XV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 9 - 12 nov. 2010
Gestão do conhecimento no planejamento governamental
Amarildo Baesso
Este artigo é uma análise das ações implementadas na Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratégicos (SPI), do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) do Brasil a partir de
2008, associando ferramentas de gestão do conhecimento ao planejamento governamental. O MP, por
meio da SPI1, tem como responsabilidade coordenar as ações do sistema de planejamento no Governo
Federal, além de buscar meios de promover a articulação desse sistema com estados e municípios.
Trata-se de uma atribuição complexa, que demanda a utilização de várias ferramentas e, apesar do
acúmulo de experiência já adquirido pela Secretaria, novos desafios se colocam rotineiramente,
especialmente nos últimos anos, com o início de uma conjuntura que exige uma nova ação do Estado.
Nessa primeira década do século XXI, o Brasil entrou em um ciclo de desenvolvimento mais
sustentado. Entre 2004 e 2007, o País cresceu, em média, acima de 4% ao ano. Essa nova realidade
proporciona um cenário promissor, especialmente por contar também com um ciclo mais ou menos
longo de redução de assimetrias históricas. No que tange às desigualdades sociais, pode-se notar,
conforme trabalho realizado pela SPI em 2009, para avaliar a dimensão estratégica do plano de governo
(PPA 2008-2011), que: “O índice de Gini da distribuição de renda domiciliar per capita teve declínio
de 5% entre 2003 e 2007” (BRASIL 2009:42). Se considerarmos as assimetrias regionais, houve
melhorias mais significativas nas regiões menos desenvolvidas, como Norte e Nordeste, o que pode ser
medido tanto pelo crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) quanto do Índice de Gini.
Importa, para o objetivo desse trabalho, o fato de que esse cenário traz consigo um conjunto de novos
desafios para o País, em especial para o setor público. As bases do desenvolvimento estão em grande
parte na atuação do Estado, especialmente, por meio de políticas como a valorização do salário
mínimo, a transferência de renda e a ampliação do crédito, que têm promovido a expansão do mercado
de consumo de massa, e dos investimentos em infraestrutura. O desenvolvimento coloca a necessidade
de aprofundamento dessas políticas, além de uma atuação mais forte em outros setores, como o da
agricultura e da política industrial, para citar alguns exemplos. É necessário que o desenvolvimento se
faça de forma sustentável e integrada, buscando-se a superação das distorções existentes e evitando-se
o advento de outras.
No que diz respeito à infraestrutura, já em 2004, houve uma iniciativa – o Programa Piloto de
1
A estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão foi definida pelo Decreto n.º 7.063, de 13 de janeiro de
2010, alterado pelo Decreto n.º 7.102, de 8 de fevereiro de 2010. De acordo com essa norma, as atribuições da SPI são:
estabelecer diretrizes e normas para elaboração e implementação do plano plurianual e dos programas que o compõem, bem
como para o planejamento territorial; coordenar, orientar e supervisionar a elaboração e a gestão do plano plurianual e de
projetos especiais de desenvolvimento; coordenar e orientar as atividades relativas a sistemas de informações para o
planejamento, programação, desempenho físico, gestão de restrições e avaliação dos programas e ações do plano plurianual,
em articulação com a Secretaria de Orçamento Federal e com o Departamento de Coordenação e Controle das Empresas
Estatais; identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos governamentais, suas fontes de financiamento e sua
articulação com os investimentos privados, bem como prestar apoio gerencial e institucional à sua implementação;
coordenar e orientar as atividades de acompanhamento, avaliação e revisão do gasto público, do plano plurianual e de
projetos especiais de desenvolvimento; desenvolver estudos com o objetivo de viabilizar fontes alternativas de recursos para
financiar o desenvolvimento do País; e desenvolver estudos com vistas à avaliação ambiental estratégica de agrupamento de
investimentos.
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Investimentos (PPI)2, que foi a base para a criação do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) 3.
O PAC conta com o aporte de aproximadamente R$ 650 bilhões para o período entre 2007 e 2010. A
execução de um volume de recursos dessa monta expôs um conjunto de problemas que caracterizam o
despreparo do Estado para investir. Os problemas vão desde a baixa capacidade para a realização de
estudos e a elaboração de projetos até as dificuldades impostas pelo modelo de contratação, passando
pelo licenciamento ambiental e pelos sistemas de planejamento e orçamentário.
