IV Seminário Internacional de Engenharia de Saúde Pública
Março de 2013 - Belo Horizonte – MG
REGULAÇÃO DE SERVIÇOS
PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO
Marcos Helano Montenegro
Superintendente de Resíduos Sólidos
Aspectos conceituais
Os serviços públicos de água e esgoto, quando
disponibilizados aos usuários por meio de redes,
se caracterizam como monopólios.
Monopólios naturais: os custos de produção são
menores quando um só produtor atende a uma
determinada demanda.
A regulação dos monopólios é necessária para a
proteção dos interesses dos usuários,
principalmente quanto ao controle dos preços e à
qualidade do serviço.
Principais objetivos da regulação
a) Proteger os interesses dos usuários quanto às
obrigações (princípios) da prestação do serviço
público;
b) Promover a eficiência e a inovação;
c)
Assegurar a estabilidade, a sustentabilidade e a
robustez dos serviços prestados.
Proteção dos interesses dos usuários
relativos às obrigações do serviço
público
1. Universalidade (acesso de todos os cidadãos aos serviços
na área de jurisdição do prestador)
2. Equidade (tratamento dos usuários em condições de
igualdade)
3. Acessibilidade (preços e tarifas módicos, subsídios)
4. Continuidade (fornecimento permanente com
interrupções mínimas e justificadas, com garantia de
quantidade, pressão e qualidade adequada)
Proteção dos interesses dos usuários
relativos às obrigações do serviço
público
5. Adaptabilidade (capacidade de progresso em função da
evolução económica, tecnológica e social e das
demandas de usuários especiais)
6. Transparência (publicidade e acesso à informação)
7. Participação (conselhos, audiências, consultas públicas)
8. Resolução de conflitos (mediação, a conciliação e a
arbitragem voluntária).
Promoção da eficiência e da inovação
1. eficiência produtiva ou económica --> produção ao menor
custo.
2. eficiência técnica de input ou de output --> intensidade dos
desperdícios verificados no processo produtivo
3. eficiência alocativa -->a combinação de inputs (trabalho e
capital) que produz uma determinada quantidade de
outputs ao mínimo custo
4. eficiência de escala --> influência do porte do prestador na
eficiência.
5. eficiência dinâmica --> inovação e mudança da tecnologia
de produção (produtividade)
Assegurar a estabilidade, a sustentabilidade e a robustez dos (prestadores
de) serviços.
1. auto-financiamento dos serviços: usuários
pagam o custo real do serviço (operacionais
e de capital) observando os princípios do
utilizador/pagador e do poluidor/pagador
2. visão integrada e de longo prazo (plano)
Regulação da qualidade do serviço
• A qualidade é multidimensional.
• Não é possível aos usuários a escolha de
outros prestadores
• Comportamento dos prestadores:
a)incentivos de desempenho -> reduzir custos
para aumentar lucros
b)tarifas por taxa de remuneração ->serviço
com uma qualidade muito elevada (com
superdimensionamento dos investimentos)
Abordagens da Regulação da qualidade
a) Direta: Índice de qualidade do serviço,
inserido nas equações de regulação por
incentivos de desempenho ou da regulação
por taxa de remuneração, penalizando ou
premiando os prestadores cujo padrão de
qualidade se deteriore (melhore) no tempo.
Em geral, o índice de qualidade pondera
vários indicadores.
Abordagens da Regulação da qualidade
b) Indireta: penaliza (ou premia) pontual ou
periodicamente os prestadores que
apresentam falhas (ou desempenho de
excelência), em função de padrões mínimos
de qualidade definidos
Contempla multas, indenizações aos
usuários e, no limite, a retomada do serviço.
Tendências relevantes
Substituição da competição no mercado pela
competição por comparação (valorização da
“yardstick competition” e do benchmarking)
Aumento da regulação "social", transversal a
toda a economia e a todos os serviços públicos
(ambiente, saúde, condições de trabalho e
concorrência).
Abordagens da Regulação da qualidade
A entidade reguladora deve publicar e divulgar
a informação sobre a qualidade do serviço
prestado.
A pressão dos usuários, dos meios de
comunicação e das outras partes
interessadas pode se constituir em uma via
coercitiva adequada (regulação sunshine).
Regulação sunshine
Consiste na medição, comparação e discussão pública
dos resultados do desempenho dos prestadores de
serviço.
A estratégia de publicização faz com que os prestadores
com desempenho medíocre, fiquem "embaraçados" e
procurem corrigir as falhas, com o consequente
aumento progressivo da performance no setor
A regulação “sunshine” pode ser implementada
isoladamente ou complementando outras técnicas.
Regulação sunshine
A regulação sunshine se apóia na aplicação de
mecanismos de benchmarking por meio de indicadores de
desempenho, e sua eficácia pressupõe:
a) a não publicização do desempenho de apenas um
prestador;
b) os resultados de desempenho apresentados juntos com
valores de referência, e com os fatores de contexto
relevantes;
c) a publicização dos resultados acessível aos usuários;
d) a promoção de discussão pública sobre os resultados
com a presença dos diferentes stakeholders.
Regulação sunshine
Conveniência da instituição de um organismo a nível
nacional que execute este trabalho.
Dificuldade de obtenção de informações por
desconhecimento dos prestadores.
Receio do comprometimento da imagem do prestador
e das consequências desencadeadas pelo
conhecimento do respectivo desempenho.
Benchmarking
No contexto da regulação dos serviços: “aplicação
de métodos comparativos e quantitativos de
avaliação e medição do desempenho dos
operadores ao longo do tempo, os quais permitem
ao regulador avaliar resultados que apóiam
tomadas de decisão do processo regulatório.
A “International Water Association (IWA)” define
benchmarking como: “uma ferramenta para a
melhoria do desempenho por meio da pesquisa
sistemática e da adoção das melhores práticas”.
Vantagens do Benchmarking
a) incentivos aos prestadores para serem eficientes e
inovadores, mitigando os seus custos de operação
e as despesas de capital;
b) pressão contínua sobre os prestadores, para
melhorar a qualidade do serviço;
c) recuperação mais "justa" dos custos e dos
investimentos de capital
d) a partilha e a transparência da informação,
minimiza a assimetria de informação entre os
diferentes intervenientes (em particular, entre o
regulador e os prestadores)
Benchmarking
Referências para indicadores de desempenho
Diagnósticos do SNIS (Mcidades)
Helena Alegre et al (2006). Performance Indicators for
Water Supply Services. Manual of Best Practice.
Second Edition. IWA Publishing, London.
Rafaela Matos et al (2006). Performance Indicators for
Wastewater Services. Manual of Best Practice. IWA
Publishing, London.
Normas ABNT ISO 24500
25/03/2013
Normas ABNT ISO 24500
São normas técnicas dirigidas aos serviços
públicos de água e de esgoto:

