenso debate acerca
de qual deve ser a amplitude, sobre sua (in)eficiência e a (in)equidade dos benefícios que
gera. Embora algumas das críticas sejam justificadas, boa parte delas ainda se baseia na
equivocada dicotomia Estado versus Mercado.
A história dos projetos públicos mostra que a maioria dos projetos de cunho
produtivista adotados a partir dos anos 60/70 foi marcada por restrições básicas como
insuficiência de pessoal, restrições na alocação continuada de recursos, baixa motivação
dos técnicos envolvidos, ausência da participação dos beneficiários, transferência de
pacotes tecnológicos prontos, além da ingerência político partidária (BROSE, 2000).
Favareto e Demarco (2004) fazem uma rápida retrospectiva da evolução das
políticas públicas para o desenvolvimento rural onde: os anos 70 tiveram como principal
marca a massificação das políticas e processos sociais desencadeados com a chamada
modernização conservadora (privilégio a grande propriedade, tecnificação e mecanização
das lavouras, grande oferta de crédito); os anos 80, por sua vez, trouxeram uma crise desse
mesmo modelo o que se materializou nos custos sociais, ambientais, e na inviabilidade do
padrão de financiamento anterior; os anos 90, no rastro da crise, foram os anos de ascensão
da agricultura familiar como segmento reconhecido socialmente e alvo de políticas
específicas até então inéditas e, associado a isso, foi o período em que se consolidou a idéia
de que o envolvimento dos agentes influencia positivamente a boa aplicação de recursos
públicos. Já a primeira década do novo século se inicia sob a influencia da chamada
abordagem territorial, numa tentativa de valorizar a escala local no estabelecimento de
dinâmicas de desenvolvimento e a redução do rural ao agrícola.
5
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
É preciso lembrar que, no contexto do início da década de 1990, a agricultura
brasileira, e particularmente a da região Meridional do Brasil, estava fortemente afetada
pelo processo de abertura comercial e desregulamentação dos mercados, fatores que
submetiam a uma concorrência intensa com os países do Mercosul. Assim, a década de
1990 é marcada por alguns fatores que foram decisivos para mudar os rumos do
desenvolvimento rural, principalmente na esfera governamental. O movimento sindical dos
trabalhadores rurais ligados à confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura
(CONTAG) e ao Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central Única dos
Trabalhadores (DNTR/CUT), passou a organizar-se e direcionar suas reinvidicações e lutas
para a chamada “reconversão e reestruturação produtiva” dos agricultores familiares
(SCHNEIDER ET AL., 2004).
Para Schneider et al (2004), pode-se dizer que até o início da década de 1990 não
existia nenhum tipo de política pública especial, com abrangência nacional, voltada ao
atendimento das necessidades desse segmento social da agricultura, o qual era, inclusive,
caracterizado de modo meramente instrumental e bastante impreciso no âmbito da
burocracia estatal.
De acordo com Graziano da Silva (2003), a ótica que tem prevalecido nas políticas
agrícolas no Brasil desde o pós-guerra é de estimular a oferta de produtos agrícolas de
maneira geral (via crédito subsidiado) ou por meio de medidas específicas (políticas por
produto e programas regionais).
A lei de política agrícola enfatiza a questão econômica (produtividade, incremento
à produção, regularidade de abastecimento), enquanto a Constituição tem por referência a
função social da propriedade. Equiparar estas duas dimensões, em nossa estrutura agrária,
significa uma opção pelo produtivismo e pela tecnificação, independente de seus impactos
sociais e ambientais.
A lei descentraliza a execução dos serviços de apoio ao setor rural, mas centraliza a
elaboração da política de desenvolvimento rural, prevendo ações de abrangência ampla,
como planejamento, crédito, mecanização ou infra-estrutura. Apesar da existência de um
Conselho Nacional, as ações são da responsabilidade do Ministério, com diminuta
interferência do Conselho. Quanto aos recursos, prevê-se um Fundo Nacional de
Desenvolvimento Rural, sem nenhuma determinação de repasse a municípios ou controle
do Conselho.
