Cartilha do Saneamento Básico:
Cooperação entre Estado e Município
Guia de orientação para gestores
municipais sobre a delegação da
regulação, fiscalização e
prestação dos serviços de
saneamento básico.
São Paulo
Março/09
Cartilha do Saneamento Básico
APRESENTAÇÃO
Saneamento Básico: nova legislação e mudanças no setor
Fundamental para a promoção da saúde e qualidade de vida da população, o setor de
saneamento básico, apesar de sua importância, durante muitos anos não teve um modelo
institucional definido, uma política especifica, um marco regulatório.
Assim, contratos de concessão ou convênios genéricos eram firmados e, quem
prestava o serviço acumulava diversas funções como as de planejamento, execução de
obras e definição das tarifas. Nesta situação, o poder concedente tinha pouquíssima ou
nenhuma participação nas decisões sobre a forma da prestação de serviços na sua cidade.
Depois de décadas de debates, propostas, e projetos de lei, em 2007, foi sancionada
a Lei Federal 11.445, que estabeleceu as diretrizes nacionais e a política federal para o
saneamento básico. Esta nova legislação trouxe mudanças significativas para a prestação
dos serviços de saneamento, dentre elas a separação das funções de planejamento,
regulação e prestação dos serviços.
Agora, as referidas atividades deverão ser desempenhadas por atores diferentes: o
planejamento deverá ficar a cargo do município, enquanto que a prestação dos serviços
caberá a um ente público municipal ou a uma concessionária publica ou privada.
Ainda de acordo com a nova Lei, a regulação e a fiscalização deverão ser executadas
por entidade independente, com autonomia administrativa, financeira e decisória, e com
forte capacitação técnica para esta finalidade. Para atender a esta exigência foi criada a
ARSESP -Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo.
Com base nessas mudanças do setor, a ARSESP desenvolveu esta Cartilha com a
finalidade de esclarecer alguns pontos sobre as condições para a delegação da prestação do
serviço de saneamento e sua regulação e fiscalização, orientando, assim, os gestores
municipais sobre as competências e obrigações dos municípios diante das exigências da
nova Política Nacional de Saneamento.
Prestação de Serviço
Planejamento de obras
Prestação de Serviço
de saneamento
Estação de Tratamento de Água
Estação de Tratamento de Esgoto
(ETA Alto da Boa Vista/SP)
(ETE Barueri/SP)
Prestação de Serviço
(Ligação de água/esgoto)
Regulação e Fiscalização
(Garantia de serviços de
qualidade para a população)
Cartilha do Saneamento Básico
SUMÁRIO
ARSESP— Apresentação Institucional _________________________________________Pág. 01
ARSESP — Estrutura Organizacional __________________________________________Pág. 01
• Composição do Conselho de Orientação de Saneamento Básico __________________ Pág. 02
ARSESP — Áreas de Atuação _______________________________________________ Pág. 03
• Energia Elétrica ________________________________________________________Pág. 03
• Gás Canalizado_________________________________________________________Pág. 03
• Saneamento Básico_____________________________________________________ Pág. 04
A Regulação dos Serviços
I— Quando os serviços devem ser regulados e fiscalizados por um ente regulador
autônomo?______________________________________________________________Pág. 05
II—Como delegar a regulação dos serviços de saneamento básico à ARSESP?__________Pág. 06
III—O que deve conter o Convênio de Cooperação para a delegação da regulação
dos serviços à ARSESP?____________________________________________________Pág. 06
• Dúvidas freqüentes sobre a delegação da regulação dos serviços
para a ARSESP___________________________________________________________Pág. 07
A Prestação dos Serviços
• O que é um Contrato de Programa?________________________________________Pág. 08
IV—Providências anteriores ao Contrato_______________________________________Pág. 09
• O que deve conter o Plano Municipal de Saneamento?_________________________ Pág. 09
• Principais aspectos do contrato são:
- Objeto________________________________________________________________Pág. 10
- Área__________________________________________________________________Pág. 10
- Prazo_________________________________________________________________Pág. 10
- Condições de prestação do serviço__________________________________________Pág. 11
- Indicadores e parâmetros de qualidade______________________________________ Pág. 11
- Preço do serviço________________________________________________________ Pág. 11
- Reajuste e revisão das tarifas______________________________________________Pág. 12
- Receitas alternativas, complementares ou acessórias___________________________ Pág. 12
- Papel do poder concedente________________________________________________Pág. 13
- Papel dos Usuários______________________________________________________ Pág. 13
- Fiscalização e prestação de contas__________________________________________Pág. 13
- Penalidades____________________________________________________________Pág. 14
- Extinção da concessão___________________________________________________ Pág. 14
- Bens reversíveis________________________________________________________ Pág. 14
- Indenizações___________________________________________________________ Pág. 14
-Solução de conflitos______________________________________________________ Pág. 14
Principais Leis do Setor____________________________________________________ Pág. 15
Glossário________________________________________________________________Pág. 16
Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP — Apresentação Institucional
A ARSESP - Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo é
uma autarquia de regime especial, que conta com autonomia decisória, administrativa,
orçamentária e financeira, condições que lhe permitem total independência e transparência
na atuação e relacionamento com o poder concedente, prestadores de serviço e sociedade.