Na área social, além das políticas já mencionadas, houve avanços importantes em áreas mais
estruturadas como na de assistência social, com a instituição do Sistema Único de Assistência Social
(SUAS), e na de educação, com o estabelecimento do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) e
a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico (Fundeb), para citar alguns
exemplos. Também nessa área alguns problemas importantes foram encontrados, dentre os quais
merecem destaque aqueles associados à instituição do Índice de Gestão Descentralizada (IGD) 4,
fundamental para a gestão do Programa Bolsa Família5.
Com vistas à superação desses problemas, medidas vêm sendo adotadas pelo Governo Federal, como a
criação e a reestruturação de carreiras, modificações na regulamentação das contratações, instituição de
sistema de monitoramento dos investimentos focado nos resultados, especialmente no caso do PAC,
dentre outros. Essa dinâmica vem demonstrando, por sua vez, a necessidade de se buscar novas formas
de leitura dos desafios colocados para a Nação, além de um novo papel para o Estado, que implica em
novas práticas por parte da Administração Pública.
Nas décadas precedentes, os desafios colocados para o País passavam muito fortemente pela
estabilização econômica. No que respeita ao Estado, como explica Marco Aurélio Nogueira (2004: 42),
a lógica foi a de “[...] promover a desconstrução do Estado realmente existente – mediante a utilização
intensiva de mecanismos de privatização, descentralização, cortes e redução funcional [...]”. Nogueira
explica também que, ao fazer isso, “[...] o processo desorganizou o aparelho estatal e diminuiu a força e
a organicidade dos sistemas de desenvolvimento”. É preciso, portanto, modernizar a Administração
Pública e, como defende Nogueira (2004:71 e 72): “[...] a incorporação de novas tecnologias de gestão,
a redução de gastos, a remodelagem da dimensão organizacional e o enxugamento administrativo não
podem ser perseguidos como se fossem hierárquica e axiologicamente superiores ao estabelecimento de
2
A forte correlação entre os níveis de investimento em infraestrutura e o crescimento do PIB, conforme reconhecido por
organismos internacionais (em particular por estudos realizados pelo Banco Mundial) e, por via de conseqüência, com a
relação entre dívida pública e PIB, levou o Governo a desenvolver em fins de 2004 projeto-piloto buscando novo padrão de
investimento público, voltado para conjunto de projetos com forte potencial para gerar retorno econômico e fiscal no médio
prazo.
(http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/programas_projeto/PPI/060100_PRP_PPI_relSituacao.pd
f Acessado em 05 de agosto de 2010, às 9:35)
3
Ver Seção III da Lei nº 11.653, de 7 abril de 2008.
4
O Índice de Gestão Descentralizada (IGD), regulamentado pela Lei nº 12.058, de 13 de outubro de 2009, é um número
indicador que varia de 0 a 1 e mostra a qualidade da gestão do Programa Bolsa Família (PBF) no âmbito municipal, além de
refletir os compromissos assumidos pelos municípios no Termo de Adesão ao Bolsa Família (Portaria GM/MDS nº 246/05).
(http://www.mds.gov.br/programabolsafamilia/estados_e_municipios/indice-de-gestao-descentralizada-igd/ Acessado em
05 de agosto de 2010, às 9:35)
5
O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda com condicionalidades, que beneficia
famílias em situação de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 70 a R$ 140) e extrema pobreza (com renda mensal
por pessoa de até R$ 70), de acordo com a Lei 10.836, de 09 de janeiro de 2004 e o Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de
2004. (http://www.mds.gov.br/programabolsafamilia/o_programa_bolsa_familia/o-que-e/ Acessado em 05 de agosto de
2010, às 9:35)
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novos parâmetros de atuação, novas responsabilidades e novos compromissos públicos e estatais.
Técnica, política e ética caminham juntas. De resto, eficiência sem equidade e sem qualidade é algo
desprovido de sentido, estranho à dimensão democrático-republicana que deve prevalecer numa gestão
pública que faça jus a seu nome.”