ISO ABNT 24510:2012 - Diretrizes para a
avaliação e a melhoria do serviço prestado aos
usuários;

ISO ABNT 24511:2012 - Diretrizes para a
gestão dos prestadores de serviço de esgoto e
para a avaliação dos serviços de esgoto;

ISO ABNT 24512:2012 - Diretrizes para a
gestão dos prestadores de serviços de água
potável e para a avaliação dos serviços de
água potável.
19
Contexto legal
(lei 11.445/2007)
O EXERCÍCIO DA TITULARIDADE NA LEI 11.445/2007
Política pública de saneamento básico formulada pelo titular
dos serviços:
I - elaborar os planos de saneamento básico;
II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos
serviços e definir o ente responsável pela sua regulação e
fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação;
III - adotar parâmetros para a garantia do atendimento
essencial à saúde pública;
O EXERCÍCIO DA TITULARIDADE NA LEI 11.445/2007
Política pública de saneamento básico formulada pelo titular
dos serviços:
IV - fixar os direitos e os deveres dos usuários;
V - estabelecer mecanismos de controle social;
VI - estabelecer sistema de informações sobre os serviços,
articulado com o Sistema Nacional de Informações em
Saneamento;
VII - intervir e retomar a operação dos serviços delegados, por
indicação da entidade reguladora,.
O EXERCÍCIO DA TITULARIDADE NA LEI 11.445/2007
Os titulares dos serviços públicos de saneamento
básico poderão delegar a organização, a regulação, a
fiscalização e a prestação desses serviços.
A regulação de serviços públicos de saneamento básico
poderá ser delegada pelos titulares a qualquer entidade
reguladora constituída dentro dos limites do respectivo
Estado, explicitando, no ato de delegação da regulação,
a forma de atuação e a abrangência das atividades a
serem desempenhadas pelas partes envolvidas.
.
Funções da gestão dos serviços públicos de
saneamento básico na Lei 11.445/2007)
Serviços públicos de saneamento básico
Gestão
fiscalização
Prestação
Controle social
Esgotamento
Manejo de
Manejo das
de água
sanitário
resíduos sólidos
águas pluviais
Indelegável
Planejamento
Regulação
Abastecimento
e
Direta (órgão regulador próprio) ou delegável à entidade reguladora
constituída no mesmo Estado do titular
Direta (inclui casos de terceirização pela lei 8.666) ou
delegada (leis 8.987, 11.079, 11.107)
Exercido por conferências e conselhos
A regulação na Lei 11.445/2007
Princípios do exercício da função de regulação:
I - independência decisória, incluindo autonomia
administrativa, orçamentária e financeira da entidade
reguladora;
II - transparência, tecnicidade, celeridade e
objetividade das decisões.
A regulação na Lei 11.445/2007
Objetivos da regulação:
I - estabelecer padrões e normas para a adequada
prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários;
II - garantir o cumprimento das condições e metas
estabelecidas;
III - prevenir e reprimir o abuso do poder econômico,
ressalvada a competência dos órgãos integrantes do
sistema nacional de defesa da concorrência;
IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio
econômico e financeiro dos contratos como a modicidade
tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e
eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social
dos ganhos de produtividade.
A regulação na Lei 11.445/2007
A entidade reguladora deve editar normas relativas às
dimensões técnica, econômica e social da prestação dos
serviços, abrangendo os seguintes aspectos:
I - padrões e indicadores de qualidade da prestação dos
serviços;
II - requisitos operacionais e de manutenção dos
sistemas;
III - as metas progressivas de expansão e de qualidade
dos serviços e os respectivos prazos;
IV - regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os
procedimentos e prazos de sua fixação, reajuste e
revisão;
V - medição, faturamento e cobrança de serviços;
A regulação na Lei 11.445/2007
A entidade reguladora editará normas...(continuação)
VI - monitoramento dos custos;
VII - avaliação da eficiência e eficácia dos serviços