Ligada à Secretaria de Saneamento e Energia, a ARSESP, tem como atribuições
regular, controlar e fiscalizar os serviços de gás canalizado e de saneamento básico de
titularidade estadual, bem como os serviços e atividades de energia ou de saneamento
básico municipal cuja regulação seja delegada ao Estado pelos órgãos competentes.
A ARSESP foi criada a partir da Comissão de Serviços Públicos de Energia (CSPE),
autarquia que atuou com sucesso na regulação e fiscalização dos serviços de energia
elétrica e gás canalizado desde 1998, visando aproveitar a experiência adquirida nessas
áreas para apoiar o processo de instituição da regulação no setor de saneamento.
ARSESP — Estrutura Organizacional
A ARSESP é administrada por uma diretoria colegiada, formada pelo DiretorPresidente e outras cinco diretorias: Diretoria de Regulação Técnica e Fiscalização dos
Serviços de Energia, Diretoria de Relações Institucionais, Diretoria de Regulação EconômicoFinanceira e de Mercados, Diretoria de Regulação Técnica e Fiscalização dos Serviços de
Distribuição de Gás Canalizado, Diretoria de Regulação Técnica e Fiscalização dos Serviços
de Saneamento.
Nesta estrutura, um dos diretores acumula a função de Diretor-Presidente, exercendo
a gestão administrativa da Agência. Atualmente, o Diretor Econômico-Financeiro é também
o presidente da Agência.
A Diretoria Colegiada é quem decide sobre aprovação de regulamentos para os setores
regulados, julga processos administrativos e aplica multas por descumprimento das regras dos
contratos ou dos regulamentos, aprova reajustes e revisões tarifárias, dentre outras atribuições.
Organograma:
Diretoria de
Relações
Institucionais
Diretoria Colegiada
Presidência
(Funções Deliberativas)
(Funções Administrativas)
Diretoria de
Regulação Técnica
e Fiscalização dos
Serviços de
Saneamento
Diretoria de Regulação
Técnica e Fiscalização
dos Serviços de
Distribuição de Gás
Canalizado
Diretoria de
Regulação Técnica
e Fiscalização dos
Serviços de
Energia
Diretoria de
Regulação
EconômicoFinanceira e
de Mercados
Pág. 01
Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP — Estrutura Organizacional
Além das 5 Diretorias, a Agência possui ainda um Conselho de Orientação de Energia,
um Conselho de Orientação de Saneamento Básico e Câmaras Técnicas (que poderão ser
constituídas por setor regulado ou por núcleos temáticos).
O grupo de Municípios que tiver seus serviços regulados pela ARSESP será representado no Conselho de Orientação de Saneamento da Agência, instância superior da estrutura
da entidade.
Os membros dos Conselhos podem deliberar sobre as matérias previstas em decreto;
apresentar propostas a respeito das matérias de competência da ARSESP; acompanhar as
atividades da Agência, verificando o adequado cumprimento de suas competências legais,
dentre outras atividades.
Por ter em sua composição representantes da sociedade civil, usuários, prestadores
de serviço e, principalmente dos municípios, os Conselhos tornam as decisões da Agência
mais transparentes e democráticas.
Composição do Conselho de Orientação de Saneamento Básico:
•
1 Diretor da ARSESP
•
2 representantes de empresas prestadoras de serviços públicos de saneamento
básico no Estado reguladas pela ARSESP
•
1 representante dos trabalhadores das empresas prestadoras de serviços públicos
de saneamento básico no Estado reguladas pela ARSESP
•
1 representante da Fundação de Proteção e Defesa do Consumidor - PROCON
•
1 representante da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo – FIESP
•
1 representante da Federação Nacional dos Urbanitários - Seção São Paulo
•
6 representantes de Municípios, sendo três de Municípios que tenham delegado à
ARSESP funções de regulação, controle e fiscalização, dois de Municípios integrantes
de Regiões Metropolitanas, e um do Município de São Paulo, todos indicados pelo
Conselho Estadual de Saneamento - CONESAN, na forma estabelecida em decreto, o
qual viabilizará a representação de Municípios de portes diferentes
•
1 membro da Associação Brasileira de Engenharia Sanitária - Seção São Paulo
•
3 membros escolhidos pelo Governador do Estado
Pág. 02
Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP — Áreas de Atuação
ENERGIA ELÉTRICA
Na área de energia elétrica, a ARSESP exerce a
fiscalização técnica, comercial e econômico-financeira das
14 concessionárias de distribuição de energia elétrica que
atuam no Estado de São Paulo.
