Centro de Convenções Ulysses Guimarães
Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
SICONV: UM NOVO PARADIGMA NAS
TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DA UNIÃO:
TRANSPARÊNCIA E CONTROLE SOCIAL
DOS GASTOS PÚBLICOS
ANA CARINA GOMES DE ANDRADE
CLEBER FERNANDO DE ALMEIDA
JOSÉ ANTÔNIO DE AGUIAR NETO
Painel 51/152
Ferramentas de gestão em prol da sustentabilidade
SICONV: UM NOVO PARADIGMA NAS TRANSFERÊNCIAS
VOLUNTÁRIAS DA UNIÃO: TRANSPARÊNCIA E CONTROLE
SOCIAL DOS GASTOS PÚBLICOS
Ana Carina Gomes de Andrade
Cleber Fernando de Almeida
José Antônio de Aguiar Neto
RESUMO
O Decreto n° 6.170/2007 regulamentou os convênios, contratos de repasse e termos
de execução descentralizada celebrados pelos órgãos e entidades da Administração
Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos,
para a execução de programas, projetos e atividades que envolvam a transferência
de recursos ou a descentralização de créditos oriundos dos Orçamentos Fiscal e da
Seguridade Social da União e criou o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos
de Repasses, aberto ao público, por meio do Portal dos Convênios. O SICONV
inaugurou uma nova era na gestão pública, pois renovou a relação entre a
Administração Federal e os órgãos e entidades públicas e privadas que celebram
convênios, contratos de repasse e termos de parceria com recursos da União. Essa
iniciativa automatizou os processos dessas transferências uma vez que todos os
procedimentos são realizados e registrados nesse Sistema. O SICONV atende a
todo o ciclo de vida das operações de transferência voluntária, da oferta de recursos
até a prestação de contas, e opera de forma integrada com os principais sistemas
estruturadores do Governo Federal. Sendo assim, o SICONV, se estabelece na
Administração Pública como um dos maiores sistemas transformadores que permitiu
e consolidou alterações em muitos padrões e conceitos – atualmente já
consolidados – de como eram executadas as transferências voluntárias.
SUMÁRIO
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS...................................................................... 04
1 INTRODUÇÃO..............,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,,..................................................... 05
2 OBJETIVOS ESPERADOS COM A IMPLANTAÇÃO DO SICONV........................ 10
2.1 Público-alvo.......................................................................................................... 11
3 HISTÓRICO E METODOLOGIA DE IMPLANTAÇÃO DO SICONV........................ 11
3.1 Ganhos com a implantação do SICONV............................................................ 14
3.2 Resultados quantitativos e qualitativos concretamente mensurados............ 15
3.3 Monitoramento e avaliação do SICONV............................................................. 17
3.4 Fatores críticos de sucesso................................................................................ 18
4 CONCLUSÃO........................................................................................................... 19
5 REFERÊNCIAS......................................................................................................... 20
4
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CNPJ
Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
CONSAD
Conselho Nacional de Secretários de Estados da Administração
COPPETEC Fundação Coordenação de Projetos, Pesquisas e Estudos
Tecnológicos
DTV
DW
ENAP
GT
GTI
IN
LDO
MCTI
Departamento de Transferências Voluntárias
Data Warehouse
MF
MP
MPF
ONG
SERPRO
SG-PR
SIAFI
SIAPE
SIASG
Ministério da Fazenda
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Ministério Público Federal
Organização Não Governamental
Serviço Federal de Processamento de Dados
Secretaria-Geral da Presidência da República
Sistema Integrado de Administração Financeira
Sistema Integrado de Administração de Recursos Humanos
Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais
SICONV
SLTI
STN
TCU
UFRJ
UGTV
Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse
Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação
Secretaria do Tesouro Nacional
Tribunal de Contas da União
Universidade Federal do Rio de Janeiro
Unidade Gestora de Transferência Voluntária
Escola Nacional de Administração Pública
Grupo de Trabalho
Grupo de Trabalho Interministerial
Imprensa Nacional
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação1
1 Até 2011, o MCTI chamava-se Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) e, em função disso,
documentos legais até 2011 utilizam a sigla “MCT”
5
1 INTRODUÇÃO
Desde 1966, com a edição do Código Tributário Brasileiro que institui
normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios, a União
ficou com a maior parte da arrecadação dos tributos, permitindo assim, a sua
utilização segundo as metas estabelecidas pelo Governo. Após a mudança, o
Governo Federal instituiu as transferências Constitucionais, Legais e Voluntárias
como instrumentos de descentralização de recursos, haja vista a dificuldade da
atuação de forma direta pelo Governo Federal em todo o território nacional.
O modelo de descentralização de recursos financeiros por meio de
transferências voluntárias adotado não contemplava originalmente a sistematização
e informatização dos processos, acarretando falta de padronização no tratamento
dessas transferências por parte dos órgãos concedentes, gerando ineficiência nos
procedimentos de registro, no acompanhamento, no controle e na transparência das
informações.
Somado a isso, os órgãos concedentes desenvolviam suas próprias
soluções, cujo objetivo tinha caráter individual para o tratamento e controle das
informações referentes as transferências voluntárias. Essas iniciativas isoladas
concorriam para a manutenção da descentralização e não disponibilizavam
elementos suficientes para que o Governo Federal pudesse tratar essas informações
de forma padronizada.