prestados;
VIII - plano de contas e mecanismos de informação,
auditoria e certificação;
IX - subsídios tarifários e não tarifários;
X - padrões de atendimento ao público e mecanismos
de participação e informação;
XI - medidas de contingências e de emergências,
inclusive racionamento.
A regulação na Lei 11.445/2007
A regulação de serviços públicos de saneamento básico pode
ser delegada pelos titulares a qualquer entidade reguladora
constituída dentro dos limites do respectivo Estado,
explicitando, no ato de delegação da regulação, a forma de
atuação e a abrangência das atividades a serem
desempenhadas pelas partes envolvidas.
As normas de regulação fixarão prazo para os prestadores de
serviços comunicarem aos usuários as providências adotadas
em face de queixas ou de reclamações.
As entidades fiscalizadoras devem receber e se manifestar
conclusivamente sobre as reclamações que, a juízo do
interessado, não tenham sido suficientemente atendidas pelos
prestadores dos serviços.
A regulação na Lei 11.445/2007
Os prestadores devem fornecer à entidade
reguladora todos os dados e informações
necessários para o desempenho de suas
atividades, na forma das normas.
Compreendem-se nas atividades de regulação a
interpretação e a fixação de critérios para a fiel
execução dos contratos, dos serviços e para a
correta administração de subsídios.
A regulação na Lei 11.445/2007
Deverá ser assegurado publicidade aos relatórios,
estudos, decisões e instrumentos equivalentes que se
refiram à regulação ou à fiscalização dos serviços, bem
como aos direitos e deveres dos usuários e
prestadores, a eles podendo ter acesso qualquer do
povo.
Excluem-se os documentos considerados sigilosos em
razão de interesse público relevante, mediante prévia e
motivada decisão.
A publicidade deverá se efetivar, preferencialmente,
por meio da internet.
A regulação na Lei 11.445/2007
É assegurado aos usuários, na forma das normas:
I - amplo acesso a informações sobre os serviços
prestados;
II - prévio conhecimento dos seus direitos e deveres e
das penalidades a que podem estar sujeitos;
III - acesso a manual de prestação do serviço e de
atendimento ao usuário, elaborado pelo prestador e
aprovado pela entidade de regulação;
IV - acesso a relatório periódico sobre a qualidade da
prestação dos serviços.
A regulação e o Plano Municipal
Incumbe à entidade reguladora a verificação
do cumprimento dos planos de saneamento
por parte dos prestadores de serviços, na
forma das disposições legais, regulamentares
e contratuais..
Instrumentos da regulação dos serviços públicos
de saneamento básico
Lei (legislação) do titular – elaboração não
delegável pelo titular
Plano de saneamento básico – elaboração
não delegável pelo titular
Contrato de delegação – não delegável (?)
Normas regulatórias
entidade reguladora
–
competência
da
Quadro institucional atual
Prestadores de serviço
- água,
- esgoto,
- limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos,
- drenagem e manejo das águas pluviais urbanas.
Entidades Reguladoras
- municipais,
- intermunicipais,
- estaduais.
Potenciais conflitos de interesse
Levantamento da
ABAR estima que
haja atualmente no
país cerca de 47
Agências
Reguladoras com
competência para
atuar nos serviços de
saneamento básico.
Destas, 23 são
órgãos estaduais,
uma distrital, 20
municipais e 3
consorciadas.
http://www.abar.org.br/biblioteca/publicacoes-abar.html
1. ADASA – Ag. Reguladora de Águas e Saneamento do Distrito Federal;
2. AGERGS – Ag. Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio
Grande do Sul;
3. AGESAN – Ag. Reguladora de Serviços de Saneamento Básico do Estado de Santa
Catarina;
4. AGR – Ag. Goiana de Regulação, Controle e Fiscalização de Serviços Públicos;
5. AMAE – Ag. Municipal de Água e Esgotos de Joinville ( SC);
6. ARCE – Ag. Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará;
7. ARPE – Ag. de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de
Pernambuco;
8. ARSAEG – Ag. Reguladora dos Serviços de Água, Esgotos e Resíduos de