As políticas agrícolas são, hoje, dirigidas a um público muito mais diferenciado,
seja pelo desenvolvimento capitalista que acelerou os processos internos de diferenciação
da pequena produção, seja porque o alcance dos instrumentos dessas políticas se tornou
mais abrangente. Mas em contra-partida os produtores se tornaram mais dependentes das
decisões de política. Por isso, os objetivos, instrumentos e execução das políticas agrícolas
deveriam levar em consideração as três unidades sociais básicas envolvidas na atividade
agrícola: os capitalistas, as empresas familiares e os camponeses. Para os sem-terra e parte
dos camponeses pobres são os instrumentos de política agrária que deveriam ser
prioritariamente acionados. A reforma agrária é um instrumento de política agrária que
pode ter um cunho mais social ou produtivista.
A agenda da questão agrícola e agrária, impõe, alem da reivindicação pela posse da
terra, as questões de habitação, transporte e alimentação. Torna-se urgente, então, diante
das especificidades locais e regionais, uma política agrícola de base municipal, que se
desenharia a partir de alguns eixos:
6
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
a) apoio à reforma agrária – dotar os assentamentos de infra-estrutura social e produtiva,
mediar o escoamento da produção;
b) desenvolvimento da agricultura familiar;
c) alimentação e abastecimento;
d) meio ambiente;
e) condições de melhoria de condições de vida da população rural;
f) adequação do currículo escolar.
Dentre os acontecimentos mais marcantes que ocorreram na esfera das políticas
públicas para o meio rural brasileiro, no período recente, pode-se destacar o fortalecimento
do Ministério do Desenvolvimento Agrário, a criação do Conselho Municipal de
Desenvolvimento Rural (CMDR) e do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF, 2006).
O PRONAF é um Programa de apoio ao desenvolvimento rural, a partir do
fortalecimento da agricultura familiar como segmento gerador de postos de trabalho e
renda. O Programa é executado de forma descentralizada e tem como protagonistas os
agricultores familiares e suas organizações (PRONAF, 2006).
Ele promove negociações de políticas públicas com órgãos setoriais, o
financiamento de infra-estrutura e serviços públicos nos municípios, o financiamento da
produção da agricultura familiar (por meio do crédito rural), e a profissionalização dos
agricultores familiares.
Para Abramovay (2001) a esmagadora maioria dos conselhos de desenvolvimento
rural formou-se no Brasil a partir de 1997, como condição para que os municípios
recebessem recursos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(PRONAF) em sua "linha" de infra-estrutura e serviços. É unânime, na literatura a respeito,
a constatação de que o PRONAF correspondeu a uma virada significativa nas políticas
públicas voltadas ao meio rural no Brasil.
O CMDR é um órgão consultivo criado pelo Poder Legislativo Municipal, tendo
seu valor relacionado a um processo geral de desenvolvimento do meio rural vinculado às
diretrizes do Plano Diretor Municipal (PDM). O papel do conselho na política agrícola
municipal é o de gestor do Plano Municipal de Desenvolvimento Rural (PMDR), integrado
ao PDM, responsável pela coordenação na elaboração do plano, fiscalização,
acompanhamento e avaliação das ações programadas e executadas no meio rural, com a
participação efetiva dos produtores e da sociedade (FERREIRA, 2002).
Favareto e Demarco (2004), expõem em linhas gerais que predominantemente os
CMDR não têm conseguido atuar como uma instituição para o desenvolvimento rural, tal
qual seria de se esperar, isto porque seu modo de funcionamento e o alcance de suas ações
são fatores que ocorrem de maneira a não estimular o preenchimento das funções básicas
para os quais foram organizados.
É importante saber como a posse de relações entre indivíduos e grupos sociais é
mobilizada pelos agentes locais, em que direção estes recursos são acionados, e como eles
refletem na construção de instrumentos de políticas e de arranjos voltados para o
desenvolvimento de um território, sendo mais sustentáveis; e inversamente como os
arranjos construídos irão repercutir nestas estruturas sociais locais.
Para Tavares (2005) o consenso que se estabeleceu em torno da sustentabilidade na
gestão de políticas públicas, é o do envolvimento participativo dos diversos atores sociais e
políticos que englobam a comunidade ou a sociedade civil local. Assim, a capacidade da
7
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
população de advogar por seus interesses é ingrediente chave ao processo de efetividade de
políticas públicas para o desenvolvimento (ARRETCHE, 1999).
O trabalho de Putnam (1998) representou um marco e tem sito citado em vários
textos sobre o desenvolvimento rural. Este autor dá bastante ênfase nas características de
confiança e reciprocidade entre agentes de um mesmo território, segundo ele construída em
cima de longos períodos de sedimentação de relações político-culturais entre os agentes.