Desta forma, considerando a sistemática adotada para a descentralização
dos recursos federais, a União precisava dispor de uma ferramenta capaz de realizar
o controle das transferências voluntárias, fortalecendo o pacto federativo ao propiciar
maior equilíbrio financeiro na distribuição das receitas para os estados e municípios,
de forma equânime e democrática.
Em janeiro de 1987, entrou em operação o Sistema de Administração
Financeira do Governo Federal – SIAFI, desenvolvido pela Secretaria do Tesouro
Nacional – STN em conjunto com o Serviço de Processamento de Dados –
SERPRO.
Com a implantação do SIAFI, a Administração Pública Federal passou a
dispor de um importante instrumento para o acompanhamento e controle da
execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil d Governo Federal,
conforme destacado por (Feijó et al., 2006):
6
"O Sistema Integrado de Administração Financeira - Siafi é o sistema
informatizado que processa e controla a execução orçamentária financeira e
patrimonial da União. O Siafi foi implantado em 1987, se tornando, desde
então, importante instrumento para o acompanhamento e controle da
execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil do Governo
Federal. Atualmente, se apresenta como um dos maiores e mais
abrangente instrumento de administração das finanças pública, dentre os
seus congêneres conhecidos no mundo." (grifos nossos)
Pode-se
destacar
outros
benefícios
trazidos
com
o
início
da
operacionalização do SIAFI, tais como: i) o aperfeiçoamento dos métodos de
controle quanto as disponibilidades orçamentárias e financeiras; ii) a padronização
das informações gerenciais em todos os níveis da Administração Pública Federal; e
iii) a realização das escriturações contábeis em tempo real, proporcionando o
levantamento das demonstrações Orçamentárias, Financeiras e Patrimoniais a
qualquer tempo.
Sua principal atividade, era e continua sendo, o controle contábil da
Administração Pública Federal e não contempla a sistematização exigida na gestão
dos processos de transferências voluntárias.
Em função disso, e diante da necessidade de maior controle e
transparência no processo das transferências voluntárias da União, em meados de
2004, a Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão – SLTI/MP iniciou o processo de criação de um
sistema voltado para a gestão de convênios, resultando no protótipo do Sistema de
Gestão de Convênios e Contratos de Repasse – SICONV.
O projeto para criação do SICONV foi impulsionado devido à necessidade
de padronização e otimização dos procedimentos e, ainda, em função das
evidências de irregularidades encontradas nas auditorias realizadas pelo Tribunal de
Contas da União – TCU em ajustes celebrados entre a União e Organizações não
Governamentais – ONGs ou entidades da Administração Indireta, a partir de 1999.
Nas referidas auditorias foram explicitadas as dificuldades de controle da execução
e da prestação de contas sobre as transferências voluntárias efetuadas pelo
Governo Federal.
Nesse contexto, o TCU, por meio do Acórdão nº 2066/2006 – Plenário,
exarou a seguinte determinação:
7
"9.1. determinar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que,
para possibilitar a transparência que deve ser dada às ações públicas,
como forma de viabilizar o controle social e a bem do princípio da
publicidade insculpido no art. 37 da Constituição Federal de 1988 c/c o art.
5º, inciso XXXIII, da mesma Carta Magna, no prazo de 180 (cento e
oitenta dias), apresente a este Tribunal estudo técnico para
implementação de sistema de informática em plataforma web que permita
o acompanhamento on-line de todos os convênios e outros instrumentos
jurídicos utilizados para transferir recursos federais a outros
órgãos/entidades, entes federados e entidades do setor privado, que
possa ser acessado por qualquer cidadão via rede mundial de
computadores, contendo informações relativas aos instrumentos
celebrados, especialmente os dados da entidade convenente, [.....], a
execução financeira com as despesas executadas discriminadas
analiticamente por fornecedor e formulário destinado à coleta de
denúncias;"
Diante da determinação exarada pela egrégia corte de contas e diante da
necessidade de implementar um sistema que atendesse aos preceitos relativos a
transparência, a gestão e a padronização dos atos afetos ao processo das
transferências voluntárias, o Governo Federal editou o Decreto nº 6.170, de 25 de
julho de 2007, cuja regulamentação se deu por meio da Portaria Interministerial
MP⁄MF⁄MCT nº 127, de 29 de maio de 2008, e posteriormente pela Portaria
Interministerial nº 507, de 24 de novembro de 2011.
Com efeito, foi desenvolvido o SICONV com a finalidade de consolidar
uma base de integração mais clara para todos os envolvidos e para tornar o
processo mais transparente junto à sociedade civil (accountability) 2 , bem como,
reduzir o custo operacional; informatizar todo o ciclo de vida das transferências;
facilitar a fiscalização e controle; simplificar, agilizar e padronizar os procedimentos e
gerar interoperabilidade com os demais sistemas estruturantes3 governamentais.
Com o advento da Lei nº 12.527/2011, denominada “Lei de Acesso à
Informação”, cujo seu objetivo principal é regulamentar o direito constitucional de
amplo acesso dos cidadãos às informações dos órgãos públicos, percebe-se que as
diretrizes de concepção do SICONV estão alinhadas com as premissas
estabelecidas na referida lei e os dados das transferências voluntárias registradas
no sistema, já compõem as informações disponíveis no Portal da Transparência do
Governo Federal.