Guaratinguetá (SP);
9. ARSBAN – Ag. Reguladora de Serviços de Saneamento Básico do Município de
Natal (RN);
10.ARSESP – Ag. Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo;
11.ARIS – Ag. Reguladora Intermunicipal de Saneamento (SC);
12.ARSAE – Ag. Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento
Sanitário do Estado de Minas Gerais;
13.ARSI – Ag. Reguladora de Saneamento Básico e Infraestrutura Viária do Espírito
Santo;
14.ATR – Ag. Tocantinense de Regulação, Controle e Fiscalização dos Serviços
Públicos.
Instrumentos da regulação dos serviços públicos
de saneamento básico
No DF a Lei nº 4.285/2008 que reestruturou a
ADASA estabelece que a regulação dos serviços
de saneamento básico compreende:
• a edição de normas relativas às dimensões
técnica, econômica e social;
• a fiscalização;
• a resolução de conflitos; e
• a aplicação de sanções administrativas aos
prestadores de serviços.
Resoluções ADASA
Resolução nº. 02/2013 - Homologa o Reajuste Tarifário Anual
de março de 2013.
Resolução nº 003/2012 - Disciplina os procedimentos dos
processos administrativos instaurados pelo prestador de
serviços públicos de água e de esgotamento sanitário que
tenham por objetivo a correção de irregularidades praticadas
por usuários ou a aplicação de sanções a estes.
Resolução nº 015/2011 - Estabelece os procedimentos para a
instalação de hidrômetros individualizados em condomínios
verticais residenciais e de uso misto.
Resolução nº 014/2011 - Estabelece as condições da prestação
e utilização dos serviços públicos de abastecimento de água e
de esgotamento sanitário.
(ver em www.adasa.df.gov.br)
39
Regulação de qualidade
Levantamento de
informações – um
exemplo de abordagem
40
Comunicação de incidentes
DELIBERAÇÃO ARSESP Nº 052/2009
Estabelece procedimento para
comunicação de incidentes em serviços
de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, que deverá ser
adotado pelos prestadores de serviços
regulados pela ARSESP.
Justificativas
a
necessidade
de
preservação
da
segurança, do meio ambiente, e do patrimônio da
delegação e de terceiros,
as atividades de fiscalização compreendem o
conhecimento imediato dos incidentes relacionados
à prestação desses serviços,
o acompanhamento dos incidentes auxilia a
identificação de problemas recorrentes e de
oportunidades para melhoria do arcabouço
regulatório.
Incidente:
qualquer
ocorrência
não
programada,
relacionada a instalações, equipamentos ou serviços
operacionais, decorrente de fato ou de ato intencional ou
acidental que, de maneira isolada ou cumulativa, possa
implicar em:
a) Risco eminente de dano ao meio ambiente, à saúde
humana ou ao patrimônio próprio ou de terceiros;
b) Dano efetivo ao meio ambiente;
c) Prejuízos materiais consumados, tanto ao patrimônio
próprio quanto ao de terceiros;
d) Ocorrência de fatalidades ou ferimentos em pessoal
próprio, prepostos, prestadores de serviços e outras
pessoas; ou
e) Interrupção da prestação dos serviços, sem aviso prévio.
Entende-se como situação de risco, a
ocorrência de eventos que gerem dano
potencial ao meio ambiente, à saúde humana,
ao patrimônio próprio ou de terceiros, tais
como:
I - Alterações na qualidade da água que
afetem ou possam afetar a saúde humana;
II - Rompimentos de tubulação de grande
porte, ou outras hipóteses classificadas como
situações de risco no plano de emergência da
concessionária.
O prestador deverá comunicar a ocorrência de
incidente à ARSESP, em até 12 horas da ciência
dos fatos, por meio do Sistema Eletrônico de
Comunicação de Incidentes de Saneamento
(SISCIs) disponibilizado pela agência.
Em caso de impossibilidade de acesso ao SISCIs, a
comunicação poderá, excepcionalmente, ser
encaminhada à agência por e-mail ou fax.
A ausência de comunicação oficial do prestador
poderá implicar em aplicação de sanções ao
prestador, nos termos do Regulamento de sanções
e penalidades.
Regulação de qualidade
Qualidade da água – uma
abordagem cooperativa
47
Contexto


