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A evolução da Política de C, T & I - do desenvolvimento econômico ao
desenvolvimento social
Márcia Beatriz Cavalcante, M.Sc.(UTFPR) [email protected]
Rosângela de F. Stankowitz Penteado, M.Sc. (UTFPR) [email protected]
Dálcio Roberto dos Reis, Dr. [email protected]
Hélio Gomes de Carvalho, Dr. [email protected]
Resumo
A política de C, T & I e seus instrumentos de apoio evoluíram de um contexto de Ciência e
Tecnologia para outro mais amplo inserindo a Inovação e a Sociedade, mas não se conhece
em que medida estas mudanças vem ocorrendo na sociedade. É importante avaliar se as
transformações advindas dos programas e instrumentos de apoio se refletem de alguma forma
na sociedade. Recentemente foi feito um balanço da aplicação dos instrumentos de apoio à
inovação de natureza pontual e estrutural, identificando obstáculos para a sua aplicação
(CGEE, 2009). No entanto, há a necessidade de ampliação da análise para observar em que
extensão esta evolução vem se refletindo na sociedade. O objetivo deste artigo é provocar
uma reflexão sobre as mudanças advindas da evolução da política brasileira de C, T & I, no
período de 2001 até 2009, para uma intenção de mudança social em dois níveis de
observação: contexto e reflexões, inspirado por Dagnino (1996).
Palavras-chave: Política de C, T & I; Tecnologia e Sociedade; Inovação.
The Science, Technology & Innovation Policy Evolution in Brazil: from
economical development to social development
Abstract
The policy of S, T & I and its supporting instruments have evolved in a context of Science
and Technology by broader inserting Innovation and Society, but not known to what extent
these changes were occurring in society. It is important to assess whether the resulting
transformations of programs and support tools are reflected in some way in society. Recently
it has been done to evaluate the application of instruments to support innovation and structural
point of nature, identifying obstacles to its application (CGEE, 2009). However, there is the
need to expand the analysis to see to what extent this trend has been reflected in the society.
The aim of this paper is to provoke a reflection on the changes arising from the evolution of
Brazilian policy, S, T & I, from 2001 until 2009, with the intention to change the social
observation on two levels: context and reflection, inspired by Dagnino (1996).
Key words: Policy of the S, T & I; Technology and Society, Innovation.
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1 Introdução
A política de C, T & I e seus instrumentos de apoio evoluíram de um contexto de
Ciência e Tecnologia para outro mais amplo inserindo a Inovação e a Sociedade, mas não se
conhece em que medida estas mudanças vem ocorrendo na sociedade.
É importante avaliar se as transformações advindas dos programas e instrumentos de
apoio se refletem de alguma forma na sociedade.
A agenda da política de ciência e tecnologia no Brasil avançou muito nas últimas
décadas, no entanto, a aplicação dos investimentos representados por novos instrumentos de
financiamento, subvenção e subsídios ainda representam muitos desafios às agências e
instituições públicas que devem qualificar seu quadro técnico, definir prioridades, estratégias
de ações junto a sociedade, bem como as empresas que devem ter maior organização e
planejamento mais amplo na formulação de estratégias de gestão e concepção de projetos de
inovação.
Recentemente foi feito um balanço da aplicação dos instrumentos de apoio à
inovação de natureza pontual e estrutural, identificando obstáculos para a sua aplicação
(CGEE, 2009), mas há necessidade de ampliação da análise para observar em que extensão
esta evolução vem se refletindo na sociedade.
O objetivo deste artigo é provocar a reflexão sobre as mudanças advindas da
evolução da política brasileira de C, T & I, no período de 2001 até 2009, para uma intenção de
mudança social em dois níveis de observação: contexto e reflexões, inspirado pelo artigo
Inserir o título do artigo de Dagnino “El Pensamiento en Ciencia, Tecnología y Sociedad en
Latinoamérica: una interpretación política de su trayectoria “ (DAGNINO, 1996).
