CRISE DOS ALIMENTOS E ESTRATÉGIAS PARA A REDUÇÃO
DO DESPERDÍCIO NO CONTEXTO DE UMA POLÍTICA DE
SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL
Walter Belik*
Altivo Roberto Andrade de Almeida Cunha**
Luciana Assis Costa***
Este artigo enfoca o papel dos Bancos de Alimentos no Brasil como uma alternativa para a redução
do desperdício alimentar e como estratégia para mobilização da sociedade para a promoção da
segurança alimentar. Partindo da análise do contexto alimentar mundial e dos exemplos internacionais
de implantação de Bancos de Alimentos, são apresentadas contextualizações sobre a importância e a
oportunidade de projetos de redução de desperdício alimentar, bem como o ambiente organizacional e
institucional que amparou estas iniciativas em diversos países. Apresenta como argumento referências
de dados sobre perdas de alimentos de forma a avaliar os formatos organizacionais que emergiram
no Brasil, especialmente na estruturação de Bancos de Alimentos públicos, mantidos por prefeituras
municipais, e nos Bancos de Alimentos sediados em centrais de abastecimento atacadista. A articulação
dos Bancos de Alimentos como estrutura logística auxiliar de programas governamentais de aquisição
da agricultura familiar, bem como a estruturação de uma rede local de Bancos de Alimentos na Região
Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), são apresentados como exemplos para a montagem de um
sistema que possa articular iniciativas não governamentais e iniciativas públicas de segurança alimentar.
Palavras-chave: Abastecimento; Banco de Alimentos; Segurança Alimentar e Nutricional.
FOOD CRISIS AND STRATEGIES FOR REDUCING FOOD LOSSES IN THE
CONTEXT OF A NATIONAL FOOD SECURITY POLICY IN BRAZIL
This article focuses on the role of Food Banks in Brazil as an alternative to reducing food waste
losses and as a strategy to mobilize society for the promotion of food security. Based on the
analysis of the context of global food and international examples of implementation of Food
Banks, contextualization is presented on the importance and appropriateness of projects to reduce
food waste losses, as well as the organizational and institutional environment that condoned
such initiatives in several countries. Presents data references as arguments about waste of food to
contextualize organizational formats that emerged in Brazil, especially in the structuring of Public
Food Banks, held for municipal councils and the Food Bank based in Central Wholesale Markets.
The articulation of Food Banks as logistics support of the Govern Food Acquisition Programs of
family farming, as well as the structuring of a local network of Food Banks in the metropolitan
area of Belo Horizonte are presented as examples for structuring a system that coordinates
non-governmental initiatives and public initiatives to Food Security.
Key-words: Food Suply; Food Banks; Food Security and Nutrition.
* Professor titular do Instituto de Economia e do Núcleo de Estudos e Pesquisas em Alimentação da Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP). Doutor em Economia. E-mail: [email protected]
** Professor adjunto da Faculdade de Estudos Administrativos de Belo Horizonte (FEAD/BH). Doutor em Economia.
E-mail: [email protected]
*** Professora adjunta da Escola de Educação Física, Fisioterapia e Terapia Ocupacional da Universidade Federal de
Minas Gerais (EEFTO/UFMG). Doutora em Sociologia. E-mail: [email protected]
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CRISIS ALIMENTARIA Y ESTRATEGIAS PARA REDUCIR LAS PÉRDIDAS DE
ALIMENTOS EN EL CONTEXTO DE UNA POLÍTICA NACIONAL DE SEGURIDAD
ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN BRASIL
Este artículo se centra en el papel de los Bancos de Alimentos en Brasil como una alternativa a la
reducción de los residuos de alimentos y como una estrategia para movilizar a la sociedad para
la promoción de la seguridad alimentaria. A partir del análisis del contexto global de alimentos y
ejemplos internacionales de aplicación de Bancos de Alimentos, la contextualización se presenta en
la importancia y conveniencia de los proyectos para reducir el desperdicio de alimentos, así como
el clima organizacional e institucional que apoya este tipo de iniciativas en varios países. Presenta
datos de referencias como argumentos acerca de las pérdidas de alimentos para contextualizar
formas de organización que surgió en Brasil, especialmente en la estructuración de Bancos de
Alimentos pública, que tuvo lugar para los consejos municipales y el Banco de Alimentos con sede
en Centrales Mayoristas de alimentación. La articulación de Bancos de Alimentos como el apoyo
logístico de los programas de adquisición de la agricultura familiar, así como la estructuración de
una red local de Bancos de Alimentos en el área metropolitana de Belo Horizonte se presentan
como ejemplos de la estructuración de un sistema que coordina las iniciativas no gubernamentales
y las iniciativas públicas para la Seguridad Alimentaria.
Palabras-clave: Suministro Alimentario; Banco de Alimentos; Seguridad Alimentaria y Nutricional.
CRISE ALIMENTAIRE ET LES STRATÉGIES DE RÉDUCTION DES PERTES DE
PRODUITS ALIMENTAIRES DANS LE CONTEXTE D’UNE POLITIQUE NATIONALE
DE SÉCURITÉ ALIMENTAIRE AU BRÉSIL
Cet article met l’accent sur le rôle des banques alimentaires au Brésil comme alternative
à la réduction des déchets alimentaires et une stratégie de mobilisation de la société pour la
promotion de la sécurité alimentaire. Basé sur une analyse de la situation alimentaire dans le
monde et des exemples internationaux de déploiement des banques alimentaires, sont présentées
des emplacements sur l’importance et la pertinence des projets visant à réduire les déchets
alimentaires, ainsi qu’à l’environnement organisationnel et institutionnel qui a soutien ces
initiatives dans plusieurs pays. Présente comme argument les références données sur les pertes
de nourriture à contextualité les formats organisationnels qui ont émergé au Brésil, surtout dans
la structuration des banques alimentaires public, tenue par les maires et les banques alimentaires
basés à centrale d’approvisionnement grossistes. L’articulation des banques alimentaires comme
structure logistique auxiliaires de programmes d’acquisition agricole familière ainsi comme la
structuration d’un réseau local de banques alimentaires dans la région métropolitaine de Belo
Horizonte sont présentés à titre d’exemples pour structurer un système qui articule les initiatives
non gouvernementales et les initiatives publiques de sécurité alimentaire.
Mots-clés: Alimentation; Banque Alimentaire; Sécurité Alimentaire et Nutritionnelle.
Crise dos Alimentos e Estratégias para a Redução do Desperdício no Contexto de uma Política...
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1 INTRODUÇÃO
Com a eclosão da crise alimentar mundial de 2007, expressa pela elevação dos
preços das commodities e pelo desabastecimento de gêneros alimentícios essenciais em diversos países, muitos analistas passaram a apontar para a necessidade
de promover uma nova revolução verde, exigindo rápido aumento da oferta de
produtos agrícolas. Os argumentos estão baseados em relatórios de agências internacionais que chamam atenção para a redução do ritmo de crescimento da oferta
de alimentos e para a aceleração da demanda, com a incorporação de massas de
novos consumidores ao mercado. Os fatores agravantes desse quadro de desequilíbrio estariam na mudança climática, que provocaria redução das áreas aptas
para a produção agropecuária e também na competição pelo uso da biomassa
dada a disseminação do uso de biocombustíveis. Como elementos adjacentes a
esse processo estariam os baixos estoques internacionais de produtos agrícolas e a
intensa volatilidade dos mercados desses produtos em contexto de instabilidade
financeira (UN/DESA, 2011; CEPAL; FAO; IICA, 2011; FAO, 2008; ZEZZA
et al., 2008).
Como medidas para evitar essa potencial catástrofe, que mobilizou de forma
inédita os líderes mundiais e os principais executivos dos organismos internacionais, como a Organização das Nações Unidas (ONU), o Fundo Monetário
Internacional (FMI) e o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD), chegando a ser definida como um “tsunami silencioso” pelo
secretário-geral da ONU, as recomendações recaíram para a necessidade de os
países promoverem maior gasto público em novas tecnologias, mais crédito aos
produtores e flexibilização do acesso de investidores estrangeiros aos mercados de
terras. Curiosamente esse receituário se encontra no polo oposto daquele observado na década passada, no qual os países praticavam o protecionismo de mercado
e a concessão de subsídios aos produtores, tendo em vista a redução da oferta de
produtos agropecuários.