2
Responsabilidade dos gestores e governantes de prestar contas de suas ações de forma regular à
sociedade, não se restringindo apenas aos aspectos quantitativos, mas abrangendo também uma
avaliação sobre a obra e considerando o que foi realizado, como foi realizado e por que foi
realizado.
3
Sistemas com foco na gestão unificada do Estado. Exemplo SIAFI, SIASG, SIAPE, entre outros.
8
A disponibilização do SICONV na rede mundial de computadores
(internet), por meio da instalação do Portal dos Convênios, no endereço eletrônico
(www.convenios.gov.br), pode ser considerado um grande avanço por parte do
Governo Federal, uma vez que essa iniciativa estreitou o relacionamento entre
todos os atores envolvidos no processo de transferências voluntárias, dinamizou
essa relação e ofereceu a sociedade a transparência e o controle social sobre a
aplicação dos recursos, o que promoveu uma quebra de paradigmas.
Com a disponibilização dessa nova plataforma, ficou evidente que a
descentralização dos recursos tornou-se mais democrática, pois, todos os órgãos
responsáveis pela execução das políticas públicas que envolvam transferências de
recursos por meio de convênios, contratos de repasse e termos de parceria, devem
publicar
anualmente
no
Portal
de
Convênios
a
relação
dos
programas
governamentais, tornado mais transparente o processo de descentralização desses
recursos públicos. Essa sistemática de divulgação permite que todos os envolvidos e
interessados tenham o conhecimento total e irrestrito das regras e critérios que
permeiam a escolha dos parceiros que executarão as políticas públicas em âmbito
nacional, regional ou local.
Além da transparência proporcionada pela divulgação das regras e
critérios quando da divulgação dos programas, pode-se verificar que com a
implantação do SICONV o processo de apresentação de propostas/planos de
trabalho ganhou agilidade, haja vista que todas as propostas são enviadas por meio
eletrônico, proporcionando a todos os proponentes igualdade de condições para
pleitear os recursos federais destinados à execução de projetos e atividades de
interesse comum, desde que atendam as especificidades e critérios daqueles
programas que haja o pleito para o recebimento dos recursos.
Além disso, faz-se necessário evidenciar que o SICONV possibilita a
qualquer cidadão consultar as transferências voluntárias da União por meio da rede
mundial de computadores, permitindo à sociedade o controle sobre a aplicação dos
recursos públicos, em consonância com os princípios constitucionais insculpidos no
caput do art. 37 da Constituição Federal, quais sejam, legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
9
Ademais, é importante ressaltar que o SICONV é um instrumento público
que possibilita aos Órgãos Concedentes e Convenentes a gestão eficiente do
processo de transferência por meio do gerenciamento on-line de todos os convênios,
contratos de repasse e termos de parceria, desde a formalização, a execução, o
acompanhamento até a prestação de contas.
O SICONV proporciona ainda, aos Órgãos de Controle, a celeridade na
identificação dos principais tipos de irregularidades, a análise dos resultados
encontrados e a consequente proposição de medidas preventivas, com o objetivo de
sanar a prática do ato ilegal e ilegítimo.
Por meio da ferramenta Data Warehouse (DW) 4 é possível a busca e
interpretação de informações armazenadas no banco de dados do sistema para
organizar relatórios sob diversas formas, que auxiliam na gestão dos instrumentos
de transferências voluntárias. Tais informações podem servir para subsidiar
processos decisórios identificando, por exemplo, regiões ou localidades com maior
incidência de irregularidades, o tipo da irregularidade e, portanto, que forma de ação
dirigida poderia ser efetuada para sua correção. Essa ferramenta possibilita ainda o
tratamento de extensas séries históricas, com ênfase na recuperação da informação,
onde o próprio usuário especifica e executa suas consultas, sem a necessidade de
desenvolvimento de programas específicos.
A concepção e o desenvolvimento do SICONV na estrutura administrativa
do Governo Federal é fruto de um esforço conjunto entre diversos entes e entidades,
quais sejam: Ministério do Planejamento; Ministério da Defesa, representado pela
Marinha do Brasil; Universidade Federal do Rio de Janeiro-UFRJ, por meio da
Fundação Coordenação de Projetos, Pesquisas e Estudos Tecnológicos –
COPPETEC. Este arranjo institucional foi viabilizado por meio da celebração de um
convênio.
Outras parcerias vêm contribuindo para o aprimoramento do Sistema,
dentre as quais as instituições financeiras públicas federais, representadas pela
Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da
Amazônia, atuando de forma integrada na abertura automática de contas-correntes
4 Sistema utilizado para coletar informações relativas às atividades institucionais em bancos de
dados, possibilitando a extração por meio de tabelas e gráficos.
10
e na movimentação financeira dos recursos das transferências voluntárias; a
Secretaria de Orçamento Federal - SOF e do Ministério da Fazenda, por meio da
Secretaria do Tesouro Nacional – STN, com a integração de informações
orçamentárias e financeiras. Contribuições importantes têm sido proporcionadas
pela Controladoria Geral da União – CGU e pelo Tribunal de Contas da União –
TCU, com proposições de melhorias nos normativos vigentes e na sugestão de
novas funcionalidades.
O MP mantém contrato de prestação de serviços com o SERPRO, para a
manutenção, hospedagem e desenvolvimento de novas funcionalidades a partir das
necessidades identificadas pelo Gestor do Sistema.
