ESTUDO SOBRE A GESTÃO, ORGANIZAÇÃO
E IMPLEMENTAÇÃO DOS SERVIÇOS
SOCIOASSISTENCIAIS DESENVOLVIDOS
NOS CREAS
FICHA TÉCNICA
Instituição executora: Fundação Euclides da Cunha – FEC –, por meio do Núcleo
de Pesquisas, Informações e Políticas Públicas da Universidade Federal Fluminense
- DataUFF.
Equipe Responsável: Salete da Dalt (coordenadora), Marco Aurélio Alcântara, Cristina
Gladys Mingarelli Nogueira e Mariângela Ribeiro de Almeida.
Equipe SAGI: Alba Lucy Giraldo Figueroa, Cecília Ishikawa Lariú, Elizabete Ana
Bonavigo, Júnia Valéria Quiroga da Cunha, Juliana França Varella, Marco Antônio
Carvalho Natalino, Marta Battaglia Custódio, Renata Mirandola Bichir e Ricardo
Rodrigues Dutra.
Fonte de Recursos: execução direta de recursos do Tesouro. Contrato Administrativo nº 07/2013.
Período de realização: julho de 2013 a junho de 2014.
APRESENTAÇÃO DA PESQUISA
Objetivos da pesquisa
Descrever e analisar a gestão, organização e execução de três serviços executados
nos CREAS, a saber, Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e
Indivíduos (PAEFI), Serviço Especializado de Abordagem Social (SEAS) e Serviço
de Proteção a Jovens em cumprimento de medidas socioeducativas (MSE) - nas
modalidades Liberdade Assistida (LA) e Prestação de Serviço à Comunidade (PSC).
Específicos
‡ Proceder à investigação dos seguintes elementos:
Estrutura administrativa municipal;
Organização e gestão dos serviços dos CREAS;
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Relações entre os serviços ofertados e com o órgão gestor municipal da política de
assistência social;
Provisões (estrutura física, recursos materiais e socioeducativos);
Recursos Humanos disponíveis para os serviços;
Metodologias utilizadas nos atendimentos e acompanhamentos realizados (PAEFI,
Abordagem Social e MSE);
Perfil das famílias e indivíduos atendidos e acompanhados; Principais dificuldades e
potencialidades relacionadas à implementação dos serviços; Percepção sobre serviços
e aquisições dos usuários;
Relação dos CREAS com outros atores;
Cotejamento entre a implantação efetiva dos serviços ofertados nos CREAS e as
normatizações existentes.
Procedimentos metodológicos
A metodologia utilizada para o estudo é de matriz qualitativa, a partir da realização de entrevistas em profundidade com profissionais dos CREAS e com jovens em cumprimento
de MSE e Grupos Focais formados por usuários do PAEFI e da Abordagem Social. A
seleção dos 10 municípios para o estudo foi realizada com base nos seguintes critérios:
região, porte populacional, média de casos (indivíduos e famílias) atendidos no PAEFI por
CREAS em 2010, tempo de implantação do CREAS, e oferta dos Serviços de Abordagem
Social e de Proteção Social a Adolescentes em Cumprimento de Medidas Socioeducativas.
Complementarmente, foram realizadas 40 horas de análise de ambiência em cada um
dos equipamentos que compõem a amostra. Por meio desta técnica foram elaborados
diários de campo com as impressões obtidas por meio de conversa ou observações sobre
o dia-a-dia da execução dos serviços.
A coleta de dados foi realizada do mês de agosto ao mês de outubro de 2013 por duas
duplas de pesquisadores (coordenador e assistente), sendo que uma delas foi responsável
pelo trabalho de campo nas regiões Nordeste e Centro Oeste e a outra, pelas regiões
Norte e Sul. O Sudeste foi realizado em conjunto. Para garantir maior objetividade,
as entrevistas obedeceram a roteiros pré-definidos, a seleção dos jovens foi delimitada
por idade e tipo de medida e os grupos focais foram formados por usuários escolhidos
aleatoriamente a partir dos registros de atendimentos e acompanhamentos dos últimos
seis meses anteriores à pesquisa, considerando especialmente aqueles cujo atendimento
tenha durado pelo menos três meses.
