Transversal
Qualificação de gestores
públicos em saneamento
Guia do profissional em treinamento
Nível 3
Promoção Rede de Capacitação e Extensão Tecnológica em Saneamento Ambiental - ReCESA
Realização Núcleo Sudeste de Capacitação e Extensão Tecnológica em Saneamento Ambiental - Nucase
Instituições integrantes do Nucase Universidade Federal de Minas Gerais (líder) | Universidade Federal do Espírito Santo |
Universidade Federal do Rio de Janeiro | Universidade Estadual de Campinas
Financiamento Financiadora de Estudos e Projetos do Ministério da Ciência e Tecnologia | Fundação Nacional de Saúde do Ministério
da Saúde | Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental do Ministério das Cidades
Apoio organizacional Programa de Modernização do Setor Saneamento-PMSS
Comitê gestor da ReCESA
Comitê consultivo da ReCESA
· Ministério das Cidades
· Associação Brasileira de Captação E Manejo de Água de Chuva – ABCMAC
· Ministério da Ciência e Tecnologia
· Associação Brasileira de Engenharia Sanitária E Ambiental – ABES
· Ministério do Meio Ambiente
· Associação Brasileira de Recursos Hídricos – ABRH
· Ministério da Educação
· Associação Brasileira de Resíduos Sólidos E Limpeza Pública – ABLP
· Ministério da Integração Nacional
· Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais – AESBE
· Ministério da Saúde
· Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento – ASSEMAE
· Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico Social (BNDES)
· Caixa Econômica Federal (CAIXA)
· Conselho de Dirigentes dos Centros Federais de Educação Tecnológica – Concefet
· Conselho Federal de Engenharia, Arquitetura E Agronomia – CONFEA
· Federação de Órgão Para A Assistência Social E Educacional – FASE
· Federação Nacional dos Urbanitários – FNU
· Fórum Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas – Fncbhs
· Fórum Nacional de Pró-Reitores de Extensão das Universidades Públicas Brasileiras
– Forproex
· Fórum Nacional Lixo E Cidadania – L&C
· Frente Nacional Pelo Saneamento Ambiental – FNSA
· Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM
· Organização Pan-Americana de Saúde – OPAS
· Programa Nacional de Conservação de Energia – Procel
· Rede Brasileira de Capacitação Em Recursos Hídricos – Cap-Net Brasil
Parceiros do Nucase
· Cedae/RJ - Companhia Estadual de Águas e Esgotos do Rio de Janeiro
· Cesan/ES - Companhia Espírito Santense de Saneamento
· Comlurb/RJ - Companhia Municipal de Limpeza Urbana
· Copasa – Companhia de Saneamento de Minas Gerais
· DAEE - Departamento de Águas e Energia Elétrica do Estado de São Paulo
· DLU/Campinas - Departamento de Limpeza Urbana da Prefeitura Municipal de Campinas
· Fundação Rio-Águas
· Incaper/Es - Instituto Capixaba de Pesquisa, Assistência Técnica e Extensão Rural
· IPT/SP - Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo
· PCJ - Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí
· SAAE/Itabira - Sistema Autônomo de Água e Esgoto de Itabira – MG
· SABESP - Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
· SANASA/Campinas - Sociedade de Abastecimento de Água e Saneamento S.A.
· SLU/PBH - Serviço de Limpeza Urbana da prefeitura de Belo Horizonte
· Sudecap/PBH - Superintendência de desenvolvimento da capital da prefeitura de Belo Horizonte
· UFOP - Universidade Federal de Ouro Preto
· UFSCar - Universidade Federal de São Carlos
· UNIVALE – Universidade Vale do Rio Doce
Transversal
Qualificação de gestores
públicos em saneamento
Guia do profissional em treinamento
Nível 3
T772
Transversal : qualificação de gestores públicos em saneamento :
guia do profissional em treinamento : nível 3 / Ministério das Cidades.
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental (org.). – Brasília :
Ministério das Cidades, 2008.
172 p.
Nota: Realização do NUCASE – Núcleo Sudeste de Capacitação
e Extensão Tecnológica em Saneamento Ambiental e coordenação de
Carlos Augusto de Lemos Chernicharo, Emília Wanda Rutkowski,
Isaac Volschan Junior e Sérvio Túlio Alves Cassini.
1. Administração pública – Formação profissional.
2. Abastecimento de água – Brasil. 3. Saneamento – Administração –
Brasil. 4. Saneamento – Legislação – Brasil. 5. Saneamento – Política
governamental – Brasil. 7. Prestação de serviço. 8. Controle social.
I. Brasil. Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental. II. Núcleo Sudeste de Capacitação e Extensão Tecnológica
em Saneamento Ambiental.
CDD – 628.081
Catalogação da Fonte : Ricardo Miranda – CRB/6-1598
Conselho Editorial Temático
Léo Heller - UFMG
Sérvio Túlio Cassini - UFES
Emília Wanda Rutkowski- UNICAMP
Profissionais que participaram da elaboração deste guia
Consultores Berenice de Souza Cordeiro (conteudista) | Sonaly Cristina Rezende (conteudista)
Ana Paula Barbosa Vitor (conteudista) | Izabel Chiodi Freitas (validadora).
Bolsistas Christiny Schuery Amaral | João Gilberto de Souza Ribeiro
Créditos
Consultoria pedagógica
Cátedra da Unesco de Educação a Distância – FaE/UFMG
Juliane Corrêa | Sara Shirley Belo Lança
Projeto Gráfico e Diagramação
Marco Severo | Rachel Barreto | Romero Ronconi
É permitida a reprodução total ou parcial desta publicação, desde que citada a fonte.
Apresentação da ReCESA
A criação do Ministério das Cidades no
de estruturação da Rede de Capacitação
Governo do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em
e Extensão Tecnológica em Saneamento
2003, permitiu que os imensos desafios urbanos
Ambiental – ReCESA constitui importante
passassem a ser encarados como política de
iniciativa nesta direção.
Estado. Nesse contexto, a Secretaria Nacional
de Saneamento Ambiental (SNSA) inaugurou
A ReCESA tem o propósito de reunir um conjunto
um paradigma que inscreve o saneamento
de instituições e entidades com o objetivo de
como política pública, com dimensão urbana
coordenar o desenvolvimento de propostas
e ambiental, promotora de desenvolvimento
pedagógicas e de material didático, bem como
e da redução das desigualdades sociais. Uma
promover ações de intercâmbio e de extensão
concepção de saneamento em que a técnica e
tecnológica que levem em consideração as
a tecnologia são colocadas a favor da prestação
peculiaridades regionais e as diferentes políticas,
de um serviço público e essencial.
técnicas e tecnologias visando capacitar
profissionais para a operação, manutenção
A missão da SNSA ganhou maior relevância e
e gestão dos sistemas de saneamento. Para
efetividade com a agenda do saneamento para
a estruturação da ReCESA foram formados
o quadriênio 2007-2010, haja vista a decisão
Núcleos Regionais e um Comitê Gestor, em nível
do Governo Federal de destinar, dos recursos
nacional.
reservados ao Programa de Aceleração do
Crescimento – PAC, 40 bilhões de reais para
Por fim, cabe destacar que este projeto ReCESA
investimentos em saneamento.
tem sido bastante desafiador para todos nós.
Um grupo, predominantemente formado
Nesse novo cenário, a SNSA conduz ações
por profissionais da engenharia, mas, que
em capacitação como um dos instrumentos
compreendeu a necessidade de agregar outros
estratégicos para a modificação de paradigmas,
olhares e saberes, ainda que para isso tenha sido
o alcance de melhorias de desempenho e
necessário “contornar todos os meandros do rio,
da qualidade na prestação dos serviços e a
antes de chegar ao seu curso principal”.
integração de políticas setoriais. O projeto
Comitê gestor da ReCESA
Nucase
Os guias
O Núcleo Sudeste de Capacitação e Extensão
A coletânea de materiais didáticos produzidos
Tecnológica em Saneamento Ambiental
pelo Nucase é composta de 42 guias que serão
– Nucase tem por objetivo o desenvolvimento
utilizados em oficinas de capacitação para
de atividades de capacitação de profissionais
da área de saneamento, nos quatro estados da
profissionais que atuam na área do saneamento.
São seis guias que versam sobre o manejo de
região sudeste do Brasil.
águas pluviais urbanas, doze relacionados aos
O Nucase é coordenado pela Universidade
sistemas de esgotamento sanitário, nove que
Federal de Minas Gerais – UFMG, tendo como
instituições co-executoras a Universidade
Federal do Espírito Santo – UFES, a Universidade
Federal do Rio de Janeiro – UFRJ e a Universidade
Estadual de Campinas – UNICAMP. Atendendo
aos requisitos de abrangência temática e de
sistemas de abastecimento de água, doze sobre
contemplam os resíduos sólidos urbanos e três
terão por objeto temas que perpassam todas
as dimensões do saneamento, denominados
temas transversais.
Dentre as diversas metas estabelecidas pelo
capilaridade regional, as universidades que
Nucase, merece destaque a produção dos
integram o Nucase têm como parceiros, em seus
Guias dos profissionais em treinamento,
estados, prestadores de serviços de saneamento
e entidades específicas do setor.
Coordenadores institucionais do Nucase
que servirão de apoio às oficinas de
capacitação de operadores em saneamento
que possuem grau de escolaridade variando
do semi-alfabetizado ao terceiro grau. Os
guias têm uma identidade visual e uma
abordagem pedagógica que visa estabelecer
um diálogo e a troca de conhecimentos
entre os profissionais em treinamento e os
instrutores. Para isso, foram tomados cuidados
especiais com a forma de abordagem dos
conteúdos, tipos de linguagem e recursos de
interatividade.
Equipe da central de produção de material didático – CPMD
Apresentação da
área temática:
Temas transversais
A concepção da série sob a denominação de
Temas Transversais partiu do pressuposto que
enxergar a integralidade do saneamento requer
abordar todos os seus componentes de uma
forma conjunta, alterando a lógica de setorização, pois vislumbrar o específico dificulta a
visão do todo.
Os temas que compõem a série foram definidos por meio de consulta aos serviços de
saneamento, prefeituras, instituições de ensino
e pesquisa e profissionais da área da Região
Sudeste, buscando apreender aqueles mais
relevantes para o desenvolvimento do projeto
Nucase na região. Os temas abordados nesta
série dedicada aos temas transversais incluem:
Qualificação de gestores públicos em saneamento; Uso de geoprocessamento em saneamento;
Saneamento básico integrado às comunidades
rurais e populações tradicionais.
Certamente há muitos outros temas importantes a serem abordados, mas considera-se
que este é um primeiro e importante passo
para que se tenha material didático, produzido
no Brasil, destinado aos profissionais da área
de saneamento, que raramente têm oportunidade de receber treinamento e atualização
profissional.
Coordenadores da área temática temas transversais
Sumário
Introdução ..................................................................................10
Evolução das ações voltadas para abastecimento de água
e esgotamento sanitário no Brasil .............................................. 20
A formação da identidade sanitária nacional ..................... 20
A coletivização do bem-estar............................................ 23
Dicotomia entre saneamento e saúde e o Plano Nacional
de Saneamento - Planasa .................................................. 33
Estado, políticas públicas e legislação ........................................ 38
Estado e políticas públicas ................................................ 38
Legislação: Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento
Básico e a Lei de Consórcios Públicos ...................................39
Intersetorialidade ....................................................................... 65
Intersetorialidade: aportes conceituais e metodológicos
para a gestão pública ........................................................ 65
O retrato do saneamento no Brasil: perfil do déficit
e a falta de foco na gestão integrada ................................ 73
Principais interfaces setoriais do saneamento ................... 81
Planejamento e plano de saneamento básico ............................. 91
Planejamento: origem e vertentes ..................................... 91
Planejamento e método .................................................... 99
Planejamento em saneamento no Brasil: a novidade
dos Planos Municipais de Saneamento Básico ...................107
Organização e prestação dos serviços de saneamento ..............123
Organização e prestação dos serviços de saneamento
no Brasil: quadro em 2008 ................................................123
Capacidade de gestão do prestador: alguns avanços
e principais gargalos ........................................................132
Prestação dos serviços de saneamento no Brasil:
as novas regras ...............................................................145
Controle Social .........................................................................154
Controle social: noção de direito e instrumentos legais .......154
Algumas pinceladas teórico-conceituais sobre
controle social .................................................................161
Referências bibliográficas .........................................................168
Introdução
Caro Profissional,
Você já parou para pensar como, geralmente, é realizada a gestão no setor de saneamento
básico?
Usualmente, lançamos mão de práticas convencionais, que adiam a solução realmente definitiva, restringindo-se à remediação dos problemas, práticas essas que se limitam a ações
pontuais e isoladas, não pensadas em um conjunto articulado e integrado.
Em geral, o usuário, principal interessado nos serviços prestados, tem sido mantido alienado
das principais decisões que envolvem essa prestação de serviço público. Outra questão, que
também sempre esteve presente, é a setorização dos serviços, com diversos responsáveis,
inclusive de entes governamentais distintos. Por exemplo, um município que concede o abastecimento de água a uma companhia estadual de saneamento tem os serviços de esgotamento
sanitário – em geral só a coleta dos esgotos – prestados por uma organização federal através de
um serviço associado, como um SAAE, e a coleta dos resíduos sólidos – também, em geral, só
a coleta – efetuada por um departamento de limpeza pública não necessariamente preparado
para um serviço de tal importância sob o ponto de vista sanitário. Também o manejo das águas
pluviais urbanas – em geral tratadas por um setor da prefeitura que lida com todas as obras – é
um serviço sempre questionado quando, em épocas de chuva, as enchentes tomam conta das
cidades, ocasionando as “trágicas” perdas, inclusive de vida humana.
Essa situação é facilmente verificada quando contemplamos os índices sanitários de nosso País e
podemos confirmar que os serviços de saneamento por nós prestados ainda são segregadores,
ou seja, estão de fato efetivamente disponibilizados no meio urbano, nas regiões mais ricas e
para as pessoas com renda suficiente para custeá-los. E, vez por outra, tomam as manchetes
dos principais meios de comunicação quando, “de repente”, milhares de pessoas em uma
grande cidade brasileira começam a padecer de um mal que já está extinto dos compêndios
da medicina nos países mais desenvolvidos, como a dengue ou a leptospirose.
Propomos, neste guia, privilegiar a gestão como principal estratégia do poder público e da
sociedade para alteração desse quadro. Queremos abrir oportunidades a você, Profissional,
10
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
de apreender novos paradigmas de gestão que, baseados no planejamento integrado, na
regulação e no controle social, nos levem à universalização do acesso ao saneamento e à
melhoria da qualidade dos serviços prestados à população.
Para cumprirmos esse objetivo, organizamos este guia em seis conceitos-chave:
∙ Evolução das ações voltadas para o abastecimento de água e o esgotamento
sanitário no Brasil
∙ Estado, políticas públicas e legislação
∙ Intersetorialidade
∙ Planejamento e plano de saneamento básico
∙ Organização e prestação dos serviços de saneamento
∙ Controle social
Desejamos-lhes bons estudos, muitas e frutíferas trocas de experiências e debates que lancem
luzes ao seu cotidiano de trabalho no saneamento! E, para iniciarmos, sugerimos que você faça a
atividade a seguir, demonstrando seus conhecimentos prévios sobre o tema deste guia.
Atividade
Na sua atividade profissional, você tem de tomar várias decisões em
face da problemática diagnosticada no seu município. O objetivo
desta atividade é que você trabalhe as diversas situações apresentadas em dois cenários de municípios fictícios e proponha soluções
para resolvê-los.
Os cenários podem ser visualizados na mídia educativa da Bacia
Hidrográfica Virtual (BHV), onde estão descritos os vários aspectos
relacionados às cidades, inclusive as principais informações sobre
os serviços de saneamento básico existentes. Cada cenário propõe
um roteiro de atividade que o grupo deverá realizar.
Por fim, cabe esclarecer que esta atividade introdutória da oficina
será retomada pelo mesmo grupo ao final da capacitação, como
atividade final de avaliação e aprendizado. Assim, o grupo poderá
comparar as respostas e a forma de apreensão antes e depois da
oficina, aferindo por si mesmo o nível de conhecimento agregado
durante o processo.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
11
Cenário I - Município de Andorinha
O município de Andorinha se encontra mais a
montante da bacia. O entorno do território do
município é bem preservado, com presença
de parques florestais e margens do Córrego
Maxacali vegetadas. O município tem população total de 27.000 habitantes. Na área urbana a ocupação do solo é esparsa e predominantemente horizontalizada. Os lotes não são
adensados, possuem ótimo índice de área não
construída, com quintais de árvores frutíferas, e
áreas livres não impermeabilizadas. A economia
local da cidade é baseada principalmente na
atividade comercial, que depende, em larga medida, da capacidade de consumo interno sustentada principalmente pela Prefeitura Municipal,
como principal agente empregador da cidade.
A área rural do município concentra 60% dos
habitantes. São vilarejos, remanescentes de
áreas de quilombos, que têm na produção de
farinha o principal meio de trabalho e de sustento das famílias, que convivem com grandes
fazendas de criação de gado. A Associação de
Produtores Rurais da região possui um abatedouro próprio, que funciona às margens do
Córrego Maxacali e atende aos fazendeiros associados.
Várias pessoas dos vilarejos, antes ocupadas
com a lida nas casas de farinha, foram trabalhar nas fazendas e algumas no matadouro. As
mulheres que tinham o costume de se reunir
em grupo, muitas vezes em família, para realizar as tarefas na produção da farinha e que
podiam acompanhar suas crianças de perto,
que estudavam na escola rural bem próxima,
12
foram as que mais sofreram os impactos dessa
mudança quando passaram a se ocupar, cada
uma por si, da cozinha, da casa e da família
dos fazendeiros.
O abastecimento de água do município é feito por captação no próprio córrego que corta a região, a cerca de 5 km a montante da
área urbana da cidade. A grande maioria dos
domicílios urbanos mantém a fossa séptica
como solução individual, em alguns casos,
coletiva, para os esgotos sanitários. No bairro
central, onde existem domicílios comerciais e
residenciais, a Prefeitura implantou o sistema
condominial de esgotamento sanitário, com recursos do Governo Federal em parceria com
uma escola técnica do município de Ararajuba
(município de maior porte e mais urbanizado da
bacia, situado a 150 km de Andorinha. A Prefeitura é também a responsável pelos serviços
de coleta de lixo e de limpeza pública. Os
resíduos são levados para um lixão, instalado
às margens do Córrego Maxacali. Até bem
recentemente a Prefeitura, em parceria com
a Associação de Produtores Rurais, mantinha
um trator de esteiras no local para fazer o recobrimento do lixo duas vezes por semana. Contudo, logo depois da posse do novo diretor da
Associação, ex-prefeito do município, o trator
foi retirado do lixão e, eventualmente, a Prefeitura ou algumas pessoas que catam lixo no
local verificam ossadas de animais despejadas
clandestinamente no lixão.
Há três meses, a Prefeitura foi selecionada
para acessar um financiamento “a fundo per-
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
dido” do Governo Federal, proveniente da
carteira do chamado PAC Funasa (Programa
de Aceleração do Crescimento da Fundação
Nacional de Saúde). Os recursos são para
investimentos no saneamento básico do município, contemplando a implantação de uma
Estação de Tratamento de Água, um sistema
descentralizado de esgotamento sanitário para
os lugarejos rurais onde existem as fábricas de
farinha e a transformação do lixão em um aterro
sanitário simplificado.
Contudo, em contrapartida, a Prefeitura terá a
obrigação de passar a cobrar pelos serviços
prestados, principalmente a tarifa de água
nunca antes aplicada. Também no rol da contrapartida da Prefeitura, o município terá de
implantar um programa de acompanhamento
e de avaliação dos resultados obtidos com o
novo empreendimento com relação aos impactos para a saúde pública da população, que
vem apresentando índices preocupantes de
diarréias, alguns casos diagnosticados como
esquistossomose e outros de doença de chagas na área rural.
Diante desse quadro, o Prefeito convocou a
população do município para uma reunião pública, na Câmara dos Vereadores, que contaria
com a participação de um técnico da Funasa.
Grande parte dos moradores, tanto da cidade
quanto da área rural, marcou presença na reunião. No entanto, a Associação de Produtores
Rurais não enviou sequer um representante.
Mas lá estavam grupos de mulheres que trabalham no comando das casas de farinha, comerciantes, professores das escolas, agentes
de saúde que tentam implantar o conselho municipal de saúde, grupos de jovens que atuam
na igreja, além da vereadora e presidente da
Câmara Municipal e demais vereadores. Com
o salão lotado, o Prefeito abriu a reunião.
Roteiro
A partir do cenário descrito, o grupo deverá eleger, entre seus participantes, quem irá representar os seguintes papéis na reunião:
∙ o Prefeito Municipal: que terá a função de abrir a reunião
apresentando o projeto de saneamento para Andorinha;
∙ o técnico da Funasa: que terá a função de explicar os
objetivos que se pretende atingir com a implantação
do projeto e as obrigações que o Município deverá
arcar em contrapartida, de acordo com os critérios
estabelecidos no programa de financiamento;
∙ um representante dos moradores da área urbana do
município (um comerciante ou uma pessoa ligada ao
movimento da igreja);
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
13
∙ um representante dos moradores da área rural do
município (uma das mulheres que trabalham nas casas
de farinha)
∙ um vereador que também é fazendeiro na região,
mas que não se apresentou como representante da
Associação dos Produtores Rurais.
Cada ator, ao assumir seu personagem, deverá montar a sua fala
para participar da reunião. Nessa tarefa, algumas perguntas devem
ser respondidas de acordo com cada personagem.
No caso do Prefeito:
∙ Qual a proposta que ele apresentará para atender aos
dois condicionantes do financiamento que o município
deverá cumprir a título de contrapartida?
No caso do Técnico da Funasa:
∙ Que tipo de recomendação este técnico pode fazer na
reunião para ajudar o município a encontrar formas
para cumprir os requisitos da contrapartida e a levar
a implementação do projeto a bom termo?
No caso das falas dos representantes do povo:
∙ Quais os conflitos que se revelaram em relação ao
projeto apresentado e às soluções propostas pelo
prefeito e pelo técnico da Funasa?
No caso do Vereador:
∙ quais as questões que a reunião colocará para a
Associação de Produtores Rurais, uma vez que todos
o vêem como um representante dos fazendeiros da
região?
O grupo acrescentaria algum aspecto que lhe parece fundamental para
a descrição do cenário? Em caso afirmativo, esse aspecto implicaria
alguma mudança no roteiro proposto para se trabalhar a solução da
problemática apresentada?
Alguns insumos sobre o cenário:
14
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Abatedouro: um abatedouro, mesmo de pequeno porte, é grande
consumidor de água, se comparado a outras categorias de usuários
de água de municípios de pequeno porte. Além do consumo de água,
o abatedouro também usa energia elétrica para o aquecimento da
caldeira e para a câmara de refrigeração. Essa atividade é altamente
poluidora se não houver o adequado tratamento dos dejetos de grande
concentração orgânica. Além da carne, seu produto de maior valor,
muitos outros materiais são vendidos pelos abatedouros, como o couro,
o sangue usado como insumo em indústrias químicas, o sebo, retirado
em digestores de restos de ossos e gordura, a farinha de ossos, que
enriquece rações, os miúdos, vendidos também como alimento.
Casa de Farinha: No período colonial, a farinha de mandioca era usada
para a alimentação dos escravos, dos criados das fazendas e engenhos. O
processo de produção da farinha começa no plantio das manivas. Depois
da colheita da raiz (tubérculo), a mandioca é levada direto da roça para
a casa de farinha, onde é descascada e colocada na água para amolecer e fermentar ou pubar. Em seguida, é triturada ou ralada em pilão
(caititu). A mandioca ralada vai caindo em um cocho, depois prensada
no tipiti (tipi = espremer e ti = líquido, na língua tupi) para retirar um
líquido venenoso chamado manipueira. Depois de peneirada e torrada,
a farinha está pronta para o consumo. O líquido que sobra da pubagem
tem um alto teor alcoólico. Nas casas de farinha mais rudimentares, a
manipueira escorre sem tratamento, infiltrando-se no solo. Rica em ácido
cianídrico, a manipueira pode envenenar os animais, além de diminuir
o oxigênio da terra e da água. Existe a possibilidade de se transformar
a manipueira em biogás (metano) para aquecer os fornos das casas de
farinha, em substituição à retirada da floresta nativa. Assim, a fábrica se
realimentará de seus próprios resíduos. A massa da mandioca é utilizada como goma para engomar roupa ou para a fabricação de alimentos
(mingau, papa, sequilho, bolo, tapioca). A casa de farinha ajudou a fixar
o homem à terra, transformando a mandioca num importante alimento,
responsável pela diminuição da fome em algumas regiões brasileiras.
Atualmente é também importante referência de patrimônio histórico e
turístico em algumas regiões do país.
Esgoto Condominial: um tipo de sistema que requer mobilização e
determinado nível de pactuação dos moradores beneficiados, tanto na
implantação do projeto quanto na operação e manutenção do sistema.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
15
Cenário II - Município de Colibri
O município de Colibri está localizado entre os
municípios de Taruíra e de Manati. Dos três é o
município de maior porte e o mais urbanizado
da bacia. A população total é de 140.000 habitantes, sendo que 75% dos moradores moram na
área urbana da cidade. O Córrego Xavante corta
a cidade e, na área central, tem o seu trecho em
canalização aberta, recebendo grande parte do
esgoto sanitário produzido na cidade. A área urbana apresenta elevado índice de verticalização,
resultando em alta densidade demográfica e alto
nível de impermeabilização do solo. Em época de
chuvas fortes, a cidade sofre com as enchentes
que ocorrem principalmente na área central, em
função do estrangulamento do curso d’água e da
excessiva impermeabilização do solo. Soma-se a
esses agravantes, o alto teor de sedimentos que
escoam com as grandes chuvas em função do
Garimpo Água Preta que funciona a menos de
5 km a montante do município. Nesse percurso
do Córrego Xavante, as margens apresentam
erosão bem avançada e mata ciliar esparsa. Colibri também enfrenta problemas sérios relacionados à moradia.
No trecho mais a jusante, o território apresenta um relevo mais acidentado. Já se observa a ocupação de morros acima da cota
60. Neste “loteamento popular”, conhecido
como Comunidade Morro das Mangueiras,
cuja ocupação foi induzida na gestão passada da Prefeitura Municipal, moram cerca
de 2.000 famílias. O morro não é urbanizado,
falta todo tipo de infra-estrutura, os moradores
convivem com esgoto a céu aberto, o lixo não
é recolhido com a periodicidade adequada, e
16
são freqüentes os casos de desabamento e
desmoronamento de encostas, algumas vezes com perdas humanas. Essa população é
abastecida por um reservatório de água instalado no topo do morro, à época da ocupação.
Por outro lado, no lado oeste da cidade, observam-se vazios urbanos infra-estruturados
e sinais de expansão urbana, nos mesmos
moldes da urbanização verificada no centro
da cidade. Também desse lado da cidade,
em frente ao morro da Comunidade Morro
das Mangueiras, foi construída uma Estação
de Tratamento de Esgotos (ETE), que recebe
apenas 30% do esgoto produzido na cidade,
pois não foram instalados os interceptores
ao longo do Córrego Xavante. Quando a ETE
funciona, o lodo proveniente do tratamento é
lançado diretamente no curso d’água, sem
qualquer tratamento.
Existe uma Usina de Tratamento de Resíduos
implantada na cidade há mais de dez anos, e
atualmente operada por uma empresa privada,
também responsável pela coleta e limpeza
pública. O lixo coletado em caminhões compactadores segue para a usina, onde passa
por um processo mecanizado de triagem. A
mesma empresa que opera a usina comercializa os materiais reciclados e transporta o rejeito
(praticamente 90% do total) para o município
de Jaguatirica, onde também é contratada pela
Prefeitura para prestar os serviços de limpeza
urbana. Nesse município, de menor porte, o
que no início era um aterro controlado, hoje é
um grande lixão, com todos os problemas ambientais e sociais associados.
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Recentemente, o Ministério Público Estadual
criou uma Coordenadoria Regional da Bacia do
Rio dos Índios, da qual faz parte o Córrego Xavante. A sede dessa coordenadoria foi implantada no Município de Colibri. O fator gerador disso
foi o funcionamento irregular do Garimpo Água
Preta a montante desse município. No entanto,
a chegada de uma promotora de justiça especializada em meio ambiente, porém com uma
visão ampla da questão urbana, tem instaurado
uma outra dinâmica na cidade em relação a tudo
e a qualquer atividade que se relaciona com a
questão ambiental. Moradores que antes atuavam pontualmente agora se reúnem em Organizações Não Governamentais (ONGs), os poucos
conselhos municipais existentes começam a pautar os problemas relacionados com a Usina de
Lixo, o esgoto que corre a céu aberto na Comunidade Morro das Mangueiras. Passam a observar,
também, o que ocorre fora do município conhecendo tipos de atividades que ocorrem em seu
entorno e o que disso resulta. Em decorrência
dessa movimentação, foi criado um Fórum Municipal de Desenvolvimento. Nesse fórum, a população tem-se reunido para apresentar suas preocupações, reivindicar informações e prestação
de contas da Prefeitura, organizar campanhas
nas escolas, entre outras atividades.
No início deste verão, esse cotidiano foi atropelado por uma catástrofe: uma família inteira
foi vítima de um desabamento na Comunidade
Morro das Mangueiras enquanto o centro comercial contabilizava significativas perdas em
seus estabelecimentos totalmente inundados
pela enchente do Córrego Xavante. Passados
os primeiros dias de susto e de remediação
desse quadro de calamidade, a mobilização
dos moradores no Fórum assumiu um outro
tom: com o apoio da Promotora de Justiça,
o Fórum convocou o prefeito e os secretários
municipais para uma audiência pública. Nessa
audiência, as autoridades deveriam apresentar
suas propostas para evitar que outra tragédia
daquela proporção se repetisse no município.
Compareceram ao evento o Prefeito Municipal, o Secretário de Obras, que gerencia os
contratos com a empresa da Usina de Tratamento de Lixo, o Secretário de Saúde e o diretor da Companhia Estadual de Saneamento
Básico, responsável pelo abastecimento de
água no município e parte do sistema de esgotamento sanitário (apenas o que cobre a
área central e a operação da ETE). Também
estavam presentes na audiência autoridades
dos municípios vizinhos, convidados pela Promotora de Justiça.
Roteiro
O trabalho do grupo consiste em avaliar as propostas apresentadas
pela Prefeitura e outras surgidas durante a audiência. Com base em
informações específicas para cada alternativa (inclusive sobre recursos),
os participantes devem escolher a mais adequada para equacionar os
problemas sanitários e ambientais do município de Colibri.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
17
Alternativa 1: “Obras já”
O Secretário de Obras apresentou um estudo, em nível de projeto
básico, para implantar a canalização fechada do Córrego Xavante, no
trecho que corta a área central da cidade. O estudo também inclui
a implantação de obras de emergência na Comunidade Morro das
Mangueiras, como escadarias para acesso dos moradores e contenção
tipo gabião das encostas mais comprometidas pelo desabamento.
Alternativa 2: “O problema maior não é da Prefeitura”
O Prefeito alegou que o principal problema não está dentro da cidade e nem mesmo sob a responsabilidade da Prefeitura. Ele atribui à
atividade do Garimpo Água Preta a principal causa das recorrentes
enchentes que trazem prejuízos de toda ordem para a população
de Colibri. O nível de sedimentos carreados pelo curso d’água e o
estágio avançado de devastação da mata ciliar seriam os principais
fatores que levam o município à situação de calamidade pública, tal
como a ocorrida no último verão. Alerta a representante do Ministério
Público que o Garimpo funciona em situação irregular, na medida em
que não implantou todas as medidas compensatórias previstas no
licenciamento ambiental desse empreendimento. Contudo, reconhece
que isso pouco tem a ver com a situação da Comunidade Morro das
Mangueiras. Sobre esta área, o Prefeito informa aos participantes
da audiência que solicitou à concessionária estadual de saneamento
básico um projeto emergencial para resolver o problema do esgoto
naquela área. E acrescenta que essa alternativa pode complementar as
propostas apresentadas pelo Secretário de Obras na alternativa 1.
Alternativa 3: “Planejar já, remediar o possível e obras só no futuro”
O Prefeito do Município de Jaguatirica também estava presente na
audiência. Conhecedor da realidade de Colibri e muito conhecido
na cidade por ter sido secretário de planejamento desse município
em gestões anteriores, pediu a palavra e consultou aos presentes se
poderia ele também colocar uma proposta em debate. Alegou que o
problema de Colibri já havia extrapolado os limites locais: por falta
de área em Colibri o seu lixo é depositado no lixão de Jaguatirica,
atualmente desproporcional à população daquele município e com
problemas que não se resolvem na ausência de uma estrutura gerencial adequada. E não é só o problema do lixo que impõe aos dois
municípios a obrigação de pensar em soluções integradas e compar-
18
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
tilhadas. A Estação de Tratamento de Água (ETA) de Jaguatirica tem
trabalhado sobrecarregada porque a qualidade da água do Córrego
Xavante, que também abastece este município, piorou muito nos
últimos anos. E acrescentou: ao escutar as alternativas 1 e 2 apresentadas pela Prefeitura de Colibri, em nenhuma delas viu a possibilidade
de minimizar os problemas de Jaguatirica. Com isso, sugeriu que o
Fórum refletisse se o momento não seria mais adequado para investir
em um plano de saneamento para as duas cidades, em vez de partir
para a realização de obras que jogam a sujeira para baixo do tapete
por algum tempo. Ao concordar com as medidas emergenciais para
a Comunidade Morro das Mangueiras, perguntou ao Prefeito se ali
também não seria necessário pensar em medidas mais estratégicas
em face do crescente movimento de construção de novos barracos no
morro, enquanto a cidade tem áreas que dispõem de infra-estrutura
ainda desocupadas.
Após a apresentação das soluções propostas por você e seus colegas,
vamos aprofundar as questões que envolvem a tomada de decisão
e aprimorar ainda mais nossos conhecimentos.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
19
OBJETIVOS:
- Abordar o
processo de desenvolvimento das
ações voltadas para
o abastecimento de
água e o esgotamento sanitário no
Brasil, sob a perspectiva da formação
de uma identidade
sanitária nacional.
Evolução das ações voltadas
para abastecimento de água e
esgotamento sanitário no Brasil
Você já parou para pensar nos fundamentos da constituição do saneamento brasileiro? Reflita e procure imaginar as causas que embasaram
a evolução de cada uma das áreas que compõem o setor. Certamente,
você, Profissional, perceberá que a evolução das áreas do saneamento não ocorreu de maneira integrada. Vamos conhecer um pouco da
história do saneamento brasileiro para entendermos o panorama atual
- Refletir sobre a
criação e consolidação das ações
coletivas de saneamento e de saúde
pública, a partir da
conscientização da
interdependência
sanitária por parte
das elites políticas e
intelectuais do País.
- Compreender
a nova visão do
saneamento,
que se instalou
definitivamente no
País, a partir de
meados do Século
XX, privilegiando
nesse contexto a
bipolarização das
ações de saúde e
de saneamento e o
Planasa.
do setor.
A formação da identidade sanitária nacional
Caro Profissional, descrever uma possível identidade sanitária nacional é
mais que traduzir a visão dos fragmentos que vêm compondo o mosaico
das ações de saneamento no cotidiano das famílias e das comunidades
no território brasileiro, ao longo da evolução histórica do País. A interpretação de práticas sanitárias exercidas pelas diferentes etnias – indígena,
branca e negra – no contexto do processo de povoamento e exploração colonial, ajuda na caracterização da origem das ações coletivas de
saneamento no País. Assim, convidamos você para uma reflexão acerca
da contribuição de cada uma das referidas etnias na formação de uma
identidade sanitária para o brasileiro através da atividade a seguir.
Atividade
As charges e a imagem mostradas a seguir representam três cenas
do cotidiano brasileiro durante o período colonial. Observe-as com
atenção e descreva para os colegas de grupo o que cada uma delas
quer evidenciar quanto aos hábitos das comunidades representadas
nas mesmas. Reflita sobre as contribuições de cada etnia no processo de assimilação da identidade sanitária nacional. O representante
escolhido pelo grupo deverá relatar para toda a turma quais foram
as impressões do grupo.
20
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Charge, Raquel Conde in Rezende e Heller, 2002
Charge, Revista O Arlequim, 1867
Os tigres. Revista A Semana Ilustrada, 1861.
Passemos à leitura do texto a seguir, que trata das diferenças étnicas que formam a identidade sanitária brasileira. Na seqüência, vamos comparar o conteúdo desse texto com as
respostas dadas por você, Profissional, na interpretação das charges.
A miscigenação étnica no Brasil é um aspecto de grande relevância para a composição das
ações individuais e coletivas, voltadas para a higiene pessoal e o saneamento domiciliar.
Nas ações de saneamento existentes durante o período colonial, as contribuições da cultura
indígena foram muito importantes, pois as populações nativas sempre se guiaram por um
forte senso de preservação do ambiente e da saúde, com hábitos salutares como os banhos
diários e a utilização de fontes de água pura.
Os Jesuítas vangloriavam-se de não se darem ao luxo de lavar os pés, enquanto os indígenas
tinham como hábitos o banho diário e o contato e o respeito à natureza. O excesso de roupa
utilizado pelos europeus nos trópicos, era um fator agravante para as doenças pulmonares e de pele, já comuns nesses povos. No Brasil, as doenças trazidas pelos europeus se
alastravam entre os indígenas causando um verdadeiro massacre, visto que não possuíam
imunidade e resistência às mazelas trazidas de fora.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
21
O ideário colonialista do explorador europeu era pautado pela “transitoriedade, provisoriedade
e precariedade” do modo de vida (Novais, 1997) o que influenciou fortemente sua conduta
sanitária. A maioria da população vivia sem nenhuma comodidade ou conforto, sendo as atividades domésticas voltadas para a alimentação e a higiene realizadas no exterior da casa.
A imundície das vias públicas das cidades brasileiras do século XIX além de favorecer a
proliferação das doenças, causava constrangimento aos transeuntes. Em algumas áreas
urbanas ocupadas pelas camadas mais populares, a expressão “água vai” era proferida
antes do lançamento de águas servidas para fora dos domicílios, o que revela o descaso da
população e do poder político com as questões de higiene (Costa, 1994).
Nas casas-grandes, sobrados e vivendas, erguidos sob a égide da diversificação econômica
e do tímido crescimento urbano do período colonial, aos escravos era conferida a responsabilidade do saneamento domiciliar, sendo deles as atribuições de trazer água para o interior
das casas e levar os dejetos para lugares afastados. Os “negros de ganho”, que entre outras
funções transportavam água, eram chamados “aguadeiros”, e os que transportavam os dejetos
domésticos eram chamados de “tigres”, por causa das manchas acobreadas deixadas em
seus corpos e vestes pelas fezes.
Tudo que corre, grita,
trabalha, tudo que
transporta e carrega
é negro
Avé-Lallemant, 1859/1980:22
A abolição da escravatura no Brasil
forçou as elites a se mobilizarem
em favor da organização das ações
coletivas pelo poder público, para
que soluções fossem dadas aos
problemas relativos ao transporte
de água e à coleta dos esgotos.
Negros de ganho carregando pipas d´agua. Debret, 1820.
De fato, as ações de saneamento realizadas nas cidades começaram a se tornar públicas
quando da construção de chafarizes e aquedutos, a partir do ciclo do ouro. Esses locais,
além de garantirem a provisão de água dos domicílios, constituíam espaços de convivência,
onde normas e valores exigiam um comportamento coletivo adequado.
22
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Como pudemos perceber, as etnias – indígena, branca e negra – agregaram hábitos diversos
trazendo contribuições para a formação da identidade sanitária no Brasil. Veremos, agora,
como as ações de saneamento começaram a ser organizadas nas cidades brasileiras.
A coletivização do bem-estar
Nesta seção, buscaremos compreender os paradigmas da
coletivização das ações de saneamento no Brasil e como
essas ações se tornaram públicas. Para isso, iniciaremos as
nossas reflexões com a leitura do texto de Meihy e Bertolli
Filho, caracterizando a ação do governo no início da República
brasileira; e do texto de Monteiro Lobato, ilustrado pelo
seu famoso personagem, o Jeca Tatu. Perceba como era o
saneamento brasileiro, como tiveram início as mudanças e a
participação da sociedade frente aos problemas sanitários.
Paradigma: é a representação
do padrão de modelos a serem
seguidos. É um pressuposto
filosófico matriz, ou seja, uma
teoria, um conhecimento que
origina o estudo de um campo
científico; uma referência inicial
como base de modelo para
estudos e pesquisas. (Wikipédia)
A proclamação da República mudou a posição
do Estado diante da questão sanitária nacional.
Os novos dirigentes falavam em elevar o Brasil à
condição de potência internacional. Com isso, o
governo passou a empenhar-se mais e mudar a
péssima reputação que o Brasil tinha no exterior.
Os primeiros governos republicanos procuraram tornar realmente obrigatórias as leis que
exigiam a vacinação das crianças. Procuraram
também criar serviços eficientes de limpeza
pública, instalar redes de esgoto e canalizar a
água usada pela população.
(...) Oswaldo Cruz foi encarregado pelo governo de recuperar a saúde pública do Rio de Janeiro e, posteriormente, de algumas regiões da
Amazônia. Em pouco tempo, devido a sua ação
como higienista, Oswaldo Cruz tornou-se conhecido em todo o País.
Meihy e Bertolli Filho, 1995: 13-14.
Oswaldo Cruz aparece nesta caricatura publicada pela
revista francesa Chanteclair, em 1911, numa postura
de guerra contra os transmissores da febre amarela
e da peste bubônica, doenças que grassavam nas
cidades brasileiras no início do século XX.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
23
Quem do alto olha para o Brasil
vê um complexo sistema de
parasitismo em repouso sobre um
larguíssimo pedestal de escravos
andrajosos e roídos de todas as
doenças endêmicas: o homem rural
(...). Sobre a miséria infinita desses
desgraçados está acocorada a
nossa ‘civilização’, isto é, o sistema
de parasitismo que come, vestese, mora, e traz a cabeça sob a
asa para evitar o conhecimento da
realidade.
(Lobato,1959:54-55).
Jeca Tatu, imagem permanente do caipira ignorante
e doente do interior brasileiro. Capa da 17ª edição
do livro de Monteiro Lobato, distribuído como
propaganda do laboratório Fontoura.
Os textos mostraram um pouco dos graves problemas relacionados à questão sanitária que o
Brasil enfrentava até meados do século XX. Vamos realizar a atividade a seguir com o intuito
de discutir os principais temas dos dois textos que acabamos de ler.