Dados estatísticos atuais indicam, no entanto, que a ameaça de desequilíbrio nos mercados de alimentos a curto prazo é limitada. Isso porque a redução
na oferta de alimentos ainda não está presente (VIEIRA FILHO; GASQUES;
GERVÁSIO DE SOUZA, 2011) e a contínua elevação dos preços internacionais não se deve estruturalmente à insuficiência de oferta de matérias-primas da
agropecuária. Verifica-se também que há, em termos gerais, arrefecimento do
crescimento da população mundial e, apesar da mudança no padrão de consumo em direção a uma dieta mais sofisticada, não se observam sinais de pressão
estrutural sobre a demanda. É evidente que muitas das medidas para a regulação
dos mercados globais poderiam ter sido tomadas já nos anos 40 do século XX, ao
término da Segunda Grande Guerra, por ocasião da criação das principais agências internacionais. Um sistema mundial de alimentos conforme foi proposto
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nos primórdios da criação da Organização das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO), em 1946, permitiria melhor equilíbrio no mercado,
com menor desperdício e redução de pressões sobre os preços internacionais
(FRIEDMANN, 2000). Como a proposta de criação de uma espécie de FMI
alimentar não se concretizou, observa-se agora uma tentativa dramática dos líderes mundiais com o objetivo de criar novo fórum para combater o problema da
subnutrição que já afeta cerca de um bilhão de pessoas.
Um aspecto importante que contribui para agravar a disponibilidade mundial de alimentos é o elevado padrão de perdas, especialmente nas etapas de distribuição alimentar, que subtrai do esforço produtivo parcela considerável da
produção alimentar. Estudos técnicos indicam que é expressivo o desperdício em
todas as fases da produção até o consumo, podendo atingir a cifra de 25% da
produção global de alimentos até 2050 (NELLEMANN et al., 2009).
Nesse sentido, é importante observar que a dimensão da eficiência global
das cadeias produtivas é pouco valorizada pelas políticas agrícolas nacionais, que
enfatizam, via aumento da produtividade dos fatores de produção, o aumento da
produção bruta por hectare cultivado e não o incremento da oferta líquida de alimentos para o consumo final. É na esfera da distribuição que ocorrem os maiores
índices de perdas alimentares, anulando parcialmente os enormes esforços produtivos baseados em ganhos de produtividade agrícola.
Embora o índice de perdas alimentares seja significativo em escala global,
os esforços voltados para o dimensionamento deste fenômeno são ainda pouco
difundidos, refletindo-se em indicadores pontuais e assistemáticos em escala nacional. Uma referência metodológica importante refere-se à distinção entre perdas
alimentares e desperdício alimentar. O primeiro refere-se à diminuição da massa
de alimentos durante o processo produtivo, nas etapas de produção, pós-colheita,
processamento e distribuição, envolvendo a produção destinada diretamente para
o consumo humano ou para a alimentação animal ou outros fins como biocombustíveis. São decorrentes de procedimentos inadequados ou pouco eficientes que
causam perdas ou danos aos produtos nos processos de manipulação, transformação, estocagem, transporte e embalagem (GUSTAVSSON; CEDERBERG;
SONESSON, 2011).
Já o segundo refere-se exclusivamente à redução do volume de alimentos
destinados exclusivamente à alimentação humana e que ocorre na etapa final da
cadeia da cadeia alimentar, ou seja, é fenômeno associado à ineficiência do processo de distribuição – atacado e varejo – e de consumo. Suas causas decorrem
da perda de valor comercial do produto ofertado, mas não necessariamente de
seu valor nutricional decorrente do excesso de produção, de danos na aparência
dos alimentos ou do consumo não realizado após a compra. Embora haja relação
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causal entre perdas e subsequente desperdício – por exemplo, produtos danificados
que se deterioram biologicamente –, o desperdício é essencialmente fenômeno
decorrente da não realização do consumo dos produtos cuja oferta chegou até a
esfera da distribuição – atacado, varejo ou aquisição domiciliar.
O aproveitamento de alimentos não utilizados comercialmente poderia ser
uma solução eficaz para a resolução dos problemas emergenciais que o mundo
enfrenta por conta da fome. Em teoria, tanto os produtores como os consumidores se beneficiariam desses esquemas. Os primeiros poderiam garantir a qualidade
do produto comercializado sem que os excedentes não vendáveis derrubassem os
preços praticados e sem que os custos de descarte de produtos fora dos padrões
de conformidade pudessem pressionar as margens. Os consumidores, por sua
vez, poderiam se beneficiar com a boa qualidade do produto e possivelmente com
preços mais baixos. Já os consumidores que hoje estão à margem do mercado
teriam acesso a uma alimentação de qualidade, atendendo emergencialmente as
suas necessidades.
O combate ao desperdício de alimentos é um dos focos principais da atuação de iniciativas conhecidas como Bancos de Alimentos, destinadas a recolher, por
meio de doações, selecionar e encaminhar alimentos para o consumo humano,
comunitário ou individual, por intermédio de aparato logístico ágil. O primeiro
projeto reconhecido de banco de alimentos com estas características surge como
iniciativa comunitária em 1967, em Phoenix (Estados Unidos).
O que distingue essas iniciativas dos projetos filantrópicos de distribuição
de alimentos é o combate ao desperdício via estrutura logística baseada na agilidade, calcada em uma rede de cooperação societária que articula diversos segmentos da sociedade para a doação de bens e serviços orientados à distribuição
de alimentos para organizações ou famílias necessitadas. Tal iniciativa se difundiu
primeiramente nos países desenvolvidos, onde a escala de desperdício é proporcional à abundância, para depois ser adotada de forma disseminada no mundo.
Surgidos como iniciativa comunitária, os projetos de Bancos de Alimentos
nos países desenvolvidos são basicamente iniciativas públicas não governamentais. Aos governos nacionais coube essencialmente o papel de garantir um ambiente institucional que favorecesse os processos de doação tanto do ponto de
vista tributário como de responsabilidade civil (como as conhecidas leis do “Bom
Samaritano”, que existem em vários países), aspecto favorecido pela criação de
redes nacionais de Bancos de Alimentos.
No Brasil este “movimento” social surge como iniciativa não governamental
nos anos 1990 e a partir de 2003 é incorporado como objeto de políticas públicas
de segurança alimentar e nutricional. Uma das peculiaridades do caso brasileiro é
dada pela coexistência de dois formatos organizacionais de Bancos de Alimentos,
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um de natureza pública não governamental e outro com apoio e gerenciamento
estatal, e articulado a outras políticas de segurança alimentar. Como é evidenciado
no desenvolvimento deste artigo, os projetos de Bancos de Alimentos brasileiros
inseridos nestes modelos têm pouca sinergia operacional e mesmo conceitual, o
que dificulta a emergência de arranjos organizacionais, como redes de cooperação
para proporcionar ganhos sinérgicos.
A constituição de uma rede formalizada de cooperação entre Bancos de Alimentos geridos pelo poder público na RMBH é um exemplo das dificuldades
de constituição e das possibilidades estabelecidas por redes de cooperação entre
Bancos de Alimentos.
Este artigo procura situar as iniciativas de Bancos de Alimentos, como projetos de combate ao desperdício e segurança alimentar e nutricional, e analisar as
características de sua organização e sua conformação no Brasil. Desta maneira,
na seção 2 são analisados dados de estudos internacionais recentes, bem como de
estudos para o caso brasileiro sobre o índice de perdas alimentares nas principais
cadeias produtivas, evidenciando tanto sua importância quanto as divergências
metodológicas na mensuração destes fenômenos. Na sequência, na seção 3 analisamos a origem e a conformação da organização dos Bancos de Alimentos em
alguns países, para na seção 4 avaliar a experiência brasileira, com ênfase nas estratégias adotadas pelos governos e pela sociedade civil no Brasil. A criação de redes
de cooperação de Bancos de Alimentos como formato organizacional facilitador
é objeto da seção 5, com ênfase no caso da constituição de uma rede regional de
Bancos de Alimentos públicos estabelecida na RMBH. Finalmente, nas considerações finais apontamos limitações e propostas para o aperfeiçoamento desse
mecanismo no contexto da segurança alimentar e nutricional.
2 ESTIMATIVAS DAS PERDAS ALIMENTARES NA COMERCIALIZAÇÃO
A mais completa pesquisa sobre perdas de produtos alimentares foi desenvolvida
pelo Economic Research Service, divisão do Departamento de Agricultura dos
Estados Unidos (USDA). Essa pesquisa teve início em meados de 1990 visando
ajustar a pirâmide de consumo norte-americana ao consumo real de nutrientes por
parte do público. Dessa forma foi feito o ajustamento do consumo per capita considerando 250 grupos de alimentos. Mais tarde, esse departamento realizou uma
nova pesquisa que apresentou estimativas para as perdas atualizadas para 2005.