Da mesma forma, o compromisso dos beneficiados, dos diferentes grupos de interesse,
terceiro setor, autoridades legislativas e executivas é fundamental para que a
implementação de ações se efetive e tenha sustentabilidade (Acselrad e Leroy, 1999).
Mesmo assim, o surgimento de ações governamentais como o CMDR e o PRONAF
representam o reconhecimento e a legitimação do Estado em relação às especificidades de
uma nova categoria social – os agricultores familiares -, que até então era designada por
termos como pequenos produtores, produtores familiares ou agricultores. Julgar a eficácia
de uma dada política é tarefa bastante complexa, uma vez que a própria definição e
critérios suscitam enorme gama de questionamentos.
3. METODOLOGIA
A presente pesquisa é considerada de natureza qualitativa. Quanto à natureza das
variáveis estudadas, Kirk & Miller (1986) comentam que na pesquisa qualitativa os dados
são colhidos por meio de perguntas abertas, em entrevistas em grupos, em entrevistas
individuais em profundidade e em testes projetivos.
Para se realizar uma pesquisa na área de ciências sociais existem diversas formas
sendo que todas possuem seu valor, não se podendo afirmar que uma é melhor do que
outra. O que se pode afirmar é que uma técnica está mais adequada ao tipo de pesquisa a
ser realizada (Yin, 1994).
Para esta pesquisa optou-se pela pesquisa do tipo descritiva. De acordo com Mattar
(1993), as pesquisas descritivas são caracterizadas por possuírem objetivos bem definidos,
procedimentos formais, serem bem estruturadas e dirigidas para a solução de problemas ou
avaliação de alternativas de cursos de ação. Segundo o autor, a pesquisa descritiva visa
prover o pesquisador de dados sobre as características de grupos, estimar proporções de
determinadas características e verificar a existência de relações entre variáveis.
A estratégia utilizada nessa pesquisa é o estudo de caso, que segundo Babbie
(1999), permite coletar e examinar o máximo de dados possíveis sobre um determinado
tema, procurando a descrição mais abrangente possível do grupo e tentando determinar as
inter-relações lógicas dos seus vários componentes. Dessa forma, o estudo de caso incide
sempre sobre um caso em particular, examinado em profundidade, conforme apontam
Laville e Dionne (1999).
O caso enfocado refere-se ao município de São Thomé das Letras. São Thomé das
Letras é uma localidade rústica, edificada sobre uma montanha de pedras, situada no sul de
Minas Gerais. O município é conhecido principalmente pela atividade turística e pela
mineração (extração de rochas ornamentais). Sua localização em ponto montanhoso e
elevado a 1.290 metros acima do nível do mar permite a observação de um vasto horizonte.
Sua população estimada em 2004 era de 6.463 habitantes e possui área em extensão de
369.515 Km².
Quanto à metodologia para efetuar a coleta de dados optou-se por aplicar a
proposta de Mattar (1993):
8
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
a) Levantamentos em fontes secundárias de dados: levantamentos bibliográficos em
livros, revistas, trabalhos acadêmicos, informações jornalísticas, informações de órgãos
governamentais e outras;
b) Entrevista individual com o prefeito com aplicação de questionário semi-estruturado:
nesta etapa, o objetivo foi o de aprofundar o conhecimento sobre o assunto com o fim de
explicar os fatos e fenômenos observados. Esta entrevista ocorreu no mês de dezembro de
2008.
Para interpretação dos dados este estudo está baseado na abordagem interpretativa.
Para a abordagem interpretativa ou teoria social, de acordo com Alencar & Gomes (1998),
a essência da vida social está baseada na habilidade que os seres humanos possuem de
examinar o que acontece a sua volta e, a partir daí, escolher como agir a luz desta
interpretação. Embora ela tente explicar os motivos pelos quais as pessoas se comportam
de uma determinada maneira, tal explicação não repousa exclusivamente na influência de
fatores externos aos indivíduos (“estrutura de valores e normas” e “desigualdade
estrutural”).
Os teóricos da ação acentuam a necessidade de concentrar no nível micro de análise
da vida social (nos modos pelos quais indivíduos são capazes de interagir uns com os
outros), ao contrário de se concentrar no nível macro (nos modos pelos quais a estrutura da
sociedade influencia o comportamento dos indivíduos). Consideram que a sociedade não
deve ser pensada como existindo fora e antes da interação entre indivíduos. Para os
teóricos da ação, sociedade é o resultado final da interação humana, não sua causa.