O atendimento de norma de potabilidade é
exigência
de qualidade do serviço de
abastecimento de água potável, a ser cumprida
pelos prestadores dos serviços e fiscalizada pelos
órgãos de vigilância da saúde.
A Portaria MS nº 2914/2011 dispõe sobre os
procedimentos de controle e de vigilância da
qualidade da água para consumo humano e seu
padrão de potabilidade.
Contexto
As atividades de controle competem ao prestador de
serviços, enquanto as de vigilância são de competência
das Secretarias de Saúde locais, que são também
responsáveis por:


inspecionar o controle da qualidade da água produzida
e distribuída e as práticas operacionais adotadas no
abastecimento,
notificando
seus
respectivos
responsáveis para sanar irregularidades;
manter articulação com as entidades de regulação
quando detectadas falhas relativas à qualidade a fim de
que sejam adotadas as providências concernentes a
sua competência.
Motivação do regulador
O regulador não tem acesso à informação disponibilizada
no SISAGUA, plataforma de âmbito nacional alimentada
pela vigilância local (cadastro de sistemas e soluções
alternativas e resultados das análises efetuadas no
âmbito do programa do controle da qualidade da água).
Para avaliar a sistemática do controle realizado pelo
prestador e os respectivos resultados, o regulador
necessita solicitar que estão disponibilizadas no SISAGUA.
Cooperação interinstitucional
Acordo objetivando parceria na utilização do
SISAGUA no ano de 2011:
Secretaria de Vigilância em Saúde - Min. da
Saúde;
 ADASA;
 CAESB, e
 Secretaria de Estado de Saúde do DF.