As perdas foram divididas em três importantes etapas do processo de
produtivo: no campo, no nível do atacado e do varejo – considerando todas as
formas de comercialização e; no nível do domicílio – diferenciando-se aquilo
que poderia ser processado de outros alimentos que simplesmente não foram
consumidos. Considerando que as perdas na agropecuária dependem, entre
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outros fatores, de aspectos climáticos e que as perdas no domicílio estão relacionadas aos hábitos de consumo, o que interessa para efeito deste artigo são
as perdas na comercialização, que podem ser caracterizadas como desperdício
alimentar. Essas são passíveis de controle e o aperfeiçoamento dos processos
de distribuição pode acusar grande impacto na oferta líquida de alimentos.
Ademais, o aproveitamento das sobras na comercialização, se regulado, pode
ser objeto de políticas públicas.
Alguns dados ilustrativos das perdas calculadas na etapa de comercialização
durante a fase de venda no varejo nos Estados Unidos podem servir como parâmetro para o caso brasileiro, conforme a tabela 1.
TABELA 1
Estimativa de perdas no varejo para produtos hortigranjeiros – Estados Unidos, 2005
Produto
Perdas no varejo (%)
Alface
13,9
Couve-flor
21,3
Brócolis
12
Batata
6,5
Repolho
14,1
Espinafre
14,4
Abóbora
12,5
Tomate
13,2
Fonte: USDA/Economic Research Service (ERS)/Food Availability (per capita) Data System.
De acordo com a tabela 1, os índices de perdas dos produtos hortigranjeiros
apenas na etapa do varejo situam-se em torno de 14%, o que revela a importância
deste fenômeno.
Em 2011, estudo publicado pela FAO, desenvolvido por pesquisadores do
Swedish Institute for Food and Biotechnology (SIK), estimou os padrões de perdas alimentares no mundo para diversos grupos de produtos ao longo da cadeia
de produção e consumo. Os dados para América Latina, apresentados na tabela
2, apontam números significativos das perdas alimentares, e seu efeito cumulativo ao longo do processo de produção e distribuição é coerente com os estudos
realizados pelo USDA.
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TABELA 2
Perdas estimadas em percentagem para grupos de produtos por etapa da cadeia
produtiva na América Latina
(Em %)
Etapas
Produtos
Cereais
Raízes e tubérculos
Oleaginosas e leguminosas
Frutas e vegetais
Produção
Agrícola
Manejo e
Estocagem
Processamento
e embalagem
6,0
4,0
2,0 a 7,0
4,0
10,0
14,0
14,0
12,0
3,0
4,0
Distribuição
Consumo
Doméstico
6,0
3,0
8,0
2,0
2,0
20,0
10,0
20,0
12,0
10,0
Carne
5,3
1,1
5,0
5,0
6,0
Peixes e frutos do mar
5,7
5,0
9,0
10,0
4,0
Leite
3,5
6,0
2,0
8,0
4,0
Fonte: Gustavsson, Cederberg e Sonesson (2011).
Segundo a tabela 2, o grupo das frutas e verduras e raízes e tubérculos são
os que apresentam maior percentual de perdas, sendo bastante significativa a perda nas etapas de produção, manejo/estocagem e processamento e embalagem.
Nas etapas de distribuição e consumo, verificam-se expressivas ocorrências de perdas, em especial para frutas e vegetais. Esses dados são bastante similares àqueles
produzidos pelo USDA.
No Brasil a questão das perdas pós-colheita tem sido predominantemente
avaliada de forma pontual. Embora seja reconhecida a importância dos efeitos sistêmicos transmitidos ao longo da cadeia produtiva, os estudos técnicos apontam
a dificuldade de mensurar estes impactos, centrando a avaliação sobre a eficiência
de determinado estágio de transformação pós-colheita. As estimativas de perdas
pós-colheita para produtos com maior durabilidade, como grãos e cereais, estão
na faixa de 5% a 30%, enquanto para produtos hortícolas pode variar entre 15%
até quase 100% (CHITARRA; CHITARRA, 2005).
Existem também alguns estudos pontuais sobre perdas agrícolas em centrais
de abastecimento no Brasil. Uma pesquisa realizada na Centro de Abastecimento
Alimentar de Pernambuco (Ceasa/PE) para quantificar perdas na comercialização
registrou perda de 21,5% no entreposto e de 16,5% nas feiras livres. A pesquisa
demonstrou que no triênio 1990-1992 as perdas pós-colheita de hortaliças foram da ordem de US$ 500 milhões. No mercado atacadista do Rio de Janeiro,
relataram-se perdas de 20% (CORTEZ; HONORIO; MORETTI, 2002).
Em um estudo mais recente, realizado em 2008 sob a coordenação técnica da Centrais de Abastecimento de Minas Gerais S/A (CeasaMinas), foram medidas as perdas na cadeia produtiva de tomate, banana prata e banana nanica.
Os valores encontrados foram 17,7% para tomate, 21% para banana prata e 31,3%
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para banana nanica (CEASAMINAS, 2008). A maior parte das perdas físicas ocorre na colheita e no domicílio e parte menor, em torno de 2%, ocorre diretamente
na etapa do atacado. No entanto, é nesta etapa que se definem os parâmetros de
qualidade que vão influenciar o índice de perdas no varejo e no domicílio.
De uma maneira geral, a mensuração do desperdício de alimentos no Brasil
é dificultada pela falta de critérios e parâmetros sistematizados que permitam
análise mais consistente do fenômeno. Relatos de especialistas do setor de alimentos ilustram claramente a ausência de precisão dos dados referentes às perdas de
alimentos no Brasil, fato que não minimiza a extensão do problema.1
Embora não haja exatidão quanto aos valores de perdas pós-colheita no
Brasil, pela ausência de pesquisas sistematizadas sobre o assunto, os dados técnicos indicam a ocorrência de um expressivo desperdício da produção alimentar
nacional, o que justifica a criação de estruturas, como os Bancos de Alimentos,
capazes de atenuar ao menos parcialmente as perdas de alimentos.
O patamar das perdas alimentares nas cadeias produtivas e do desperdício existente nas etapas de comercialização no modelo produtivo predominante
contrasta com importante parcela da população que se encontra em situação de
insegurança alimentar. Neste sentido, a discussão sobre iniciativas que reduzem as
perdas dos produtos alimentícios, particularmente na etapa de distribuição, e que
facilitam o acesso aos alimentos às pessoas em situação de vulnerabilidade social,
torna-se extremamente relevante.
Uma iniciativa surgida em âmbito local e difundida mundialmente como alternativa para articular combate ao desperdício à promoção da segurança alimentar e nutricional refere-se aos Bancos de Alimentos. Serão discutidos na seção 3, a
origem dos Bancos de Alimentos nos Estados Unidos e no Canadá, com destaque
para a natureza jurídica, organização e operacionalização desses equipamentos.
O caso brasileiro é analisado em sequência, evidenciando um exemplo de desenho
inovador de articulação regional de bancos públicos estatais, na cooperação de
ações de combate ao desperdício.
1. Segundo Celso Moretti da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa): “As perdas de alimentos variam de
20% a 60% de tudo o que se produz no campo e, às vezes, só 40% do que se cultiva é consumido, fato que nos coloca
como um dos campeões do desperdício de alimentos no mundo”. (AKATU, 2003, p. 10). Para Ossir Gorenstein da Companhia de Entrepostos e Armazéns Gerais de São Paulo (CEAGESP): “Se eu afirmar aqui que a perda no mercado atacadista
é de apenas 1% do que ingressa no mercado, vocês vão achar que estou mentindo, mas é esta a realidade. O que sai de
lixo do CEAGESP, porque é medido, corresponde a 1,5% do que ingressa e se suprimirmos a parte desse resíduo que é
formado por madeira, embalagens e papel, vamos ter menos de 1% de perda”. (AKATU, 2003, p. 16). Segundo Omar Assaf
da Associação Paulista de Supermercados (Apas): “Temos hoje no Brasil uma perda de 23% de tudo o que se produz e isso
sem falar da mesa, do domicílio. Horrorizados, vemos que o Brasil produz um pouco mais de 70 milhões de toneladas só de
hortifruti e, por incapacidade de gestão, jogamos boa parte dessa produção fora”. (AKATU, 2003, p. 18). Finalmente para
Hélio Mattar do Instituto Akatu para o Consumo Consciente (2003): “Não estamos aqui para nos resignar com os 64% de
perdas que ocorrem na cadeia produtiva alimentar: 20% na colheita, 8% no transporte, 15% no processamento, 1% na
distribuição e 20% no consumo. (...) Só para efeito comparativo, nos países desenvolvidos esse número cai de 64% para
menos de 20%, mostrando que há um espaço enorme para melhorias”. (AKATU, 2003, p. 65).