Em síntese, o SICONV vem inovando no modelo de gestão das
transferências
voluntárias,
imprimindo
celeridade
aos
procedimentos
e
desburocratizando as atividades fins, com destaque na substituição gradual do
processo físico pelo eletrônico e no registro de todos os procedimentos de celebração,
execução, acompanhamento e prestação de contas em tempo real, possibilitando um
maior controle social e democratizando o acesso às ações do Governo.
2 OBJETIVOS ESPERADOS COM A IMPLANTAÇÃO DO SICONV
Com a implantação do SICONV, o Governo Federal sistematizou
procedimentos, reduzindo os esforços voltados à publicidade, celebração,
acompanhamento e prestação de contas, bem como, efetivo controle e
transparência sobre os convênios, contratos de repasse e termos de parceria.
Aumentou-se a eficácia, tornando mais ágil e transparente o processo de liberação
de recursos para Estados, Distrito Federal, Municípios, consórcios públicos e
entidades privadas sem fins lucrativos.
Esse processo possibilita a disponibilização dos dados relativos as
transferências, contribuindo no controle sobre a aplicação dos recursos públicos,
tanto por parte dos órgãos de fiscalização e controle (TCU, CGU, MPF, Congresso
Nacional), quanto por parte dos ministérios e da sociedade civil.
Além desses objetivos macros que delinearam a concepção e a
implantação do SICONV, pode-se verificar que o Sistema trouxe reflexos positivos
11
em outros temas, dos quais pode-se destacar os seguintes: i) apoio nas relações
com os entes federativos (pacto Federativo); ii) fomento na relação entre Governo
Federal e organizações da sociedade civil; iii) contribuição para a desburocratização
do processo de transferências voluntárias; iv) padronização de procedimentos; e v)
disponibilização de dados para a efetiva atuação dos cidadãos no controle social das
políticas públicas voltadas a educação, saúde, assistência social, meio ambiente,
agricultura, turismo, entre outras.
2.1 Público-alvo
Diretamente, o público-alvo são Órgãos ou Entidades da Administração
Pública direta ou indireta, de qualquer esfera de governo, consórcio público e
entidades privadas sem fins lucrativos, que celebrem ou executem acordos ou
ajustes que contemplem as transferências ou recebimento de recursos financeiros
de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União,
visando à execução de programas de governo, envolvendo a realização de projetos,
atividades, serviços, aquisição de bens ou eventos de interesse recíproco, em
regime de mútua cooperação, bem como, os Órgãos de Controle que passam a
fiscalizar com maior efetividade a aplicação dos recursos públicos.
Indiretamente, pode-se destacar como público-alvo, toda sociedade, uma
vez que o sistema permite o acompanhamento sobre a aplicação dos recursos
públicos federais, possibilitando o exercício do controle social e também usufruindo
os benefícios sociais oriundos da boa e regular execução dos programas.
3 HISTÓRICO E METODOLOGIA DE IMPLANTAÇÃO DO SICONV
A iniciativa foi implantada de forma iterativa e incremental5 obedecendo às
etapas descritas abaixo.
Em setembro de 2008, o MP disponibilizou a primeira versão do SICONV,
utilizando a arquitetura de sistema denominada MDArte 6 e o banco de dados
5
Processo de planejamento de software estagiado em várias partes do sistema, desenvolvidas em
paralelo e integradas quando completas, com tempo de revisão e melhorias de partes do sistema
pré-definidos.
12
PostgreSQL 7 , sendo ambos softwares livres. Concomitantemente foi publicada a
Portaria Interministerial nº 127, de 2008, regulamentando o Decreto nº 6.170, de
2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da União.
Esse foi o ano de implantação do Sistema e entre suas principais
funcionalidades, destacaram-se: credenciamento de proponente; cadastramento de
proponente; cadastro de usuários; divulgação de programas; propostas; plano de
trabalho; unidade gestora de transferência voluntária – UGTV; empenho; celebração
e formalização; publicação; registro de transferência voluntária no SIAFI; documento
hábil; ordem bancária – repasses; execução do convenente e consultas diversas.
O
exercício
de
2009
serviu
para
ajustes
e
refinamentos
das
funcionalidades implantadas no ano anterior e para a consolidação do SICONV,
como o sistema oficial da Administração Pública Federal para a gestão das
transferências voluntárias da União.
Em 2010, em decorrência da implementação do módulo de prestação de
contas, todo o ciclo de um convênio passou a ser realizado ou registrado via
SICONV. As principais funcionalidades implementadas nesse exercício foram:
abertura automática de conta corrente; integração com os sistemas SIAPE da CEF;
padronização de objetos; consórcio público – convenente; extratos de consultas;
prestação de contas; termos aditivos; ajustes de plano de trabalho; prorroga de
ofício; relatórios de execução; banco de projetos e administração do sistema.
Com o expressivo aumento de usuários do SICONV, em 2011, identificouse a necessidade de aprimoramento do sistema, tornando-se necessário ampliar a
quantidade de equipamentos dedicados ao suporte da sua estrutura (servidores,
storage8, etc.) e links de comunicação.
A equipe de gerenciamento tornou-se exclusiva, proporcionando um
maior foco nos trabalhos realizados culminando em melhorias para o Sistema. As
funcionalidades implementadas foram: consulta funcionalidade e perfis; histórico de
contratações; histórico de contratos de repasses; histórico de prestação de contas;
outros tipos de termos aditivos; avisos - caixa de entrada e carga legado SIAFI.
