NOTA TÉCNICA Nº 54/2009/SUREG
Data: 6/11/2009
Assunto: Proposta de instituição de sistemática de pagamento de frete ao
transportador rodoviário de cargas – Projeto Carta-Frete.
1. Do objeto
O mercado de fretes do transporte rodoviário de carga movimenta
mais de R$ 60 bilhões por ano. Segundo dados das secretarias municipais de
fazenda, são cerca de 30 milhões de contratos de transporte rodoviário de cargas
firmados por ano.
O pagamento dos fretes relativos a estas operações é feito dentro de
uma sistemática conhecida como “Carta-Frete” e se inicia com a emissão de uma
“ordem de pagamento” – a Carta-Frete – pelo contratante do transporte. Esta é
entregue ao transportador autônomo como forma de pagamento pelos serviços
prestados.
O autônomo, por sua vez, desconta a ordem de pagamento, via de
regra em postos de combustível, que acabam tornando-se verdadeiros bancos a
beira da estrada. O pagamento da Carta-Frete ao caminhoneiro é feito trocando
parte do valor por combustível e parte por dinheiro, sempre com desconto sobre o
seu valor de face. Feito isso, o posto de combustível cobra o valor de face da CartaFrete de seu emissor, no prazo acordado entre eles.
O objeto desta Nota Técnica é o encaminhamento de proposta de lei
para regulamentar o pagamento do frete ao Transportador Autônomo de Cargas,
definido pela Lei nº 11.442, de 5 de janeiro de 2007, um dos objetivos do projeto
estruturante 5.4 desta Agência – Projeto Carta-Frete.
2. Do histórico
A demanda foi encaminhada pela União Nacional dos Caminhoneiros
– Unicam – a esta Agência Reguladora em 6 de fevereiro de 2009, capeando o
“Manifesto do Movimento Sindical pelo fim da Carta-Frete”.
O manifesto fora subscrito pela Associação Brasileira dos
Caminhoneiros – Abcam; pela Federação Interestadual dos Transportadores
Rodoviários Autônomos de Bens – Fenacam; pelo movimento União Brasil
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Caminhoneiro – MUBC; pelo Sindicato dos Transportadores Rodoviários
Autônomos de Bens do Estado do Paraná – Sindicam-PR; pelo Sindicato dos
Transportadores Rodoviários Autônomos de Bens dos Estados do Rio de Janeiro e
Espírito Santo – Sindicam-RJ/ES; pelo Sindicato dos Transportadores Rodoviários
Autônomos de Bens do Estado de São Paulo – Sindicam-SP; pela União Nacional
dos Caminhoneiros – Unicam; pela Federação dos Caminhoneiros Autônomos dos
Estados do Rio Grande do Sul e Santa Catarina – Fecam; e pelo Sindicato dos
Transportadores Rodoviários Autônomos de Bens de Caxias do Sul – Sindicam.
A proposta tramitou para a hoje denominada Gerência de Atos
Normativos e de Outorga da Superintendência de Marcos Regulatórios para análise
e manifestação.
3. Da análise do problema
Unicam:
Vejamos trechos de estudo sobre a Carta-Frete, encaminhado pela
“Atualmente, a utilização do documento “Carta-Frete” para contratação
de transportadores autônomos é um dos problemas/desafios
mencionados por todos os agentes do setor.
Os agentes que trabalham legalmente não enxergam benefícios nessa
modalidade de pagamento, principalmente quando se trata do
transportador autônomo, um dos mais prejudicados nesse processo.
Em contrapartida, outros agentes se beneficiam amplamente com a
exploração do caminhoneiro, o elo mais fraco de toda a cadeia.
[...]
Existem diversas formas de pagamento pelo serviço de frete: dinheiro,
cheque, depósito bancário, cartão pré-pago e Carta-Frete. Porém, a
modalidade mais utilizada é a última, a Carta-Frete, que nem sempre é
a forma de pagamento mais adequada para o caminhoneiro.