São elas: Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de
São Paulo, CPFL-Cia. Paulista de Força e Luz, Elektro Eletricidade e Serviços, Bandeirante Energia, Companhia
Luz e Força Santa Cruz,
de Energia, Companhia
viços de Eletricidade,
e Empresa de
Piratininga de Força e Luz, Companhia
Companhia Paulista de Energia Elétrica, Companhia Sul Paulista
Jaguari de Energia, Companhia Luz e Força de Mococa, Caiuá Ser-
Companhia Nacional de Energia Elétrica, Empresa Elétrica Bragantina
Eletricidade Vale Paranapanema.
A atuação da Agência se dá por meio de convênio de delegação e descentralização,
firmado com a Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel. A fiscalização realizada pela
Arsesp nas distribuidoras de energia elétrica, nas pequenas centrais hidrelétricas e
termoelétricas e nas cooperativas de eletrificação rural que assinaram contratos como
permissionárias de distribuição de energia elétrica tem como finalidade verificar o
cumprimento da legislação setorial e dos contratos assinados, de forma a garantir a
prestação adequada dos serviços aos consumidores.
GÁS CANALIZADO
Na área de gás canalizado, por competência estadual estabelecida na Constituição, a
ARSESP regula e fiscaliza os serviços de distribuição das 3 concessionárias que atendem o
Estado de São Paulo: a Companhia de Gás de São Paulo — Comgás; a Gás
Brasiliano
Distribuidora S/A e a Gás Natural São Paulo Sul S/A.
A Agência elabora regulamentos para garantir os princípios do incentivo à eficiência,
competitividade, além de corrigir imperfeições de mercado, observando o equilíbrio
econômico-financeiro dos contratos de concessão.
No conjunto de regulamentos editados pela Agência
estão, entre outros, o de controle tarifário, condições gerais
de fornecimento de gás e regras de expansão de redes.
A
fiscalização
realizada
pela
ARSESP
visa
o
cumprimento dos contratos de concessão e demais normas
aplicáveis à prestação dos serviços de gás canalizado.
Pág. 03
Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP — Áreas de Atuação
SANEAMENTO BÁSICO
A ARSESP regula e fiscaliza os serviços prestados em
152 municípios que, até o momento, já delegaram à Agência
o exercício de tais atribuições através de convênios de
cooperação. A Agência também atende municípios situados
em Regiões Metropolitanas.
Para enfrentar os desafios que lhe foram colocados,
especialmente por este setor, a Agência está se estruturando.
Nesse sentido, irá contratar, por meio de concurso, especialistas em regulação de serviços públicos e analistas de suporte à regulação, que passarão por um curso de formação para
integrar os quadros da Agência.
Mecanismos de interface com a sociedade também
estão sendo criados. Em dezembro, a ARSESP iniciou a
implantação do projeto-piloto do Serviço de Atendimento ao
Usuário, que atenderá cerca de 500 mil habitantes da região
do Vale do Paraíba. Gradualmente, o serviço será estendido
aos usuários de todos os municípios que delegarem à ARSESP
a regulação dos serviços de saneamento.
Para o setor de saneamento
básico, a criação da ARSESP
é um importante passo em
direção a universalização e
melhoria da qualidade dos
serviços de saneamento
básico no Estado de São
Paulo.
Na área normativa, a ARSESP publicou seu regulamento de infrações e penalidades aplicáveis aos prestadores de
serviços de saneamento. O documento incorporou 52% das
160 sugestões recebidas no processo de consulta pública.
Além disso, em breve, a Agência editará seu regulamento de
condições gerais de prestação dos serviços, processo que Além disso, a instituição da
Agência atende as exigências
também será submetido à consulta pública.
da nova legislação do setor
Com relação à fiscalização, a ARSESP contará com — Leis Federais 11.445/07 e
consultoria especializada para definir os procedimentos de 11.107/05, que estabelecem
fiscalização técnico-operacional dos serviços de abastecimenas normas gerais de
to de água e esgotamento sanitário.
contratação de consórcios
públicos e as diretrizes
O projeto-piloto de um Sistema de Comunicação de
nacionais
para o saneamento
Incidentes também já foi implantado no Vale do Paraíba. Com
básico.
o sistema, as concessionárias terão que comunicar a ARSESP
sobre ocorrências em sua área de concessão. O sistema gera
um relatório que aponta os principais incidentes, tornando-se
um instrumento de gestão para que a concessionária possa
aprimorar seu atendimento e prestação de serviço.
Os municípios regulados pela ARSESP, que tiveram
contratos celebrados antes de dezembro de 2007, já receberam um Relatório com o desempenho do prestador de serviço
em seu município, contendo informações sobre o abastecimento de água, esgotamento sanitário, metas e investimentos. Até junho de 2009, novos Relatórios com a performance
no ano de 2008 também serão enviados aos prefeitos.