Somente observando como os seres humanos são capazes de interagir, o pesquisador
poderá entender como a ordem social é criada.
Esse modo de conceber a realidade enfatiza a necessidade de compreender o
significado que as pessoas atribuem aos objetos de orientação que formam a situação na
qual atuam. Segundo Taylor (1979), quando se fala de significado está se usando um
conceito que possui a seguinte articulação: significado existe para um indivíduo e é de
alguma coisa (objeto de orientação) que se encontra em um contexto.
Para Alencar & Gomes (1998) essa articulação quer dizer que significado não
existe no vácuo, mas para um indivíduo específico ou grupo de indivíduos em um dado
contexto. Em segundo lugar, admite-se que, tratando-se de outros indivíduos e de outros
contextos, o mesmo objeto poderá ter diferentes significados. Assim, pode-se distinguir,
em um objeto de orientação, diferentes significados e isto não quer dizer que o objeto de
orientação e o seu significado sejam fisicamente separáveis, mas que ele tem duas
descrições, em uma das quais ele é caracterizado em termos do significado para o
indivíduo.
4. RESULTADOS E DISCUSSÃO
4.1 Prefeitura, políticas públicas e desenvolvimento rural
Apesar do Município de São Thomé das Letras possuir uma vasta extensão de terra
(370km) ele não possui atividade agropecuária muito intensa, sendo esta responsável
31,61% do Produto Interno Bruto ao passo que a atividade de serviços é responsável por
46,32% do município. A atividade de extração emprega tanto moradores da cidade como
moradores da zona rural, empregando cerca de 1.733 pessoas, segundo dados do IBGE
(2007). Isto se deve ao fato de grande parte da renda do município se originar da atividade
9
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
de exploração de rochas ornamentais e da geração de emprego advinda da prefeitura e do
turismo.
A área rural do município de São Thomé das Letras é composta principalmente por
pequenas propriedades. As principais atividades agropecuárias são: criação de gado, café,
milho, feijão e arroz. Sendo que esta produção é destinada principalmente para o consumo
da família, sendo pouco (café e gado de corte) destinado aos mercados consumidores locais
e regionais.
Segundo o prefeito, a zona rural é pouco representativa para a economia de
município. Inclusive grande parte da renda da família da zona rural advém do trabalho na
mineração e é complementada pela atividade rural.
No que se refere às políticas públicas no município, observou-se que não existem
políticas específicas para o desenvolvimento rural. A prefeitura conta com as atividades de
órgãos públicos estaduais e federais, como EMATER, bem como programas do governo
como PRONAF, para apoiar os agricultores.
O município auxilia esses agricultores apenas através da manutenção das estradas,
empréstimo de máquinas (tratores), desde que o interessado pague combustível e por meio
da disponibilização de transporte para as crianças estudarem, assim como manutenção das
escolas.
Observou-se uma grande dificuldade da prefeitura em promover o desenvolvimento
rural. Isto se deve a falta de percepção do rural como um ambiente que pode ser próspero.
Infelizmente o município está focado na área de serviços, principalmente na mineração. A
prefeitura, que poderia incentivar a agropecuária através de políticas municipais que
apoiassem os agricultores no que se refere a produção e comercialização,organização,
crédito, transporte e educação realiza muito pouco em prol destes. Esta dificuldade se deve
tanto a escassez de recursos do município quanto a falta de uma administração mais
empenhada em realizar atividades com este objetivo. Mesmo porque, muitas atividades de
apoio podem ser realizadas mesmo com escassez de recursos, desde que se tenham
pessoas capacitadas e envolvidas neste processo.
Juntamente a isso, a incipiente presença política de desenvolvimento rural ocorre
principalmente devido a dispersão geográfica, a precariedade da infra-estrutura de
transportes e comunicação, tem impedido as famílias de articularem politicamente seus
interesses.
A prefeitura possui uma postura reativa, esperando ações e mobilizações da
sociedade e do poder público para desenvolver mais atividades no município. Esquecendose, portanto, da necessidade criar condições e incentivar a sociedade a participar mais nas
políticas do município para que juntos possam ter uma atuação mais efetiva -isso inclui
uma visão que abranja aspectos sociais, culturais e econômicos. A criação de um conselho
de desenvolvimento rural no município pode ser uma importante ferramenta para
fortalecimento da agricultura.