Como área crucial do conjunto da ação do Estado, o planejamento governamental, objeto deste
trabalho, é parte importante nessa construção. Conforme aponta Jackson De Toni (2004:1): “Os
métodos de planejamento tradicionais, ao ignorar a variável política, cortaram o caminho para o
diálogo entre plano e gestão, relação absolutamente imprescindível para casar o “planejar” com o
“fazer”.” No Brasil, seguindo a ótica da contenção dos gastos públicos, como uma das estratégias para
a busca da estabilidade econômica, o planejamento governamental foi ganhando, crescentemente, uma
conotação processualística e perdendo cada vez mais seu papel organizador da ação do Estado a partir
dos desafios colocados para a sociedade.
As experiências de planejamento governamental no Brasil, até a década de 1990, basearam-se em
objetivos econômicos com enfoque predominantemente desenvolvimentista ou estabilizador. Outro
ponto comum aos planos desse período é que eles foram elaborados segundo metas e objetivos
específicos que os governos pretendiam alcançar em determinados intervalos de tempo. Ou seja, mais
que um esforço ativo de planejamento global e estruturado de médio ou longo prazos, os planos eram
destinados a alterar ou corrigir situações presentes no período de sua implantação.
A lógica de um planejamento plurianual, estruturado e abrangente, com vistas a ser seguido nos
mesmos moldes por todos os governos, veio com a Constituição da República de 1988 6. No entanto, a
primeira experiência mais estruturada para dar consequência prática ao comando constitucional veio já
com o processo de consolidação da estabilização econômica em curso, por meio do Plano Plurianual
1996-1999, no qual foram introduzidos novos conceitos, como a referência espacial do
desenvolvimento e os projetos estruturantes.
A partir de 2000, como resultado do acúmulo das experiências anteriores, houve um movimento de
reformulação na concepção do Plano. Como explicam Kátia Calmon e Divonzir Gusso (2003:10), os
principais objetivos do PPA 2000-2003 eram: “a) racionalizar e melhorar a qualidade do gasto público,
“levando em conta um cenário de restrições ao seu financiamento; e b) implantar um sistema de gestão
pública orientada para resultados que assegurassem o motivo anterior e conferissem mais eficiência à
aplicação de recursos públicos e eficácia para legitimar as ações de governo junto à sociedade civil”.
No entanto, uma análise mais detida de como se desdobrou o processo de consolidação dessa nova
concepção leva a crer que a concretização do primeiro objetivo acabou por dificultar, senão impedir, o
alcance do segundo. O foco na perseguição do ajuste nas contas públicas e do alcance de metas fiscais
levou à constituição de um plano extremamente abrangente e detalhado, focado em processos e
formalista. Tal desdobramento parece ter sido aprofundado pela forma como se implementou uma outra
orientação constitucional importante que busca garantir, ao menos naquilo que é mais estratégico da
ação governamental, ou seja, nos investimentos públicos, que o orçamento seja orientado pelo plano.
6
Conforme explicam Calmon e Gusso (2003:8), “A Constituição de 1988 estabeleceu que a gestão pública orientar-seia por meio de três novos instrumentos: a Lei do Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a
Lei Orçamentária Anual (LOA) – que passou a consolidar o Orçamento Fiscal, o Orçamento da Seguridade Social e o
Orçamento das Empresas Estatais”.
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Conforme pode ser observado em importante trabalho de Ronaldo Garcia (2000:22), a vinculação deuse nas categorias formais da peça orçamentária e do plano, ou seja: “A Portaria MPO nº 117, de
12/11/98 (ou MOG nº 42, de 14/4/99) define as novas categorias orçamentárias, que deverão permitir
conexões mais articuladas com o PPA. Assim, são conceituados a função (em número de 28, tomadas
como definidoras das políticas governamentais e entendidas como o maior nível de agregação das
diversas áreas de despesas públicas); a subfunção (em um total de 109, representa uma partição da
função, e visa agregar determinado subconjunto de despesas do setor público); o programa
(instrumento de organização da ação governamental, que visa concretização dos objetivos pretendidos
e é mensurado por indicadores estabelecidos no PPA); o projeto; a atividade; e as operações especiais
(despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resultam um
produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços).”