Com esses instrumentos de regulação e fiscalização, a
Agência terá como avaliar e cobrar ainda mais eficiência e
qualidade do prestador de serviço.
Pág. 04
Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP
Nas próximas páginas, você encontrará um “roteiro”, com informações que podem
auxiliar no entendimento e na execução das tarefas exigidas pela nova lei do saneamento,
que tratará:
1) Da regulação dos serviços de saneamento
- Convênios de Cooperação
2) Da Prestação dos serviços de saneamento
- Contratos de Programa
ARSESP—
ARSESP—A Regulação dos Serviços
I - Quando os serviços devem ser regulados e fiscalizados por um ente regulador
autônomo?
Os serviços devem ser regulados por entidade autônoma sempre que a prestação
não for executada por entidade que integre a administração do titular (como um SAE –
Serviço de Água e Esgoto ou DAE – Departamento de Água e Esgoto, por exemplo).
Por força do artigo 21 da Lei 11.445/07, o órgão regulador deve ter independência
decisória. Deve ser dotado de autonomia tanto em relação ao governo quanto em face do
prestador, para que possa atuar de maneira a conferir maior segurança, estabilidade e
transparência ao setor, além de estimular a eficiência do prestador.
São instrumentos que permitem a independência decisória:
• Mandato fixo dos dirigentes
• Receitas próprias
• Decisões colegiadas
Todos esses aspectos estão presentes na ARSESP, que pode receber dos Municípios
a incumbência de regular e fiscalizar os serviços municipais de saneamento básico.
Alternativamente, para que seja cumprida a obrigação de regulação de serviços
contratados por meio de uma entidade autônoma, o Município poderá criar um ente
regulador próprio, que também deverá possuir os instrumentos de independência decisória
mencionados acima.
Pág. 05
Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP—
ARSESP—A Regulação dos Serviços
II - Como delegar a regulação dos serviços de saneamento básico à ARSESP?
Quando os serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário são municipais, a atuação da ARSESP depende de um instrumento de delegação das competências de
regulação e fiscalização desses serviços do Município para a Agência.
Esta delegação pode resultar de diferentes estruturas. Seguem dois exemplos:
1. Convênio de Cooperação com o Estado
A. O Município e o Estado, por meio da Secretaria de Saneamento e Energia, celebram um
convênio de cooperação (ver item III abaixo).
B. O Município firma um contrato de concessão (com empresa privada) ou um contrato de
programa (com a Sabesp) para a prestação dos serviços de saneamento básico.
2. Consórcio Público com o Estado
A. O Estado e o(s) município(s) constituem um consórcio público.
B. O consórcio público e a ARSESP celebram um convênio para o desempenho das
atividades de regulação e fiscalização dos serviços de saneamento
C. O consórcio público firma um contrato de concessão (com empresa privada) ou um
contrato de programa (com a Sabesp) para a prestação dos serviços de saneamento básico.
III — O que deve conter o Convênio de Cooperação para a delegação da regulação
dos serviços à ARSESP?
A. Indicar os direitos e obrigações do Município e do Estado.
B. Delegar a regulação e a fiscalização dos serviços de saneamento básico para a ARSESP.
C. Estabelecer parâmetros e diretrizes para o exercício das atividades de regulação e
fiscalização (por exemplo, periodicidade e metodologia).
D. Autorizar, se for o caso, a celebração de um contrato de programa
com a Sabesp para a prestação dos serviços de saneamento básico.
Pág. 06
Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP—
ARSESP—A Regulação dos Serviços
Dúvidas freqüentes sobre a delegação da regulação dos serviços de saneamento
para a ARSESP:
1. É possível delegar a regulação à ARSESP sem delegar a prestação dos serviços à
Sabesp?
Sim. Por exemplo, se o Município opta por licitar e celebrar um contrato de concessão com uma
empresa privada, ele poderá transferir à ARSESP a regulação e fiscalização dessa concessão.
2. É possível delegar a prestação dos serviços à Sabesp sem delegar a regulação à
ARSESP?
Sim. Mesmo celebrando um contrato de programa com a Sabesp, o Município poderá indicar
outro órgão que não a ARSESP para regular e fiscalizar os serviços.
O importante é que o regulador possua independência decisória, nos termos mencionados
anteriormente. A Lei Complementar Estadual 1.025/07 (art. 45) exige, todavia, que a
celebração do convênio de cooperação seja precedida pela apresentação de laudo que ateste a
viabilidade econômico-financeira dos serviços.
3. É possível delegar apenas parte da atividade de regulação e fiscalização à ARSESP?
Sim. O convênio de cooperação poderá indicar quais atividades ficarão a cargo da ARSESP e
quais serão exercidas por outro órgão regulador. O Município, por exemplo, caso conte com
pessoal capacitado para o acompanhamento operacional dos serviços, pode optar por delegar à
ARSESP a regulação tarifária, deixando a fiscalização técnica por conta de um ente municipal
(que – lembre-se – deve possuir independência decisória).