1.1 Problema de Pesquisa
A Conferência Nacional de Ciência, Tecnologia e Inovação (C&T&I) realizada em
setembro de 2001 é o marco da consolidação da política brasileira cujo marco foi a
instrumentalização de instrumentos de apoio em formas de programas e instrumentos
financeiros alicerçada em diretrizes de C&T que deram rumos estratégicos à pesquisa e à
inovação brasileiras para um horizonte de dez anos (LIVRO BRANCO, 2002).
Neste período há uma percepção de que a política e seus instrumentos de apoio
evoluíram de um contexto de Ciência e Tecnologia para outro mais amplo inserindo a
Inovação e a Sociedade. Aí reside o problema de pesquisa: Em que medida estas mudanças
vem ocorrendo no contexto externo e em particular na esfera social?
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1.2 Justificativa
Inspirada pela experiência internacional, a política de C&T&I brasileira ousou em
várias frentes: estabeleceu programas nacionais de Pesquisa & Desenvolvimento (P&D),
ampliou os incentivos fiscais, criou programas de subvenção econômica, estabeleceu a Lei de
Inovação para facilitar a cooperação academia-empresa dentre tantos outros instrumentos.
Mas quais as evoluções no período de 10 anos em especial na intenção de mudança social?
Os benefícios de se verificar a evolução da política de C&T&I passam por avaliar se
as transformações econômicas advindas dos programas e instrumentos de apoio se refletem na
sociedade brasileira.
1.3 Objetivo do Artigo
O objetivo deste artigo é provocar a reflexão, que abrange o período de 2001 até
2009, sobre quais as mudanças significativas advindas da evolução da política brasileira de C,
T & I para uma intenção de mudança social em dois níveis de observação: contexto e
reflexões, inspirado no artigo El Pensamiento en Ciencia, Tecnología y Sociedad en
Latinoamérica: una interpretación política de su trayectoria de Dagnino (DAGNINO, 1996).
A primeira parte apresenta o contexto, verificando os desdobramentos harmônicos
das principais diretrizes estratégicas de C, T &I estabelecidas e explicitadas pelo livro branco
(LIVRO BRANCO, 2002) na atual PACTI (Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e
Inovação - Expansão e Consolidação do Sistema Nacional de C,T& I) no período de 20072010.
A segunda parte elabora algumas reflexões, avaliando a implementação prática de
algumas diretrizes e ações em C, T & I ao longo do período avaliado (2001 até 2009) e as
implicações sobre o desenho estratégico original.
Após a análise, são elaboradas algumas considerações finais com propostas
preliminares para continuidades e evoluções necessárias no fortalecimento da política
brasileira de C, T & I.
2 Resultados
2.1 Contexto
A harmonização entre as diretrizes estratégicas consolidadas em 2001 em ocasião da
Conferência Nacional de C, T & I e o Plano de Ação em C, T & I para o período de 20072010 em conjunto com as políticas dos diversos ministérios que também atuam na área tem
sido assegurada pelo Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia que, presidido pelo
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Presidente da República, teve sua atuação reforçada e revigorada. O sistema de C, T & I se
ampliou, se diversificou e houve a incorporação crescente do conceito de inovação na agenda
do setor empresarial e na política de fomento à pesquisa dos governos federal e estaduais,
com um cenário de bastante maturidade da comunidade científica, tecnológica e empresarial e
de necessidade de investir em inovação para um crescimento sustentado.
Já em 2001 as diretrizes estratégicas definidas orientaram-se para enfrentar o desafio
da inovação, elemento determinante da economia em todo o mundo, e que ainda apresenta
deficiências na sua incorporação, principalmente pela grande massa da sociedade. O atual
PACTI (Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e Inovação - Expansão e Consolidação do
Sistema Nacional de C,T& I) no período de 2007-2010, também evidencia a importância de
estimular as empresas a incorporarem as atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação
(P,D&I) no seu processo produtivo, porém aumentando as áreas de conhecimento com ênfase
nas pesquisas de fronteiras e portanto estimulando fortemente as engenharias. Também
evidencia a importância da C, T & I para o desenvolvimento social, sejam através de ações
inclusivas ou de educação e popularização da ciência.