Sua utilização normalmente deve respeitar um ciclo onde o
caminhoneiro, de posse da Carta-Frete e com a mercadoria carregada,
dirige-se à um posto credenciado (que é estabelecido pelo emissor),
troca a Carta-Frete por mercadorias como combustível e lubrificante e
recebe uma parte do pagamento do frete, que pode ser feito através
de dinheiro ou cheque do posto (normalmente é pré-datado). Após a
entrega da mercadoria, o canhoto de recebimento é assinado pelo
destinatário e, só após receber essa assinatura o caminhoneiro pode
receber o restante do valor do frete, mas para isso o caminhoneiro
deve retornar à um dos postos credenciados e entregar o canhoto
assinado para receber seu dinheiro.
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Muitas vezes o posto de combustível estabelece limites de crédito para
os contratantes de frete no recebimento e troca da Carta-Frete. Uma
vez que esse limite de crédito é atingido, o posto passa a não mais
aceitar a Carta-Frete emitida por esse determinado contratante,
fazendo com que o caminhoneiro tenha que se dirigir a outro posto
cadastrado para conseguir trocar ou receber a Carta-Frete.
Para a troca da Carta-Frete o posto exige que um percentual de seu
valor nominal seja gasto em mercadorias no próprio posto, esse
percentual pode variar de 30 a 50% do valor nominal da Carta-Frete.
Também é comum que os postos pratiquem um preço diferenciado do
diesel quando esse é pago via Carta-Frete, equiparando-se ao
pagamento à prazo.
Para cadastramento dos postos de combustível, o contratante de frete
estipula regras como localização geográfica, distância entre um posto
e outro, prazo de recebimento, entre outros. Assim sendo, torna-se um
mercado fechado em que o caminhoneiro não tem o direito de
escolher onde parar para descanso e abastecimento, bem como, fere
os princípios de livre concorrência entre os demais postos de
combustível.
[...]
Quando analisadas as razoes específicas da utilização da Carta-Frete,
identifica-se que apenas os emissores têm vantagens em sua
utilização, pois ela possibilita que:
•
O pagamento do frete seja substituído por outra forma de
pagamento que não o cheque ou dinheiro, sem desembolso efetivo do
contratante;
•
O embarque e transporte da carga sejam feito sem a
necessidade da disponibilização de capital, otimizando o fluxo de
caixa do contratante;
•
O emissor atrele a quitação do frete à comprovação de entrega
da carga;
•
O embarcador não tenha preocupações quanto ao pagamento
das mesmas, pois se trata de um documento sem poderes legais,
tornando-se um título não executável pelo caminhoneiro ou pelo posto.
[...]
Segundo o Prof. Carvalhosa, quanto aos aspectos consumeristas, a
Carta-Frete além de atingir o mercado de transporte de cargas e o
mercado de revenda de combustíveis, também atinge o mercado de
meios de pagamentos eletrônicos, cujos agentes se encontram
impedidos de entrar livremente devido a uma série de práticas nocivas
por parte de transportadoras e/ou embarcadoras que fazem as vezes
de um sistema de pagamento e impõe um sistema de remuneração
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com efeitos claramente anti-concorrenciais. Por fim, a ausência de
regras claras sobre o funcionamento e a utilização do sistema viola o
dever de transparência do fornecedor como previsto no Código de
Defesa do Consumidor em seu artigo 6º parágrafo III.
O parecer jurídico do Prof. Ives Gandra da Silva Martins, bacharel em
direito pela Universidade de São Paulo, especialista em direito
tributário e ciências das finanças também pela USP, doutor em direito
pela Universidade Mackenzie, professor titular de direito econômico e
constitucional na Universidade Mackenzie, membro do conselho
consultivo do IBEMEC LAW, conselheiro da OAB/SP e autor de
inúmeros livros e artigos em revistas especializadas confirma e
complementa o parecer do Prof. Modesto Carvalhosa. O Prof. Ives
Gandra destaca que a emissão da Carta-Frete por transportadoras e
embarcadores fere o disposto no artigo 292 do Código Penal Brasileiro
por se caracterizar como um título que contém promessa de
pagamento em dinheiro ao portador, além de permitir o não
recolhimento aos cofres públicos de encargos sociais, impostos e
taxas incidentes sobre o pagamento de frete e despesas correlatas ao
transporte de cargas, pois são documentos ausentes de controle fiscal
por parte dos entes públicos.”