4. O convênio de cooperação pode indicar alguns parâmetros para a regulação e
fiscalização por parte da ARSESP?
Sim. A atuação da ARSESP deverá observar rigorosamente o que estiver disposto tanto no
convênio de cooperação quanto no contrato para a prestação dos serviços (contrato de
concessão ou contrato de programa). Eles poderão ter cláusulas que determinem, por exemplo,
que os relatórios de desempenho serão necessariamente anuais; que a revisão tarifária não
poderá incluir as perdas advindas da inadimplência acima de um determinado percentual; que a
aplicação de penalidades observará certo procedimento; que as normas de recapeamento das
vias serão determinadas pelo Município; entre outras orientações sobre a forma pela qual a
ARSESP deverá regular e fiscalizar os serviços.
5. A regulação dos serviços pela ARSESP representa algum tipo de custo para o
município?
Não. Os custos da atuação da ARSESP são cobertos por meio de taxa de regulação, controle e
fiscalização, paga pelo prestador dos serviços, correspondente a 0,5% do seu faturamento.
6. Que vantagens terá o município ao delegar a regulação para a ARSESP?
Ao delegar as funções de regulação e fiscalização dos serviços de saneamento para a ARSESP, o
município passa a contar com corpo técnico qualificado e empenhado na melhoria das condições
de prestação do serviço de saneamento, sem precisar arcar com os custos de uma estrutura e
de quadros próprios para essa função. Como a delegação não onera o orçamento do município,
sobram recursos para investimentos em outras áreas prioritárias da administração, como saúde,
educação, habitação e outros.
Pág. 07
Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP—
ARSESP—A Prestação dos Serviços
Para a prestação dos serviços de saneamento básico, a Administração possui as
seguintes alternativas:
(i) execução direta dos serviços (por meio de um departamento ou autarquia);
(ii) delegação da prestação dos serviços a um terceiro, que poderá ser:
a) uma empresa privada, que celebrará um contrato de concessão;
b) uma empresa estatal de outro ente federativo (como é o caso da Sabesp),
que celebrará um contrato de programa.
Quando a prestação dos serviços é delegada, a Lei Federal 11.445/07 obriga que seja
indicado um órgão regulador independente. Caso esse órgão seja a ARSESP, o Município
deve celebrar um convênio de cooperação com o Estado, conforme visto no item anterior.
A ARSESP irá disciplinar e fiscalizar a execução dos serviços, obedecendo aos termos do
contrato e do convênio de cooperação.
A seguir, serão apresentados os principais aspectos que devem ser considerados na
celebração de contratos que deleguem a prestação dos serviços, sejam eles contratos de
concessão ou contratos de programa.
O que é um Contrato de Programa?
O contrato de programa é o instrumento pelo qual um ente federativo
transfere a outro a execução de serviços. No caso do saneamento básico, em que
os serviços são comumente prestados por Companhias Estaduais (a Sabesp, em
São Paulo), o contrato de programa é celebrado entre o Município e a Companhia.
É neste contrato que são detalhadas as regras para a prestação dos serviços,
a política tarifária, as obrigações de cada parte, entre outros aspectos. Segundo a
Lei n. 11.107/05 (conhecida como Lei dos Consórcios), aplicam-se aos contratos de
programa, no que couberem, as regras previstas na legislação sobre as concessões
de serviços públicos.
O contrato de programa, portanto, assemelha-se aos contratos de concessão
celebrados com empresas privadas, podendo aproximar-se de uma concessão
comum ou de uma parceria público-privada (nas modalidades concessão
administrativa ou concessão patrocinada).
Há duas principais distinções em relação ao contrato de concessão: primeira,
o contrato de programa tem sempre como contratado um ente vinculado à
Administração Direta ou Indireta (órgão público, autarquia, empresa pública ou
sociedade de economia mista, por exemplo). Segunda, a celebração do contrato de
programa não precisa ser precedida por licitação, em razão de uma previsão
expressa nesse sentido na Lei de Licitações e Contratos (Lei n. 8.666/93).
Pág. 08
Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP—
ARSESP—A Prestação dos Serviços
IV—
IV—Providências anteriores ao Contrato:
A Lei exige que a celebração de um contrato seja antecedida por algumas
providências:
A. Plano de saneamento básico: o Município deve elaborar um plano de
saneamento próprio;
O que deve conter o Plano Municipal de Saneamento?
Segundo a Lei Federal 11.445/07, o plano de saneamento deve conter, no mínimo:
- diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de
indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas
das deficiências detectadas;
- objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções
graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais;
- programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo
compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais
correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;
- ações para emergências e contingências;
- mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações
programadas.