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3 A ORIGEM DOS BANCOS DE ALIMENTOS: DA FILANTROPIA LOCALISTA À
ESTRUTURAÇÃO SISTÊMICA
Os programas de Bancos de Alimentos (BA) representam uma alternativa para o
combate ao desperdício ao oferecer alternativas de distribuição, rápida e direcionada, dos produtos alimentares que perderam seu valor comercial, mas não o nutritivo. Os BA, além de proporcionarem acesso aos alimentos, difundem valores
para uma alimentação mais saudável e mobilizam relações comunitárias baseadas
nos princípios de solidariedade e eficiência.
O termo “banco de alimentos” é geralmente definido por suas funções. Formalmente, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS)
define Bancos de Alimentos como “uma iniciativa de abastecimento e segurança
alimentar que t[e]m como objetivos a redução do desperdício de alimentos, o
aproveitamento integral dos alimentos e a promoção de hábitos alimentares saudáveis, contribuindo diretamente para a diminuição da fome de populações vulneráveis, assistidas ou não por entidades assistenciais” (BRASIL, 2007). Já a Associação
Canadense de Bancos de Alimentos define os BA como “uma estrutura logística e
uma organização sem fins lucrativos com o objetivo de coletar, armazenar e distribuir comida, sem custos, diretamente ou através de agências que também podem
fornecer refeições para pessoas com fome” (CAFB, 2007).
De fato, na definição conceitual de Bancos de Alimentos, o aspecto da estrutura logística é fundamental para distingui-los das iniciativas de colheita urbana,
que visam ao mesmo objetivo (distribuição alimentar e combate ao desperdício),
mas atuam apenas por meio de coleta e distribuição imediata, não requerendo infraestrutura específica de beneficiamento nem área para estocagem. Os Bancos de
Alimentos, neste sentido, são organizações que contam com estrutura logística capaz
de receber, selecionar, avaliar, selecionar e doar alimentos para instituições e pessoas
necessitadas, podendo ter múltiplos propósitos de ação comunitária, como orientação nutricional, orientações jurídicas, distribuição de outros gêneros de consumo etc.
A iniciativa pioneira de Bancos de Alimentos, com os princípios de eficiência
e equidade, surge não na privação de oferta, mas em uma sociedade de abundância
e desigualdade. A iniciativa original surgiu em 1967, na cidade de Phoenix, Arizona (Estados Unidos), quando um grupo de voluntários passou a solicitar doações
de alimentos que seriam descartados pelos supermercados e pela indústria. O objetivo era o de preparar refeições para os necessitados. Logo as doações superaram a
capacidade de preparo de refeições da cozinha comunitária, e assim estes alimentos
começaram a ser estocados e distribuídos a entidades filantrópicas.
No início da década de 1970, outros Bancos de Alimentos surgiram em várias cidades norte-americanas, mas o movimento ganhou verdadeiro impulso com
a Reforma Fiscal de 1976 (Tax Reform Act), que tornou mais vantajosa a doação
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de produtos pelas empresas. Esse sistema foi pouco a pouco aperfeiçoado e hoje há
nesse país uma rede composta por mais de 200 Bancos de Alimentos e de coleta de
alimentos que os distribui a aproximadamente 50 mil agências locais de assistência
social (BRASIL, 2003). Em um curto espaço de dez anos, o voluntário John Van
Hengel impulsionou o estabelecimento da organização Second Harvest, dando
início à primeira rede nacional de Bancos de Alimentos no mundo.
No Canadá, o primeiro Banco de Alimentos surge em 1981, em Edmonton. Em 1988, o país já contava com um dos sistemas de rede mais desenvolvidos e inspirador para outros países. A Associação Canadense de Bancos de
Alimentos (CAFB), criada em 1988, integrava 235 Bancos de Alimentos do
Canadá, os quais, por sua vez, beneficiam 2 mil agências comunitárias que contam com o trabalho de voluntários para a distribuição de alimentos. O sistema
canadense atende 90% das pessoas que se beneficiam de programas de distribuição de alimentos no Canadá2 (CAFB, 2007). A CAFB realiza diversas funções de
coordenação. Articula em nível nacional a relação com os grandes doadores de
alimentos, de serviços – envolvendo empresas privadas de transporte rodoviário,
ferroviário e marítimo – e de recursos financeiros, seja de doações individuais,
seja de doações de corporações. Dada a extensão territorial do Canadá, o sistema
tem a agilidade de retirar excedentes alimentares em uma ponta do país e distribuí-los na outra ponta em velocidade superior ao dos serviços de entrega postal.
A logística é bastante sofisticada e faz uso do Sistema Nacional de Partilha de Alimentos (National Food Sharing System – NFSS), que promove distribuição das
doações para todos os Bancos de Alimentos membros. As doações são repartidas
com as centrais localizadas em alguns estados do Canadá, e a divisão se dá com
base no número de pessoas atendidas por cada central (BELIK, 2004, p. 290).
Em 1984 foi criado o primeiro Banco de Alimentos da Europa, na capital
francesa, sendo que apenas dois anos depois já foi constituída a Federação Europeia de Bancos de Alimentos. Em 1989 foi criada a Associação Canadense de
Bancos de Alimentos.3
Nos Estados Unidos, no Canadá e em vários países da Europa, esses programas são essencialmente não governamentais e foram criados para reduzir o
2. A CAFB atendeu, em 2007, a 720 mil beneficiários, sendo cerca de 40% destes crianças (CAFB, 2007).
3. A rede norte-americana conta hoje com 202 Bancos de Alimentos, distribuídos por 50 estados, que distribuem cerca
de 4 bilhões de quilos para mais 50 mil entidades locais. A rede europeia, por sua vez, congrega organizações nacionais,
como a francesa Fédèration Française dês Banques Alimentaires, com 79 Bancos de Alimentos associados, atendendo
a 1.901 instituições e distribui aproximadamente 66,5 milhões de quilos a 4.640 associações; a italiana Fondazione
Banco Alimentare, criada em 1999, em Milão, tendo coletado 53,4 milhões de quilos de alimentos em 2004, os quais
foram distribuídos para 7.234 instituições; a espanhola Federation Española de Bancos de Alimentos (Fesbal), criada em
1996, com mais de 25.000 m2 de armazéns, 59 veículos, 2.650 empresas doadoras e colaboradoras; a portuguesa, com
dez Bancos de Alimentos apoiando 1.048 instituições; além de outros países, como Grécia, Irlanda, Lituânia, Holanda,
Luxemburgo, Polônia, Suíça. A Austrália também possui uma organização nacional que ajuda mais de 20 mil pessoas,
recebe doações de mais de 500 empresas e distribuiu mais de 5 milhões de quilos de alimentos no último ano.
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desperdício, incentivar o voluntariado e beneficiar famílias pobres que dependem
de ajuda de terceiros para a sua sobrevivência (BELIK, 2004, p. 287).
Em suma, a origem dos Bancos de Alimentos está vinculada a iniciativas
filantrópicas locais, muitas de cunho religioso, ancoradas em princípios de solidariedade, ajuda comunitária, a partir da cooperação e do voluntariado, e um forte
sentido de combate ao desperdício que hoje se identifica com as causas ambientais
e de racionalidade de consumo. Surge e prospera como iniciativa não governamental exatamente em países onde há abundância e forte cultura comunitária,
oriunda das vivências das privações de guerra, de intolerância ao desperdício e de
envolvimento comunitário.
Assim, é fácil compreender por que esses valores propiciaram o envolvimento de diversos segmentos da sociedade nesses países, articulando o trabalho
voluntário à cooperação de grandes corporações em torno de um sentido público
comum. A existência de conjunto de valores comuns e de grande aceitação na sociedade favoreceu a formação de redes formais, regionais ou nacionais de Bancos
de Alimentos. Estas redes têm como objetivo facilitar a ampliação e consolidação
das parcerias com empresas privadas para doação de recursos, produtos e serviços –
principalmente de transporte –, bem como a integração funcional das unidades
locais quanto ao destino e à distribuição das doações.