Esse processo foi se aprofundando com a consolidação de sistemas de informações gerenciais que usam
as mesmas categorias no plano de governo, no orçamento e na execução financeira. Conforme
explicam Calmon e Gusso (2003:24): “Com o intuito de facilitar o registro e a gestão das informações,
foi desenvolvido, no âmbito da SPI, o Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (Sigplan),
que comporta dados de execução orçamentária e financeira de todos os programas e ações do governo
federal, oriundos do Sistema Integrado de Dados Orçamentários (Sidor) e do Sistema Integrado de
Administração Financeira (Siafi); além das informações de monitoramento e gestão fornecidas pelos
gerentes dos programas, pelos órgãos setoriais e pelo Ministério do Planejamento”.
Essa conformação do sistema de planejamento, ao que parece, induziu a um “fazer” focado no
processo, ou seja, aquilo que deveria ser meio teve sua importância ampliada a ponto de ofuscar o
verdadeiro fim. Com isso, a atividade de planejamento governamental perdeu força e,
consequentemente, perdeu importância o órgão de planejamento. Esse aspecto não se fez sentir com
intensidade em um cenário no qual não se dispunha de recursos para uma ação mais incisiva do Estado.
No entanto, com a retomada do crescimento econômico e da capacidade do Estado de investir,
começam a aparecer as limitações. Essa evidência fica ainda maior porque o Brasil depende, para
garantir o desenvolvimento econômico equilibrado, de um planejamento governamental mais
estratégico e menos incremental. Daí a necessidade de se reposicionar a função planejamento, o que
tem levado a uma série de ações na busca de uma inflexão, que vão desde modificações na estrutura do
plano com vistas a torná-lo mais estratégico até mudanças na própria prática de planejamento e de
gestão do plano. Uma das ferramentas que tem contribuído nesse sentido é a gestão do conhecimento.
O conhecimento vem ganhando importância especialmente no campo da administração, em geral, e da
Administração Pública em particular. Bresser-Pereira (2005:1) aponta que: “O século XX ficará
conhecido no futuro por muitas mudanças importantes: foi o século do progresso tecnológico, das
organizações mais do que das unidades de produção familiares; o século em que o número de
burocratas ou de técnicos aumentou a ponto de merecerem ser identificados como uma classe social – a
classe média profissional. Juntamente com essas mudanças, foi o século em que o conhecimento
acabou se tornando o fator de produção decisivo, e o controle do conhecimento tecnológico,
organizacional e comunicativo tornou-se estratégico.”
Trata-se de um movimento associado à própria dinâmica da sociedade contemporânea, desde antes da
Revolução Industrial, que tem caminhado no sentido de automatizar cada vez mais o trabalho físico e
exigir cada vez mais do trabalho intelectual. Peter Drucker (1999:13) aponta, por exemplo, que a
Encyclopédie, editada entre 1751 e 1772 por Denis Diderot (1713-1784) e Jean d' Alembert (171 74
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1783) pode ser considerada a obra que marcou o início dessa nova era. Para ele: “Essa famosa obra
tentava reunir, de forma organizada e sistemática, o conhecimento de todas as profissões artesanais, de
maneira tal que um não-aprendiz pudesse aprender como ser um "tecnólogo". Não foi por acidente que
os artigos na Encyclopédie que descrevem a fiação ou a tecelagem, por exemplo, não foram escritos
por artesãos. Eles foram escritos por "especialistas em informação": pessoas treinadas como analistas,
matemáticos e lógicos - Voltaire e Rousseau foram colaboradores. A tese subjacente à obra era que os
resultados efetivos no universo material – em ferramentas, processos e produtos – são produzidos por
análise sistemática e pela aplicação sistemática e intencional do conhecimento.”
Ainda segundo Drucker, o conhecimento veio, ao longo dos últimos duzentos e cinquenta anos,
tornando-se um fator de produção fundamental, superando em importância o capital e a mão-de-obra,
entendida como força física. Para ele, o que importa hoje é a produtividade dos trabalhadores nãomanuais, o que requer a aplicação do conhecimento ao próprio conhecimento já acumulado. De acordo
com suas reflexões, esse processo passou por três fases distintas. Na primeira, com o advento da
Revolução Industrial, o conhecimento era aplicado sobremaneira a ferramentas, processos e produtos.