Em princípio, o Plano Municipal de Saneamento pode ser aprovado por Decreto. No entanto,
caso a Lei Orgânica Municipal exija, o Plano poderá ser objeto de lei municipal.
B. Estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira dos serviços;
C. Realização prévia de audiência e de consulta pública sobre o edital de licitação,
quando existente, e sobre a minuta do contrato;
D. Compatibilidade dos planos de investimentos e dos projetos com o plano de
saneamento básico;
E. Normas de regulação, com os meios para o cumprimento das diretrizes desta
Lei, incluindo:
- a designação da entidade de regulação e de fiscalização;
- autorização para a contratação dos serviços, indicando prazos e área de abrangência;
- metas progressivas e graduais de expansão dos serviços, de qualidade, de eficiência e
de uso racional da água;
- prioridades de ação, compatíveis com as metas estabelecidas;
- condições de sustentabilidade e equilíbrio econômico-financeiro, incluindo:
- o sistema de cobrança e a composição de taxas e tarifas;
- a sistemática de reajustes e de revisões de taxas e tarifas;
- a política de subsídios;
- mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação e fiscalização
dos serviços;
- hipóteses de intervenção e de retomada dos serviços.
F. Celebração de convênio de cooperação ou consórcio público com o Estado
(no caso de contrato de programa).
Pág. 09
Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP—
ARSESP—A Prestação dos Serviços
Caso o contrato tenha a estrutura financeira das parcerias público-privadas (com
previsão de pagamentos diretos do poder concedente ao prestador), ele também
deve ser precedido por:
♦ Estudo que demonstre a conveniência e oportunidade do contrato e sua
adequação fiscal (indicando que despesas não afetarão metas fiscais, sendo
compensadas pelo aumento de receitas ou pela redução de despesas);
♦ Estimativa de impacto orçamentário-financeiro;
♦ Previsão do objeto do contrato no PPA (Plano Plurianual);
♦ Licença prévia ambiental ou diretrizes para sua obtenção.
Os principais aspectos do contrato são:
♦ Objeto
• O que deverá ser executado pelo prestador?
- Todo o ciclo do saneamento? (captação e tratamento de água; adução e distribuição
de água; coleta e transporte de esgotos; tratamento e destinação final de esgotos)
- Apenas os serviços relacionados à água?
- Apenas os serviços relacionados à esgoto?
- Apenas a implantação e operação de uma Estação de Tratamento de Água (ETA) ou
de Esgoto (ETE)?
♦ Área
• Qual a área de atuação do prestador?
- Toda área do Município?
- Apenas parte do Município?
- Mais de um Município? (se o contrato for celebrado por um consórcio público)
♦ Prazo
• Qual a duração do contrato?
- Qual o tempo necessário para que os investimentos previstos sejam amortizados pelo
prestador?
• Será possível prorrogar o contrato?
- Caso sim, em que condições? Como serão definidas as novas metas e os novos
investimentos a serem cumpridos no período da prorrogação?
• Com qual antecedência as partes deverão se manifestar sobre a intenção ou não de
prorrogar o contrato?
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Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP—
ARSESP—A Prestação dos Serviços
Os principais aspectos do contrato são (cont.):
♦
Condições de prestação do serviço
• Em que, especificamente, consiste o objeto do contrato?
Exemplos: - Há obrigações específicas de expansão ou melhorias?
- Caberá ao prestador atender comunidades e loteamentos futuros?
• Como os serviços devem ser prestados?
Exemplos: - O contrato preverá prazos para atendimento a demandas dos usuários?
- A quem caberá a reposição de asfalto e calçamento decorrente de
intervenções do prestador?
♦ Indicadores e parâmetros de qualidade
• Como será aferida a qualidade dos serviços prestados?
• Quais aspectos devem ser analisados?
Exemplos: - Cobertura da rede de abastecimento e de coleta?
- Índices de perdas reais e aparentes?
- Carga poluidora após o tratamento dos esgotos?
• Há metas a serem atingidas? São graduais?
• Há índices de desempenho?
• Estes índices estarão atrelados a punições ou benefícios à prestadora dos serviços?
Exemplos: - Multas em caso de índices insatisfatórios por determinado período.
- Fatores de desconto ou acréscimo no valor da contraprestação pública
(em caso de parceria público-privada).
- Liberação de parcelas de contraprestação pública (em caso de parceria
público- privada), apenas após o alcance de determinada meta.
♦ Preço do serviço
• Como será remunerado o prestador?
- Por meio de tarifa cobrada diretamente dos usuários?
- Por meio de pagamento direto pelo Município? (como uma parceria público-privada na
modalidade de concessão administrativa)
- Por meio de tarifa cobrada dos usuários, complementada por pagamento direto pelo
Município? (como parceria público-privada na modalidade de concessão patrocinada)
• Caso a operação e a expansão das redes fiquem a cargo do município, haverá um volume mínimo garantido ao prestador?