6
O MDArte é voltado para o desenvolvimento de softwares para o Governo Brasileiro, sendo
disponibilizado como software de domínio público.
7
O PostgreSQL é um sistema gerenciador de banco de dados disponibilizado como software livre.
8
Rede projetada para agrupar dispositivos de armazenamento de dados.
13
Com a maior utilização por parte dos órgãos do Governo Federal
(concedentes) e dos Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades privadas sem
fins lucrativos (convenentes), criou-se uma base rica em informações, sendo
necessário desenvolver ferramentas específicas para sua visualização. Implementouse, então, os extratores de Dados e o DW de Convênios. Essas ferramentas são
marcos para a transparência pública. Enquanto os Extratores são abertos à
sociedade, possibilitando consultar informações de qualquer convênio por meio do
Portal dos Convênios, o DW é uma solução voltada aos concedentes e órgãos de
controle. Ambas apresentam as mesmas informações, contudo, em formatos distintos.
Em 2012, o SICONV continuou seu desenvolvimento e amadurecimento, com
destaque para o conjunto de funcionalidades denominado Ordem Bancária de
Transferências Voluntárias – OBTV a qual possibilita que os convenentes realizem
pagamentos diretamente pelo Sistema, centralizando a gestão dos recursos do
convênio, bem como proporcionando um maior controle em sua destinação. As
principais funcionalidades implantadas foram: acompanhamento e fiscalização;
comprovação de exercício de atividades; eventos de rescisão, anulação, extinção;
ordem bancária de transferência voluntária – OBTV; integração com outros órgãos da
Administração Pública Federal por meio de webservice; envio de dados para o Portal
de Dados Abertos; integração da prestação de contas com o SIAFI; registro de
notificações; eventos de retificação; chamamento público; cotação prévia de preços e
termo de parceria. Neste exercício houve, também, a criação de diversos Grupos de
Trabalhos Interministeriais, que tinha por objetivo a apresentação de propostas
voltadas para o aprimoramento do processo das transferências efetuadas por meio de
convênios, contratos de repasse e termos de parceria.
No exercício de 2013, os grupos apresentaram sugestões afetas ao
processo das transferências voluntárias, cujo resultado apresentava impactos diretos
no SICONV. Em paralelo às sugestões apresentadas, registra-se que a SLTI
identificou a necessidade de avanços em relação à integração com outros sistemas,
ao atendimento e capacitação dos usuários, assim como aos requisitos funcionais,
ao acesso a dados e informações, à usabilidade e acessibilidade e ao
funcionamento do software propriamente dito.
14
Com a intenção de agregar esforços aos trabalhos realizados pelos
grupos indicados acima, a SLTI instituiu um grupo de trabalho cujo objetivo foi a
realização de um "diagnóstico" do SICONV.
Ao final dos trabalhos, o grupo apresentou o referido diagnóstico, cuja
elaboração se deu por meio da sistematização e análise dos instrumentos
normativos, relatórios e documentos gerais relacionados ao SICONV e ao processo
das transferências voluntárias da União.
Diante dos resultados apresentados pelos grupos, fóruns e também pelo
resultado do diagnóstico, ficou evidenciado a necessidade de envolvimento dos
usuários no processo de melhoria, coletando suas impressões, sugestões e críticas
sobre o SICONV. Dessa forma, e com o objetivo de realizar efetivamente o processo
melhoria, a SLTI em conjunto como a ASEGE-MP, SAF-PR, SG-PR e COPPETEC,
planejaram e construíram todos os artefatos da primeira OFICINA DO SICONV –
MELHORIA DO PROCESSO DE GESTÃO DAS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS
PELO SICONV, cuja realização se concretizou nos dias 06, 07 e 08 de agosto de
2013. Estiveram presentes nesse evento representantes de órgãos/entidades
federais, estaduais, municipais e de organizações da sociedade civil. Todos os dados
levantados foram analisados e trabalhados, visando propiciar respostas rápidas e
conclusivas aos usuários do SICONV.
Após a consolidação das demandas
levantadas na oficina, foram listadas 199 (cento e noventa e nove) solicitações de
melhorias do processo de gestão das transferências voluntárias da união.
3.1 Ganhos com a implantação do SICONV
A partir da implantação do SICONV, todos os programas do Governo
Federal, cuja operacionalização se dão através de transferências voluntárias, são
obrigatoriamente divulgados no Portal de Convênios em até 60 (sessenta) dias após
a sanção da Lei Orçamentária Anual – LOA, possibilitando assim maior grau de
transparência e democratização no processo de proposição de parcerias visando à
execução das políticas públicas.
Além disso, outro fator que sinaliza que houve eficiência na utilização dos
recursos é que o Governo Federal passou a dispor de uma ferramenta que
15
possibilita a gestão, o acompanhamento e a fiscalização de todas as transferências
voluntárias de forma eletrônica.
Considerando que, desde setembro de 2008, o SICONV possibilitou a
celebração de convênios, contratos de repasse e termos de parceria no montante de
aproximadamente R$ 64,2 bilhões e que o custo para implantação do Sistema foi de
aproximadamente 0,07 % desse valor, entende-se que a relação, “custo X
benefício”, demonstra que a utilização dos recursos para implantação do SICONV se
deu de forma efetiva, eficiente e eficaz.