Numa segunda fase, no fim do século XIX, o conhecimento passou a ser aplicado ao trabalho, gerando
a Revolução da Produtividade. Segundo Drucker (1999:24), no entanto: “A Revolução da
Produtividade transformou-se em vítima do seu próprio sucesso. Daqui em diante, o que importa é a
produtividade dos trabalhadores não-manuais. E isso requer a aplicação do conhecimento ao
conhecimento.”
Essa é a terceira fase da revolução do conhecimento no mundo contemporâneo, especialmente no
campo das organizações. O conhecimento é aplicado ao próprio conhecimento na busca de se gerar
novos conhecimentos. Dessa forma, ele se prova em ação, ou seja, deve focar na busca de resultados
concretos. Isso não quer dizer que o aprimoramento dos produtos, das ferramentas e dos processos,
bem como da força de trabalho, deixou de ser importante, mas é um tipo de aprimoramento que
apresenta pequenos diferenciais entre as organizações; vem, enfim, se transformando cada vez mais em
um ponto de partida, em uma linha de base.
Considerando o conhecimento como fator de produção fundamental, sua gestão vem ganhando cada
vez mais importância. O debate em torno dessa importância, do que seja a própria gestão do
conhecimento e das ferramentas para essa gestão também vem ganhando grande dimensão. Como se
trata de debate relativamente recente, não há grandes consensos a respeito dos conceitos que permeiam
o campo. Conforme explicam Renato Souza e Rivadávia de Alvarenga Neto (2003:4,5): “É preciso que
se perceba que essa nova dimensão dada à informação e ao conhecimento não significa simplesmente
uma alteração das regras do jogo. Configura-se, na verdade, como um novo jogo cujas diretrizes e
regras não se encontram claramente dispostas nos livros e manuais.”
No entanto, começam a se conformar algumas linhas em torno das quais têm se desenvolvido as
teorias, com consequências importantes na prática. Fábio Ferreira Batista (2004:8) arrisca uma
definição que, para os anseios do presente trabalho parece adequada. Para ele, “práticas de Gestão do
Conhecimento são práticas de gestão organizacional voltadas para produção, retenção, disseminação,
compartilhamento e aplicação do conhecimento dentro das organizações, bem como na relação dessas
com o mundo exterior”.
No que diz respeito à administração pública federal brasileira, a utilização das técnicas de gestão do
conhecimento é ainda mais recente e, na área do planejamento governamental, está apenas se iniciando.
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A implantação de mudanças importantes nessa área precisa considerar o sistema de planejamento como
um todo e os maiores desafios do órgão de coordenação estão em organizar as propostas e o debate em
torno delas. Para isso, precisa considerar, além dos interesses de cada órgão, potencializados pelo
sistema presidencialista de coalizão 7, as transversalidades e as intersetorialidades inerentes à ação
governamental. A gestão do conhecimento pode ser ferramenta importante nesse processo.
Assim, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos, com atribuições de coordenação do
planejamento federal, tem procurado usar a gestão do conhecimento em todas essas etapas.
Primeiramente, durante o ano de 2008, foi constituído um grupo de trabalho composto por servidores,
para estudar uma proposta de modernização da Secretaria. Os estudos partiram de um diagnóstico de
que o planejamento governamental e a própria Secretaria vinham perdendo importância de forma
crescente e acelerada. Era necessário, portanto, buscar mecanismos que permitissem a inflexão desse
processo.
Em linhas gerais, esse grupo propôs que a Secretaria procurasse estabelecer um diálogo com os demais
órgãos de governo componentes do sistema de planejamento a partir do conteúdo mais estratégico das
políticas públicas, buscando superar a lógica então predominante focada nos processos. Propôs, ainda,
uma nova estrutura que organizasse a Secretaria por áreas temáticas, a concentração do
acompanhamento dos processos em um único setor e a criação de um setor que se responsabilizasse
pela gestão do conhecimento.