• Qual será o valor e a estrutura inicial das tarifas?
• Havendo implantação gradual dos serviços (em especial, de coleta e tratamento de
esgoto), quais serão as tarifas para cada serviço? Quando poderão ser cobradas dos
usuários?
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Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP—
ARSESP—A Prestação dos Serviços
Os principais aspectos do contrato são (cont.):
♦ Reajuste e revisão das tarifas
• Qual o índice ou fórmula para atualização do valor das tarifas?
- Índice geral?
- Composição de índices setoriais? Qual a ponderação entre eles?
• Haverá revisões periódicas da tarifa (a cada 4 anos, por exemplo) ou apenas revisões
extraordinárias?
• Nas revisões periódicas, quais fatores deverão ser necessariamente considerados?
E quais fatores não poderão ser considerados?
• Quais eventos poderão justificar uma revisão extraordinária?
Exemplos: - Variação dos custos? A partir de quanto?
- Variação da demanda? A partir de quanto?
- Expansão da mancha urbana?
- Novas normas ambientais?
• Como será calculado o montante do desequilíbrio gerado por este evento?
• Quais medidas poderão ser tomadas para compensar o desequilíbrio?
Exemplos: - Alteração da tarifa?
- Pagamento direto entre as partes?
- Alteração do prazo do contrato?
- Alteração do cronograma de investimentos?
♦ Receitas alternativas, complementares ou acessórias
Além das receitas decorrentes da prestação de serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, o contrato de programa poderá admitir que a prestadora desenvolva
outras atividades, criando novas fontes de receitas.
São questões a serem tratadas no contrato:
• O contrato já indicará quais atividades não integrantes do objeto principal poderão ser
realizadas? Ou autorizará quaisquer atividades?
Exemplos: - Venda de água de reúso.
- Pré-tratamento de resíduos industriais.
- Venda de água por atacado.
• Como serão alocados os custos compartilhados entre o objeto principal e essas
atividades?
• Como essas receitas auxiliarão a modicidade tarifária?
• Como serão consideradas na aferição da amortização dos investimentos?
Poderão compensar débitos anteriores do Município em face da prestadora?
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Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP—
ARSESP—A Prestação dos Serviços
Os principais aspectos do contrato são (cont.):
♦ Papel do poder concedente
• Quais os seus direitos e deveres?
Exemplos: - Acompanhar os serviços.
- Ter acesso a informações sobre os serviços.
- Facilitar a interlocução com outros órgãos municipais.
- Declarar bens de utilidade pública para desapropriação.
- Realizar pagamento (no caso de parcerias público-privadas).
- Tomar as medidas necessárias à execução das obras pelo prestador.
- Garantir a exclusividade na prestação dos serviços.
- Realizar as obras que não tenham sido delegadas (por exemplo, as obras
relativas à rede de coleta, quando o contrato tenha por objeto apenas a
construção e a operação de uma ETE).
- Manifestar-se sobre alterações nos projetos de expansão da rede.
♦ Papel dos Usuários
• Quais os direitos dos usuários?
Exemplos: - Acesso a serviço de qualidade.
- Prazo mínimo entre fatura e pagamento.
- Acesso a informações sobre a utilização dos serviços.
- Aviso sobre interrupções programadas.
- Procedimento para verificação de medição excessiva
• Quais os deveres dos usuários?
Exemplos: - Pagar as contas.
- Permitir acesso ao hidrômetro.
- Não fraudar o hidrômetro.
- Não descartar objetos na rede coletora que possam obstruí-la.
• Os serviços poderão ser interrompidos em caso de descumprimento desses deveres?
♦ Fiscalização e prestação de contas
• Qual será o ente responsável pela fiscalização dos serviços?
• O contrato preverá requisitos mínimos da fiscalização? (procedimentos ou periodicidade,
por exemplo)
• Como será a prestação de contas pelo prestador?
• Quais relatórios deverão ser apresentados? Em qual periodicidade?
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Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP—
ARSESP—A Prestação dos Serviços
Os principais aspectos do contrato são (cont.):
♦ Penalidades
• A quais penalidades o prestador está sujeito?
Exemplos: - Advertências?
- Multas?
- Interdição de instalação?
• Existem categorias de multas?
• Há algum valor mínimo ou máximo?
♦ Extinção da concessão
• Quais as hipóteses de extinção do contrato?
• Em caso de extinção antecipada, quais as providências deverão ser tomadas?
• Como calcular o valor da indenização devida em cada caso?
♦ Bens reversíveis
• Quais bens reverterão ao poder concedente após o fim do contrato?
Como serão identificados?
- Serão listados no contrato? E os novos bens, adquiridos ou construídos ao longo do
contrato?
- Serão caracterizados de maneira ampla, como aqueles essenciais à continuidade
dos serviços?
