LUIZ SÉRGIO VIEIRA FERNANDES
SEGURANÇA NACIONAL E AS TELECOMUNICAÇÕES
A Participação da Anatel nos Grandes Eventos no Brasil.
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia
apresentada ao Departamento de Estudos da
Escola Superior de Guerra como requisito à
obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de
Política e Estratégia.
Orientador: Prof. Eduardo Santiago Spiller.
Rio de Janeiro
2013
1
C2013 ESG
Este trabalho, nos termos de legislação
que resguarda os direitos autorais, é
considerado propriedade da ESCOLA
SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É
permitido a transcrição parcial de textos
do trabalho, ou mencioná-los, para
comentários e citações, desde que sem
propósitos comerciais e que seja feita a
referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho
são de responsabilidade do autor e não
expressam
qualquer
orientação
institucional da ESG
_________________________________
Luiz Sergio Vieira Fernandes
Biblioteca General Cordeiro de Farias
Vieira Fernandes, Luiz Sergio.
Anatel como parte integrante do sistema de segurança nacional nas
telecomunicações: Grandes eventos e segurança pública no Brasil /
Especialista em Regulação, Luiz Sergio Vieira Fernandes. Rio de
Janeiro : ESG, 2013.
51f.: il.
Orientador: Professor Engenheiro Eduardo Santiago Spiller.
Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada ao
Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito
à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e
Estratégia (CAEPE), 2013.
1. Agências Reguladoras. 2. Segurança Pública. 3 Infraestrutura
crítica de Telecomunicações. 4. Grandes Eventos. I. Título.
2
A todos da família que durante o meu
período de formação contribuíram com
ensinamentos e incentivos.
A minha gratidão, em especial aos meus
filhos Débora e Leonardo e a minha
esposa Gladis, pela compreensão, como
resposta
aos
momentos
de
minhas
ausências e omissões, em dedicação às
atividades da ESG.
3
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO .................................................................................................... 10
2
A SEGURANÇA E AS TELECOMUNICAÇÕES ................................................ 12
2.1 A METODOLOGIA DE ESTUDOS DE CASO..................................................... 15
3
A REGULAÇÃO NO BRASIL ............................................................................. 16
3.1 A AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES - ANATEL ...................... 17
3.2 OS DESAFIOS DO MERCADO REGULADO ..................................................... 20
3.3 SERVIÇOS EM REGIME PÚBLICO E PRIVADO ............................................... 21
3.4 O DIREITO ADMINISTRATIVO E A JUDICIALIZAÇÃO ...................................... 22
3.5 A FISCALIZAÇÃO TÉCNICA E DE SERVIÇOS .................................................. 24
4
OS GRANDES EVENTOS NO BRASIL.............................................................. 26
4.1 A OS JOGOS PAN-AMERICANOS – 2007 ........................................................ 27
4.2 V JOGOS MUNDIAIS MILITARES – 2011 .......................................................... 28
4.3 A CONFERÊNCIA RIO + 20 ............................................................................... 29
4.4 A COPA DAS CONFEDERAÇÕES - 2013 ......................................................... 32
4.5 A COPA DO MUNDO - 2014 E AS OLIMPÍADAS - 2016 .................................... 35
5 ACESSIBILIDADES À SEGURANÇA PÚBLICA ................................................ 37
5.1ARQUITETURA DE TELECOMUNICAÇÕES DOS SERVIÇOS DE
EMERGÊNCIA ..................................................................................................... 39
5.2 SERVIÇOS DE EMERGÊNCIA NOS REGIMES PÚBLICO E PRIVADO............ 42
5.3 TROTES NOS SERVIÇOS 19x ........................................................................... 44
6
CONCLUSÃO ..................................................................................................... 47
6.1 ESTUDOS FUTUROS ......................................................................................... 48
REFERÊNCIAS ................................................................................................... 49
4
AGRADECIMENTOS
Aos meus professores de todas as épocas por terem sido responsáveis por
parte considerável da minha formação e do meu aprendizado.
Aos estagiários da melhor Turma do CAEPE pelo convívio harmonioso de
todas as horas.
Ao Corpo Permanente da ESG pelos ensinamentos, em especial ao
Professor Spiller pela orientação e ajuda amiga durante todo o processo da
elaboração desse estudo e
que me fizeram refletir, cada vez mais, sobre a
importância de se estudar o Brasil com a responsabilidade implícita de ter que
melhorar.
5
E tu que caminhais encarando o sol, que
imagens desenhadas sobre a terra vos
podem reter? (GIBRAN KHALIL
GIBRAN, 1923, p.22)
6
RESUMO
Este trabalho é um estudo crítico sobre o papel da Anatel como parte integrante do
sistema de segurança nacional nas telecomunicações. A responsabilidade da Anatel
diante de organismos internacionais nos grandes eventos ou, em âmbito nacional,
pela acessibilidade aos serviços públicos de segurança, é um desafio que não está
completamente operacionalizado na legislação pertinente. Existe, portanto, um
espaço pelo controle indireto (mecanismos de regulação) nas respostas dadas pelas
Operadoras em relação a infraestrutura crítica de telecomunicações e aos serviços
associados, visto que a gestão direta dessas infraestruturas criticas é feita
exclusivamente por terceiros privados. Ademais, existe ainda o risco de
interferências nas infraestruturas críticas geradas por outros entes externos e que a
Anatel tem o dever de coibir. Esta visão fortalece o entendimento mais recente de
que o serviço público é uno, onde o tema segurança pública deve transpor eventuais
lacunas não completamente explicitadas, requerendo coordenação, integração e
parceria entre as instituições envolvidas, construindo uma capacidade sistematizada
de prevenção e reação do poder nacional aos riscos no setor.
Palavras Chave: Anatel, Infraestrutura critica de telecomunicações, segurança
nacional e pública.
7
ABSTRACT
This paper is a critical study about the role of the Anatel as an integral member of the
national security system in telecommunications. The responsibility of Anatel from
international organizations in major events or nationally for the accessibility to public
safety is a challenge that is not fully operationalized in the relevant legislation
Therefore, there is room for indirect control (regulation tools) on the answers given by
the operators in relation to critical infrastructure of telecommunications and
associated services, as the direct management of these critical infrastructures is
made exclusively by private parties . Moreover, there is also the risk of interference in
critical infrastructures generated by other external entities what Anatel has a duty to
restrain. This framework , strengthens the understanding that the latest public service
is one, where the subject public safety must overcome any gaps not completely
explicit, requiring coordination , integration and partnership between the institutions
involved, building a systematic capacity for prevention and reaction of national power
related to the risks in this sector.
Keywords: Anatel; critical infrastructure of telecommunications; national and public
security.
.
8
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
FIGURA 1
Regiões de cobertura de cada ERB .................................................41
FIGURA 2
Região de cobertura da ERB - Estação de Rádio Base ...................41
9
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABIN
Agência Brasileira de Inteligência
Anatel
Agencia Nacional de Telecomunicações
AT&T
American Telephone and Telegraph Corporation
CDCiber
Centro de Defesa Cibernética
CGR
Centros de Gerência de Rede
CML
Comando Militar do Leste
CNO
Comitê Nacional de Organização
COL
Comitê Organizador Local da Copa das Confederações 2013
COB
Comitê Olímpico Brasileiro
ERB
Estação de Rádio Base
FCC
Federal Communications Commission’s
FIFA
Fédération Internationale de Football Association
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
LGT
Lei Geral de Telecomunicações
MRE
Ministério das Relações Exteriores
ONGs
Organizações Não Governamentais
SCM
Serviço de Comunicação Multimídia
SESGE/MJ
Secretaria Extraordinária para Segurança dos Grandes Eventos /
Ministério da Justiça
SENASP
Secretaria Nacional de Segurança Pública
SME
Serviço Móvel Especializado
SMP
Serviço Móvel Pessoal
STFC
Serviço Telefônico Fixo Comutado
TIC
Tecnologias de Informação e Comunicação
TOC
Technological Operational Center
TUP
Terminal de Uso Público
VOIP–INTERNET Voice over IP via Internet
Wi-Fi
Wireless Fidelity
4G
Quarta Geração da tecnologia de telefonia móvel.
10
1 INTRODUÇÃO
As agências reguladoras são autarquias que tem atribuições estabelecidas
em legislação específica. Porém, há lacunas legais existentes na segurança pública
aplicada às telecomunicações, conforme será demonstrado ao longo do estudo,
principalmente por envolver atores diversos e requerem estratégias específicas para
alcançar o desenvolvimento pleno das atividades atribuídas a cada um. Assim, o
objetivo geral neste estudo é apresentar diferentes tratativas aplicadas pela Agencia
Nacional de Telecomunicações – Anatel frente a desafios relacionados à segurança
pública, tendo em vista que o modelo regulatório afastou a gestão direta do Estado
da infraestrutura crítica das telecomunicações.
A Anatel, como representante do Estado, tem o dever de instrumentalizar e
promover as ações determinantes para atingir os objetivos estatais no setor, ou seja,
o de resguardar a infraestrutura crítica necessária à prestação dos serviços de
telecomunicação em situação das mais diversas, seja na participação do Brasil nos
“Grandes Eventos”, colocando-o como palco no cenário mundial de acontecimentos;
seja na “Acessibilidade aos serviços públicos” como competência constitucional do
Estado
ou
ainda,
no
processo
de
recuperação
de
infraestruturas
de
telecomunicações diante de eventos de desastre/calamidade ou mesmo por
interrupções sistêmicas na prestação dos serviços.
O texto se divide em 6 seções, incluindo esta introdução. Na seção 2
apresenta-se
uma
breve
conceituação
de
segurança
envolvendo
as
telecomunicações, a regulação, as operadoras de telecomunicações, a Anatel e
órgãos de segurança pública. A metodologia de pesquisa esta descrita nesta
primeira seção.
Na seção 3 foi abordado o marco regulatório que criou a Anatel e o novo
arranjo do modelo pós-neoliberal brasileiro para as telecomunicações. Observa-se a
legislação aplicada ao setor de telecomunicações revelando algumas limitações nas
respostas de ordem pratica para as políticas de Estado e de Governo quando o
assunto é segurança nacional envolvendo as telecomunicações.
Conforme se verificará adiante, as responsabilidades atribuídas à Anatel não
estão totalmente explicitadas num único instituto legal ou tipificadas em normas
aplicáveis a qualquer caso concreto que se apresente. No caso específico da
11
segurança nas telecomunicações remonta aos dispositivos constitucionais quando
ficou estabelecida a livre iniciativa ao mercado, no entanto sem abrir mão da
autodeterminação (soberania) do Estado nas questões de segurança.
Na seção 4 busca-se construir um processo histórico do tema segurança
pública e os eventos esportivos internacionais, visto que o Brasil ao assumir como
país-sede
comprometeu-se
a
garantir
a
plena
fruição
dos
serviços
de
telecomunicações. Como ações internas da agência para os eventos estão a
regulamentação, capacitação, fiscalização, certificação, divulgação e modernização
da infraestrutura da Anatel capaz de acompanhar as demandas futuras do setor no
país. Esses desafios são de competências da Anatel.
Na seção 5, apresenta-se um enfoque diferenciado aplicado à segurança
pública quando a legislação e as normas foram estabelecidas como referências
estratégicas da Anatel para garantir a continuidade (obrigatoriedade na prestação do
serviço) dos acessos telefônicos aos serviços de emergência, através do código de
tridigito – 19x: 190 – Polícia, 191 – Polícia Rodoviária Federal, 192 – Serviço Público
de Remoção de Doentes (Ambulância), 193 - Corpo de Bombeiros, 194 - Polícia
Federal, 197 - Polícia Civil, 198 - Polícia Rodoviária Estadual, 199 - Defesa Civil.
Por fim, na seção 6, apresentam-se o resumo das estratégias desenvolvidas
pela Anatel nos casos tratados nas seções 4 e 5, em que o assunto segurança
pública e seus desdobramentos nas telecomunicações foram abordados.
12
2 A SEGURANÇA E AS TELECOMUNICAÇÕES
Após a queda do muro de Berlim, em 1989, ocorreu um marco de mudança
na visão sistêmica de defesa e segurança, demandando uma abordagem
multifuncional sobre o assunto, envolvendo várias expressões do poder como
garantias de efetividade da soberania. Assim, não se trata certamente de processos
de intervenções, porém, muito mais da construção conjunta entre os atores
envolvidos, da sistematização de processos em diversas expressões para se atingir
os resultados esperados.
Assim, o exercício da liderança atribuída à Agência Nacional de
Telecomunicações - Anatel no setor de telecomunicações, conjuntamente à iniciativa
privada e outros órgãos governamentais, são imperativos para que, de fato e com
efetividade/eficácia, atuem de forma cooperativa, integrada e parceira, nas questões
de segurança pública.
Este modelo articulado entre os interesses estatais e os do setor privado de
telecomunicações demanda conhecimento e construção de processos, nem sempre
é de fácil implementação, diante de diversos desafios apresentados, que muitas
vezes concorrem com outros processos advindos de atribuições diversas e recursos
limitados para respostas.
O afastamento do Estado nos investimentos e operação da infraestrutura de
telecomunicações após as privatizações criou diversas lacunas nas atividades de
controle e na sua capacidade de intervenção direta no setor, nem sempre
instrumentalizadas do modo mais adequado. A legislação desenvolvida para regular
o setor per si não previu de imediato todos os mecanismos necessários para
resguardar a infraestrutura crítica nas mais diversas situações, ou seja, aquela
infraestrutura mínima, necessária para que os cidadãos possam usufruir plenamente
os serviços públicos. Esse conceito vem ganhando dimensão diante dos desafios
enfrentados pelo Estado e os eventos vivenciados no mercado. Não existe um
conceito de serviço público em si mesmo, devendo este ser buscado no âmbito do
ordenamento jurídico, onde a Constituição Federal deverá ser analisada em primeiro
lugar. Assim, serviço público será o que a Constituição Federal definir como tal, o
qual esta no seu artigo 175, o qual dispõe que incumbe ao Poder Público, na forma
13
da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de
licitação, a prestação de serviços públicos.
Assim, surgem alguns aspectos relevantes sobre o aparelhamento da
agência, a formação técnica dos agentes de fiscalização no mais amplo espectro
tecnológico, a efetividade/eficácia dos canais de comunicação estatais e os entes
regulados, de modo que a Anatel possa de fato garantir que a infraestrutura critica
das telecomunicações esteja disponível e operativa à população, usufruindo dos
serviços de telecomunicações essenciais a sua segurança.
Um eventual problema na gestão da infraestrutura crítica pelas operadoras
nos grandes eventos certamente repercutiria negativamente na capacidade de
autodeterminação do Estado brasileiro que, diante de uma vitrine internacional,
afetaria a imagem do país, incapaz de cumprir compromissos assumidos. Numa
outra visão de segurança, problemas que impossibilitem o acesso telefônico aos
serviços de emergência, ditos segurança pública, ou mesmo a incapacidade de
restaurar dentro de um prazo adequado uma infraestrutura falida por desastres ou
catástrofes ambientais também expõe o Estado como omisso ao pleno exercício de
princípios constitucionais garantidos. Note-se que a infraestrutura crítica das
telecomunicações necessária à prestação dos serviços se refere a instalações,
serviços, bens e sistemas que uma vez interrompidos ou destruídos, provocarão
sério impacto social, econômico, político, conforme definição apresentada na
Portaria 34, em 2009, que instituiu o Comitê Gestor de Segurança da Informação.
Tais questões não podem estar tão somente sob o poder do mercado, mas em todas
as suas expressões do poder/dever estatal como garantidor da segurança pública
em caráter nacional.
A elaboração de normas e leis de per si não garantem o isolamento das
infraestruturas criticas do setor de telecomunicações aos riscos de falência
ocasionados pela diversidade de eventos que possam colocar sob ameaça,
degradarem a qualidade ou de fato destruir as infraestruturas criticas necessárias à
segurança pública. Ainda assim, cabe ao Estado a responsabilidade de tornar os
riscos dependentes dessa infraestrutura critica, o mais previsível possível. Assim, o
papel da Anatel se faz necessário, e imperativo, para operacionalizar os dispositivos
legais de prevenção/mitigação aos danos sociais e políticos ou mesmo a reação a
fatos consumados, mantendo dentro do seu campo de atuação níveis aceitáveis de
14
confiabilidade e segurança perante a sociedade. Essas questões estão sempre
pontuadas pelas consequências políticas ao Estado, caso ocorra interrupção dos
serviços públicos para a população ou acessos irregulares às redes de
telecomunicações sejam utilizadas para provocar interferências aos serviços
autorizados.
Surge, então, um conflito de visões e interesses no relacionamento da
Anatel com as Operadoras, na medida do monitoramento e do controle da
infraestrutura critica pela fiscalização. Mesmo de forma cooperativa, é entendida
com desconfiança e apreensão pelas Operadoras, visto que as atividades de
fiscalização envolvem o poder de polícia administrativa e podem desdobrar em
possíveis sanções por violação à legislação.
Esta interação entre a Anatel e as Operadoras já percorreu vários anos e
diversos eventos, construindo uma trajetória de entendimentos de atribuições das
partes, diante das responsabilidades envolvidas para o funcionamento da
infraestrutura critica, o que exige a cada novo evento diferentes requisitos e
consequentemente abordagens estratégicas sob medida para o atendimento aos
objetivos Estatais: planejamento e a mitigação da improvisação.
Apesar da legislação aplicada pela Anatel haver sido formulada no contexto
do neoliberalismo, o que se verifica é a existência de um modelo híbrido, ou seja, o
liberal em relação às regras de mercado e intervencionista para garantir a segurança
na prestação dos serviços de telecomunicações.
Podemos observar que o modelo neoliberal ditado pelas leis do mercado
não pode ser aplicado na sua plenitude, e, portanto, se faz necessários ajustes e
correções para atender aos objetivos de Estado.
Deste modo, nas seções seguintes serão analisadas as estratégias
desenvolvidas pela Anatel, no âmbito da segurança das telecomunicações,
aplicados aos aspectos abaixo relacionados:
(a) monitoramento e controle em grandes eventos nacionais/internacionais
no Brasil (Rio +20, Copa das Confederações, outros);
(b) acessibilidade aos serviços públicos.
15
2.1 A METODOLOGIA DE ESTUDOS DE CASO
Com base nos desafios e estratégias vivenciadas pela Anatel para cumprir
os objetivos estatais, aplicou-se neste trabalho, a metodologia de estudos de caso,
pois o desenvolvimento da investigação é acompanhado de uma grande variedade
de fontes de pesquisas, dispostas pelo autor, através do trabalho desenvolvido pela
Anatel nos grandes eventos e do formato aplicado às garantias de acessibilidade
aos serviços de emergência.
O método do estudo de caso é amplamente empregado em pesquisas
exploratórias e qualitativas, permitindo certa liberalidade do autor para destacar ou
enfatizar diferentes enfoques ao mesmo tema, conforme apresentado neste estudo.
Porém, as limitações dessa metodologia não podem ser menosprezadas,
pois não são poucos os casos de pseudo generalizações muito abrangentes ou
equívocos advindos de analises subjetivas dos resultados apresentados, que
poderiam viciar a análise conclusiva do trabalho.
Assim, o presente estudo requer um trabalho de coleta de dados sobre o
“modus operandi” da infraestrutura crítica de telecomunicações para a prestação dos
serviços de telecomunicações sob o enfoque segurança pública e o modelo
regulatório no Brasil, que deverá ser acompanhada por pesquisas bibliográficas,
notícias divulgadas em mídias públicas, documentos ou relatórios de eventos já
ocorridos, sempre acostada da legislação pertinente.
O tema é endereçado aos profissionais interessados em segurança e
telecomunicações.
16
3 A REGULAÇÃO NO BRASIL
A Constituição de 1988 é bem adequada ao Brasil que alcançou sua
modernidade tardiamente. Trata-se de uma Constituição compromissória da livre
iniciativa (1ª dimensão constitucional – direitos individuais e coletivos) e a função
social (2ª dimensão constitucional). Algumas vezes é acusada no prisma da
liberdade de ser intervencionista, e outras de ineficiente nas questões sociais.
É uma constituição com vários princípios jurídicos aparentemente em
colisão, mas que, quando aplicado aos casos concretos, no ambiente pós-positivista,
tem métodos interpretativos cientificamente eficientes.
No Brasil, já vivenciamos um Estado intervencionista, um Estado Neo
Liberalista e agora paradoxalmente, com a crise mundial, surge o Estado Regulador
com as especificidades verde e amarelo.
O artigo 170 da Constituição Federal do Brasil de 1998 (BRASIL, 1988) define
alguns
dos
institutos
principiológicos
da
ordem
econômica
fundada
na
autodeterminação do país na escolha dos seus destinos, assegurando a todos
existência digna sob os ditames da justiça social, observados a valorização da livre
iniciativa, livre concorrência, redução das desigualdades sociais entre outros.
Como não poderia deixar de ser, a soberania nacional é imperativa sobre os
demais princípios, mas também é o resultado harmônico da interação entre os
outros princípios com valores a serem resguardados. Assim, as ações de estado e
de governo devem necessariamente atender o princípio da soberania nacional. Vale
ressaltar, neste ponto, que o modelo de privatização adotado no Brasil trouxe uma
ruptura na visão do Estado brasileiro do papel principal de fomento no
desenvolvimento e integração das telecomunicações, como de fato ocorreu nas
décadas de 70, 80 e parte dos anos 90.
Antes da privatização do setor de telecomunicações no Brasil, a prestação
de serviços de telecomunicações estava quase na totalidade a cargo monopolista
estatal, existindo algumas poucas firmas privadas, de modo que o aprovisionamento
de infraestrutura dos serviços era desenhado de acordo com essa estrutura de
gestão estatal. Havia uma significativa demanda por serviços de telefonia fixa sem
atendimento, apesar dos prenúncios da telefonia móvel e a Internet, em meados dos
anos 90, já alardearem um forte potencial de crescimento.
17
Com a privatização do setor foi necessária uma nova leitura do papel das
telecomunicações no Brasil, mitigando a sua importância como poder nacional e
atribuindo ao seu desenvolvimento às forças oriundas do mercado. O caput do artigo
173 da Constituição Federal do Brasil de 1988 (BRASIL, 1988) estabelece esses
limites de exploração pelo estado de atividades econômicas.
3.1 AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES - ANATEL
As privatizações das empresas de telecomunicações em 1997 estabeleceram
um novo modelo de prestação de serviços através do Estado regulador, criando-se
para isso a Agência Nacional de Telecomunicações - Anatel.
Diversos desafios nas atribuições da Anatel surgiram por conta da ruptura
com o modelo de gestão aplicada anteriormente ao setor das telecomunicações.
Para as empresas de telecomunicações recém-privatizadas estabeleceram-se novos
pilares para prestação de serviços de telecomunicações: a universalização,
qualidade e a competição como as bases para o novo mercado regulado pela
Anatel. Tal competência foi originalmente prevista no inciso XI e a alínea "a" do
inciso XII do artigo 21 da Constituição Federal do Brasil (Emenda Constitucional 08,
de 15/08/1995), transcrito em partes,
Art. 21. Compete à União: ..........................
...................................................................
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá
sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador e outros
aspectos institucionais;
XII - ................................................
a) explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
b) os serviços de radiodifusão sonora e de sons e imagens.
Tal preceito constitucional acima transcrito foi instrumentalizado pela Lei n.º
9.472 (Lei Geral de Telecomunicações - LGT), de 16/07/1997, criando a Agência
Nacional de Telecomunicações - ANATEL:
Art. 8° Fica criada a Agência Nacional de Telecomunicações, entidade
integrante da Administração Pública Federal indireta, submetida a regime
autárquico especial e vinculada ao Ministério das Comunicações, com a
função de órgão regulador das telecomunicações, com sede no Distrito
Federal, podendo estabelecer unidades regionais.
§ 1º A Agência terá como órgão máximo o Conselho Diretor, devendo
contar, também, com um Conselho Consultivo, uma Procuradoria, uma
Corregedoria, uma Biblioteca e uma Ouvidoria, além das unidades
especializadas incumbidas de diferentes funções.
18
§ 2º A natureza de autarquia especial conferida à Agência é
caracterizada por independência administrativa, ausência de subordinação
hierárquica, mandato fixo e estabilidade de seus dirigentes e autonomia
financeira.
Conforme estabelecido como missão, a ANATEL deve promover o
desenvolvimento das telecomunicações do País de modo a dotá-lo de uma moderna
e eficiente infraestrutura de telecomunicações, capaz de oferecer à sociedade
serviços adequados, diversificados e a preços justos, em todo o território nacional.
Deste modo, a regulação estatal peculiar ao novo modelo de Estado retratase na ampliação das competências públicas atinentes ao controle-regulação das
atividades desempenhadas pelo setor privado. Assim, a atividade executiva da
agência, além da própria auto-administração, envolve a implementação das políticas
públicas e diretrizes ditadas pelo legislador, bem como a concretização e
individualização das normas relativamente ao setor público ou privado regulado. É
nesse espaço de atuação que estão compreendidas as múltiplas atribuições dessa
agência reguladora.
Especificamente ao rol de atribuições da Anatel, estabelecidos na Lei de nº
9.472/97 - Lei Geral de Telecomunicações destacam-se para o presente trabalho, 12
medidas das 31 elencadas no artigo 19.
Art. 19. À Agência compete adotar as medidas necessárias para o
atendimento do interesse público e para o desenvolvimento das
telecomunicações
brasileiras,
atuando
com
independência,
imparcialidade,
legalidade,
impessoalidade
e
publicidade,
e
especialmente:
I - implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de
telecomunicações;
II - representar o Brasil nos organismos internacionais de
telecomunicações, sob a coordenação do Poder Executivo;
VI - celebrar e gerenciar contratos de concessão e fiscalizar a
prestação do serviço no regime público, aplicando sanções e realizando
intervenções;
VIII - administrar o espectro de radiofreqüências e o uso de órbitas,
expedindo as respectivas normas;
X - expedir normas sobre prestação de serviços de
telecomunicações no regime privado;
XI - expedir e extinguir autorização para prestação de serviço no
regime privado, fiscalizando e aplicando sanções;
XII - expedir normas e padrões a serem cumpridos pelas
prestadoras de serviços de telecomunicações quanto aos equipamentos
que utilizarem;
XIII - expedir ou reconhecer a certificação de produtos, observados
os padrões e normas por ela estabelecidos;
19
XV - realizar busca e apreensão de bens no âmbito de sua
competência;
XVI - deliberar na esfera administrativa quanto à interpretação da
legislação de telecomunicações e sobre os casos omissos;
XVII - compor administrativamente conflitos de interesses entre
prestadoras de serviço de telecomunicações;
XVIII - reprimir infrações dos direitos dos usuários.
O referido artigo 19, caput, estabelece princípios administrativos que
norteiam as ações da Anatel e subsequentemente, os 31 incisos, especificamente,
determinam a missão que a Anatel deve cumprir junto à sociedade, sendo que os
incisos I, II, VI,VIII, X, XI, XII, XIII, XV, XVI, XVII e XVIII, tem impacto direto nas
questões suscitadas neste trabalho, ou seja, nas competências na implementação
de políticas, representações no âmbito internacional, na normatização, fiscalização e
composição na prestação dos serviços de telecomunicações.
Em complementos às atribuições acima apresentadas, a Anatel efetua
regulação econômica (falhas de mercado, assimetria de informação, externalidades,
planejamento, intervenção no domínio econômico por indução), regulação social e
destacadamente, a repressão das infrações aos direitos usuários, incluso aspectos
consumeristas relativos à prestação de serviços. Nestes termos, coube ao Poder
Executivo, regulamentar a LGT, através do Decreto nº 2.338/97, que rege a Anatel,
estabelecendo dispositivos que reafirmam a prevalência do órgão regulador nas
questões usuário-consumerista em telecomunicações, transcrito, in litteris:
Art. 19. A Agência articulará sua atuação com a do Sistema Nacional de
Defesa do
Consumidor, organizado pelo Decreto nº. 2.181, de 20 de março de 1997,
visando à eficácia da proteção e defesa do consumidor dos serviços de
telecomunicações, observado o disposto nas Leis nº. 8.078, de 11 de
setembro de 1990, e nº. 9.472, de 1997.
Parágrafo único. A competência da Agência prevalecerá sobre a de outras
entidades ou órgãos destinados à defesa dos interesses e direitos do
consumidor, que atuarão de modo supletivo, cabendo-lhe com exclusividade
a aplicação das sanções do art. 56, incisos VI, VII, IX, X e XI da Lei nº. 8.078,
de 11 de setembro de 1990. (grifo nosso)
Para exercer as suas atribuições para regulação do mercado, a Anatel tem
uma estrutura presente nas capitais nacionais. A sede situa-se em Brasília/Distrito
Federal e a fiscalização está representada nas capitais do país através de 11
escritórios regionais localizados no Amazonas, Pará, Porto Alegre, Paraná, São
20
Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Goiânia, Ceará, Bahia, Pernambuco, e 16
Unidades Operacionais espalhadas no Acre, Rondônia, Roraima, Amapá, Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Santa Catarina, Tocantins, Maranhão, Piauí, Sergipe,
Alagoas, Paraíba, Rio Grande do Norte, Espírito Santo e Distrito Federal. Ao todo,
em 2012, havia 513 fiscais distribuídos por todo o país, o que diante da missão da
Anatel é um desafio significativo.
3.2 OS DESAFIOS DO MERCADO REGULADO
A privatização do setor de telecomunicações ocorreu concomitantemente
com a criação da Anatel, a quem coube estabelecer as regras deste novo processo
pari passu à nova dinâmica de prestação dos serviços de telecomunicações. Em
outros paises, a criação das agências reguladoras antecedeu em décadas a
implantação do modelo de livre concorrência. Nos EUA, o Federal Communications
Commission’s - FCC, o órgão regulador americano, foi criado em 1934, sendo o
modelo de competição de fato somente teve inicio com o desmantelamento da
American Telephone and Telegraph Corporation - AT&T, ocorrido em 1984, ou seja,
50 anos depois.
Deve-se admitir que no Brasil, em 1997, não havia uma cultura de regulação
no mercado, demonstrando um significativo desafio da Anatel para imprimir valores e
regras às empresas e a sociedade, ainda imersa numa cultura essencialmente
estatal.
Neste ambiente, ocorreu uma profunda alteração na oferta de serviços de
telecomunicações, conforme os números de crescimento da demanda atendida
apresentados no portal da Telecom (INDICADORES DE TELECOMUNICAÇÕES,
2002) e no portal da Anatel (NUMEROS DO SETOR, 2013), transcritos a seguir.
Na telefonia fixa, em 1997, havia 18,8 milhões de telefones instalados, que
atingiram, em 2003, a marca de 51,1 milhões de telefones instalados, e, a partir daí,
o crescimento ficou estagnado, transferindo a demanda para a telefonia móvel. Em
2008, o mercado de telefonia fixa teve um novo crescimento, por conta da
competição no setor, atingindo, em 2012, 68,3 milhões de assinaturas de telefones
fixos instalados.
21
A expansão da telefonia móvel foi bem mais expressiva. Em 1998, o serviço
era incipiente, com 7,36 milhões de celulares em funcionamento no país. Em 2012,
o número de celulares no Brasil já tinha ultrapassado o número de habitantes.
Enquanto a população brasileira divulgada em 2012 era de 196.526 milhões de
habitantes (base Censo 2010 – IBGE), o número de terminais móveis (celulares) era
de 261,8 milhões de acessos ativos no Serviço Móvel Pessoal - SMP.
O acesso Internet via Banda Larga teve um crescimento mais vertiginoso:
de 124,5 mil acessos, em 2000, passou para 11,401 milhões, em 2012. Este
crescimento se deveu também à criação do serviço de comunicação multimídia –
SCM, que popularizou a convergência de serviços, totalizando, em 2012, 17 milhões
de conexões Internet Banda Larga.
Em relação ao serviço de TV por assinatura, o Brasil atingiu, em 2012, cerca
de 16,2 milhões de assinantes, um crescimento também expressivo, tomando-se
como base 3,4 milhões de assinaturas em 2000.
Em relação a radiodifusão, tomando-se como referência o ano de 1997, o
número de estações Geradores de TV de 259, Retransmissora de TV de 7.945,
Rádios FM - Frequency Modulation de 1.290, Rádios OM – Ondas Médias de 1.576,
Rádios OC – Ondas Curtas de 64 e Rádios OT – Ondas Tropical de 80 tiveram um
crescimento até 2012 para 519, 10.471, 3.162, 1.783, 66 e 74 estações,
respectivamente. Já as rádios comunitárias totalizavam 980 estações, no ano de
2001, atingindo 4514 estações em 2012.
Pelos números apresentados, verifica-se que o setor das telecomunicações
teve um acentuado crescimento no período 1997 a 2012, trazendo à Anatel grandes
desafios à fiscalização.
3.3 OS SERVIÇOS EM REGIME PÚBLICO E PRIVADO
Após o novo marco regulatório nas telecomunicações, incluso as
privatizações, toda infraestrutura predominantemente para a prestação da telefonia
fixa, até então no domínio do Estado, passou a ser explorada por empresas privadas
em regime de concessão, agora responsáveis pela prestação desse serviço público.
Assim, a implantação do modelo neoliberal no segmento das telecomunicações
trouxe consigo mudanças significativas em relação ao papel do Estado, afastando-o
do controle direto das implantações e da operação, sendo necessário criar novos
22
mecanismos para regulação das atividades das empresas prestadoras dos serviços
de telecomunicações.
Paralelamente, também surgiram novas empresas em regime privado de
autorização, responsáveis pela implantação e operação de suas próprias
infraestruturas de redes de telecomunicações. Nesse regime podem-se destacar as
operadoras de telefonia móvel, as operadoras de TV por Assinatura e a operadoras
de Banda Larga – Internet.
A prestação de serviços prestados através de autorização (regime privado),
a regra está mais implícita no controle através da competitividade do que no regime
público da concessão, onde prevalece uma maior restrição do Estado regulador,
conforme estabelece a Lei n. 8.987, de 13.02.95, artigo 29, XI, para as autorizatárias
não há dever de continuidade (obrigatoriedade na prestação do serviço), nem de
universalização, sendo o equilíbrio econômico e financeiro de responsabilidade da
autorizatária, prevalecendo a livre concorrência (risco do empreendedor) e a
liberdade de preços, havendo mínima intervenção na vida privada.
3.4 O DIREITO ADMINISTRATIVO E A JUDICIALIZAÇÃO
Neste novo ambiente de exploração do setor das telecomunicações pelo
mercado, coube ao direito administrativo operacionalizar o Estado Regulador através
de agência reguladora.
Aqui cumpre enfatizar as diferença entre princípios e regras, visto que as
regras são um instrumento de regulação vital para tipificar as condutas na prestação
de serviços. Assim, as regras disciplinam uma determinada situação, ocorrendo à
violação dessa situação, a norma tem incidência; quando não ocorre, não tem
incidência. Para as regras vale a lógica do tudo ou nada. Quando duas regras
colidem, fala-se em "conflito"; ao caso concreto uma só será aplicável (uma afasta a
aplicação da outra). Já os Princípios são valores ou diretrizes gerais de um
ordenamento jurídico (ou de parte dele). Seu espectro de incidência é muito mais
amplo que o das regras. Entre eles pode haver "colisão", não conflito. Quando
colidem, não se excluem. Como "mandados de otimização" que são (ALEXY, 2002),
sempre podem prevalecer o princípio de maior relevância ao caso concreto (às
vezes, concomitantemente dois ou mais deles).
23
É esperado que as regras ou normas estivessem alinhadas com princípios
jurídicos que as amparam. Mas tal assertiva nem sempre é simples de ser
visualizada no caso concreto. A sistemática recorrência de judicialização pelas
operadoras sancionadas pela Anatel introduz uma nova variável de ineficiência no
modelo regulatório no Brasil. No ano de 2012, a Anatel concluiu 3300 processos
contra operadoras de telecomunicações com aplicação de multas no valor total de
R$ 1,02 bilhões, mas só conseguiu o pagamento de R$ 40,8 milhões, 4% do total
(fonte: Anatel, divulgado no jornal O Globo, em 01 de maio de 2013). As empresas
não podendo mais recorrer dos processos na esfera administrativa por esgotar as 3
instâncias de recurso, apelam ao judiciário, que determinou na maioria dos casos a
suspensão do pagamento das multas até o julgamento final das ações. E nesse
mesmo ano de 2012, a central de atendimento da Anatel recebeu cerca de 2,3
milhões de reclamações de usuários sobre a prestação dos serviços. Assim, verificase que o sancionamento ou punição administrativa das operadoras aplicadas pela
Anatel nem sempre tem o resultado inibidor sobre as irregularidades praticadas,
abrandando a relação causa e efeito, fundamental para a eficácia do processo de
fiscalização.
O jornal “O Globo”, no dia 13/09/2013, trouxe a notícia de que a Anatel
multou a Oi em R$ 216 milhões por descumprimento de Termo de Compromisso de
Ajustamento de Conduta – TCAC, prevendo a instalação de vários pontos de
atendimento aos seus usuários nas regiões Norte e Centro-Oeste do país. A
companhia criticou a decisão da Anatel e informou que vai recorrer à justiça. É certo
que se trata de um direito de peticionar protegido constitucionalmente, porém, o
TCAC per si já representa uma chance de reparação dado pela Anatel a operadora
com irregularidades e que não foi honrado. A judicialização dos mecanismos de
regulação transferem atribuições dado pelo legislador à justiça, protelando-se o
ilícito. A companhia considera a multa exorbitante. A título de referência, o jornal
Valor Econômico, publicou o ranking das 1000 maiores (revista Valor 1000 de 2011),
apontando uma receita liquida de R$ 27,9 bilhões da Operadora Oi, em 2011.
24
3.5 A FISCALIZAÇÃO TÉCNICA E DE SERVIÇOS
Nos termos do regulamento de fiscalização da Anatel, o anexo à Resolução
Nº 596, de 6 de agosto de 2012, revogou a Resolução nº 441, de 12 de julho de
2006, estabelece em seu artigo 4º que à Anatel competem três tipos de fiscalização:
Serviço, Técnica e Tributário. Abaixo, enumeram-se algumas áreas características
da fiscalização de Serviços ou Técnica, visto que a fiscalização tributária não é
objeto de estudo da presente:
- prestação dos serviços nos regimes público e privado (fiscalização
serviço);
- direitos e garantias dos usuários (fiscalização serviço);
- uso de radiofreqüência e de órbita (fiscalização técnica);
- certificação e homologação de produtos (fiscalização técnica);
- compatibilidade da operação integrada e a interconexão entre as redes,
incluídos os equipamentos terminais (fiscalização serviço);
- serviços de radiodifusão, em seus aspectos técnicos, dentre outros
atribuídos a Agência (fiscalização técnica);
- à situação técnica, operacional das prestadoras, com vistas a assegurar a
universalização e a continuidade dos serviços, bem como a qualidade de
sua prestação (fiscalização serviço).
O regulamento de fiscalização da Anatel, no artigo 5º, estabelece que a
fiscalização destina-se a verificar o cumprimento das obrigações e conformidades
determinadas através de leis, regulamentos e demais normas aplicáveis; dos
contratos, atos e termos; e a reunir dados e informações de natureza técnica,
operacional, econômico-financeira, contábil e outros pertinentes à ação em curso,
para subsidiar o exercício das atividades de controle e acompanhamento da
Agência.
Na verificação do cumprimento das obrigações e conformidades por parte da
fiscalizada, a fiscalização aplica procedimentos ou técnicas padronizadas de
investigação, podendo ser realizados, dentre outros, por meio de: auditoria,
averiguação, ensaio, medição, monitoração, radiovideometria, vistoria e inspeção.
25
Assim, a fiscalização técnica é responsável pela verificação de entidades
não outorgadas ou clandestinas no setor de telecomunicações e radiodifusão, bem
como a verificação do uso do espectro de radiofrequência. Assim, a verificação de
estações de radiodifusão e radiocomunicação, autorizadas ou não (clandestinas) é
de atribuição da fiscalização técnica.
Neste último caso, o procedimento é
interrupção e apreensão dos equipamentos (estação clandestina), o que na maioria
dos casos resulta em missões dentro de comunidades de risco, requerendo apoio da
polícia federal.
Já a fiscalização de serviços é uma atividade muito atuante na verificação de
qualidade,
junto
às
Operadoras
de
Telecomunicações
(concessionária
e
autorizatária), a fim de verificar o cumprimento de normas vigentes para a prestação
dos serviços e a modernização da infraestrutura associada.
26
4 OS GRANDES EVENTOS NO BRASIL
Esta seção detalha a atuação da Anatel em Grandes Eventos Internacionais
ocorridos antes de 2013 (Jogos Pan-Americanos – 2007, Jogos Militares – 2011 e
Rio +20), no ano de 2013 (Copa das Confederações e Jornada Mundial da
Juventude) e as perspectivas futuras de participação na Copa do Mundo de Futebol
em 2014, Copa América em 2015 e Olimpíadas em 2016.
A questão de segurança pública que afligiu por anos a sociedade brasileira
virou política pública. A Secretaria Extraordinária de Segurança – SESGE,
subordinada ao Ministério da Justiça, foi criada pelo Decreto nº 7.538, de 1º de
agosto de 2011, com o propósito de planejar, definir, coordenar, implementar,
acompanhar e avaliar as ações de segurança pública para os Grandes Eventos, com
destaque para a Copa das Confederações da FIFA Brasil 2013, a Copa do Mundo
da FIFA Brasil 2014, além de outros eventos designados pela Presidência da
República.
Os grandes eventos no Brasil, anteriores a 2011, e a Copa das
Confederações / Jornada Mundial da Juventude serviram na construção dessa
estrutura organizacional para a segurança, formando quadros técnicos, o trabalho
em equipe, o desenvolvimento da visão geográfica dos objetivos operacionais e o
emprego de equipamentos necessários à execução das ações pertinentes.
No Planejamento Estratégico de Segurança para a Copa do Mundo FIFA
2014, Portaria n° 94/2012, consta a Anatel como integrante do Centro de Controle
Nacional. À Anatel estão vinculadas ações envolvendo garantias de segurança na
infraestrutura das telecomunicações e no licenciamento de estações. Ressalte-se
que esses grandes eventos previstos foram precedidos de compromissos formais do
governo
brasileiro
com
instituições
internacionais,
incluso
como
meta,
a
disponibilidade de nova tecnologia para o serviço móvel pessoal – 4G aos
respectivos expectadores.
Nesse contexto, o principal desafio à Anatel é atender a novas demandas de
entidades nacionais e internacionais com pedidos específicos, envolvendo recursos
humanos, materiais e financeiros não dimensionados para um publico tão numeroso.
27
4.1 OS JOGOS PAN-AMERICANOS - 2007
Os Jogos Pan-Americanos 2007 foram à primeira experiência institucional da
Anatel em eventos internacionais de grande porte. Foi um evento de diversas
modalidades esportivas realizadas na cidade do Rio de Janeiro, durante 17 dias de
competição, em que participaram 5633 atletas de 42 países, totalizando 332 eventos
de 47 modalidades (JOGOS PAN-AMERICANOS EM 2007, 2003).
O centro tecnológico do Comitê Olímpico foi denominado Technological
Operational Center-TOC, responsável pelas decisões sobre tecnologia crítica e
situações de crise durante os jogos. Esse centro operacional – TOC forneceu à
Anatel informações sobre o plano de frequência e necessidades de espectro, que
elaborou o programa de execução considerando os recursos disponíveis da
fiscalização. Neste programa utilizou-se como referência, a documentação elaborada
pela autoridade regulatória da Austrália acerca dos Jogos Olímpicos de 2000.
Posteriormente, em outros eventos, acresceram-se os relatórios da Alemanha (Copa
do Mundo de 2006), Canadá (Jogos Olímpicos de Inverno de 2009), China (Jogos
Olímpicos de 2008) e Inglaterra (preparativos dos Jogos Olímpicos de 2012) para a
construção de um modelo com mais experiência agregada em eventos esportivos
internacionais.
Como atividades de caráter externo, a Anatel trabalhou conjuntamente a
Agência Brasileira de Inteligência – ABIN, o Comitê Olímpico Brasileiro – COB e a
Secretaria Nacional de Segurança Pública – Senasp na orientação das questões
sobre infraestrutura crítica e no licenciamento de estações para os setores de
segurança, adequando o uso do espectro nas regiões onde ocorriam as
competições.
No âmbito da Anatel, os Jogos Pan-Americanos 2007 no Rio de Janeiro foram
coordenados pela superintendência de radiofrequência e fiscalização, que
aproveitou o evento e desenvolveu um plano de modernização e adequação da
infraestrutura de telecomunicações para atender futuros eventos de grande porte
internacionais no Brasil. Para isso, neste mesmo ano, a Anatel definiu um grupo de
técnicos para tratar de eventos esportivos internacionais realizados no país. Esse
grupo também teria por objetivo atender as demandas de telecomunicações em
28
eventos como Grande Prêmio Brasil de Fórmula 1, Jogos Mundiais Militares (2011),
Copa do Mundo (2014) e Jogos Olímpicos (2016), entre outros.
O primeiro resultado de gestão desse trabalho ocorreu em 2011, indicando
quais
medidas
foram
adotadas
para
ampliar
as
redes
e
serviços
de
telecomunicações frente aos futuros eventos.
Coube ao Escritório Regional do Rio de Janeiro uma posição de destaque no
evento, visto que a cidade do Rio de Janeiro estava e estaria presente em todos os
cenários dos grandes eventos, mais especificamente, a fiscalização técnica, que
contou com o deslocamento temporário de fiscais de outros escritórios regionais da
Anatel para o Rio de Janeiro, como intercambio de experiências entre os fiscais.
Os Jogos do Rio de Janeiro criaram uma nova perspectiva e definiram novo
marcos para outros grandes eventos internacionais no Brasil. Houve um interesse do
público sem precedentes nas competições, com o maior de atendimento ao público e
maior audiência de televisão na história do Pan-Americano.
Durante o evento, a presença de servidores da Gerência de Engenharia do
Espectro no Rio de Janeiro fez-se necessária, para tratar de questões relativas ao
uso temporário do espectro de frequências durante o evento.
4.2 V JOGOS MUNDIAIS MILITARES – 2011
Em 25 de maio de 2007, o Brasil foi escolhido para sediar os V Jogos
Mundiais Militares para o ano de 2011. Os locais escolhidos foram as cidades do Rio
de Janeiro, Resende, Paty do Alferes e Seropédica. O período do evento ocorreu
entre 16 e 24 de julho de 2011.
O centro operacional do evento localizou-se no bairro Deodoro, área de
grande concentração de unidades militares. A Anatel através de recorrentes
reuniões conseguiu espaço de apoio para as atividades institucionais.
O evento patrocinado pelas Forças Armadas (Marinha, Exército e a
Aeronáutica) teve apoio dos Governos Federal e Estadual. Os V Jogos Mundiais
Militares - Rio 2011 reuniu atletas de mais de cem países em sua maior edição até o
presente momento.
29
Houve a necessidade de alocar recursos da Anatel em mais de um local
concomitantemente, tendo em vista à ocorrência simultânea de competições. Esse
fator afetou o dimensionamento de recursos humanos e de equipamentos.
A Anatel se posicionou como um parceiro do comitê organizador, atuando
amiúde nas questões inerentes ao setor de telecomunicações.
Neste ínterim, a Anatel, com o objetivo de estimular de forma racional e
equilibrada a implementação do Programa de Ações para Grandes Eventos
Internacionais, desenvolveu o Caderno de Encargos as experiências acumuladas,
estabelecendo responsabilidades dos agentes envolvidos e propostas específicas
associadas a projetos, com cronogramas e orçamentos vinculados.
Observa-se que o Caderno de Encargos para Grandes Eventos Internacionais
foi aprovado na Reunião nº 625 na Anatel, realizada em 13 de outubro de 2011, ou
seja, após a experiência adquirida nos Jogos Pan-Americanos 2007 e Jogos
Militares 2011.
4.3 A CONFERÊNCIA RIO + 20
A Conferência Rio+20 foi representada por líderes mundiais de 193
delegações estrangeiras, juntamente com milhares de participantes de governos,
setor privado, organizações não governamentais - ONGs e outros grupos.
As informações apresentadas a seguir foram extraídas do Relatório da
atuação da Anatel no Rio+20 (AGENCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES,
2013), elaborado pelo Escritório Regional do Rio de Janeiro e do portal do evento
Rio +20 (RIO +20, 2012).
A coordenação do evento ficou sob a responsabilidade do Ministério das
Relações Exteriores - MRE, através do Comitê Nacional de Organização - CNO, da
qual a Anatel participou na condição de órgão governamental parceiro com a
finalidade precípua de apoiar o CNO nas questões de infraestrutura relativas às
telecomunicações para o evento e o Comando Militar do Leste - CML na
identificação de ofensores aos sistemas de comunicações utilizados pelas forças de
segurança, além de fiscalizar o uso ordenado e eficiente do espectro.
O principal local de evento foi o Riocentro, localizado na Barra da Tijuca,
onde ocorreram, de 13 a 19 de junho, as Reuniões Preparatórias para a Conferência
30
e, de 16 a 19 de junho, os Diálogos com a Sociedade Civil. As reuniões de alto nível,
com a presença dos chefes de estado, foram realizadas no período de 20 a 22 de
junho. A estrutura disponibilizada no Riocentro, conforme os números divulgados
pela organização do evento envolveram:

área total de 571 mil m², dos quais 100 mil m² de área construída;

7 km de fibra ótica e 205 km de cabos de rede;

internet sem fio de 10 Gbps, para até 32.000 usuários simultâneos;

8 km de cabos telefônicos;

mais de 5.000 ativos de computadores, equipamentos de rede, etc
(TIC - Tecnologias da informação e da comunicação);

capacidade de rede equivalente à de uma cidade de 120.000
habitantes;

infraestrutura compartilhada de 600 estações de trabalho;

200 computadores desktop no centro de imprensa; e

36 portais de raio-X.
As atividades da Anatel, incluindo as de fiscalização e a de apoio ao Exército
e ao CNO, concentraram-se no Riocentro, mas também foram observados os locais
dos eventos paralelos, como o Parque dos Atletas, a HSBC Arena, o Píer Mauá e o
Aterro do Flamengo.
Para as atividades da Anatel foram montadas 6 equipes de fiscalização
técnica presencial, com onze servidores do Rio de Janeiro, São Paulo, Minas Gerais
e Bahia, o que permitiu a troca de experiências sobre grandes eventos.
Outro ponto foi o monitoramento dos serviços pela Anatel como medida
preventiva ao consequente aumento da demanda por serviços de telecomunicações
como a banda larga móvel (3G) e a telefonia móvel, tendo em vista o elevado
número de visitantes na cidade do Rio de Janeiro, gerando preocupação ao MRE
em relação ao nível de qualidade destes serviços providos pelas operadoras do
Serviço Móvel Pessoal - SMP e Serviço Móvel Especializado – SME. Havia dúvida
se as operadoras estariam com suas infraestruturas de redes dimensionadas
adequadamente para atender ao aumento da demanda nas áreas de realização dos
eventos.
31
A Rio +20 foi o primeiro evento que a Fiscalização de Serviços participou
mais efetivamente, através da verificação da atuação das operadoras de telefonia
móvel, requerendo 8 servidores alocados nos Centros de Gerência de Rede (CGR)
das operadoras deste Serviço (TIM, Vivo, Oi, Claro e Nextel), das 8h às 17h. Dois
servidores se revezaram no Centro de Controle das Operações de Segurança do
Rio+20 no Palácio Duque de Caxias. Ressalta-se a apreensão por parte das
prestadoras de serviços de telecomunicação, visto que a presença continua da
fiscalização da Anatel dentro dos centros de gerência durante demandas de pico na
infraestrutura
disponível,
deixavam
expostas
as atividades operativas
das
prestadoras aos olhos sancionadores dos fiscais, em caso de irregularidades
durante o evento.
A presença de servidores da Gerência de Engenharia do Espectro no Rio de
Janeiro foi necessária, a exemplo do que ocorreu nos Jogos Pan-americanos e nos
Jogos Militares, para tratar de questões relativas ao uso temporário do espectro
durante o evento.
O trabalho de coordenação do uso de radiofrequências pela mídia e
delegações estrangeiras, com emissões de autorizações de Uso Temporário do
Espectro (UTE), importante para que não houvesse transmissão não autorizada e
interferências prejudiciais, foi iniciado antecipadamente pela Anatel com o apoio do
MRE, de forma a evitar o caos no uso do espectro no Riocentro durante a
Conferência.
Possíveis emissões espúrias1 na
faixa
do
espectro
destinadas
à
comunicação aeronáutica foram monitoradas pela fiscalização da Anatel, dado o
aumento do número de vôos para os aeroportos da cidade. Interferências nesta faixa
são tratadas com elevada prioridade pelas equipes em campo.
A segurança dos líderes e delegações estrangeiras foi uma das grandes
preocupações do governo brasileiro. O uso inadvertido de Bloqueadores de Sinal,
Jammers, por algumas dessas delegações colocaria em risco o funcionamento dos
sistemas de radiocomunicações utilizados pelas forças de segurança especialmente
1
Emissão em uma ou várias frequências fora da faixa necessária e cujo nível pode ser reduzido sem afetar a
transmissão de informação correspondente. As emissões espúrias incluem emissões harmônicas, emissões
parasitas e produtos de intermodulação, mas excluem emissões na vizinhança imediata da faixa necessária, que
são resultantes do processo de modulação para a emissão da informação.
32
designadas para atuar durante o evento: Exército, Polícias Federal, Militar, Civil,
Municipal, Corpo de Bombeiros, entre outras.
As reuniões preliminares com a Coordenação de Chegadas e Partidas do
CNO para tratar da proibição do uso de Bloqueadores de Sinal, mostraram-se
frutíferas, pois as delegações foram advertidas previamente da proibição do uso de
equipamentos desta categoria no Brasil pelo Delegation Support Coordination nos
termos propostos pela Anatel. Por consequência, não foi verificado o uso desse tipo
de equipamento durante a Conferência.
A requisição para informar qual seria a infraestrutura de telecomunicações
empregada no Riocentro, encaminhada previamente às empresas de radiodifusão
participantes do pool técnico que cobririam o evento, mostrou-se eficaz, pois se
obteve redução do número de irregularidades constatadas em comparação com os
Jogos Mundiais Militares.
O Riocentro e a área do Parque dos Atletas apresentaram problemas com a
rede Wi-Fi, provida pela operadora Oi e disponibilizada gratuitamente aos
participantes da Conferência. Houve problemas de queda de conexão e baixas taxas
de tráfego, o que gerou preocupações à Casa Civil e ao CNO. Os equipamentos que
utilizam a tecnologia Wi-Fi operam em frequências livres (que não dependem de
licenciamento), mas, atendendo às demandas desses órgãos, a Anatel realizou e
acompanhou testes de cobertura e de qualidade. Pouco antes do inicio dos eventos
principais, o projeto foi refeito parcialmente, de modo que os problemas
anteriormente identificados estavam quase todos sanados.
A integração da Anatel com os órgãos de segurança, mais especificamente
o Comando Militar do Leste - CML e o Centro de Defesa Cibernética - CDCiber,
mostrou-se bastante útil para o desempenho das atividades da Agência e para as
ações de segurança.
4.4 A COPA DAS CONFEDERAÇÕES 2013
A Copa das Confederações 2013 foi o evento esportivo que permitiu validar
os preparativos para a Copa do Mundo de Futebol em 2014, a ser realizada no
Brasil. Foram 8 seleções de futebol que participaram deste evento no período de 15
a 30 de junho de 2013: Brasil, Japão, México, Itália, Espanha, Uruguai, Tahiti e
33
Nigéria. A FIFA selecionou 6 estádios para as disputas esportivas: Maracanã (Rio de
Janeiro), Nacional (Brasília/Distrito Federal), Castelão (Fortaleza/Ceará), Minerão
(Belo Horizonte/Minas Gerais), Arena Fonte Nova (Salvador/Bahia) e Arena
Pernambuco
(Recife/Pernambuco),
requerendo
172
servidores
da
Anatel
participando da fiscalização no evento.
Assim como ocorreu em outros países-sede e nos jogos Pan-americanos em
2007 no Brasil, a demanda por serviços de telecomunicações aumentou
consideravelmente. Isso exige per si que a Anatel monitore “in loco” os indicadores
de qualidade na prestação adequada dos serviços de telecomunicações aos
usuários.
As informações apresentadas a seguir foram extraídas do Plano de Logística
Operacional de Fiscalização para a Copa das Confederações, elaborado pelo
Escritório
Regional
do
Rio
de
Janeiro
(AGENCIA
NACIONAL
DE
TELECOMUNICAÇÕES, 2013).
Seguindo as fases já vivenciadas pela Anatel em outros grandes eventos, a
agência outorga e regulamenta os serviços de telecomunicações aplicados ao
evento em curso, administrando o espectro radioelétrico e o uso de cobertura dos
satélites, assim como autoriza o uso de radiofrequências e realiza a atividade de
fiscalização, a fim de assegurar o cumprimento da regulamentação vigente.
Com o objetivo de planejar e propor o Plano de Logística Operacional de
Fiscalização no âmbito dos Grandes Eventos, o Superintendente de Radiofrequência
e Fiscalização, por meio da Portaria nº 946/2012, de 13 de novembro de 2012, criou
o Grupo de Trabalho para elaboração do referido plano. O grupo formado por
representantes de todas as gerências regionais e unidades operacionais da Anatel
instaladas nas cidades onde ocorrerão os Grandes Eventos: Copa das
Confederações, Jornada Mundial da Juventude, Copa do Mundo e Olimpíadas.
As ações estruturantes do Plano de Logística Operacional de Fiscalização
foram decisivas para o reaparelhamento da Anatel através da aquisição de novos
equipamentos destinados à fiscalização do espectro e da qualidade das
comunicações móveis, incluso software para controle da destinação de frequências
para uso temporário do espectro, conforme o planejamento de atuação da
fiscalização.
34
Os objetivos específicos do Plano de Logística Operacional de Fiscalização
das atividades de fiscalização da Anatel na Copa das Confederações 2013 são:
a. monitorar a qualidade e fluidez dos serviços de voz e dados (geração
tecnológica de serviços móveis: 2,5G, 3G e 4G) das operadoras do
Serviço Móvel Pessoal (SMP) e do Serviço Móvel Especializado (SME);
b. acompanhar a qualidade do Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC) e
backbones de rede;
c. atuar junto ao Comitê Organizador Local da Copa das Confederações
2013 (COL/FIFA) e demais autoridades do evento nas questões de
competência da Anatel;
d. monitorar o uso do espectro de radiofrequências durante o período do
evento nas diversas cidades-sede, principalmente as faixas críticas, tais
como as destinadas à Segurança Pública e as essenciais para a
realização do evento;
e. coibir o uso de equipamentos que utilizam radiofrequência sem
homologação ou sem autorização para uso do espectro radioelétrico, com
a finalidade de evitar possíveis interferências;
f. identificar e atuar em casos de interferência prejudicial;
g. atuar de forma integrada com as Forças de Segurança Pública e Forças
Armadas nos assuntos de competência da Anatel, conforme estabelecido
na criação da Secretaria Extraordinária para Segurança dos Grandes
Eventos – SESGE, subordinada ao Ministério Justiça - MJ;
h. preparação das equipes de fiscais para a Copa do Mundo de 2014.
Ao final do evento foram elaborados relatórios das atividades desenvolvidas
pelos fiscais e pelos coordenadores em cada cidade-sede retratando os diversos
aspectos constatados durante os eventos e as ações tomadas em cada caso,
gerando subsídios para o planejamento das atividades de fiscalização nos eventos
vindouros.
A primeira etapa para a modernização do serviço móvel pessoal teve seu
prazo finalizado no dia 30 de abril de 2013, em que as operadoras lançassem a
tecnologia de rede 4G (geração tecnológica de serviços móveis) nas 6 cidades que
35
sediaram os jogos da Copa das Confederações 2013. Este compromisso faz parte
do acordo para a escolha do Brasil como sede do Mundial de 2014. Pelo contrato
firmado entre a Anatel e as operadoras vencedoras da licitação do 4G, o serviço de
internet móvel deveria estar operando em pelo menos 50% das áreas urbanas das
cidades que sediaram a Copa das Confederações. O prazo foi cumprido, mas a
velocidade e cobertura necessária à completude do serviço ainda requer
investimento e ampliação das redes. Como era esperado, toda rede recém-instalada
do 4G, passará por um período de otimização, em que serão feitos eventuais
ajustes.
4.5 A COPA DO MUNDO - 2014 E AS OLIMPÍADAS - 2016
Em 2012, a Anatel investiu em projetos relacionados à Copa do Mundo de
Futebol de 2014 cerca de R$ 52,5 milhões, quase um terço do orçamento total de
cerca de R$ 170 milhões previstos para suas atribuições na Copa de 2014 (matriz de
responsabilidades da Copa). Os investimentos contemplaram solução de gestão de
espectro, backup de base de dados, sistema móvel de radiolocalização e
radiomonitoragem, monitoramento de radiação não-ionizante, modernização da rede
nacional de radiovideometria, sistemas de avaliação e cobertura e qualidade de
serviços móveis e analisadores de espectro de alta desempenho.
Ao escolher em 2007 o Brasil como sede do Mundial de 2014, a Fifa cobrou
do governo brasileiro a garantia de um "serviço exemplar" de telecomunicações,
ciente da enorme demanda por conexão de dados por parte tanto dos torcedores
como da mídia. A promessa do governo foi de que haveria a oferta de serviços de
internet móvel de quarta geração (4G) a tempo para os eventos.
No Planejamento Estratégico de Segurança para a Copa do Mundo FIFA
2014, Portaria n° 94/2012, aprovado pela SESGE, consta a Anatel como parte do
Centro de Controle Nacional.
O planejamento das Olimpíadas em 2016 esta em curso, a infraestrutura
necessária para a realização dos Jogos impressiona em cada detalhe. Serão mais
de 100 mil pessoas envolvidas diretamente na organização, incluindo 70 mil
voluntários. São esperados mais de 10.500 atletas de cerca de 205 nações ao redor
36
do mundo, além de milhares de profissionais de imprensa, de apoio, e turistas de
todos os cantos do globo
Em meados de 2013, verifica-se um incremento consistente das ações da
Anatel no atendimento aos grandes eventos. É processo em curso que traz consigo
sucesso a cada etapa vencida.
Até a presente data, depreende-se do trabalho desenvolvido pela Anatel
durante os Grandes Eventos que o processo evoluiu e ganhou o reconhecimento
institucional. Na Copa do Mundo em 2014 e nas Olimpíadas em 2016 espera-se um
desempenho da Anatel em consonância a toda experiência adquirida. Para isso,
elencaram-se alguns aspectos fundamentais para o sucesso alcançado:

Envolvimento da alta direção da Anatel no planejamento e estratégia
aplicada a cada etapa de execução dos eventos. Observa-se que a
legislação
era
responsabilidades
preexistente,
demandou
mas
a
ações
instrumentalização
específicas
através
das
do
conhecimento conjunto dos atores e dos processos envolvidos;

A existência de um corpo técnico na fiscalização com experiência
prévia, pois no inicio da participação da Anatel nos grandes eventos
não houve tempo suficiente para treinamentos ou aquisição de
equipamentos para fazer frente aos desafios tecnológicos naquele
momento;

Reconhecimento dos agentes privados e órgão públicos envolvidos nos
eventos,
da
competência
da
Anatel
como
responsável
pela
implementação das políticas no setor das telecomunicações;

O uso de reuniões recorrentes da Anatel com os agentes privados e
órgãos públicos envolvidos nos eventos na construção dos processos e
a competência de cada um dos envolvidos;

O uso da curva de experiência para aperfeiçoar processos e posicionar
a Anatel ao longo do tempo e dos eventos.

O posterior reaparelhamento da fiscalização através de capacitação e
a aquisição de novos equipamentos alinhados com a evolução
tecnológica do mercado.
37
5 ACESSIBILIDADES À SEGURANÇA PÚBLICA
Nesta seção descreve-se outra abordagem das telecomunicações voltadas à
segurança pública. Diferentemente da seção anterior sobre os grandes eventos,
onde houve a participação da alta gerência da Anatel no processo de planejamento
e estratégias de execução, a acessibilidade aos serviços de segurança pública
através dos serviços de telefonia foi assegurada por normas previamente
publicadas, que obrigam as operadoras o seu cumprimento. Trata-se de outro
formato da Anatel para estabelecer regras de prestação de serviço, cujo não
atendimento desenvolve ações de verificação no plano operacional e tático através
de fiscalização junto às operadoras.
Atualmente, poucas são as instituições públicas de segurança pública que
não são demandadas através de acesso telefônico. As principais são acessadas
como serviços de emergência protegidos constitucionalmente como dever do Estado
à população, conforme artigos 144 e 196 da Constituição Federal/88 (BRASIL,
1988). Por conta desta garantia, o acesso aos serviços de emergência deve ser
diferenciado em relação a uma chamada de telefonia fixa ou móvel comum.
A infraestrutura crítica das telecomunicações à segurança tem, portanto,
outra faceta diferenciada da segurança apresentada para os grandes eventos.
Neste aspecto, a Anatel estabeleceu normas específicas para acesso aos
serviços de emergência enumeradas nos Ato n.º 43.151, de 15 de março de 2004,
e Ato n.º 881, de 18 de fevereiro de 2008 (Designação dos Códigos de Acesso aos
Serviços de Utilidade Pública e aos Serviços de Apoio ao Serviço Telefônico Fixo
Comutado), ou seja, os tridigitos 19x:

190 – Polícia;

191 – Polícia Rodoviária Federal;

192 – Serviço Público de Remoção de Doentes (Ambulância);

193 - Corpo de Bombeiros;

194 - Polícia Federal;

198 - Polícia Rodoviária Estadual;

199 - Defesa Civil.
38
Note-se que o acesso aos referidos serviços de emergência de utilidade
pública com numeração tridigito 19x são efetuados somente a partir de terminais do
STFC ou SMP. Assim, estas modalidades de serviços de Utilidade Pública
possibilitam ao interessado solicitar o atendimento imediato, em virtude de situação
de perigo ou condição de urgência.
5.1ARQUITETURA
EMERGÊNCIA
DE
TELECOMUNICAÇÕES
DOS
SERVIÇOS
DE
O código telefônico da chamada 19x tem como destino usual o terminal de
telefonia fixa para o atendimento dos serviços de emergência. Cada destino 19x
deve estar associado a um número chave local com 8 digitos (o nono digito esta em
implantação no Brasil para o SMP), localizado dentro da instituição pública que irá
promover o atendimento do pedido no menor tempo possível.
Hoje, existem inúmeras prestadoras de telefonia fixa que podem oferecer o
serviço no terminal fixo no destino, mas poucas detentoras de Poder de Mercado
Significativo – PMS, como a Oi Fixa (maior parte do Brasil) e a Telefônica (São
Paulo). Assim, normalmente, o terminal fixo (terminação de rede) é, normalmente,
oriundo de uma dessas operadoras PMS.
A seguir estão descritas as condições de acesso e fruição dos serviços de
utilidade pública – serviços de emergência através de 7 fontes de regulamentação
aplicáveis no horizonte 2011:
1. Lei Geral das Telecomunicações (LGT) - Lei nº 9.472, de 16 de julho de
1997.
2. Designação de Código destinado - Ato n.º 43.151, de 15 de março de 2004
e Ato n.º 881, de 18 de fevereiro de 2008.
3. Regulamento sobre Condições de Acesso e Fruição dos Serviços de
Utilidade Pública e de Apoio ao STFC - RESOLUÇÃO n.° 357 (anexo), de 15
de março de 2004.
4. Regulamento do Serviço Telefônico Fixo Comutado - STFC RESOLUÇÃO n.º
426 (anexo), de 9 de dezembro de 2005.
5. Regulamento do Serviço Móvel Pessoal – SMP - RESOLUÇÃO nº 477
(anexo), de 7 de agosto de 2007.
39
6. Plano Geral de Metas da Qualidade para o Serviço Telefônico Fixo
Comutado - RESOLUÇÃO nº 431 (anexo), de 20 de junho de 2003.
7. Plano Geral de Metas de Universalização para o Serviço Telefônico Fixo
Comutado no Regime Público – PGMU - DECRETO nº 4.769 (anexo), de 27
de junho de 2003.
Houve a publicação de nova regulamentação para diversos serviços, porém,
pouco alterou a normatização dos serviços de emergência. Assim, baseado nessa
regulamentação, a Anatel estabeleceu as condições em que as operadoras devem
promover o acesso e fruição aos serviços de emergência. É importante observar que
as instituições públicas não estão envolvidas diretamente nesse processo. Na
maioria dos casos, o ponto de contato entre as instituições públicas e as operadoras
de telefonia são agentes comerciais, ávidos por desenvolver novos negócios, em
detrimento ao atendimento técnico necessário para a qualidade dos serviços.
A seguir estão enumeradas algumas das obrigações que as operadoras
devem atender:

Havendo condições técnicas e interesse da instituição a ser acessada, o
atendimento dos serviços de emergência poderá ser centralizado, sem custo
adicional, como ocorrem com o tridigito 190 na região metropolitana do Rio de
Janeiro.

As chamadas originadas em terminais telefônicos fixos (individuais ou
coletivos – orelhões) ou em terminais móveis destinadas
aos serviços
públicos de emergência devem ser gratuitas.

As instituições públicas provedoras dos serviços de emergência são
responsáveis apenas pelo pagamento dos valores referentes à habilitação e
assinatura dos acessos locais às suas instalações, das prestações, utilidades
ou comodidades que lhe são ofertadas. Não há cobrança sobre as chamadas
recebidas. Essas terminações de rede destinadas à prestação de serviços de
emergência prestam-se unicamente ao recebimento de chamadas, não sendo
permitido originar chamadas.

As
ligações
destinadas
aos
serviços
públicos
de
emergência
são
obrigatoriamente identificadas, ou seja, deve ser permitida a identificação do
código de acesso do usuário que originar a chamada.
40

As chamadas originadas em terminais fixos e destinadas aos serviços de
emergência tem sua área de abrangência bem determinada e por isso, são
bem mapeadas, pois estão em uma rede telefônica fixa, com sua cobertura
bem estabelecida, incluso a área de atendimento das instituições públicas
destinos das chamadas. Já as chamadas originadas em terminais móveis
(Claro, Oi móvel, Vivo, TIM), totalizam cerca de 80% das chamadas
originadas para os serviços 19x, conforme fiscalização da Anatel-RJ em
2008/2009 juntos as Instituições Públicas, tem como característica o
deslocamento dinâmico do usuário (roaming de usuários em trânsito), e o seu
registro em Estação Radio Base – ERB mais próxima a esse terminal móvel
(celular). Nesse caso, segundo a norma aplicável, o atendimento de urgência
deverá ser efetuado pela instituição pública de emergência chamada mais
próxima a ERB, onde se localiza o usuário chamador.
Esse último item, requer um detalhamento mais pormenorizado, pois não está
explicitado como a operadora móvel conhece a localização do ponto de atendimento
da instituição pública de emergência mais próxima àquele usuário chamador e ainda,
o número chave associado à chamada 19x para encaminha-la corretamente. Neste
aspecto, a Anatel estabeleceu por regulamento que as operadoras fixa e móvel, em
conjunto, são responsáveis comuns pelo encaminhamento das chamadas de
emergência à instituição pública 19x, localizada o mais próximo da Estação Rádio
Base – ERB, aonde foi efetuada a chamada pelo usuário (vide figuras 1 e 2). Esse
procedimento requer um trabalho cooperativo entre as operadoras, que nem sempre
tem resultado efetivo, pois na maioria dos casos as operadoras se enxergam como
competidoras comerciais.
No Brasil, quando um usuário acessa o código 193, por exemplo, espera-se
que a chamada seja encaminhada para o bombeiro militar mais próximo à solicitação
que originou a chamada. Assim, também deve ocorrer para outras chamadas de
emergência, como ambulância – 192, etc. Para isso, as operadoras de telefonia fixa
e móvel devem ter estabelecido conjuntamente os planos de encaminhamento
corretamente. Qualquer tempo perdido durante um encaminhamento indevido pode
representar perigo de vida ao usuário chamador. No caso dos bombeiros, o tempo
de processamento interno do atendimento é, em média, de 2 minutos. Até o local do
41
acidente, o bombeiro leva cerca de 13 minutos em média, totalizando 15 minutos
para o atendimento. Quais seriam as consequências caso a chamada fosse
encaminhada indevidamente para outro destino?
Região 1
Região 2
Figura 1: Regiões de cobertura de cada ERB
Para a correta identificação dos pontos de atendimento e, consequentemente,
o encaminhamento correto da chamada, as operadoras de telefonia devem ter
algumas informações básicas.
No caso do serviço de telefonia fixa faz-se necessário mapear juntamente
com a instituição pública cada área de cada unidade de atendimento, o endereço da
instituição pública e o código chave de 8 dígitos equivalente ao 19x. Este
procedimento aplica-se a cada unidade da federação.
ERB
Ponto de atendimento
19x mais próximo
Figura 2: Região de cobertura da ERB - Estação de Rádio Base
42
No caso do serviço de telefonia móvel, as informações requeridas são as
coordenadas geográficas (latitude, longitude) de cada ponto de atendimento 19x (a
chamada móvel deve encaminhar para o ponto de atendimento mais próximo) e o
código chave do telefone fixo local (8 dígitos) da respectiva instituição pública
daquela região.
Este processo deve ser anualmente atualizado, visto que o planejamento
anual de cada instituição pública deve estar aderente com as áreas de cobertura do
atendimento 19x (alteração, manutenção, exclusão) de cada operadora móvel.
Ocorre que a experiência de campo na Anatel verificou-se que algumas
operadoras adotam processos complexos. A Anatel identificou em uma determinada
operadora 13 estruturas organizacionais na empresa fiscalizada e 17 fluxos de
informação abastecendo as áreas envolvidas, ou seja, um processo impraticável à
luz do regulamento e, consequentemente, da celeridade necessária e das
responsabilidades envolvidas.
Neste contexto, cabe à fiscalização da Anatel efetuar auditorias para
verificação do cumprimento das metas estabelecidas nos plano e regulamentos
vigentes para as operadoras de telefonia fixa e móvel. Para isso, utiliza-se dos
procedimentos abaixo enumerados:
a) acompanhamento de indicadores por parte da Agência;
b) auditoria realizada pela Agência;
c) pesquisas de satisfação dos usuários, quanto à prestação dos serviços; e
d) atuação direta do agente fiscalizador.
5.2 SERVIÇOS DE EMERGÊNCIA NOS REGIMES PÚBLICO E PRIVADO
Por tratar-se de serviços de utilidade pública que tem efeito imediato na
segurança e saúde da população, estão protegidos através dos direitos
constitucionais fundamentais.
Outro ponto a ser avaliado nos acessos aos serviços de segurança e saúde é
o requisito de disponibilidade de um serviço prestado em telecomunicações em
regime privado em relação a prestação em regime público, cujo desempenho de
disponibilidade é superior aos serviços de telefonia prestados em regime público.
43
Observa-se que o STFC têm requisitos mais rígidos de qualidade e disponibilidade.
No caso do SMP, a descontinuidade é equivalente à interrupção de comunicação
terminal móvel (celular) e a Estação Radio Base - ERB, sendo que o regulamento
não ampara diretamente a contínua acessibilidade aos serviços de emergência.
Hoje, há uma quantidade considerável de chamadas 19x encaminhadas
indevidamente para destinos não desejáveis, pela carência de informação que
envolve todo o processo entre as operadoras e as instituições públicas.
De acordo com dados coletados pela Anatel, entre abril de 2012 a março de
2013, a central de atendimentos da Anatel recebeu 2602864 reclamações, sendo o
serviço com mais queixas, cerca de 42,82% do total, foi o de telefonia móvel (regime
privado), seguido por 31,04% do serviço de telefonia fixa (regime público).
O regulamento da Anatel para o setor estabelece a obrigatoriedade do
ressarcimento ao usuário por parte da operadora em caso de interrupção do serviço.
Mas certamente nos casos de chamadas aos serviços de emergência a questão não
se refere ao ressarcimento pela interrupção ou falha no serviço.
No Brasil, esta questão na prestação de serviços de emergência em diversos
ambientes de telefonia é fruto da própria legislação que separou a prestação de
serviços em regime público e privado, sem relevar toda a infraestrutura de acesso
aos serviços de emergência à categoria de serviço público. Na Europa e EUA
(ESTADOS UNIDOS, 2009), a classificação de tais serviços como serviço universal
resguarda efetivamente a acessibilidade, independentemente do serviço prestado ao
usuário, seja STFC, SMP, VOIP – INTERNET (Voice over IP via Internet). Quando o
usuário digita 911 nos EUA, o encaminhamento da chamada tem características
especiais, seja qual for o serviço de onde partiu a chamada (STFC, SMP, VOIP –
INTERNET), ou seja, transcende o regime de prestação do serviço de telefonia
envolvida.
A LGT (BRASIL, 1997) admite que um mesmo serviço possa ser prestado
concomitantemente nos regimes público e privado (art 65, III, da LGT), sendo que,
sempre que necessário, poderão ser adotadas medidas que impeçam a inviabilidade
do serviço explorado no regime público (art 66, caput, da LGT).
Enfim, os serviços de telecomunicações estão se entrelaçando muito
rapidamente, seja na convergência tecnológica, seja nos pacotes de serviços.
Ocorre que a regulamentação é específica para cada tipo de serviço de
44
telecomunicações,
dificuldades
e
legítimas
consequentemente,
para
resolução
os
de
usuários
/
consumidores
questões
envolvendo
têm
diversos
regulamentos. Essas são certamente fontes estruturais de insatisfação dos usuários
/ consumidores e que demandam da Anatel “expertise” e mudanças profundas nos
regulamentos, o que envolveria a alta gerência e todos os demais atores no desenho
de novo marco regulatório.
Cabe observar que esta distinção de prestação de serviço em regime público
e privado, estabelecida em lei, é inferior aos princípios constitucionais vigentes sobre
as garantias aos serviços de segurança pública pelo cidadão. Portanto, a Anatel tem
a missão de resguardar características mínimas de acessibilidade na prestação dos
serviços através de regulamentos, de modo a garantir que os princípios individuais e
sociais previstos na Constituição Federal sejam protegidos objetivamente (mínimo
existencial).
5.3 TROTES NOS SERVIÇOS 19x
Outro problema enfrentado pelas instituições públicas em relação aos
serviços essenciais 19x são os trotes. São fontes de ineficiência. Trata-se de um
índice significativo de chamadas indevidas aos serviços de emergência (trote), que
afetam o desempenho das instituições públicas no atendimento a população.
Observa-se ainda que o “trote” para alguns seja entendido como uma
brincadeira de mau gosto. Tal entendimento pode suscitar a aplicação do princípio
da insignificância e com isso, afastar o ilícito da conduta irregular do usuário. Por
esta razão, não se aplica o princípio da insignificância a condutas imorais quanto
está se referindo a Lei da Improbidade (uso indevido de bens públicos) e, por
conseguinte, à moralidade administrativa.
Algumas instituições públicas tomaram para si a solução ou pelo menos
conseguiram reduzir de modo significativo o volume de trotes.
Dados do corpo de bombeiro do Estado do Rio de Janeiro revelam que em
março de 2012, de 75 mil telefonemas para o tridigito 193, aproximadamente 42%
eram trotes. A queda para 12% das ligações só ocorreram depois que os bombeiros
passaram a retornar as ligações para a casa dos autores do trote. A ligação do
tridigito é identificada pelo BINA, dispositivo que permite verificar o número de
45
origem da chamada. Boa parte da origem dos trotes durante o dia se deve a
crianças e a noite a adultos.
A necessidade de elaborar norma sancionadora para os praticantes de trote.
A LGT contempla os direitos e deveres dos usuários. No artigo 4º da referida lei
estabelece que:
Art. 4° O usuário de serviços de telecomunicações tem o dever de:
I - utilizar adequadamente os serviços, equipamentos e redes de
telecomunicações;
II - respeitar os bens públicos e aqueles voltados à utilização do
público em geral...
Art. 173. A infração desta Lei ou das demais normas aplicáveis, bem como
a inobservância dos deveres decorrentes dos contratos de concessão ou
dos atos de permissão, autorização de serviço ou autorização de uso de
radiofreqüência, sujeitará os infratores às seguintes sanções, aplicáveis
pela Agência, sem prejuízo das de natureza civil e penal: (Vide Lei nº
11.974, de 2009).
I - advertência;
II - multa;
III - suspensão temporária;
IV - caducidade;
V - declaração de inidoneidade.
Ocorre que qualquer sanção, por exemplo, com a mensagem individual de
advertência, depende de regulamentação pela Anatel, determinando em que
situações as penalidades são aplicáveis por violações dos usuários praticantes de
trote. Tal procedimento requer um processo, ou seja, anteprojeto acompanhado por
um parecer da Procuradoria Geral da União e aprovado pelo Conselho Diretor da
Anatel, posteriormente, colocado em consulta pública. A partir da validação, pode-se
elaborar um regulamento para sancionar os trotes, envolvendo a participação das
operadoras de telecomunicações.
De qualquer forma, fazem-se necessárias algumas facilidades preliminares
para a identificação precisa do usuário responsável pelo trote, para isso requer:
46

disponibilização de forma gratuita às instituições públicas da facilidade para
uso de identificador de chamada;

fornecimento de lista telefônica de todos os TUP pertencentes à localidade,
onde inexista facilidade de acesso internet; e

cadastro e geração de mensagem eletrônica automática para as chamadas já
reincidentes de trote aos centros de atendimento 19x.
Nesta seção foram enumeradas diversas considerações sobre o acesso aos
serviços públicos:

enumerou-se 7 dispositivos entre Leis, Normas e Regulamentos, que
instrumentalizam as regras para acesso aos serviços de emergência. Ocorre
que tais dispositivos não contemplam diretamente a participação dos
principais atores no processo: as instituições de serviço público, que
desconhecem seus direitos como forma de exigi-los juntos às operadoras de
telecomunicações. Uma das ações desdobradas durante a fiscalização pelo
Escritório Regional do Rio de Janeiro/Espírito Santo foi o aculturamento das
instituições públicas na norma pertinente. Essa cooperação para a troca de
informações entre os processos de cada ator é fundamental para a melhoria
na prestação dos serviços tridígitos 19x;

as normas e leis aplicadas ao serviço tridigito para não garantem um
planejamento eficiente para universalizar os serviços de emergência, assim, a
eficácia do acesso aos serviços de segurança pública é resultado de missões
de fiscalização, ou seja, no plano tático-operacional, requer o poder de polícia
administrativa para melhorar a qualidade dos serviços prestados;

O trote deve ser tratado como uma degradação no acesso aos serviços de
emergência, e por isso, deve envolver todos os atores na solução,
capitaneada pela Anatel.
47
6 CONCLUSÃO
A Anatel é a autarquia responsável pela elaboração de Normas e
Regulamentos, Atos de Concessão ou Autorização, Fiscalização no setor de
telecomunicações. No entanto, a multidisciplinaridade dos serviços públicos fruídos
pela população não afasta as competências atribuídas por lei a cada responsável.
Na verdade, o conhecimento mútuo dos processos de cada ator fortalece a visão
individual das competências de cada participante. Nesta visão de uma estrutura de
serviços cada vez mais complexa e convergente, fortalece o entendimento de que o
serviço público é uno, não devendo existir lacunas nos deveres e garantias do
Estado junto aos cidadãos/usuários, pois o conhecimento do processo e o
reconhecimento de suas próprias competências são o suficiente para saná-las.
Assim, a integração entre a Anatel e os demais órgãos envolvidos nos
grandes eventos vem a cada dia se tornando mais efetiva, eficaz, qualificada e
padronizada através da coordenação, integração e parcerias, racionalizando as
capacidades disponíveis e instaladas no país, consequentemente, reduzindo o
efetivo e recursos necessários. O processo vem numa crescente integração, com
resultados concretos de sucesso.
Por outro lado, nas questões de acessibilidade dos usuários aos serviços de
emergência pode ser melhorada. Apesar da legislação e das normas vigentes, a
integração com as instituições públicas prestadoras dos serviços de emergência
ainda não aconteceu, de fato. As instituições públicas desconhecem a arquitetura e
os seus direitos na prestação do serviço, e elaboram seus planejamentos
operacionais sem conhecer todos os procedimentos normatizados às operadoras de
telecomunicações. Ressalte-se que as operadoras tem interesse em efetuar o
encaminhamento das chamadas 19x corretamente, atendendo a requisitos de
fruição de seus clientes/usuários, porém a competição e o jogo comercial tem
dificultado esta intenção.
Por outro lado, a Anatel vem trabalhando na melhoria de seus processos
internos, tendo inclusive em 2013, modificado sua estrutura organizacional
administrativa, muito verticalizada, para gestão de processos, reduzindo o peso das
personalidades sobre as atividades propriamente ditas, melhorando a celeridade e
as respostas para com a sociedade. Serão novos caminhos que serão percorridos
frente aos futuros desafios da autarquia. Porém, a judicialização como recorrência
48
contumaz
nas
decisões
administrativas
de
sanção
às
operadoras
de
telecomunicações (última instância administrativa) reduzem a efetividade e a eficácia
do Estado regulador e aumentam significativamente as demandas judiciais dos
usuários individuais contra as operadoras, abarrotando o já exaurido sistema
judiciário.
A aplicação da fiscalização da Anatel para monitoramento e garantia da
infraestrutura critica foi uma decisão acertada, pois além do conhecimento dos
processos operacionais das operadoras, mesmo diante de novas tecnologias recémimplantadas, o desafio de assimila-las e domina-las é uma etapa gratificante aos
fiscais da Anatel. A questão do auto de infração diante de irregularidades como
contraproducente à construção cooperativa entre a Anatel e as Operadoras em
relação à segurança ainda passa pela sedimentação da cultura de regulação no
país.
6.1 ESTUDOS FUTUROS
As soluções de atendimento aos grandes eventos futuros e a acessibilidade
aos serviços públicos através de serviços de telecomunicação não estão totalmente
equacionadas, sempre surgem questões novas, ou seja, há muito que fazer na
esfera da Anatel e das Operadoras. Recentemente, acresceu-se um novo desafio,
envolvendo a violação da privacidade das informações no Brasil por outro governo
através das redes de telecomunicações e sistemas de armazenagem de dados. Este
assunto, certamente, pode ser um excelente tema para estudos no CAEPE.
Outro tema também indicado para estudos futuros relacionados à segurança
pública e a fruição dos serviços de telecomunicações é a tutela dos direitos dos
usuários frente à falência da infraestrutura de telecomunicações ocasionado por
desastre/calamidade e, consequentemente, a interrupção na prestação dos serviços.
49
REFERÊNCIAS
AGENCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES (Brasil). Caderno de
encargos para grandes eventos internacionais. 2 ver. Brasília, DF, 2009.
Disponível em:
<http://www.anatel.gov.br/Portal/documentos/sala_imprensa/14-10-2011-13h48min14s-Caderno_de_Encargos.pdf>. Acesso em: 30 maio 2013.
______. Números do setor. Brasília, DF, 2013. Disponível em:
<http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalInternet.do>. Acesso em: 10
junho 2013.
______. Notícias dos grandes eventos. Brasília, DF, 2013. Disponível em:
<http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalNoticias.do?acao=carregaNotici
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______. Resolução nº 596, de 6 agosto 2012. Regulamento de
fiscalização. Anexo. Brasília, DF. Disponível em:
<http://www.anatel.gov.br>. Acesso em: 5 junho 2013.
______. Plano de logística operacional de fiscalização para a copa das
confederações. Brasília, DF, 2013. Disponível em:
<http://www.anatel.gov.br/Portal/exibirPortalNoticias.do?acao=carregaNotici
a&codigo=27967>. Acesso em: 20 junho 2013.
ALEXI, Robert. Teoría de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de
Estudios Políticos Y Constitucionales - CEPC, 2002.
APOSTILA DE UNIVERSALIZAÇÃO. Curso avançado de especialização
em regulação de serviços de telecomunicações, Brasília, DF, 2010.
ARAGÃO, Alexandre Santos. O Poder normativo das agências
reguladoras. Rio de Janeiro: Forense, 2008.
BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição. 5.
ed. São Paulo: Saraiva, 2003.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil de
1988: promulgada em 05 de outubro de 1988. Brasília, DF, 1988.
50
BRASIL. Lei 8987, de 13 de Fevereiro de 1995. Dispõe sobre o regime de
concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previsto no art.
175 da Constituição Federal de 1988, e dá outras providências. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br>. Acesso em: 20 maio 2013.
BRASIL. Lei nº 9.472, de 16 de Julho de 1997. Dispõe sobre a organização
dos serviços de telecomunicações, a criação e funcionamento de um órgão
regulador e outros aspectos institucionais, nos termos da Emenda
Constitucional nº 8, de 1995. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 17 julho
1997, Seção 1, p. 15081.
BRASIL. Decreto nº 2.338, de 07 de Outubro de 1997. Aprova o
Regulamento da Agência Nacional de Telecomunicações e dá outras
providências. Diário Oficial da União. Brasília, DF, 8 outubro 1997, Seção
1, p. 22529.
______. Conselho de Defesa Nacional. Secretaria executiva. Portaria nº
34, de 5 de agosto de 2009. Institui grupo de trabalho de segurança
das infraestruturas críticas da informação, no âmbito do comitê gestor de segurança
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