Depreende-se ainda que, a disponibilização das informações referentes
aos convênios, contratos de repasse e termos de parceria em rede mundial,
proporciona aos cidadãos, aos órgãos de controle e a mídia, a supervisão da
execução dos programas governamentais em benefício da sociedade, o que se
configura, em última instância, um retorno adicional, cuja efetividade é de difícil
mensuração.
Ilustração 1: Ganhos com a SICONV
16
3.2 Resultados quantitativos e qualitativos concretamente mensurados
No que tange aos resultados quantitativos, é importante destacar que
existem aproximadamente 72 mil usuários cadastrados no SICONV, distribuídos
entre concedentes e convenentes. Observa-se que o cadastro no sistema é
dinâmico e as variações são constantes, de modo que em outras verificações foram
observados picos de aproximadamente 90 mil usuários cadastrados.
Outro dado quantitativo que expressa a magnitude e grandeza do SICONV
é o número de cerca de 12 mil acessos simultâneos que são atingidos nos momentos
de concentração das celebrações das transferências voluntárias da União.
A partir da implantação do SICONV até dezembro de 2013, o número de
transferências voluntárias realizadas pela União a Estados, Municípios, Distrito
Federal e entidades privadas sem fins alcançou a marca de 65.616 ajustes
registrados no sistema, conforme tabela 1.
Ano de
Assinatura
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
AC
44
253
212
132
27
177
845
AL
52
424
331
173
13
158
1.151
AM
26
188
188
106
22
140
670
AP
22
136
132
72
11
99
472
BA
114
1.002
1.025
559
59
655
3.414
CE
129
830
811
493
22
512
2.797
DF
150
330
317
82
5
81
965
ES
24
414
354
240
9
341
1.382
GO
132
873
900
341
23
392
2.661
MA
50
435
352
250
11
331
1.429
MG
186
1.995
1.821
1.217
42
894
6.155
MS
96
486
376
243
7
280
1.488
MT
102
468
418
149
8
234
1.379
PA
35
380
367
189
37
217
1.225
PB
60
515
431
367
13
395
1.781
PE
101
761
650
355
30
301
2.198
PI
35
342
381
400
18
198
1.374
PR
142
1.583
1.650
970
31
1.049
5.425
UF
17
RJ
143
874
700
318
28
317
2.380
RN
44
601
581
322
6
227
1.781
RO
29
392
398
253
29
371
1.472
RR
13
99
61
67
8
108
356
RS
139
2.209
2.320
1.498
66
1.490
7.722
SC
80
1.100
1.215
607
20
759
3.781
SE
41
304
342
191
4
219
1.101
SP
221
3.023
3.062
1.436
51
1.227
9.020
TO
53
401
288
179
13
258
1.192
2.263
20.418
19.683
1.209
613
11.430
65.616
Total
Tabela 1: Quantidade de transferências voluntárias registradas no SICONV por UF e ano
Fonte: Sistema de Extração de dados do SICONV (Data WareHouse – DW). Janeiro/2014.
Referente
ao
montante
financeiro
movimentado
por
meio
das
transferências voluntárias registradas no SICONV, a tabela 2 apresenta os valores
globais transferidos, o que resulta na soma do valor repassado pela União mais a
contrapartida aportada pelo convenente. Neste quesito observa-se que desde sua
MODALIDADE
Ano Assinatura
VL Global
CONVÊNIO
TERMO DE PARCERIA
VL Global
0,97
2.821.571.183 98,58
13.070.290
0,46
2009 4.998.032.541 39,05
7.728.801.595 60,39
72.291.444
0,56
12.799.125.581 19,93
2010 5.087.221.491 43,97
6.247.381.565 54,00
235.142.484
2,03
11.569.745.540 18,01
2011 4.065.455.810 38,63
6.393.438.332 60,75
64.471.812
0,61
10.523.365.956 16,39
2012 5.018.059.241 40,37
6.907.505.500 55,56
506.001.046
4,07
12.431.565.788 19,36
2013 6.667.065.228 47,49
6.455.361.049 45,98
916.759.227
6,53
14.039.185.505 21,86
25.863.527.624 40,27 36.554.059.227 56,92
1.807.736.306
2,81
64.225.323.158 100,00
27.693.311
%
VL Global
%
TOTAL
%
2008
Total
CONTRATO DE
REPASSE
VL Global
2.862.334.786
%
4,46
Tabela 2: Valor Global das transferências por ano
criação, transitou pelo SICONV aproximadamente R$ 64,2 bilhões de reais.
Fonte: Sistema de Extração de dados do SICONV (Data WareHouse – DW). Janeiro/2014.
Com relação aos resultados qualitativos, é importante destacar os
aspectos relacionados à transparência, controle e gestão sobre as transferências
voluntárias registradas e realizadas por meio do SICONV, em consonância com os
itens anteriores. Ressalta-se que ao possibilitar a realização de todo o processo pela
18
rede mundial de computadores o sistema proporciona maior facilidade de acesso e
agilidade no alcance dos interesses recíprocos, dos concedentes, convenentes,
órgãos de controle e sociedade civil como beneficiária das políticas públicas.
3.3 Monitoramento e avaliação do SICONV
O monitoramento do SICONV é realizado sistematicamente pelo
SERPRO, onde são avaliadas a performance, a quantidade de acessos simultâneos,
a disponibilidade, os níveis de serviço de incidentes e de atendimento aos usuários,
bem como a gestão de risco de segurança do sistema.