Atividade
Coletivamente responda e discuta as questões a seguir.
∙ Quais ideais nortearam as ações de saneamento a
partir do período republicano no Brasil, refletindo-se
na sua ampliação?
∙ Relacione as idéias expostas no texto de Lobato acerca do
habitante das áreas rurais do País com o quadro observado
para uma parcela significativa da população residente nas
grandes cidades brasileiras da atualidade.
∙ Desde a instituição da República, a promessa oficial
de todos os presidentes tem sido proteger a saúde da
população. Por que isso não tem ocorrido?
24
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Após essa discussão das questões sanitárias e sua correlação com os dias atuais, vamos
aprofundar um pouco mais e conhecer como aconteceu a evolução do saneamento no século XX e algumas personalidades que tiveram destaque nesse cenário, fazendo a leitura do
texto a seguir.
Nas cidades brasileiras do início do século XX, sobretudo as mais populosas e estratégicas
para a economia do País, os problemas relacionados ao crescimento e adensamento populacional se multiplicavam. O Brasil, caracterizado por Belisário Pena como “um imenso hospital”,
tinha suas cidades freqüentemente assoladas pelas epidemias de varíola, febre amarela e
peste bubônica, e em suas áreas rurais reinava a tríade epidemiológica, representada pela
ancilostomíase, tripanossomíase e esquistossomose.
As poucas ações voltadas para as coletividades, organizadas pelas entidades paroquiais e
por iniciativas particulares, resultaram na construção de chafarizes públicos. Com a abolição da escravatura, as cidades brasileiras deixaram de contar com seus agentes sanitários
primitivos, o que obrigou as autoridades a atentarem para a importância do desenvolvimento
tecnológico na viabilização de sistemas de abastecimento de água e de coleta de esgotos.
A institucionalização de uma política nacional de saneamento processou-se após uma fracassada experiência das companhias privadas, no início do século XX. Uma corrente nacionalista
abrangendo as elites política e intelectual do País se encarregou de chamar a atenção para os
problemas de saúde pública oriundos das precárias condições de saneamento das cidades
brasileiras e de suas áreas rurais, que representavam um entrave ao desenvolvimento. Foi a
partir da compreensão de que as epidemias atingiam a todas as camadas da população que
as elites brasileiras atentaram para necessidade da coletivização dos cuidados com a saúde.
Tal percepção trouxe a apreensão de que a vida em coletividade exigiria a manutenção de
hábitos de higiene e cuidados com a provisão de água e alimento, além da destinação dos
resíduos, aspectos imprescindíveis ao desenvolvimento comum (De Swaan, 1990).
A precariedade e o abandono em que vivia a grande maioria da população, residente nas
áreas rurais do país, causou indignação nos sanitaristas, que, nas primeiras décadas do
século XX, participaram de expedições ao interior do Brasil. Esses expedicionários fundaram em 1918, na capital Rio de Janeiro, a Liga Pró-Saneamento do Brasil, cujos ideais eram
voltados para a valorização da vocação agrícola do País. Esse movimento defendia as ações
promotoras do desenvolvimento regional, que trariam efeitos benéficos para a saúde da
população dos “sertões”, resultando em mão-de-obra local para as principais atividades econômicas. É preciso destacar que, nesse período, os técnicos norte-americanos da
Fundação Rockfeller, instituição filantrópica voltada para o controle das endemias rurais,
eram parceiros dos sanitaristas brasileiros no controle das endemias rurais e ajudaram a
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
25
orientar as ações empreendidas para as áreas de maior interesse econômico, como no Vale
do Rio Doce e do Amazonas.
Para atender às crescentes demandas sanitárias das cidades brasileiras, as autoridades
focalizaram o controle das doenças, instituindo a polícia sanitária e a vacinação
obrigatória, e criaram a Comissão Federal de
Saneamento, que elaborava e executava projetos de sistemas de abastecimento de água e
esgotamento sanitário em vários municípios.
Após a implantação dos sistemas, estes eram
entregues às administrações municipais, que
se tornaram titulares da gestão dos serviços
Você sabia?
O episódio conhecido como “Revolta da
Vacina” representa uma das mais importantes manifestações populares ocorridas
no País. Os revoltosos lutavam contra o
autoritarismo da polícia sanitária e a obrigatoriedade da vacina antivariólica. Apesar
de ter sido contida, essa revolta mostrou
a força da opinião pública às autoridades
de saneamento.
sanitárias, e a obrigatoriedade da vacina foi
Após a execução dos sistemas, a Comissão
depois de ter sido instituída.
revogada em 1904, apenas alguns meses
Federal de Saneamento os transferiam à
competência dos poderes locais, que os
administravam diretamente. Já em meados do
século XX, o modelo de gestão do saneamento vigente, a administração direta municipal,
tornou-se alvo de críticas relativas à burocracia do poder centralizado, à política tarifária
inadequada, às dificuldades de arrecadação
e à dependência de recursos freqüentemente
sujeitos ao clientelismo, aspectos que contrastavam com a nova realidade urbana do País.
Charge publicada na Revista O Malho em
outubro de 1904.
Saturnino de Brito, considerado o pai da Engenharia Sanitária Brasileira, esteve à frente da Comissão
Federal de Saneamento entre os anos de 1893 e 1929, tendo sido o maior defensor da utilização de
tecnologias apropriadas à realidade do País. Ele participou da elaboração de projetos e construção
de sistemas de água e esgotos das capitais dos estados de Minas Gerais, São Paulo, Pará, Paraíba
e Pernambuco, além de uma dezena de outras cidades do Sudeste e Sul do País.
Para saber um pouco mais sobre as obras de Saturnino de Brito, é interessante fazer a leitura
do texto “O saneamento de Santos”.
26
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
O saneamento de Santos
A cidade de Santos se tornou ao final do século
XIX, a principal porta de entrada dos imigrantes
subvencionados que, em sua maioria, iriam
para as lavouras de café do Estado de São
Paulo. Com tamanha visibilidade, essa cidade
passou a merecer a atenção das autoridades
daquele estado, tendo sido alvo de um grande
plano de saneamento, elaborado e executado
pela equipe do Engenheiro Saturnino de Brito.
A planta da cidade de Santos em 1921 mostra
como o traçado da Avenida Afonso Pena acompanha o canal do estuário. O sistema de canais
projetado por Saturnino de Brito é constituído
por canais que ligam o estuário ao mar, permitindo a renovação das águas nas grandes marés
e evitando aspecto e cheiro ruins. A instalação
de adufas para represar as águas de preamar
e descarregá-las em baixa-mar garantia a renovação das águas impedindo o acúmulo de areia
do mar e a obstrução das descargas.
Fonte: http://www.portogente.com.br/arquivos/id_4319_planta.jpg
Em 1917, após a conclusão das obras, a
gestão do serviço de abastecimento de água
da antiga Cia. de Melhoramentos de Santos é
transferida para a The City of Santos Improvements Co. Mas a mudança determinante para
a melhoria da saúde pública foi a alteração,
em 1917, da captação de água dos antigos
mananciais já poluídos para a Cachoeira dos
Pilões, no alto da Serra do Mar, em Cubatão.
A City forneceu água para Santos, São Vicente
e Cubatão até 1953, quando o serviço foi encampado pelo Estado.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
27
nas temporadas de férias saturaram o sistema.
O projeto inicial de Saturnino de Brito foi então
ampliado e atualizado. Das estações elevatórias iniciais, a Sabesp manteve algumas e construiu outras, totalizando 12 estações.
Fonte: http://www.canaisdesantos.com.br/images/ft1.jpg
Fonte: http://www.canaisdesantos.com.br/images/ft2.jpg
O sistema de saneamento que Saturnino calculava ser suficiente até o ano de 1940 foi
tão bem feito que suportou o crescimento da
população até meados dos anos 60, quando
a explosão turística e o aumento populacional
Ribeirão dos Soldados. Fotos de José Marques Pereira, 1907.
Como vimos, Saturnino de Brito teve uma fundamental importância para o desenvolvimento
de ações sanitárias, principalmente no que tange à modernização e realização de obras
voltadas para as áreas de água e esgoto. Essas ações marcaram o século XX e imprimiram
características ao saneamento brasileiro. Agora, realizaremos uma atividade para correlacionar a falta de água e esgoto com o modo de vida das pessoas.
28
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Atividade
No ano de 1952, os compositores Luís Antônio e J. Júnior, na época
capitães do Exército brasileiro, servindo na Escola Especializada da
Academia Militar, caminhavam diariamente por um morro da cidade
do Rio de Janeiro e presenciavam a rotina do abastecimento de água
de seus moradores em uma bica existente. Da visão de uma mulher
equilibrando uma lata na cabeça, enquanto levava uma criança, teria
surgido a inspiração para a composição de “Lata d´água”, samba de
sucesso entoado pela cantora Marlene.
Assista ao vídeo e acompanhe a letra da música que se encontra a seguir,
buscando identificar, na ausência do saneamento, o contraste entre a
dura realidade da favela e o sonho de uma vida melhor no asfalto.
http://mysite.verizon.net/jackiejr/th/LataDaAgua.jpg
Lata d’água
Luís Antônio e J. Júnior
Lata d’água na cabeça
Lá vai Maria,
Lá vai Maria
Sobe o morro e não se cansa
Pela mão leva a criança
Lá vai Maria
Maria lava a roupa lá no alto
Lutando pelo pão de cada dia
Sonhando com a vida do asfalto
Que acaba onde o morro principia
A pintura “Lata d’água na cabeça”, de
Gersion de Castro, retrata o cotidiano
da extinta Vila Paranoá, situada na
capital federal durante sua construção.
Agora, reflita e discuta com seus colegas:
∙ De que maneiras a ausência de canalização interna
de água nos domicílios influencia o modo de vida
das pessoas, sobretudo das mulheres?
∙ Esta ainda é uma música atual?
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
29
Até aqui vimos um pouco da história do saneamento brasileiro até meados do século XX, algumas ações que influenciaram a sua constituição e as interferências causadas no modo de vida da
população. No próximo tópico, veremos as mudanças introduzidas após essa época e os modelos
de gestão que fizeram parte da história do saneamento no País.
A dicotomia entre as ações de saneamento e saúde
e o Plano Nacional de Saneamento (Planasa)
Nesta seção, iremos buscar uma nova visão do saneamento, assentada nos ditames do
capitalismo mundial vigente no País, desde meados do século XX, quando se verifica o
afastamento entre as áreas de saneamento e de saúde e o aparecimento de uma nova lógica
para o empreendimento das ações de saneamento.
Os modelos de gestão mais flexíveis e de feições mais empresariais passam a se destacar
como alternativa à administração direta municipal e, a partir da década de 1970, com a
implantação do Plano Nacional de Saneamento, fica evidente a opção pelas companhias
estaduais, eleitas pelos agentes financiadores do Planasa para serem as únicas contempladas
com os recursos destinados ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário.
O texto seguinte aborda, de maneira geral, a migração interna no Brasil. Perceba como o
movimento populacional influenciou diretamente os problemas pertinentes ao saneamento
no País. Faça a leitura do texto.
A redistribuição espacial da população: novos e velhos desafios
para o saneamento
As migrações internas foram as maiores responsáveis pelo acelerado crescimento populacional urbano verificado a partir da década de 1960. As conseqüências desse crescimento
tornaram-se negativas no Brasil, cujas cidades não estavam preparadas para absorvê-lo.
Se, por um lado, o desemprego, a falta de moradias dignas, a miséria e a fome atingiram
em cheio os imigrantes pobres, que rumavam para a cidade em busca de uma vida melhor;
por outro, o impacto do crescimento populacional urbano sobre o ambiente, causando a
degradação e a escassez dos recursos naturais, além da violência urbana, atinge toda a
sociedade, transformando a cidade em um caos.
Apesar do desenvolvimento de ações de caráter coletivo, a partir do início do século
XX, as ações individuais de saneamento predominaram no Brasil até a primeira metade
30
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
daquele século, quando as migrações internas começaram a ditar um novo panorama
Você sabia?
demográfico para o País. O êxodo rural
provocado pela modernização dos meios
As migrações internas tornaram-se cena
de produção agrícola, pela expropriação da
típica no cotidiano do homem rural, sendo
terra e pela atração urbana foi intenso entre
retratadas por vários ceramistas nordes-
as décadas de 1940 e 1970, contribuindo
tinos em sua arte. Um dos mais famosos
substancialmente para o processo de urba-
artistas de cerâmica figureira popular foi
nização acelerada do País.
Vitalino Pereira dos Santos, conhecido
como Mestre Vitalino. Nascido no distri-
Também o declínio da mortalidade em um
to de Ribeira dos Campos, nas cercanias
regime de fecundidade elevada, fenômeno
de Caruaru, Pernambuco, em 1909, foi o
observado desde a década de 1940 até a de
pioneiro em registrar, nas suas produções,
1960, contribuiu para o crescimento da popu-
cenas do cotidiano sertanejo em que vivia:
lação urbana. Nesse cenário, a dificuldade
sua gente, usos e costumes.
do poder público em atender às crescentes
demandas de saneamento foi preponderante para a reprodução das ações individuais.
Paralelamente, as ações de saúde foram
caminhando rumo à privatização, com um
perfil cada vez mais curativista, ficando a
saúde pública focada na atenção às questões
previdenciárias.
Os retirantes
Você sabia?
As remoções das populações das favelas cariocas e paulistanas tornaram-se
comuns com o crescimento destas cidades e a valorização econômica de áreas
centrais. Os “removidos” engrossaram, juntamente com os imigrantes, as
periferias urbanas, que cresciam desordenadamente e sem a atuação do poder
público, durante as décadas de 1970 e
1980. Apenas na década de 1990, as autoridades se voltaram para as demandas da
massa de excluídos.
Remoção da população residente na Favela do
Esqueleto, Rio de Janeiro, 1965.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
31
Histórico dos modelos de gestão no saneamento do País
Antes de iniciarmos a apresentação da história dos modelos de gestão para o saneamento
brasileiro, vamos fazer uma atividade sobre a configuração da gestão para os serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário para o ano de 2000.
Atividade
O gráfico traz, para o ano 2000, a distribuição dos serviços relativos ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário no Brasil,
segundo os modelos de gestão. Observe os percentuais de participação de cada modelo de gestão, para ambos os serviços, e descreva
quais aspectos, em sua opinião, são preponderantes para explicar a
configuração da gestão do saneamento no País.
Fonte: IBGE – Pesquisa Nacional de Saneamento Básico de 2000 (PNSB 2000).
Vimos, no texto anterior, as conseqüências da migração para o
crescimento desordenado nos centros urbanos, sem infra-estrutura
adequada para suportar esses fluxos migratórios. Sabemos que o
crescimento desordenado desencadeou uma série de problemas relacionados ao saneamento e, conseqüentemente, à saúde da população
residente nessas áreas.
32
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Reflita sobre esses problemas. Quais seriam as melhores ações para solucioná-los.
Após a nossa reflexão sobre as possíveis ações para o saneamento, veremos, no próximo
texto, através do histórico dos modelos de gestão no saneamento brasileiro, como essas
ações começaram a ser estruturadas Será possível perceber a sucessão desses diferenciados
modelos e quais deles foram decisivos para o atual quadro do saneamento no País.
A partir dos anos 1950, os principais organismos financiadores passaram a condicionar a
concessão de empréstimos à completa autonomia dos serviços de saneamento. Também
ganharam destaque os estudos de viabilidade econômica com previsão de amortização dos
recursos investidos por meio de cobrança de tarifa. Nesse contexto, desenvolveram-se os
modelos de gestão constituídos pelas autarquias municipais, ainda na década de 1940, e
pelas Sociedades de Economia Mista, a partir de 1954.
Os primeiros passos rumo a um modelo de gestão mais flexível e capaz de superar os problemas relacionados à administração direta e de atender à crescente demanda foram dados pelo
Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), com a constituição das autarquias municipais, que
se desenvolveram a partir de experiências bem-sucedidas de gestão de sistemas de água e
esgotos por essa entidade. O SESP foi criado em 1942, com o objetivo de promover o desenvolvimento das ações de saneamento em áreas específicas do País, no Vale do Rio Doce e do
Amazonas, e contou com o auxílio técnico e financeiro do governo norte-americano para
a criação dos Serviços Autônomos de Água e Esgoto (SAAEs), que serviram de modelo na
reorientação da gestão dos serviços até a década de 1960, por envolverem soluções adequadas e de baixo custo às demandas de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Os
SAAEs foram os precursores da implantação de programas de financiamento com previsão
de retorno dos investimentos, introduzindo a cobrança de taxas progressivas
As mudanças processadas nas diretrizes das ações de saneamento no País, em função da
industrialização e do rápido crescimento populacional urbano, aconteceram em meio a períodos de expansão acelerada, seguidos de forte retração na economia nacional. A década
de 70 é marcada pelo “Milagre Econômico”, período de notável crescimento do PIB (Produto
Interno Bruto), quando se viveu um momento de grande euforia no País, em meio a muitas
promessas de estabilidade monetária e distribuição de renda. Entretanto, a concentração
de renda tornou-se cada vez maior e, em meio ao crescimento populacional acelerado das
cidades, teve reflexos significativos no aumento das desigualdades sociais. Nesse contexto,
a tendência de declínio nos níveis de mortalidade observados desde cedo nos anos 1940
começa a ser revertida, virando motivo de preocupação entre as autoridades que assistiam
ao espetáculo do crescimento, preocupadas com a dramática realidade sanitária vivenciada
pela classe média e pelos pobres.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
33
Para prover soluções às crescentes demandas urbanas de saneamento, idealizou-se um
grande plano de abrangência nacional, o Planasa ou Plano Nacional de Saneamento, marco
do desenvolvimento em saneamento urbano no País, que estabeleceu novas bases institucionais, políticas e financeiras para o setor. As metas iniciais desse plano eram voltadas,
sobretudo, para a ampliação da cobertura de redes de água, prevendo também um aumento
bem menor na cobertura de redes de esgotos.
O Banco Nacional da Habitação (BNH), entidade fundada em 1967, ficou encarregado de orientar
as diretrizes do setor de saneamento e da área de habitação. Os mecanismos de financiamento
do Planasa foram viabilizados a partir da autorização do uso de recursos do FGTS (Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço), por meio do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS). Esses
recursos não foram concedidos aos municípios com gestão própria dos serviços, sendo quase
exclusivamente direcionados às municipalidades cuja concessão estivesse sob a responsabilidade das companhias estaduais. A tradicional estruturação local na gestão do abastecimento
de água foi rapidamente desmobilizada e, em grande parte, substituída pelas companhias
estaduais. Sem acesso aos recursos e sem perspectivas de realização de novos empréstimos,
uma grande parcela dos municípios brasileiros aderiu ao Planasa, abrindo mão da gestão em
prol do crescimento da cobertura de redes de água e esgotos.
As CESBs evoluíram das experiências das Sociedades de Economia Mista (SEM) criadas em meados
do século XX. A Sanesa, vinculada à Prefeitura de Campina Grande, no Estado da Paraíba, foi a
primeira a ser constituída, em 1954. Esse modelo de gestão também foi estruturado segundo o
princípio da auto-sustentação tarifária, prevendo a adoção de taxas progressivas com o consumo, como nas autarquias municipais. Essas companhias passaram a substituir uma significativa
parcela da gestão municipal do abastecimento de água, a partir da década de 1960.
Alguns municípios não transferiram a gestão dos serviços às companhias estaduais e,
por isso, não tiveram acesso aos recursos daquele plano, enfrentando dificuldades para a
ampliação de seus sistemas. As autarquias municipais que haviam surgido nos anos 1940,
estabelecendo-se como uma alternativa viável à gestão do saneamento pelas administrações
diretas municipais, também ficaram alijadas do financiamento.
Os sucessivos choques do petróleo criaram um desequilíbrio na economia mundial, estando o
Brasil, no início dos anos 80, mergulhado em uma grave crise econômica e social, marcada pelo
desemprego, pela inflação galopante e pelo endividamento externo e interno. A saída encontrada
pelos governantes foi adotar programas emergenciais de curto prazo, incluindo cartas de intenções
com o Fundo Monetário Internacional (FMI) para o estabelecimento de linhas de crédito. As diretrizes assumidas foram recessivas em relação aos recursos do BNH, que já amargava com a brusca
redução nos recursos do FGTS, por causa das crescentes taxas de desemprego e do crescimento
34
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
da economia informal. Também houve redução nos investimentos públicos e privados e elevação
nos custos do endividamento externo de períodos anteriores. Todas essas mazelas enfraqueceram
o Planasa e colocaram o saneamento em um estágio de indefinição e estagnação, que apenas teve
fim no período atual, com a criação da Lei 11405/2007, que define diretrizes para o setor.
Com base nas informações adquiridas no texto anterior, observe se foi possível descrever,
na última atividade, os principais aspectos dos modelos de gestão para o abastecimento de
água e o esgotamento sanitário.
E então? Será que esses modelos de gestão influenciaram o percentual de redes de água
ou esgoto? Para sabermos a resposta, vamos fazer a próxima atividade e, em seguida, ler o
texto que elucidará esse questionamento.
Atividade
Observe o gráfico a seguir, no qual são apresentados os percentuais
de coberturas domiciliares de redes de água e esgotos nas áreas
urbanas do Brasil entre os anos de 1972 e 2002.
Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 1970 e PNADs 1977, 82, 87, 92, 97 e 2002.
Agora, pense e responda:
∙ A evolução da cobertura de redes de água e esgotos ocorreu
de forma desigual, tanto temporalmente quanto no que
diz respeito à distribuição das coberturas por ambos os
serviços. A quais fatores você atribui essas diferenças?
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
35
A proposta da atividade anterior foi elucidar a condição diferenciada entre a distribuição
de redes de água e esgoto. O texto a seguir explicará os principais fatores que levaram a
essa conjuntura.
Na década de 1970, a oferta elevada de redes de abastecimento de água nas áreas urbanas
brasileiras tornou-as mais acessíveis aos domicílios, mesmo àqueles com status socioeconômico baixo. A ampla cobertura domiciliar de redes de água verificada no ano 2002 deve-se,
em grande medida, à manutenção e ampliação dos sistemas de abastecimento de água
implantados na primeira década de existência do Planasa. O mesmo não aconteceu com a
cobertura de redes de esgotos, que, durante a década de 1980, permaneceu praticamente
inalterada, só esboçando uma reação na década de 90.
Nos anos 90, enfatizou-se a ampliação da cobertura de saneamento por meio da implementação de programas federais voltados para a redução das desigualdades socioeconômicas,
que privilegiavam sistemas sem viabilidade econômico-financeira, como o Programa de
Saneamento para Núcleos Urbanos (PRONURB), o Pró-Saneamento e o Programa de Ação
Social em Saneamento (PASS), e também programas de modernização e desenvolvimento
institucional de sistemas, como o Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS)
e o Programa Nacional de Combate ao Desperdício de Água (PNCDA).
Este impulso na criação de novos sistemas de coleta de esgotos e na ampliação dos sistemas
pré-existentes processou-se quando a ausência daqueles serviços passou a adquirir maior
relevância numa perspectiva social e ambiental, pois, por um lado, as populações mais
carentes que ocupavam favelas e periferias não tinham acesso às ações coletivas, pagando
o ônus da concentração urbana. Por outro lado, a degradação dos espaços ocupados pelos
mais pobres, causada pela disposição inadequada de esgotos e de lixo, era o prenúncio
de uma situação que viria a se tornar corriqueira em função da desigualdade gerada pela
despreocupação com as conseqüências do aumento no consumo doméstico de água, sem
a devida instalação de sistemas de coleta de esgotos.
O atual cenário das ações coletivas e individuais de saneamento no País foi determinado
pela evolução dessas ações ao longo do processo de ocupação do território, no âmbito das
políticas econômica e desenvolvimentista empreendidas desde a exploração colonial. As
desigualdades historicamente verificadas no nível regional e em sua dimensão social vêm-se
refletindo nas ações de saneamento, visto que a extensão do território e, conseqüentemente,
suas diversidades naturais, culturais e nas formas de ocupação têm-se apresentado como
fatores relevantes para os diferenciais no acesso dos brasileiros aos sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
36
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Os reflexos da nova lei de saneamento ainda não começaram a ser sentidos, e os desafios
na busca pela universalização do saneamento são imensos, pois, apesar de colher os louros
pelo reconhecido aumento da cobertura de saneamento no País, o Planasa, além de contribuir para a ausência de integralidade nas ações voltadas para o abastecimento de água e o
esgotamento sanitário, também teve grande responsabilidade sobre o aumento das desigualdades no acesso a esses serviços.
Profissional, chegamos ao fim do nosso primeiro conceito-chave. O objetivo desta unidade foi
entender o quadro atual do saneamento no Brasil através da apresentação histórico-conceitual do
setor. Retomaremos aqui as principais abordagens que nos guiaram nesse estudo. Começamos
pelo processo de formação da identidade sanitária nacional e vimos que as diferenças étnicas
(indígena, branca e negra) tiveram contribuição relevante para iniciar as ações coletivas no setor
de saneamento no País. Vimos, ainda, que a transição dessas ações foi dificultada em parte pela
inexperiência do governo em lidar com a questão da coletividade e, por outro lado, pela falta
de entendimento por parte da população, que não via tais ações como benéficas à sua saúde.
Ao debater os ideais que nortearam as ações de saneamento e se refletiram na sua ampliação,
constatamos que, no início do século XX, prevaleceu a interdependência entre o saneamento
e a saúde pública. Porém, em meados do século XX, esses dois setores se distanciaram. No
desenvolvimento do capítulo, discutimos a influência dos vários modelos de gestão no setor
e vimos que vários programas federais foram criados na tentativa de resolver os problemas
sanitários. Nessa perspectiva, houve a preocupação em ampliar os sistemas preexistentes de
água e esgoto; no entanto, as populações periféricas não foram contempladas com as políticas
públicas no campo do saneamento. Um arcabouço político e legal é primordial para a melhoria
dos serviços públicos. Assim, na próxima unidade, serão expostas leis e outras políticas públicas
concernentes ao saneamento básico.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
37
OBJETIVOS:
- Adquirir conhecimento sobre o
novo arcabouço
legal e jurídico que
regulamenta o setor
saneamento no
Brasil.
- Identificar, nas
leis estudadas, as
oportunidades de
melhoria da gestão
dos serviços públicos de saneamento
básico em seu
município.
Estado, políticas públicas
e legislação
Neste conceito-chave, vamos avaliar as principais leis que demarcam o saneamento básico no Brasil. Iremos discutir, portanto, a Lei
dos Consórcios Públicos e a Lei do Saneamento Básico. Pretendemos,
também, compreender o papel dos atores que compõem o quadro do
saneamento. Para isso, valemo-nos de alguns textos e atividades elucidadoras. Versaremos ainda sobre a questão do Estado e outras políticas
públicas que tangem o universo sanitário, apresentando, sucintamente,
o contexto histórico e político que antecederam essas novas leis.
Estado e políticas públicas
- Analisar o atual
momento do saneamento brasileiro,
identificando sob a
retrospectiva histórica do setor, os
principais avanços
e os desafios que
ainda se colocam.
Para compreender como as políticas públicas são formuladas e implementadas, e de que maneira afetam a vida das pessoas, é preciso
entender qual é o papel do Estado. Para isso, devemos considerar,
nessa reflexão, o contexto histórico em que este Estado atua, seus
determinantes políticos, econômicos, sociais e culturais.
A natureza da relacão que é estabelecida entre a sociedade e o Estado
resulta nas políticas públicas. Nessa conjectura vamos trabalhar com
a idéia de que o Estado, assim como os diversos atores que representam a sociedade organizada (os movimentos populares, o setor
privado, as organizações não governamentais, os partidos políticos,
os trabalhadores, a igreja, entre outros), representa interesses, não
se colocando, portanto, como um agente neutro.
O lugar onde esses atores se encontram para manifestar os seus interesses, que, muitas vezes, são conflitantes e, em algumas situações,
se complementam, é chamado de arena política. A formulação de
políticas públicas é, portanto, resultado da interação dessa complexa
rede de atores sociais, que se movimentam entre o estatal, o público
e o privado. Sem dúvida, nessa rede, o Estado é um ator importante
38
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
porque assume a função de mediador de conflitos, de promotor de pactos e consensos. Mas,
ainda assim, não é neutro e não está acima da sociedade. Além de não ser neutro, o Estado
é necessariamente contraditório.
O Brasil vivenciou, nos anos de 1980, um amplo processo de redemocratização, que, entre
outras medidas, afirmou a autonomia do poder local. A Constituição Federal do Brasil (CF)
de 1988 consagrou o Município como um ente da Federação, atribuindo-lhe competência
tributária própria, capacidade política eletiva e de auto-organização. O desenho políticoadministrativo da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
Nesse modelo, existe, em particular, uma responsabilidade de Estado que remete à complementação do desenho federativo decorrente da Constituição Federal de 1988, especialmente
nos aspectos cooperativos do federalismo. Nesse sentido, cabe ao Estado implementar
instrumentos de coordenação de políticas públicas de responsabilidade da União, em especial aquelas executadas de forma conjunta com estados e municípios, contribuindo para
o aumento da efetividade dessas políticas e da aplicação de recursos públicos, atribuindo
maior racionalidade às ações cooperadas e ampliando os benefícios que podem ser gerados
para o conjunto da sociedade.
Vamos ver, na próxima seção, de que maneira esses instrumentos de cooperação foram
explorados no atual ordenamento jurídico do setor saneamento no Brasil. Para isso, abordaremos as principais leis pertinentes ao tema.
Legislação: Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento
Básico e a Lei dos Consórcios Públicos
A história da ausência do marco regulatório como um dos percalços do desenvolvimento do
setor saneamento no Brasil não pode mais ser colocada. Essa etapa está superada!
O ano de 2007 consolida esforços em conquistas importantes para o saneamento. A promulgação da Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico (11.445/2007), o Decreto no.
6.017/2007 que regulamenta a Lei dos Consórcios Público (11.107/2005), sobre Consórcios
Públicos e Gestão Associada de Serviços Públicos, de 6 de abril de 2005, conformam o novo
arcabouço jurídico do setor. É nesse ambiente de estabilidade institucional e legal que o
Governo Federal anunciou a decisão de destinar, dos recursos do Programa de Aceleração
do Crescimento (PAC), R$ 40 bilhões para investimentos em saneamento para o quadriênio
2007-2010.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
39
Mas ainda são muitos os desafios! Todas essas conquistas, no campo político-institucional e
de investimentos, requisitam nossa capacidade de planejamento e de execução. Para isso, é
preciso garantir uma gestão que dê respostas a esse novo quadro do setor e à sociedade.
Não bastam boa vontade e entusiasmo! É preciso estudar as leis, compreender o rebatimento
das diretrizes nacionais do saneamento para o nosso cotidiano. A partir dessa compreensão, é preciso saber aproveitar as oportunidades que se abrem no campo do planejamento
integrado, da qualificação do controle social e da novidade que a regulação ainda representa
para a maioria dos que atuam no setor.
Para facilitar nossos estudos, apresentaremos, inicialmente, um comentário a respeito da
Lei dos Consórcios Públicos e de Gestão Associada, realizando, em seguida, uma atividade.
Posteriormente, versaremos sobre a Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico e
realizaremos, ao término da leitura, outra atividade.
Sobre a Lei de Consórcios Públicos e de Gestão Associada
Vamos voltar ao ano de 1998, mais especificamente à Emenda Constitucional no 19, para
entendermos a origem da Lei de Consórcios e de Gestão Pública.
Esta emenda que integrou a Reforma Administrativa, expressa no artigo 241 da Constituição
Federal, estabelece como se deve dar a cooperação federativa entre União, Estados e Municípios
do ponto de vista da organização de Consórcios Públicos e daquilo que a Constituição denomina gestão associada de serviços públicos.
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei
os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre entes federados, autorizando a
gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos,
serviços, pessoal e bens essenciais aos serviços transferidos.
Uma leitura cuidadosa deste artigo nos informa como os três níveis de governo, ou seja, os
entes federados (União, Estados e Municípios) devem se articular para organizar e prestar
serviços públicos de forma associada.
Estava dado, portanto, o mote, ou, se preferir, a oportunidade para a criação da atual Lei
11.107, de 06 de abril de 2005, que dispõe sobre as normas gerais para a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização
de objetivos de interesse comum e dá outras providências.
40
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Esta lei, mais conhecida como Lei dos
Consórcios Públicos e da Gestão Associada,
foi regulamentada pelo Decreto no. 6.017,
Para que serve um decreto de
regulamentação?
de 17 de janeiro de 2007.
Um decreto de regulamentação de uma lei
Mais adiante, ao tratarmos das funções da
gestão, como o planejamento, a regulação, a
fiscalização e a própria prestação dos serviços
de saneamento básico, nos apoiaremos prin-
tem por objetivo maior esclarecer dúvidas
que porventura o texto da lei apresenta.
No caso do decreto da Lei de Consórcios
Públicos, os resultados são bastante satis-
cipalmente no texto do Decreto 6.017/2007.
fatórios, porque os conceitos norteadores
Voltemos ao ponto central desta seção: a Lei de
visando à melhor compreensão dos prin-
Consórcios Públicos e de Gestão Associada.
da Lei foram exaustivamente explicados,
cipais pontos dessa legislação.
Sabemos que grande parte dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário se dá hoje, principalmente, através de um contrato entre o Município e a Companhia
Estadual de Saneamento Básico (CESB). Esse contrato, até aqui, sempre foi denominado
contrato de concessão.
Contudo, sabemos que este contrato firmado entre o Município e a CESB é bem diferente
daqueles contratos de concessão, por exemplo, que um Município faz com uma empresa
privada, pois este certamente é precedido de licitação, exigência da própria Constituição
Federal, conforme estabelecido no art. 175 - Incumbe ao Poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação
de serviços públicos. A Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, dispõe sobre normas gerais de
licitação e contratação para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Nos casos de “concessão” dos serviços às CESBs, em praticamente todo o País, desde o Planasa, nunca
houve licitação. Em outras palavras, as CESBs não competiam com outras empresas nem mesmo
entre si para obter a concessão para prestar os serviços de saneamento em um dado município.
Compreendido o histórico dessa situação, cabe registrar que, na Lei 11.107/2005, esse ponto
está pacificado. Quando o Município firma diretamente um contrato com uma CESB, temos
um contrato que não é decorrente de um ambiente de competição, de concorrência entre
empresas que queiram prestar os serviços de saneamento em determinado município que
abriu um processo licitatório para essa finalidade.
O que temos nessa situação é um contrato decorrente de um ambiente de cooperação entre
entes federados, no caso, entre Estado e Município.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
41
Observe que o conceito “cooperação” remete ao entendimento da noção de “federalismo
brasileiro” e de “pacto federativo”, que vimos brevemente no início desta unidade.
Contudo, é preciso esclarecer que o titular também pode contratar uma CESB mediante um
contrato de concessão, desde que precedido de licitação. Ou seja, a companhia estadual
participa, nesse caso, de um processo licitatório entre outros concorrentes interessados em
prestar os serviços de saneamento em determinado município.
De acordo com a Constituição Federal e a Lei 11.107/2005, existem três modalidades de
prestação de serviços públicos:
1. o titular organiza e presta diretamente os serviços:
∙ de forma centralizada, ou seja, algum órgão de governo da sua
administração direta (uma secretaria municipal, um departamento de uma
secretaria...); ou
∙ de forma descentralizada, ou seja, algum órgão de governo da sua
administração indireta (uma autarquia municipal, uma empresa pública
municipal...);
2. o titular se responsabiliza pela organização dos serviços e delega a
prestação, também chamada prestação indireta:
∙ neste caso, a delegação tem de ser feita com base em um contrato de
concessão, precedido de licitação (por exemplo, quando o Município
realiza uma licitação para delegar a prestação dos serviços a uma empresa
privada, situação bem comum no campo da limpeza pública);
3. os serviços públicos são organizados e/ou prestados em regime de
gestão associada:
∙ esta modalidade se dá, necessariamente, em um ambiente de cooperação
entre entes públicos, e o serviço é contratado por meio de um contrato
de programa. Neste caso, não há a licitação prévia, desde que
respeitada a exigência de que os dois pólos (partes do contrato) sejam da
administração pública, isto é, constituam entes federados ou seus órgãos
descentralizados.
A partir desse quadro legal, mais precisamente a partir de abril de 2005, um contrato de
concessão só será feito dentro de um contexto de licitação, e o contrato de programa
passa a ser a forma de organizar os serviços no contexto da gestão associada entre entes
federativos.
42
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
O esquema apresentado em seguida pode ajudar a entender melhor esse arranjo.
Atividade
Com base no esquema apresentado a seguir, o grupo deve identificar
o que a Lei 11.107/2005 traz de novo, o que altera e o que é preservado, comparativamente ao ambiente que vigorava no setor, antes da
promulgação da Lei dos Consórcios Públicos e da Gestão Associada.
Modalidades de Prestação de Serviços Públicos
Prestação de Serviços Públicos
Centralizada
Direta
Órgão da
administração
direta
Autarquia
Empresa pública
Descentralizada
Sociedade de
economia mista
Fundação
Indireta
(delegação)
Licitação
Contrato de
concessão
Consórcio
público
Gestão
associada
Contrato de
programa
Convênio de
cooperação
Aspectos novos
Aspectos alterados
Aspectos preservados
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
43
Após realizarmos a atividade sobre as modalidades de prestação de serviços públicos e
analisarmos comparativamente os aspectos relacionados à evolução trazida pela Lei dos
Consórcios, vamos agora entender o contrato de programa e se essa ferramenta apresentase como uma boa solução.
Os contratos de programa, celebrados em um ambiente de cooperação federativa, podem
cumprir papel muito importante, por exemplo, para a gestão sustentável de resíduos sólidos.
Um conjunto de municípios, em comum acordo com o respectivo governo estadual (ou não),
pode constituir um órgão regional ou intermunicipal, sob a forma de Consórcio Público, com
a função de gerenciar o conjunto dos serviços que atendem a vários municípios, atribuindo
escala à organização e à prestação dos serviços. E o mais importante, ao reunir esforços e
habilidades, proporciona-se gestão técnica qualificada.
Além do atributo escala, essa forma de gestão associada, muitas vezes, também proporciona
ganhos de escopo. Em outras palavras, se um único órgão se responsabiliza por oferecer um conjunto de serviços em manejo de resíduos sólidos, desde o gerenciamento até a
prestação, acreditamos que as etapas desse processo estarão mais interligadas e, portanto,
executadas com maior eficiência e produtividade.
Nesse campo específico do manejo de resíduos sólidos, que inclui, entre outros, coleta seletiva
de materiais recicláveis, soluções para reaproveitamento e reciclagem e aterros sanitários para
disposição final dos rejeitos, a conexão desse sistema com os demais fluxos e circuitos econômicos
locais e regionais é fator preponderante para a sustentabilidade do arranjo como um todo.
Um outro exemplo no campo mais geral da regulação associa a Lei 11.445/2007 e a Lei
11.107/2005. Aqui, um conjunto de municípios pode constituir um órgão regional, sob a forma
de Consórcio Público, para prestar os serviços de regulação dos serviços de abastecimento
de água e de esgotamento sanitário.
Há muito que se explorar, pois são variadas as possibilidades de arranjos de cooperação que
esse novo arcabouço legal oferece. A nossa inventividade deve ser colocada a postos!
Aproveite a reflexão feita no grupo e acrescente novos exemplos de como o contrato de
programa pode se apresentar como uma opção adequada.
Sobre a Lei das Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico
A Lei 11.445, de 5 de janeiro de 2007, estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico
e também a política federal para o setor e está em vigor desde 22 de fevereiro de 2007.
44
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Primeiramente, é preciso entender a quem se aplica essa lei. Quando estabelece diretrizes
nacionais para o saneamento básico, estas são válidas para a União, o Distrito Federal, os
Estados e os Municípios.
Já a política federal é a política que a União deve seguir. Em geral, a União não organiza e
não opera o serviço. Na maioria das vezes, a União desenvolve programas articulada com
Estados e Municípios mediante repasse de recursos para financiamento de ações em saneamento. Dessa forma, a política federal é implementada pela União, mas com reflexos em
Estados e Municípios.
Do que trata essa legislação e como encontrar os assuntos no corpo geral do texto legal?
A Lei 11.445/2007 está organizada em 10 capítulos que tratam especificamente dos
seguintes assuntos:
1 - Dos princípios fundamentais
6 - Dos aspectos econômicos e sociais
2 - Do exercício da titularidade
7 - Dos aspectos técnicos
3 - Da prestação regionalizada de serviços
8 - Da participação de órgãos colegiados
públicos de saneamento básico
4 - Do planejamento
5 - Da regulação
no controle social
9 - Da política federal de saneamento
básico
10 - Disposições finais
A partir daqui, vamos analisar os principais pontos de cada capítulo. Antes, porém, a turma
se organizará para uma atividade em grupo.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
45
Atividade
Em cada grupo, os integrantes escolhem, entre as experiências relatadas por cada um, uma para servir de referência neste exercício, de
forma a que tenhamos na turma o seguinte arranjo:
1º grupo:
prestador público tipo CESB para serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário;
2º grupo:
prestador público municipal tipo Empresa Pública,
responsável pelos quatro serviços de saneamento básico
(ou pelo menos os serviços de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, incluindo os de manejo de águas
pluviais urbanas);
3º grupo:
prestador tipo autarquia (SAAE) para serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário;
4º grupo:
prestador municipal tipo administração direta (Prefeitura)
para os serviços de resíduos sólidos e limpeza urbana,
com participação de empresa privada na coleta e na
destinação final.
5° grupo:
o prestador dos serviços é privado.
Para a experiência selecionada, e com base na experiência de cada
profissional em seu cotidiano de trabalho, o grupo deverá construir um
cenário sobre as condições de organização e prestação dos serviços
de saneamento básico, contemplando as seguintes questões.
Quadro Atual:
a) Caracterização da modalidade de organização e prestação dos
serviços de saneamento:
∙ Houve delegação (para que e para quem)?
∙ Existe contrato?
∙ Que tipo de contrato?
∙ Houve licitação?
∙ Quem definiu os termos do contrato?
∙ Com base em quê?
46
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
b) Descrição das condições de prestação dos serviços de saneamento:
∙ Quais os níveis de cobertura?
∙ A que partes da cidade atendem?
∙ Quem define as metas a serem atingidas com
investimentos em expansão dos sistemas?
∙ Os serviços são remunerados?
∙ Quem determina o valor a ser cobrado dos usuários?