• O prestador poderá alienar ou onerar estes bens? Se sim, dependerá de autorização ou
comunicação por parte do poder concedente ou do regulador?
• O contrato indicará a vida útil desses bens no momento da reversão?
♦ Indenizações
• Caberá indenização ao final do prazo do contrato pelos investimentos não amortizados?
Em caso positivo, abrangerá todos os investimentos, ou apenas aqueles não previstos originalmente no contrato?
• Como calcular o valor da indenização em caso de extinção antecipada do contrato?
♦ Solução de conflitos
• Qual será o foro para solução de conflitos decorrentes do contrato?
• Será admitida a arbitragem?
- Para todos os tipos de questões? Apenas para questões técnico-operacionais?
- Apenas para questões econômico-financeiras?
• O contrato preverá qual a câmara arbitral e os procedimentos que serão utilizados?
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Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP — Principais leis do setor de saneamento
Consulte
Para obter a íntegra das Leis citadas nesta Cartilha, basta consultá-las no site da
ARSESP (www.arsesp.sp.gov.br):
Assunto
Principais leis
ARSESP
- competências e estrutura
Lei Complementar Estadual
1.025/07
- diretrizes gerais sobre a regulação
Lei Federal 11.445/07
Consórcios públicos e convênios de
cooperação
- geral
Lei Federal 11.107/05
Contratos de concessão
- geral
Lei Federal 8.987/95
- Parceria Público-Privada (PPP)
Lei Federal 11.079/04
Contratos de programa
- geral
Lei Federal 11.107/05
Deve obedecer à legislação de
concessões de serviços
públicos (ver acima)
- condições de validade
Lei Federal 11.445/07
- diretrizes gerais sobre a prestação
dos serviços
Lei Federal 11.445/07
Saneamento
Lei Federal 11.445/07
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Cartilha do Saneamento Básico
Glossário
Autarquia — Entidade com personalidade jurídica de direito público, criada por lei, com
patrimônio próprio, atribuições públicas específicas e capacidade de auto administrar-se
sob controle federal, estadual ou municipal.
Autarquia em regime especial — Autarquia dotada de estrutura institucional que lhe
confere maior grau de autonomia. No caso da ARSESP, esta autonomia é assegurada por
(i) mandato fixo dos diretores; (ii) receitas próprias e (iv) ausência de controle hierárquico por parte da Secretaria a que está vinculada.
Concessão Administrativa — Modalidade de parceria público-privada, para a prestação
e serviços dos quais a Administração seja usuária direta ou indireta, remunerada por meio
de contraprestação pública.
Concessão Patrocinada — Modalidade de parceria público-privada, para a prestação de
serviços ou implantação de obras públicas, remunerada pela tarifa cobrada dos usuários e
por contraprestação pública.
Consórcio público — Pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação
(União, Estados, Distrito Federal ou Municípios) para estabelecer relações de cooperação
federativa.
Contraprestação pública — Pagamento realizado pela Administração ao prestador de
serviços a título de remuneração em um contrato de parceria público-privada.
Contrato de programa— Contrato, no âmbito de um convênio de cooperação ou de um
consórcio público, que estabelece as obrigações de um ente da Federação (inclusive de
entidades que integrem a Administração Indireta) em face de outro ente da Federação
para a prestação de serviços públicos ou para a transferência de encargos, serviços,
pessoal ou bens necessários aos serviços transferidos.
Convênio de cooperação — Pacto firmado exclusivamente por entes da Federação
(União, Estados, Distrito Federal ou Municípios), com o objetivo de autorizar a gestão
associada de serviços públicos, devendo ser ratificado ou previamente disciplinado por lei
editada por cada um deles.
Delegação—Transferência de determinado poder, função ou atividade a outra pessoa ou
entidade.
Parceria público-privada — Contrato de concessão de serviços públicos com previsão
de pagamento de contrapartida pública pela Administração ao prestador.
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Cartilha do Saneamento Básico
ARSESP
Diretoria
Diretor-Presidente
Hugo Sérgio de Oliveira
Diretora de Relações Institucionais
Karla Bertocco Trindade
Diretor de Regulação Técnica e Fiscalização dos Serviços de Energia
Aderbal de Arruda Penteado Junior
Diretor de Regulação Técnica e Fiscalização dos Serviços de Distribuição de Gás
Canalizado
Zevi Kann
Elaboração: Diretoria de Relações Institucionais da ARSESP
Fotos: Arquivo Arsesp e Odair Faria (Sabesp)
Tiragem: 3.000 exemplares.
ARSESP
Rua Boa Vista, 170 - 4º andar
São Paulo – S.P. - CEP 0101401014-000
PABX: (11) 32933293-5100
Fax: (11) 32933293-5107
E-mail: [email protected]
www.arsesp.sp.gov.br
SECRETARIA DE
SANEAMENTO E ENERGIA