[sic]
A lógica de processamento segue o seguinte esquema:
Embarcador/
Transportador
O intermediário cobra a
Carta-Frete do Emissor,
com prazo para pagamento
Emissão de
Carta-Frete
Transportador
Autônomo de
Cargas
Estas operações ocorrem à margem
do controle Estatal
Carta-Frete descontada no
intermediário com deságio,
venda casada de produtos
Intermediário:
e combustível com
Postos de
preço majorado
Combustível Associações Sindicatos
Não há troca
de informações
Receita
Federal
ANTT
Banco
Central
A Carta-Frete é um título “apócrifo” e fiduciário. Assim, se o emissor da
Carta-Frete for devedor no “mercado de Cartas-Frete”, sua ordem de pagamento
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não será aceita para troca. Além disso, existem problemas de falsificação, em que o
possuído da ordem legítima pode ser prejudicado.
Existem ainda muitos outros problemas. Conforme estudo realizado
pela consultoria Deloitte em outubro de 2007, encomendado pela Visa, estabeleceuse algumas correlações negativas geradas pelo uso da Carta-Frete:
Baixa automação da Carta-Frete:
1. risco de fraude no recebimento dos valores de frete;
2. risco de inadimplência do emissor;
3. baixo controle operacional;
4. elevação artificial do preço do diesel;
5. ausência de informações fiscais;
6. aumento dos custos operacionais do transporte; etc
Além destes fatores, existem conseqüências indiretas advindas do uso
da Carta-Frete que elevam o custo do transporte no País. A redução na renda do
transportador autônomo faz com que a manutenção dos veículos seja
negligenciada, aumentado os riscos inerentes à atividade; compele o transportador
a trafegar com excesso de peso, acarretando o desgaste prematuro do veículo e do
pavimento das rodovias; obriga o transportador a uma longa jornada, deteriorando
a sua saúde e prejudicando a segurança no trânsito; etc.
Ciente dessas questões e respondendo à demanda dos
transportadores autônomos, a ANTT buscou estabelecer uma solução para o
pagamento dos fretes relativos ao transporte rodoviário de cargas.
Contudo, uma intervenção como esta no mercado careceria de
arcabouço legal para compelir o pagamento do frete de uma forma regulamentada.
Seria necessária, portanto, uma Lei que obrigasse ao pagamento por um meio
controlado e transparente tanto para o contratante quanto para o contratado, além
de permitir o controle Estatal da atividade.
A opção de inserir um artigo na Lei nº 11.442, de 5 de janeiro de 2007,
surgiu pela pertinência da matéria ao disposto na Lei, que trata do transporte
rodoviário de cargas por conta de terceiros e mediante remuneração.
O texto do artigo seria o seguinte:
“Art. 5º-A O pagamento do frete do transporte rodoviário de cargas ao
TAC deverá ser efetuado por meio de crédito em conta de depósitos
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ou por outro meio de pagamento homologado para esse fim pela
ANTT.
§ 1º A conta de depósitos deverá ser de titularidade do TAC, mantida
em instituição bancária e identificada no conhecimento de transporte.
§ 2º O contratante e o subcontratante dos serviços de transporte
rodoviário de cargas, assim como o consignatário e o proprietário da
carga, são solidariamente responsáveis pela obrigação prevista no
caput, resguardado o direito de regresso destes contra os primeiros.
§ 3º Para os fins deste artigo, equiparam-se ao TAC a ETC que
possuir até três veículos registrados em sua frota no RNTRC e as
CTCs.
§ 4º As CTCs deverão efetuar o pagamento aos seus cooperados na
forma do caput.