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A interpretação dos dados foi realizada de forma triangulada, isto é, a partir do cruzamento
das diferentes informações disponíveis (conteúdo das entrevistas e Grupos Focais compilados e categorizados, frequências obtidas pelo SPSS e, também, análise de conteúdo dos
Grupos Focais com o apoio do programa Atlas.ti). Ressalta-se que o tratamento estatístico
foi pensado apenas como forma de organização, comparação de frequência e segmentação
de casos, sem ter o intuito de construir interpretações probabilísticas extrapoláveis.
Principais resultados
Os 10 CREAS analisados estão vinculados a Secretarias de Assistência Social que, embora
estejam em consonância com os requisito básicos do SUAS, ainda não avançaram em
direção ao cumprimento pleno das normativas mais recentes. Por exemplo, em nenhum
dos casos se discute a criação de um Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS) conforme indicado na NOB-RH-SUAS/2006. Tampouco se constatou avanços significativos na
gestão da informação exigida pela NOB-SUAS/2012, e, em especial, na operacionalização
(ou mesmo compreensão) da Vigilância Socioassistencial.
Por outro lado, esta análise também constatou que o processo de implementação dos
CREAS pesquisados apresenta resultados positivos no que se refere, sobretudo, aos elementos básicos para sua constituição, tais como:
‡ A composição de RH dos equipamentos está adequada às exigências da NOB-SUAS-RH e há poucos casos de acúmulo de função;
‡ Grande parte dos equipamentos funciona com uma estrutura consideravelmente
adequada ao atendimento da população e em 90% dos casos se conta com ao
menos um carro próprio para a execução dos trabalhos desenvolvidos;
‡ Estes equipamentos estão posicionados como atores reconhecidos e atuantes na
Rede de Proteção Socioassistencial de seus territórios.
Além disso, as avaliações dos usuários participantes nos Grupos Focais apontam
para altos níveis de satisfação que se baseiam na comparação entre a qualidade do
tratamento e atendimento encontrado no CREAS e nos demais serviços públicos.
Segundo estes usuários, os CREAS se caracterizam pelo tratamento humanizado e
atendimento fundamentado na empatia, na escuta e no diálogo; já outros serviços,
como os da Saúde e Educação, seriam marcados pela indiferença no tratamento e
dificuldade em atender com celeridade e humanização as demandas. Assim, vale ressalvar que a avaliação positiva dos usuários não pode ser tomada sem ressalvas como
fator que comprova o sucesso e a qualidade dos serviços prestados pelos CREAS,
haja vista que esta avaliação está fundamentada na comparação de experiências tidas
como ruins com outras políticas públicas.
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Com respeito à gestão e organização das unidades CREAS, constatou-se esforços das
equipes em manter momentos de estudos de casos e trabalho integrado, apesar das
dificuldades oriundas da lógica de urgências inerente ao CREAS (segundo a qual o
emergencial é rotina e impossibilita o estabelecimento de espaços sistemáticos de
discussão e reflexão) e, também, da ausência de uma estrutura formal que facilite
estes processos.
Além disso, destacam-se também os esforços destas unidades em manter a execução
dos três serviços previstos (PAEFI, MSE e SEAS) mesmo nos casos em que o número
de profissionais é insuficiente para tal execução se realizar adequadamente. Apesar
de tais esforços, constatou-se que os municípios com recursos humanos limitados
não têm desenvolvido o SEAS da forma continuada e sistemática, como preconizado
pela Tipificação Nacional dos Serviços.