Após debate com o restante da Secretaria e com algumas modificações, mais de forma que de mérito,
houve a formalização da nova estrutura por meio do Decreto nº 6.929, de 06 de agosto de 2009. A
partir da formalização, foram instituídos três departamentos temáticos, sendo um responsável pela área
social, outro pelos temas de infraestrutrura e um terceiro pela área econômica e pelos temas especiais.
Além disso, foi estruturado um departamento responsável pelo acompanhamento dos processos, pela
legislação da área e pelos sistemas gerenciais. Por fim, foi criado um departamento de planejamento,
que teve entre suas atribuições a gestão do conhecimento e a responsabilidade de organizar a Secretaria
para trabalhar na nova concepção, ou seja, a partir dos temas e do conteúdo das políticas públicas.
O primeiro passo desse novo departamento atuando já dentro da nova estrutura foi definir os temas,
que, conforme uma visão de planejamento, seriam tratados como políticas públicas. Notou-se que, no
caso brasileiro, o tratamento da ação do Estado não se organiza na forma de políticas públicas, mas de
políticas setoriais, organizadas a partir da dinâmica dos órgãos de governo. Assim, com a participação
de toda a Secretaria, foi definido um conjunto de critérios que permitiu segmentar o conjunto da ação
do governo em 51 temas, organizados em 16 núcleos temáticos, que, por sua vez, foram organizados
em três áreas temáticas.
Conforme documento denominado Portal do Planejamento: Conhecimento das Políticas Públicas
Organizado em Temas, publicado pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos
(BRASIL, 2010:15): “Os núcleos temáticos são entendidos como eixos estruturadores de
conhecimento, formados a partir de um conjunto de temas, e têm por objetivo fornecer a visão geral de
um conjunto de políticas públicas afins, permitindo o mapeamento das inter-relações entre as políticas
e a identificação dos principais problemas existentes. Os temas, por sua vez, são assuntos que, pela
relevância, foram incorporados aos compromissos governamentais e justificam a ação do Estado, por
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Uma discussão sobre o modelo de presidencialismo de coalizão pode ser encontrada em Abranches (1988).
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meio de políticas públicas consideradas determinantes para o desenvolvimento”.
Alguns desses temas apresentam conformações mais próximas do conceito de política pública, o que
parece se explicar principalmente por se tratarem de ações mais estruturadas de Estado. Outros, no
entanto, para que sejam compreendidos como políticas públicas, terão que passar por um processo de
conformação e legitimação, que se constitui no próprio debate que se pretende estabelecer entre os
atores relevantes para cada um deles. É provável que muitos não se consolidem como políticas públicas
e tenham que passar por processo de alteração de suas configurações.
Definidos os temas, entendeu-se que, para o estabelecimento de um diálogo com os demais atores,
havia a necessidade de organizar o conhecimento sobre cada um deles, o que poderia ser feito pelo
próprio quadro de servidores da Secretaria, composto por profissionais altamente qualificados e com
conhecimento sobre os temas8. Para isso, foram necessárias algumas ações importantes, como a
definição dos produtos a serem desenvolvidos para o desempenho dessa nova atribuição.
O mais importante produto para o aprofundamento do processo foi um documento de referência para
cada tema, que agregasse os conhecimentos já acumulados, além de análises e reflexões. De acordo
com o documento Portal do Planejamento: Conhecimento das Políticas Públicas Organizado em Temas
(BRASIL 2010:23): “O Documento de Referência Temática é o primeiro produto desenvolvido e que
dá sustentação à estruturação das políticas públicas em temas. É a base conceitual do tema, e contempla
um conjunto de informações capazes de expressar sua síntese. Possui caráter estrutural, o que demanda
que seja único, mas com atualizações permanentes com pontos de controle periódicos. Possui dois
objetivos centrais, quais sejam, organizar e aprimorar o conhecimento do órgão central de
planejamento e ser o instrumento de debate com os demais órgãos e esferas de governo e com a
sociedade.”