§ 5º O registro das movimentações da conta de depósitos ou do meio
de pagamento de que trata o caput servirá como comprovante de
rendimento do TAC.
§ 6º Fica vedado o pagamento do frete por qualquer outro meio ou
forma diverso do previsto no caput ou em seu regulamento.” (NR)
Solucionada a questão legal, caberia então a regulamentação da
sistemática de pagamento do frete, em substituição à utilização da Carta-Frete,
transferindo a intermediação e o controle da operação de pagamento para
instituições que fossem regularmente autorizadas para tal, sem, contudo, onerar o
transportador autônomo.
Caberia à Agência
regulamentação do dispositivo.
Nacional
de
Transportes
Terrestres
a
A Unicam apresentou, em linhas gerais as características da operação
de pagamento de frete que atenderia aos anseios da categoria. Vejamos suas
considerações:
“Considerando todos os pontos levantados neste documento, pode-se
afirmar que a definição de um novo modelo de pagamento de frete
deve proporcionar aos caminhoneiros e ao governo:
•
Possibilidade de comprovação de renda do caminhoneiro
(extrato);
•
Recebimento do valor referente ao frete através de meio de
pagamento reconhecido pelo sistema financeiro formal e pelas
instancias tributárias, fiscais e judiciais.
•
Visualização e comprovação de forma separada, dos valores
referentes ao frete e dos valores referentes à outras despesas;
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•
Permita a livre escolha do local de aquisição de combustível
independente de sua bandeira, rede ou vínculo como o embarcador;
•
Permita a livre escolha dos locais de parada para descanso e
pernoite.
•
Inibição do recebimento do frete através de agentes definidos
pelo emissor, ou vinculados ao mesmo.
•
Reconhecimento
nacional
e
ampla
aceitação
em
estabelecimentos comerciais;
•
Fornecimento de informações para órgãos fiscais da união e
dos estados;
•
Possibilidade de registro e comprovação da entrega a
mercadoria;
•
Possibilidade da liberação do pagamento do frete após
comprovação da entrega;
•
Permissão para o recebimento remoto dos valores referente ao
frete;
•
Permissão para ajustes nos valores do saldo final do frete em
decorrência de divergências enfrentadas ao longo da viagem;
•
Controle dos valores pagos por cada contratante;
•
Informação sobre o pagamento e liberação de valores
referentes à prestação do serviço;
•
Assegurar e oferecer poder legal para reclamar pelos direitos de
prestador de serviços;
•
Possibilidade de recebimento do Vale-Pedágio, porém com
controles apartados; e
•
Possibilidade de obtenção de numerário (saque) através do
sistema bancário formal, incluindo caixas eletrônicos e que iniba meios
não formais onde se tem a obrigatoriedade de consumo ou onde
sejam praticados deságios para realização do mesmo.
Para eliminar efetivamente os males atrelados à Carta-Frete e propiciar
que o caminhoneiro seja reintegrado à sociedade, o modelo de
pagamento pelos serviços de frete deve ser rigorosamente definido e
regulado por órgãos públicos competentes, capazes de punir pelas
ilegalidades e identificar as informalidades praticadas no setor.”
[destaques omitidos]
A idéia principal é a criação de uma operação bancária que possibilite
ao contratante efetuar o pagamento do frete contratado diretamente em uma conta
de titularidade do transportador.
O contratante efetuaria o pagamento através de uma instituição
bancária e o crédito seria feito em uma conta de depósitos ou outro instrumento de
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titularidade do contratado. Esta operação bancária carregaria, além de informações
sobre o contratante e o contratado, dados presentes no conhecimento de
transporte, como seu número, dados de origem e destino da carga etc.
Outra vertente do projeto seria a homologação de outros meios de
pagamento pela ANTT para o pagamento do frete, como cartões moedeiros ou de
débito.
Vejamos a sistemática da proposta:
4. Da conclusão
Por fim, cabe endossar a iniciativa apresentada pelas entidades
representativas dos autônomos.