4.4 Algumas proposições
Para que se promova o desenvolvimento rural, que seja efetivo e sustentável,
Andrade e Pereira (2000) salientam que a sustentabilidade deve ser um dos temas que deve
nortear a elaboração de uma política consistente. O campo da discussão da
sustentabilidade, no entanto, é muito amplo, incorporando os mais variados aspectos –
10
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
social, cultural, político, econômico, ambiental - sendo raras as análises em que se procura
compreender o assunto de forma global.
A noção de desenvolvimento rural no município de São Thomé das Letras se
fortalecerá através de políticas públicas que valorizem o agricultor, bem como de sua
interação com organizações locais formais e informais, para representar seus interesses.
Sua dinâmica se deve às metodologias de indução do desenvolvimento econômico e
sustentável. Nessa perspectiva, o processo de desenvolvimento rural para ser sustentável,
como discutido por Costabeber e Caporal (2003), precisa encerrar não apenas uma
mudança no tamanho (aspecto físico, quantitativo), mas especialmente uma expansão das
qualidades e oportunidades (aspecto qualitativo), como condição necessária para o alcance
de ganhos sociais, econômicos, ambientais, políticos e culturais.
Costabeber e Caporal (2003) corroboram com a idéia de que políticas públicas para
o desenvolvimento, em sua formulação mais ampla, significa a realização de
potencialidades sociais, culturais e econômicas de uma sociedade. Eles defendem o
desenvolvimento rural sustentável como um processo gradual de mudança que encerra em
sua construção e trajetória a consolidação de processos educativos e participativos que
envolvem as populações rurais, conformando uma estratégia impulsionadora de dinâmicas
sócio-econômicas mais ajustadas aos objetivos de eqüidade, desenvolvimento e de justiça
social.
5. Considerações finais
Torna-se fundamental o reconhecimento e a compreensão da multiplicidade de
formas e funções dos agricultores no Brasil por parte dos gestores municipais, pois a
determinação da sua real necessidade é imprescindível para formulação de políticas
públicas adequadas.
O fortalecimento e desenvolvimento da agricultura é um dos mais importantes,
simples e eficazes instrumentos de geração do emprego e renda, de geração de riquezas e
sua distribuição mais eqüitativa, e que constitui a base para um desenvolvimento rural
sustentável que reduza a pressão sobre os serviços e infra-estrutura nos centros urbanos. É
necessário políticas diferenciadas, que promovam as unidades familiares já inseridas no
mercado e minimizem a exclusão dos que se encontram em situações mais problemáticas.
Por isso, é necessário pensar e questionar a forma como as políticas municipais vêm
sendo conduzidas, para que a agricultura mantenha seu papel sócio-econômico, e não seja
massacrada reduzindo seu papel produtivo e gerando problemas sociais sérios econômico e
social. Este estudo demonstra a fragilidade e carência de ações pró-ativas nas políticas
municipais, bem como a necessidade de melhor articulação da sociedade para defender
seus interesses. A falta de capacitação dos gestores municipais, em São Thomé das Letras,
para promover o desenvolvimento rural no município demonstra a fragilidade e
necessidade de ações que incentivem a participação política da sociedade, para cobrar e
ajudar na consecução de atividades e a necessidade de profissionais para formular e
implementar estratégias de atuação que corroborem com este objetivo.
O desenvolvimento rural, de uma maneira geral, sobre tudo no município estudado,
deve enfrentar alguns outros desafios. Um deles consiste em vencer a precariedade social
dos habitantes do campo. O município declarou ter dificuldade de apoiar e garantir à
população rural, um nível de renda socialmente aceitável e comparável ao obtido pela
11
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
população das cidades. O outro desafio refere-se ao esforço de assegurar a cidadania do
homem do campo, no campo. O que se pretende é que os agricultores, que vivem no meio
rural, não seja estigmatizado por esta condição de rural e que não precise deixar o campo
ou abandonar a atividade rural como principal fonte de renda.
Assim, o meio rural pode passar a ser visto como “valor indispensável” ao futuro
da sociedade, que assim se dispõe a lhe consagrar os recursos necessários, ao mesmo
tempo em que os atores rurais podem passar a assumir novas funções sociais, precisamente
como “mediadores entre a sociedade global e os espaços rurais”.