É interessante observar que embora as definições utilizadas para Diretrizes e Ações
sejam sinônimas, as expressões são empregadas de forma diferenciada nos documentos que se
referem ao governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e do governo atual de Luis Inácio
Lula da Silva (Lula), observando que o termo Diretriz é utilizado nas Políticas de C, T & I até
2003 e a partir daí, utilizam-se os termos Planos de Ação, Linhas de Ação ou Prioridades em
C, T & I.
No entanto, para a contextualização e análise neste artigo, estes termos designam
sinônimos e se relacionam as ações efetivas que o MCT vem modelando e aplicando através
de suas políticas de C, T & I.
O Quadro 1* mostra as principais diretrizes estratégicas e sua evolução no período.
A
B
Diretrizes Estratégicas (2001)
I. Implantar um Efetivo Sistema Nacional de
Ciência, Tecnologia e Inovação.
II. Promover a inovação para aumentar a
competitividade e a inserção internacional das
empresas brasileiras
Linhas de Ação Prioritárias (2007-2010)
I - Expansão e Consolidação do Sistema
Nacional de C,T&I
Consolidação do Sistema Nacional de C,T&I,
formação de Recursos Humanos para C,T&I,
infra-estrutura e fomento da Pesquisa Científica e
Tecnológica.
II - Promoção da Inovação Tecnológica nas
Empresas
Apoio à Inovação Tecnológica nas Empresas,
tecnologia para a Inovação nas Empresas e
incentivo à Criação e à Consolidação de
Empresas Intensivas em Tecnologia.
5
C
V. Ampliar, diversificar e consolidar a capacidade
de pesquisa básica no País.
IX. Ampliar a dimensão estratégica das atividades
de Ciência, Tecnologia e Inovação.
D
IV. Expandir e modernizar o sistema de formação
de pessoal para Ciência, Tecnologia e Inovação.
VII. Educar para a sociedade do conhecimento.
III - Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação em
Áreas Estratégicas
Definição de várias áreas estratégicas, dentre
elas: Áreas Portadoras de Futuro: biotecnologia e
nanotecnologia, tecnologias da informação e
comunicação,
insumos
para
a
saúde,
biocombustíveis, energia elétrica, hidrogênio e
energias renováveis, agronegócio, biodiversidade
e recursos naturais, Amazônia, segurança para a
defesa nacional dentre outras.
IV - C,T&I para o Desenvolvimento Social
Popularização da C,T&I e melhoria do Ensino de
Ciências e tecnologias para o desenvolvimento
social.
Fonte: Com base no Livro Branco (2002) e linhas de ação prioritárias – PACTI (2007-2010)
Quadro 1 – Relação entre as diretrizes estratégicas
*Nota I – A numeração em algarismos romanos foi preservada conforme utilizadas nos documentos de base e
facilitando a interrelação pelo leitor.
Na realização de levantamento de informações relacionadas às diretrizes estratégicas
formuladas em 2001, mas que não foram diretamente relacionadas ao PACTI, conforme
quadro 1, pode-se observar:
• A diretriz III que formula a ampliação de forma sustentada dos investimentos em C,
T & I está direta ou indiretamente relacionada a todas as linhas de ação do PACTI, já
que para cada ação são observados instrumentos de apoio a financiamento condizentes
com sua execução, no espírito de gestão de que para que seja estratégico deve-se
alocar recursos;
• A diretriz VIII que promove a intensificação e exploração de oportunidades de
cooperação internacional em C, T & I perde a sua natureza estratégica na Política
Nacional, já que não são evidenciados programas e instrumentos de apoio
institucionais e financeiros para promover a cooperação com países em
desenvolvimento e muito menos o incentivo a participação das empresas brasileiras
em alianças tecnológicas internacionais;
• Por outro lado é colocada ênfase na linha de ação IV do PACTI - C,T&I para o
Desenvolvimento Social, com o apoio a projetos e eventos de divulgação e de
educação científica, tecnológica e de inovação, à criação e ao desenvolvimento de
centros e museus de ciência e tecnologia e popularização da C,T&I.