Resultados



A sistemática possibilitou à ADASA identificar
falhas no cadastramento de sistemas e soluções
alternativas coletivas de abastecimento de água.
Essas falhas geram impactos sobre o plano de
amostragem a ser observado pelo prestador de
serviços, comprovando a necessidade da entidade
reguladora acompanhar a ação de cadastramento.
Constatou-se que 16 SACs de responsabilidade da
CAESB, que atendem 4.881 pessoas, não
recebem nenhum tratamento, contrariando a
Portaria 518/2011.
Resultados




Descumprimento do plano de amostragem por parte
do prestador em alguns SAAs e SACs (descumprimento
do número mínimo de amostras a serem analisadas).
Em alguns períodos, parte dos sistemas apresentaram
valores não conformes ao estabelecido pela Portaria
518/2004.
Foram
mapeados
os
sistemas
de
maior
vulnerabilidade.
A parceria permitiu a construção de um panorama
sobre qualidade da água distribuída no DF por parte
dos atores cooperantes.
Resultados



Demonstrou-se viável designar diretamente ao
prestador de serviços a tarefa de alimentar o
SISAGUA com os resultados de controle da
qualidade da água por ele produzidos, reduzindo
erros e prazos de registro.
A nova sistemática facilita a atribuição de
responsabilidades
pelos
dados
declarados,
possibilitando ao responsável retificar ou justificar
eventuais erros nos registros efetuados.
O acesso ao SISAGUA pelo regulador reduz as
solicitações de informações ao prestador,
desburocratizando o processo.
Resultados



As não-conformidades identificadas pela agência
desencadearam ações de fiscalização, com
objetivo de assegurar a qualidade da água
fornecida.
O conhecimento dos sistemas e soluções mais
vulneráveis permite que a agência reguladora atue
de forma mais eficaz.
Verificou-se a importância para a regulação das
informações produzidas pela vigilância ambiental
especialmente aquelas direcionadas para áreas de
abastecimento mais precário.
Conclusões



A melhoria de interfaces entre regulação, controle e
vigilância da qualidade da água, enfatizando a
complementaridade de atuação, permite aumentar a
sinergia da relação entre os responsáveis,.
O trabalho desenvolvido melhora a qualidade das
informações
disponibilizadas
no
SISAGUA
e
desburocratiza o processo de inserção de dados nesse
sistema.
O acesso ao SISAGUA pelo regulador contribui para a
melhoria da atividade regulatória da qualidade da água
para consumo humano, pois permite mapear e intervir
em
sistemas
de
abastecimento
de
maior
vulnerabilidade.
Obrigado!
Eng. Marcos Helano Fernandes Montenegro
Superintendente de Resíduos Sólidos
Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento do DF
[email protected]