Não se tratava, no entanto, de sistematizar o conhecimento existente apenas, mas, principalmente, de
construir conhecimento novo para a elaboração dos principais desafios colocados para cada uma das
políticas públicas, bem como das formas de superação desses desafios. O delineamento dos desafios é
central para se traçar as estratégias (o “como fazer”) para sua própria superação. A construção de
conhecimento novo, como explica Nonaka (2001:30): “(...) depende do aproveitamento dos insights,
das intuições e dos palpites tácitos e muitas vezes altamente subjetivos dos diferentes empregados (...)”.
Trata-se de processo com elevado grau de complexidade porque, de acordo com Nonaka (2001:31): “A
essência da inovação é a recriação do mundo de acordo com determinada visão ou ideal. Criar novos
conhecimentos significa, quase literalmente, recriar a organização e todas as pessoas que a compõem
num processo ininterrupto de auto renovação pessoal e organizacional.” É a transformação do
conhecimento tácito em conhecimento explícito e, como explica Nonaka (2001: 36): “(...) como o
conhecimento tácito abrange modelos mentais e crenças, além do know-how, a evolução do tácito para
o explícito é (...) um processo de articulação da própria visão de mundo – o que é e o que deveria ser”.
Essa complexidade implicou em uma atuação muito forte da área de gestão do conhecimento na
8
A SPI dispõe de um corpo de servidores públicos de alto nível pertencente, na sua maioria, a carreiras típicas de Estado. A
Secretaria conta com 64 integrantes da carreira de Analista de Planejamento e Orçamento (APO), 18 servidores pertencentes
ao Plano Geral de Cargos do Poder Executivo, 12 Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental, 9 integrantes
da carreira de Analista de Infraestrutura, entre outros, totalizando 131 pessoas em seu corpo funcional. Deste quadro, cerca
de 80% possuem nível superior, muitos com mestrado e doutorado.
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sistematização e no diálogo sobre a nova visão. A partir de um debate na Secretaria, foi constituído um
documento base, explicitando o que se pretendia, o que se esperava dos servidores e os próximos
passos. Esse documento foi a base para uma oficina realizada em agosto de 2009, na Escola Nacional
de Administração Pública (Enap), com vistas a pactuar esses pontos com todo o quadro da Secretaria.
Para ampliar o volume de conhecimento, criou-se o Diálogos na SPI. Por meio dessa iniciativa, são
convidados especialistas em várias áreas para diálogo com os servidores, além de se promover debates
sobre trabalhos desenvolvidos na própria Secretaria. Para contribuir com esse segundo objetivo, foi
lançado também um boletim eletrônico semanal por meio do qual são divulgadas experiências vividas
por servidores da Secretaria na semana anterior. Os servidores participam, por exemplo, de reuniões
com outros órgãos nas quais são tomadas decisões importantes, que precisam ser socializadas e o
Boletim cumpre esse papel.
No entanto, apenas essas ferramentas não seriam suficientes, pois a produção de conhecimento novo
exige o trabalho compartilhado. De acordo com Leonard e Straus (2001:109): “(...) as inovações
ocorrem com o entrechoque de diferentes idéias, percepções e formas de processamento e avaliação de
informações. Isso, por sua vez geralmente exige a colaboração entre numerosos participantes que veem
o mundo sob perspectivas intrinsecamente diversas”.
Em se tratando da ação governamental e das políticas públicas, esse aspecto ganha uma importância
ainda maior. Como aponta Mintzberg, é praticamente impossível isolar as políticas públicas, uma vez
que elas são resultados do contínuo processo de decisão política, que faz com que elas tenham um
caráter intrinsecamente transversal e intersetorial. Segundo ele (1998:154): “Para que fosse possível
isolar as atividades governamentais do controle hierárquico direto, da maneira como a Administração
prescreve, seria necessário que, na esfera política, fossem formuladas políticas públicas claras, isentas
de ambigüidade, para então serem implementadas em uma esfera puramente administrativa”.
Considerando esses aspectos, foi elaborada uma ferramenta capaz de apoiar o trabalho compartilhado.
Trata-se do Portal do Planejamento, que, de acordo com o documento Portal do Planejamento:
Conhecimento das Políticas Públicas Organizado em Temas (BRASIL 2010:23): “(...) foi concebido
com o objetivo de prover um ambiente virtual para o desenvolvimento colaborativo dos produtos
temáticos, sob a nova lógica de atuação do planejamento governamental focada nas políticas públicas,
nos bens e nos serviços ofertados à sociedade. Por ter foco na produção de conhecimento, o Portal
promove um ambiente favorável à aprendizagem organizacional e à gestão estratégica da informação e
do conhecimento”.