2.2 Reflexões
No artigo de Dagnino (1996), a Ciência, Tecnologia e Sociedade na América Latina
foram explicadas sob uma perspectiva sócio-política para tentar relacionar contextos,
6
reflexões e políticas, frente a diversas abordagens, dividindo-a em duas fases bem definidas:
os anos 60-70 e 80-90, de forma a observar a natureza das relações ao longo do tempo. A
dinâmica veio da estratégia ISI (industrialização baseada na substituição de importações) e na
segunda fase com a incorporação de capital estrangeiro como motor principal do sistema de
acumulação.
A partir do abandono deste modelo, que teve seu início na segunda metade dos anos
70, o campo se desestruturou e houve uma nova reconfiguração, que na década seguinte dará
conta das novas relações.
A partir dos anos 80, se fortalecem os estudos dominados pela vinculação economiatecnologia. Com modelos mais sistêmicos e interativos, iniciam-se cursos orientados a
otimização e formação de pessoal qualificado para a Gestão de C & T. A difusão das teorias
econômicas que explicam as relações sociais e produtivas em termos de inovação tecnológica
motivaram a aparição de economistas evolucionistas e regulacionistas. A preocupação com a
problemática ambiental orientou a abordagem ecológica da problemática de C&T, com
preocupações sobre desenvolvimento sustentável.
Já na década de 90, os parques tecnológicos criaram janelas de oportunidades para as
economias em desenvolvimento e, funcionaram, localmente, como um incentivo para a
produção de estudos em C & T. Um dos aspectos fundamentais, no nível de reflexão, neste
período foi a transformação da “política de C&T” para uma “política de Inovação” com a
inclusão na política dos estados latinoamericanos.
Este artigo procurou provocar a reflexão sobre o contexto atual da política de C, T &
I no Brasil no período 2001 e 2007-2010 e buscar algumas correlações sócio-políticas entre
estas fases.
Foi evidenciado que a política de C, T & I nesta década está ainda bastante
alicerçada nas diretrizes formuladas em 2001 e grandes avanços foram obtidos em função do
entendimento da sociedade advindo do uso dos programas e instrumentos de apoio
institucionais e financeiros dos órgãos do MCT que permitiram evoluir ou até mesmo
redefinir ações, programas, leis e instrumentos de apoio (fomentos, incentivos fiscais e
subvenção econômica).
O PACTI priorizou ações que estão diretamente relacionadas com os quatro eixos
estratégicos que norteiam a atual Política Nacional de C,T&I: expandir, integrar, modernizar e
consolidar o Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia e Inovação (SNCTI), atuando em
articulação com os governos estaduais para ampliar a base científica e tecnológica nacional
7
(PACTI, 2007), com grande ênfase no apoio à inovação tecnológica nas empresas e no
desenvolvimento social.