∙ São fiscalizados? Por quem?
c) Identificação dos canais de participação e de controle social:
∙ Onde os usuários reclamam de eventuais problemas
com regularidade, qualidade e custo dos serviços que
lhes são prestados?
∙ Os conselhos existentes participaram da decisão de
delegar os serviços e da definição dos termos do
contrato?
∙ Foram realizadas conferências, audiências públicas
sobre esse tema?
∙ Quem aprova o reajuste do valor cobrado (tarifa ou
taxa)?
Os cenários construídos aqui serão retomados como base para a atividade de encerramento
deste conceito-chave. Mas, para realizar esta próxima atividade, precisaremos apreender um
pouco sobre a Lei 11.445/2007. Então, daremos prosseguimento à leitura do texto a seguir,
que esclarece os capítulos dessa Lei.
Os princípios tratados no Capítulo 1 são todos eles fundamentais para o saneamento básico.
Não caberia, portanto, destacar um ou outro à revelia. Contudo, sob o prisma da novidade,
podemos fazer este exercício, sem incorrer em grandes imprecisões.
O princípio que define saneamento básico é inovador. Primeiro, porque apresenta ao
setor uma definição e, sob o aspecto legal, encerra o vazio ou a polêmica a respeito disso.
Segundo, porque é uma definição precisa e que representa um avançoconceitual.
Nesta Lei, saneamento básico compreende abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo das águas pluviais,
realizados de forma adequada à saúde pública, à proteção do meio ambiente, à segurança
da vida e do patrimônio público e privado.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
47
Nos termos da Lei:
Art.2º Os serviços públicos de saneamento básico serão prestados com base nos seguintes princípios fundamentais:
III – abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos resíduos
sólidos realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do meio ambiente;
IV – disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de manejo das águas
pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do patrimônio público e privado.
A Lei não inclui a atividade de controle de vetores, que figura em alguns textos técnicos,
mas tampouco impede que um serviço de saneamento a inclua entre suas atribuições.
A leitura cuidadosa desse artigo também revela algumas nuances sobre o conceito de saneamento. Podemos dizer que:
∙ legalmente, foi superada a discussão do que é saneamento básico. Pode haver
outras leituras, do ponto de vista conceitual, acadêmico, que agreguem outros
significados ao conceito;
∙ contudo, para o profissional que quiser se apoiar no texto legal, a referência
está dada;
∙ sobre o conceito de saneamento ambiental, a discussão ainda está em
aberto.
Cabe, também, observar a terminologia adotada pela Lei para resíduos e águas pluviais:
∙ comparativamente a projetos de lei anteriores, que tratavam esses dois
componentes do saneamento como “manejo de resíduos sólidos” e “manejo de
águas pluviais”, o texto aprovado e sancionado adota os termos: “limpeza urbana
e manejo de resíduos sólidos” e “drenagem e manejo de águas pluviais”;
∙ apenas um trabalho aprofundado de investigação seria capaz de revelar qual
a intenção do legislador com essas alterações;
∙ contudo, o que importa para o objetivo da nossa oficina é o conhecimento
sobre a conceituação adotada e seu rebatimento no nosso trabalho como
gestores públicos do saneamento.
Para finalizar, podemos observar que comparativamente ao Planasa e a alguns projetos de
lei que veremos mais adiante, que reduziam o conceito de saneamento básico ao conjunto
dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, não há nenhum exagero
em reconhecer que a Lei 11.445/2007 é melhor, ao adotar um conceito mais integral para
48
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
o saneamento, abrindo possibilidades para a universalização e melhoria da qualidade dos
serviços prestados pelo setor. Vejamos as definições constantes na referida Lei, em seu
artigo 3º, inciso I.
I - Saneamento básico: conjunto de serviços, infra-estruturas e instalações operacionais de:
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades, infra-estruturas e instalações
necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações prediais
e respectivos instrumentos de medição;
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infra-estruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários, desde
as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos: conjunto de atividades, infra-estruturas
e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo
doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades, infra-estruturas
e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção ou
retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas
pluviais drenadas nas áreas urbanas;
Aliás, esta é uma boa oportunidade para comentarmos o princípio fundamental da
integralidade.
Nos termos da Lei, em seu artigo 2º, inciso II:
Integralidade compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um
dos diversos serviços de saneamento básico, propiciando à população o acesso na conformidade
de suas necessidades e maximizando a eficácia das ações e dos resultados.
Seria, no mínimo, difícil falar de integralidade fora do contexto do saneamento básico definido de forma abrangente. Em outras palavras, o conceito de saneamento básico adotado
no Planasa e capitaneado por alguns projetos anteriores (a exemplo do PL 4147, do PLS 266
e ainda e do PLS 155 em sua forma original) restringia o setor aos componentes de abastecimento de água e esgotamento sanitário.
Como tratar esgotamento sanitário sem considerar as implicações que esse serviço tem com
o manejo de resíduos sólidos? Como tratar do aspecto da qualidade da água sem considerar
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
49
os efeitos de um solo urbano praticamente impermeabilizado e sob o impacto de inundações e cheias recorrentes? Ou ainda, como dissociar os serviços de esgotamento sanitário
e os de drenagem?
É dessa forma que o conceito de integralidade necessariamente se associa ao conceito mais
amplo de saneamento básico e propicia as condições para o acesso universalizado, em
conformidade com as necessidades da população.
Outras definições também merecem destaque, por sua relevância ou por oferecerem uma
chave de leitura e de análise para o conjunto do texto legal, que nem sempre se apóia na
própria definição adotada. Este é, por exemplo, o caso do controle social.
Vejamos: a definição de controle social estabelecida no artigo 3º da Lei é ampla e abrangente o suficiente para dialogar bem com a realidade democrática em que vivemos. Controle
social como direito à informação e também à participação no processo de planejamento,
formulação e avaliação da política pública.
IV – Controle social: conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas,
de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços de saneamento básico.
Estamos, portanto, diante de um conceito que trabalha a democratização das relações de
poder na arena política onde se define como os serviços públicos de saneamento devem ser
planejados, organizados e prestados à sociedade. E ainda mais, garante o acesso irrestrito
à informação como estratégia de qualificação dessa participação (técnica ou social).
Contudo, como veremos mais adiante, na unidade específica sobre controle social, esse
conceito amplo e abrangente não é operacionalizado em toda sua dimensão. Para aqueles
que acreditam que o caminho da universalização do saneamento passa necessariamente
pela democratização do processo decisório do setor, o artigo 3º da Lei oferece as armas
necessárias para travar essa boa luta.
O mesmo não ocorre, por exemplo, com a definição de universalização. Sem sombra
de dúvidas, a universalização é o princípio fundamental para o saneamento, sem o qual a
realização dos demais nunca será plena.
50
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
No texto legal, a universalização do acesso aparece como princípio fundamental e sua definição está dada no artigo 3º, nos seguintes termos:
III – Universalização: ampliação progressiva do acesso de todos os domicílios ocupados ao
saneamento básico.
Optamos por trazer a definição de universalização que havia no Projeto de Lei 5296/2005,
proposta original do Executivo Federal para a política nacional de saneamento básico, para
que você compare as duas conceitualizações e reflita sobre elas.
Art. 6º São diretrizes básicas dos serviços públicos de saneamento básico:
I - a universalização, consistente na garantia a todos de acesso aos serviços, indistintamente
e em menor prazo, observado o gradualismo planejado da eficácia das soluções, sem prejuízo
da adequação às características locais, da saúde pública e de outros interesses coletivos (grifos
nossos);
Para você, qual a principal diferença que se pode observar nessas duas formas de se conceituar universalização?
O capítulo II da Lei 11.445/2007 trata da titularidade.
Para o saneamento brasileiro, titularidade deixou de ser um conceito, um tema, e se tornou
a grande questão polêmica do setor, tendo constituído um campo de conflitos entre diferentes segmentos.
A maneira como, historicamente, o setor discutiu a questão da titularidade não foi propositiva. Podemos dizer que esse debate, tal como realizado, em um ambiente de disputa e de
concorrência, impediu o setor de avançar mais rápido e construtivamente.
Somente a partir da decisão de excluir essa questão da pauta político-institucional do setor
e remetê-la para a instância do Supremo Tribunal Federal (STF), foi possível avançar na
regulamentação do nível infralegal, adequado para se estabelecerem diretrizes nacionais
para o setor e a política federal para o saneamento básico.
Não é demais reafirmar que uma lei complementar, como é o caso da Lei 11.445/2007, não
pode interpretar a Constituição Federal. Apenas o STF ou uma emenda constitucional podem
fazê-lo.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
51
Sob essa ótica, a Lei 11.445/2007 não trata
da titularidade em regiões metropolitanas,
microrregiões e aglomerados urbanos, espaços onde se trava uma acirrada e histórica
disputa entre Estados e Municípios. Essa
matéria está sob julgamento no STF, materializado em dois processos de ADINs (ações
diretas de inconstitucionalidade).
No julgamento ainda em curso no
Supremo Tribunal Federal (STF) de duas
ações diretas de inconstitucionalidade,
o resultado contabiliza quatro votos no
sentido de que a titularidade nunca é estadual, podendo ser municipal (a regra) ou
intermunicipal (regiões metropolitanas).
Contudo, é importante informar que, fora do contexto de regiões metropolitanas, não
existem dúvidas e disputa em torno da titularidade. O Município é o titular dos serviços de
saneamento básico.
Mas a Lei não se furtou de tratar das responsabilidades do titular, ou seja, do Poder
público que tem a competência de organizar e prestar os serviços públicos de saneamento
básico, indiferentemente de qual ente federativo assuma essa posição.
Vamos, então, conhecer essas responsabilidades e também aqui fazer o exercício da abstração
sobre quem é o titular e nos concentrarmos no entendimento de quais são suas responsabilidades, sem tomar partido de quem venha a assumir a titularidade nessas regiões de conflito.
A Lei impõe, como primeira responsabilidade do titular, a competência de estabelecer uma
política e o seu principal instrumento, que é o Plano de Saneamento Básico.
Ao tratar da prestação dos serviços como responsabilidade originária do titular, a Lei estabelece que:
i) o titular pode prestar os serviços diretamente (de forma centralizada ou
descentralizada, como vimos no esquema “Modalidades de prestação de
serviços públicos”), ou
ii) o titular pode delegar a prestação dos serviços, por meio de um contrato de
concessão, necessariamente precedido de uma licitação, ou por meio de um
contrato de programa, no ambiente da gestão associada.
O ponto principal que devemos assimilar disso, e que a lei deixa explícito, é que a delegação
exige contrato, sendo este um contrato de concessão ou um contrato de programa.
De acordo com a Lei 11.445/2007, os convênios estão vedados e os chamados contratos
precários (ou seja, que não se enquadram nas duas situações relatadas) só terão validade
até a data de seu término.
52
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Nos casos de convênios, também entendidos como instrumentos precários porque podem
ser rescindidos unilateralmente, a Lei admite apenas duas exceções:
I - Para usuários organizados em cooperativas e associações, desde que se limite a:
a) determinado condomínio;
b) localidade de pequeno porte, predominantemente ocupada por população de baixa renda,
onde outras formas de prestação apresentem custos de operação e manutenção incompatíveis
com a capacidade de pagamento dos usuários.
II – Para os casos de convênios e outros atos de delegação celebrados até o dia 6 de abril de 2005.
No primeiro caso, podemos observar que se trata de serviço de pequeno porte e em situação
de características especiais.
No segundo caso, a Lei autoriza a prestação de serviços públicos de saneamento básico
por entidade que não integre a administração do titular por meio de algum instrumento de
natureza precária apenas para atos de delegação celebrados até o dia 6 de abril de 2005.
Também para esses casos, a autorização para usuários organizados em cooperativas ou
associações prestarem os serviços públicos de saneamento básico - desde que se limitem
a determinado condomínio ou localidade de pequeno porte (inciso I do § 1º do artigo 10) deverá prever a obrigação de transferir ao titular os bens vinculados aos serviços por meio
de termo específico, com os respectivos cadastros técnicos.
Dessa forma, ficam asseguradas as condições para que o titular possa exercer sua responsabilidade sobre o planejamento, a organização e a prestação dos serviços públicos de
saneamento básico.Se a obrigatoriedade do Plano de Saneamento Básico é a pedra de toque
da Lei 11.445/2007, a exigência de firmar contrato no caso de delegação dos serviços é o
mote para a boa regulação dos serviços prestados à população.
Você sabia?
A pedra de toque é um mineral rico em compostos silicosos, escuro, usado para testar ligas de
metais preciosos. O teste consiste em comparar dois traços feitos sobre a superfície da pedra
de toque: um do metal que se quer testar e outro com uma amostra padrão de composição
conhecida. A capacidade de poder testar e diferenciar ligas de ouro e prata com a pedra de
toque, devido à sua simplicidade, maravilhou de tal forma o homem, ao longo da história,
que a expressão “pedra de toque” passou a ser usada como sinônimo de coisa fundamental,
imprescindível (sine qua non) para se obter um resultado esperado.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
53
O artigo 11 elenca uma série de exigências que devem ser cumpridas pelo titular e pelo prestador para validar os contratos de delegação. Destacamos alguns pontos fundamentais:
∙ Os contratos que regulamentam a delegação dos serviços têm de se apoiar
no Plano, preparado previamente.
De forma bastante clara, é como se o titular falasse ao prestador: “Estou delegando a prestação dos serviços para a execução/implementação deste Plano”;
∙ A Lei se apóia no pressuposto de que o Plano deve ser preparado de forma
democrática, com participação da sociedade, realização de consultas e
audiências públicas.
Além do Plano, a Lei estabelece como condições de validade dos contratos:
∙ a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômicofinanceira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do
respectivo Plano;
∙ a existência de normas de regulação e de fiscalização, incluindo a designação
da entidade responsável para execução dessas atividades;
∙ a realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre o edital de
licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato.
Nos casos de serviços prestados mediante contratos de concessão ou de programa, as
normas de regulação deverão prever:
∙ a autorização para a contratação dos serviços, indicando os respectivos
prazos e a área a ser atendida;
∙ a inclusão das metas progressivas e graduais de expansão dos serviços, de
qualidade, de eficiência e de uso racional da água e energia e de outros recursos
naturais, em conformidade com os serviços a serem prestados;
∙ as prioridades de ação, compatíveis com as metas estabelecidas;
∙ as condições de sustentabilidade econômico-financeira da prestação dos
serviços, em regime de eficiência, incluindo: o sistema de cobrança e a
composição de taxas e tarifas; a sistemática de reajustes e de revisões; a
política de subsídios;
∙ os mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação,
fiscalização e prestação dos serviços;
∙ as hipóteses de intervenção e de retomada dos serviços.
54
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Ainda sobre os tipos de Contratos:
A Lei prevê ainda um terceiro tipo de contrato (além do contrato de concessão e do contrato
de programa). Trata-se do contrato firmado em um ambiente de prestação regionalizada
dos serviços públicos de saneamento básico.
Nos termos da Lei 11.445/2007, os requisitos para configurar uma situação de prestação
regionalizada são definidos no artigo 14, da seguinte forma:
I - um único prestador do serviço para vários Municípios, contíguos ou não;
II - uniformidade de fiscalização e regulação dos serviços, inclusive de sua remuneração;
III - compatibilidade de planejamento.
O inciso I contempla a situação encontrada em vários municípios brasileiros onde os serviços
de abastecimento de água e de esgotamento sanitário são prestados por uma companhia
estadual de saneamento básico (CESB). O que a Lei traz de novidade a esse quadro é a necessidade de se regularem os serviços, possibilitando, inclusive, instrumentos de controle social,
o que permite uma maior transparência e a criação de uma contabilidade própria para cada
sistema atendido, além da necessidade de compatibilizar o planejamento.
Sobre este último quesito, a Lei prevê, para os casos em que mais de um prestador execute atividade interdependente com outra, que a relação entre elas deverá ser regulada por
contrato. Ou seja, o titular deverá celebrar um contrato regulamentando as interfaces que
existem na prestação desses serviços, executadas por agentes diferentes.
Pode ser o caso, por exemplo, de um prestador X, que faz a coleta de esgotos no município
A, e um prestador Y que faz o tratamento dos esgotos nesse mesmo município. Ou ainda,
um prestador W fornece água no atacado para o abastecimento de um município B, e um
prestador Z faz a distribuição local.
O conceito de integralidade que vimos no início desta seção ganha, no âmbito desse tipo de
contrato, um terreno bem propício para ser operacionalizado. As diretrizes para a definição
das regras sobre as interfaces advêm necessariamente do Plano.
O plano de saneamento básico, em situações de prestação regionalizada, pode ser regional
e o órgão regulador pode ser vinculado ao Estado, ou a um dos municípios atendidos pelo
prestador regional ou, ainda, a um consórcio público.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
55
O prestador regional poderá ser um órgão público, uma empresa pública ou uma empresa
privada. Em qualquer situação, a relação do prestador regional com os municípios para os
quais presta os serviços deverá ser estabelecida com base em contrato, sob a forma de
contrato de concessão ou de contrato de programa.
Se comparada à prestação regionalizada com o que existiu até os dias de hoje, o que diferencia é a exigência legal de que a contabilidade e a apropriação de custos, receitas e despesas
seja necessariamente individualizada por município. Vale lembrar que esta é uma prática
pouco usual no sistema atual que caracteriza a relação Município – CESB.
Recapitulando os três tipos de contratos estabelecidos pelo novo arcabouço legal do saneamento brasileiro, podemos afirmar, sem exagero, que estão dadas as condições para qualificar
a relação Município – CESB, tão desgastada desde os tempos do Planasa.
O estudo minucioso e o aprofundamento dessa sistemática de gestão oferecida na Lei
11.107/2005, em seu respectivo Decreto 6.017/2007 e na Lei 11.445/2007, deve se dar
apoiando-se nos conceitos que fundamentam o planejamento, a regulação, a fiscalização,
a prestação dos serviços e o exercício democrático do controle social.
A Lei traz um capítulo específico sobre planejamento. Já comentamos que o Plano é a
pedra de toque desta Lei. Não é demais reafirmar, constitui o principal instrumento do
planejamento.
Além da obrigatoriedade de o titular formular o Plano para balizar a própria organização e
prestação dos serviços públicos de saneamento básico e particularmente para, se for o caso,
validar a delegação, a Lei trabalha com a intencionalidade de promover um planejamento
integrado e pautado na participação e no controle social.
Antes, é preciso deixar claro que o planejamento é uma função indelegável. Segundo
a Lei, somente o titular dos serviços públicos de saneamento básico pode e deve exercer
essa função, sendo o Plano parte substancial dessa responsabilidade.
A perspectiva do planejamento integrado e participativo se revela principalmente no escopo
mínimo do Plano, conforme definido no artigo 19 da Lei 11.445/2007. Entretanto, a Lei abre
a possibilidade de que a prestação de serviços ocorra com base em um plano específico,
ou seja, para o serviço de água e esgoto, por exemplo, ou apenas de manejo de resíduos
sólidos. Essa possibilidade, se não for bem administrada para o conjunto dos serviços de
saneamento básico, pode comprometer a integralidade tão importante para romper com a
lógica do planejamento fragmentado por tipo de serviço.
56
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Há, contudo, uma ressalva.
Segundo a Lei, a consolidação e
a compatibilização dos planos,
quando específicos de cada serviço,
serão efetuadas pelos respectivos
titulares. Em outras palavras, se
há um quadro de urgência em se
delegar a prestação dos serviços
de abastecimento de água, faz-se
o plano específico com a perspectiva de integrá-lo depois ao Plano
Municipal de Saneamento Básico.
Você sabia?
O projeto original, preparado pela SNSA (o PL
5296/2005), aprovado no Conselho Nacional das
Cidades e no Conselho Nacional de Saúde, e também
por diversas entidades do setor, trabalhava com a
idéia de um Plano (Municipal) de Saneamento Básico,
em que a abordagem integrada entre os quatro
componentes era imprescindível, tanto quanto o
seu caráter participativo nas etapas de formulação,
implementação e revisão.
Outras características do Plano dizem respeito a:
∙ o titular tem a responsabilidade de editar o Plano e poderá apoiar-se em
estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço;
∙ o Plano deverá ser revisado a cada quatro anos (anteriormente à elaboração
do PPA – plano plurianual e coincidente com a mudança de governo a cada
quatro anos);
∙ a possibilidade de o Plano ter abrangência regional, nos casos, por exemplo,
de prestação regionalizada ou em um ambiente de gestão associada, o que
não retira a possibilidade de cada município e o Estado ter o seu próprio
plano na abrangência estrita do seu território, porém balizado por um olhar
regional, supra-local;
∙ nessa mesma linha, o Plano deverá ser compatível com os planos das bacias
hidrográficas em que o município estiver inserido;
∙ o Plano deverá ter abrangência do território do ente que o elaborou; se municipal
deverá abranger a sede e distritos, área urbana e área rural;
∙ será assegurada ampla divulgação das propostas do Plano e dos estudos
que o fundamentam, inclusive com a realização de audiências ou consultas
públicas.
O capítulo 5 da Lei 11.445/2007 trata da Regulação.
De acordo com o Decreto 6.017/2007, regulação é definida como:
“todo e qualquer ato, normativo ou não, que discipline ou organize um determinado serviço público,
incluindo suas características, padrões de qualidade, impacto sócio-ambiental, direitos e obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do valor de
tarifas e outros preços públicos”.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
57
Ao órgão de regulação, a Lei impõe as características de:
∙ independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária
e financeira;
∙ transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade nas decisões.
Segundo a Lei 11.445/2007, a regulação pode ser delegada, diferentemente do planejamento que é indelegável, inerente à responsabilidade do titular pela organização dos serviços
públicos de saneamento básico.
No entanto, a Lei faz uma exigência fundamental: a regulação tem de ser exercida obrigatoriamente por órgão público.
Além disso, esse órgão público tem de, necessariamente, integrar o Estado em que o município titular se localiza. Ou seja, uma agência reguladora de um Estado X não poderia assumir
a regulação de um município que integre o Estado Y. Em linhas gerais, a Lei define que o
órgão regulador pode ser do próprio município, ou de um município vizinho ou do estado
ao qual pertence como ente da federação.
A Lei 11.445/2007 dedica o capítulo 6 aos aspectos econômicos e sociais, relativos à
remuneração dos serviços prestados. Recomendamos uma leitura comentada desse capítulo, mas adiantamos alguns pontos que nos parecem fundamentais para a compreensão
da política tarifária definida na Lei.
Para os serviços de água e esgotos, a cobrança será feita, preferencialmente, por meio de
tarifa ou outro preço público. A Lei estabelece “preferencialmente” porque cabe ao titular
definir a forma de cobrança e porque também abre a possibilidade de cobrar via taxa.
Para não ficar nenhuma dúvida sobre essa matéria, é bom lembrarmos os conceitos de tarifa,
preço público, taxa e outras formas de tributo.
A Administração Pública trabalha com dois conceitos para a recuperação dos custos com a
prestação de determinado serviço público. São eles:
∙ tributo: que é sempre matéria de lei e só pode ser alterado mediante lei;
Taxa corresponde a um tipo de tributo – como o que se aplica
normalmente para cobrança dos serviços de limpeza urbana – bem
como a denominada contribuição de melhoria, adotada recentemente
por alguns municípios para a remuneração dos serviços de manejo de
águas pluviais urbanas. É também um tipo de tributo.
58
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
∙ preço público: é competência do Executivo e pode ser alterado por decreto.
Tarifa é uma forma de preço público.
Relembrados esses conceitos, voltemos ao texto legal.
A remuneração dos serviços de limpeza pública e de manejo de resíduos sólidos pode ser
feita mediante cobrança de taxa ou de tarifa, ou mesmo de outro preço público.
A novidade da Lei nesse campo é a possibilidade de generalizar para o conjunto dos municípios
brasileiros a cobrança pelo serviço de manejo de águas pluviais urbanas, por meio de tributo,
inclusive por taxa, que poderá ser lançada com base no índice de impermeabilização do solo
urbano e considerada a existência no imóvel de dispositivo de amortecimento e retenção.
Sobre os aspectos técnicos tratados na Lei 11.445/2007, temos a destacar:
∙ Quanto à qualidade da água e dos impactos para a saúde pública:
A regulamentação sobre a potabilidade da água para consumo humano continua sob a
responsabilidade da União, sendo mantido o enfoque de saúde pública.
∙ Quanto ao licenciamento ambiental de empreendimentos em saneamento:
A Lei trata do licenciamento ambiental de estação de tratamento de água – ETA (resíduos do
processo de tratamento da água) e de estação de tratamento de esgoto – ETE (incluindo o
processo em si do tratamento de esgotos e também dos lodos). Considera etapas de eficiência
a fim de alcançar progressivamente os padrões estabelecidos pela legislação ambiental, em
função da capacidade de pagamento dos usuários.
Um exemplo para se compreender melhor a dita progressividade, tal como prevista na Lei: o
licenciamento admitiria que um corpo receptor classificado para receber efluentes decorrentes
de um tratamento terciário, durante a primeira etapa de funcionamento de uma ETE, receba
efluente correspondente ao tratamento primário, em seguida um de tratamento secundário,
até que se alcancem os parâmetros exigidos em lei, por etapas sucessivas, estabelecidas
previamente no projeto do empreendimento. É o chamado gradualismo.
Contudo, esse dispositivo legal depende ainda de compatibilização com a legislação ambiental
e concordância do Ministério do Meio Ambiente, sobretudo do Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama). Sendo assim, o espírito da Lei é licenciar etapas dos empreendimentos
de saneamento quando ainda não se encontram em sua fase final.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
59
∙ Quanto à interligação à rede pública e quanto aos casos de interrupção do
fornecimento do serviço:
A Lei determina exigência de conexão à rede pública de água e de esgoto sempre que estes
estejam disponíveis para o usuário. Somente lei local poderá determinar exceções.
As instalações hidráulicas prediais ligadas à rede pública não podem ser abastecidas por
outras fontes de água, por exemplo, poços. Se a água de outra fonte abastece o mesmo
reservatório domiciliar (seja de uma residência ou de um condomínio) que recebe água da rede
pública, não será possível saber sobre a qualidade da água oferecida pelo serviço público.
Esse dispositivo legal trará impactos para diversas cidades que desenvolveram esse sistema
paralelo por motivos de escassez e, por isso, talvez venha a ser objeto de regulamentação
por legislação local. No entanto, é preciso considerar que, muitas vezes, o sistema paralelo de
abastecimento por poços compete com o serviço público por mera prática de inadimplência ou
ainda pela insistência de alguns moradores que preferem o poço a pagar pela água consumida,
mesmo que essa opção inviabilize o efetivo controle da potabilidade dessa água.
Para que o município adote as melhores medidas, é preciso compreender que a intencionalidade da Lei Federal, nesse aspecto, refere-se, sobretudo, ao controle da qualidade da
água. Dessa forma, sempre há de se ter o cuidado de não misturar em um mesmo reservatório águas de fontes diversas. Por outro lado, essas medidas não podem inibir iniciativas
sustentáveis como a de reaproveitamento da água de chuva.
A Lei também trata das situações nas quais se aplicam tarifas de contingência: contexto de
escassez ou de contaminação da água para gerenciar demanda.
A Lei 11.445/2007 foi bastante tímida no que se refere à participação dos órgãos colegiados no controle social. A despeito da adequada definição de controle social, a nosso
ver a lei não operacionaliza bem esse conceito ao determinar que o controle social pode
incluir a participação de órgãos colegiados, quando deveria garantir esse exercício pelos
conselhos, conferências e outras instâncias coletivas.
Portanto, os gestores, os profissionais, os militantes que querem um saneamento participativo e democrático não podem se restringir ao texto da Lei, mas se apoiar nele e insistir
na luta social que se trava nas diversas arenas políticas para transformar a possibilidade
em realidade.
O capítulo 9 da Lei 11.445/2007 trata da política federal de saneamento básico.
60
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Recapitulando: no início desta unidade esclarecemos que a Lei determina a política federal e
as diretrizes nacionais para os serviços públicos de saneamento básico. A política federal cabe à
União, e as diretrizes nacionais se aplicam a todos os entes federados (governo federal, distrito
federal, estados e municípios) envolvidos com os serviços públicos de saneamento básico.
As diretrizes e os objetivos que norteiam a política da União para o saneamento básico
interessam muito aos que desenvolvem programas do Governo Federal. Apresentamos, em
seguida, as diretrizes definidas no artigo 48, sendo destacado em negrito a idéia central de
cada uma delas:
I - prioridade para as ações que promovam a eqüidade social e territorial no acesso ao
saneamento básico;
II - aplicação dos recursos financeiros por ela administrados de modo a promover o desenvolvimento sustentável, a eficiência e a eficácia;
III - estímulo ao estabelecimento de adequada regulação dos serviços;
IV - utilização de indicadores epidemiológicos e de desenvolvimento social no planejamento, implementação e avaliação das suas ações de saneamento básico;
V - melhoria da qualidade de vida e das condições ambientais e de saúde pública;
VI - colaboração para o desenvolvimento urbano e regional;
VII - garantia de meios adequados para o atendimento da população rural dispersa, inclusive
mediante a utilização de soluções compatíveis com suas características econômicas e sociais
peculiares;
VIII - fomento ao desenvolvimento científico e tecnológico, à adoção de tecnologias apropriadas e à difusão dos conhecimentos gerados;
IX - adoção de critérios objetivos de elegibilidade e prioridade, levando em consideração fatores
como nível de renda e cobertura, grau de urbanização, concentração populacional,
disponibilidade hídrica, riscos sanitários, epidemiológicos e ambientais;
X - adoção da bacia hidrográfica como unidade de referência para o planejamento de suas ações;
XI - estímulo à implementação de infra-estruturas e serviços comuns a Municípios, mediante mecanismos de cooperação entre entes federados.
Parágrafo único. As políticas e ações da União de desenvolvimento urbano e regional, de habitação,
de combate e erradicação da pobreza, de proteção ambiental, de promoção da saúde e outras
de relevante interesse social voltadas para a melhoria da qualidade de vida devem considerar a
necessária articulação, inclusive no que se refere ao financiamento, com o saneamento básico.
Sob a observância dessas diretrizes, a Lei determina a necessidade de um Plano Nacional
de Saneamento Básico (PNSB).
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
61
O PNSB tem o papel de explicitar a estratégia da União para que o país avance na meta de
universalização e de melhoria da qualidade dos serviços prestados à população. A elaboração
do PNSB é de responsabilidade da União, sob a coordenação do Ministério das Cidades.
Segundo a Lei, o plano nacional deve ter como escopo mínimo: a) os objetivos e metas
nacionais e regionalizadas, de curto, médio e longo prazos; b) as diretrizes para o
equacionamento dos condicionantes de natureza político-institucional, legal e jurídica,
econômico-financeira, administrativa, cultural e tecnológica; c) a proposição de programas, projetos e ações com identificação das respectivas fontes de financiamento; d) as
diretrizes para o planejamento das ações de saneamento básico em áreas de especial
interesse turístico; e) os procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia
das ações executadas.
Sobre a abrangência do PNSB, a Lei determina que ele deve contemplar o abastecimento de água,
o esgotamento sanitário, o manejo de resíduos sólidos, o manejo de águas pluviais e outras
ações de saneamento básico de interesse para a melhoria da salubridade ambiental, incluindo
o provimento de banheiros e unidades hidrossanitárias para populações de baixa renda.
Deve também tratar especificamente das ações da União relativas ao saneamento básico
nas áreas indígenas, nas reservas extrativistas da União e nas comunidades quilombolas. O
horizonte do PNSB é de 20 (vinte) anos, avaliados anualmente e revisados a cada 4 (quatro)
anos, preferencialmente em períodos coincidentes com os de vigência dos planos plurianuais.
Ainda, segundo a Lei, para as regiões integradas de desenvolvimento econômico ou nas que
haja a participação de órgão ou entidade federal na prestação de serviço público de saneamento básico, os planos regionais de saneamento básico serão elaborados e executados
em articulação com os Estados, Distrito Federal e Municípios envolvidos.
Como instrumento da política federal de saneamento básico, o atual Sistema Nacional de
Informações sobre Saneamento (Snis) passa a ser denominado Sinisa.
Por fim, a Lei 11.445/2007 traz disposições finais que alteram algumas leis existentes, as
quais têm clara interface com a Lei do saneamento.
Na perspectiva da inclusão social, essa Lei altera a Lei 8.666/1993 para incluir a dispensa
de licitação a fim de que municípios contratem associações/cooperativas de catadores
que trabalham em programas de coleta seletiva.
Também altera a Lei 8.987/1995, de concessões, para prever o equacionamento de situações nas quais haja delegação a terceiros sem prazo de vencimento ou sem o instrumento
62
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
formal do contrato. No caso do saneamento, aplica-se à situação na qual a CESB presta o
serviço sem contrato ou sem o prazo definido contratualmente.
Ainda sobre os casos de delegação com prazo vencido ou por vencer, as disposições
finais estabelecidas no art.58 da Lei 11.445/2007 determinam prazos e condições para se
equacionarem situações dessa natureza. No entanto, o decreto de regulamentação da Lei
11.445/2007, ainda não expedido (pelo menos até janeiro de 2008), é o instrumento que
deverá estabelecer definitivamente esses prazos e condições.
Para finalizar o capítulo, realizaremos agora a próxima atividade, cujo objetivo é aplicar o
conteúdo apresentado sobre a Lei 11.445/2007, bem como fazer um exercício de projeção
futura com base nas experiências por você relatadas na atividade de construção de cenários
sobre as condições de organização e prestação dos serviços de saneamento básico.
Atividade
A turma deve retomar os grupos formados no início desta Unidade para
complementar a atividade. Agora, o grupo deve tomar como referência
os conceitos e as determinações das leis estudadas e, sob a perspectiva
do cenário futuro, refletir e responder às seguintes questões:
Situação Futura:
d) Avaliando essa experiência com relação à Lei 11.107/2005 e à Lei
11.445/2007, quais são as principais situações do quadro atual que
o grupo classifica como não conformidade legal?
e) Também tendo como base a Lei 11.107/2007 e a Lei 11.445/2005,
quais as oportunidades que o grupo identifica, visando à melhoria do quadro atual de organização e de prestação dos serviços de
saneamento na experiência estudada?
Conformidade legal: atendimento às exigências estipuladas em legislação específica. Tem caráter obrigatório, sendo, portanto, pressuposto básico da ação pública ou privada. Diferente da conformidade normativa, que
corresponde ao atendimento voluntário às exigências estabelecidas em
normas técnicas. Termo muito utilizado no campo da gestão ambiental.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
63
Neste capítulo, vimos as diretrizes e as principais ações políticas existentes no âmbito do
saneamento básico no Brasil. Acreditamos que, com esse novo arcabouço legal e jurídico, você
tenha vislumbrado oportunidades de melhoria da gestão pública do seu município. Lembre-se
de que a lei dos Consórcios possibilita arranjos variados que podem ser pensados em conjunto
com outras administrações municipais. Além disso, comentamos a Lei das Diretrizes Nacionais de
Saneamento Básico e vimos as questões que essa Lei contempla, destacando as idéias centrais
de cada capítulo da Lei. Esperamos que as atividades realizadas para o quadro atual e para uma
possível situação futura tenham conseguido fomentar discussões pertinentes à resolução dos
problemas municipais do setor de saneamento embasadas na Lei. Para ampliar ainda mais as
possibilidades de integração e de políticas territoriais, no próximo capítulo, refletiremos sobre uma
nova forma de gestão pública, a intersetorialidade.
64
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Intersetorialidade
OBJETIVOS:
Na unidade anterior, vimos a importância da questão legal,
inclusive como ela pode ser uma grande auxiliar nas ações de
saneamento, e que o entendimento desse arcabouço legal pode
ajudar seu município. Neste conceito-chave, será mostrada a
importância dos setores que fazem interface com o saneamento,
e a integração de temas variados pode ser vislumbrada em uma
nova forma de gestão. Nessa perspectiva, vamos visualizar as
- Refletir sobre a
intersetorialidade
como uma nova
forma de gestão
pública, que busca
promover uma
intervenção integrada no território, que
potencializa recursos e que requer
a qualificação do
aparato institucional
do Estado.
ações intersetoriais e a dificuldade de soluções isoladas, considerando uma gestão pública de saneamento que propicie atuações
integradas e integradoras, promovendo melhoria nas condições
sanitárias das localidades. Vamos, então, começar nossa leitura
sobre intersetorialidade.
Intersetorialidade: aportes conceituais
e metodológicos para a gestão pública
Por que falamos em intersetorialidade como uma nova forma de
gestão pública? Sabemos que o Estado, até então, sempre se organizou de maneira setorializada, compartimentada em áreas e serviços
que não conversam entre si, geralmente comandados por gestores,
administradores e técnicos, formados profissionalmente segundo a
mesma lógica. Contudo, a realidade em que vivemos não reconhece
tais limites e barreiras e se apresenta como um todo não fragmen-
- Analisar como
o saneamento se
realiza em nossas
cidades, sob quais
condições gera
benefícios sociais,
ambientais e
oportunidades de
desenvolvimento.
- Inferir as necessidades de mudança
na prática dos gestores públicos para
que passem a atuar
sob o marco da
intersetorialidade.
tado. E é justamente sobre essa realidade que o Estado precisa atuar,
assim como o conjunto da sociedade.
Estamos falando, portanto, de uma mudança de comportamento do
Poder público e também da sociedade que forma seus profissionais
e cidadãos. Com isso, fica claro que a idéia de intersetorialidade
não pode ser usada de maneira banalizada, tornando seu significado vago e retórico. Para não ficarmos nesse lugar comum, vamos
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
65
estudar esse conceito a partir de algumas fontes, para então capturarmos o seu significado
transformador.
Podemos dizer que é consenso no setor a compreensão de que a tradicional abordagem
setorial em saneamento, a exemplo de outros setores das políticas públicas, tem sido insuficiente na resolução dos problemas que afligem a população, os próprios gestores e, em
geral, também implica desperdício de recursos públicos.
Essa crítica se refere, principalmente, ao fato de que esses problemas são considerados
apenas de acordo com a especialização dos profissionais responsáveis pelo serviço em si
sem envolvimento de outros setores, que aduzem outros olhares, outras idéias sobre como
buscar soluções e implementá-las.
Pensando no que foi dito no texto que acabamos de ler, realizaremos agora a atividade inicial com
o intuito de aproveitar os nossos conhecimentos acerca do conceito-chave deste capítulo.
Atividade
Dinâmica em grupo, do tipo “tempestade de idéias” para fomentar
as seguintes reflexões:
a) O que é intersetorialidade?
b) Que setores têm interface ou se relacionam de alguma
forma com o saneamento?
c) Como, no seu trabalho, você pratica a integração? Quando
isso ocorre, com quais órgãos você se articula?
d) Que medidas o Estado e a sociedade precisam tomar a
fim de se prepararem para atuar de forma integrada?
Provavelmente, devido à experiência prática e observações, você, Profissional, deve ter
constatado os princípios básicos que acercam a Intersetorialidade. Na seqüência veremos,
então, estes e outros assuntos relacionados ao tema.
Fazendo um paralelo com outros temas que desafiam a gestão pública, a intersetorialidade
assume, no campo das políticas públicas, o mesmo significado da noção de interdisciplinaridade (Inojosa, 2001). Esta autora define esse termo como:
66
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Intersetorialidade: “a articulação de saberes e experiências com vistas ao planejamento, para a
realização e avaliação de políticas, programas e projetos, com o objetivo de alcançar resultados
sinérgicos em situações complexas”.
Algumas cidades já contam com programas que vêem a intersetorialidade como princípio
e estratégia para a resolução efetiva dos anseios e necessidades da população que o Poder
público deve atender.
A abordagem intersetorial em políticas públicas, contudo, é algo recente. E enfrenta resistências
cristalizadas em estruturas governamentais bastante departamentalizadas e burocratizadas,
conferindo ao desafio problemas gerenciais a serem equacionados.
É justamente por essa complexidade que demarca o tema, é que, antes de tratar da intersetorialidade na área do saneamento, estamos buscando apreendê-lo em seu contexto mais amplo,
das políticas públicas em geral. Para isso, estamos impelidos a entender que planejar, formular,
implementar e avaliar políticas públicas, programas e projetos sob o marco da intersetorialidade está diretamente relacionado à capacidade do Estado de mobilizar recursos técnicos,
institucionais, financeiros e políticos, que são exigidos para execução de suas decisões.
Para tal, é necessário que os recursos estejam disponíveis ou devam ser criados, levandose em conta as habilidades e competências do quadro técnico e administrativo. Mas essa
capacidade não se encerra no papel do Poder público. A sociedade como um todo e, em
especial os seus segmentos organizados, também é co-responsável nessa tarefa. Além
desses aspectos, é importante garantir as condições de sustentação política das decisões.
Nesse sentido, pautar a ação governamental pelo marco da intersetorialidade também exige
uma estratégia de manutenção de canais abertos com a sociedade.
Então, se até aqui discorremos sobre as principais características desse conceito novo, que
é a intersetorialidade, a que ele se opõe? O que existia antes no campo da gestão governamental? Ou melhor, que tipo de mudança a intersetorialidade pode promover?
Você, como vários de nós que estamos aqui nesta oficina, tem o costume de se referir ao
saneamento como “o setor saneamento”, não é mesmo? Sim ou não?! Esta parece ser uma
questão menor, mas conferir ao saneamento a idéia de “área” pode atribuir ao campo dois
significados importantes:
∙ um que demonstra avanço, pois é uma estratégia de retirar o saneamento do
campo estrito da infra-estrutura urbana, restrito às suas características de
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
67
obra e inscrevê-lo em seu lugar de excelência, como política pública que tem
como principal resultante a prestação de serviços públicos à população;
∙ contudo, mesmo com este avanço, a denominação setor o posiciona no campo
das políticas públicas básicas, via de regra, organizadas e implementadas de
forma setorial, estanques em si mesmas.
Buscamos em Bourguignon (2001) uma abordagem mais conceitual e ampla dessa questão. O
modelo tradicional por meio do qual as políticas públicas são gerenciadas reflete o modelo
burocrático de gestão das políticas públicas. Segundo esse autor, o que se tem são políticas
públicas básicas (educação, saúde, assistência social, cultura, habitação, saneamento...), que
são implementadas de forma setorial.
Setor aqui é entendido como uma forma de organização pública que atua em determinado
campo de intervenção através de profissionais que interpretam essa realidade apenas sob
a perspectiva do seu olhar, resultante da sua área de formação e prática profissional. É um
olhar que, sem dúvidas, reflete conhecimento, saber especializado. No entanto, esse olhar,
ao ver o problema e refletir sobre maneiras de equacioná-lo, não faz o exercício de enxergar
a partir de outros olhos, que podem pertencer a um outro campo do saber.