Considerando que a iniciativa completou, em setembro de 2012, quatro
anos de funcionamento e, que durante esse período houve constantes evoluções,
achou-se conveniente realizar no primeiro semestre de 2012 uma pesquisa de
satisfação com os usuários do sistema. A pesquisa foi viabilizada por meio de
parceria entre o MP e o TCU.
A metodologia utilizada foi a aplicação de questionário composto de 26
perguntas para concedentes e 27 perguntas para convenentes. A pesquisa de
opinião foi enviada por e-mail a 14.912 concedentes e 57.688 convenentes, sendo
que foram recebidas respostas de 21% dos concedentes e 16% dos convenentes.
Os aspectos analisados na pesquisa foram: identificação do perfil dos
usuários; nível geral de satisfação; percepção de velocidade do sistema;
treinamentos; manuais do SICONV; usabilidade do sistema e ferramentas
gerenciais.
Embora o SICONV seja considerado um sistema com pouco tempo de
implantação, os resultados da pesquisa foram considerados bastante satisfatórios,
especialmente quanto à usabilidade do sistema, velocidade de navegação e
manuais disponíveis.
3.4 Fatores críticos de sucesso
O sucesso da iniciativa deve ser atribuído a um conjunto de fatores que
somados consolidaram e difundiram a utilização do SICONV em curto período de
tempo. Desse modo, podemos destacar inicialmente o marco legal que
19
institucionalizou a utilização do Sistema, bem como as constantes evoluções
incorporadas que possibilitaram aos usuários a realização de todas as fases e
procedimentos relacionados às transferências voluntárias da União.
Além do arcabouço normativo e das melhorias incrementadas, é
importante destacar o esforço em capacitar os usuários do Sistema, culminando com
um contínuo processo de treinamento, conforme demonstrado na tabela 3.
Ano
Nº de Capacitados
2009
2.701
2010
4.048
2011
2.313
2012
5.165
2013
5.020
TOTAL
19.247
Tabela 3: Números de pessoas capacitadas para utilização do SICONV
Fonte: Coordenação-Geral de Capacitação e Atendimento a Usuário/DTV/SLTI/MP. Janeiro/2014.
4 CONCLUSÃO
Por que o SICONV pode ser um “case” que estabelece um novo
paradigma nas transferências voluntárias da União?
O SICONV trouxe uma grande inovação na gestão a partir do momento
que renovou a relação entre a Administração Pública Federal e os órgãos e
entidades públicas e privadas que celebram convênios, contratos de repasse e
termos de parceria com recursos da União. Essa iniciativa informatizou e agilizou as
transferências voluntárias, uma vez que todos os procedimentos são realizados e
registrados nesse novo ambiente.
Nesse
contexto
houve
uma
grande
mudança
em
relação
aos
procedimentos adotados anteriormente, uma vez que, a iniciativa inovou ao instituir
e padronizar os procedimentos de credenciamento
proponentes,
bem
como,
propiciou
a
divulgação
governamentais referentes às transferências voluntárias.
e cadastramento dos
online
dos
programas
20
Com a divulgação dos programas, a inovação democratizou o acesso aos
recursos federais e possibilitou aos proponentes a apresentação de projetos por
meio da rede mundial de computadores. Além dos procedimentos citados acima, a
celebração, a liberação de recursos, o monitoramento, a fiscalização e a prestação
de contas são processadas pela Internet por meio do Portal dos Convênios
-
www.convenios.gov.br. A iniciativa contribui para a eliminação do papel na maioria
dos processos; na relação federativa; na desburocratização e na melhoria da
eficiência em uma área essencial para a sociedade brasileira. Ressalta-se que as
transferências voluntárias viabilizam investimentos em áreas fundamentais como
assistência social, educação, saúde, emprego, agricultura, entre outras.
Trata-se de um Sistema complexo e em contínua evolução, pois é regido
por um extenso arcabouço normativo.
Por fim, a iniciativa proporciona a ampliação da transparência e da
eficiência, contribuindo para a qualificação da gestão pública e da correta aplicação
dos recursos, trazendo benefícios para toda a sociedade.
21
5 REFERÊNCIAS
BRASIL. Decreto nº 3.100, de 30 de junho de 1999. Regulamenta a Lei no 9.790, de
23 de março de 1999, que dispõe sobre a qualificação de pessoas jurídicas de
direito privado, sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público, institui e disciplina o Termo de Parceria, e dá outras providências.
Diário Oficial da União, 1º de julho de 1999.
BRASIL. Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007. Dispõe sobre as normas relativas
às transferências de recursos da União mediante convênios e contratos de repasse,
e dá outras providências. Diário Oficial da União, 26 de julho de 2007.
BRASIL. Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão, da Fazenda e da
Ciência e Tecnologia. Portaria Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008.
Estabelece normas para execução do disposto no Decreto no 6.170, de 25 de julho
de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de recursos da
União mediante convênios e contratos de repasse, e dá outras providências. Diário
Oficial da União, 30 de maio de 2008.
BRASIL. Decreto nº 7.568, de 16 de setembro de 2011. Altera o Decreto no 6.170,
de 25 de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de
recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, o Decreto no 3.100,
de 30 de junho de 1999, que regulamenta a Lei no 9.790, de 23 de março de 1999, e
dá outras providências. Diário Oficial da União, 19 de setembro de 2011.