No entanto existem ainda grandes entraves para que o Sistema Nacional de C,T & I
avance, em especial para que a sociedade usufrua dos benefícios diretos destes investimentos,
que são evidenciados em estudos pelo CGEE (Centro de Gestão e Estudos Estratégicos
(CGEE, 2008), bem como em pesquisa documental exploratória realizada em documentos tais
como os citados em (CNNI, 2009), (IEA/USP, 2007) e (MCT, 2008):
•
Baixa mobilidade dos pesquisadores entre empresas e instituições de pesquisa;
•
Fraca cooperação universidade-empresa para promover a inovação tecnológica;
•
Pouco esforço privado em P&D: apenas 30% das empresas industriais realizam
algum tipo de inovação tecnológica, e ainda voltada a aquisição de máquinas e
equipamentos (não relacionadas às fronteiras do conhecimento) contra a média
européia de 50%, sendo que menos de 4% das empresas lançam um produto novo
no mercado;
•
Muita criatividade nas empresas com poucos processos, pessoas e recursos para a
gestão da inovação;
•
Baixa segurança jurídica e nas relações de comércio internacional para utilizar
melhor o financiamento de C, T & I;
•
Desproporcionalidade da participação dos estados e municípios nas ações,
programas e financiamento para C, T & I;
•
Ampla variedade de incentivos fiscais, créditos, capital de risco e subvenção
econômica com alta complexidade de utilização e com foco estritamente
tecnológico, o que impede o uso pelas pequenas e médias empresas brasileiras
(justamente as que mais empregam no país);
•
Baixa participação produtiva de mestres e doutores nas empresas e na educação
básica, restringindo o avanço amplo da C, T & I pela sociedade;
•
Baixa qualificação das ofertas de curso superior;
•
Poucos centros de excelência em novas áreas de conhecimento e em novas
tecnologias dentro das áreas estratégicas definidas;
•
Falta de alinhamento das oportunidades de pesquisa associadas aos setores
intensivos em tecnologia, especialmente às demandas do setor produtivo (sistema
ofertista);
8
•
Baixa disseminação dos resultados das ações e atividades de C, T& I para os
diversos segmentos da sociedade;
•
Baixa valorização do uso da inovação pelas sociedades privadas;
•
Baixa difusão da cultura científica e tecnológica na sociedade;
•
Poucas condições de acesso e uso de Tecnologia de Informação e Comunicação
(TIC) para a sociedade;
•
Baixa cooperação internacional uma vez que as empresas brasileiras não se
internacionalizam ou não possuem apoio legal, econômico, etc. para tal (baixa
isonomia).
Embora tenhamos tido ao longo deste período uma problemática mais explícita sobre
a política atual e seu reflexo para a sociedade, o próprio fato dos entraves existirem pressupõe
que o desenvolvimento da C, T & I ocorreu e ocasionou uma utilidade atrelada a
aprendizagem para a sociedade. Muitas invenções e inovações importantes em nossa vida
cotidiana nos levaram a possibilidade de questionar e evoluir a nossa política e suas
estruturas. Conscientemente ou não, as sociedades criam estruturas para as tecnologias que
influenciam o modo como trabalhamos, nos comunicamos, viajamos, consumimos ao longo
de nossas vidas. Os processos mediante os quais se tomam as decisões sobre estas estruturas
acabam por definir extratos de poder e em diferentes níveis de conhecimento (CALLON,
1997).
Neste sentido, as inovações tecnológicas se assemelham a decretos legislativos ou
fundamentações políticas que estabelecem um marco para a ordem pública que se perpetuará
por gerações.
De qualquer forma, é necessário entender que as políticas de C, T & I e seus
contextos são realmente importantes para o estudo de sua história para um referencial
completo de conceitos e controvérsias da teoria política. Hoje, todos admitem ter tido
mudanças dramáticas em seu modo de vida originado pelas inovações, ao mesmo tempo,
resistem a mudanças similares sobre bases políticas. É necessário ter uma visão mais clara do
que temos tido de benefícios enquanto sociedade durante os últimos tempos com a atual
política de C, T & I.
3 Considerações Finais
Embora as dificuldades e desequilíbrios da Política Nacional de C, T & I sejam
muitos, há sinais de um processo de transição de todo o sistema público de apoio à inovação.
9
As motivações econômicas na busca de novos conhecimentos e de C & T pelas empresas
desde a última década, mostra o deslocamento do foco em C & T para uma abordagem ampla
que contempla principalmente a inovação de valor com foco no uso e utilização pela
sociedade.