Também se percebeu que o Serviço de MSE, recentemente incorporado na maior
parte dos CREAS pesquisados, tem guardado relações mais próximas com os órgãos
do poder judiciário que com o órgão gestor da assistência. Consequentemente, quando
questionadas sobre a quem recorre em caso de dúvidas, a maior parte deste grupo
de profissionais afirmou que consulta ao judiciário. De fato, profissionais atuantes
nos diversos serviços ofertados pelos CREAS sentem que as demandas oriundas dos
órgãos de justiça, que muitas vezes nem seriam de competência da assistência social,
têm tomado grande tempo e energia das equipes, o que acaba por comprometer as
atividades que não estão ligadas às obrigatoriedades judiciais. Portanto, é fundamental
que os órgãos federais de Assistência, MDS e CNAS, estabeleçam um debate com as
instâncias do Poder Judiciário, em especial com o Conselho Nacional de Justiça, com
vistas a pactuar fluxos de trabalho entre os órgãos de justiça e os CREAS.
Por fim, os resultados indicam que o PAEFI é executado regularmente nos 10 casos
investigados como serviço de acompanhamento a casos de violação que tratam, sobretudo, de negligência, abandono e violência patrimonial contra idosos e negligência e
ou violência contra crianças. Apesar de relativamente adequado aos padrões da Tipificação (recorte no atendimento a famílias com direitos violados, acompanhamento
individual e familiar garantido, visita domiciliar como estratégia), foram identificados
elementos que devem ser assunto de reflexão e revisão: a própria definição do acompanhamento familiar, o desenho de atendimentos coletivos para que sejam ajustados
aos objetivos do serviço, o papel da busca ativa na execução deste serviço, a debilitação e
ou ampliação dos públicos prioritários. Sobre este último ponto, as situações encontradas
sugerem que o PAEFI nos municípios da amostra não tem demanda e oferta de ações
para muitos dos públicos indicados na Tipificação, estando resumido ao atendimento de
dois grupos: idosos e crianças e suas famílias.
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Ao longo da análise foi possível identificar alguns desafios que devem ser enfrentados para o alcance de maior qualidade dos serviços e, consequentemente, melhores
atendimentos aos usuários.
Recomendações
‡ No âmbito da gestão:
‡ Nível municipal: criar e ou aprimorar os instrumentos e espaços de planejamento, monitoramento e avaliação dos serviços com a participação de toda
equipe. Considerando as limitações de recurso, é importante observar que
uma lógica de planejamento, monitoramento e avaliação pode ser pensada e
executada de diferentes maneiras. O mais importante é a determinação para
criá-la e o apoio técnico para colocá-la em marcha;
‡ Todos os níveis: capacitação em temas de gestão para os profissionais envolvidos com esta área;
‡ Nível federal: apoio técnico aos municípios para a compreensão e estruturação da área de Vigilância Socioassistencial. Constatou-se que parte considerável dos profissionais não tem apropriação do tema;
‡ Nível federal: disseminar as orientações técnicas existentes para elaboração de diagnósticos socioterritoriais no âmbito da política de assistência, a
exemplo do Caderno de Informações produzido pela SAGI: “Diagnóstico
para Gestão Municipal”;
‡ Nível municipal e CREAS: aprimorar a integração das MSE ao CREAS,
apoiando institucionalmente as equipes no diálogo com o Poder Judiciário
e assumindo o papel de protagonista na execução do serviço para que este
não se torne um mero balcão de serviços do Poder Judiciário;
‡
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educação permanente (capacitação) para os trabalhadores da política de assistência
social nos termos previstos pela NOB-SUAS-RH, observando os níveis de necessidade (capacitação inicial, temas específicos, atualização avançada), substituindo as
ações pontuais por atividades continuadas de capacitação nas diferentes modalidades
existentes;
‡
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da PSB e da PSE o estabelecimento de fluxos que facilitem os encaminhamentos
internos entre os serviços e no âmbito da referência e contra referência entre as unidades da pasta de assistência.
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