Para os alimentos com alto grau de perecibilidade, as redes de colheita urbana – como a Second Harvest norte-americana e a canadense – retiram o alimento
no varejo, nos restaurantes ou nos fast-foods e os distribuem imediatamente para
as instituições filantrópicas cadastradas. No caso de não perecíveis, enlatados e
outros, empresas transportadoras levam esses produtos para depósitos centrais,
que depois os distribuem para os programas sociais privados configurando um
esquema clássico de Banco de Alimentos.
Examinando a experiência internacional observamos que as iniciativas locais
passaram rapidamente a funcionar em um sistema de rede, com distintos níveis
hierárquicos representados pelos bancos considerados centrais, regionais e locais,
dependendo do alimento distribuído e do seu raio de atuação. Os bancos centrais,
ou terciários, são organizações de grande porte, administradas por staffs profissionais remunerados e sustentados exclusivamente por doações privadas e via renda
de eventos beneficentes, sem qualquer aporte governamental.4
Normalmente cabe aos Bancos de Alimentos terciários promover o sistema,
levantar recursos financeiros e receber o contato para as doações. Imediatamente,
4. Não existe formalmente uma tipologia de Bancos de Alimentos. No entanto, podemos classificá-los segundo a proximidade com o local de geração do desperdício. Desta forma, os bancos primários fariam as coletas nos locais a partir
de demandas de agentes na etapa de produção e distribuição; em um segundo nível estariam os bancos regionais e,
finalmente, as grandes centrais logísticas operando em escala nacional.
Crise dos Alimentos e Estratégias para a Redução do Desperdício no Contexto de uma Política...
119
esses BA acionam a rede, que faz a coleta e distribui para as instituições e a clientela mais próxima do local de coleta. Nesse sentido, os bancos de maior porte,
controlados diretamente por associações nacionais, detêm o papel de coordenação, muito embora não tenham contato físico direto com os alimentos. Muitas
vezes esses bancos realizam operações puramente virtuais, aproximando ofertantes e demandantes de alimentos. Já os BA locais, atuam diretamente nas duas
pontas, com equipes de técnicos atestando a qualidade dos alimentos recebidos
e fornecendo informações às instituições e ao público beneficiário da vizinhança.
Vale destacar que as iniciativas de rede de Bancos de Alimentos surgiram
à margem das políticas públicas tanto no Canadá quanto nos Estados Unidos
e Europa, de forma que o envolvimento governamental restringiu-se à criação
de ambiente institucional que permitisse o seu desenvolvimento, reduzindo as
restrições legais, civis e tributárias das atividades econômicas tradicionais. Em
todos os países onde esses programas decolaram, a base para o seu crescimento foi
a promulgação de conjunto de regulamentações conhecido como a Lei do Bom
Samaritano. Um exemplo é o Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act,
assinado em 1996 pelo presidente Clinton nos Estados Unidos. Esta lei facilitou
a doação, uma vez que: i) passou a proteger o doador de responsabilidades legais
quando esta fosse feita para uma organização sem fins lucrativos; ii) protegeu o
doador de responsabilidades legais civis e criminais, caso o produto tenha sido
doado de boa-fé e posteriormente causasse danos ao beneficiado; iii) padronizou
a responsabilidade legal a que o doador está sujeito; iv) estabeleceu a responsabilidade legal para negligência grosseira ou má conduta intencional; e v) reconheceu
que a provisão de alimentos perto da data indicada para a venda não é base para
caracterizar descuido (BELIK, 2004, p. 287).
A disseminação da Lei do Bom Samaritano por outros países acabou levando a muitas variações nos procedimentos de doações. Um caso de radicalização
desta lei é o mexicano, no qual a doação de alimentos em boas condições de consumo é considerada obrigatória. Ou seja, uma empresa que for denunciada pelo
descarte de alimentos em boas condições para o consumo pode ser indiciada por
processos criminais interpostos pelo Estado.
Diante do exposto, conclui-se que a formação de redes de articulação nacionais de iniciativas públicas – e não governamentais – de Bancos de Alimentos
e a sua expressiva capacidade de pautar propostas legislativas podem estabelecer
ambiente institucional favorável a esses projetos. Sempre que estas redes estiverem
ancoradas em valores compartilhados socialmente podem se constituir em desenho promissor de organização dos programas de Bancos de Alimentos, tais como
os desenvolvidos no Canadá e nos Estados Unidos.
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4 BANCOS DE ALIMENTOS NO BRASIL
No Brasil o movimento de criação de Banco de Alimentos foi mais tardio, se
comparado à América do Norte e Europa. O primeiro BA brasileiro surgiu em
2000 e tem origem em iniciativas de natureza não governamental ou paraestatal,
como a organização não governamental (ONG) Banco de Alimentos de São Paulo e a rede do Serviço Social do Comércio (SESC).
Em 1997, o SESC inicia seu programa de colheita urbana e, em 2000, inaugura seu primeiro Banco de Alimentos no município do Rio de Janeiro e em
seguida implanta unidades em Fortaleza (2001) e Recife (2002). Em 2003, os
projetos ganharam dimensão nacional com a constituição do projeto Mesa Brasil
SESC com presença em todos os estados brasileiros de Bancos de Alimentos ou
projetos de colheita urbana.
No caso de Bancos de Alimentos de gestão governamental, o Banco Municipal de Alimentos de Santo André, fundado em 2000, pode ser considerado marco
referencial. A partir de 2003, os BA, inseridos na política de segurança alimentar,
passam a ser apoiados pelo governo federal no âmbito do Programa Fome Zero
tanto em termos de recursos para sua implantação como pela constituição de um
aparato legal. No caso da tributação, o governo decretou a isenção do pagamento
de imposto sobre produtos industrializados (IPI) para casos específicos já em abril
de 2003.5
Podemos afirmar que no Brasil, a criação de Bancos de Alimentos evolui em
vias distintas e sob diferentes estímulos. Por um lado, o MDS passa a apoiar, por
meio de editais para financiamento de infraestrutura, a implantação de Bancos de
Alimentos geridos por prefeituras municipais, bem como projetos sediados em
centrais de abastecimento de gestão pública. Por outro lado, expande-se a rede vinculada ao SESC que mantém o programa Mesa Brasil, com gestão realizada pela
organização paraestatal e sem apoio governamental. São também implantados diversos projetos de alcance local, e de gestão não governamental, mais assemelhados
com o modelo norte-americano e igualmente sem apoio de programas públicos.
Burlandi et al. (2010) identificaram, por pesquisa direta, a existência de 118
Bancos de Alimentos em funcionamento no Brasil em 2006. Para 2011 estima-se que este número aproxime-se de 200 unidades em implantação ou em pleno
5. Da mesma forma, foram feitas gestões no âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), que reúne
os secretários de fazenda de todos os estados da Federação, no sentido de estender essa isenção para a cobrança
do imposto sobre circulação de mercadorias e prestação de serviços (ICMS). O estado de São Paulo, assim como
alguns outros estados, já aprovaram a isenção para produtos previamente cadastrados. No caso da legislação sobre
a doação de alimentos, há um projeto de lei tramitando no Congresso Nacional que pretende “descriminalizar” esse
procedimento, o que evidentemente contribuiria para que milhares de toneladas de alimentos bons para o consumo
deixassem de ser descartadas. Trata-se do Projeto de Lei no 4.747/1998, que tem origem na proposta formulada pelo
SESC em 1996 – e seu substitutivo que foi aprovado em todas as comissões – e se encontra na fila para ser votado.
Crise dos Alimentos e Estratégias para a Redução do Desperdício no Contexto de uma Política...
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funcionamento (se considerarmos apenas os Bancos de Alimentos apoiados pelo
MDS, 67 unidades, e a rede de Bancos de Alimentos vinculados ao SESC, com
78 unidades, relacionam-se 145 Bancos de Alimentos).