Podemos, então, a partir desse entendimento conceitual, reunir os elementos para uma análise
dos impactos que esse modelo fragmentado traz para o dia-a-dia da gestão pública e, em
particular, para a organização e forma de funcionamento do Estado, em qualquer um dos
seus níveis de governo e, principalmente, da relação entre eles, imprescindível no contexto
do federalismo brasileiro.
Cada nível de governo (o federal, o estadual e o municipal) conta com instituições e serviços
próprios, via de regra, estanques em si mesmos. Essa lógica institucional gera fragmentação no
tratamento das demandas sociais, paralelismo e sobreposição de ações, centralização de decisões, de recursos e de informações, divergências de objetivos e funções de cada área, além do
fortalecimento de poderes políticos e hierarquias, em detrimento do cidadão e da sociedade.
Como bem nos alerta Inojosa (1998), “tais estruturas dificultam a prática de direitos e o
controle social, já que os problemas vivenciados pelos cidadãos contam com diversas causas,
o que os impede de cobrar mudanças de um único setor”.
E mais, leva os cidadãos a fazer uma verdadeira via crucis em diversos órgãos, que não
dialogam entre si e – ainda mais grave – fazem, muitas vezes, um jogo de “empurra-empurra”
que a organização política e administrativa tradicional permite.
68
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
A estrutura governamental, nesse contexto, possui um caráter competitivo. Nega a cooperação e, às vezes, até o compromisso com a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos. A
lógica de competição leva, inclusive, à disputa entre grupos de interesses que extrapolam
o interesse público, como ainda ocorre em alguns casos, na hora de dividir o orçamento.
No entanto, a população, principalmente se organizada, tem por prática apresentar ao Poder
público demandas que não são em si isoladas, justamente porque expressam as necessidades que vivenciam no dia-a-dia:
∙ a água que chega de forma intermitente em seu domicílio e, por isso, desorganiza
a dinâmica doméstica, penalizando principalmente a mulher já sobrecarregada
por diversas jornadas de trabalho e – cada vez mais comum – também como
chefe de família; o esgoto a céu aberto e o lixo não coletado que colocam suas
crianças em recorrente estado de doença; a falta de iluminação pública que
ajuda a tornar ainda mais grave o quadro de violência e de falta de segurança
no local de moradia e de deslocamento ao trabalho; a precariedade e o perigo
de se viver em um barraco na encosta ou às margens de rios e córregos, que
expõe a todos à situação de risco, inclusive de vida.
Não é o caso de pintar apenas com cores harmoniosas as reivindicações da população. Existe
também aquele morador que reivindica do Poder público apenas melhorias pontuais, que, no
máximo, alcançam a calçada da sua casa. Mas, convenhamos, esse tipo de comportamento não
resume todas as formas de a população reivindicar, que, às vezes, consegue se organizar de
maneira mais articulada para se instituir na relação com o Estado. As experiências de orçamento
participativo e de conferências de saneamento, de saúde, de meio ambiente e de cidades são bons
exemplos dessa questão. Pena que não tenhamos espaço para explorar esses assuntos aqui...
Para exemplificar a relação População e Poder Público, vamos, então, realizar mais uma
atividade que tem a finalidade de representar os problemas e soluções dessa relação.
Atividade
A turma pode se organizar em dois grupos para fazer uma encenação
dessas duas situações: um deles, o jogo de “empurra-empurra”, muitas
vezes protagonizados entre secretarias, ou entre a Prefeitura e o Governo
Estadual ou entre este e a União sobre algum problema apresentado
por um morador ou comunidade; o outro grupo encena um problema
reivindicado pela população e resolvido mediante intervenção de um
conselho municipal.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
69
Esperamos que a atividade tenha contribuído para você perceber as possíveis dificuldades e
soluções existentes no âmbito dessa relação. Para esclarecer ainda mais essa questão, vamos
continuar os nossos estudos com a leitura do texto que aborda o assunto.
O modelo burocrático de gestão pública impede que os problemas vivenciados pelo cidadão
sejam abordados de forma intersetorial. É justamente para contrapor esse modelo, que surge
a idéia de intersetorialidade como uma forma de tratar as necessidades dos cidadãos, levando
em conta como elas se apresentam na realidade, ou seja, interligadas e interdependentes.
Estamos, portanto, nos reportando à necessidade de diálogo intragovernamental e intersetorial
e, sobretudo, ao diálogo com a comunidade como sujeito social relevante do processo de formulação e de implementação de políticas públicas, programas, projetos e ações. Nesse contexto,
o enfoque do município permite uma maior proximidade com o cidadão e pode fazer com que
fique mais fácil a percepção de seus problemas e de como eles se apresentam no cotidiano.
É nesse sentido que o conceito de descentralização de políticas públicas também se relaciona
ao de intersetorialidade e ganha atenção como sendo uma das possíveis estratégias para
superação do modo centralizado e fragmentado. A intersetorialidade traz em si contradições
e, portanto, também não deve ser vista como uma panacéia.
Nesse processo de implementação e utilização da lógica intersetorial, podem surgir alguns
problemas (Bogason, 2000), os quais, se observarmos as nossas experiências como gestores
públicos, muitos deles desafiam o nosso dia-a-dia.
Podemos correlacionar, em um quadro, os principais problemas com que nos deparamos e
os conceitos aos quais se associam.
Conceito
Problemas
Articulação
(institucional e setorial)
- gera maior complexidade do processo de trabalho, pois exige das
organizações uma nova maneira de atuar que passa pela mobilização
de diferentes setores na resolução de um mesmo problema;
- explicita diferentes saberes e olhares com que cada um dos profissionais
se referencia quanto às prioridades da região e/ou de cada área, podendo
ocorrer divergências entre os profissionais e, no limite, conflitos.
Descentralização
da ação governamental
- submete o uso dos recursos públicos aos interesses dos responsáveis
pelas unidades descentralizadas, sejam políticos ou burocratas, em
detrimento do interesse público;
- surgem dificuldades do diálogo entre funcionários das unidades descentralizadas com as demais, caso eles não tenham formação adequada nas
suas respectivas áreas de atuação e conteúdo teórico suficiente para a
execução de suas tarefas, enfraquecendo a abordagem intersetorial.
70
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Nesse sentido, o saneamento básico tratado sob a ótica da intersetorialidade é capaz de se
tornar vetor de:
∙ Desenvolvimento, por se tratar de uma área intensiva em mão-de-obra e
geradora de oportunidades de emprego, trabalho e renda nas mais diversas
atividades econômicas;
∙ Redução das desigualdades sociais e promoção da inclusão social, por
meio de uma distribuição mais justa dos benefícios do processo de urbanização
mediante universalização do acesso aos serviços de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, coleta e disposição final adequada de resíduos sólidos
e drenagem urbana/controle de inundações;
∙ Promoção e proteção da saúde da população, contribuindo para a inversão
dos gastos em ações curativas de doenças causadas por veiculação hídrica e
para a melhoria dos indicadores de morbidade e de mortalidade relacionados
à falta ou precariedade dos serviços de saneamento;
∙ Garantia da salubridade ambiental nas cidades e nas áreas rurais,
entendendo o saneamento como um intensivo usuário dos recursos naturais
e, conseqüentemente, indutor da redução dos níveis de degradação do meio
ambiente, em especial da qualidade dos mananciais e recursos hídricos em geral,
favorecendo melhores condições de bem-estar e o pleno gozo da saúde;
∙ Desenvolvimento urbano, constituindo importante vetor para a expansão
urbana, para a recuperação de áreas degradadas por ocupação irregular e
revitalização dos fundos de vale;
∙ Melhoria da qualidade de vida da população motivada por externalidades
positivas, que são geradas a partir da universalização dos serviços de
saneamento ambiental atribuindo sustentabilidade ao desenvolvimento.
Externalidades: podem ser positivas ou negativas e referem-se ao impacto de uma decisão sobre
aqueles que não participaram dessa decisão. Negativa, quando gera custos para os demais agentes, a exemplo de uma fábrica que polui o ar, afetando a comunidade próxima. Positiva, quando os
demais agentes, involuntariamente, beneficiam-se, a exemplo dos investimentos governamentais
em infra-estrutura e equipamentos públicos (o sentido tratado neste texto). De todo modo, cabe
ao Estado criar ou estimular a instalação de atividades que constituam externalidades positivas, e
impedir ou inibir a geração de externalidades negativas.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
71
Morbidade: em epidemiologia, morbidade ou morbilidade é a taxa de portadores de determinada doença em relação ao número de habitantes sãos, em determinado local e em determinado
momento.
Mortalidade: é um dado demográfico do número de óbitos em relação a cada mil habitantes em
uma dada região, em um período de tempo. A taxa de mortalidade pode ser tida como um forte
indicador social, já que, quanto piores as condições de vida, maior a taxa de mortalidade e menor
a esperança de vida. No entanto, pode ser fortemente afetada pela longevidade da população,
perdendo a sensibilidade para acompanhamento demográfico. A taxa de mortalidade infantil é mais
significativa, pois apresenta forte correlação com as condições de vida em geral.
Com base na atividade que o grupo realizou no início desta unidade e na leitura do texto
conceitual, desenvolva a atividade a seguir. Ela propõe que você descreva a configuração do
saneamento em seu município, além da sua prática como gestor público.
Atividade
Nesta atividade, você, Profissional, vai pensar em sua cidade, no papel
que desempenha como gestor público e, com base nessa reflexão,
escrever dois parágrafos sobre as seguintes questões:
Como o saneamento básico se realiza em minha cidade?
Quais benefícios são gerados pelo saneamento?
A quem contempla, quando é visto como uma ação preventiva?
Em que circunstâncias se coloca como um impacto negativo?
Do que o saneamento depende para se efetivar como melhoria
da qualidade de vida da população?
Como descreveria a minha prática profissional como gestor público
em meu dia-a-dia:
Com quais outros setores da Prefeitura me relaciono?
Em que medida esse relacionamento modifica o meu modo de
agir, de analisar e enfrentar os problemas que preciso ajudar a
resolver?
Quais as dificuldades que encontro ao buscar agir de forma
mais articulada dentro do governo e com a comunidade?
Quais as medidas que poderiam ser tomadas pelo conjunto do
governo e da sociedade para minimizar essas dificuldades?
72
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Agora sim, uma vez problematizado o conceito da intersetorialidade em seus aspectos teóricos e metodológicos e do seu significado para o campo mais amplo das políticas públicas,
a nossa próxima tarefa é a de operar esse princípio no campo específico do saneamento.
O retrato do saneamento no Brasil: perfil do déficit
e a falta de foco na gestão integrada
Você pode constatar que o conceito de intersetorialidade não é encontrado na Lei 11.445/07,
pelo menos de forma direta. Certamente, vários instrumentos estabelecidos nessa Lei, a
exemplo dos planos de saneamento básico, e a noção de controle social se referenciam no
significado da intersetorialidade.
Contudo, o PL 5296/2005, proposta original do Executivo Federal para a Política Nacional de
Saneamento, trazia a intersetorialidade como um princípio da política, definido nos seguintes
termos: a intersetorialidade, compreendendo a integração das ações de saneamento entre si
e com as demais políticas públicas, em especial com as de saúde, meio ambiente, recursos hídricos, desenvolvimento urbano e rural, habitação e desenvolvimento regional; (grifos nossos).
Já a Lei 11.445/2007, traz o conceito de integralidade como um dos princípios fundamentais para a prestação dos serviços públicos. Os grifos feitos no parágrafo anterior são
justamente para destacar que é disso que trata a integralidade, tal como definido no inciso
II do art. 2º da referida Lei:
II – integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de
cada um dos diversos serviços de saneamento básico, propiciando à população o acesso na
conformidade de suas necessidades e maximizando a eficácia das ações e resultados;
Pretendemos fazer uma reflexão sobre como tratar o saneamento sob a perspectiva de suas
interfaces com outros setores e políticas públicas e o quanto essa abordagem depende da
integralidade entre os quatro componentes do saneamento em si (abastecimento de água,
esgotamento sanitário, resíduos sólidos, drenagem urbana e manejo de águas pluviais).
Antes, vamos recapitular alguns dados gerais que nos informam do déficit brasileiro em
saneamento e seus impactos em outras esferas da vida.
Hoje, segundo dados da Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios (Pnad, 2006), do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a situação mostra a existência de disparidade
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
73
entre os percentuais de domicílios conectados à rede pública de água e esgoto e também o
número absoluto de casas sem fornecimento de água pela rede geral e sem esgoto coletado
por rede pública, conforme vemos nos gráficos a seguir.
A Pnad 2006 também informa que, entre os habitantes das áreas urbanas e os que vivem no
campo, o percentual de água tratada é bem maior para o primeiro grupo. Para a coleta de
esgoto na área rural, esse percentual é incipiente, lembrando que, nos centros urbanos, a
diferença é superior em 13,5 vezes. Ainda assim, ela está longe de atingir percentual próximo
ao de águas tratadas. Veja os dados no gráfico a seguir.
Fonte: IBGE, Pnad, 2006.
Do ponto de vista das desigualdades regionais, o Norte tem apenas 69% de população
atendida pela rede de água; nas outras regiões, esse índice está próximo de 90% ou mais.
A região Sudeste tem 81% de sua população urbana ligada à rede de esgoto, as demais não
chegam perto dos 50%, sendo que o Norte tem apenas 5,9%.
Quanto à renda, que revela uma das faces das desigualdades sociais, os contrastes são ainda
mais preocupantes. Dos 34 milhões de pessoas que em todo o País vivem em lares que não
estão ligados à rede geral de água, dois terços moram na zona rural e nada menos que 70%
têm renda mensal domiciliar de até três salários mínimos. Já dos mais de 100 milhões de
pessoas que vivem em casa sem acesso à rede coletora de esgoto, sete em cada dez estão
nas áreas urbanas e 61% entre os mais pobres.
74
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Existe ainda uma parcela da população que tem ligação domiciliar, mas que não dispõe de
abastecimento de água regular nem mesmo de água em condições adequadas de potabilidade.
É preciso destacar também a deficiência de tratamento do esgoto coletado. Segundo a PNSB
(2000, do IBGE), quase 75% de todo esgoto sanitário coletado nas cidades são despejados
“in natura”, o que contribui decisivamente para a poluição dos recursos hídricos. Além disso,
em 64% dos municípios brasileiros, o lixo domiciliar coletado é depositado em lixões “a céu
aberto” e, em muitos municípios pequenos, sequer há serviço de limpeza pública minimamente organizado. A tudo isso se soma carência na implementação de soluções adequadas
ao manejo integrado das águas pluviais urbanas, resultando em alagamentos e enchentes
que ocorrem, principalmente, nas áreas de estrangulamento dos cursos d’água e de excessiva impermeabilização do solo.
No caso dos resíduos sólidos, embora a PNSB (2000, do IBGE) informe que a coleta era
realizada em praticamente todos os municípios, mais de 16 milhões de pessoas ainda não
contavam com esse serviço.
Nessa área, problemas críticos relacionam-se com a destinação final dos resíduos. A pesquisa
do IBGE mostrou que a maior parte dos municípios ainda deposita os resíduos inadequadamente, a céu aberto. Veja os números no gráfico a seguir.
Fonte: IBGE, 2000.
Soma-se, também, a esse quadro o fato de ainda existirem crianças envolvidas na catação
de lixo nas ruas e nos lixões, a despeito da importante campanha de iniciativa do Unicef,
coordenada pelo Fórum Nacional Lixo & Cidadania para erradicar o trabalho infantil nesse
tipo de atividade. A pesquisa do IBGE de 2000 indicava a existência de pelo menos 23.340
catadores de lixo, sendo 22% menores de 14 anos (trabalhando na catação nas ruas e nos
lixões), ou seja, aproximadamente 43.000 crianças; 7.264 pessoas moravam nos lixões e
quase 130 mil pessoas viviam da catação de lixo em condições desumanas.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
75
As informações sobre drenagem urbana são ainda muito precárias e revelam um quadro
não menos preocupante. Segundo o IBGE, quase 1,2 mil municípios brasileiros ainda não
contam com esse serviço, os quais correspondem, aproximadamente, ao mesmo número
de cidades que informaram terem sido afetadas por enchentes entre 1999 e 2000. Já um
relatório do Ministério das Cidades de 2003 informa que 104 municípios sofrem, de forma
recorrente, acidentes mórbidos e/ou declaram estado de calamidade pública após fortes
chuvas. O mesmo estudo diz que, entre 1993 e 2000, ocorreram 1,5 mil mortes por causa
desse tipo de incidente.
Por que falta saneamento? Onde se concentra o déficit? Para quais grupos populacionais os
serviços de saneamento são prestados de forma precária?
A resposta central à primeira pergunta certamente está fundamentada no processo de
urbanização, em escala mundial e se reproduz, de forma ainda mais perversa, ao nível das
cidades brasileiras.
Os problemas gerados pela urbanização global têm ocupado lugar de destaque na agenda de
diversos organismos internacionais. A Organização das Nações Unidas (ONU) estima que mais
da metade da população mundial vive em centros urbanos, mas, nos países não-desenvolvidos, essa concentração é mais acentuada, principalmente no continente latino-americano,
que apresenta um acentuado grau de urbanização, oscilando entre 60% e 85% da população
total (Atlas do Censo Demográfico, 2000).
No Brasil, os índices de urbanização vêm atingindo patamares crescentes. Segundo dados do
Censo Demográfico do IBGE de 2000, 81,25% da população brasileira concentravam-se em áreas
urbanas, bem acima da média mundial, da ordem de 50%, também de acordo com a ONU.
Entre os temas centrais da agenda dessas organizações supranacionais, estão os desafios
e compromissos internacionais para o cumprimento das Metas do Milênio (ODM), definidas
pelas Nações Unidas. O Brasil integra o conjunto de países que se comprometeram a trabalhar pela melhoria da qualidade de vida nas cidades de todo o mundo. Uma das diretrizes
definidas pela ONU é a redução, pela metade, até 2015, do número de pessoas sem acesso
à água potável e aos serviços básicos de saneamento e, até 2020, a melhoria significativa
da situação de, pelo menos, 100 milhões de pessoas que são moradoras de assentamentos
precários e não têm acesso à moradia digna.
Dados da ONU indicam que um terço de toda a população urbana mundial vive em assentamentos precários e, em todo o mundo, cerca de 900 milhões de pessoas passam por
problemas semelhantes aos enfrentados por brasileiros que não têm acesso à moradia digna.
76
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
São números que confirmam, em nível mundial, que o processo de urbanização da pobreza
está em pleno vigor. De acordo com dados do Ministério das Cidades, dados de 2004 indicam
que existem favelas em cerca de 1.500 dos 5.563 municípios brasileiros.
Perversidade do processo de urbanização no Brasil
No Brasil, o fenômeno da concentração urbana impõe ainda outros desafios. Um dos agravantes
é que 60% do total de moradores que vivem em áreas urbanas se concentram em apenas cerca
de 224 municípios dos 5.563 existentes no País. Nesses municípios, a população é superior a
100 mil habitantes e, via de regra, estão localizados nas regiões metropolitanas do País.
O Brasil possui 26 Regiões Metropolitanas (RMs) e três Regiões Integradas de Desenvolvimento
(RIDEs) reconhecidas por lei, que hoje agregam mais de 41% da população brasileira, revelando
uma forte tendência à concentração territorial da população. De fato, o Censo Demográfico
de 2000 já indicava que as RMs e a RIDE Brasília abrigavam mais de 35% da população brasileira (em torno de 68 milhões de habitantes) e aproximadamente 49% da população urbana.
Esse incremento demográfico vem-se fazendo acompanhar de inúmeros problemas sociais,
e hoje as RMs são consideradas focos de violência, desemprego, pobreza e de degradação
ambiental e urbana.
A rede urbana brasileira é extremamente desigual e concentrada. Enquanto treze municípios,
com mais de um milhão de habitantes, respondem por cerca de 20% de toda a população
brasileira, temos 4.614 municípios, com menos de 20 mil habitantes, concentrando menos
de 30% da população do país. Há também o registro de que o crescimento demográfico vem
apresentando índices menores nas áreas centrais das RMs que nas suas respectivas periferias, incremento que se mostra mais acentuado nas cidades médias do País, que constituem
pólos regionais de desenvolvimento econômico.
Fonte: IBGE, 2000.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
77
Para se ter a dimensão da relevância de uma gestão urbana sustentável nessas áreas, é
preciso saber que, em apenas onze das maiores RMs brasileiras, temos quase um terço da
população do País e, dado mais crítico, parcela significativa desse contingente reside em
favelas e áreas degradadas.
O déficit habitacional qualitativo e quantitativo nessas
onze regiões é de 2.192.296 domicílios, e elas concentram 82% dos domicílios subnormais do Brasil. Por outro
lado, o Censo Demográfico de 2000 indicou a existência
de 1,7 milhões de domicílios e 6,6 milhões de pessoas
residentes em assentamentos precários em todo o Brasil,
o que representava 3,9% da população brasileira naquele
ano. Desse total, 78,5% estavam localizadas nas nove
Domicílios subnormais são
os que possuem características
precárias, seja pelo atributo
locacional (favelas, etc.), seja
pelas características domiciliares
(palafita, barraco, número de
habitantes, etc.).
principais regiões metropolitanas.
O país convive com um déficit habitacional da ordem de
6,6 milhões de moradias. Desse total, 92% correspondem à demanda de segmentos da população com renda
mensal de até cinco salários mínimos e 83,2% com renda
mensal de zero a três salários mínimos. Esse quadro ainda
é agravado pelo déficit qualitativo, situado em torno de
15 milhões de moradias inadequadas.
Ainda segundo dados do Ministério das Cidades, mais de
30% dos cerca de 180 milhões de brasileiros vivem sem
acesso à moradia digna e, por isso, vivem em condições
O déficit de habitação é medido por quem mora em condições inaceitáveis, somados
aos que co-habitam (mais de
uma família na mesma moradia),
além da expectativa de crescimento. Todo mundo mora em
algum lugar, mesmo embaixo
da ponte. O que se mede no
déficit é quando a situação é
inaceitável.
desumanas nas nove regiões metropolitanas, além de
Brasília e Manaus.
Há também o déficit de habitabilidade, ou seja, de
infra-estrutura. Atualmente, o déficit de habitabilidade
no Brasil vai além das 12 milhões de unidades, correspondendo ao dobro do déficit de moradia. Esse quadro é
resultado do processo de urbanização verificado no País,
nos últimos 50 anos.
Se esta realidade complexa está dada, por onde devemos
O déficit de habitabilidade
compreende a situação em que
uma família ocupa uma moradia
aceitável, mas está em um
terreno ilegal, não tem esgoto
ou transporte ou água de rede
pública.
atacar o problema?
78
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Como vimos, os números do saneamento para o conjunto dos municípios brasileiros apresentam enormes desafios, em variados graus e aspectos, relacionados a problemas da
infra-estrutura urbana e à qualidade dos serviços prestados à população. Se o processo de
urbanização desordenado explica, em parte, a precariedade do quadro de saneamento no
País, por outro, não há como avançar se nós, gestores, não buscarmos compatibilizar os
serviços de saneamento com as demais políticas públicas que os tangenciam.
As teses do crescimento populacional e da concentração urbana servem bem para explicar
as causas desse quadro de vulnerabilidade urbana e humana. No entanto, não se mostram
suficientes para apontar soluções de reversão em situações já consolidadas. A aposta que
se faz é, portanto, no campo da gestão.
O desafio nesse campo é a montagem de formas de gestão que, sem esquecer as questões
técnicas, políticas e administrativas, operem segundo o princípio da negociação, da colaboração e da integração e, com isso, resultem em maior capacidade de implementação de
decisões sobre políticas públicas e dos chamados serviços de interesse comum (Figueiredo
e Marques, 2004).
São situações que requisitam um nível pactuado de gestão para resolver problemas que não
ocorrem em um único município ou em um único setor, como transporte, coleta e destinação
final do lixo, captação de água, lançamento de efluentes domésticos e industriais, habitação
e uso do solo, tendo, atualmente, um avanço quando a bacia hidrográfica é tomada como
unidade de planejamento nas questões das cidades.
Um modelo de governança metropolitana ou de gestão associada de serviços públicos
baseia-se na definição de uma estrutura de incentivos que torne possível superar a inércia
e levar à cooperação dos entes federativos e destes com a sociedade, visando à obtenção
de bem coletivo. Nesses casos, em função da heterogeneidade política interna dos grupos,
a cooperação voluntária, muitas vezes, não é suficiente e, por isso, impõe a necessidade
de incentivos que incidam de forma seletiva sobre o grupo, levando os seus membros a
cooperarem entre si.
Governança: descreve o processo de tomada de decisão e de implementação ou não implementação das decisões tomadas. Representa a forma como as instituições públicas conduzem suas
ações, administram recursos públicos e buscam garantir a realização dos direitos humanos.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
79
Em termos de participação, essas formas de gestão devem incorporar mecanismos de representação municipal (individualmente ou através de um conjunto de municípios), dos níveis de
governo estadual e federal, de entidades setoriais viáveis naquele âmbito territorial, do setor
privado e, principalmente, dos moradores e usuários das cidades. O desenho institucional
da cooperação deve emergir da negociação e da adesão desses agentes.
Conclusivamente, avaliamos que a construção de um novo paradigma pressupõe cidades
inclusivas, que eliminem barreiras urbanísticas, políticas e simbólicas entre a cidade da
classe média e a cidade dos pobres. Além disso, o novo modelo implica no controle social
dos processos decisórios relativos à definição da divisão dos subsídios e gastos públicos
e sobre a distribuição dos bens da urbanização. Particularmente para melhorar a situação
de moradores de assentamentos precários, é preciso que a própria sociedade se apresente
como sujeito da ação e não apenas objeto das políticas, programas ou projetos.
Além disso, é imperioso o fortalecimento do papel do Estado para liderar, promover e subsidiar os financiamentos em habitação e saneamento. No marco institucional, o Brasil tem
avanços a celebrar! O Estatuto da Cidade, consubstanciado na Lei Federal no. 10.257, de
10 de julho de 2001, constitui importante instrumento de planejamento e regulação urbanística, para que seja ampliado o acesso à terra formal e urbanizada, a proteção ambiental
sobre as áreas de mananciais, o controle da ocupação de áreas com riscos geotécnicos e de
inundação, incentivando a cooperação entre cidades e regiões.
Soma-se ao Estatuto da Cidade, o recente arcabouço jurídico-legal do saneamento brasileiro, amplamente tratado na Unidade II deste Guia: a Lei de Consórcios Públicos e de Gestão
Associada (Lei 11.107/2005 e o Decreto 6.017/2007 que a regulamenta) e a Lei 11.445/2007,
que estabelece as diretrizes gerais para os serviços de saneamento básico e a política federal
de saneamento básico. Acrescente-se a isso o intenso processo de discussão, pactuação e
de controle social que permeou todas as etapas e arenas políticas em que esses projetos
foram formulados e definidos.
Vamos retomar, agora, a reflexão feita por você sobre a sua cidade e a sua prática profissional.
Tenha em mente o retrato do saneamento no Brasil, que acabamos de ver na leitura anterior,
e complemente o texto que você escreveu na terceira atividade desta unidade. A proposta é
que cada participante reescreva o texto original, agregando elementos fundamentais trabalhados nesta seção e, eventualmente, não apreendidos em seu significado essencial.
80
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Atividade
Cada pessoa deverá retomar o texto redigido na atividade anterior
e reescrevê-lo acrescentando as novas observações.
Com essa atividade, esperamos que você, Profissional, tenha agregado novos conhecimentos que possam lhe ajudar na sua prática
diária enquanto gestor. Lembramos que ações integradas podem gerar
benefícios sociais, ambientais e oportunidades de desenvolvimento.
Continuando nessa mesma perspectiva de integralidade, vamos mostrar
alguns setores que interagem diretamente com o saneamento.
Principais interfaces setoriais do saneamento
Elegemos aqui quatro políticas públicas que, em nossa avaliação, conformam interfaces fundamentais e inquestionáveis com o saneamento: a saúde pública, a gestão dos recursos hídricos
e do meio ambiente, o desenvolvimento urbano e a gestão do uso e da ocupação do solo.
Antes de passarmos a abordar cada uma dessas interfaces, sugerimos um sobrevôo na
plataforma da Bacia Hidrográfica Virtual (BHV). Esse exercício ajuda a compreender e a
materializar as conexões que se estabelecem entre a forma como ocupamos o território, o
modo de vida que adotamos em nosso dia-a-dia e as implicações disso para a saúde das
pessoas e do meio ambiente em que vivem. Após essa visualização da bacia hidrográfica,
iniciaremos a leitura dos textos sobre as quatro políticas públicas.
Saúde pública e vigilância em saúde
A erradicação das carências em abastecimento de água, a ampliação das ações para que a
população mais pobre deixe de conviver com esgoto sanitário a céu aberto e tenha acesso
a serviços de tratamento e à disposição final adequada de resíduos sólidos é uma questão
social e de saúde pública urgente. Os esforços nessa área vão garantir boa qualidade de
vida à população, com grande impacto, principalmente na saúde das crianças, que são as
principais vítimas de doenças transmitidas por água e esgoto mal tratados.
Várias doenças podem ser veiculadas ou transmitidas pela água, como cólera, febre, disenteria, hepatite, leptospirose, giardíase, diarréias, conjuntivite bacteriana aguda, salmonelose,
esquistossomose, dengue e malária. A cada oito segundos, uma criança morre no mundo
devido a uma das doenças relacionadas com a água.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
81
Os riscos à saúde associados à água podem ser de curto prazo, quando resultam da poluição
de água causada por elementos microbiológicos ou químicos, ou de médio e longo prazo,
quando resultam do consumo regular e contínuo, durante meses ou anos, de água contaminada com produtos químicos, como metais ou pesticidas. Pessoas que fazem uso de fontes
alternativas de água devem tomar cuidado.
A mortalidade infantil no País caiu, mas ainda é superior à de países vizinhos. Dados do
Ministério da Saúde referentes ao ano de 2002 revelam que a taxa de mortalidade infantil
no país se situou em 26,46 por mil, inferior aos índices do ano de 2000. De fato, segundo
a versão preliminar da Revisão 2004 da projeção populacional do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE), em 2000, de cada 1.000 crianças nascidas vivas, 30 morreram
com menos de um ano. Em 1970, esse número chegava a 100.
A melhora do indicador está relacionada ao aumento da escolaridade feminina, à elevação
do percentual de domicílios com saneamento básico e a um maior acesso aos serviços de
saúde. Apesar da queda, o País ainda apresenta uma taxa superior à de países como Argentina
(21 por 1.000), Chile (12 por 1.000) e Uruguai (15 por 1.000). O Brasil ocupa o 100º lugar no
ranking das mais baixas taxas de mortalidade infantil entre 192 países.
Desde a década de 40, com a utilização dos antibióticos no combate a doenças infecto-contagiosas, o País começou a reduzir a taxa de mortalidade infantil. Campanhas de vacinação,
de aleitamento materno e a atuação dos agentes comunitários de saúde contribuíram para
modificar o quadro. O País ainda está muito longe, no entanto, dos resultados de países como
Singapura (2,9 por 1.000), Japão (3,2 por 1000) e Suécia (3,4 por 1000). Nos dois últimos, a
mortalidade baixa está associada a enfermidades cujo controle depende de um forte volume
de investimentos em pesquisas na área de biotecnologia e engenharia genética.
As necessidades de investimento em saneamento não devem, de maneira alguma, deixar de
considerar a relação direta que existe com a saúde pública, que se pode traduzir em custos
ou em benefícios. Segundo a definição da Organização Mundial de Saúde – OMS, na Carta
de Ottawa de 1986, “a saúde é o maior recurso para o desenvolvimento social, econômico
e pessoal, assim como uma importante dimensão da qualidade de vida”.
De acordo com a Organização Pan-Americana da Saúde (Opas) “todas as pessoas, em quaisquer estágios de desenvolvimento e condições socioeconômicas, têm o direito de acesso a
um suprimento adequado de água potável e segura”. “Segura”, nesse contexto, refere-se a
uma oferta de água que não representa um risco significativo à saúde, que é de quantidade
suficiente para atender a todas as necessidades domésticas, que está disponível continuamente e que tenha um custo acessível. Nos países da América Latina e do Caribe, o consumo
82
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
médio de água é de 200 litros por pessoa/dia. Essas condições podem ser resumidas em
cinco palavras-chave: qualidade, quantidade, continuidade, cobertura e custo. Veja algumas
informações do Relatório “Situação Global de Suprimento de Água e Saneamento”, lançado
pela Organização Mundial de Saúde (OMS) e pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância
(UNICEF), no ano 2000.
Você sabia?
∙ Cerca de um quarto dos 4,8 bilhões de pessoas dos países em desenvolvimento
continua sem acesso a fontes de água adequadas, enquanto metade desse total
não está servida por serviços apropriados de saneamento;
∙ ocorrem, no mundo, 4 bilhões de casos de diarréia por ano, com 2,2 milhões
de mortes, a maioria entre crianças de até cinco anos. Água segura, higiene e
saneamento adequados podem reduzir de um quarto a um terço os casos de
doenças diarréicas;
∙ os serviços de abastecimento nas áreas rurais ainda estão bem defasados em
relação aos dos centros urbanos. Entretanto, prover abastecimento de água, a um
custo acessível, para as áreas urbanas mais pobres e cada vez mais populosas,
também tem sido um desafio;
∙ as tarifas cobradas pelas empresas de abastecimento de água nos países em
desenvolvimento não são suficientes para cobrir os custos de produção e distribuição
de água. Na África, Ásia e América Latina/Caribe, a relação entre uma unidade de
tarifa cobrada e uma unidade de custo de produção é, respectivamente, de 0.8,
0.7 e 0.9;
∙ apenas 35% das águas residuárias são tratadas na Ásia, índice que cai para 14% na
América Latina.
São inúmeros os exemplos, dados e indicadores que comprovam a relação água não segura
e doença. A qualidade da água, se não for adequada, pode ocasionar surtos de doenças e
causar sérias epidemias (Opas, 2001). A seguir, apresentamos um esquema de correlação. Na
primeira coluna, você poderá observar formas de transmissão de algumas doenças veiculadas
pela água e, na última coluna, alguns dados reais sobre essas doenças.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
83
A água microbiologicamente contaminada pode
transmitir grande variedade
de doenças infecciosas, de
diversas maneiras:
Os números levantados no
Relatório da Opas (2000)
mostram a gravidade do
problema:
∙ diretamente, pela ingestão
de água contaminada com
urina ou fezes, humanas
ou de animais, contendo
bactérias ou vírus patogênicos: cólera, febre tifóide,
amebíase, leptospirose,
giardíase, hepatite infecciosa e diarréias agudas;
∙ nos países da América
Latina e Caribe, a epidemia mais significativa dos
últimos anos foi a da cólera, originada em 1991, no
Peru, e que se estendeu por
21 países da região, com
mais de 1.200.000 casos
registrados até 1997;
∙ provocadas por má higiene pessoal ou contato de
água contaminada na pele
ou nos olhos: escabiose,
pediculose (piolho), tracoma, conjuntivite bacteriana
aguda, salmonelose, tricuríase, enterobíase, ancilostomíases, ascaridíase
∙ a cada ano, mais de cinco
milhões de seres humanos
morrem de alguma doença associada à água não
potável, ambiente doméstico sem higiene e falta de
sistemas para eliminação
de esgoto;
∙ causadas por parasitas
encontrados em organismos que vivem na água
ou por insetos vetores
com ciclo de vida na água:
esquistossomose, dengue,
malária, febre amarela,
filarioses e oncocercoses.
∙ estima-se que, a qualquer
momento do dia, metade
de toda a população nos
países em desenvolvimento esteja sofrendo de uma
ou mais entre as seis principais doenças associadas
ao abastecimento de água e
saneamento (diarréia, áscaris, dracunlíase, esquistossomose, ancilostomíase e
tracomas).
Ainda relatando alguns tipos de doenças de veiculação hídrica, apresentaremos informações
sobre as enfermidades de maior incidência relacionadas com a qualidade da água, além da
cólera, na América Latina e no Caribe.
∙ diarréias em crianças, responsáveis por 80 mil mortes e uma média de três casos
diarréicos por ano;
∙ hepatite vírica, cuja incidência se encontra entre 24 e 29 casos por 100.000
habitantes nos países da América do Sul;
∙ amebíase e febre tifóide, endêmicas em muitos países;
∙ entamoeba histolytica, identificada como a causa de algumas epidemias
resultantes da contaminação do abastecimento de água por águas residuárias.
84
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Nessas regiões, apenas 10% das águas residuárias recebem algum tipo de tratamento, em
geral inapropriado.
A OMS estima que o custo de providenciar abastecimento de água é de US$ 105 por pessoa,
nas áreas urbanas e de US$ 50 nas áreas rurais.
Os casos mais comuns de contaminação da água por metais ocorrem com arsênio, chumbo,
cádmio e mercúrio. Um dos episódios mais conhecidos foi a contaminação, por mercúrio,
das águas e dos peixes da Baía de Minamata, no Japão, entre 1956 e 1967, que afetou mais
de 20 mil pessoas e provocou 1004 mortes.
A fluoretação da água numa concentração ótima de 1 mg/l é considerada uma maneira
segura no sentido de alcançar um importante benefício para a saúde pública, ao fornecer, a
toda população, proteção importante contra as cáries dentárias. Contudo, algumas fontes
de água contêm concentrações maiores de fluoreto em forma natural e podem resultar
impróprias para consumo humano, devido ao risco de fluorose dentária e esquelética. O
limite recomendado pela OMS é de 1,5 mg/l.
A proliferação acentuada das chamadas algas verdes/azuis (cianobactérias) pode ocorrer
em lagos e reservatórios de água potável, provocando coloração da água e impedindo sua
filtração. Dependendo da espécie da alga, algumas toxinas, como hepatotoxinas e neurotoxinas, também podem ser produzidas. Os únicos casos fatais atribuídos a esse tipo de
envenenamento ocorreram em Caruaru, no Brasil, quando 50 pacientes renais crônicos foram
envenenados pela água contaminada utilizada nos equipamentos de diálise.
O mosquito transmissor da dengue, o Aedes Aegypti, tornou-se uma ameaça à saúde pública,
principalmente nos países tropicais. No mundo, infecta entre 50 milhões e 100 milhões de
pessoas anualmente, segundo dados da OMS. No Brasil, de janeiro a julho de 2007, foram
registrados cerca de 480 mil casos, o que significou aumento de 50% em relação ao mesmo
período do ano de 2006. Das cerca de 480 mil pessoas infectadas, 1.076 contraíram dengue
hemorrágica e 121 morreram. São Paulo viveu, em 2007, o maior surto de dengue da sua
história. Foram 64.310 casos registrados no período.
A explosão de casos em todos os estados brasileiros, ocorrida mesmo nos meses de inverno,
é preocupante. Em setembro, a OMS advertiu que o surto de 2007 poderia superar a marca
de 2002, ano em que o Brasil registrou número recorde de casos (800 mil notificados). Para a
OMS, o problema da dengue só pode ser resolvido com profunda mudança na infra-estrutura
sanitária do País. Não resolve lançar campanhas de conscientização da população quando
o surto já está ocorrendo.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
85
Também a conscientização preventiva deve ser constante, assim como o efetivo combate ao
mosquito. O hábito de extinguir criadouros precisa ser cultivado e mantido, tanto entre a
população quanto entre as autoridades. É necessário ensinar à população que eliminar focos
de insetos deve fazer parte da limpeza diária das casas. Às autoridades cabe a tarefa de
eliminar sistematicamente, durante o ano inteiro, os macrocriadouros em ambientes urbanos, que surgem sempre nas construções não fiscalizadas e nas lajes de prédios públicos e
privados, inclusive industriais.
Mas é preciso também incentivar a pesquisa e adotar tecnologias de eficácia comprovada
pelas universidades para erradicar definitivamente o mosquito. O Aedes Aegypti chegou a
ser erradicado do País em fins da década de 1950, quando os recursos eram muito menores
do que os de hoje. Sem ações de controle, no entanto, o vetor voltou a proliferar. Em 1973,
nova erradicação foi alcançada com a aplicação de inseticida de efeito residual nos reservatórios domiciliares. Com o crescimento acelerado das cidades, no entanto, as autoridades
federais abandonaram a técnica e passaram a recomendar apenas o controle do mosquito,
o que continua até hoje.
A gravidade desse quadro pode ser percebida quando se constata a baixa ou nenhuma
capacidade de investimento dos municípios em saneamento. Não restam dúvidas de que o
papel da União é de fundamental importância para atribuir efetividade aos investimentos
visando à universalização dos serviços de saneamento, isto é, alocando os recursos de forma
eficaz onde realmente se encontra a demanda associada ao risco epidemiológico. Isso exige
uma atuação coordenada entre os ministérios afins e a implementação do apoio técnico e
financeiro que o governo federal pode prestar aos estados e municípios, referenciado em
indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e sociais.
Como define a Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080/90):
A vigilância epidemiológica é “o conjunto de atividades que permite reunir a informação indispensável para conhecer, a qualquer momento, o comportamento ou história natural das doenças,
bem como detectar ou prever alterações de seus fatores condicionantes, com o fim de recomendar
oportunamente, sobre bases firmes, as medidas indicadas e eficientes que levem à prevenção e ao
controle de determinadas doenças”.
Esperamos, que com ações planejadas e integradas, haja alteração do perfil epidemiológico,
especialmente das áreas mais pobres, no sentido da promoção da saúde e da prevenção e
controle de doenças e agravos, implicando redução das desigualdades regionais e criando,
mediante investimentos em saneamento, oportunidades de desenvolvimento social com
integridade ambiental.
86
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Recursos hídricos e meio ambiente
No tratamento da relação entre saneamento, recursos hídricos e meio ambiente, a primeira
consideração que precisamos fazer é que, de fato, trata-se de uma interface. Comparativamente
em relação às outras políticas (urbana, de saúde, de moradia, etc.), a construção dessa interface se faz mais desafiante justamente por uma leitura inadequada, que subordina um setor
ao outro e não os vê em uma relação de complementaridade.
Em parte, e dentro do que lhe cabia, a Lei 11.445/2007 equaciona bem essa situação. Em seu
artigo 4º determina: “os recursos hídricos não integram os serviços de saneamento básico”
e complementa em parágrafo único que “a utilização dos recursos hídricos na prestação de
serviços públicos de saneamento básico (...) é sujeita a outorga de direito de uso nos termos
da Lei 9.433/1997 (...)”.