Desta forma, a busca por um desenvolvimento rural que seja sustentável apresentase como uma importante estratégia que possa promover o desenvolvimento municipal de
aspectos não apenas econômicos, como também sociais, ambientais, políticos e culturais
por meio da integração de um sistema de planejamento adequado, possuindo apoio técnico
e político-institucional. Cabe ressaltar que esta estratégia somente terá sucesso se ancorada
em políticas públicas de apoio financeiro e técnico, de qualificação profissional, de infraestrutura e voltadas para a participação política.
Nesse sentido Bandeira (1999) salienta que a participação deve ser vista como um
instrumento importante para promover a articulação entre os atores sociais, fortalecendo a
coesão da comunidade, e para melhorar a qualidade das decisões, tornando mais fácil
alcançar objetivos de interesse comum. No entanto, as práticas participativas não podem
ser encaradas como procedimentos infalíveis, capazes de sempre proporcionar soluções
adequadas para problemas de todos os tipos.
Para Pinho e Santana (2000) a participação popular passa assumir um importante
papel dentro da elaboração de políticas públicas. Com a participação tende-se a romper
com a idéia de administração tradicional de que “quem governa é só o governo”, passando
a incluir, no ato de governar, a comunidade.
A problematização das possibilidades do desenvolvimento local de São Thomé das
Letras remete à questão da participação cidadã, da democratização dos governos locais e
do espaço público, da construção de um movimento que se contraponha aos modelos
tradicionais e seja portador de projetos que afirmem a universalização dos direitos
econômicos, sociais, culturais e ambientais.
Daí o papel relevante dos poderes locais e regionais no apoio a programas e
projetos de iniciativa das organizações populares na facilitação do diálogo com os poderes
públicos, a todos os níveis, sobre as questões que as afetam, bem como na promoção de
iniciativas que visem estimular a participação das comunidades e prepará-las para a tomada
de decisão.
Conclui-se que a estruturação de espaços coletivos de deliberação e intercâmbio
públicos encerram grande potencial de fortalecer a governança local e contribuir para o
desenvolvimento local do município. Existe, portanto, necessidade de maior engajamento
da comunidade e do poder público do município nesta questão.
Este tipo de ação contribui para mobilização social dos agricultores transformandoos em agentes do desenvolvimento. A continuidade do desenvolvimento rural, sua
sustentabilidade, depende de espaços para esta mobilização, possibilitando o diálogo e a
capacitação do capital humano local.
Existe, portanto, a necessidade de se fortalecer políticas públicas favoráveis ao
desenvolvimento rural. Isto nos remete a uma reflexão constante sobre suas atividades,
12
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
limites e potencialidades de forma a incorporar elementos que contribuam para este
desenvolvimento.
6. Referencias bibliográficas
ABRAMOVAY, R. Conselhos alem dos limites. Revista Estudos avançados, São Paulo,
IEA/USP,v.15, nº32, 2001.
ALENCAR, E.; GOMES, M.A.O. Metodologia de pesquisa social e diagnóstico
participativo. Lavras: UFLA/FAEPE, 1998. 212p.
ANDRADE, T.; PEREIRA, C. A. C. Construindo o futuro: política de investimentos
em assentamentos rurais, seus custos e resultados. 2 ed. rev. e ampl. São Paulo: ITESP:
páginas e letras – Editora Gráfica, 2000 – (Cadernos do ITESP; 10)
ACSELRAD, Henri e LEROY, Jean-Pierre. Novas premissas da sustentabilidade
democrática. Cadernos de debate Brasil Sustentável e Democrático, n. 1. Rio de
Janeiro: FASE, P. 11-47, 1999.
ARRETCHE, Marta T. S. Tendências no estudo sobre avaliação. In: RICO, Elizabete
Melo (org). São Paulo: Cortez/IEE, p.29-39, 1999.
BABBIE, E. Métodos de pesquisa de survey. Belo Horizonte: Editora UFMG, 1999.
519 p.
BANDEIRA, P. 1999. Participação, articulação de atores sociais e desenvolvimento
regional. Texto para discussão. Brasília, IPEA, nº. 630, pp. 1-89.
BARRACLOUGH, S. Land reform in developing countries: the role of the State and
other actors. Genebra: United Nations Research Institute for Social Development, 1998.
BROSE, M. Agricultura familiar, desenvolvimento local e políticas públicas. Santa
Cruz do Sul: EDUNISC, 2000. 347p.