Uma tendência recente no Brasil foi a instalação de unidades de Bancos
de Alimentos e de programas de colheita urbana em centrais de abastecimento
atacadistas públicas. Atualmente algumas das maiores centrais brasileiras (como a
CEAGESP, CeasaMinas, as Centrais de Abastecimento do Paraná, do Rio Grande
do Sul, do Espírito Santo, de Goiás e de Campinas) possuem unidades bastante
estruturadas de Bancos de Alimentos em seus principais entrepostos.6
Estudo realizado pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB)
em 2009 demonstra que, das 24 instituições gestoras de mercados atacadistas,
nove declararam ter programas de Bancos de Alimentos e 12 desenvolvem iniciativas de coleta e distribuição de alimentos e orientação nutricional para consumidores. Nas centrais de abastecimento, via de regra, os projetos de Bancos de Alimentos e gestão de resíduos estão articulados operacionalmente, revelando nova
tendência para as centrais de abastecimento, nas quais os Bancos de Alimentos
atuam sinergicamente para melhorar a logística de recolhimento de resíduos sólidos. Ao mesmo tempo, esses projetos evitam a presença de catantes (indivíduos
que coletam sobras alimentares para consumo próprio ou familiar) nos entrepostos e favorecem o desenvolvimento de iniciativas de segurança alimentar, como a
educação alimentar e a orientação nutricional (CONAB, 2009).
Os Bancos de Alimentos têm demonstrado expressivo benefício social e comunitário, embora poucas centrais de abastecimento tenham desenvolvido metodologias consistentes de operacionalização e relacionamento com esferas administrativas governamentais que envolvam a participação social na gestão destes
programas. Esta lacuna pode ser atribuída tanto à natureza destes projetos, cuja
metodologia operacional difere das atividades tipicamente empresariais das instituições gestoras, quanto à possibilidade de utilização oportunista destas ações
(CUNHA, 2006). Um aspecto importante, mas pouco explorado pelas centrais
de abastecimento, é que os Bancos de Alimentos podem se constituir como importante centro de geração de informações nos entrepostos sobre a dinâmica do
mercado atacadista, sobre as perdas de produtos, bem como instrumento estratégico para a educação e a orientação alimentar.
Em levantamento realizado junto aos doadores do Banco de Alimentos
da CeasaMinas (Prodal), observou-se que as doações de alimentos para o banco
6. Essa tendência também é verificada em outros países. Na Central de Rungis (França), maior mercado europeu, foi
implantado em 2008 o Projeto Rungis para encaminhamento do excedente não comercializado no entreposto a um
banco de alimentos para benefício de entidades assistenciais. Na rede de mercados espanhóis, os entrepostos de Barcelona (segundo maior entreposto espanhol em volume comercializado de FLV), Bilbao (quinto) e Palma de Mallorca
(oitavo) mantêm Bancos de Alimentos integrados aos entrepostos (CUNHA, 2010).
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sediado no entreposto são resultado de quatro fatores superpostos: i) a ocorrência
de excedentes não comercializados, geralmente em período de safra; ii) parte das
doações ocorre não porque os preços estão baixos, mas ao contrário, altos demais
em relação a seus eventuais substitutos e não encontram mercado; iii) doações
decorrentes de produtos de alta perecibilidade e maturação rápida, que perdem
significativamente seu valor para o atacado – neste caso, a doação do produto
maduro, mas em ótimas condições de consumo, serve como estratégia para sustentar o patamar de preços do produto; e iv) a responsabilidade social, sendo as
doações motivadas por iniciativas de solidariedade ou marketing social. Seja qual
for a motivação, as evidências indicam que os Bancos de Alimentos sediados ou
associados a centrais de abastecimento podem assumir o papel de bancos centrais,
dada a regularidade de suas doações (CUNHA, 2006).
O estabelecimento de um conjunto de Bancos de Alimentos apoiados pelo
MDS e a coparticipação deste ministério, juntamente ao Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), no financiamento do Programa de Aquisição de Alimentos provocou inovação institucional importante nos últimos anos.7
Como os Bancos de Alimentos também operam como agente do Sistema
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Sisan), eles passaram a receber
nos últimos anos produtos oriundos do Programa de Aquisição de Alimentos
(PAA). Inicialmente estas operações se deveram à capacidade operacional dos
Bancos de Alimentos apoiados pelo governo federal em receber e destinar sob a
forma de doação os produtos adquiridos da agricultura familiar, nas modalidades
que envolvem compra e doação simultânea de alimentos.
No entanto, esse procedimento operacional cresceu de tal forma que, segundo informações consolidadas até o terceiro trimestre de 2010 fornecidas pelo
MDS, aproximadamente 70% dos Bancos de Alimentos apoiados pelo ministério
(46 de um total de 67) receberam gêneros alimentícios deste programa, representando cerca de 60% do volume operacional destes (11,2 mil toneladas de alimentos, para um total arrecadado de 19,8 mil toneladas). Os Bancos de Alimentos
públicos passaram, então, a exercer adicionalmente a função de entrepostagem
das aquisições federais da agricultura familiar, sem relação direta com o objetivo
de combate ao desperdício.
As implicações do crescimento dessa nova função na movimentação operacional dos BA ainda não estão claras, mas o caso analisado dos Bancos de Alimentos
da RMBH sugere que esta acaba por estabelecer uma competição funcional com o
7. O programa propicia a aquisição de alimentos de agricultores familiares, com isenção de licitação, a preços compatíveis aos praticados nos mercados regionais. Os produtos são destinados a ações de alimentação empreendidas por
entidades da rede socioassistencial; como também a equipamentos públicos de alimentação e nutrição como restaurantes populares, cozinhas comunitárias e Bancos de Alimentos e para famílias em situação de vulnerabilidade social.
Crise dos Alimentos e Estratégias para a Redução do Desperdício no Contexto de uma Política...
123
objetivo de redução de desperdício, deixando de atuar no seu objetivo primordial,
qual seja, a redução de desperdícios e mobilização de redes solidárias de doação, passando a exercer o papel de entreposto do programa de compra direta do produtor.
5 A ESTRUTURAÇÃO DE REDES DE BANCOS DE ALIMENTOS: FORÇAS E
CONTRAFORÇAS
Na América do Norte e na Europa, a articulação de Bancos de Alimentos em
redes formais mostrou-se arranjo institucional bastante eficaz para facilitar a coordenação das parcerias envolvidas nesses projetos, manter e animar o compromisso
voluntariado junto à sociedade e permitir a integração operacional do processo de
distribuição das doações alimentares e de outros serviços prestados pelos Bancos
de Alimentos.
No Brasil, diversas iniciativas ocorreram no sentido da criação de uma rede
de Bancos de Alimentos, seja como associação, seja como federação ou como rede
formal, embora o tema permaneça como pauta em discussão entre os agentes do
movimento de Bancos de Alimentos.8
A existência de dois conjuntos expressivos de Bancos de Alimentos com
vinculações diferenciadas, 67 apoiados pelo MDS e 78 unidades vinculadas ao
SESC – além de diversas iniciativas locais sem vinculação ou associação evidente –,
contribui para dificultar a consolidação de uma organização de interesse comum,
na medida em que o esforço de integração parece se voltar mais para dentro de cada
rede, como é o caso do SESC, do que para a constituição de uma rede mais ampla.
A ausência de uma instância de coordenação nacional foi apontada, em
2005, pela avaliação nacional dos Bancos de Alimentos brasileiros, realizada
pelo Tribunal de Contas da União (TCU). Adicionalmente, alguns desafios
foram colocados para os bancos vinculados ao programa federal, relacionados
à sua efetividade e transparência. Especificamente foram relacionados a falta
de um padrão de funcionamento entre os bancos; a ausência de integração
entre programas públicos estatais e não estatais, bem como de monitoramento
e avaliação dos Bancos de Alimentos instalados; a falta de critérios para distribuição dos alimentos; a carência de um modelo de gestão unificado que garantisse transparência na administração da coleta e adoção e, por fim, a falta de
sistemas informatizados que viabilizassem o monitoramento e a avaliação do
programa (BRASIL, 2005).
A resposta do MDS a essa situação priorizou esforços de padronização normativa, difundida por intermédio de manuais e encontros nacionais de gestores
8. A proposição de uma Associação Nacional de Bancos de Alimentos foi levantada como deliberação pelo II Encontro
Nacional de Bancos de Alimentos, realizado em São Paulo em 2004, sem obter, até o momento, êxito.
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planejamento e políticas públicas | ppp | n. 38 | jan./jun. 2012
de Bancos de Alimentos de suas unidades apoiadas, em vez de enfatizar integração
e coordenação das esferas nacional, regional e local, como se observa no caso da
rede canadense.