Equacionada, portanto a área de sombra e de suposta subordinação, a Lei também avança
no planejamento integrado dos serviços de saneamento básico que deve tomar a bacia
hidrográfica como referência para o planejamento, principalmente nos casos de planos
regionais de saneamento, e institui a necessária compatibilidade desses com os planos de
bacia, em que estiverem inseridos.
A minuta do decreto de regulamentação da Lei 11.445/07 avança ainda mais. Dedica um
capítulo específico à relação dos Serviços Públicos de Saneamento Básico com os Recursos
Hídricos e reafirma: os planos de saneamento básico deverão ser compatíveis com: i) os
planos de recursos hídricos; ii) o enquadramento dos corpos d’água. Entre outras determinações no campo das situações de contingência e escassez, também estabelece, além
da outorga, o direto ao pagamento pelo uso feito pela prestação de serviços públicos de
saneamento básico.
A despeito de tais avanços, somos sabedores do tamanho do desafio ainda a enfrentar. A
complexidade da questão urbana, principalmente nas grandes cidades e megalópoles brasileiras, impõe a dicotomia (superável) entre proteção dos espaços ambientalmente nobres,
especialmente as áreas dos nossos mananciais, e das áreas ambientalmente vulneráveis em
face da necessidade cada vez mais urgente de acesso à terra e à moradia para os segmentos
populacionais historicamente excluídos do direito à cidade. Soma-se em igual medida e
relevância, a regulação pública sobre esses mesmos espaços frente à voracidade do mercado
imobiliário para segmentos de alta renda que buscam, nos grandes condomínios, o acesso
infinito à contemplação do belo e do verde, constitucionalmente determinado como direito
de todos os cidadãos.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
87
Sabemos que o setor de recursos hídricos e o do meio ambiente dispõem, há mais tempo,
de robusto arcabouço jurídico-legal e, em decorrência disso, constituem sistemas consolidados e cristalizados. Isso exige de nós, gestores, em processo de formação intersetorial,
maior atenção às oportunidades que o conjunto de leis, de sistemas e de práticas públicas,
para atuarmos com maior criatividade e eficácia.
Desenvolvimento urbano, uso e ocupação do solo
A noção de salubridade ambiental, que deve orientar o planejamento, os novos investimentos, a organização e a prestação dos serviços de saneamento, traz implícita a promoção da
saúde pública e a integridade do meio ambiente e estabelece a interface necessária com o
desenvolvimento urbano, em particular, com a gestão do uso e da ocupação do solo.
A existência ou não de infra-estrutura de saneamento, o padrão dos serviços de abastecimento
de água e de esgotamento sanitário, assim como a capacidade de resolução dos problemas
relacionados ao manejo dos resíduos sólidos e a drenagem urbana, incidem diretamente no
nível de desenvolvimento de uma cidade ou mesmo de uma região. Contudo, para o planejamento urbano, não basta saber se tais serviços existem ou não. Antes disso, é preciso que
as informações sobre os sistemas e serviços de saneamento ambiental subsidiem as decisões
a serem tomadas sobre como e para onde o desenvolvimento deve ser induzido.
Para planejar o futuro da cidade e organizar sua dinâmica, existe o Plano Diretor Municipal.
Mas para que esse instrumento seja eficaz, é preciso que governo e sociedade empreendam esforços e trabalhem juntos. A atividade de construir e elaborar o Plano Diretor é uma
oportunidade para se estabelecer um processo permanente de planejamento participativo
para formular políticas públicas, avaliar as ações e, sempre que necessário, corrigir os
rumos. Informações bem detalhadas sobre como o município pode elaborar o seu plano
diretor participativo podem ser encontradas no Guia publicado pelo Ministério das Cidades
e divulgado no sítio www.cidades.gov.br.
Hoje, o princípio do direito à cidade se consolida como principal pilar de um projeto de política urbana que visa explicitamente à inclusão social, considerando a habitação e o acesso
universal aos serviços públicos como fundamentais à cidadania e priorizando os setores
mais vulneráveis da população.
O Estatuto da Cidade prevê instrumentos que, se bem aplicados, podem aperfeiçoar a gestão
urbana municipal.
88
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
São exemplos desses instrumentos:
∙ o adensamento de áreas com adequada infra-estrutura e provida de serviços públicos,
de forma a orientar a ocupação e a expansão urbana para essas áreas – e com isso
reduzir a pressão sobre áreas vulneráveis do ponto de vista ambiental – e a otimizar
o uso da capacidade de infra-estrutura urbana já instalada, ampliando os benefícios
gerados pelos recursos públicos investidos;
∙ a regularização fundiária e urbanística de assentamentos precários, como vilas e favelas.
A melhoria das condições de habitabilidade nesses lugares povoados por população
de baixa renda promove a proteção à saúde pública, recuperação ambiental de áreas
degradadas e possibilidade de gerar e intensificar atividades econômicas, alimentando
a dinâmica de desenvolvimento local.
O adequado emprego desses instrumentos e também de outros previstos no Estatuto da
Cidade requer a disponibilidade de informações e de indicadores que sirvam de base à elaboração de políticas, programas, planos e projetos. Para isso, é necessário que o município
disponha de um sistema de cadastro atualizado e integrado e, se possível, de um sistema
de informação georreferenciado.
Também o Plano Municipal de Saneamento Básico é um importante instrumento de planejamento e gestão local integrada na perspectiva de se superar a forma de abordagem setorial
e estanque, tradicionalmente utilizada para se planejarem e implementarem ações e serviços
de saneamento.
Para isso, é fundamental a compreensão de que esse tipo de plano é, sobretudo, um processo
absolutamente dinâmico de planejamento que requer a produção, divulgação e atualização sistemáticas de dados e informações confiáveis. Uma vez incorporada à normalidade
institucional de governo, esse processo é capaz de gerar indicadores e índices setoriais que
revelam as condições da realidade local em termos de salubridade ambiental e de qualidade
de vida.
Na próxima unidade deste guia, teremos como explorar melhor esse assunto. Agora, faremos
a atividade de encerramento desta unidade, retomando a atividade feita por você inicialmente, e esperando que todo o aparato teórico e informativo possa ajudá-lo na reformulação
desta atividade.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
89
Atividade
A turma deve retomar os painéis trabalhados coletivamente no início
desta unidade e a cada questão inicialmente colocada para reflexão,
os participantes da oficina (em plenária) avaliam se há necessidade
de correção, complementação ou mesmo exclusão das idéias antes
trabalhadas sobre:
a) O que é intersetorialidade?
b) Como, no seu trabalho, você pratica a integração?
Quando isso ocorre, com quais órgãos você se articula?
c) Qual a importância de se trabalhar de forma integrada?
d) Que medidas o Estado e a sociedade precisam tomar a
fim de se prepararem para atuar de forma integrada?
O objetivo central desta unidade foi, principalmente, levá-lo a refletir
sobre a intersetorialidade como um eixo estruturante para uma nova
forma de gestão pública. Ao analisarmos os aportes conceituais
sobre o tema “o retrato brasileiro do saneamento e alguns princípios
da política pública de saneamento”, esperamos que você tenha
percebido o saneamento como parte integrante de um sistema mais
amplo e interligado. O exercício de analisarmos nossas práticas diárias
e, através de novos conhecimentos e da troca de idéias, buscarmos
melhorá-las, pode promover transformações fundamentais para o
desenvolvimento desse setor. As ações de saneamento são, também,
um bem de consumo coletivo, um serviço essencial, um direito do
cidadão e um dever do Estado. Você, Profissional, a comunidade e o
Estado têm papéis a desempenhar, e, para o êxito desta meta social
que é o saneamento, é necessária uma gestão eficiente e eficaz,
voltada prioritariamente para a coletividade. Nessa perspectiva, vamos
abordar, no próximo capítulo, o planejamento integrado e participativo,
assim como a elaboração e a implementação de planos municipais de
saneamento básico, que constituem instrumentos estruturantes para
uma gestão sustentável.
90
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Planejamento e plano
OBJETIVOS:
de saneamento básico
- Identificar o papel
do planejamento
para a formulação
de políticas públicas
e compreender
de que maneira o
planejamento visto
como um processo
dinâmico e participativo tem rebatimento
em todo o ciclo da
gestão.
Profissional, após conhecermos um pouco sobre a intersetorialidade
e as oportunidades que esse instrumento pode significar em evolução
para o saneamento e para você, enquanto gestor, continuemos nossos
estudos com um tema imprescindível para uma gestão eficiente: o
planejamento. No saneamento, notaremos que traçar metas, predefinir caminhos e embasar ações são questões primordiais na tomada de
decisões, assim como, na implementação dos processos pertinentes.
Iniciaremos o capítulo mostrando o desenvolvimento do planejamento
no Brasil e as vertentes que nortearam sua evolução. Abordaremos
um método de planejamento que objetiva fundamentar sua tomada de decisões e encerraremos a unidade com orientações para a
elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico, instrumento
indispensável para você, gestor, implementar as ações efetivamente
necessárias que tornarão sua gestão apropriada ao seu município.
Planejamento: origem e vertentes
Primeiramente, vamos analisar as diversas maneiras de se pensar
o planejamento, em particular, aplicado às políticas públicas e sob
uma perspectiva histórica.
Ao percorrer as diferentes escolas de planejamento, podemos observar que a forma como se fez planejamento no Brasil tem menos a
ver com os períodos da história que desenharam a cronologia dessa
evolução. As experiências de planejamento vivenciadas em nosso
País foram bem mais influenciadas por fatores que determinaram
a formação social brasileira, a exemplo da problemática regional
- Adquirir conhecimentos sobre
métodos e técnicas
de planejamento
integrado e participativo, visando a
qualificar o gestor
público na condução de processos
de formulação de
políticas, programas
e projetos.
- Propiciar ao
gestor público o
instrumental conceitual e metodológico
para conduzir a
elaboração e
implementação de
Planos Municipais
de Saneamento
Básico.
e nacional e da orientação política e técnica que se imprimiu ao
planejamento no âmbito do projeto nacional de desenvolvimento
predominante em cada época.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
91
A associação intrínseca entre planejamento e plano como uma peça meramente
técnica predominou em grande parte da história da administração pública no Brasil. Nessa
vertente, o planejamento é visto como uma coisa estritamente tecnicista, dominada por
economistas e burocratas. Acreditava-se que o plano certo seria suficiente para se atingirem
os resultados esperados. Porém, são inúmeros os exemplos de experiências fracassadas de
planejamento que se pautaram em planos que, no papel, mostravam-se perfeitos, mas, na
prática, produziram resultados decepcionantes e até desastrosos.
Pensando de forma geral, vocês seriam capazes de dar alguns exemplos de planos que
ficaram no papel?
Esta reflexão nos leva a outra. Algumas visões da prática do planejamento pecaram por
não considerar uma outra relação muito importante para o campo das políticas públicas:
planejamento e implementação. Essa associação nos leva a conceber o planejamento
como processo e não como uma seqüência linear de fases e etapas.
Ao conceber o planejamento como processo, a idéia de
interação se faz indispensável. Interação entre quem
planeja (sujeito) com o que se planeja (objeto). Quando se
fala em sujeito no campo do planejamento como processo, a referência imediata é a de Carlos Matus.
Para Matus, o indivíduo não é uma força potente para gerar
mudanças. Apenas quando o indivíduo se reconhece coletivo, ele reúne as condições para atuar no sentido de provocar
mudanças na direção desejada em um processo social e
historicamente dado. O chamado “homem coletivo” constitui
o que chamamos de sujeito social. Contudo, esse sujeito
social não é homogêneo nem constitui um ser único sem
apresentar contradições diante da vida.
Carlos Matus: chileno, foi o
maior estudioso da América
Latina sobre planejamento estratégico de governo. Ministro
do Governo chileno de Salvador
Allende, desenvolveu diversas
pesquisas e experiências que
resultaram no modelo de planejamento denominado Planejemento Estratégico Situacional
(PES). Deixou uma grande obra e
influenciou centenas de administradores públicos, especialmente
no Brasil. (Wikipédia)
Dessa forma, o planejamento não se reduz simplesmente à relação desse ser coletivo com as
coisas. Quando se olha, se desejar a coisa (o objeto), há nesse olhar uma multiplicidade de visões,
de como se vê e interpreta a coisa, que em si não é estática, imutável. Isso faz com que o objeto
do planejamento seja um elemento em constante mudança, porque sejamos ou não o sujeito social
dessa mudança, haverá sempre um outro agente atuando na determinação desse objeto.
Na construção de sua teoria do planejamento, Matus aborda a relação entre sujeito que planeja
e objeto planejado. Esta relação tem sido vista de diversas formas ao longo da história do
92
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
planejamento. De uma forma ou de outra, podemos dizer que dois paradigmas são fundamentais para a compreensão do que é específico e do que é diferente em cada uma dessas
formas de planejar (as chamadas teorias ou escolas do planejamento):
∙ um paradigma concebe o sujeito fora do objeto planejado: entre sujeito
e objeto há apenas uma interpretação unilateral do sujeito (olhando apenas
do seu lugar) em relação ao objeto;
∙ o outro paradigma concebe o sujeito como parte do objeto planejado: a
figura do sujeito é condicionada pelos vários lugares sociais que determinam o
lugar de onde se olha, que interage e influencia o desenvolvimento do objeto,
portanto, do fenômeno.
Segundo Matus, a abordagem “do sujeito fora do objeto planejado” advém do chamado
planejamento normativo ou tradicional.
Nessa abordagem, o sujeito detém uma visão única do objeto, sendo possível apenas
essa interpretação do objeto; a relação é altamente assimétrica, pois o objeto pode
ser completamente apreendido e compreendido pelo sujeito. Ou seja, tendo conhecido
o objeto, o sujeito passa a conhecer todas as leis e códigos que o regem, tornando o
objeto altamente previsível e afastando-se totalmente da noção de processo. Esse tipo
de abordagem aproxima-se muito do planejamento normativo, em sua vertente tecnocrática, cuja formulação de políticas está a cargo de planejadores que detêm o domínio
sobre a técnica.
A segunda abordagem, “o sujeito como parte do objeto planejado”, caracteriza o que
denominamos planejamento estratégico situacional. De acordo com essa visão, o
sujeito não está sozinho, convive com outros sujeitos em constante relacionamento com
o objeto planejado. Equivale a dizer que cada sujeito enxerga o objeto do seu próprio
lugar, através de uma lente, de um filtro particular, mas nenhum dos sujeitos consegue enxergar o objeto de imediato e por inteiro, em sua plenitude e complexidade. São
necessárias aproximações sucessivas do sujeito em direção ao objeto e à construção
das diversas leituras feitas pelos diferentes sujeitos para se chegar a uma interpretação
mais fidedigna do objeto em seu contexto histórico e social. Estamos, portanto, nos
referindo a uma visão plural do mesmo objeto como pressuposto para planejá-lo dentro
da concepção de processo.
Feita essa abordagem mais geral, passamos agora a uma breve recuperação histórica sobre
a evolução do planejamento, como conceito e como método, tentando identificar em cada
contexto, a escola predominante.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
93
A idéia de planejamento apareceu há aproximadamente um século com o objetivo de controlar o futuro, de alguma forma. Para isso, foram concebidos os planos. De forma concreta,
podemos dizer que o planejamento das cidades no final do século XIX, na Inglaterra, inaugura esse período. Criou-se o conceito de cidade-jardim (Howard, 1902), segundo o qual se
poderia planejar uma cidade-modelo, distribuindo de forma ótima as suas diversas funções
no espaço. A resposta que se buscava dar para as cidades européias da época tinha na
poluição, no congestionamento os principais efeitos do fenômeno da aglomeração urbana,
da concentração de diversas pessoas vivendo em cidades.
Uma outra vertente de planejamento surge com a criação da União
Soviética, no final da década de 1910,
sob a égide de um Estado centralizador e com ênfase na economia. A
partir das décadas de 1930, 1940 e
1950, a vertente urbanística se associa à dimensão social como vetor da
intervenção espacial no território. O
avanço das idéias keynesianas, de
forte intervenção estatal, impulsiona
a vertente do planejamento em direção às políticas de desenvolvimento
regional, dando origem às grandes
agências regionais de desenvolvimento, a exemplo da Sudene, no Brasil.
Idéias keynesianas: Keynes nunca defendeu a
estatitização da economia, nos moldes em que foi
feita na União Soviética. O que Keynes defendia,
na década de 1930, e que hoje Stiglitz e os novosdesenvolvimentistas defendem é uma participação
ativa de um Estado enérgico nos segmentos da
economia que, embora necessários para o bom desenvolvimento de um país, não interessam ou não
podem ser atendidos pela inciativa privada. A mais
importante agenda do Estado não está relacionada
àquelas decisões que ninguém adota se o Estado
não o faz. Assim, a questão central não deve ser o
tamanho do Estado, mas as atividades e métodos
do governo. A escolha não deve ser se o Estado
deve ou não estar envolvido (na economia), mas
como ele se envolve. (Wikipédia)
Na década de 1950, inicia-se um debate sobre as limitações do planejamento centralizador,
seqüenciado e dependente da ação hegemônica de Estado. Surgem as primeiras incursões
da escola incrementalista do planejamento, preparada para lidar com o imprevisto e com
o inesperado e, portanto, já não mais se impunha o controle como elemento estruturante
da capacidade planejadora. O que havia em comum entre uma escola e outra era a idéia de
planejamento como peça técnica.
No bojo do movimento de direitos civis nos Estados Unidos, surgiu a idéia de que o planejamento não deveria ser um instrumento estritamente técnico. Segundo Oliveira (2006), para
essa corrente, o planejamento deveria ser visto como instrumento de mudança social e de
advocacia, principalmente em favor dos interesses dos menos favorecidos social e politicamente, o chamado advocacy planning (Davidoff, 1965).
94
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Advocacy Planning: as primeiras práticas de urbanismo democrático aconteceram nos Estados
Unidos, nos anos de 1960, com o Advocacy Planning, que buscava defender as reivindicações
da classe mais desfavorecida. As experiências inspiradas nessa prática expandiram-se pela
Europa, chegando de forma mais destacada no Brasil, na década de 1980. Essas experiências
apontam para “a possibilidade de soluções dos problemas da cidade por meio da construção de
uma nova cultura política democrática e um novo desenho nas relações Estado-sociedade civil”
(BAVA, 2000).
A década de 1970 pode ser considerada um divisor de águas para o conceito de planejamento. Se o planejamento já não era visto como uma peça técnica, a noção de instrumento
político ganhava várias interpretações e variantes.
Em vez de o governo atuar como um instrumento de advocacy em favor das classes desprovidas de direitos, o planejamento governamental passaria a instrumento capaz de incluir esses
segmentos sociais como sujeitos do processo de planejamento. Dessa forma, o planejador
passa à posição de mediador dos interesses da sociedade, buscando reduzir ao máximo a
assimetria entre os diversos grupos sociais que participam deste processo.
Com o crescimento de organizações e movimentos sociais no processo de planejamento e
as interações destes entre si e com o Estado, surge a chamada “sociedade em rede”, conceito
cunhado por Manuel Castells (1998), que inaugura um novo paradigma para a compreensão do processo de formulação de políticas públicas. A idéia é de arena política, na qual
diversos atores se interagem, ora em posições de disputa e confronto, ora em esforços de
concertação. Sob essa perspectiva, o planejamento passa a ser considerado um processo
que decorre da qualidade das interações entre os diversos atores envolvidos.
Surge, portanto, o denominado planejamento colaborativo, que, segundo Healey (1997),
buscava construir uma relação de confiança nas decisões que envolvem o planejamento
de políticas públicas. Para isso, essa corrente apregoa uma outra variável: a necessidade
de o aprendizado perpassar todo o processo e alcançar indistintamente os atores nele
envolvidos.
Oliveira (2006) resume bem o que se quer tratar: a idéia de aprendizado nas interações nos
processos de decisão passou a ser cada vez mais relevante para pensar-se planejamento.
Este autor ainda acrescenta: “o processo de planejamento é um processo de decisão política
que depende de informações precisas, transparência, ética, temperança, aceitação de visões
diferentes e vontade de negociar e buscar soluções conjuntamente, que sejam aceitáveis
para toda a sociedade e principalmente para as partes envolvidas”.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
95
Para concluirmos a abordagem sobre tipos de planejamento, falta apresentar sucintamente
o denominado planejamento estratégico, em sua variante urbana, e, principalmente, a refl exão já acumulada decorrente da implantação desse método em cidades
brasileiras.
Nos últimos anos, as concepções e representações da cidade, assim como conceitos, metodologias e práticas do planejamento urbano no Brasil, e de modo geral na América Latina,
têm sido fortemente influenciadas pela difusão do chamado planejamento estratégico.
Transposto inicialmente do pensamento militar para o empresarial nos anos 60 pela Harvard
Business School, o planejamento estratégico instalou-se, desde final dos anos 80, no setor
público e, mais especificamente, a partir dos anos 90, nas cidades.
Agências multilaterais (Banco Mundial, Pnud, BID, Agência Habitat,
etc.) e consultores internacionais (notadamente catalães, no Brasil e na
América Latina), propagam a boa nova: as cidades (vale também para
as regiões) devem se comportar como empresas, adotando essa postura
num mundo que é visto como um mercado em que cidades, regiões e
territórios competem entre si. Grandes projetos urbanos, recuperação
dos centros históricos, parcerias público-privadas, planejamento market
friendly fomentarão a produtividade e competitividade da cidade, e assegurarão, graças à atração de investimentos, turistas e grandes eventos,
Market friendly: a
idéia de que a intervenção do Estado é essencial para
o desenvolvimento
econômico desde
que complementar
e “amiga do mercado”.Wikipédia.
uma inserção de sucesso no inevitável processo de globalização.
Entretanto, muitos planejadores propõem uma reflexão crítica acerca do sentido e da eficácia
da difusão da nova modalidade de planejamento urbano, a que se tem chamado planejamento
estratégico. Sublinham que a mera transposição desse modelo para instituições públicas
que trabalham com políticas urbanas pode reduzir a cidade à condição de mercadoria a ser
vendida num mercado extremamente competitivo, em que outras cidades também estão à
venda (Vainer, 2008). O plano estratégico de Barcelona, exportado para várias cidades da
América Latina, é uma referência importante nesse debate.
Cabe destacar que a cronologia aqui apresentada se aplica à evolução das correntes teóricas
sobre o planejamento.
No Brasil, nos anos de 1960 e 1970, a tônica do planejamento eram os Planos Nacionais de
Desenvolvimento (PND I e II), que propunham novas ênfases ao processo de desenvolvimento da economia brasileira, através do ajuste da estrutura industrial do País, incluindo o
fortalecimento da empresa privada nacional.
96
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
O final dos anos de 1980 e a década de 1990 foram marcados pelo processo de redemocratização do País, amplamente respaldados na Constituição Federal de 1988, que elevou
o município à posição de ente autônomo e integrante do federalismo brasileiro. Nesses
períodos, experiências locais de planejamento participativo foram ensaiadas em alguns
municípios brasileiros, tendo como uma das principais influências o método de planejamento
desenvolvido por Carlos Matus, no Chile de Salvador Allende.
Profissional, após visualizarmos a trajetória histórica do planejamento, seu surgimento e
algumas vertentes utilizadas no mundo e no Brasil, vamos desenvolver a atividade seguinte,
que visa à busca de soluções mais adequadas em um cenário que representa a realidade de
vários municípios brasileiros. É importante lembrar que o planejamento deve considerar a
interação “planejador e objeto a ser planejado”.
Atividade
Apresentamos uma situação-problema para que os grupos reflitam
sobre a forma de buscar soluções para o quadro anunciado.
Estudo de caso
A Secretaria de Saúde do Município de Taruíra registrou, em 2007,
um número de casos 60% acima do número médio de ocorrências
de dengue notificadas nos três anos anteriores e, o mais grave, o
número de casos com óbitos foi triplicado nesse mesmo ano. Na
medida em que os jornais locais noticiavam a gravidade do fato e as
associações de moradores dos bairros mais afetados organizavam
manifestações diante do prédio da Prefeitura e da Câmara Municipal,
a Prefeita convocou uma reunião com todo o seu secretariado para
avaliar o quadro e decidir o que fazer.
Da rodada de análises feitas pelos secretários, diretores de programas
e gerentes de projetos da Prefeitura surgiram as seguintes propostas
de encaminhamento:
a) contratar, em caráter de emergência, um escritório de consultoria para elaborar um plano de intervenção;
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
97
b) convocar uma outra reunião, em no máximo dois dias, em razão
da ausência do Secretário de Obras do Município, que se encontrava
em Brasília com o objetivo de captar recursos para investimentos em
saneamento para a cidade;
c) fazer uma compra de emergência para aquisição de caixas
d’água para os domicílios dos bairros mais afetados onde moram
pessoas de baixa renda que não têm acesso aos serviços prestados
pela concessionária estadual de saneamento (CESB). Esses serviços
são prestados precariamente pela Prefeitura, resultando em condições
impróprias de armazenamento da água (em tambores, em caixas
d’água sem tampa), além da falta de serviços e de infra-estrutura
adequados de drenagem;
d) associar-se à mídia local para lançar uma campanha de conscientização da população sobre como evitar os criadouros do
mosquito;
e) tomar a iniciativa de realizar uma audiência pública, convocando
empresários da região, associações de moradores, escolas, conselhos municipais, a mídia local e organizações sociais atuantes na
cidade, com apoio do representante local do Ministério Público, para
apresentar à população a situação-problema em que o município se
encontra e as soluções surgidas da reunião de secretariado, formulando coletivamente uma proposta de equacionamento do quadro e
contemplando medidas emergenciais e ações estratégicas.
Com base nessas alternativas, o grupo deve decidir que caminho
tomar para resolver o problema do município.
Para subsidiar a decisão, primeiramente, o grupo deve fazer uma
análise de cada solução surgida na reunião da Prefeita com o secretariado (itens “a” a “e”), identificando, entre as escolas de planejamento
que estudamos nesta seção, com qual delas a ação proposta mais
se aproxima. O quadro em seguida pode ajudar na sistematização
do exercício e sugere que o grupo também apresente, pelo menos,
um exemplo de experiência concreta para cada escola de planejamento citada.
98
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Características da solução
Escola de Planejamento à
qual se aproxima
Exemplo de experiência
concreta (vivência do grupo)
Após essa rodada de problemas e respectivas soluções com que trabalhamos na atividade
anterior, iremos, agora, continuar o entendimento do conceito-chave desta unidade. Para isso,
realizaremos a atividade que tem como objetivo identificar sua experiência sobre o tema.
Planejamento e método
Atividade
Antes de passarmos ao texto conceitual sobre o tema desta seção,
os participantes desta oficina deverão organizar-se em grupos para
uma troca de experiências. Cada grupo deve indicar uma pessoa
para atuar como relator.
Cada participante relatará uma experiência vivenciada na prática,
em que precisou conduzir um processo de elaboração de um plano
para equacionar determinado problema.
Durante o relato das experiências, o grupo deve buscar enfatizar os
aspectos metodológicos da experiência, ou seja, destacar menos
a descrição do problema em si e reforçar o como se construiu um
meio para solucionar o problema.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
99
Desenvolvida essa atividade, descreveremos alguns aspectos metodológicos sobre o planejamento estratégico situacional. Nosso intuito é elucidar melhor esse conceito, para que, ao
final do próximo texto, retomemos as experiências relatadas, agregando os novos conhecimentos adquiridos.
Planejamento Estratégico Situacional: aspectos metodológicos
Planejamento, seja qual for a vertente, requisita um método. Este pode ser visto como uma
camisa de força, quando o praticamos como mero procedimento burocrático. Mas pode (e
deve) ser visto como um trilho que nos leva com maior velocidade e segurança ao destino
que almejamos.
Aqui, decidimos por eleger o planejamento estratégico situacional (PES) para percorremos todas as etapas do método que o caracteriza, parando um pouco em cada estação,
para observar, assimilar e só então retornar ao trem até o destino planejado.
Uma das grandes revelações da experiência chilena liderada por Carlos Matus diz que por
mais competentes que sejam os planejadores, por mais bem intencionados e ainda que
estejam em sintonia com os destinatários de determinado plano, este vai ficar no papel ou
nas boas intenções, se não se garantir o princípio basilar: planeja quem executa, executa
quem planejou.
Para compor a equipe de planejamento, tanto
para se planejar uma determinada organização como para planejar um plano ou projeto
específico, é preciso que o grupo compreenda
que algumas características são importantes:
a idéia de pertencimento e o conhecimento
sobre o nível de governabilidade e de representatividade. Essas características, reunidas,
atribuem autoridade ao grupo.
Pertencimento: (ou o sentimento de pertencimento) é a crença subjetiva numa origem
comum que une distintos indivíduos. A noção
de pertencimento pode ser temporária ou
permanente. Quando a característica de
determinado grupo social é sentida subjetivamente como comum, indiferente das diferenças, surge o sentimento de “pertinência”, de
pertencimento.
De onde parte o grupo?
Pode parecer inadequado, mas o planejamento neste método parte do problema, e certamente
não será apenas um, ou pelo menos o mais importante deles não emergirá imediatamente. É
preciso que o grupo reflita sobre os vários problemas que afetam o objeto a ser planejado.
Inicia-se aqui a primeira tarefa, que requer concentração e discernimento dos objetivos e
metas a alcançar: a seleção dos principais problemas a serem atacados.
100
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Mas escolher alguns problemas significa abandonar os demais? Não! O grupo, ao avaliar a
árvore de problemas, verificará que praticamente todos os problemas se interligam e que,
ao solucionar alguns deles, outros problemas terão grandes chances de equacionamento.
Como descrever o problema?
Se determinado problema foi eleito como prioridade a ser enfrentada, sua descrição não pode
ser genérica. Uma descrição precisa e objetiva do problema é o que o associa à realidade,
ou seja: é um problema real, que se manifesta de determinada maneira, com tal intensidade
e freqüência.
A origem do PES já foi tratada na seção 1 desta unidade. Aqui, queremos aprofundar a
compreensão do PES como método.
O PES é uma metodologia recente e exclusiva ao setor público, e não uma adaptação.
Segundo Huertas (1996), “o PES, como método e teoria de planejamento estratégico público,
foi concebido para servir aos dirigentes políticos, no governo ou na oposição. Seus temas
são os problemas públicos e é também aplicável a qualquer órgão cujo centro do jogo não
seja exclusivamente o mercado, mas o jogo político, econômico e social”.
Há, portanto, significativas diferenças entre o PES e o planejamento estratégico tradicional,
muito focado na lógica empresarial e orientado pelos pressupostos do mercado. No PES, o
ambiente é outro, mais amplo, e admite a complexidade como variável do processo. Este
pode ser visto como o divisor de água entre os dois métodos.
Como também vimos na seção 1, o processo de planejamento não é um ato isolado. Ele
influencia o ambiente social e por este é influenciado, um ambiente em que a incerteza é
uma constante e no qual a ação do governo, na condição de ator preponderante (porém,
jamais único), não é tão livre e independente como se poderia pensar.
O PES considera o planejamento uma ferramenta de governo que opera em sistemas complexos e torna possível conhecer a realidade e escolher como intervir nessa realidade. Por isso,
situa o sujeito que planeja dentro da realidade que vai receber os efeitos do planejamento,
e não mais fora dela, como no caso do planejamento normativo.
O ator que planeja possui uma visão particular da realidade, mas não tem controle sobre ela
porque outros atores também a vêem a seu modo e, uma vez inseridos no processo, planejam
e, muitas vezes, competem entre si; em outras, cooperam uns com os outros. Dessa forma,
a realidade que o planejamento pretende alcançar não possui comportamento previsível, não
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
101
se submetendo a uma lei rígida. Também assim se comportam os diversos atores que podem
mudar sua forma de intervir ou de interagir sem obedecer aos procedimentos imaginados
pela racionalidade de um plano. É justamente este contexto que expressa a complexidade
desse processo de planejamento.
Vamos, a partir de agora, compreender o PES como método de planejamento: conhecer suas
etapas (aqui denominadas momentos), assimilar as estratégias, identificando, ao longo do
percurso, seu potencial, mas também possíveis limitações.
Um conceito que permeia o PES em todos os seus momentos, fundamental para seu entendimento e eficácia, é o chamado Triângulo do Governo. Este seria composto de três
vértices, que se condicionam mutuamente para o equacionamento do problema em questão:
o programa de governo, a capacidade do governo e a governabilidade do sistema.
O programa de governo pode ser entendido como a proposta formulada inicialmente pelo
governo, ou seja, é o ponto de partida para se colocar em pauta o objeto a ser planejado.
Contudo, é preciso registrar que qualquer ator que participa do processo de planejamento
posiciona-se de acordo com os interesses que representa e segundo os recursos que pode
mobilizar. Portanto, quando o governo apresenta uma proposta inicial, leva em consideração
seus objetivos, capacidades e restrições em relação ao objeto planejado.
A capacidade de governo é sua
competência na condução dos
processos e “refere-se ao acervo
de técnicas, métodos, destrezas,
habilidades e experiências de um
ator e sua equipe de governo,
para conduzir o processo social
a objetivos declarados, dados a
governabilidade do sistema e o
conteúdo propositivo do projeto
Governabilidade é um termo de uso recorrente nos
últimos tempos, mas pouco assimilado e, muitas
vezes, operacionalizado de forma inadequada. Para
se definir governabilidade em um processo de planejamento, primeiramente, é necessário que o grupo
identifique o conjunto de variáveis que contornam o
objeto planejado. Feito isso, classificar estas variáveis
em controladas (e por qual ator) e não controladas. O
balanço dessa análise define o nível de governabilidade
do grupo em relação ao objeto planejado.
de governo” (Matus, 1993).
Portanto, na definição clássica do PES, a governabilidade do sistema compreende aquelas
variáveis que farão parte do processo de planejamento e que, por sua vez, podem ser divididas em controladas e não-controladas. Ou seja, quanto mais variáveis decisivas um ator
controla, maior sua liberdade de ação e, por conseguinte, a governabilidade do sistema. A
eficácia do planejamento estará diretamente ligada à compreensão desse ponto.
102
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Segundo Matus (1996), a eficácia do PES como processo do planejamento estratégico está
condicionada à capacidade de resposta a quatro questões, que constituem os quatro momentos
do PES. Ao descrever cada um desses momentos, estaremos, simultaneamente, assimilando
o percurso proposto pelo PES como método e as estratégias que esse método define como
processo.
a) Momento Explicativo
Aqui o pragmatismo do planejamento estratégico empresarial não nos serve. A maneira
como o objeto planejado é lido, interpretado e explicado depende de como se situam os
diversos atores que participam do processo de planejamento e o influenciam. O que não
significa falta de pragmatismo! No entanto, não podemos subjugar a complexidade do objeto
planejado sob a orientação de um processo participativo em nome apenas do pragmatismo,
do planejamento de resultados.
De acordo com Matus (1996), o planejador deve explicar a realidade a partir da compreensão
da inter-relação entre os problemas, para se ter uma visão de síntese do sistema que os
produz. O valor dos problemas para cada ator social que participa do processo será geralmente diferenciado. Nesse momento, são realizados o diagnóstico e a análise situacional.
A realidade tem tantas explicações quanto o número de jogadores que participam do jogo
social (Belchior, 1999). E cada ator compreende e explica a realidade de acordo com sua
posição social no contexto em que se insere o objeto planejado. Portanto, toda explicação
é situacional porque é feita a partir da visão particular de um determinado ator social, o
que explica parte do nome do PES.
Como cada ator deve explicar, descrever como ele compreende o objeto-problema?
A descrição de um problema deve expressar os fatos que revelam sua existência e os sintomas que o manifestam, na percepção do ator que o declara. Esses sintomas são enumerados
como um conjunto de descritores do problema, que passa a ser chamado de Vetor de
Descrição do Problema (VDP).
Posteriormente, serão definidos os chamados nós críticos do problema, etapa crucial para
a eficácia do processo. Um elemento é considerado nó crítico se atender a três requisitos: i)
tem alto impacto sobre o VDP do problema; ii) é um centro prático de ação, ou seja, algum
dos jogadores pode agir de modo prático, efetivo e direto sobre a causa; iii) é um centro
oportuno de ação política durante o período do plano.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
103
Ao conjunto dos nós críticos se dá o nome de Árvore do Problema. Ao conjunto formado pela Árvore do Problema mais os fatores descritores do problema que não são críticos,
dá-se o nome de Fluxograma Situacional. Esse momento percorrido define o contexto
diagnosticado.
b) Momento Normativo
O Momento Normativo trata da formulação do plano propriamente dito, com o objetivo de
se produzirem as respostas de ação para o contexto diagnosticado.
No entanto, não significa isenção de incertezas e surpresas (Huertas, 1996). Esse caráter
normativo, associado à idéia de plano, não pode engessar as características de processo.
Não podemos perder de vista a idéia de que planejamos porque temos desejo de melhorar as
coisas que importam para nós, porque temos um projeto de vida, um projeto de sociedade.
Sem perder a referência do desejo de transformar algo, é que devemos avançar.
Este é o momento em que confrontamos analiticamente a situação inicial analisada e a
situação à qual queremos chegar (situação-objetivo). O VDP se transforma em Vetor de
Resultados (VDR) e irá refletir a proposta do direcionamento dada a cada problema. O
desenho da situação-objetivo identificará os nós críticos da rede sobre os quais deverá atuar
o grupo de planejadores e que se tornarão os pontos de ação futura.
Nesse momento, também se constroem os cenários, situações em que se imaginam diferentes possibilidades de ação, a partir de condições e premissas variadas. Em cada cenário
devem ser identificadas e consideradas as contingências e surpresas que possam ocorrer
durante o processo. Alguns especialistas as chamam de “ameaças” e “oportunidades” que
caracterizam cada cenário a ser avaliado.
Para organizar os cenários trabalhados em um único painel, o método sugere construir a
chamada Árvore de Apostas. Nessa árvore, deverão ser descritas as respectivas operações, que nada mais são do que o conjunto de conhecimentos adquiridos e que servem de
orientação para a ação em cada situação. Feita essa síntese, que dá uma visualização geral
do problema, o grupo deve avaliar a viabilidade das situações propostas, baseada em dois
aspectos: i) a eficácia das operações para atingir a situação-objetivo; ii) o balanço entre os
recursos requeridos para o seu desenvolvimento e os disponíveis.
104
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
c) Momento Estratégico
Neste momento, o grupo se dedica a identificar as diversas interações entre os atores e as
potencialidades e restrições que reúne. Segundo Belchior (1999), essa análise deve considerar, pelo menos, os seguintes aspectos:
∙ definição dos atores envolvidos e montagem da matriz de afinidades e
motivações;
∙ identificação dos recursos que são críticos para a viabilização do plano;
∙ construção da matriz de peso dos atores;
∙ realização da avaliação estratégica.
Essas ferramentas possibilitariam ao planejador “obter um plano direcional que não seja
apenas eficaz para alcançar a situação-objetivo, mas também viável do ponto de vista político, econômico e institucional-organizativo” (Belchior, 1999:39).
Segundo Huertas (1996), este é o momento mais complexo do processo, porque “aponta
para o problema político de analisar e construir a viabilidade do plano”. Se não houver uma
interação entre os aspectos técnicos e a viabilidade política do plano, certamente todo o
processo se tornará impraticável.
d) Momento Tático-Operacional
É o momento em que o plano se converte em ação. Já alertamos para o fato de que planejamento e implementação precisam caminhar juntos para a eficácia do processo.
Do ponto de vista da administração estratégica, talvez seja este o momento mais complexo
do processo (Belchior, 1999). Considerando essa dificuldade, Matus (1993) propõe a divisão
do direcionamento estratégico em cinco mecanismos distintos:
∙ Gerência por operações: implementação de uma administração por objetivos,
descentralizando a execução do plano e transferindo-se as responsabilidades
aos respectivos órgãos;
∙ Orçamento por programas: destinação dos recursos necessários previstos
nos vários módulos do plano;
∙ Petição e prestação de contas: estabelecimento dos procedimentos e critérios
de avaliação para os recursos e responsabilidades destinados a cada órgão;
∙ Planejamento de conjuntura: mediação entre o plano e as ações relativas
às questões que possam surgir no dia-a-dia da implementação do plano;
∙ Sala de situações: monitoramento intenso dos problemas de maior relevância,
para dar suporte às decisões dos dirigentes.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
105
É fundamental que o grupo assegure a compreensão sistêmica dos quatro momentos (explicativo, normativo, estratégico e tático-operacional) e sua relação direta com o resultado do
processo de planejamento. A próxima atividade é para que você possa fixar esse conteúdo,
acrescentando-o à proposta da atividade anterior.
Atividade
A turma deve retomar os grupos de trabalho organizados na atividade
inicial desta seção.
Lembrem-se de que os participantes do grupo trocaram experiências
sobre como conduzir, na prática, um processo de elaboração de um
plano para equacionar determinado problema. No relato das experiências foram destacados os aspectos metodológicos.
Agora, a atividade do grupo consiste em escolher, das experiências
relatadas, a que mais se aproxima do método do Planejamento
Estratégico Situacional (PES), estudado nesta seção.
Feita a escolha, o grupo identifica as ações tomadas pelo gestor
(no caso, o profissional que relatou a experiência escolhida pelo
grupo) que poderiam ser correlacionadas a cada um dos quatro
momentos do PES (o explicativo, o normativo, o estratégico e o
tático-operacional).
Em seguida, o grupo também escolhe, entre as experiências relatadas, aquela que mais se distancia do método do PES e justifica
essa escolha.
Ao final, o coordenador de cada grupo, também definido previamente,
apresenta em plenária as duas experiências analisadas.
Esperamos que a atividade tenha sido proveitosa e que tenha adicionado à sua experiência
novas concepções que possam ser úteis à sua prática enquanto gestor. A próxima seção
trata de uma ferramenta que viabiliza a aplicação do processo de planejamento: o plano
municipal de saneamento básico.
106
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Planejamento em saneamento no Brasil:
a novidade dos planos municipais de saneamento básico
Para introduzir o assunto, podemos afirmar que o Plano Municipal de Saneamento Básico é,
no mínimo, um instrumento indispensável para:
i)
identificar a demanda por infra-estrutura e serviços;
ii) decidir sobre os investimentos necessários, apoiados em metas e prioridades
de atendimento diante dos indicadores epidemiológicos e ambientais;
iii) analisar as alternativas viáveis, considerando estudo de cenários futuros
baseados na dinâmica demográfica, na capacidade de suporte dos recursos
ambientais, nas condições de remuneração dos serviços prestados, incluindo
mecanismos de subsídios e subvenções, de acordo com a capacidade diferenciada de pagamento da população beneficiada;
iv) mobilizar a participação da sociedade nos processos de formulação de políticas públicas e de tomada de decisão sobre as questões relacionadas ao
saneamento no município.