O mecanismo desregulamentado da Carta-Frete introduz alta
ineficiência na operação de transporte ao deslocar o financiamento das operações
para o transportador autônomo, aproveitando-se do poder de mercado inerente aos
grandes embarcadores.
Por outro lado, ao impor o ônus financeiro da operação ao
transportador, a Carta-Frete obriga o transportador, entre outras coisas, a relegar a
manutenção de seu veículo em favor de seu sustento.
Além disso, a informalidade no processo de pagamento também
afasta o trabalhador em transportes dos benefícios previdenciários.
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Foram realizadas reuniões com diversas entidades envolvidas, como a
NTC & Logística, a Ipiranga, a BR Distribuidora, a Dbtrans, Pamcary, Repom,
Federação Brasileira de Bancos, Caixa Econômica Federal, Visa do Brasil, Banco
Central, Subchefias de Assuntos Jurídicos e de Assuntos Governamentais da Casa
Civil da Presidência da República, Ministérios da Fazenda e dos Transportes, além
das entidades que subscreveram o “Manifesto do Movimento Sindical pelo Fim da
Carta Frete”, fls. 8-11.
Entre as entidades governamentais, houve consenso sobre a
necessidade de positivar a medida através de uma Lei que obrigasse a
convergência do pagamento para o sistema bancário, até mesmo para consolidar a
bancarização do setor, visando futuros programas governamentais para a
renovação da frota de veículos de carga.
Noutro giro, utilizar-se tão somente do sistema bancário seria
desprezar uma série de outras sistemáticas já existentes no mercado que atuam
com sucesso no pagamento de frete e que não geram, a primeira vista, distorções,
como as provocadas pela Carta-Frete.
Assim, optou-se por possibilitar também a atuação de outros
operadores, não bancários, na administração de meios de pagamento de frete,
obedecendo regulamentação específica da Agência Nacional de Transportes
Terrestres.
Como resultado, foi elaborada a minuta de projeto de Lei para alterar a
Lei nº 11.442, de 5 de janeiro de 2007, que dispõe sobre o transporte rodoviário de
cargas por conta de terceiros e mediante remuneração, incluindo o artigo 5º-A.
Vejamos:
“Art. 5º-A O pagamento do frete do transporte rodoviário de cargas ao
TAC deverá ser efetuado por meio de crédito em conta de depósitos,
mantida em instituição bancária, ou por outro meio de pagamento
regulamentado pela ANTT.
§ 1º A conta de depósitos ou o outro meio de pagamento deverá ser
de titularidade do TAC e identificado no conhecimento de transporte.
§ 2º O contratante e o subcontratante dos serviços de transporte
rodoviário de cargas, assim como o consignatário e o proprietário da
carga, são solidariamente responsáveis pela obrigação prevista no
caput, resguardado o direito de regresso destes contra os primeiros.
§ 3º Para os fins deste artigo, equiparam-se ao TAC a ETC que
possuir até três veículos registrados em sua frota no RNTRC e as
Cooperativas de Transporte de Cargas.
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§ 4º As Cooperativas de Transporte de Cargas deverão efetuar o
pagamento aos seus cooperados na forma do caput.
§ 5º O registro das movimentações da conta de depósitos ou do meio
de pagamento de que trata o caput servirá como comprovante de
rendimento do TAC.
§ 6º Fica vedado o pagamento do frete por qualquer outro meio ou
forma diverso do previsto no caput ou em seu regulamento.”
Acompanhando a minuta, segue versão preliminar de exposição de
motivos para sustentar a iniciativa. De fato, tais propostas deverão ser
encaminhadas, após recomendável manifestação da Procuradoria-Geral desta
Agência, para o Ministério dos Transportes, ao qual esta Agência está vinculada,
para que dê seguimento na forma do Decreto nº 4.176, de 28 de março de 2002.
É o entendimento que ora submeto.
CARLOS FERNANDO DO NASCIMENTO
Especialista em Regulação
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