BRASIL. Ministérios do Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda, e
Controladoria- Geral da União. Portaria Interministerial nº 507, de 24 de novembro
de 2011. Estabelece normas para execução do disposto no Decreto no 6.170, de 25
de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas às transferências de
recursos da União mediante convênios e contratos de repasse, revoga a Portaria
Interministerial nº 127/MP/MF/CGU, de 29 de maio de 2008 e dá outras
providências. Diário Oficial da União, 24 de novembro de 2011.
BRASIL. Casa Civil e Secretaria-Geral da Presidência da República, Ministérios do
Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda, e Controladoria- Geral da União.
Portaria Interministerial nº 392, de 23 de abril de 2012. Cria Grupo de Trabalho
Interministerial com o objetivo de elaborar proposta para o aperfeiçoamento da
metodologia de prestações de contas de convênios, contratos de repasse, termos de
parceria e instrumentos congêneres celebrados pelos órgãos e entidades da
administração pública federal com entidades privadas sem fins lucrativos. Diário
Oficial da União, 24 de abril de 2012.
BRASIL. Casa Civil e Secretaria-Geral da Presidência da República, Ministérios do
Planejamento, Orçamento e Gestão e da Fazenda, e Controladoria- Geral da União.
Portaria nº Interministerial 393, de 23 de abril de 2012. Designa membros para
integrar Grupo de Trabalho Interministerial com o objetivo de elaborar proposta para
o aperfeiçoamento da metodologia de prestações de contas de convênios, contratos
de repasse, termos de parceria e instrumentos congêneres celebrados pelos órgãos
22
e entidades da administração pública federal com entidades privadas sem fins
lucrativos. Diário Oficial da União, 24 de abril de 2012.
BRASIL. Decreto nº 7.983, de 08 de abril de 2013. Estabelece regras e critérios para
elaboração do orçamento de referência de obras e serviços de engenharia,
contratados e executados com recursos dos orçamentos da União, e dá outras
providências. Diário Oficial da União, 9 de abril de 2013.
BRASIL. Grupo de Trabalho Interministerial para aperfeiçoamento da metodologia
de Prestações de Contas de Convênios, Contratos de Repasse, Termos de Parceria
e Instrumentos Congêneres (Coord. Casa Civil da Presidência da República).
BRASIL. Grupo de Trabalho Marco Regulatório das Organizações da Sociedade
Civil (Coord. Secretaria-Geral da Presidência da República).
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação. “Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de
Repasse (SICONV). Um novo paradigma nas Transferências Voluntárias da União”.
Disponível em:
<http://inovacao.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=3
31>. Acesso em: 20 fevereiro de 2014.
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaria de Logística e
Tecnologia da Informação. “Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de
Repasse (SICONV). Dados Abertos SICONV. Disponível em:
<http://api.convenios.gov.br> Acesso em: 20 fevereiro de 2014.
BRASIL. Tribunal de Contas da União. “Auditoria operacional no Sistema de
Convênios do Governo Federal – SICONV. Falhas e oportunidades de melhoria.
Recomendações e ciência”. Disponível em:
<http://www.tcu.gov.br/Consultas/Juris/Docs/judoc/Acord/20120917/AC_2465_36_12
_P.doc >. Acesso em: 20 fevereiro de 2014.
Feijó, Paulo Henrique
Curso de Siafi: uma abordagem prática de execução orçamentária e financeira /
Paulo Henrique Feijó da Silva, Liane Ferreira Pinto, Francisco Glauber Lima Mota Brasília: 2006.360.
23
___________________________________________________________________
AUTORIA
Ana Carina Gomes de Andrade – Graduada em Tecnologia em Processamento de Dados e Sistema
de Informação pela Universidade Presbiteriana Mackenzie; pós-graduada em Ciência Política pela
Universidade de Brasília. Possui cursos de aperfeiçoamento profissional em tecnologias livres, de
comunicação e ensino a distância; formação em desenho e facilitação de processos de moderação e
discussão grupal; e atuação ativa em Fóruns de Tecnologia da Informação e Inclusão Digital.
Conhecimentos nas línguas inglesa e espanhola. Trabalhou no Ministério das Comunicações,
Planejamento e, atualmente, é assessora na Dataprev.
Endereço eletrônico: [email protected]
Cleber Fernando de Almeida – Graduado em Ciências Contábeis pela Universidade Católica de
Brasília, é Coordenador-Geral de Normas e Planejamento do Departamento de Transferências
Voluntárias da Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento,
atua na coordenação da equipe de análise de redação de instruções normativas, notas técnicas,
ofícios, memorandos e despachos; analise e emissão de notas técnicas sobre projetos de lei e
demais normativos relativos às TVU; atendimento aos usuários do SICONV sobre questões
normativas; instrutor das capacitações sobre normativos do SICONV.
Endereço eletrônico: [email protected]
José Antônio de Aguiar Neto – Formado em Estudos Sociais, com Pós Graduação em Docência no
Ensino Superior, é Coordenador Geral no Departamento de Transferências Voluntárias, da Secretaria
de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Planejamento, atua na Coordenação da
equipe de desenvolvimento e operacionalização do Sistema de Gestão de Convênios, Contratos de
Repasses e Termos de Parceria - SICONV. Colaborou com a elaboração da Portaria Interministerial
n° 507/2011 e do Decreto n° 6.170/2007. Realiza palestras e capacitações sobre Transferências
Voluntarias e SICONV.
Endereço eletrônico: [email protected]