O Plano deve, portanto, estar referenciado na realidade territorial (urbana e rural), ambiental e
social do município. Dessa forma, as diretrizes estabelecidas no Plano Diretor Municipal devem
constituir a principal referência do plano de saneamento. Vejamos alguns exemplos:
∙ antes de estimular novas pressões em áreas ambientalmente vulneráveis, é
necessário que o Poder público incentive e viabilize a ocupação das áreas que
já possuem infra-estrutura de saneamento, ampliando os benefícios gerados
com os recursos públicos investidos;
O Estatuto da Cidade prevê instrumentos que, se bem aplicados, podem aperfeiçoar a gestão
urbana municipal. Um exemplo é o adensamento de áreas com adequada infra-estrutura já
instalada e provida de serviços públicos, de forma a atribuir o uso dessas áreas para moradia.
Uma outra estratégia nessa direção é a revitalização dos grandes centros urbanos.
∙ a recuperação de fundos de vale, visando à renaturalização dos cursos d’água
que cortam as cidades, tem-se mostrado uma estratégia sustentável de
intervenção no território para a realidade atual das cidades brasileiras.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
107
Uma relação direta entre a forma de uso e de ocupação do solo com a infra-estrutura de
saneamento remete diretamente ao que denominamos “manejo das águas pluviais urbanas”. A impermeabilização do solo como resultante de empreendimentos imobiliários e
viários, públicos e privados, associada à prática tão difundida de canalizar rios e córregos,
é certamente um dos mais nefastos impactos da urbanização. As enchentes, as inundações
ribeirinhas, inclusive com perdas humanas, têm-nos alertado insistentemente para o fato de
que a canalização artificial de cursos d’água não assegura o controle sobre as cheias, nem
mesmo sobre as condições sanitárias, como se apregoou por tanto tempo.
Ao contrário, esse tipo de intervenção física tem resultado em aumento da gravidade dos
alagamentos e das inundações, intensificando ainda mais os processos erosivos do solo, com
conseqüências desastrosas para as populações e para a salubridade ambiental e sanitária
nas cidades.
Fica claro que as opções de desenvolvimento urbano e econômico de uma região, definidas
no Plano Diretor, podem ter influência negativa sobre o padrão de urbanização, principalmente para os grupos sociais de baixa renda e, também, sobre o meio ambiente, mais
incisivamente sobre os cursos d’água que interferem no espaço e na vida tanto da própria
cidade quanto à jusante dela.
Vimos, na Unidade II deste Guia, como os Planos de Saneamento são tratados na Lei
11.445/2007. Apesar de essa Lei permitir a elaboração de plano específico para cada serviço
(art.19), o titular ficará responsável por compatibilizar e consolidar esses planos no Plano
Municipal de Saneamento Básico. Além disso, nessa tarefa deverá ser observada a compatibilidade do Plano de Saneamento com o plano de bacia hidrográfica (que pode ser mais de
uma) em que o município estiver inserido (parágrafos 2º e 3º do art. 19).
Muitas vezes, os diagnósticos são produzidos para cada serviço específico, pois dependem
também dos dados e das informações fornecidas pelos respectivos prestadores, que, na
maioria das vezes, são distintos. Aliás, como também já vimos na Unidade II, a Lei 11.445/07
estabelece que “os planos de saneamento básico serão editados pelos titulares, podendo ser
elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço” (parágrafo
1º do art. 19).
Os diagnósticos setoriais incluem dados provenientes de monitoramento hidrológico, da
qualidade dos meios receptores, em uma espécie de inventário da infra-estrutura existente
referente ao sistema de abastecimento de água (mananciais, faixas de adutoras, reservatórios,
redes de distribuição), ao sistema de esgotamento sanitário (redes de coleta, interceptores,
estações elevatórias, estações de tratamento de esgotos – ETEs, pontos e condições de
108
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
lançamento dos efluentes nos corpos receptores, lançamentos irregulares de esgotos no
sistema de drenagem, etc.), e ao sistema de limpeza urbana (níveis de geração de resíduos,
formas de acondicionamento, rotas de coleta, transporte e transbordo dos resíduos, alternativas de tratamento, incluindo a coleta seletiva feita pelos catadores e equipamentos de
disposição final).
Contudo, entendemos que o esforço do município deve ser no sentido de elaborar o Plano
Municipal de Saneamento Básico que, à luz do Plano Diretor Municipal, estabelecerá as
diretrizes para a organização e prestação dos serviços de abastecimento de água, de esgotamento sanitário, de manejo de resíduos sólidos e de manejo de águas pluviais urbanas,
tendo na intersetorialidade o principal fio condutor.
Sob essa perspectiva, outros dados importantes podem ser obtidos por meio de estudos
de identificação das áreas ambientalmente sensíveis ou ainda de risco de inundação e de
risco geotécnico e geológico. Outras áreas podem sofrer restrições relativas ao processo
de ocupação e uso do solo no sentido de constituir reservas fundiárias para implantação de
equipamentos e infra-estrutura para disposição final adequada de resíduos sólidos, como os
aterros sanitários, ou de amortecimento e armazenamento de cheias, a exemplo das bacias
de detenção e trincheiras de infiltração.
A gestão urbana sustentável sob a perspectiva ambiental e da inclusão social não depende
apenas da implantação de infra-estrutura. Muitas vezes, os conflitos sócio-ambientais no
espaço urbano são equacionados por meio de ações governamentais e de uma postura próativa dos moradores.
Estão nesse campo as iniciativas voltadas para a redução de perdas no sistema de abastecimento de água, que, no caso brasileiro, situam-se em patamares bastante elevados.
No manejo de resíduos sólidos, o incentivo à minimização da geração e à maximização da
reutilização, da reciclagem e do reaproveitamento é capaz de aliviar a pressão por novas e
maiores áreas de destinação final e, na etapa do tratamento, cria oportunidades de inclusão
social dos catadores.
No sistema de esgotamento sanitário, há ainda muito que se fazer, principalmente em
termos de implantação de infra-estrutura de redes coletoras, interceptores e estações de
tratamento. No entanto, em vários municípios, observa-se um baixo índice de ligação dos
domicílios à rede existente. Nesses casos, a ação governamental deve privilegiar campanhas
de informação voltadas para fomentar a adesão dos moradores aos sistemas, esclarecendo
os benefícios de proteção à saúde pública e ao meio ambiente.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
109
Além da leitura do tecido urbano, ambiental e social, a equipe responsável pela elaboração
do plano deve buscar construir uma síntese dos demais planos e programas prioritários do
Executivo Municipal, correlatos ao saneamento, possibilitando uma análise mais abrangente
da realidade municipal.
Sendo assim, o Plano Municipal de Saneamento é muito mais do que uma lista de empreendimentos. A sua concepção, elaboração e as etapas de implementação, avaliação e de revisão
devem estar ancoradas em uma metodologia capaz de promover ações interdisciplinares, que
articulem os diversos órgãos públicos que tangenciam o saneamento e assegurem o direito da
população à participação e ao efetivo exercício do controle social durante todo o processo.
Ao tratarmos do plano como um processo, estamos nos remetendo às formas de participação
dos agentes públicos, privados e sociais, aos mecanismos de interação entre os processos
específicos do plano de saneamento e os demais planos que o tangenciam tematicamente
(plano diretor, dos planos de bacia, de recursos hídricos, planos regionais, estaduais, etc.).
Além do caráter participativo, a visão de plano como processo também requer a incorporação
da perspectiva estratégica, que propicia transformar o plano em ação efetiva.
Sobre isso, vejam algumas recomendações importantes:
∙ ao se definirem as formas de interação e de participação dos agentes locais,
é indispensável o reconhecimento das instâncias colegiadas existentes
e os mecanismos de articulação institucional já instituídos e que podem ser
fortalecidos;
∙ os processos de interlocução e de participação devem criar um ambiente que
propicie um espaço de aproximação e complementaridade entre o “saber
técnico” e o “saber popular”;
∙ nas diversas etapas do Plano, desde a formulação, aprovação, implementação,
avaliação até a revisão, devem ser pactuadas as formas de participação
dos diversos agentes sociais (locais e regionais) e os mecanismos para tomada
de decisão;
∙ estruturar um arranjo institucional para o desenvolvimento do Plano pode ser
uma instância colegiada (tipo um fórum ou um conselho ou um grupo de trabalho)
de uma dinâmica de trabalho que contemple o envolvimento de todos os agentes
com atuação no saneamento, no nível local, regional e estadual, com repasse de
atribuições de acordo com as competências e habilidades de cada agente;
110
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
∙ trabalhar algum mecanismo que assegure a participação de representantes
do legislativo municipal em todo o processo;
∙ a tomada de decisão sobre quais investimentos priorizar deve estar referenciada
a um conjunto de critérios que associem aspectos não apenas de presença
(ou ausência) de infra-estrutura e serviços de saneamento, mas também o
nível de adensamento populacional, o tipo de uso e ocupação do solo, as
condições de integridade dos recursos ambientais, o quadro de saúde pública,
segundo indicadores epidemiológicos, além do cenário institucional e social
da comunidade a ser atendida e os benefícios gerados;
∙ a sustentabilidade do Plano depende em larga medida da existência ou do
fortalecimento de uma institucionalidade que o abrigue, ou seja, o Plano
definido como um dos instrumentos da política de saneamento, que também deve
contar com um conselho, um fundo e outros atributos que garantam perenidade
e legitimidade ao processo de planejamento e aprimoramento da gestão;
∙ prever mecanismos para avaliação, revisão e atualização do Plano
mediante geração de índices setoriais e de indicadores (produção e difusão
de dados e informações), além da definição de uma instância de avaliação e
tomada de decisão (que pode ser preferencialmente a mesma onde se deu o
processo de formulação do Plano).
Não podemos perder de vista que todas essas recomendações que dizem respeito ao
processo participativo levam a uma situação complexa de planejamento. Lembramos aqui
que uma das principais referências do PES, estudado na seção anterior, é a sua característica
situacional.
Significa dizer que cada agente social (do governo ou da população) que participa do processo
de formulação do Plano compreende e explica a realidade sobre a qual se quer intervir de
acordo com sua posição social e, portanto, influenciado e orientado pelos interesses que
representa. Contudo, o Plano, como processo, requer a construção de uma visão de síntese
dessas várias leituras para se chegar a um diagnóstico e a uma análise situacional da realidade o mais representativa possível do conjunto dos participantes.
O diagnóstico situacional é um instrumento organizativo importante para o ato de planejar.
Ajuda as pessoas a definirem os problemas dentro de um determinado contexto, investigar
suas causas e conseqüências e a enxergar os recursos existentes e que podem ser potencializados na mobilização de soluções viáveis e adequadas à realidade local.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
111
Outra característica de referência do PES é sua dimensão estratégica. Nesta dimensão, o grupo
de planejamento identifica os nós críticos da realidade diagnosticada que se tornarão pontos de
partida da ação futura. Para esse exercício, o grupo constrói cenários futuros, que nada mais
são que simulação de situações em que se combinam diferentes possibilidades de ação.
No entanto, não se trata de um exercício de futurologia. Os cenários devem considerar as
condições reais para efetuar as mudanças, consideradas as contingências e surpresas que
possam ocorrer durante o processo, bem como o conhecimento sobre os recursos disponíveis ou potencialmente dados, em face do perfil do grupo que participa do processo e das
oportunidades que agentes externos podem criar.
A dimensão estratégica também diz respeito ao ato de fazer escolhas, de selecionar prioridades. Não se trata de uma escolha aleatória, como se fosse uma roleta. Há de se considerar
alguns critérios para se fazer a melhor escolha e, sobretudo, agir dentro da dinâmica participativa estabelecida desde a concepção do Plano (Redeh, 1999).
Como vimos no PES, critérios de natureza político-institucional, como a capacidade do governo e
o nível de governabilidade que o grupo detém, são tão importantes quanto critérios de natureza
técnica que sinalizam, por exemplo, para a melhoria dos indicadores epidemiológicos e a capacidade de remuneração dos serviços que serão oferecidos mediante implementação do Plano.
À dimensão estratégica soma-se a tático-operacional: é quando o plano se converte em
ação. Na seção 1 desta unidade, alertamos para a importância de o planejamento e a implementação caminharem juntos para a eficácia do processo.
A essa altura, os objetivos foram priorizados e as alternativas para implementá-los também
já foram definidas em função dos recursos disponíveis (recursos no sentido amplo). Agora
é o momento de organizar a implementação do Plano.
Uma forma de organizar melhor as ações é agrupá-las por programas. O programa ajuda
a ter uma visão sobre as relações entre os projetos, a dividir as responsabilidades entre os
vários agentes envolvidos e os respectivos mecanismos de integração, a definir a destinação dos recursos necessários e os indicadores mais adequados para o monitoramento e a
avaliação de cada etapa do Plano.
Quando tratamos a institucionalidade do Plano, caberia também adotar uma recomendação peculiar do PES: a “sala de situação” como locus de mediação entre o plano e o que de
imprevisto pode surgir no dia-a-dia de sua implementação e de monitoramento focalizado
nos problemas de maior relevância, para dar suporte às decisões dos dirigentes.
112
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Sobre a territorialidade do Plano, fazemos três considerações:
i)
pode ser municipal (quando não houver perspectiva de gestão associada),
o que não inviabiliza que o plano municipal seja desenvolvido com o olhar
supra-local, não só para melhor compreensão dos problemas diagnosticados
como também para identificar, mesmo que futuramente, oportunidades de
atuação conjunta com outros municípios;
ii) pode ser regional com derivação para os planos municipais, quando houver
perspectiva concreta de gestão associada dos serviços, mediante formação
de consórcios públicos;
iii) a unidade territorial de análise pode coincidir com os contornos de uma subbacia, de uma área de planejamento ou de um distrito censitário ou outra
configuração espacial que melhor represente a realidade local estudada.
Devemos ser bastante criteriosos com o conceito de participação e como o operacionalizamos no processo de gestão.
O quadro apresentado em seguida traz uma hierarquização dos níveis de participação que
podem ser conferidos aos processos de formulação de políticas públicas e de planejamento
setorial, nos quais o plano é o principal instrumento.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
113
Níveis de participação na formulação do PMS
Nível 0 (Nenhuma): a comunidade não
Nivel 4 (Elaboração conjunta): a
participa na elaboração e no acompanha-
Administração apresenta à comunidade
mento do PMS;
uma primeira versão do PMS aberta a ser
modificada, esperando que o seja em certa
Nivel 1 (A comunidade recebe informa-
medida;
ção): a comunidade é informada do PMS e
espera-se a sua conformidade;
Nivel 5 (A comunidade tem poder delegado para elaborar): a Administração
Nivel 2 (A comunidade é consultada):
apresenta a informação à comunidade
para promover o PMS, a administração
junto com um contexto de soluções possí-
busca apoios que facilitem sua aceitação
veis, convidando-a a tomar decisões que
e o cumprimento das formalidades que
possam ser incorporadas ao PMS;
permitam sua aprovação;
Nivel 6 (A comunidade controla o
Nivel 3 (A comunidade opina): a Admi-
processo): a Administração procura a
nistração apresenta o PMS à comunidade,
comunidade para que esta diagnostique
já elaborado, e a convida a questioná-lo,
a situação e tome decisões sobre objetivos
esperando modificá-lo só no estritamente
a alcançar no PMS.
necessário;
Fonte: Bernardes, Scárdua e Campana (2006)
Breves notas sobre experiências de planos participativos e integrados de
saneamento
Vamos nos apoiar em uma publicação da SNSA/MCidades, que relata algumas experiências
de planos municipais de saneamento básico, para extrair desse acúmulo algumas recomendações sobre como conduzir o processo de forma participativa e elaborar o plano sob
o princípio da integração e da universalidade.
Das experiências relatadas na publicação, todas ocorridas no estado da Bahia, surgem
alguns pontos em comum, indiferentemente do porte dos municípios e da complexidade
da realidade urbana, sanitária e ambiental de cada um. São eles:
∙ a decisão política de realizar o Plano Municipal de Saneamento é um
pressuposto; essa decisão pode decorrer de uma iniciativa do próprio Governo
como de uma resposta deste à pressão da sociedade organizada;
114
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
∙ a formação de equipe da Prefeitura, de caráter multidisciplinar, envolvendo
gestores e técnicos de todas as secretarias que têm interface com o saneamento,
é um requisito fundamental para a boa condução de todo o processo;
∙ a cooperação da academia, mediante convênios firmados com universidades,
tem-se mostrado um elemento facilitador do processo participativo e,
principalmente, uma referência de excelência do saber técnico sobre a leitura
que se faz da cidade e dos cenários futuros, para a melhoria da gestão e da
prestação dos serviços de saneamento;
∙ a dinâmica de participação da sociedade e de integração dos diferentes
níveis e setores de governo leva ao diálogo dos saberes (Borja e Moraes,
2005): o saber dos técnicos, dos dirigentes, o conhecimento da realidade
local sob a ótica da comunidade, que observa, avalia e propõe a partir do seu
contexto social, cultural, de suas vivências e anseios. Desse encontro surge
um processo essencialmente educacional, de aprendizado recíproco e de
conquista cidadã;
∙ a atribuição de certo nível de institucionalidade ao processo de formulação do
Plano pode se dar mediante a formação de instâncias de caráter executivo
(composta por especialistas, técnicos e pesquisadores de universidades
conveniadas) e de caráter consultivo (formada por conselheiros, representantes
de outros órgãos públicos afetos ao saneamento em nível regional/estadual,
entidades sindicais e profissionais, organizações não governamentais e
movimentos populares);
∙ a necessidade de envio do Plano ao Legislativo municipal para sua
apreciação e aprovação, visando, dessa forma, assegurar com maior segurança
sua implementação.
Quanto às especificidades de cada experiência, destacamos:
∙ a conferência municipal como principal instrumento de participação e de
controle social no processo de formulação da Política Municipal de Saneamento
Ambiental de Alagoinhas, da qual deriva o plano, como parte integrante
de um sistema municipal de saneamento ambiental, que também conta com
um fundo, um conselho e um sistema de informações em saneamento para
o município;
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
115
∙ a metodologia adotada no desenvolvimento do Plano Municipal de
Saneamento Ambiental de Vitória da Conquista abrange cinco etapas: i)
o Comitê Executivo define os fundamentos do Plano (diretrizes, conceitos,
avaliação de planos correlatos, diagnóstico e prognóstico); ii) o Comitê
Consultivo avalia as propostas formuladas na 1ª etapa e as encaminha ao
Conselho Municipal de Saneamento e ao Poder Legislativo Municipal; iii) o
Conselho Municipal e o Legislativo apreciam e tratam da aprovação do Plano;
iv) a etapa de institucionalização consiste na elaboração de resoluções ou
decretos regulamentadores e de previsões orçamentárias para a implementação
do Plano; v) a última etapa corresponde à efetiva implementação das ações
propostas no Plano;
∙ os Planos Municipais de Saneamento Ambiental de Salvador (capital) e de
Barra do Choça (município de cerca de 30 mil habitantes) oportunizaram a
proposição e o desenvolvimento de termos de referência para elaboração
de projetos de saneamento, bem como minutas de projetos de lei sobre o
regime de concessão, no caso da cidade de Salvador.
Somam-se às experiências baianas, a de Belo Horizonte – MG e a de Santo André – SP, como
referência de experiências municipais que constituíram instâncias colegiadas para a gestão
integrada dos serviços de saneamento básico. Leia atentamente os quadros a seguir e observe,
nos exemplos dados, o nível de participação na formulação do PMS que pode ser atribuído
a cada município. Em seguida, faremos uma atividade sobre essa correlação.
Algumas experiências municipais
Santo André - SP
SEMASA - Serviço Municipal de Saneamento Ambiental de Santo André.
Saneamento ambiental integrado: abastecimento de água, coleta de esgoto, drenagem urbana,
gestão dos resíduos sólidos, gestão ambiental e de riscos por meio da defesa civil.
COMUGESAN - Conselho Municipal de Gestão e Saneamento Ambiental de
Santo André.
Órgão deliberativo e consultivo, com atribuições de estudar, propor diretrizes, deliberar,
fiscalizar e acompanhar a implementação da Política Municipal de Gestão e Saneamento
Ambiental no município.
116
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Belo Horizonte - MG
COMUSA – Conselho Municipal de Saneamento.
Atribuições:
- regular, fiscalizar, controlar e avaliar a execução da Política Municipal de
Saneamento;
- estabelecer diretrizes, fiscalizar e deliberar sobre a aplicação dos recursos do
Fundo Municipal de Saneamento (FMS);
- aprovar o Plano Municipal de Saneamento e fiscalizar sua implementação;
- apreciar e opinar sobre a composição de tarifas ou taxas incidentes sobre os
serviços;
- aprovar e publicar o relatório “Situação de Salubridade Ambiental do Município
de Belo Horizonte”.
Suporte técnico e administrativo: Grupo Gerencial de Saneamento - GGSAN.
Atividade
Com base no quadro apresentado anteriormente sobre os níveis de
participação para formulação do PMS, cada grupo avalia o nível de participação que poderia ser atribuído a cada experiência aqui relatada.
1. Belo Horizonte – MG:
2. Santo André – SP:
Onde mais os municípios podem buscar apoio para a elaboração
dos planos municipais de saneamento básico?
Desde o processo de discussão que precedeu a edição da Lei do Saneamento Básico, foram
desenvolvidas diversas iniciativas de produção de conhecimento especializado e de capacitação com o propósito de disponibilizar informação para o aperfeiçoamento e a qualificação
do processo de planejamento e da formulação das políticas de saneamento nas cidades
brasileiras. No período 2005-2007, a SNSA/MCidades, sempre em parceria com a Funasa,
promoveu algumas ações de apoio à formulação de planos municipais de saneamento básico.
Além da publicação anteriormente referida, outras fontes de consulta são:
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
117
∙ o “Guia para a Elaboração de Planos Municipais de Saneamento, resultado de
um trabalho coordenado pelo Professor Ricardo Bernardes da UnB;
∙ a realização de 18 Oficinas de Capacitação pelo País em 2006, numa atividade
conjunta que envolveu o Programa Nacional de Capacitação das Cidades (PNCC),
a Secretaria Nacional de Habitação, a Funasa e a Caixa;
∙ a formalização de Convênios pela Funasa, com municípios dos estados de
São Paulo, Santa Catarina, Paraná e Rondônia, transferindo recursos para a
constituição de consórcios e a formulação de planos.
Portanto, fazer um contato com a SNSA, do MCidades e com a Funasa para buscar essas
referências pode ser uma medida eficaz.
Outra referência importante é o Conselho Nacional das Cidades. O pleno do ConCidades
aprovou Resoluções de Recomendação orientadoras para: i) definição dos prazos para a
formulação dos planos; ii) organização e realização de campanha nacional de mobilização e sensibilização sobre a importância dos Planos Municipais de Saneamento Básico; iii)
definição da forma de apoio e de assistência técnica da União aos municípios; iv) constituição de um Grupo de Trabalho para a definição dos conteúdos do Plano Nacional de
Saneamento Básico.
Portanto, aqui vai mais uma dica: você, como gestor público que atua em seu município, procure se informar dessas medidas com os representantes do ConCidades em sua região.
Várias entidades possuem representantes no Conselho, a exemplo das associações de municípios, da Assemae, da Aesbe, da Abes, dos fóruns de secretários estaduais, dos movimentos
sociais, entre outras.
Outras possibilidades de intercâmbio podem se dar com as diversas iniciativas sob a liderança de entidades especializadas e comprometidas com o aperfeiçoamento dos processos
de planejamento da política de saneamento. Citamos aqui algumas delas:
∙ a Carta do Seminário O Município Frente ao Novo Marco Regulatório do
Saneamento, evento organizado pela Fecam – Federação Catarinense de
Municípios, em parceria com a Comissão de Turismo e Meio Ambiente da
Alesc. Fruto desse encontro, a Fecam apresentou à SNSA pedidos de orientação
metodológica e de apoio financeiro para capacitação;
118
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
∙ a ação do Consórcio de Saneamento dos Municípios Bacia do Vale dos Sinos (RS), que
desenvolve os planos municipais de saneamento dos 33 municípios da região;
∙ o esforço de capacitação da Federação dos Municípios do Vale do Itajaí (SC),
em articulação com diversas entidades, como o Ministério Público Estadual;
∙ a criação, pela Assemae, de um grupo de trabalho com técnicos das cidades de
Penápolis, Sarandi e Alagoinhas e elaboração de um documento sobre planos
com diretrizes e elementos mínimos.
O Plano é importante para todos os municípios brasileiros, mas se
impõe como um requisito mais urgente em quais situações?
Além dos prazos previstos na Lei, na Resolução do ConCidades, a serem regulamentados
via decreto, alcançando todos os municípios brasileiros, diferentes grupos de cidades têm
interesse imediato na formulação dos seus planos de saneamento.
Geralmente, são municípios que estão em situação de término dos contratos de concessão
ou que necessitam atender requerimentos para programas de investimento do Governo
Federal. São eles:
∙ os 1033 municípios cujos contratos de concessão estão vencidos ou a vencer
(até o ano de 2010. Dados do SNIS – Sistema Nacional de Informações sobre
Saneamento);
∙ os municípios (de até 50 mil habitantes) apoiados pela Funasa nos convênios
do Programa de Cooperação Técnica;
∙ os municípios da Bacia do Rio São Francisco, devido ao forte investimento
nos projetos de revitalização desta bacia e de integração com as bacias do
Nordeste setentrional;
∙ um número significativo de municípios com termos de compromisso assinados
no Programa Saneamento Para Todos, visando à elaboração do Plano
Municipal de Saneamento Básico no prazo máximo de dois anos, a contar da
data de assinatura do contrato (até 2008);
∙ Os municípios integrantes do Consórcio Regional de Saneamento do Sul
do Piauí – CORESA-PI;
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
119
∙ os 33 municípios do Vale do Rio dos Sinos no Rio Grande do Sul;
∙ áreas de investimento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC),
notoriamente nos pólos petroquímicos de Suape e de Itaboraí, que se localizam
praticamente dentro das regiões metropolitanas de Recife e do Rio de Janeiro, haja
vista que os investimentos acarretarão grande pressão demográfica com aumento
notório de demanda pelos serviços públicos, que, se não forem devidamente
planejados, acarretarão sérios problemas ambientais e sociais;
Portanto, enquanto gestor de referência em seu município, certifique-se da situação da sua
cidade em relação aos grupos aqui descritos. Para esses municípios, o prazo é ainda uma
variável mais determinante!!!
Considerando esse contexto de amplos desafios para efetivação da lógica do planejamento
com controle social e pautada na integração setorial, cabe ressaltar a importância e necessidade da atuação articulada e cooperativa, envolvendo os diversos órgãos do Governo
Federal e entidades representativas do setor de saneamento, para a promoção de ações de
fomento à elaboração e implementação de Planos de Saneamento.
Nesse sentido, a Rede Nacional de Capacitação e Extensão Tecnológica em Saneamento
Ambiental – ReCESA deve ser vista como uma importante referência para coordenar um
trabalho de apoio, assistência técnica e capacitação e definição de diretrizes para a formulação dos Planos Municipais de Saneamento Básico.
Como encerramento desta unidade, propomos uma atividade que pretende consolidar os
conceitos explorados, aplicando-os a uma situação prática.
Atividade
A turma deve se organizar em grupos. Aqui, diferentemente da atividade realizada na Unidade II sobre a legislação, os grupos devem ser
formados com base no porte do município.
Vamos, então, considerar a formação de pelo menos três grupos:
∙ o primeiro, para municípios pequenos, com população
de até 50 mil habitantes;
∙ o segundo, para municípios com população entre 50
mil e 500 mil habitantes;
120
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
∙ o terceiro, para municípios grandes, com população
superior a 500 mil habitantes e que integram alguma
região metropolitana.
Organizados os grupos, a atividade consiste em:
1. construir um quadro sucinto com a descrição do conhecimento
do problema daquele município no campo do saneamento básico,
identificando minimamente os seguintes aspectos:
a) níveis de cobertura para cada serviço;
b) composição social da população por níveis de renda;
c) características dos sistemas de saneamento existentes
(os quatro) e a relação desses sistemas com municípios
vizinhos (a montante e a jusante);
d) principais problemas ambientais verificados na região;
e) as reclamações mais recorrentes apresentadas pelos
moradores sobre os serviços de saneamento;
f) as maiores dificuldades enfrentadas pela Prefeitura para
prestar bons serviços à população.
2. definir as principais etapas da metodologia a ser adotada para
buscar a participação da população na elaboração do Plano; contemplando pelo menos os seguintes pontos:
∙ da população:
a) identificação dos órgãos colegiados e das organizações
sociais existentes no município que têm interface com
o saneamento;
b) definição sobre a instância colegiada que será adotada
como o lugar para discussão do Plano;
c) decisão sobre o nível de participação que o gestor público
quer alcançar nesse processo;
d) os mecanismos de participação e de controle social que
serão adotados, incluindo os de tomada de decisão.
∙ da Prefeitura:
e) composição do grupo da Prefeitura responsável pela
condução do processo de formulação do Plano;
f) indicação de outros órgãos públicos (de municípios vizinhos ou do Governo Estadual) que devem participar
desse processo.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
121
3. elaborar uma proposta preliminar da estrutura geral do
Plano, que será o ponto de partida para a discussão com a população, contendo indicações gerais sobre:
a) territorialidade do Plano;
b) abrangência temática;
c) definição da unidade de planejamento;
d) indicação das principais fontes de dados e informações
a serem consultadas ou geradas (inclui outras leis,
outros programas municipais, etc.);
e) identificação das principais metas; estratégias de
implementação do Plano (avaliar governabilidade,
necessidade de parcerias, formas de descentralização,
etc.) e respectivas fontes de financiamento;
f) definição dos indicadores de monitoramento e avaliação do Plano.
Observação: nesta atividade, o importante é que o grupo fique mais
atento aos aspectos de forma que aos de conteúdo. Interessa mais
explorar como a situação-problema caracterizada no item 1 mobiliza
os agentes para participarem da busca de uma solução (item 2) e
como se concebe a estrutura desta solução (item 3).
Foi abordado, neste capítulo, um tema estruturante para a promoção de uma gestão que visa à
eficiência para o saneamento, o planejamento. Esse processo, quando dinâmico e participativo,
permite formulação de políticas públicas, desenvolvimento de programas e projetos sustentáveis. Foi
apresentado um panorama histórico-conceitual do planejamento que possibilitou conhecer a evolução
das principais correntes teóricas desse processo. Vimos, mais detalhadamente, o “planejamento
estratégico situacional” e os diversos momentos a serem percorridos para a elaboração de um plano:
momento explicativo; momento normativo; momento estratégico e momento tático-operacional. Na
seqüência, foi mostrado um instrumento que norteia a implementação das ações planejadas, os Planos
Municipais de Saneamento Básico. Esses planos visam estabelecer diretrizes para a organização e
prestação dos serviços de saneamento básico, assunto do nosso próximo conceito-chave.
122
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Organização e prestação dos
OBJETIVOS:
serviços de saneamento Básico
- Perceber como
os serviços de
saneamento básico
estão organizados e
prestados no Brasil,
reconhecendo as
especificidades
de cada serviço,
sobretudo as
institucionais.
No capítulo anterior, vimos que o Plano Municipal é um instrumento
que fundamenta e direciona a execução dos serviços de saneamento básico. Neste conceito-chave, mostraremos peculiaridades e
limitações advindas da organização e prestação desses serviços no
Brasil. Para consolidar seus conhecimentos sobre a nova estrutura
legal que determina as condições de organização e prestação dos
serviços de saneamento básico no Brasil, retomaremos os principais
pontos apresentados no capítulo sobre o arcabouço legal existente.
Ao longo deste capítulo, realizaremos troca de experiências com o
intuito de identificar soluções eficientes e eficazes, sempre embasadas teoricamente.
Organização e prestação dos serviços de
saneamento no Brasil: quadro em 2008
Esta seção apresentará, por meio de dados e gráficos, o panorama de
como os serviços de saneamento estão organizados e são prestados
no Brasil, a partir de pesquisas realizadas desde o ano 2000.
A prestação dos serviços de saneamento no Brasil é executada
majoritariamente por agentes públicos que prestam serviços de
abastecimento de água a, aproximadamente, 95% da população
brasileira.
Na prestação dos serviços de água e esgoto, predominam as compa-
- Analisar os principais gargalos que
obstaculizam uma
gestão técnica e
política qualificada e
trocar informações
sobre experiências
que fazem o setor
avançar em metas
de qualidade e
eficiência.
- Reforçar o conhecimento sobre as
novas regras legais
que determinam
as condições
de organização
e de prestação
dos serviços de
saneamento básico
no Brasil.
nhias estaduais de saneamento básico (CESBs), que respondem por
cerca de 70% dos municípios brasileiros atendidos. Desse contingente, as CESBs prestam serviços para:
∙ 78% da população que é atendida por serviços de
abastecimento de água;
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
123
∙ 55% da população que é atendida com serviços de coleta de esgotos por
rede pública, em apenas 17% dos municípios brasileiros.
Nos demais municípios brasileiros, predomina a prestação por autarquias ou departamentos
municipais, sendo poucos os municípios em que os serviços são prestados por empresas públicas ou sociedades de economia mista locais, assim como por concessionários
privados.
Os quadros e gráficos apresentados em seguida demonstram números mais exatos sobre
o quadro institucional dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário
no País.
Quadro institucional abastecimento de água
Municípios abastecidos e entidades prestadoras de serviço de abastecimento de água,
por esfera administrativa, segundo as Grandes Regiões – 2000
Brasil/
Grande
Região
Municípios
abastecidos
Entidades prestadoras de serviço de abastecimento de
água, por esfera administrativa (%)
Municipal
Estadual
Federal
Particular
Brasil
5.391
45,5
68,8
0,5
8,4
Norte
422
42,2
42,7
0,2
30,3
Nordeste
1.722
43,3
78,3
0,4
4,9
Sudeste
1.666
54,8
58,8
0,0
4,1
Sul
1.142
40,6
75,0
0,1
13,6
439
34,6
78,8
4,1
3,4
Centro-Oeste
Fonte: IBGE, 2000.
Fonte: SNIS, 2000
124
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Quadro institucional esgotamento sanitário
Proporção de municípios com serviço de esgotamento sanitário, por esfera administrativa
das entidades, segundo as Grandes Regiões – 2000 (%)
Brasil/
Grande
Região
Brasil
Total
Esfera administrativa
Municipal
Estadual
Federal
Particular
1989
2000
1989
2000
1989
2000
1989
2000
1989
2000
47,3
52,2
35,2
38,4
11,9
14,1
0,7
0,1
0,2
1,0
Norte
8,4
7,1
3,4
3,3
4,0
2,2
0,3
0,0
1,7
1,8
Nordeste
26,1
42,9
22,3
37,9
3,9
5,6
0,6
0,2
0,0
0,6
Sudeste
91,0
92,9
67,6
66,3
22,7
26,8
1,5
0,0
0,2
1,9
Sul
39,1
38,9
28,2
24,5
11,2
15,0
0,1
0,0
0,0
0,1
Centro-Oeste
12,9
17,9
3,7
7,4
9,2
10,1
0,3
0,0
0,0
0,4
Fonte: IBGE, 2000.
Veja, nos gráficos seguintes, o rebatimento dessas formas de organização dos serviços na
evolução dos indicadores de cobertura para abastecimento de água e esgotamento sanitário
no período entre 1991-2003.
Cobertura por rede de abastecimento de água
Fonte: IBGE/Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD (1992-1993, 1995-1999, 2001-2003), IBGE/Censo Demográfico 2000.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
125
Cobertura por rede de esgotamento sanitário
Fonte: IBGE/Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios - PNAD (1992-1993, 1995-1999, 2001-2003), IBGE/Censo Demográfico 2000.
Ao contrário do segmento de água e esgoto em que predomina a participação de prestadores regionais, os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos são
prestados majoritariamente pelos municípios, seja diretamente por órgãos da sua administração centralizada (secretarias, departamentos da Prefeitura), seja por meio de contratos
de terceirização de serviços.
São pouquíssimas as autarquias ou empresas públicas municipais organizadas para a
prestação dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos. Alguns consórcios, organizados anteriormente à Lei 11.107/2005, foram concebidos principalmente para
propiciar a utilização conjunta de aterro sanitário. Nos últimos anos, vem-se ampliando a
concessão desses serviços a empresas privadas, que se encarregam da limpeza pública e
da operação de aterros sanitários.
No campo do manejo dos resíduos sólidos, um dos principais problemas é a persistência da
disposição final em lixões, onde milhares de catadores trabalham em condições desumanas,
insalubres e absolutamente inaceitáveis na recuperação de materiais recicláveis.
A baixa capacidade institucional dos gestores, associada à falta de eficiência dos prestadores
de serviços, criam vários outros problemas. Na grande maioria dos municípios brasileiros, é
recorrente a insustentabilidade dos investimentos realizados para tratamento e disposição
final dos resíduos, sendo muito freqüente a perda dos recursos alocados por falta de gestão
técnica e política adequada. A realidade em que vivemos nos revela um quadro sistemático
126
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
de aterros sanitários ou controlados que, em pouco tempo, são transformados em lixões
por problemas operacionais, falta de equipamentos, falta de recursos de toda natureza,
inclusive de pessoal treinado e qualificado, e, sobretudo, por falta de prioridade política por
parte da administração pública.
Não é muito diferente a situação das instalações e dos equipamentos que constituem a
infra-estrutura física dos programas de reciclagem e de coleta seletiva. Contudo, nestes
podemos ousar dizer que o quadro só é menos precário porque envolve a participação
direta de associações/cooperativas de catadores ou, no mínimo, de cidadãos responsáveis
e vigilantes com a reciclagem. Merece destaque também a freqüência com que unidades de
compostagem e reciclagem são sucateadas após interrupção da operação, com equipamentos
desviados de suas funções originais.
Há várias causas apontadas pelos especialistas para explicar esses fenômenos: inexistência de um órgão adequadamente estruturado para a prestação de serviços de manejo de
resíduos sólidos nos municípios, projetos inadequados, falta de recursos para a operação
decorrente da inexistência de cobrança explícita pela prestação dos serviços e das dificuldades orçamentárias dos municípios, falta de capacitação de profissionais, descontinuidade
administrativa com a troca dos dirigentes, legislação insuficiente, falta de planejamento,
falta de escala na prestação dos serviços, contratos mal gerenciados.
No campo do manejo de águas pluviais urbanas e da drenagem, o problema é mais
grave e complexo, pois ainda requer uma mudança nos paradigmas de planejamento e de
intervenção. O processo de urbanização brasileiro subordinou o sistema de drenagem aos
projetos de parcelamento do solo urbano e à implantação dos sistemas viários. O resultado
desse desenvolvimento urbano desordenado, sem a devida sustentação técnica, baseado
apenas em princípios higienistas de afastamento rápido das águas, que não observa os
condicionantes geográficos, geológicos e hidrológicos, são as recorrentes inundações urbanas
que afetam a população e o meio ambiente de diversas cidades brasileiras.
Conforme trabalho elaborado para a SNSA/MCidades, como subsídio à formulação de um programa nacional de manejo integrado das águas pluviais urbanas, as deficiências não estão apenas
relacionadas à cobertura dos sistemas, mas, sobretudo, à concepção da intervenção e à inexistência de mecanismos tributários próprios para garantia de recursos para investimentos.
Os prejuízos relacionados com inundações urbanas, em todo o território nacional, são, em
média, superiores a U$ 1 bilhão por ano. No País, 78,6% dos municípios que dispõem de
algum sistema de drenagem urbana possuem população superior a 300.000 habitantes e estão
concentrados nas regiões Sul e Sudeste. Nos municípios com até 20 mil habitantes, o índice
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
127
está abaixo da média nacional. Se for considerada a totalidade dos municípios brasileiros,
apenas 26,3% dispõem de alguma infra-estrutura de drenagem (PNSB 2000). Cabe destacar
que esses números nada dizem sobre a cobertura e a eficiência dos sistemas implantados.
A disposição das águas pluviais nas cidades brasileiras é quase sempre tratada de forma
setorial, dissociada das outras questões urbanas.
Algumas experiências bem-sucedidas com soluções técnicas que consideram uma intervenção
integrada no espaço urbano e que contam com mecanismos próprios de cobrança são conhecidas (a exemplo de Santo André – SP), porém a difusão dessas soluções é bastante limitada.
Existe uma significativa lacuna de capacitação técnica. É preciso incentivar o recurso a experimentos piloto, com efeito demonstrativo, que alcancem, inclusive, os pequenos municípios.
Persiste, no País, uma grande demanda por saneamento básico a atender, não somente em
relação à ampliação da oferta dos serviços, mas também da qualidade dos serviços que são
prestados à população.
A população atendida convive com problemas de falta de regularidade no abastecimento, de
potabilidade da água fornecida para consumo humano, do baixo nível de resposta às reclamações dos moradores com relação a reparos e consertos nos sistemas de saneamento (redes
entupidas, estouradas com esgoto vazando a céu aberto, redes de água com vazamentos, etc.),
canais assoreados, lixões clandestinos, bota-foras irregulares, entre tantos outros problemas.
O problema do déficit também está diretamente relacionado ao problema da falta de qualidade na prestação dos serviços. Vários prestadores públicos dos serviços não possuem
capacidade para alavancar investimentos, muitas vezes, devido à sua ineficiência gerencial
e operacional, refletida nos elevados custos, na baixa produtividade e nos insustentáveis
índices de perdas nos sistemas que opera.
Por um lado, é necessário que a União implemente uma política regular de investimentos e
de financiamento para o setor. Nesse campo, algumas medidas tomadas desde 2003 possibilitaram destravar, de certa forma, a restrição ao crédito público mediante ações voltadas
para o descontigenciamento dos recursos. Isso permitiu a alguns prestadores públicos
a contratação de novos financiamentos para investimentos. Mas, por outro lado, o setor
também demanda investimento em melhoria da gestão.
O quadro atual da organização dos prestadores de serviços de saneamento no Brasil
compreende as seguintes modalidades: serviço municipal vinculado à administração direta;
administração autárquica; empresa pública; empresa de economia mista; empresa privada;
modelos alternativos (cooperativas, consórcios, etc.).
128
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Vamos identificar as principais características de cada uma dessas formas de organização
do prestador.