O trabalho compartilhado gerou 51 documentos de referência temática, um para cada tema, que, no
conjunto, representam cerca de três mil páginas de sistematização de informações, análises, reflexões e
sugestões de encaminhamentos. Ao final dos trabalhos, foram geradas duas versões de cada
documento. Uma primeira versão continuará a ser atualizada ininterruptamente e a outra foi tornada
estática e será base para o debate com outros atores relevantes na formulação e na execução das
políticas públicas. Deverá ser renovada a cada seis meses, para contemplar os novos conhecimentos.
De acordo com o documento Portal do Planejamento: Conhecimento das Políticas Públicas Organizado
em Temas (BRASIL 2010:23), além de ser ferramenta de apoio ao trabalho compartilhado: “A
ferramenta destina-se também à divulgação desses produtos e debate com interessados [...].”.
Em 2011, de acordo com a legislação brasileira, elabora-se o Plano Plurianual que deverá vigir entre
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2012 e 2015. Torna-se fundamental, portanto, o aprofundamento do diálogo do órgão coordenador com
os demais integrantes do sistema. Assim sendo, além da disposição dos documentos como base para os
debates, estão sendo desenvolvidas ferramentas eletrônicas que deem suporte e facilitem as trocas de
conhecimento. Está em fase de implementação uma rede virtual para cada tema. Essas redes deverão
contar com a participação de atores envolvidos com as políticas públicas e especialistas. Estão sendo
elaboradas, também, oficinas presenciais para os temas, com vistas ao aprofundamento do diálogo e a
validação de conceitos, conclusões e linhas de ação, ou seja, dos desafios.
Além de consolidar essa nova forma de tratar o planejamento governamental, os avanços já alcançados
apontam para a possibilidade de ampliar o processo para a participação dos estados. Por se tratar de um
país federativo, com três esferas de governo que contam com elevado nível de autonomia, o Brasil
demanda mecanismos eficazes de relacionamento entre essas esferas. No que diz respeito ao
planejamento governamental, esses mecanismos são importantes para garantir a ação integrada entre as
três esferas, evitando-se superposições de ações e a ausência de atuação governamental em alguns
setores. Está previsto para novembro de 2010 o primeiro seminário nacional de planejamento
governamental, que deverá promover o debate sobre as políticas públicas a partir da construção
temática da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos. A expectativa é a de que se inicie
um processo de planejamento federativo que, ao final, permita pactuar as responsabilidades de cada
ente com foco nos desafios colocados para o país.
Por fim, a evolução das ferramentas e o aprimoramento dos conhecimentos e da forma de torná-los
públicos poderá propiciar uma nova forma de participação social. Além da participação focada na
transparência e no controle de legalidade, que conta com grande evolução no país, poderá haver a
participação mais ativa no processo decisório do gasto público. Se, como defende Lèvy (2000), parece
haver atualmente um esgotamento do modelo representativo de democracia e mecanismos de
participação direta podem contribuir para o aperfeiçoamento do sistema, o aprimoramento de
iniciativas desse tipo pode ser um caminho promissor.
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RESENHA BIOGRÁFICA
Amarildo Baesso é Bacharel e Licenciado em Ciências Sociais pela Universidade Estadual Paulista
(UNESP); Mestre em Sociologia Política pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar); e
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pela Escola Nacional de Administração
Pública (ENAP). Membro da Carreira de “Especialistas em Políticas Públicas e Gestão
Governamental” do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, é atualmente Diretor de
Planejamento da Secretaria de Planejamento e Invetimentos Estratégicos desse Ministério. É também
professor do curso de Especialização em Gestão Pública da Escola Nacional de Administração Pública.
Foi Subsecretário dos Direitos da Criança da Secretaria Especial de Direitos Humanos, entre 2005 e
2006, presidente a Associação Nacional do Especialistas em Políticas Públicas e Gestão
Governamental entre 2003 e 2007.
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