A relação do governo federal, nesse sentido, foi contraditória para o movimento, pois chamou para si o protagonismo das iniciativas de Bancos de Alimentos com a abertura de linhas de financiamento para unidades de gestão pública
municipal. No entanto, sua ação se restringiu a orientação baseada na elaboração
de procedimentos e normas de implementação do programa em esfera local, pouco contribuindo para reforçar ou ampliar os vínculos de cooperação e parceria
indispensáveis para o funcionamento sustentável dos Bancos de Alimentos.
Alguns estudos demonstram que reduzir a atuação do Estado a mero emissor de normatizações de procedimentos inflexíveis, uniformes e simplistas para a
condução de políticas públicas inibe iniciativas inovadoras por parte dos gestores
locais e da sociedade civil, eliminando, assim, a possibilidade de construção sinérgica entre o Estado e as redes societárias (EVANS, 1996). Contudo, o sucesso de
políticas sociais depende do potencial do Estado de forjar redes de engajamento
cívico entre cidadãos, as quais, por sua vez, serão utilizadas como fonte de disciplina, informação e inovação para as agências públicas, bem como auxílio para a
execução de projetos comuns (FARIA, 2007; EVANS, 1996).
Considerando que o programa de Banco de Alimentos envolve diretamente
a construção de valores societários, tais como redução do desperdício de alimentos, mudanças de hábitos alimentares, doação de bens e serviços, além do envolvimento voluntário, não há como vislumbrar estes objetivos sem que exista conexão
entre os bancos e entre estes e as redes sociais locais.
5.1 A estruturação de uma rede horizontal de Bancos de Alimentos: o exemplo
da RMBH
Exemplo de inovação institucional de caráter público, estatal e não estatal, com
potencial de ser replicada para outros municípios, foi a criação de rede de cooperação entre Bancos de Alimentos da RMBH. A construção desta rede não partiu
de proposição top down, mas da participação efetiva dos profissionais responsáveis
pela coordenação do programa em diversas unidades de Bancos de Alimentos de
gestão pública da RMBH em parceria com uma instituição de ensino superior.
A proposição dessa rede surge em meados da década passada a partir da
demanda dos profissionais envolvidos nos Bancos de Alimentos, gestores e técnicos, reunidos inicialmente sob a animação do Conselho Municipal de Segurança
Alimentar e Nutricional de Belo Horizonte (Comusan),9 a partir da busca de
9. Esse movimento se deu inicialmente no âmbito do Núcleo de Instituições Públicas Pró-Fome Zero (NIP), que acabou
incorporando-se ao Comusan.
Crise dos Alimentos e Estratégias para a Redução do Desperdício no Contexto de uma Política...
125
ganhos sinérgicos entre os atores, do grau de confiança para o compartilhamento
de informações e, por fim, do caráter prioritariamente técnico dos envolvidos.
A leitura inicial era que a dificuldade de criação de rede de cooperação
estava relacionada à ausência de um benefício que fosse claramente identificado
como ganho de colusão ou sinérgico. O capital-semente da rede se deu a partir do
desenvolvimento de ferramenta tecnológica, com uma base de dados unificada,
capaz de otimizar e dar mais transparência à gestão dos Bancos de Alimentos.
Trata-se do software para a gestão de Bancos de Alimentos, desenvolvido pela
CeasaMinas para uso aberto, que teve com objetivo primordial a constituição de
plataforma comum de controle de estoques e fluxos dos Bancos de Alimentos,
bem como o cadastramento unificado de instituições beneficiárias, com informações detalhadas sobre a infraestrutura de atendimento e as características do
público-alvo das instituições.
Acreditava-se inicialmente que, a partir da adoção de uma plataforma informática comum pelos Bancos de Alimentos da região, a articulação entre estes
dar-se-ia de forma espontânea. Todavia, o desenvolvimento da rede demonstrou
que a possibilidade de uso compartilhado de software dedicado e gratuito exerceu
papel inicial de aglutinação, mas não foi o elemento fundamental que constituiu
os nexos desta rede.
Alguns entraves limitaram o processo de articulação dos bancos da região metropolitana. Primeiro, é importante ressaltar que a proposta de software de gestão
unificada não estava inserida formalmente no desenho do programa Banco de Alimentos, e sua utilização dependia de ações isoladas e pessoais dos coordenadores dos
bancos, estimulados pela CeasaMinas e pelos coordenadores do programa de extensão da universidade privada Fundação Mineira de Educação e Cultura (FUMEC),
de Belo Horizonte. Ou seja, não havia nenhuma institucionalização para o uso de
plataforma comum de gestão entre os bancos. Além disso, as planilhas de controle de
funcionamento dos bancos preenchidas mensalmente para o MDS não coincidiam
com as informações geradas pelo relatório do software, o que demandava aos técnicos
sobreposição de ações de acompanhamento e gestão do programa.
Concomitantemente, verificou-se resistência à adesão ao uso da ferramenta
de gestão pelos coordenadores dos bancos, o que pode ser explicado inicialmente
pela falta de formalização do uso, associada a fatores como desconfiança quanto a compartilhamento das informações, resistência à mudança, rotatividade da
equipe – devido aos vínculos temporários de trabalho nos Bancos de Alimentos,
entre outros motivos. Em síntese, a tecnologia de informação não garantiu, a
priori, a articulação dos programas, visto que, para a consolidação de uma rede de
bancos, seriam necessários outros elementos, especialmente, que diziam respeito
ao sentimento de confiança para compartilhar informações, a maior contato entre
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planejamento e políticas públicas | ppp | n. 38 | jan./jun. 2012
os parceiros, a clareza sobre os ganhos pessoais e institucionais advindos da articulação, condições estas consideradas essenciais para a adoção de cadastro único
de beneficiários entre os bancos.
De acordo com Granovetter (1985), as relações sociais, mais do que dispositivos institucionais ou de moralidade generalizada, são as principais responsáveis
pela produção de confiança nas interações. No caso específico da rede de Bancos
de Alimentos, por um lado, o aspecto da confiança decorre do aumento da coesão
entre os parceiros, que favorece, assim, as trocas sistemáticas especialmente sobre
a operacionalização do programa.
Por outro lado, alguns outros aspectos favoreceram a articulação dos bancos
em rede. Partindo do pressuposto que se mede a força do laço interpessoal a partir
de uma combinação de quantidade de tempo que as pessoas passam juntas, de intensidade emocional, de intimidade e confiança mútua e, finalmente, de serviços
recíprocos prestados (GRANOVETTER, 1983), vale destacar que o grupo integrante da rede passou a manter encontros regulares e com número representativo
de pessoas, que permitiram maior proximidade entre os integrantes, bem como
o compartilhamento de ações relacionadas especialmente à operacionalização dos
Bancos de Alimentos. Esta ação articulada resultou em certa padronização do
programa, sem perder de vista as demandas específicas de cada município.
Para a compreensão de como se deu, empiricamente, esse processo, alguns
fatores foram preponderantes na construção da rede de Bancos de Alimentos na
RMBH: i) entrada de novos bancos e coordenadores que demandava trocar e
compartilhar experiências sobre o processo operacional do programa; ii) simetria
de poder entre os participantes da rede, formada por profissionais técnicos dos
Bancos de Alimentos, não havendo interesses políticos diretos nesta articulação;
iii) sistematização das reuniões gerais da rede, com rodízio dos locais de reunião
entre os bancos, propiciando a aproximação entre os atores e o conhecimento da
realidade dos demais programas; iv) formação de grupos operativos para discussão de temas específicos; v) autonomia dos coordenadores quanto às tomadas de
decisões operacionais do banco de alimentos; e vi) ganhos políticos indiretos dos
atores integrantes da rede, resultando em maior capacidade de convencimento
das necessidades dos BA locais junto aos dirigentes públicos.
Nesse sentido, a presença de uma organização externa, em programa de
extensão universitária, como mediadora dos encontros, viabilizou produção científica sobre o tema, realizou ações de educação à saúde nas entidades beneficiadas
e elaborou proposta de avaliação do programa Banco de Alimentos.
De uma forma geral, o estreitamento dos contatos entre os integrantes da
rede favoreceu o aumento da confiança entre os atores, e consequentemente, a
intensificação das trocas de informações técnico-operacionais sobre o programa.
Crise dos Alimentos e Estratégias para a Redução do Desperdício no Contexto de uma Política...
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Como resultado, foi possível estabelecer padronização de critérios de cadastramento e doações às instituições receptoras, a utilização de um regimento interno comum entre unidades de sete municípios, que, em última instância, potencializou
o sistema de doações com resultados concretos na movimentação de alimentos.
Paradoxalmente, a fragilidade institucional do programa Banco de Alimentos
em todos os níveis de governo, referente aos requisitos de financiamento, à alocação de recursos humanos e estrutura física adequada, favoreceu ambiente fértil
para a articulação e o fortalecimento dos BA associados. A articulação entre os BA
vem auxiliando o enfrentamento parcial dos problemas observados, já que grande
parte destes depende da consolidação institucional e organizacional do programa.
Atualmente, essa rede é composta por sete Bancos de Alimentos localizados em
sete municípios da RMBH10 e atende de forma sistemática a um total de 539 entidades em situação de vulnerabilidade social. Em 2009, a rede arrecadou cerca de 2.437
toneladas de alimentos e atendeu a um total de 149.425 pessoas carentes. Interessante ressaltar que a experiência da rede de Bancos de Alimentos da RMBH, demonstra,
a partir da operacionalização dos equipamentos que a compõem, além do potencial
de uma atuação em rede regional, o alcance diferenciado dos bancos decorrente basicamente de dois fatores: do porte dos municípios nos quais estão implementados e
da vinculação de um banco a uma central de abastecimento. O Banco de Alimentos
vinculado à CeasaMinas, dada a capacidade de captação e armazenamento de alimentos, exerce papel central no processo de arrecadação e repasse de alimentos às
demais unidades da região. A grande parte das doações distribuídas pelos bancos de
menor porte é oriunda dos repasses de alimentos do BA da Ceasa. Isto significa que
os bancos criados em municípios de pequeno porte atuam de forma capilar na distribuição dos alimentos na RMBH e na realização de ações educativas nas entidades
receptoras do que propriamente no processo de arrecadação.
Entretanto, essa situação tem se alterado após a vinculação do PAA ao programa Banco de Alimentos. Muitos bancos têm deixado de atuar na cadeia de
doação e distribuição de alimentos por passarem a funcionar exclusivamente com
produtos provenientes da agricultura familiar. Percebe-se que há distorção do objetivo basilar do programa, devido à superposição de programas estatais de segurança alimentar e nutricional, que apresentam desenhos interessantes e efetivos,
se analisados individualmente, mas que, operando de forma integrada, comprometem diretamente a ação dos bancos na redução do desperdício de alimentos.
Finalmente, o exemplo do Banco de Alimentos de BH demonstra maior
capacidade de arrecadação e logística do equipamento nos grandes centros, com
experiência que integra o banco à rede varejista de hortifruti e ao programa de
10. CeasaMinas, Prefeitura de Contagem, Prefeitura de Belo Horizonte, Prefeitura de Sabará, Prefeitura de Betim,
Prefeitura de Ribeirão das Neves, Santa Luzia e Mesa Minas – com a parceria da Universidade FUMEC e da UFMG.
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coleta urbana de gêneros alimentícios. A consolidação da rede metropolitana de
Banco de Alimentos, uma iniciativa local, demonstra a viabilidade da cooperação entre o poder público, os programas não governamentais de distribuição de
alimentos e instituições de ensino superior. Esta experiência, embora ainda focalizada, demonstra o potencial de organização e parceria das agências locais para o
fortalecimento dos programas de segurança alimentar.
Um estudo realizado por Maria Alice Costa (2003) sobre a construção de
política sociais em uma comunidade organizada concluiu que
(...) quando o Estado passa de ator regulador da interação social a indutor e/ou
mobilizador de capital social, ligando cidadãos e articulando-se a um conjunto de relações que ultrapassam a divisão público-privado, ele aumenta a sua eficácia governamental e cria um círculo virtuoso de mudança institucional. (COSTA, 2003, p. 11).
Esta observação pode ser transposta de forma elucidativa para descrever novas agendas do poder público em relação ao movimento de consolidação dos
Bancos de Alimentos. É evidente que há muito que fazer em termos de aprimoramento da legislação brasileira com respeito às doações de alimentos, mas também
é claro que os Bancos de Alimentos no Brasil precisam avançar para um formato
mais moderno e eficiente para o desenvolvimento de suas operações.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Tendo em vista o grande volume de perdas e o desperdício de alimentos no
Brasil em todas as etapas da produção ao consumo, e considerando também
a permanência de graves problemas sociais relativos ao acesso restrito ao
alimento, o programa Banco de Alimentos situa-se como iniciativa pública,
não necessariamente estatal, de redistribuição de alimentos, a partir do
aproveitamento de produtos que perderam o seu valor comercial, mas que
mantêm as propriedades nutritivas.
No momento em que o mundo discute o problema da crise dos alimentos,
com altas expressivas de preços, os Bancos de Alimentos se apresentam como
alternativa eficiente para o atendimento de enorme contingente de famílias e
entidades beneficentes que lidam com público em situação de vulnerabilidade
social. Ademais o aproveitamento daquilo que se considera como sobras é uma
necessidade imposta pelos limites dados pelo meio ambiente. Por meio de ações
de racionalização na cadeia produtiva e do aproveitamento dessas sobras é possível
ampliar o acesso aos alimentos, desenvolvendo um leque de soluções que possa ir
mais além da única alternativa apresentada hoje que se resume na necessidade de
uma nova revolução produtiva como resposta para a alta acentuada dos preços dos
alimentos que se iniciou na última década.
Crise dos Alimentos e Estratégias para a Redução do Desperdício no Contexto de uma Política...
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Os Bancos de Alimentos surgem e se consolidam de forma mais eficiente
em países desenvolvidos, como os Estados Unidos e o Canadá, como iniciativa
da sociedade civil no sentido de minimizar a desigualdade de acesso alimentar,
respaldada, no entanto, por forte cultura societária. Nestes países, o desenho organizacional do programa se fundamenta em dois pressupostos basilares: a atuação em rede de unidades de doação, somada a um arcabouço legal que respalda
e incentiva o processo de arrecadação e doação, seja de produtos alimentícios, de
recursos financeiros, seja ainda de serviços voluntários. Neste caso, o Estado atua
apenas como regulador do processo de doação, além de favorecer o engajamento
das redes sociais na execução do projeto.
No caso do Brasil, os Bancos de Alimentos surgem na década de 1990 por iniciativa não governamental, mas a sua ampliação decorre basicamente de empenho
governamental, especialmente após a inclusão do tema da segurança alimentar na
agenda política. A partir de 2003, os projetos de Banco de Alimentos passaram a se
inserir no desenho da Política de Segurança Alimentar e Nutricional, primeiro via
apoio financeiro para a sua disseminação em diversos municípios e, posteriormente,
pela utilização desta infraestrutura instalada como logística para recebimento e distribuição da aquisição de produtos da agricultura familiar como o PAA.
No entanto, a ação governamental brasileira não foi isenta de contradições.
Ao promover rápida expansão de Bancos de Alimentos em pequenos municípios,
muitos sem porte adequado, por meio de convênios com as municipalidades, o
governo federal está correndo o risco de reproduzir no programa, que pressupõe
o envolvimento comunitário, uma forma de clientelismo moderno, ocupando
espaço de mobilização e organização tradicionalmente ocupado pelas ONGs e
atores locais.
Nesse sentido, consideramos que a Política de Segurança Alimentar e
Nutricional deveria focar os seus esforços naquilo que denominamos de Bancos de Alimentos terciários, de grande porte, localizados nas grandes cidades
e nos hubs localizados nas grandes centrais de abastecimento. Em outras palavras, a política pública deixou descoberto o alvo que deveria ser atacado,
competindo e muitas vezes inibindo iniciativas da sociedade civil, ao mesmo
tempo que estimulou dependência estrutural das iniciativas locais em relação
aos recursos públicos.
As estatísticas oficiais ainda carecem de sistematização e integração, mas as
evidências demonstram que as doações de alimentos adequados para o consumo
via Bancos de Alimentos atendem a centenas de milhares de pessoas todos os dias.
Assim, a organização em rede com troca de informações e separação de áreas de
atendimento por instituição pode representar enormes economias de recursos,
como demonstrou o caso de Belo Horizonte. O apoio à formação de redes de
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intercâmbio de Bancos de Alimentos é, nesse sentido, uma ação mais efetiva para
a consolidação do movimento do que a disseminação de infraestrutura de Bancos
de Alimentos sem que sua forma de operacionalização possa se dar de maneira
sustentável. E esta só é possível por meio do envolvimento e da mobilização da
sociedade civil.
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