Contudo, o sistema brasileiro de fomento está ainda muito voltado para o apoio as
instituições de ensino e pesquisa e ainda sobre padrões tecnológicos, e não à inovação, o que
preconiza uma gestão de base sistêmica, orientando-se pata processos que perpassam as
fronteiras de C, T & I e o vinculem ao marketing, produção, consumidor, etc.
Portanto os programas e instrumentos de apoio financeiros e não-financeiros
deveriam avaliar a estratégia empresarial sob o ponto de vista ambiental, tecnológico e
mercadológico, bem como o impacto para o desenvolvimento em benefício da sociedade para
que a concessão de recursos não esteja atrelada a cultura cartesiana vinculada a projetos.
A política atual também deveria avaliar a mudança técnica que ocorre nos setores
tradicionais, ampliando a avaliação dos programas e políticas para que sejam revisados
continuamente, sem perder a leitura histórica.
Outro aspecto importante é apoiar financeiramente o lado soft da inovação (formas
de gestão, a aspectos culturais, institucionais, etc.) pois estes fatores não técnicos tais como o
design, o gerenciamento de recursos humanos, a reengenharia de negócios, o comportamento
de consumidores e a interação homem-máquina são críticos para o sucesso dos processos
inovativos e a incorporação pela sociedade.
A conseqüência é que a capacidade de aprendizagem de todos os atores envolvidos
no processo de inovação está sendo desafiada e será cada vez mais necessário ter uma visão
clara dos benefícios enquanto sociedade com a atual política de C, T & I.
Referências
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Inovação. Disponível em: http://www.cgee.org.br/arquivos/livro_branco_cti.pdf. Acesso em
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CALLON, M. Society in the Making: The Study of Technology as a Tool for Sociological
Analysis. In: The Social Construction of Technological Systems. Cambridge, EUA: MIT
Press, 1997.
CENTRO DE GESTÃO E ESTUDOS ESTRATÉGICOS: Avaliação de políticas de ciência,
tecnologia e inovação: diálogo entre experiências internacionais e brasileiras. Brasília, 2008.
CENTRO DE GESTÃO E ESTUDOS ESTRATÉGICOS, ANPEI: Os novos instrumentos de
apoio à inovação: uma avaliação inicial, 2009. Disponível em:
10
http://www.anpei.org.br/imprensa/noticias/livro-relata-resultados-de-pesquisa-sobreinstrumentos-de-apoio-a-inovacao/ Acesso em: 10 mai. 2011.
CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA: Manifesto pela Inovação nas Empresas,
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http://www.cni.org.br/portal/data/files/FF808081232F655E0123336792812EDB/Manifesto_
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DAGNINO, R. DAVIT, A. Y THOMAS, H. El Pensamiento en Ciencia, Tecnología y
Sociedad en Latinoamérica: una interpretación política de su trayectoria. Revista REDES, n.
7 v. 6, p. 13-51, 1996.
INSTITUTO DE ESTUDOS AVANÇADOS/USP: Projeto Metodologia para Conceber e
Executar Plano de Mobilização Brasileira pela Inovação Tecnológica, 2007. Disponível em:
http://www.iea.usp.br/iea/inovacaoecompetitividade/textos/mobitrelatorio5.pdf. Acesso em 02
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MCT: Relatório Anual da Utilização de Incentivos Fiscais Ano Base 2006. Lei no 11.196/05,
2007. Disponível em: http://www.inovacao.unicamp.br/report/newsrelatorioMCT_LeidoBem080407.pdf. Acesso em 28 mai. 2011.
MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA. Ciência, Tecnologia e Inovação para o
Desenvolvimento Nacional. O Plano de Ação 2007-2010. Disponível em:
http://www.mct.gov.br/upd_blob/0021/21439.pdf. Acesso em 09 abr. 2011.