Formas organizacionais do prestador
∙ Serviço municipal vinculado à administração direta: participa do caixa único da
Prefeitura; alto grau de limitação atribuído à gestão orçamentária e financeira, o que
impede que seus orçamentos vinculem a receita tarifária aos serviços (há apenas a
vinculação por funções programáticas apenas para aplicação dos recursos); ausência de
transparência nas contas (não se conhece, por exemplo, as fontes e formas de subsídios
aplicados e em que nível se consegue recuperar os custos dos serviços); não existe, até
então, obrigação legal para submeter os serviços a controle interno; limitação também
no campo funcional, estando os servidores do órgão subordinados ao regime jurídico
único adotado pela administração direta, o que impõe dificuldades ao prestador para
atuar com a agilidade administrativa que o serviço de saneamento requer.
∙ Administração autárquica: modelo mais freqüente de serviço municipal, anterior ao
Planasa; melhor controle e desempenho operacional por possuir autonomia administrativa
e financeira; por outro lado, seus custos são onerados por uma estrutura organizacional
mais complexa, sujeita a mudanças no regime jurídico único dos servidores públicos e
à burocracia processual decorrente do modelo administrativo; adota o mesmo sistema
orçamentário e contábil da administração direta; não há obrigatoriedade imposta para
o controle econômico e fiscal, o que dificulta a avaliação sobre os serviços prestados.
∙ Empresa pública: este modelo avançou a partir da década de 1960, nas áreas de
telecomunicações e energia; permite captar recursos no mercado de capitais e o acesso
a recursos internacionais é facilitado; apresenta desvantagens econômicas devido
à incidência de encargos e tributos; possui maior autonomia de gestão de recursos
humanos contratados sob a égide da CLT; sua administração financeira, contábil e fiscal
é feita com base na legislação comercial; há probabilidade de melhor base técnica para
apropriação de custos e investimentos e adequação da estrutura tarifária.
∙ Empresa de economia mista: pessoa jurídica de direito privado; no caso do saneamento,
pode ter capital aberto, porém é predominante a participação majoritária do Estado
– necessariamente, mais da metade das ações com direito a voto pertencem ao Estado
–; difere-se da empresa pública cujo capital é 100% público; não se beneficia de isenções
fiscais ou de foro privilegiado; é uma sociedade anônima e seus funcionários são regidos
pela CLT; freqüentemente, têm suas ações negociadas em bolsa de valores.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
129
As CESBs são empresas públicas ou empresas de economia mista. Como vimos na Unidade I
deste Guia, a maioria dos municípios brasileiros concedeu os serviços às CESBs, à época
do Planasa, no início da década de 1970. Vários contratos estão em fase de encerramento
desde o início dos anos 2000. Muitos se encontram em estado de renovação da concessão,
processos iniciados antes da promulgação da Lei 11.445/2007.
A relação historicamente estabelecida entre a CESB e o município titular dos serviços sempre
foi bastante assimétrica em termos de poder decisório sobre investimentos, política tarifária
e acesso à informação, remetendo municípios e usuários a um plano muito secundário. O
arcabouço legal e jurídico que atualmente referencia o setor saneamento no Brasil reposiciona essa relação em outro patamar, oferecendo condições bastante satisfatórias para a
sua qualificação política e técnica.
Veremos, a seguir, dois exemplos de formas organizacionais que interagem com o setor
público, explicitando alguns casos.
Modelos alternativos: englobam cooperativas de saneamento rural, como as implantadas na década de 1990. Um exemplo
é o Sistema Integrado de Saneamento Rural
do Ceará (Sisar), inspirado na experiência
da Central de Associações Comunitárias da
Bahia (Central Bahia), criada em 1995, com
mais de 40 pequenas localidades reunidas
para prestar os serviços de abastecimento
de água. Há, ainda, os recentes consórcios
públicos, a exemplo do Coresa-PI, que
reúne 36 municípios, incluindo a capital, em
gestão associada dos serviços de água e
esgoto como alternativa à atuação na Agespisa (a CESB do PI), nessa região.
Empresa privada: a participação de empresas privadas na prestação dos serviços
de saneamento no Brasil foi incentivada
pelo Governo federal durante a gestão
do então Presidente Fernando Henrique
Cardoso, na década de 1990. O resultado
do envolvimento do setor privado foi relativamente baixo, se comparado a outros
países da América Latina submetidos à
mesma condução neoliberal; o quadro atual indica a participação privada em cerca
de 60 municipalidades (pouco mais de 1%
do total dos municípios brasileiros), o que
corresponde a menos de 5% da população
atendida.
Até aqui vimos o quadro brasileiro dos serviços de saneamento segundo a organização e
prestação dos serviços. Na seqüência, faremos uma atividade cujo objetivo é fazê-lo avaliar
a forma organizacional mais adequada, partindo da sua experiência e confrontando-a com
as informações apresentadas.
130
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Atividade
Lembre-se de que, na Unidade II deste Guia, foram formados grupos
de trabalho de acordo com algumas características em relação ao
tipo do prestador e ao serviço prestado:
1ºgrupo: prestador público tipo CESB, para serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário;
2º grupo: prestador público municipal tipo Empresa Pública,
responsável pelos quatro serviços de saneamento básico (ou,
pelo menos, os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, incluindo os de manejo de águas pluviais
urbanas);
3º grupo: prestador tipo Autarquia (SAAE), para serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário;
4º grupo: prestador municipal tipo administração direta
(Prefeitura), para os serviços de resíduos sólidos e limpeza
urbana, com participação de empresa privada na coleta e na
destinação final.
Naquela unidade, o objetivo foi o de avaliar o atual quadro da prestação
dos serviços de saneamento, sob a perspectiva do novo arcabouço
legal (Leis 11.445/2007 e 11.107/2005).
Aqui, o grupo deve avaliar qual a forma de organização do prestador dos serviços é a mais adequada, entre as modalidades
estudadas nesta seção, considerando, nessa análise, as adaptações
e os ajustes que devem ser empreendidos para se obter melhoria do
desempenho do prestador, visando à gestão e à operação tecnicamente qualificadas em relação a:
∙ análise e avaliação geral das perdas e de suas causas técnicas,
operacionais e comerciais, bem como as medidas de controle
a serem tomadas pelo prestador;
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
131
∙ aperfeiçoamento da gestão comercial no que se refere à
situação dos cadastros técnicos e comerciais e da micromedição,
tomados como principais pontos de deficiência do desempenho
na área comercial;
∙ investimento em gestão de pessoas, a partir da análise e
avaliação dos seguintes pontos:
- quadro de pessoal (O número de trabalhadores é adequado? Qual a relação entre pessoal próprio e terceirizado?)
- quais as necessidades de qualificação? (A instituição
possui programa de capacitação continuada? Com que
outros agentes se articula para atender às demandas
por qualificação?)
Esperamos que, através da detecção dos pontos a serem ajustados, você tenha encontrado
boas opções, nessa análise crítica, para a melhoria na execução dos serviços de saneamento. O
objetivo é que você utilize elementos dessa análise na prestação e organização dos serviços em
seu município. No próximo texto, veremos alguns exemplos de avanço na capacidade de gestão
do prestador, assim como os pontos que ainda são obstáculos para uma gestão eficiente.
Capacidade de gestão do prestador: alguns avanços
e muitos gargalos
A necessidade de apoio à estruturação da gestão dos serviços de saneamento vem-se acentuando em razão das dificuldades enfrentadas pelo setor, particularmente a limitada capacidade
de investimento diante do desafio da universalização, bem como os baixos níveis de eficiência
na prestação dos serviços e a inadequação dos instrumentos de gestão da política pública,
sobretudo em face das inovações no ordenamento legal do saneamento brasileiro.
É consenso, no setor, a necessidade do estabelecimento de um processo de revitalização dos
prestadores dos serviços de saneamento, que contemple, simultaneamente, a preservação
dos aspectos positivos existentes na atual organização do setor e a superação das ineficiências e inadequações de diversas ordens.
Relacionamos aqui algumas medidas relevantes para o aprimoramento da capacidade de
gestão do prestador, que dizem respeito a aspectos de sua organização técnica, financeira e administrativa:
132
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
∙ desenvolvimento e implantação de tecnologia da informação para integração
dos sistemas de gestão das diversas áreas do prestador (serviços e obras,
pessoal, atendimento ao público, controle contábil e financeiro, área comercial
e operacional, almoxarifado, sistema de informações e indicadores, etc.);
∙ melhoria ou revisão de organograma e de processos, com adequação
ao modelo de organização do prestador e desenvolvimento de ações para a
gestão de pessoas, incluindo programa continuado de capacitação, plano
de cargos, salários e carreira.
O desenvolvimento dos recursos humanos, principalmente aqueles voltados ao contato com
o público externo, e o estabelecimento de rotinas ágeis e fluxogramas enxutos de tramitação
de documentos com a participação dos servidores tem sido um aspecto motivacional de
grande importância para a qualificação dos servidores públicos (Costa, 2004).
Modificações nos sistemas de gestão devem ser acompanhadas de ações indutoras de
mudança comportamental de todas as pessoas que trabalham na instituição. Essas ações,
implementadas sob a orientação de profissionais especializados em sensibilização e motivação, podem elevar o nível de compromisso e de cooperação com o processo mais amplo
de desenvolvimento institucional da organização.
∙ fortalecimento dos mecanismos de comunicação e de mobilização social e da
relação com os usuários;
Além das medidas tomadas pelo prestador, visando a tornar a instituição mais permeável
ao controle social, o redesenho dos processos administrativos e a utilização de ferramentas
informatizadas ajudam na desburocratização dos serviços. Por exemplo, o atendimento aos
cidadãos através da Internet aumenta a satisfação do usuário e favorece a transparência das
ações governamentais.
∙ melhoria da gestão operacional e comercial, realizada pelo prestador
(gerenciamento de perdas, macromedição, automação e sistemas de controle
operacional, atualização, complementação dos cadastros técnicos e comerciais
e, quando couber, a setorização multifuncional dos serviços por metas,
operacional e comercial);
Indiferentemente das auditorias do Tribunal de Contas, os controles internos são poderosos
instrumentos de gestão para a correta medição dos serviços prestados, o combate a fraudes
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
133
e perdas de faturamento e de arrecadação. A avaliação de parâmetros de desempenho será
mais efetiva se feita por um órgão não ligado diretamente à área operacional.
Programas de automação dos sistemas de saneamento vêm permitindo racionalizar significativamente o consumo de energia elétrica, além de reduzir as despesas operacionais e o prolongamento
da vida útil dos equipamentos. Isso, somado à substituição estrategicamente planejada dos equipamentos, leva à otimização dos recursos investidos na área operacional. A melhoria do cadastro
dos usuários e das redes é indispensável e tem forte impacto na arrecadação do órgão.
Mantendo as características locais, a integração do cadastro com cadastros dos outros
órgãos da administração pública ajuda a simplificar a vida do contribuinte e a aumentar a
eficiência do serviço prestado. Muitos municípios já utilizam o geoprocessamento e bancos
de dados integrados.
∙ melhoria do sistema de cobrança mediante realização de estudos de custos
(análise da estrutura tarifária, histograma de consumo relacionado às faixas de
renda dos usuários, análise de subsídios e subvenções, análise de custos no
atual regime de eficiência técnica, operacional e econômica, análise de natureza
contábil, incluindo elementos patrimoniais, ativos e passivos, dívidas, etc.);
Podemos constatar que alguns órgãos públicos de saneamento aplicam tarifas abaixo das
suas reais necessidades, o que consiste em uma prática equivocada para sustentabilidade
do setor. É necessário recuperar a capacidade de geração interna de recursos para investimentos. Para isso, devem ser realizados estudos socioeconômicos que permitam identificar
o justo valor tarifário.
A sustentabilidade também requer que sejam implantados sistemas de custos e de desgaste
pelo uso dos bens patrimoniais (depreciação), de tal forma que a substituição desses bens
se dê no momento economicamente oportuno.
De outro lado, o controle sistemático da execução orçamentária permite identificar as variações de custos na produção dos serviços e a tomada imediata de ações para corrigir tais
desvios, antes de se partir para o reajustamento ou realinhamento tarifário. Em todo esse
processo, é importante o desenvolvimento de indicadores e patamares de desempenho da
prestação dos serviços, visando ao regime de eficiência operacional e à saúde financeira do
órgão prestador (Costa, 2005).
Ainda segundo Costa (2005), uma das grandes dificuldades enfrentadas pelos órgãos públicos é a administração para liquidação da dívida ativa. Muitas vezes, esse esforço transcende
134
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
a simples cobrança pelos serviços, uma vez que esbarra na dinâmica do Poder judiciário.
Em alguns casos, a padronização de ações judiciais ou seu agrupamento em blocos pode
facilitar a tramitação na justiça. A dívida ativa também advém, em parte, da inadimplência
de cidadãos que não têm capacidade de pagamento. Para isso, é necessário que o Poder
público esteja aparelhado para distinguir adequadamente essas situações e, ao mesmo
tempo, manter a transparência pública. Tarifas sociais e outros mecanismos de controle
da demanda por serviços, se adequadamente parametrizados, podem reduzir o volume e
aprimorar a gestão da dívida.
Outras ações, como auditoria na base de dados, terceirização da cobrança, redesenho dos
processos internos, parceria com bancos para facilitar o pagamento, programas de cobrança
amigável e alterações na legislação local, são alguns dos instrumentos indicados que poderão
melhorar a eficiência na gestão da dívida ativa.
∙ otimização das terceirizações existentes, incluindo, quando couber, desenho
de novos modelos;
∙ levantamento da regularidade dos sistemas de saneamento operados
pelo prestador junto ao órgão ambiental competente, com identificação de
possíveis passivos;
O conceito de regularidade dos sistemas de saneamento inclui aspectos relacionados à
conformidade legal do ponto de vista do licenciamento ambiental do empreendimento, mas
também as medidas mitigadoras e compensatórias, a exemplo de recuperação de áreas
degradadas por problemas de inadequação locacional, de concepção tecnológica ou, ainda,
operacional dos sistemas de saneamento.
∙ operação e manutenção adequadas dos sistemas de saneamento, o que inclui
procedimentos regulares, preventivos e corretivos, além do planejamento e
execução de pequenas obras de expansão e melhoria dos sistemas existentes;
∙ implantação de programas de gestão ambiental e sanitária que visem à
integridade do meio ambiente e ao atendimento aos padrões de qualidade da
água fornecida para o consumo humano;
A gestão ambiental implementada no âmbito de atuação do prestador inclui, por exemplo,
a manutenção de programa permanente de proteção dos mananciais, realização de campanhas de combate ao desperdício (de água, de energia elétrica, de geração desnecessária de
resíduos, de materiais potencialmente recicláveis que são descartados, como lixo) ou, ainda,
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
135
programa de monitoramento ambiental dos ecossistemas existentes na área de entorno dos
sistemas de saneamento, entre outros programas.
A gestão sanitária inclui medidas de controle da qualidade da água e emissão de relatórios
à autoridade sanitária e aos usuários, de acordo com os padrões e normas estabelecidas
na Portaria MS no. 518/2004 (antiga Portaria n°. 1469/2000) e do Decreto Presidencial no.
5440/2005, que dispõe sobre o direito à informação sobre qualidade da água e visa garantir que os consumidores recebam informações sobre a qualidade da água e suas principais
características, assegurando o adequado cumprimento do direito à informação pelo serviço
prestado.
∙ desenvolvimento de programas de mobilização social em saneamento, que
deve incluir, da parte do prestador, a manutenção de canais de interlocução
com a comunidade e com seus segmentos organizados, adotando, inclusive,
a prática de realização periódica de pesquisa de opinião para aferir satisfação
e queixas.
As análises desenvolvidas no âmbito Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento
(SNIS), sob a administração do Programa de Modernização do Setor Saneamento (PMSS),
vinculado à SNSA/MCidades, que completou uma série histórica de 12 anos consecutivos
(para água e esgotos) e, desde 2002, para resíduos sólidos, permitem avaliar as condições
com que os serviços de saneamento são prestados no País e o grau de desempenho dos
principais prestadores de serviços existentes. Assim, os avanços e a qualidade dos serviços do setor saneamento podem ser detectados, bem como as deficiências existentes e as
necessidades de apoio aos prestadores.
Tomemos, por exemplo, os resultados divulgados em dezembro de 2007 na 12ª edição do
Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos, com dados de referência 2006. Nesse ano, a
amostra de prestadores de serviços com dados publicados é constituída por 592 entidades,
distribuídas da seguinte forma: 26 prestadores regionais (as CESBs), sete microrregionais e
559 locais (os serviços municipais). Essa amostra corresponde a dados de 4.516 municípios
sobre os serviços de água e de 1.251 municípios sobre os serviços de esgotos (respectivamente, 81,2% e 22,5% do total dos municípios brasileiros). Em termos de população atendida,
os dados da amostra correspondem a serviços prestados a 147,9 milhões de pessoas, no caso
dos serviços de água, e 115,3 milhões, no caso dos serviços de esgoto (respectivamente,
97,1% e 75,7% do total do País).
Os dados publicados revelam os seguintes dados para os serviços de abastecimento de
água e esgotamento sanitário, referentes à amostra de referência do ano 2006:
136
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Sobre cobertura:
Fonte: PMSS - 12ª edição do Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos, 2007.
Sobre investimentos:
∙ com base na amostra de 2006, o diagnóstico apura um crescimento de 28,0%
nos investimentos, quando comparados aos do ano de 2005;
∙ os investimentos realizados distribuíram-se da seguinte forma:
Sobre a geração de empregos no setor:
∙ os dados do gráfico a seguir referem-se a todo o conjunto de prestadores dos
serviços participantes do SNIS em 2006, incluindo a estimativa de geração de
empregos (diretos, indiretos e de efeito de renda decorrente dos investimentos),
perfazendo um total de 419,7 mil trabalhadores.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
137
Fonte: PMSS - 12ª edição do Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos, 2007.
Sobre a produtividade:
∙ o índice médio da produtividade de pessoal é medido segundo a quantidade
de ligação ativa (água + esgotos) por pessoal total (próprios + terceirizados).
Nos prestadores regionais, foi observado um valor médio, cerca de 45% menor
que o índice de prestadores regionais.
Fonte: PMSS - 12ª edição do Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos, 2007.
Sobre perdas de água:
∙ o valor médio de perdas de faturamento para todo o conjunto de prestadores
de serviços presentes no SNIS 2006 foi de 39,8%;
∙ as elevadas perdas nos sistemas brasileiros continuam preocupantes, uma
vez que, mesmo em ambiente em que há espaço para a melhoria e que os
138
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
investimentos em abastecimento de água voltam a crescer, houve piora de
0,8 ponto percentual no indicador, o que significa aumento nas perdas, em
relação ao ano de 2005 (39,0%);
∙ entre os prestadores regionais (CESBs), o indicador médio de perdas é de 39,5%,
sendo que apenas dois em 26 prestadores regionais apresentaram índices
inferiores a 25%, e 10 apresentaram índices superiores a 50%;
∙ entre os prestadores de abrangência local (os serviços municipais), o indicador
médio de perdas é de 40,7%, sendo que 233 em 535 prestadores apresentaram
índices inferiores a 25% e, em 50, os índices foram superiores a 60%.
Fonte: PMSS - 12ª edição do Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos, 2007.
Sobre receitas, despesas e tarifas:
∙ os prestadores de serviços participantes do SNIS em 2006 obtiveram receita
operacional total (faturamento) de R$ 22,5 bilhões (11,3% maior que em 2005)
e despesas totais de R$ 21,5 bilhões (14,3% maior que 2005); em ambos os
casos, a variação foi bastante superior à inflação de 2006, que foi de 3,14%
segundo o IPCA;
∙ esses números dão a dimensão da movimentação financeira do setor
saneamento brasileiro, que, no ano de 2006, somando-se as receitas, despesas
e investimentos, totalizou R$ 48,5 bilhões;
∙ a tarifa média nacional, com os serviços de água+esgotos (2006), foi de R$
1,75/m3;
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
139
∙ a variação da tarifa média de água, no período de 2003 a 2006, foi de 53,3%
e, para a tarifa de esgotos, essa variação, no mesmo período, foi de 52,2%,
para uma variação de inflação no mesmo período de 25,72%, medida segundo
o IPCA.
Os gráficos apresentados em seguida demonstram a composição média da despesa de
exploração das CESBs e de serviços municipais, tomando por base o SNIS de 2004.
Fonte: PMSS - 12ª edição do Diagnóstico dos Serviços de Água e Esgotos, 2007.
Para resíduos sólidos, vamos tomar como referência dados produzidos desde a 1ª edição
do SNIS Resíduos Sólidos, ano base 2002, divulgado em dezembro de 2004, e os dois últimos diagnósticos, anos base 2004 e 2005, divulgados, respectivamente, em dezembro de
140
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
2006 e em setembro de 2007. Essa decisão de analisar os dados de pelo menos três anos de
referência nos parece mais razoável por se tratar de uma série histórica recente (apenas de
quatro anos), referente a um segmento do saneamento que nunca teve a tradição de produzir dados, sistematizar informações e análises. Cabe ainda destacar que, também no SNIS
Resíduos Sólidos, os dados são fornecidos voluntariamente, neste caso pelos municípios.
Coleta de resíduos sólidos
O diagnóstico mais recente, referente ao ano de 2005, apresenta informações sobre mais
de 71 milhões de habitantes urbanos e cerca de 50 milhões de moradores das metrópoles
brasileiras. Os dados são coletados nas 27 unidades federativas, em 95% dos municípios com
mais de 500 mil habitantes e em todos os municípios com mais de 820 mil habitantes.
Os resultados revelam que a coleta de resíduos sólidos atende, em média, 97,5% da população
urbana, com freqüência média de duas ou três vezes por semana. Da quantidade coletada,
cada habitante é responsável por 0,79 kg por dia. Na coleta de resíduos domiciliares (excluídos os públicos), a proporção é de 0,58 kg por dia, por habitante.
O diagnóstico de 2004 aponta que a coleta de lixo atendia a 94% da população urbana com
freqüência média de recolhimento dos resíduos de duas a três vezes por semana.
Tratamento dos resíduos
Das 15,8 milhões de toneladas coletadas nos 127 municípios que participaram do Diagnóstico
de 2005, os resultados demonstram que 68,5% dos resíduos foram descartados em aterros
sanitários, 25,2% em aterros controlados e 6,5% em lixões.
Os números de 2005 contrastam bastante com a realidade que conhecemos, na qual o
lixão é ainda a forma preponderante de disposição final dos resíduos. Os índices aferidos
pelo Diagnóstico 2004 demonstram que, em 49% dos lixões e aterros existentes, não há
impermeabilização do solo e, em 11%, o lixo fica a descoberto, de acordo com a coleta feita
em 36% dos municípios brasileiros. Outro dado que preocupa é que 47% dos lixões não têm
qualquer tipo de licença ambiental e 1,7% tem apenas licença ambiental prévia.
Em relação ao levantamento de instalações para destinação final de resíduos sólidos, o
Diagnóstico de 2002 identificou que apenas 22 unidades podem ser consideradas aterros sanitários por atenderem a exigências da legislação ambiental e às normas técnicas.
Atualmente, existem em funcionamento, no País, 817 aterros sanitários, conforme a PNSB
(2000), do IBGE.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
141
Coleta Seletiva
O Diagnóstico de 2005 revela que, em média, 59,2% dos municípios brasileiros realizam coleta
seletiva. A coleta informal, feita por catadores, acontece em 80% dos municípios. Desses, em
56,8%, os catadores se organizam em cooperativas ou associações. A triagem de materiais
recicláveis permite o aproveitamento de 4,1 kg por ano, para cada habitante urbano.
Os dados do Diagnóstico de 2004 mostram que os catadores são os grandes responsáveis
por esse trabalho. A coleta seletiva informal, realizada por catadores, estava presente em
85% dos municípios pesquisados.
Varrição
O Diagnóstico de 2005 aponta que, além das vias e logradouros públicos, são varridos, por
ano, 0,23 km por habitante. Cada empregado varre, em média, 1,1 km por dia.
Mão-de-obra, veículos e pessoal
Nos municípios que participaram do Diagnóstico de 2005, a proporção é de mil habitantes
para 1,9 trabalhadores, excluídos os empregos temporários. Desse montante, 6,8% se dedicam a atividades administrativas e gerenciais, 33,2% realizam serviço de varrição e 27,5%
realizam coleta de resíduos domiciliares e públicos.
Caminhões compactadores representam cerca de 44,5% da frota, que é predominantemente
privada (78,6%), e composta em 64,4% por veículos com até cinco anos de uso.
No universo das coletas do SNIS, o processo de terceirização na execução desses serviços
é expressivo, exceto em cidades com população inferior a 30 mil habitantes.
Desempenho financeiro
O Diagnóstico de 2005 demonstra que, em 35,4% dos municípios, a limpeza urbana não é
cobrada. Naqueles que cobram, a receita média anual arrecadada com os serviços é de R$
13,84 por habitante. A despesa per capita é de cerca de R$ 38,20 por ano. O custo médio
do serviço de coleta terceirizado chega a R$ 52,04 por tonelada.
De acordo com a amostra pesquisada no Diagnóstico de 2002, a maioria dos municípios
cobra pelos serviços regulares de limpeza urbana prestados à população.
142
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
No entanto, foi constatado que uma parcela significativa de cidades não realiza a cobrança de
forma direta, especialmente aquelas de menor porte. Das 108 cidades, 31 cobrem inteiramente
os gastos com a prestação desses serviços com recursos provenientes de outras fontes. Das
77 restantes, 63 cobram por esses serviços por meio de taxa inclusa no boleto do IPTU.
As despesas com atividades de limpeza urbana são, na maioria das cidades, superiores à
arrecadação de recursos financeiros vinculados a esses serviços, aspecto que também alerta
para a precariedade das estruturas de planejamento e gestão da limpeza urbana no país.
Unidades de processamento
Em mais de 30% das unidades cadastradas pelo Diagnóstico de 2005, o destino final dos
resíduos é feito em solo (aterros controlados, aterros sanitários ou lixões). Dessas unidades,
51,5% não têm impermeabilização de base, e 10,6% não fazem recobrimento. Das unidades
cadastradas, 46,8% são operadas pelas prefeituras, 46,8% não possuem qualquer tipo de
licença ambiental, 1,7% têm licença prévia e 18,5% já possuem licença de operação.
Aproximadamente 15% recebem resíduos de outro município, 21,6% fazem recirculação do
chorume, e 9,4% abrigam moradias de catadores.
No que se refere aos sistemas de coleta seletiva nos municípios pesquisados pelo Diagnóstico
de 2002, foram registradas 96 iniciativas diversas de organização da coleta diferenciada de
resíduos recicláveis. Desse total, 34 são lideradas pelas próprias prefeituras; 26 por associações ou cooperativas de catadores; 20 por empresas privadas; e 16 por outros agentes,
não identificados. Somam 44 as iniciativas de organização dos catadores atuantes em 99
dos municípios pesquisados. Nessas cidades, foram identificadas 80 entidades organizadas,
englobando o número total de 4.758 catadores associados ou cooperados.
Mesmo com poucas informações de natureza quantitativa, a massa total dos resíduos triados
(ou recuperados) foi considerável: 165.120t, sendo 49.634t de papel e papelão, 40.013t de
plásticos diversos, 18.720t de metais, 11.438t de vidros e 10.155t de outros tipos de resíduos. Esses números indicam que, por razões econômicas e/ou de preservação ambiental,
a reciclagem tem crescido de forma expressiva.
Para concluir esta abordagem baseada no SNIS, destacamos que, com a Lei 11.445/2007,
o futuro Sinisa passa a ser de caráter obrigatório e estende sua atuação também para a
avaliação dos programas, resultados e implementação da política federal.
Discorreremos sobre algumas referências de âmbito nacional, na seqüência.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
143
A melhoria da prestação dos serviços requer, além de diagnósticos e análises técnicas, a
articulação de diversas áreas: engenharia, economia, finanças, planejamento, desenvolvimento institucional e organizacional, jurídica, comunicação e tecnologia da informação,
gestão ambiental, regulação, participação e controle social, entre outras. Essa articulação
possibilita ao Poder público e à sociedade uma atuação de forma multidisciplinar e integrada.
Algumas tentativas estão sendo feitas nessa direção.
Um dos esforços mais consistentes nos últimos anos, no campo dos resíduos sólidos, decorreu
da criação do Fórum Nacional Lixo & Cidadania, que atua no sentido de erradicar o trabalho
infantil no lixo, no País. Para o alcance desse objetivo, logo ficou evidente a necessidade de se
promover concomitantemente a inclusão social e econômica dos catadores, a inclusão educacional
das crianças e dos adolescentes e a erradicação dos lixões; mais recentemente, foram incorporadas ao programa ações de recuperação ambiental das áreas degradadas pelos lixões.
Mesmo com a mobilização de centenas de técnicos em todo o País, articulados em vinte
e três fóruns estaduais e algumas dezenas de fóruns municipais, a história de perda dos
investimentos em resíduos sólidos não foi superada e continua a ser a tônica no setor.
Por isso, vai-se consolidando, entre os técnicos do Governo Federal e de outras instituições
que atuam na área de resíduos sólidos, a convicção de que é necessário ganhar escala na
gestão dos serviços, por meio da regionalização da aplicação dos recursos, possibilitando
uma operação profissional qualificada para a prestação dos serviços.
No campo do abastecimento de água, os avanços obtidos no campo da gestão técnica
qualificada dizem respeito, principalmente, às iniciativas de combate às perdas de água e
ao uso racional da energia elétrica.
O Programa denominado Com+Água, empreendido pelo PMSS, vem ganhando espaço no setor.
O programa tem caráter demonstrativo e promove a implantação de um comitê gestor que
tem por objetivo efetivar a gestão e controle das ações a partir do balanço hídrico e ações
de mobilização social no âmbito de cada uma das empresas ou autarquias parceiras.
O apoio se dá mediante atividades de capacitação, assistência técnica, fornecimento de
equipamentos para macromedição e automação; sistema cadastral técnico e modelagem
hidráulica; controle e redução de perdas reais e aparentes; gestão do uso da energia elétrica;
planejamento e controle operacional; educação; cultura; comunicação.
No campo do manejo integrado das águas pluviais urbanas, podemos dizer que a expectativa reside na implementação da Lei 11.445/07, que prevê a possibilidade de o serviço ser
144
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
remunerado por tributo, inclusive por taxa. Essa cobrança poderá ser lançada com base no
índice de impermeabilização do solo urbano, considerando-se a existência no imóvel de
dispositivo de amortecimento e retenção.
Eis aí um desafio para a engenharia sanitária brasileira.
Avaliemos, com a próxima atividade, em que medida a melhoria do regime de eficiência do
prestador tem relação com as condições de prestação dos serviços em termos de escala e
escopo, a partir da análise do cenário realizado na atividade anterior.
Atividade
Caso se confirme e se mostre relevante a relação entre melhoria
do regime de eficiência do prestador e condições de prestação dos
serviços (escala e escopo), o grupo deverá preparar uma proposta
geral de revisão do modelo de organização do prestador no contexto
da gestão associada dos serviços.
Partiremos para uma retomada do conteúdo sobre leis, com enfoque na prestação e organização dos serviços de saneamento básico no Brasil. Para que possamos melhor compreender
as novas regras legais, vamos ler o que se segue.
Prestação dos serviços de saneamento no Brasil:
as novas regras
Tudo o que já tratamos neste Guia pode ser representado esquematicamente no quadro a
seguir, do Eng. Marcos Montenegro.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
145
Gestão dos serviços públicos de saneamento básico: planejamento, regulação,
fiscalização, prestação e controle social
Serviços públicos de saneamento básico
Gestão
Abastecimento
de água
Esgotamento
sanitário
Manejo de
resíduos sólidos
Indelegável
Planejamento
Regulação
Delegável a órgão ou ente público
Fiscalização
Delegável a órgão ou ente público
Prestação
Manejo das
águas pluviais
Direta (Lei 8.666, no caso de terceirização) ou delegada (Leis 8.987, 11.079, 11.107)
Controle social
Indelegável
Das novas regras, precisamos compreender que regulação e prestação dos serviços de
saneamento são atividades necessariamente vinculadas. Isso quer dizer que os serviços
prestados à população devem ser serviços planejados e regulados. A tão propalada distinção
das funções de regulação e de prestação dos serviços diz respeito especificamente ao fato
de que “quem regula” não é “quem presta os serviços”.
Antes de se pensar na delegação, o titular planeja e organiza os serviços, mediante realização
de estudos e amplo debate com a sociedade. Como primeiro cenário, o titular deve avaliar
as condições para que ele próprio possa prestar os serviços diretamente, seja no âmbito da
sua administração direta ou de forma descentralizada, atribuindo a responsabilidade aos
órgãos de sua administração indireta.
Um cenário tão importante quanto esse é o que analisa as possibilidades da gestão associada,
mediante formação de consórcio público, prioritariamente, ou por convênio de cooperação,
e sempre através de um contrato de programa. O plano municipal de saneamento básico,
se desenvolvido sob a perspectiva da integração e da dimensão regional, no sentido de
auferir ganhos de escala e escopo, indicará o potencial desse tipo de organização, baseado
no federalismo cooperativo, pedra de toque da Lei 11.107/2005.
Avaliados esses cenários e não comprovada a sua viabilidade, o titular deve, em estreita
articulação com os órgãos colegiados afetos ao saneamento e com a sociedade em geral,
analisar as condições de delegação da prestação dos serviços por meio de contrato de
concessão e, nesse caso, necessariamente precedido de uma licitação. Sem se esquecer que,
neste caso, é obrigatória a realização prévia de audiência e consultas públicas sobre o edital
de licitação e sobre a minuta do contrato de concessão.
146
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
No entanto, em qualquer arranjo institucional em que se defina a modalidade da prestação
dos serviços de saneamento básico, a função de regulação é indissociável e indispensável
e deve obedecer às normas regulatórias determinadas na Lei 11.445/2007.
Diferentemente do planejamento, de acordo com a Lei 11.445/2007, a regulação pode ser
delegada. No entanto, obrigatoriamente, a regulação tem que ser exercida por órgão
público.
Atendido esse preceito, a regulação pode ser exercida:
i) pelo próprio titular, diretamente por órgão ou entidade de sua administração
direta ou indireta, inclusive consórcio público do qual participe;
ii) mediante delegação a órgão ou entidade de outro ente da Federação,
por meio de gestão associada de serviços públicos, autorizada por consórcio
público ou convênio de cooperação entre entes federados.
Como estamos tratando dos serviços de saneamento básico, uma observação inicial a se
fazer é que cada um dos serviços pode possuir regulação própria. Via de regra, podemos
pensar em ter uma entidade reguladora para os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário, e outra, por exemplo, para os serviços de manejo de resíduos sólidos e
limpeza urbana.
As normas de regulação dos serviços são editadas por legislação do titular e devem
contemplar minimamente os aspectos que se referem a:
∙ política tarifária;
∙ participação dos usuários;
∙ controle social sobre todo o processo de formulação da política de
saneamento até a prestação dos serviços e sobre como devem atuar as
entidades de regulação e de fiscalização.
O titular poderá editar as normas sobre:
a) direitos e obrigações dos usuários e prestadores, bem como as penalidades
a que estarão sujeitos;
b) procedimentos e critérios para atuação das entidades de regulação e de
fiscalização;
c) mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação e
fiscalização dos serviços;
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
147
d) condições de sustentabilidade e equilíbrio econômico-financeiro da prestação
dos serviços, em regime de eficiência, incluindo:
∙ a política de remuneração e o respectivo sistema de cobrança e a composição
de taxas, tarifas e outros preços públicos;
∙ a sistemática de reajustes e de revisões de taxas, tarifas e outros preços
públicos;
∙ a política de subsídios.
As chamadas normas administrativas de regulação, que se referem às dimensões técnica,
econômica e social da prestação dos serviços, são editadas mediante regulamentos emitidos
pela entidade reguladora e devem abranger, minimamente, os seguintes aspectos:
a) padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços;
b) prazo para os prestadores de serviços comunicarem aos usuários as providências adotadas diante de queixas ou de reclamações relativas aos serviços;
c) requisitos operacionais e de manutenção dos sistemas;
d) as metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e os respectivos prazos;
e) regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os procedimentos e prazos
de sua fixação, reajuste e revisão;
f) medição, faturamento e cobrança de serviços;
g) monitoramento dos custos;
h) avaliação da eficiência e eficácia dos serviços prestados;
i) plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação;
j) subsídios tarifários e não tarifários;
k) padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e
informação;
l) medidas de contingências e de emergências, inclusive racionamento;
m) procedimento para a aplicação de penalidades pelo descumprimento de
normas.
Cabe ressaltar que, em caso de gestão associada, os titulares poderão adotar os mesmos
critérios econômicos, sociais e técnicos da regulação em toda a área de abrangência do
consórcio. No entanto, a entidade de regulação deverá instituir regras e critérios de estruturação de sistema financeiro e contábil e do respectivo plano de contas, de modo a garantir
que a apropriação e a distribuição de custos e de remuneração dos serviços permitam a
individualização por município integrante do consórcio e por tipo de serviço atendido no
âmbito da gestão associada.
148
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Aliás, ao tratarmos da transparência, não podemos deixar de sublinhar que a Lei assegura
ampla publicidade aos relatórios, estudos, decisões e instrumentos equivalentes que se
refiram à regulação ou à fiscalização dos serviços, bem como aos direitos e deveres dos
usuários e prestadores, a eles podendo ter acesso qualquer representante do povo, independentemente da existência de interesse direto.
Ainda segundo a Lei, a publicidade deverá efetivar-se, preferencialmente, por meio de sítio
mantido na Internet. No entanto, certamente não poderá ficar restrita a esse meio de divulgação, pois bem sabemos o quanto o acesso à Internet exclui grande parte da população
brasileira, particularmente os segmentos sociais de baixa renda, quase sempre os desprovidos dos serviços públicos ou os que os recebem de forma precária.
Para abordar os aspectos sobre a sustentabilidade econômico-financeira dos serviços
públicos de saneamento básico, vamos nos apoiar no texto legal. Do Capítulo VI da Lei
11.445/07, sublinhamos os aspectos que nos parecem mais relevantes para os objetivos
desta oficina.
Sobre a forma de cobrança para remuneração por tipo de serviço
Art. 29.
I - de abastecimento de água e esgotamento sanitário: preferencialmente na forma de
tarifas e outros preços públicos, que poderão ser estabelecidos para cada um dos serviços
ou para ambos conjuntamente;
II - de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos urbanos: taxas ou tarifas e outros preços públicos, em conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades;
III - de manejo de águas pluviais urbanas: na forma de tributos, inclusive taxas, em
conformidade com o regime de prestação do serviço ou de suas atividades.
Sobre as diretrizes para instituir tarifas, taxas e outros preços públicos
I - prioridade para atendimento das funções essenciais relacionadas à saúde pública;
II - ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa renda aos serviços;
III - geração dos recursos necessários para realização dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do serviço;
IV - inibição do consumo supérfluo e do desperdício de recursos;
V - recuperação dos custos incorridos na prestação do serviço, em regime de eficiência;
VI - remuneração adequada do capital investido pelos prestadores dos serviços;
VII - estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatíveis com os
níveis exigidos de qualidade, continuidade e segurança na prestação dos serviços;
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
149
VIII - incentivo à eficiência dos prestadores dos serviços.
§ 2º Poderão ser adotados subsídios tarifários e não tarifários para os usuários e localidades
que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica suficiente para cobrir o
custo integral dos serviços.
Sobre a estrutura de remuneração e cobrança dos serviços
(estrutura tarifária)
Art. 30.
I - categorias de usuários, distribuídas por faixas ou quantidades crescentes de utilização ou
de consumo;
II - padrões de uso ou de qualidade requeridos;
III - quantidade mínima de consumo ou de utilização do serviço, visando à garantia de
objetivos sociais, como a preservação da saúde pública, o adequado atendimento dos usuários de menor renda e a proteção do meio ambiente;
IV - custo mínimo necessário para disponibilidade do serviço em quantidade e qualidade
adequadas;
V - ciclos significativos de aumento da demanda dos serviços, em períodos distintos; e
VI - capacidade de pagamento dos consumidores.
Sobre os subsídios
Art. 31. Os subsídios necessários ao atendimento de usuários e localidades de baixa renda serão,
dependendo das características dos beneficiários e da origem dos recursos:
I - diretos, quando destinados a usuários determinados, ou indiretos, quando destinados ao
prestador dos serviços;
II - tarifários, quando integrarem a estrutura tarifária, ou fiscais, quando decorrerem da alocação de recursos orçamentários, inclusive por meio de subvenções;
III - internos a cada titular ou entre localidades, nas hipóteses de gestão associada e de
prestação regional.
Sobre a estrutura de taxas ou tarifas para resíduos sólidos urbanos
Art. 35. (...) fatores a serem considerados:
I - o nível de renda da população da área atendida;
II - as características dos lotes urbanos e as áreas que podem ser neles edificadas;
III - o peso ou o volume médio coletado por habitante ou por domicílio.
150
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Sobre a estrutura de cobrança para drenagem e manejo
de águas pluviais urbanas
Art.36 (...) considerar, em cada lote urbano, os percentuais de impermeabilização e a existência
de dispositivos de amortecimento ou de retenção de água de chuva, e também:
I - o nível de renda da população da área atendida;
II - as características dos lotes urbanos e as áreas que podem ser neles edificadas.
Sobre os reajustes e revisões tarifárias
Art. 37. (...) no reajuste deve-se observar:
o intervalo mínimo de 12 (doze) meses, de acordo com as normas legais, regulamentares e
contratuais.
Art. 38. (...) nas revisões tarifárias deve-se considerar a reavaliação das condições da prestação
dos serviços e das tarifas praticadas e poderão ser:
I - periódicas, objetivando a distribuição dos ganhos de produtividade com os usuários e a
reavaliação das condições de mercado;
II - extraordinárias, quando se verificar a ocorrência de fatos não previstos no contrato, fora
do controle do prestador dos serviços, que alterem o seu equilíbrio econômico-financeiro.
Sobre o controle social sob os reajustes e as revisões tarifárias
Art.38
§ 1º As revisões tarifárias terão suas pautas definidas pelas respectivas entidades reguladoras, ouvidos os titulares, os usuários e os prestadores dos serviços.
Art. 39.
(...) devendo os reajustes e as revisões serem tornados públicos com antecedência mínima
de 30 (trinta) dias com relação à sua aplicação.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
151
Situações previstas em lei para interrupção dos serviços
Art. 40. Os serviços poderão ser interrompidos pelo prestador nas seguintes hipóteses:
I - situações de emergência que atinjam a segurança de pessoas e bens;
II - necessidade de efetuar reparos, modificações ou melhorias de qualquer natureza nos
sistemas;
III - negativa do usuário em permitir a instalação de dispositivo de leitura de água
consumida, após ter sido previamente notificado a respeito;
IV - manipulação indevida de qualquer tubulação, medidor ou outra instalação do prestador,
por parte do usuário; e
V - inadimplemento do usuário do serviço de abastecimento de água, do pagamento das
tarifas, após ter sido formalmente notificado.
A Lei também define as condições de aviso aos usuários nos casos de interrupção e suspensão dos serviços.
Sobre a geração de crédito para o prestador perante o titular
Art. 42. Os valores investidos em bens reversíveis pelos prestadores constituirão créditos perante o
titular, a serem recuperados mediante a exploração dos serviços, nos termos das normas regulamentares e contratuais e, quando for o caso, observada a legislação pertinente às sociedades por ações.
§ 1º Não gerarão crédito perante o titular os investimentos feitos sem ônus para o prestador, tais como os decorrentes de exigência legal aplicável à implantação de empreendimentos
imobiliários e os provenientes de subvenções ou transferências fiscais voluntárias.
§ 2º Os investimentos realizados, os valores amortizados, a depreciação e os respectivos saldos
serão anualmente auditados e certificados pela entidade reguladora.
§ 3º Os créditos decorrentes de investimentos devidamente certificados poderão constituir
garantia de empréstimos aos delegatários, destinados exclusivamente a investimentos
nos sistemas de saneamento, objeto do respectivo contrato.
Em complementação ao trabalho em grupo realizado nas outras seções desta unidade, vamos
aqui retomar os mesmos grupos para refletir sobre a sustentabilidade econômico-financeira da prestação dos serviços.
Atividade
Para esta reflexão, o grupo deve tomar como pano de fundo as necessidades de universalização do acesso aos serviços e de que forma
os mecanismos de subsídios, tarifas sociais, controle sobre a inadimplência e transparência ao usuário podem contribuir nessa direção.
152
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Para isso, o grupo deve refletir sobre as seguintes questões:
a) Qual o perfil do déficit de atendimento dos serviços?
Que aspectos devemos considerar prioritariamente na
qualificação desse perfil?
b) Quais as possibilidades de gerar recursos mediante adoção de incentivos voltados para a inibição do
consumo supérfluo e do desperdício?
c) Em que proporção média os custos devem ser recuperados por meio de tarifas?
d) Como distribuir os custos entre os diversos grupos
de usuários?
e) Como subsidiar os pobres? Quais os tipos de subsídios
e/ou subvenções mais adequados?
f) Como lidar com inadimplências? Como reduzir os índices, considerando-se categoria de usuário e bloco de
consumo e ainda faixas de renda dos usuários?
g) Como cobrar pelos serviços de esgoto?
h) Como cobrar pelos serviços de manejo de resíduos
sólidos?
i) Como cobrar pelos serviços de manejo de águas
pluviais urbanas?
Neste capítulo, o norte foi a temática de prestação e organização dos
serviços de saneamento básico no Brasil. Inicialmente, fizemos interpretação
dos dados de pesquisas referentes ao conceito-chave que nos ajudou
a visualizar algumas opções de transformação quando comparamos as
limitações existentes no setor com experiências bem-sucedidas e também
com o seu conhecimento prático. Reforçamos a nossa compreensão
sobre as novas regras legais, apresentando fragmentos da legislação
pertinente. Esperamos que as atividades realizadas tenham propiciado
uma participação efetiva de todos vocês, agregando novas perspectivas
e soluções para as questões do seu dia-a-dia profissional. Sabemos que
a participação é fundamental para uma forma de governar que privilegia
o exercício da cidadania. O próximo capítulo trará um tema promotor da
sustentabilidade para o saneamento básico, pois o controle social evidencia
a participação da comunidade na gestão pública, que, por sua vez, é a
única forma de promover o compartilhamento justo de responsabilidades
entre a sociedade e o Estado.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
153
OBJETIVOS:
- Perceber o
potencial existente
no País em termos
de instrumentos
legais de participação popular e de
controle social.
- Apresentar
e refletir sobre
alguns aspectos
teórico-conceituais
para tornar efetivo
o exercício do
controle social em
saneamento.
Controle social
Alcançamos o sexto conceito-chave – controle social – proposto nesta
oficina, que é, sem dúvida, o assunto que perpassa e integra todos
os demais temas abordados. O controle social evidencia a participação da sociedade nos processos que envolvem a gestão, execução
de políticas e programas públicos. Para entendermos melhor esse
mecanismo de participação, traremos alguns conceitos sobre o tópico
com a finalidade de ressaltar as possibilidades oferecidas, inclusive
pelos instrumentos legais brasileiros, que tornam o controle social
efetivamente possível.
Controle social: noção de direito e
instrumentos legais
Se a democracia é fundamental para gerar condições de desenvolvimento humano, reparador das desigualdades sociais e regionais,
é preciso atuar no sentido da ampliação da esfera pública, mediante
o fortalecimento da participação popular e do controle social.
Nesta unidade, vamos refletir um pouco mais profundamente sobre
esses conceitos e nos determos nos instrumentos já conquistados
para o exercício da cidadania.
São muitas as definições para o conceito de controle social. Vamos
trazer uma dessas para a nossa reflexão.
O termo controle social designa os processos de influência do coletivo sobre o individual, do público sobre o privado. Podemos, então,
entender que o controle social pode se dar sobre uma pessoa, sobre
uma organização, sobre uma empresa, sobre o Estado. Traz, portanto,
o potencial de promover mudanças de comportamento, práticas e
atitudes, transformando as relações sociais. Ao agir especificamente
154
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
sobre a instituição governamental, representa a expressão dos mecanismos de influência e
de orientação da sociedade sobre o Estado, como nos ensina Castoriadis (1987).
Com que noção de esfera pública estamos trabalhando?
Já esclarecemos, na Unidade II deste Guia, que estamos falando do Estado como um ator
que atua numa arena política onde se manifestam os mais diversos agentes sociais que
representam interesses e necessidades, muitas vezes, conflitantes entre si. Não se trata de
um espaço neutro, mas de explicitação dos conflitos, de disputa, e também de negociação
e pactuação.
Mas como assegurar que, dessas rodadas de embates e negociação, prevaleça a decisão a
favor do coletivo, do interesse público?
Cabe lembrar que o sentido do termo “público” tem sido bastante banalizado para falar
daquilo que é estatal, ou seja, para designar as estruturas, funções e ações do Estado.
“Público” deixou de significar o que originalmente estava associado à realização efetiva do
interesse geral, do bem comum.
O texto constitucional, por exemplo, estabelece ações de saúde como de “relevância pública”,
para designar o seu caráter público e essencial e a responsabilidade estatal sobre esse direito.
Vale aqui, com o intuito de trabalhar bem o conceito, nos apoiarmos em Zveibil (2003), que
traz uma importante apropriação da definição de Habermas (1984) para esfera pública.
“esfera pública como uma zona para discurso ou debate, desenvolvendo um conceito de ‘público’ que privilegia funções de análise e crítica para gerar o controle social, visando a participação
cidadã, onde não há homogeneidade de idéias, mas sim uma arena pública de debate. Esse
modelo amplia o âmbito da atividade política, fertilizando-a com os discursos comunicativos”.
Sob a ótica dos conselhos populares, o controle social se dá mediante mecanismos pelos
quais os governos podem ser induzidos ou constrangidos a trabalhar pelo interesse público.
Aqui, também, público e estatal não são a mesma coisa, apesar de os conselhos integrarem
a estrutura reorganizada e democratizada do Estado. Este é justamente um dos espaços de
expressão do que denominamos “esfera pública”.
Sob essa perspectiva, os conselhos são instâncias públicas de formação de opinião coletiva, de
vocalização de demandas, de reivindicação de necessidades, de manifestação de preferências e
vontade política, muito mais que meros instrumentos do governo ou de parte da sociedade.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
155
Os conselhos atuam na tematização e formulação da agenda pública. É claro que os conselhos não governam, mas estabelecem os parâmetros do interesse público para orientar a
ação governamental. Como espaço institucional de representação de interesses, os conselhos chancelam o “status” público aos grupos ali representados. Como tal, devem criar
mecanismos internos, por exemplo, em sua composição, que reparem a histórica exclusão
social e política dos segmentos que não têm voz e vez nos canais tradicionais do sistema
de representação (o legislativo, a mídia, os meios privados, etc.) para influenciar a decisão
e a definição da agenda pública.
É, então, como parte do Estado, mas independentes do governo, que os conselhos podem
renovar seu papel com base nos marcos da recente redemocratização brasileira, ainda que,
por si mesmos, já representem uma mudança da cultura institucional e política.
Nesse sentido, a idéia de universalidade busca incorporar a diversidade como um valor,
para que ela não se dê à custa da invisibilidade das diferenças. É certo e desejado que, em
situações marcadas pela exclusão social, sejam empreendidos esforços e investimentos
diferenciados de compensação, de reparação histórica, de ações afirmativas, concentradas
e focalizadas nos grupos vulneráveis, socialmente em desvantagem em relação ao direito à
cidade, com salubridade e qualidade de vida.
Até aqui exploramos o espaço dos conselhos. Mas há uma boa novidade na cena pública que
muito tem feito avançar o saneamento em direção à democratização do processo decisório do
setor e das relações sociais estabelecidas nesse campo. São as conferências, principalmente
as municipais de saneamento; mas também as de saúde, meio ambiente, cidades.
Para falar um pouco sobre conferências de saneamento, vamos recorrer a Borja e Moraes
(2005), que relatam algumas experiências de saneamento no estado da Bahia.
A realização de conferências em todos os níveis de governo (federal, estadual e municipal)
tem-se mostrado um instrumento efetivo de democratização do processo de formulação de
políticas públicas sociais. Além de abrir mais espaço para a população reivindicar os seus
direitos, a conferência ajuda a construir uma relação mais equilibrada entre sociedade e Poder
público, do ponto de vista da repartição do poder e também das responsabilidades.
Quando o governo assume o compromisso de realizar uma conferência e de respeitar as
deliberações dela decorrentes, representa o firme propósito de alterar a prática tradicional de
formular políticas públicas e de melhorar a qualidade dos serviços que presta à população.
Com o conhecimento da realidade do saneamento em seu município, o governo local pode
e deve planejar suas ações atendendo ao que foi aprovado na conferência.
156
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Como exemplo, trazemos a experiência de Alagoinhas, na Bahia, que foi o primeiro município
brasileiro a construir sua política municipal de saneamento ambiental com participação popular,
por meio de um processo de conferência. Esse processo contemplou a realização de pré-conferências temáticas, regionais e foi coordenado por uma comissão organizadora, composta por
representantes tanto do governo como da sociedade local. O Poder executivo municipal honrou
o compromisso assumido publicamente durante a conferência e encaminhou ao Poder legislativo a proposta de projeto de lei, preparada pela comissão e referendada na conferência, para
instituir a política municipal de saneamento ambiental. A Câmara de Vereadores realizou uma
audiência pública para colocar o projeto de lei em discussão, aprovando-o em seguida. De todo
este processo participativo, resultou a Lei no. 1460/2001, que dispõe sobre a Política Municipal
de Saneamento Ambiental de Alagoinhas, sancionada pelo Prefeito em 3/12/2001.
Aqui, para ilustrar a idéia de controle social sob a perspectiva do direito, vamos trazer os
instrumentos legais de participação popular.
Instrumentos Legais de Participação Popular
A Constituição Federal de 1988, ao ser editada, recebeu o apelido de “Constituição Cidadã”,
justamente por ter prestigiado categoricamente a cidadania. Não se registra, na história
constitucional brasileira, semelhante valorização normativa de soberania popular.
Cabe lembrar que essa conquista é resultado da expressiva e histórica mobilização social,
de cunho popular, que se deu durante o processo constituinte no Brasil, consolidando a
redemocratização política no nosso País.
O objetivo aqui é o de focalizar mais atentamente os institutos de participação popular,
constitucionalmente previstos na Constituição Federal de 1988 (CF 1988), e parte desses
regulamentados pela Lei 9.709/1998.
No entanto, existe ainda, por parte dos movimentos sociais, pouco acúmulo de conhecimento e apropriação desses instrumentos que oferecem espaços legais e, se combinados com
mecanismos de participação direta, podem contribuir mais efetivamente para a ampliação
da esfera pública e ampla democratização do Estado brasileiro.
As bases jurídicas da participação popular previstas na Constituição Federal de
1988 são:
∙ ação popular;
∙ ação civil pública (no âmbito da Defensoria Pública);
∙ mandado de segurança coletivo;
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
157
∙ mandado de injunção;
∙ iniciativa popular de projeto de lei;
∙ Código de Defesa do Consumidor;
∙ direito à informação e à cidadania.
Vamos entender um pouco cada um desses instrumentos, que, muitas vezes, complementam-se uns aos outros.
Ação Popular e Ação Civil Pública
Este é um instrumento jurídico de que o cidadão dispõe para pleitear anulação de atos lesivos
ao patrimônio público, bem como a lei que introduziu a ação civil pública de responsabilidade
por danos causados ao meio ambiente, ao consumidor e a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico e turístico e paisagístico. São leis que, embora promulgadas antes da
Constituição, 1965 e 1985 respectivamente, tiveram sua feição e seu alcance ampliados na
Constituição Federal de 1988 e também no Código de Defesa do Consumidor, favorecendo,
desde então, todos os interesses difusos e coletivos.
Atividade
1. O grupo pode fazer um exercício sobre agravos aos valores protegidos por esses dois instrumentos que têm correlação (positiva ou
negativa) com o saneamento. Por exemplo: pensar no valor de um
rio que corta a cidade e seus atributos em relação à água, ao verde,
ao espaço de convivência social, à água em quantidade e qualidade,
à atividade econômica ligada à pesca ou ao lazer e turismo. Ou em
oposição, o rio canalizado e totalmente assoreado que corta a cidade
e inunda vias e moradias, que leva a perdas, inclusive de pessoas,
que dissemina doença, que se torna fator de rejeição por parte da
população.
2. Após refletir sobre correlações dessa natureza, os participantes
da oficina podem se pronunciar sobre possíveis experiências de
utilização desses dois tipos de instrumento de participação popular
em seu município, discorrendo sobre como se deu o processo de
mobilização, aplicação e efeito.
158
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Mandado de segurança coletivo e do mandado de injunção
Este instrumento pode ser impetrado por organização sindical, ou associação legalmente
constituída, no interesse de seus associados contra qualquer autoridade municipal ou estadual, ou entidade que presta serviços públicos (a exemplo de uma concessionária de serviços
públicos, uma CESB ou um prestador privado dos serviços de saneamento).
Já o mandado de injunção, também criado pela Constituição Federal de 1988, aplicase quando o direito garantido na Constituição não se torna eficaz por falta de norma
regulamentadora.
Atividade
Indagar se alguém da turma conhece alguma experiência de mandado
de segurança coletivo impetrado contra seu município ou de algum
grupo sindical contra a concessionária dos serviços de saneamento.
Para refletir
O mandado de injunção ajuda a compreender a importância do
decreto de regulamentação da Lei 11.445/2007, no que concerne à
garantia dos diversos e fundamentais direitos abarcados nesta Lei?
Por exemplo, o direito dos usuários, o direito à informação, ao exercício do controle social, o direito a participar da decisão de delegar
(ou não) e, se for o caso, de como delegar a prestação dos serviços
públicos de saneamento básico, etc.
Iniciativa popular de projeto de lei
O artigo 29 da Constituição Federal de 1988 define preceitos que devem constar das Leis
Orgânicas:
a) cooperação das associações representativas no planejamento municipal;
b) iniciativa popular de projeto de lei, de interesse do município, da cidade ou
do bairro, através de manifestação de, pelo menos, 5% do eleitorado.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
159
Esse instrumento é muito relevante porque, se o governo não tem a vontade política de
implementar os mecanismos de participação popular, como determina a Carta Constitucional,
resta ainda ao munícipe a oportunidade de fazer valer a vontade popular e pressionar o
Estado, em qualquer nível de governo, por vias legais e canais institucionais, a cumprir
suas obrigações constitucionais. Mais do que isso, é um instrumento que legitima acionar o
processo de formulação de políticas públicas a partir de outra arena política, não convencional, como o espaço de uma conferência ou de um conselho.
Atividade
Verificar se alguém da turma já participou de um projeto popular de
iniciativa de lei.
Código de Defesa do Consumidor
A Lei no. 8.078/1990, que dispõe sobre a Defesa do Consumidor, estabelece, em seu artigo
22, que os órgãos públicos, sob qualquer forma de empreendimento, são obrigados a prestar
serviços adequados, eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, que sejam contínuos.
O Código estabelece os direitos básicos do consumidor e os canais que podem ser utilizados
pelos usuários para reclamações, que hoje são as Coordenadorias de Proteção e Defesa do
Consumidor (Procons).
Já se observa na lista (no ranking) de reclamações dos Procons a presença expressiva daquelas relativas aos serviços públicos, no tocante à qualidade e regularidade da prestação e do
atendimento desses serviços à população.
Atividade
Questionar se alguém do grupo já pesquisou, junto ao Procon de sua
cidade ou região, a posição do prestador dos serviços de saneamento
no ranking de reclamações do Procon. Se esse fato ocorreu, como se
desdobrou? Que tipo de impacto causou?
160
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Direito à informação e à cidadania
O artigo 31, parágrafo 3º da CF 1988 obriga os municípios a manterem suas contas durante
sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte para exame e apreciação,
o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da Lei. Sugere a norma que essa
fiscalização não deve ser individual, mas organizada no âmbito dos movimentos sociais.
O art. 134 torna a Defensoria Pública instituição essencial à função jurisdicional, atribuindo-lhe a defesa dos oprimidos, em todos os graus, e tornando-a obrigatória em todos os
Estados.
No campo do Executivo, a Constituição explicita o direito fundamental ao orçamento, criando
condições para a atuação de representações comunitárias no processo de sua elaboração.
Também o controle social pela via administrativa foi ampliado, pois o art. 5º legitima qualquer pessoa a exigir dos órgãos públicos informações de interesse coletivo ou geral (direito
à informação) e cria o direito de petição, que se traduz em denúncia formalizada, destinada
à defesa do direito público ou privado, ou a coibir ilegalidade ou abuso de poder.
Atividade
O grupo deverá discutir as experiências vivenciadas – por exemplo, o orçamento participativo – e como essas experiências podem
contribuir para colocar o saneamento em um patamar elevado entre
as prioridades do município.
Concluída a reflexão sobre os diversos instrumentos legais existentes no País, discorreremos, na seqüência, sobre algumas referências teórico-conceituais que podem contribuir
para tornar efetivo o exercício do controle social em saneamento.
Algumas pinceladas teórico-conceituais sobre controle social
Antes de iniciar essa reflexão, a turma deve realizar uma rodada de troca de experiências
e de impressões para trabalhar, primeiramente de forma empírica, a abordagem que os
participantes conseguem formular sobre o conceito de controle social.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
161
Atividade
Para a atividade, colocamos três questões cujas respostas nortearão
a dinâmica:
1. Você identifica, em seu município, a existência de
mecanismos de controle social sobre os serviços de saneamento básico? Exemplifique.
2. Na condição de gestor, avalie como a participação da
comunidade tem interferido nos serviços de saneamento
básico do município em que você atua.
3. Você, enquanto gestor, participa de algum órgão colegiado em seu município?
O desafio aqui, comparativamente à seção anterior, é de outra natureza: apreendido o
significado do controle social como instrumento jurídico-legal capaz de acioná-lo como
direito, vamos percorrer um pouco a abordagem conceitual sobre o tema, que certamente
pode nos induzir à criatividade e à inventividade no exercício mais qualificado e efetivo do
controle social em nosso cotidiano.
Para fazer essa breve incursão, vamos nos apoiar principalmente em Heller, Rezende, Heller
(2007), autores de artigo sobre “Participação e controle social em saneamento básico: aspectos teórico-conceituais”, que integra um livro que tem como tema central a regulação dos
serviços de água e de esgoto.
Como vimos na seção 1 desta unidade, a compreensão do significado legal do controle social
já constitui, em si mesmo, uma estratégia de ação coletiva para reivindicá-lo como direito
e exercitá-lo em sua dimensão mais ampla de cidadania. Ao ampliar e problematizar essa
reflexão, remetemo-nos necessariamente para outras áreas do conhecimento (sociologia,
ciência política), o que, à primeira vista, pode parecer pouco esclarecedor.
Como destacado por Heller, Rezende, Heller (2007), “a
discussão sobre o controle social e a participação esbarra
em alguns conceitos associados, para os quais há uma
extensa formulação, sobretudo nas teorias política e
social, como os de cidadania, abertura para a prestação de
contas pelos governos (accountability), governabilidade,
ampliação do poder da população, capital social, direitos
e deveres do consumidor, entre outros”.
162
Em paralelo, os aspectos de
transparência e o accountability
passam a envolver o controle
social tanto sobre o regulador
quanto sobre o regulado, superando as tradicionais relações de
prestador de serviço/consumidor
ou usuário (Zveibil, 2003).
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Governabilidade: alguns autores brasileiros têm empregado o neologismo “governança” como
tradução da palavra inglesa “governance”.
Desses conceitos revisitados pelos autores, sugerimos aqui a opção por um deles para, a
partir desse significado, trabalhar o conceito de controle social sob a perspectiva da participação. Para este primeiro exercício, vamos eleger o conceito associado de ampliação do
poder da população.
Empowerment: alguns autores brasileiros têm empregado o neologismo “empoderamento” como
tradução desta palavra inglesa. Este termo é bastante utilizado na literatura sobre gênero e nos
discursos que marcam as lutas por respeito às diferenças e por igualdade de oportunidades para
as mulheres.
Mas, para o campo dos serviços públicos de saneamento, esse esforço não é suficiente. Os
nossos autores de referência fazem um paralelo conceitual que se ajusta bem às especificidades do saneamento.
Estabelecem que o processo participativo envolve usuários e não usuários, abrindo-se,
portanto, duas vertentes. Segundo essa abordagem, “a participação dos usuários situa-se
no âmbito dos direitos do consumidor, do cidadão. Por sua vez, a participação dos nãousuários refere-se à dimensão do direito à cidadania, que deveria ser assegurado a todos
os indivíduos de uma sociedade”.
Nessa leitura, caberia ainda outra interpretação para a condição social de “não-usuários”:
Você sabia?
o cidadão que, indiferentemente de ter ou
não acesso aos serviços de saneamento,
Para melhor compreensão dessa leitu-
coloca-se na arena política do saneamento
ra que atribui ao sujeito a noção de
como sociedade organizada que reivindica
pertencimento à determinada comu-
seu espaço como sujeito social, que se situa
nidade, necessariamente circunscrita a
no processo de formulação da política pública
determinado contexto histórico, você
do saneamento sob a égide da bandeira da
pode consultar autores como Karl
universalização do acesso aos serviços. Esse
Marx, Gramsci, Tocqueville, Durkheim,
agente certamente se insere na dimensão da
Marshall, Léo Heller, Sonaly Rezende,
cidadania, mas se coloca necessariamente
Pedro Jacobi, Milton Santos, entre
como uma força social, organizada em prol
outros.
do coletivo, do bem comum.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
163
A idéia de “governança local” parte do pressuposto de
que o fortalecimento de procedimentos democráticos,
em contextos nos quais operam as instituições públicas,
deve perseguir a aproximação entre as preferências e
necessidades dos cidadãos com a capacidade dos governos de dar respostas mediante ações e políticas públicas
num contexto institucional adequado às expectativas
da população.
Governança: como um estilo de
gestão pública, com instâncias
de interlocução entre governo e
sociedade, capaz de captar, de
forma institucionalizada, as necessidades e demandas sociais com
vistas a se definir a agenda pública
e obter resultados coletivos.
Dessa forma, a dimensão política da chamada democracia cidadã pressupõe a correlação
entre direitos sociais (o acesso ao bem-estar) e direitos políticos (ser parte das decisões
públicas e dispor de mecanismos para monitorar e controlar a ação governamental).
Para que essa correlação se estabeleça, é necessário investir no desenvolvimento e nas
potencialidades das pessoas, de forma que elas sejam capazes de identificar suas próprias
demandas e de decidirem o que é melhor para o bem-estar coletivo. Trata-se, portanto, de
um pressuposto que elege a democracia não apenas como um valor em si mesmo, mas como
um meio necessário a um tipo de desenvolvimento capaz de reduzir os níveis de pobreza e
de desigualdade e de promover a emancipação humana.
Com base nesse marco conceitual, a
função de controle social sobre a prestação dos serviços públicos deve estar
diretamente relacionada à noção de
accountability. Esse conceito, muitas
vezes reduzido a uma dimensão que
coloca governo e cidadãos em uma relação de cobrança e prestação de contas,
requer a previsão de mecanismos que
produzam incentivos para que os governantes façam escolhas compatíveis com
os interesses públicos, não dependendo
necessariamente da vontade política de
um ou outro governo.
Na abordagem feita por Anastasia e Ranulfo
(2002), accountability é um atributo da democracia que implica controle dos governantes
pelos governados. Na diferenciação proposta por O’Donnell (1988), o mecanismo de
accountability vertical refere-se às relações
entre os cidadãos e seus representantes. Já o
conceito de accountability horizontal referese às relações entre os poderes constituídos,
consagrados na literatura como freios e
contrapesos institucionais, através dos quais
um Poder controla e fiscaliza os atos e as
omissões do outro.
Para se obterem resultados efetivos, a capacitação dos agentes públicos e sociais é uma estratégia importante, em especial dos conselheiros municipais. Nos diversos estudos e pesquisas
que avaliam o funcionamento e a eficácia dos conselhos municipais, são identificados bloqueios
e dificuldades que sinalizam para a necessidade de se investir em capacitação.
164
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Esses estudos sugerem um modelo de capacitação capaz de fornecer aos conselheiros um
conjunto de conceitos, métodos e técnicas que os habilitem a identificar e enunciar problemas
em termos de políticas públicas: selecionando indicadores de avaliação e desempenho, identificando as informações necessárias para se formularem propostas alternativas e se definirem
prioridades para uma agenda de trabalho, além de dispor de conhecimento para gerir processos
políticos de conflitos, reivindicação e negociação para construir os consensos possíveis.
Faremos uma análise, com base nos resultados da dinâmica realizada no início desta seção e
nos conceitos apresentados no texto, das possíveis transformações que você pode empreender
para propiciar efetivamente um controle social dos serviços sob sua responsabilidade.
Atividade
Analise, com base na realidade do seu município, como o exercício
do controle social sobre os serviços de saneamento pode ser aperfeiçoado. Para essa reflexão, considere os seguintes aspectos:
∙ a capacidade de iniciativa do governo local em
instituir mecanismos de controle social;
∙ os mecanismos mais adequados para o exercício do
controle social;
∙ a composição dos órgãos colegiados mais representativa do ponto de vista da forma como a população
se organiza e da forma de atuação do governo local.
Levando em conta os aspectos anteriores, procuraremos, a partir de agora, refletir sobre a
seguinte questão: o saneamento brasileiro está mais permeável à participação popular e ao
controle social? Vejamos.
Heller, Rezende, Heller (2007) nos alertam que “a história
no saneamento do Brasil revela poucas situações de parti-
Você sabia?
cipação e controle social e, nessas, verificam-se baixas
escalas de participação. Tal constatação resulta do traço de
A clássica “Escada de
centralização e autoritarismo que caracterizou o setor, bem
Arnstein” constitui impor-
como das próprias orientações do Estado brasileiro”.
tante referencial teórico
a quem interessar apro-
Reforça esta assertiva a reflexão feita por Britto (2003) sobre o
fundar-se no estudo de
controle social, tomando como recorte temporal o período em
tipologias de participação.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
165
que o saneamento esteve submetido aos determinantes do Planasa, em pleno regime de exceção:
“a total impermeabilidade dessa estrutura de regulação ao controle social, e ao controle daqueles
que seriam os titulares dos serviços, os municípios. O controle social de fato não existia, pois no
regime autoritário os mecanismos democráticos foram suprimidos, as estruturas da administração
direta não eram abertas a qualquer forma de participação ou controle da população”.
Contudo, queremos concluir essa reflexão sobre controle social com um olhar animador em
relação ao atual momento do saneamento brasileiro.
Se, pela ótica do arcabouço jurídico e legal, as conquistas são inquestionáveis e induzem o
setor para um processo profundo de reestruturação institucional condizente com o contexto
democrático preponderante; pela perspectiva da esfera pública que circunscreve o setor, a
percepção também é alvissareira.
Agora, como nunca, o saneamento brasileiro conta com uma base social e política qualificada.
A Frente Nacional pelo Saneamento Ambiental (FNSA) apresenta-se, com autoridade
e legitimidade, como o principal interlocutor do setor em face do Estado brasileiro e dos
demais agentes políticos que atuam no saneamento. Essa representatividade conferida à
FNSA advém, principalmente, do nível e da qualidade das representações sociais que gravitam em torno de sua órbita.
A trajetória da FNSA é reveladora de uma evolução prospectada e desejada por vários outros
setores da vida pública e política. A Frente expressa a determinante vitoriosa de esforços
históricos de integração das lutas sociais e de articulação dos vários movimentos sociais no
campo do saneamento, reivindicado como público, como direito social e coletivo, e essencial
à vida com qualidade.
Como parceiros dessa luta e aliados de mobilização social, podemos citar o Fórum Nacional
pela Reforma Urbana (FNRU), o movimento sindical – neste caso representado pela Federação
Nacional dos Urbanitários (FNU) – e as quatro confederações nacionais que congregam os
movimentos pela moradia (MNLM, CONAM, CMP, UNMP). A FNSA também trabalha para tornar
cada vez mais estreito e efetivo o diálogo com a academia.
Com esse novo contexto social e político-institucional, podemos constatar que tem sido possível
construir um ambiente de sinergia em torno do setor. Os esforços para promover uma atuação
coordenada do Governo Federal, equacionando um grave problema de pulverização de ações
e recursos, a mobilização de redes sociais vinculadas a movimentos populares, entidades
específicas do setor e a academia para um debate crítico e comprometido com a transformação
resultam em significativa retomada do capital social e técnico do saneamento.
166
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
Se esse movimento virtuoso se mostra mais visível em nível nacional, é apenas uma questão de para onde e de onde se olha. Experiências inovadoras estão sendo vivenciadas nos
municípios, a exemplo de agências municipais de regulação fortemente permeadas por
mecanismos institucionalizados de controle social, como a Arsban, em Natal. Também no
campo do planejamento integrado e participativo, experiências como a do Município de
Alagoinhas, na Bahia, têm desafiado gestores públicos e comunidade a praticar a participação
popular em sua plenitude transformadora.
Agora é com todos nós e, dialeticamente, com cada um de nós!
Encerraremos o capítulo com uma atividade que exige de você, participante desta oficina,
pesquisa conceitual e identificação de possíveis relações entre os conceitos apresentados
neste guia. A finalidade é fazê-lo perceber a integração que deve existir em uma gestão
mais avançada do saneamento.
Atividade
Como vimos ao longo das seis unidades deste Guia, o controle social
é uma atividade que deve perpassar todas as demais que integram
a gestão: o planejamento, a regulação, a fiscalização e a própria
prestação dos serviços.
Aqui, os participantes devem se organizar em três grupos, de acordo
com as funções negritadas no parágrafo anterior.
Cada grupo deverá identificar como o controle social pode ser
exercido em cada atividade, tendo como referência a abordagem
conceitual trabalhada nesta unidade e as relações que podem ser
estabelecidas em todo o processo de gestão.
Chegando ao final desta oficina, esperamos ter propiciado a você, Profissional, oportunidades de
apreender novos paradigmas sobre gestão pública que, baseados no planejamento integrado, na
regulação e no controle social, nos levem à universalização do acesso ao saneamento e à melhoria da
qualidade dos serviços prestados à população. Para tal, este guia, privilegiou a gestão como principal
estratégia do poder público e da sociedade.
Para o encerramento, retomaremos a primeira atividade deste guia e você, Profissional, deverá,
em grupo similar ao que foi constituído no início, reformulá-la.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
167
Referências bibliográficas
ANASTASIA, F. e MELO, C. R. Accountability, representação e estabilidade política no Brasil.
Belo Horizonte: FAFICH/UFMG, 2003.
. As duas agendas da América Latina. Informe PNUD: A democracia na América
Latina. Belo Horizonte: FAFICH/UFMG, 2004.
ARRETCHE, M. Mitos da Descentralização: mais democracia e eficiência nas políticas públicas?
São Paulo: ANPOCS, n.31, 1996.
AVE-LALLEMANT, R. Viagens pelas províncias da Bahia, Pernambuco, Alagoas e Sergipe/1859.
Belo Horizonte: Itatiaia, São Paulo: EDUSP, 1980.
BELCHIOR, M. A aplicação de planejamento estratégico situacional em governos locais:possibilidades e limites. Dissertação (Mestrado em Administração) EAESP, Fundação Getúlio Vargas. São
Paulo, 1999.
BID e David Rockefeller Center for Latin América Studies, Harvard University. A Política das
Políticas Públicas: progresso econômico e social na América Latina. Relatório 2006. Rio de
Janeiro: Elsevier; Washington DC:BID, 2007.
BOGASON, P. Public Policy and Local Governance. Cheltenham, Edward Elgar, 2000.
BOURGUIGNON, J. A. Concepção de Rede Intersetorial, 2001 [artigo científico]. Disponível em:
http://www.uepg.br/nupes/intersetor.htm Acesso em: 24 março, 2003.
BRASIL. Ministério das Cidades. Caderno sobre as Diretrizes para os serviços públicos de
saneamento básico e a Política Nacional de Saneamento Ambiental: anteprojeto de lei. SNSA/
GTI, CAIXA, Brasília, DF, junho, 2004.
. Estudo sobre o Dimensionamento das Necessidades de Investimentos para a Universalização
dos Serviços de Abastecimento de Água e de Coleta e Tratamento de Esgotos Sanitários no Brasil.
Relatório do Programa de Modernização do Setor de Saneamento – PMSS II. Brasília, DF, 2003.
168
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
. Plano Diretor Participativo: guia para a elaboração pelos municípios e cidadãos.
CONFEA, Brasília, DF, 2004.
. PMSS. Visão Geral da Prestação dos Serviços de Água e Esgotos – 2002/2010. SNIS.
SNSA. Brasília, DF, 2004/2007.
BRITTO, A. L. N. P. Serviços de Saneamento: desafios e perspectivas para a política. Revista
Proposta (Rio de Janeiro), Rio de Janeiro, v. 30, n. 99, p. 33-40, 2003.
CACCIA BAVA, S. O terceiro setor e os desafios do Estado de São Paulo para o século XX. Em:
Cadernos ABONG, n. 27 – maio, 2000.
CASTELLS, M. La era de la información. Madrid: Alianza Editorial, 1997.
. A Era da informação: economia, sociedade e cultura (v.1- A sociedade em rede; v.2
- O poder da identidade; v.3 - Fim de milênio). São Paulo: Paz e Terra, 1999.
CASTORIADIS, C. As encruzilhadas do labirinto. v. 2: Os domínios do homem. (J. O A. Marques,
Trad.). Rio de Janeiro: Paz e Terra. (Original publicado em 1987).
CKAGNAZAROFF I. B.; MELO J. S. C.; CARVALHO D. N. Da gestão da intersetorialidade: o caso
do Programa BH Cidadania, Brasil. X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 18 - 21 Oct. 2005.
CORDEIRO, B. S. Saneamento: direito social e coletivo ou mercadoria? Refexões sobre a
transformação do setor na “era FHC”. Anais da 33ª Assembléia Nacional da Assemae, Santo
André, junho, 2003.
. Comitês de Bacia: a inscrição do urbano e do social na gestão dos recursos hídricos.
In: Zveibil e Dezouzart (Orgs). Gestão Metropolitana: experiências e novas perspectivas. Rio
de Janeiro: IBAM, 1996.
CORRÊA, H. L.; HOURNEAX JÚNIOR, F.; SOBREIRA NETO, F. . A Evolução da Aplicação do
Planejamento Estratégico Situacional na Administração Pública Municipal Brasileira: o Caso
Santo André. In: SEMEAD - Seminário em Administração, 2005, São Paulo. Anais do VIII
Semead. São Paulo : FEA/USP, 2005. v. 1. p. 1-15.
COSTA, A. M. Análise histórica do saneamento no Brasil. Dissertação (Mestrado) – Programa
de Pós-Graduação da ENSP – Fiocruz, Rio de Janeiro, 1994.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
169
COSTA, S. S. A visão da ASSEMAE sobre os principais aspectos conjunturais que interessam
ao saneamento ambiental nos municípios. Revista do IBAM. Rio de Janeiro, 2004.
DAVIDOFF, P. Advocacy and pluralism in planning. Journal of the American Institute of Planners,
v. 31, n. 4, p. 331-338, 1965. RAP Rio de Janeiro 40(2):273-88, março/abril. 2006.
DE SWAAN, A. In care of the state. Health care, educational and welfare in Europe in the
Modern Era. Cambridge: Polity Press, 1990.
FIGUEIREDO, A. C. ; MARQUES, E. C. Elementos e diretrizes para uma estrutura de gestão
metropolitana. São Paulo: CEBRAP/Cem, 2004.
HEALEY , P. Collaborative planning: shaping places in fragmented societies. London: Macmillan,
1997.
HELLER L., REZENDE S., HELLER P. Participação e controle social em saneamento básico:
aspectos teórico-conceituais [artigo científico]. In: Regulação: controle social da prestação dos
serviços de água e de esgoto/Alceu de Castro Galvão Junior, Marfisa Maria Ferreira Ximenes
(editores). Fortaleza: Pouchain Ramos, c2007.
HILL, M. The Policy Process in the Modern Capitalist State. London, Harvester Wheatsheaf,
1993. 2 ed. 210 p.
HOWARD, E. Garden Cities of tomorrow. London: Faber and Faber, 1902.
HUERTAS, F. O método PES: entrevista com Carlos Matus. São Paulo: FUNDAP, 1996.
INOJOSA, R. M. Sinergia em políticas e serviços públicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. In: Cadernos Fundap, n.22, p.102-110, 2001.
. Intersetorialidade e a configuração de um novo paradigma Organizacional. Revista
de Administração Pública, v. 32, nº 2, p. 35-48, 1998.
IPEA. Instituto de Pesquisa Aplicada. O novo pacto federativo. Convênio IBAM/IPEA/ENAP.
Rio de Janeiro, 1994.
LOBATO, J. B. M. A Barca de Gleyre. v. 1 e 2. São Paulo, Brasiliense, 1959.
170
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3
MARQUES, E. C. Redes sociais e instituições na construção do Estado e da permeabilidade.
Revista Brasileira de Ciências Sociais. Anpocs, v. 14 n°41: p. 45-67, outubro,1999.
. Redes Sociais, Instituições e Atores Políticos no Governo da Cidade de São Paulo.
São Paulo: Annnablume. Fapesp, 2003.
MATUS, C. Adeus, senhor Presidente. São Paulo: FUNDAP, 1997.
. O Chimpanzé, Maquiavel e Gandhi–Estratégias Políticas. São Paulo: FUNDAP, 1996.
. Política, Planejamento e Governo. Brasília: IPEA, 1993.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Cadernos Cidades: Saneamento Ambiental. n. 5. Brasília, 2004.
. Plano Diretor Participativo: guia para elaboração pelos municípios e cidadãos. 2ª
edição. Coordenação geral de Raquel Rolnik e Otilie Macedo Pinheiro – Brasília, Ministério
das Cidades, Confea, 2005.
. Organização Pan-Americana da Saúde. Política e Plano Municipal de Saneamento
Ambiental: experiências e recomendações. Elaboração de Luiz Roberto Moraes e Patrícia
Campos Borja. Brasília, MCidades, setembro, 2005.
. Guia para elaboração de planos municipais de saneamento. Brasília, MCidades,
2006.
. Secretaria Executiva. Legislação e Saneamento Básico. Brasília, abril, 2007.
MORAES, L. R. S.; SANTANA, M. J. A.; PORTELA, A. D.; NASCIMENTO, M. J.; BARROS, R. F.
Educação ambiental e cidadania em projeto de ações integradas de saneamento ambiental
em área periurbana. In: Congresso Brasileiro de Engenharia Sanitária e Ambiental, v. 19, Foz
do Iguaçu. Anais. Rio de Janeiro: ABES, 1997. p.2642-2649. 1 CD.
NOVAIS, F. A. Condições da privacidade na colônia. In: História da vida privada no Brasil 1:
cotidiano e vida privada na América portuguesa. Coordenação geral do volume: Fernando
A. Novais. Organização do Volume: Mello e Souza, L. São Paulo: Companhia das Letras, v.
1. 523 p. P 13-40, 1997.
OLIVEIRA J. A. P. Desafios do planejamento em políticas públicas: diferentes visões e práticas.
RAP Rio de Janeiro V. 40 n°2:p. 273-288, março/abril, 2006.
Guia do profissional em treinamento - ReCESA
171
PINHEIRO, O. M. Estatuto da Cidade: o jogo tem novas regras. CREA – MG, IAB-MG, SENGE
– MG, AMM. Belo Horizonte, 2003.
PMSS. Programa de Modernização do Setor Saneamento. Sistema Nacional de Informações
sobre Saneamento: visão geral da prestação dos serviços de água e esgoto. 2004 – Brasília.
MCidades/SNSA/2005.
REDEH. Agenda 21: fortalecendo a participação das mulheres nas políticas locais de desenvolvimento sustentável. Rio de Janeiro, setembro, 1999.
REZENDE, Sonaly Cristina e HELLER, Léo. O saneamento no Brasil: políticas e interfaces. Belo
Horizonte: Editora UFMG; Escola de Engenharia da UFMG, 2002.
RIBEIRO, A. C. T. Movimentos Sociais: caminhos para a defesa de uma temática ou os desafios
dos anos 90. Rio de Janeiro: IPPUR/UFRJ, 1993.
SACTES. Introdução a Metodologias Participativas: um guia prático. Orgs. Alfons Klausmeyer
e Luiz Ramalho- Recife: SACTES-DED, 1985.
SEN, A. O desenvolvimento como expansão de capacidades. Revista Lua Nova, São Paulo,
CEDEC, 28/29, p. 313-333, 1993.
TUROLLA, F. A. Política de Saneamento Básico: avanços recentes e opções futuras de políticas
públicas. Brasília, IPEA, texto para discussão n. 22, 2002.
ZVEIBIL, V.Z. Reforma do Estado e a Gestão do Saneamento: uma trajetória incompleta. Tese
de Doutorado. ENSP/FIOCRUZ. Rio de Janeiro, 2003.
Site consultado:
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/saneamento-ambiental/biblioteca
172
Transversal - Qualificação de gestores públicos em saneamento - Nível 3