COSTA, Frederico Lustosa e CUNHA, Augusto Paulo Guimarães. Pensar o
desenvolvimento a partir do local: novo desafio para os gestores públicos in:
VERGARA, Sylvia Constant e Corrêa, Vera Lúcia de Almeida. Propostas para uma
gestão pública efetiva. Rio de Janeiro. Editora FGV. 2003.
COSTABEBER, J. A.; CAPORAL, F. R. “Possibilidades e alternativas do
desenvolvimento rural sustentável”. In: Vela, Hugo. (Org.): Agricultura Familiar e
Desenvolvimento Rural Sustentável no Mercosul. Santa Maria: Editora da UFSM/Pallotti,
2003. p.157-194.
FAVARETO, A., DEMARCO, D. Entre o capital social e o bloqueio institucional: uma
avaliação dos CMDR em cinco estados brasileiros. In: Schneider, S.; Silva, M. K.,
13
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
Marques, P. E. M. (orgs). Políticas públicas e participação social no Brasil rural. Porto
Alegre: Ed. UFRGS, 2004.
FERREIRA, J. A. Papel do Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural: a
experiência de Espírito Santo do Pinhal. 130 p. Dissertação (Mestrado) - Faculdade de
Engenharia Agrícola, Universidade Estadual de Campinas, 2002.
GRAZIANO DA SILVA, José. Tecnologia e agricultura familiar. 2 ed. Porto Alegre:
Editora da UFRGS, 2003.
IBGE. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA. Acesso em
15/01/2009. Disponível em: www.ibge.com.br
LAMOUNIER, B. (coord.) Determinantes políticos da política agrícola: um estudo de
atores, demandas e mecanismos de decisão. Brasília: IPEA, 1994.
LAVILLE, C. & DIONNE, J. A construção do saber. Belo Horizonte: UFMG, 1999.
340 p.
MATTAR, F.N. Pesquisa de marketing: metodologia, planejamento, execução, análise.
São Paulo: Atlas, 1993. v.1, 350p.
MALUF, R. Políticas agrícolas e de desenvolvimento rural e a segurança alimentar.
In: Leite, S. (org.) Políticas públicas e agricultura no Brasil. Porto Alegre: Ed. da
Universidade, 2001.
MATTAR, F.N. Pesquisa de marketing: metodologia, planejamento, execução, análise.
São Paulo: Atlas, 1993. v.1, 350p.
PINHO, J.A .G.; SANTANA, M.W. O governo municipal no Brasil: construindo uma
nova agenda política na década de 90. In: Gestão do desenvolvimento e poderes locais:
marcos teóricos e avaliação. Salvador , BA: Casa da Qualidade , 2002. 344p.
PRONAF. O que é PRONAF. Acesso em
http://www.pronaf.gov.br/quem_somos/perguntas.htm
15/11/2006.
Disponível
em
PUTNAM, R. D. Comunidade e democracia, a experiência da Itália moderna. Rio de
Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1996.
SCHNEIDER, S.; CAZELLS, A. A.; MATTEI, L. Histórico, caracterização e dinâmica
recente do Pronaf – Programa Nacional de Fortalemcimento da Agricultura familiar. In:
SCHNEIDER, S.; Silva, M. K., Marques, P. E. M. (orgs). Políticas públicas e participação
social no Brasil rural. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2004.
14
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural
WORLD BANK, International conference – Asset Distribtion, Poverty and Economic
Growth. Disponível em: www.worldbanh.org/landpolicy/brazil/papers.
Acesso em
06/09/1998.
NAVARRO, Zander. Desenvolvimento rural no Brasil: os limites do passado e os
caminhos do futuro. Revista Estudos Avançados. vol.15 no.43 São Paulo Sept./Dec. 2001
TAVARES, E. M. F. Avaliação de políticas públicas de desenvolvimento sustentável:
dilemas teóricos e pragmáticos. Holos, Ano 21, Volume 1maio/2005
TAYLOR, C. Intepretation and the sciences of man. In: RABINOW, P.; SULLIVAN,
W.M. (Org.). Interpretive social science. Berkeley: University of California, 1979. p.2571.
YIN, R.K. Case study research: design and methods. 2.ed. California: Sage, 1994. 171p.
(Applied Social Reserch Methods Series, 5).
15
Porto Alegre, 26 a 30 de julho de 2009,
Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural