In: ENCONTRO DE ESTUDOS ORGANIZACIONAIS, 2., 2002, Recife. Anais... Recife: Observatório da
Realidade Organizacional : PROPAD/UFPE : ANPAD, 2002. 1 CD.
Violência, Teoria Institucional e Organizações Policiais
Marcus Vinicius Gonçalves da Cruz
Ana Luisa Castro Almeida
Resumo
A forte repercussão na sociedade e no Estado brasileiro dos episódios de violência,
especialmente os que ganham espaço na mídia, começam a tornar ainda mais aguda a
percepção da violência. A idéia principal deste artigo é contribuir para a compreensão desse
fenômeno pela análise do sistema de justiça criminal a partir da conversação entre uma das
vertentes da teoria das organizações – o novo institucionalismo, tendo como eixo de análise as
organizações policiais. A partir dos mecanismos sugeridos por autores como Powell e
DiMaggio (1991) esse artigo procura identificar as pressões institucionais que podem levar as
organizações policiais responsáveis pelo combate à violência ao isomorfismo, e a pressão
cada vez maior proporcionada pela cobertura da mídia. Os resultados apontam para um amplo
leque a ser coberto pelos estudos organizacionais e algumas características isomórficas das
instituições policiais.
Abstract
The burst of violence in the Brazilian nation and in its society has launched a strong
repercussion, specially those highlighted by the media that made its perception even more
noticeable. The main idea of this article is to contribute to the understanding of this
phenomenon through the analysis of the criminal justice system starting from the conversation
(dialogue) among one of the streams of the organizational theory, the new institutionalism,
focusing its analysis on the police organizations. Starting from the mechanisms proposed by
authors like Powell and Dimaggio(1991) this article tries to identify the institutional pressure
that can lead the police organizations responsible for the fight against violence to
isomorphism, and the growing pressure due to the media coverage. The results imply a wide
range to be covered by the organizational studies and some isomorphic characteristics of the
police institutions.
1. Introdução
As transformações na sociedade hoje envolvem uma miríade de fenômenos como a
globalização, blocos econômicos, precarização do trabalho, descentralização das organizações
e sua articulação em redes, mudanças nas formas de intervenção do Estado, novos sistemas e
formatos de comunicação, e mudanças sociais tão drásticas quanto tecnológicas e econômicas.
Castells (1999) destaca que em um mundo de fluxos globais de riqueza, poder, violência, e
imagem, os homens reforçam a busca pela identidade coletiva ou individual, atribuída ou
construída, como fonte básica de significado social.
Para Martuccelli (1999), o significado da violência na sociedade é antes de tudo, de
natureza “subjetiva” um “sentimento”, uma maneira de “ter experiências do mundo exterior",
"de ser ou de sentir exposto a ele...”. O indivíduo sente-se ameaçado por riscos econômicos
(quedas de bolsas, inflação, desemprego); tecnológicos (centrais nucleares, clonagem,
alimentos transgênicos); sanitários (novas doenças); sociais (assaltos, seqüestros, roubos),
levando-o a um aumento generalizado de insegurança. O dilema contemporâneo, diante da
violência, decorre, em parte, sob a forma de risco que a sociedade se mostra incapaz de
controlar. De um modo indissociável, a representação deste mundo social, se dá através da
veiculação da imagem de um mundo social descritivo e normativo, onde a relação com o
mundo é cada vez mais mediatizada pelos símbolos e a ação se reduz à circulação e atuação
de códigos. Nesse sentido, trata-se de compreender que a dominação simbólica se sustenta por
um conjunto de elementos que asseguram a dominação social. O autor ressalta que as novas
formas de desligamento social, critério determinante para aprender o grau de insegurança
“física”, real ou imaginária, em face da violência, não é outro senão a natureza dos
mecanismos que definem a inserção do ator em relação à sociedade.
Foucault (1987) e Bourdieu (1989) consideram a violência como um dispositivo de
excesso de poder, uma prática disciplinar que produz um dano social, desde a prescrição de
estigmas até a exclusão efetiva ou simbólica. Outras definições destacam, explicitamente ou
não, como o “outro” não tem espaço ao diálogo, a negociação, a reação: a violência como o
não reconhecimento do outro, a violência como a negação da dignidade humana; a violência
como excesso de poder (Zaluar et al, 2001). Dentro de uma outra abordagem, alguns teóricos
buscam o reconhecimento de uma articulação entre violência e cultura. Nesse sentido,
procuram compreender o papel e o sentido que tem a violência, ou suas formas de
manifestação no contexto de uma dinâmica cultural de uma dada sociedade. Como pistas
analíticas têm investigado “a linguagem da violência” através de suas manifestações sóciocorporais, das interações – produção e consumo - com o universo mediático, da estetização da
violência, dentre outras.
Na cultura contemporânea, o fenômeno da violência se reflete nas artes – literatura,
cinema, vídeos, na mídia e no cotidiano mais amplo dos agentes sociais. Não aparece apenas
como evidência de dissidência ou da iminência de uma situação de “caos” social, mas adquire
um papel estruturador e/ou fundador de novas expressões do social (Pereira et al, 2000, p.15).
A violência também se contrapõe ao discurso dos grandes pensadores do século XIX, que
acreditavam que o “mal estar” da sociedade cederia lugar ao pleno domínio da razão. O tempo
presente acentua o descompasso do discurso da modernidade, marcado pela visão da
racionalidade que se mostra insatisfatório para a significação do mundo contemporâneo
(Rifiotis, 1999).
O Estado possui o poder legítimo da manutenção da lei e da ordem, inclusive com o
uso da violência nos parâmetros da lei. Castells (1999) reforça que as instituições sociais são
constituídas para impor o cumprimento das relações de poder existentes em cada período
histórico, inclusive os controles, limites e contratos sociais conseguidos nas lutas de poder.
Na sociedade contemporânea, o crescimento da criminalidade e o suposto aumento da
impunidade resultam, em grande parte, na erosão da lei e da ordem. Nesse sentido, o Estado
surge como incapaz de cuidar da segurança dos cidadãos e de proteger seus bens materiais e
simbólicos (Adorno, 1998). Há que se considerar também que os fatos constituem narrativas
sociais, que ocorrem em determinados momentos históricos, e gravitam no interior de um
campo determinado, seja este político, cultura ou social.
As pressões do ambiente sobre o sistema de justiça criminal, entendido como o campo
organizacional em que atuam as organizações policiais, são de variadas origens, como a
crescente demanda por serviços, a necessidade de manutenção da ordem e o equilíbrio da
sociedade, o questionamento dos instrumentos utilizados pelas organizações para lidar com os
conflitos originados de sua atuação, a cobertura da mídia, entre outros, o que reforça a
complexidade das inter-relações entre os diversos atores envolvidos.
Destaca-se que a polícia é a mais poderosa agência de controle social imediato por sua
distribuição espacial, mecanismos de urgência e poder legal de constrangimento. Dentro do
sistema de justiça criminal as organizações policiais têm um papel proeminente na prevenção
criminal, sendo a organização reconhecida e respeitada por toda a população.
A forte repercussão na sociedade e no Estado brasileiro dos episódios de violência,
especialmente os que ganham espaço na mídia, começam a tornar ainda mais aguda a
percepção da violência. A necessidade de interpretação deste fenômeno suscita uma maior
discussão sobre esta temática e sua importância no país. Kant de Lima et al. (2000) indicam
que o crescente interesse público e a necessidade de compreensão de sua complexidade
promoveram uma produção acadêmica relevante sobre as temáticas da violência, da
criminalidade, da segurança pública e da justiça criminal, especialmente nas áreas de
sociologia, antropologia e ciência política. Carneiro (2000) destaca que embora o volume de
informações tenha aumentado significativamente nos últimos anos, é possível encontrar
enormes lacunas, mais especificamente no campo da economia e administração.
A idéia principal deste artigo é contribuir para a compreensão da realidade do sistema
de justiça criminal a partir da conversação entre uma das vertentes da teoria das organizações
– o novo institucionalismo, tendo como eixo de análise as organizações policiais. A partir dos
mecanismos sugeridos por Powell e DiMaggio (1991) esse artigo procura identificar as
pressões institucionais que podem levar as organizações policiais responsáveis pelo combate à
violência ao isomorfismo, e a pressão cada vez maior proporcionada pela cobertura da mídia.
Meyer e Scott (1992, p.152) preconizam que as organizações do mesmo campo estão
embebidas em grandes sistemas de relações, no sentido vertical e horizontal, sendo
dependentes entre si, o que também implica em custos associados a sua estratégia, com
variações ao longo do tempo.
O pressuposto adotado neste artigo é que a análise das organizações é um campo de
conversações entre diferentes abordagens que, de acordo com Reed (1998), formam o pano de
fundo e o contexto que permitem um debate crítico e de reflexão que produzem os estudos
organizacionais contemporâneos. Sob esta perspectiva, o trabalho consiste na descrição dos
principais aspectos do novo institucionalismo, a especificidade da relação entre as suas
características e as organizações policiais a repercussão da violência.
A escolha do novo institucionalismo como opção metodológica justifica-se pelas
características do objeto de análise, as organizações policiais. O institucionalismo tem suas
origens teóricas nas últimas décadas do século XIX, sendo resultante da convergência de
contribuições da ciência política, sociologia e economia, que buscam incorporar em suas
proposições a idéia de instituições e de padrões de comportamento, de normas e de valores, de
crenças e de pressupostos, nos quais encontram-se imersos indivíduos, grupos e organizações
(Machado-da-Silva et al, 1998).
Prates (2000) destaca que as instituições têm como significado os valores e normas
sociais estáveis que impõem limitações a alternativas de ações ou estabelecem roteiros
adequados específicos de interação social. Espino (1999) define as instituições como um
conjunto de regras que articulam e organizam as interações econômicas, sociais e políticas
entre os indivíduos e os grupos sociais. As instituições policiais, legítimas representantes do
Estado para manutenção da ordem detêm tais características. O esforço desse trabalho é
ampliar o escopo da discussão através de uma abordagem sob o foco da administração.
2. O Novo Institucionalismo
Em meados da década de 1970, surgem novas articulações para o entendimento das
organizações através de teorias emergentes que passam a ser debatidas com maior ênfase na
década seguinte, como a teoria dos custos de transação (Willianson, 1981), a ecologia
populacional (Hannan e Freeman, 1977) e o novo institucionalismo (DiMaggio e Powell,
1983). Para Aldrich e Marsden (1988) estas teorias têm avançado em considerar para
generalizações empíricas, o ambiente e formas estruturais estabilizadas pelas pesquisas
orientadas pela contingência. Por outro lado, os teóricos baseados na gerência continuam na
tradição dos sistemas abertos e na perspectiva de propósitos racionais, conforme enfatizam
estes autores.
Proeminente entre essas opções é a economia dos custos de transação de Williamson
(1981), em que reforça a transação como a unidade básica de análise e a compreensão da
economia nos custos de transação como central no estudo das organizações. As aplicações
dessa abordagem requerem que as fronteiras da organização sejam fixadas, e as estruturas de
governança estabilizadas, para minimizar os custos de coordenação do trabalho em um
sistema de atividade. As transações podem tornar-se custosas quando conduzidas sob
condições de incerteza e de informação distribuída imperfeitamente, e quando existe um
pequeno número de compradores e vendedores “oportunísticamente” inclinados para suas
partes. Sob essas circunstâncias, essa perspectiva ressalta que a direção administrativa de uma
organização providenciará uma coordenação mais eficiente que as transações no mercado
entre produtores independentes. Assim, se mudanças em condições tecnológicas ou nas
estruturas de mercado alteram o ambiente para as transações, considerações sobre a eficiência
levariam a criações ou transformações estruturais das organizações. A integração vertical ou o
movimento de estrutura unitária para multidivisional seriam alguns exemplos.
Em contraste, a ecologia populacional de Hannan e Freeman (1977) dá pouca atenção
a transformação. Ao contrário, os ecologistas mantêm que as pressões estruturais e da
sociedade em direção à inércia estrutural colocam severos limites à capacidade adaptativa das
organizações. O ajuste entre organização e ambiente é, então, obtido através de processos
demográficos – maiores formas de adaptação são criadas mais rapidamente do que são
eliminadas. Essa perspectiva foca na competição, seleção e diferenciação na livre mortalidade
entre formas organizacionais, cujas aptidões são julgadas pela extensão em que os
nascimentos excedem as mortes.
Cunha (1999) destaca que apesar das críticas ao modelo “darwinista” proposto pela
ecologia populacional, essa abordagem avança ao afirmar que não há uma melhor forma de
organização, mas muitas formas para muitos nichos. As limitações de recursos são
importantes para modelar o crescimento, desenvolvimento e declínio das organizações, assim
como o papel das inovações bem sucedidas em delinear novas espécies de organizações.
Segundo Scott (1995), a partir dessas contribuições, novos esforços foram
empreendidos no sentido de introduzir argumentos institucionais na sociologia das
organizações a partir de Berger e Luckmann (1985) e que marcam a chegada do
neoinstitucionalismo nos estudos organizacionais. Reed (1998) reforça que a teoria
institucional tem, como preocupação central, o processo cultural e político por meio do qual
atores e seus interesses e valores são institucionalmente construídos e sustentados. Nessa
perspectiva se destacam os trabalhos de Meyer & Rowan (1977) e de DiMaggio & Powell
(1983), entre outros.
Os teóricos do novo institucionalismo, ao contrário de restringirem o foco apenas em
condições externas para sobrevivência ou transformação das organizações, destacam o
“campo organizacional” os valores e normas da sociedade para as quais as organizações
devem se moldar. Reforçam a idéia de “campo organizacional” como unidade de análise,
afirmando que inclusive são mais abrangentes que os nichos de firmas competindo entre si da
ecologia populacional (Powell e DiMaggio, 1991, p.65). Quando as relações de causa e efeito
entre as estruturas organizacionais e seus resultados são pobremente entendidas, a
manutenção de um fluxo seguro de recursos requer das organizações a adoção de práticas
legitimadas externamente. A mudança é assim pensada para seguir as definições de alterações
de estruturas e processos promulgadas por corpos externos às organizações como associações
profissionais e agências do estado.
Uma interessante implicação nessa linha de raciocínio é que estas previsões aumentam
a homogeneidade das organizações em seus campos, de acordo com Powell e DiMaggio
(1991), já que estão tipicamente sujeitas às mesmas pressões externas. A similaridade
estrutural poderia levar as organizações em seu campo a adotar práticas prescritas pela
legislação ou pela pressão normativa de uma associação profissional. Poderia também crescer
com novas organizações entrando em um campo, copiando as estruturas das unidades já
existentes, ou com unidades existindo de forma mimética e de procedimentos de uma com a
outra.
Houve reações a essa nova proposta, de defensores de concepções racionalistas e
daqueles que destacavam as relações entre organizações e ambiente, e dos que valorizavam o
papel da cultura na formação das organizações, como refletem as discussões de Selznick
(1996) e Prates (2000), e a reflexão de Tolber e Zucker (1998).
Um dos principais trabalhos do novo institucionalismo é o artigo de Meyer e Rowan
(1977) para quem as organizações são levadas a incorporar novas práticas e procedimentos
definidos pelos conceitos racionalizados de trabalho organizacional prevalecentes e
institucionalizados na sociedade. As organizações que fazem isso incrementam sua
legitimidade e seus propósitos de sobrevivência, independentemente da eficácia imediata
adquirida em suas práticas e procedimentos. Ou seja, o ambiente institucional legitima as
ações da organização e permite sua sobrevivência.
Os autores apontam para a conformidade das estruturas organizacionais a influências
de fatores institucionais (legislação, normas sociais) do ambiente. Assim, destacam a
relatividade de instâncias como tamanho e tecnologia, pelos modos diferenciados de
interpretá-las quanto à sua visibilidade. A influência do ambiente institucional é revelada no
setor organizacional através de diversos arranjos como políticas de contratação, práticas
contábeis, orçamento, e cargos semelhantes. Há uma mudança de foco quanto à formalização,
complexidade e centralização analisadas pelas teorias anteriores. O sucesso organizacional vai
além da coordenação e controle, legitimando-se em ambientes institucionais elaborados e
tornando-se isomórficas naqueles ambientes.
Para eles todas as organizações, em um grau ou outro, estão embebidas em contextos
relacionais e institucionalizados e estão preocupadas com a coordenação e controle de suas
atividades e com seus resultados. Algumas organizações dependem mais da manutenção de
suas demandas internas e das relações nos limites de suas atividades, enquanto a
sobrevivência de outras depende mais de demandas cerimoniais de um ambiente altamente
institucionalizado.
A noção de que organizações poderiam sobreviver mesmo com baixo desempenho,
contraria a lógica vigente de que organizações ineficientes em termos de produção seriam
eliminadas, enquanto a relação entre as atividades do dia-a-dia e os comportamentos dos
membros da organização e das estruturas formais poderiam ser negligenciados e as estruturas
revestidas de significados socialmente compartilhados, concluem Meyer e Rowan (1977).
Na mesma linha, DiMaggio e Powell (1983) revelam que as organizações tendem a
utilizar linhas de ação já definidas e racionalizadas na sociedade, que lhes permitam garantir
sua sobrevivência e legitimidade, independente de sua eficiência e demanda, assim, mais que
mercado ou tecnologia, orientam-se pelo contexto, as regras e os significados
institucionalizados nas estruturas. Perante a incerteza ambiental, a competição entre as
organizações volta-se não apenas para recursos e consumidores, como também para a
legitimidade institucional tornando suas práticas cada vez mais homogêneas dentro de um
domínio organizacional.
As organizações buscam então adaptar suas estruturas e procedimentos às expectativas
do contexto, através dos mecanismos de isomorfismo. O processo de isomorfismo pode ser
desenvolvido através de mecanismos coercitivos, miméticos ou normativos.
Os mecanismos coercitivos resultam de pressões formais e informais exercidas por
uma organização sobre outra que se encontra em condição de dependência, ou pela
expectativa cultural da sociedade dentro da qual aquela organização funciona. Pode ocorrer,
por exemplo, na relação da matriz com a subsidiária, quando a primeira é obrigada a adotar as
medidas que sejam adequadas à política da segunda.
A mudança isomórfica pelos mecanismos miméticos fundamenta-se na adoção por
parte de uma organização, de procedimentos e arranjos estruturais já implementados por
outras organizações que pertençam a seu ambiente específico a fim de reduzir a incerteza. A
contratação de consultorias para resolver momentos difíceis da vida organizacional, ou a
adoção generalizada das técnicas de gestão da qualidade total mostram esse mecanismo.
O isomorfismo por mecanismos normativos refere-se a formas comuns de
interpretação e de ação frente a problemas que se põem em evidência na vida organizacional.
Uma das formas mais freqüentes de pressão normativa é a profissionalização, ou seja, ter
determinada ocupação que leve a compartilhar um conjunto de normas e rotinas de trabalho
pelos membros de uma mesma profissão. O sistema de ensino e em particular as
universidades, onde se formam grande parte dos profissionais, são veículos privilegiados dos
conjuntos de normas, regulamentos e práticas comuns de uma profissão.
A articulação entre os três mecanismos em direção à homogeneização das ações
organizacionais pertencentes a um mesmo campo organizacional é relevante, mas o peso de
cada um depende do contexto.
3. Novo Institucionalismo e Organizações Policiais
No Brasil o sistema de segurança pública é composto pelas organizações policiais polícia federal, polícia rodoviária federal, polícia ferroviária federal, polícia militar, polícia
civil; Ministério Público, Defensoria Pública, Judiciário e unidades prisionais. Grande parte
dos cientistas sociais utiliza a expressão sistema de justiça criminal como sinônimo de sistema
de segurança pública (Campos Coelho, 1986; Sapori, 1995), talvez derivada da utilização na
literatura norte-americana da expressão “criminal justice system” (Walker, 1992).
Sapori (1995) destaca que o sistema de justiça criminal tem a incumbência de aplicar
os ordenamentos jurídicos, evitando a ocorrência de atos criminosos, reprimindo e
investigando quando tais atos ocorrem, processando seus possíveis atores e punindo-os
quando a autoria ficou evidenciada. De acordo com Paixão (1988), a atividade criminosa
constitui uma externalidade na vida cotidiana dos indivíduos que compõem um grupo social e
as instituições da justiça penal existem para regular os custos correspondentes e cooperar para
a implementação de alguma ordem política, o que envolve necessariamente a adoção de
mecanismos de controle social.
A Constituição de 1988 manteve as polícias militares e corpos de bombeiros militares
como forças auxiliares e de reserva do Exército, estando ambas subordinadas, juntamente com
a polícia civil aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e Territórios (Brasil, 1989).
Nesse contexto, destaca Carballo Blanco (2000), verifica-se a existência de dois níveis
funcionais policiais bipartidos, a polícia administrativa da ordem pública que é a que realiza a
prevenção e repressão imediata, atuando individual ou coletivamente (polícias militares) e a
polícia judiciária que é a que apura as infrações pessoais e auxilia o Poder Judiciário,
realizando a repressão mediata (após a ocorrência da infração penal), atuando individualmente
(polícia civil). Assim, cada polícia cumpre parte das funções previstas para o ciclo completo
de atividades policiais: polícia administrativa + polícia investigativa + polícia técnica.
O campo de análise de acordo com Powell e DiMaggio (1991) é entendido como
aquelas organizações que constituem uma área reconhecida da vida institucional, e o conceito
neste estudo seria o sistema de justiça criminal, enquanto as organizações analisadas seriam a
Policia Militar e a Polícia Civil, como limitação metodológica.
O surgimento do sistema policial se confunde com a criação do Estado brasileiro, pois
o Estado tem o compromisso com a ordem legal e moral, além do poder legítimo da violência.
A segurança pública estava centrada nos estados federados, daí a relativamente recente
criação da Polícia Federal (década de 1940). As polícias militares foram concebidas a partir
da estrutura militarista herdada da Missão Francesa e depois mantidas pela legislação atrelada
às Forças Armadas. Nota-se um mecanismo coercitivo que modelou a polícia militar.
A evolução histórica das polícias militares revela como característica organizacional
marcante, segundo Silva Neto (1997) o hibridismo de sua destinação militar e policial. As
pressões do ambiente institucional sempre tiveram papel relevante ao marcar as tendências
quanto a um papel mais policial ou mais militar. Os reflexos em seu ambiente interno podem
ser verificados na organização a partir de sua estrutura hierárquica e disciplinar. O papel
repressivo durante o regime de ditadura no país (1964-1985) reforçou o caráter militar,
enquanto a sua transição para a consolidação do regime democrático levou as polícias
militares a buscarem novos métodos de ação operacional.
Ao longo de sua trajetória, as polícias militares têm internalizado na organização uma
estrutura burocrática com diversas características do modelo weberiano clássico: ordenamento
hierárquico, baseado na disciplina, normas exaustivas e escritas, cargos estruturados onde
prevalece o padrão monocrático de chefia e ocupantes dos cargos desempenham papéis
rigorosamente definidos; promoções por mérito e antiguidade, treinamentos específicos e na
organização; regras legalistas e rígidas; com um tratamento dos clientes de forma impessoal e
universalista. As dificuldades para mensuração dos resultados continuam difíceis nesse ramo
de atividade.
A burocracia na polícia civil também segue os padrões weberianos, mesmo que seus
processos sejam extremamente morosos entre a denúncia, registro de ocorrência e o início da
investigação. Soares (2000) destacou que as mediações burocráticas são responsáveis pela
lentidão nos processos de uma delegacia fluminense tradicional típica, retratado nos 64 livros
em que se traduzem essas operações. Uma modernização institucional com novos arranjos
estruturais para responder ao ambiente externo torna-se imprescindível. Kant de Lima (1995)
revela as ações das polícias no Brasil a partir do caso do Rio de Janeiro e constata a
precariedade das técnicas de investigação e a inserção das polícias no sistema de justiça
criminal.
Silva Neto (1997) ressalta que as diretrizes das organizações policiais militares
reforçam e destacam diversos destes componentes. Porém, reflete que diante das mudanças do
ambiente e as pressões frente a uma postura voltada para a comunidade, a polícia tende a
adotar novas formas de operação baseadas no policiamento comunitário, conhecida na
corporação como “polícia cidadã”.
Assim, no passado, pressões normativas levaram as polícias a adotarem regras
voltadas para características militares, enquanto novas práticas voltadas para a democracia
reforçam a questão operacional sem deixar de lado as relações com o respeito aos direitos
humanos e do cidadão.
A pressão sobre o campo organizacional do sistema de justiça criminal gerou algumas
práticas diferenciadas do pressuposto legal existente em lei para as organizações analisadas.
Uma situação indicada por Silva Filho (1999) é característica dessa transformação e foi à
adoção de um posicionamento da Polícia Civil como polícia alternativa, abdicando em parte
de sua função de investigação, e buscando estruturas administrativas e operacionais
semelhantes à Polícia Militar acirrando a competitividade entre as duas corporações.
Esse fenômeno de isomorfismo entre a Polícia Civil na tentativa de competir com a
Polícia Militar utiliza-se de mecanismos miméticos, conforme definição de Powell e
DiMaggio (1991). A Polícia Civil passa a adotar procedimentos e arranjos estruturais já
implementados por outras organizações que pertençam a seu ambiente específico a fim de
reduzir as incertezas. Várias são as constatações das ações daquela organização,
principalmente frente à Polícia Militar.
Novamente, cabe ressaltar que o papel da Polícia Civil é o de investigação. Porém, as
unidades especiais de ação tática ostensiva daquela organização competem com as da Polícia
Militar quando de algum evento. Relatos sobre desentendimentos com agressões mútuas entre
as duas corporações são comuns.
A compra de helicópteros para as polícias também tem sido alvo de disputas entre as
duas corporações. Este é um tipo de equipamento incompreensível para atividades de
investigação, e o exemplo de São Paulo em as duas polícias competem pelo
radiopatrulhamento aéreo é emblemático.
Motivo de questionamentos por profissionais estrangeiros em visita ao país, as
viaturas da polícia civil são preparadas com pinturas chamativas, e equipamentos típicos da
polícia ostensiva, como sirenes, o que impede o uso desses veículos para a investigação, sua
principal atividade. Também os policiais civis utilizam roupas com símbolos e distintivos
pouco próprios para a ação investigativa, a exemplo de coletes e insígnias, e muito
semelhantes aos congêneres da polícia militar.
Para Silva Filho (1999) a adoção pela polícia civil de uma postura de polícia ostensiva,
constitucionalmente reservada à polícia militar, através de patrulhamento aleatório
improdutivo, e em outros momentos de autoridade judiciária, seu real papel, à espera passiva
dos fatos, a serem tratados após a ocorrência dos mesmos; deixa em segundo plano a
atividade de investigação, havendo uma postura reativa aos delitos.
Ao considerar os aspectos de estrutura, operação, tecnologia e formação, verifica-se as
semelhanças entre as polícias militar e civil. Uma proposta de entendimento a partir dos
preceitos de Powell e DiMaggio (1991) sob pena do reducionismo que pode provocar, leva a
considerar algumas das hipóteses daqueles autores.
Uma das hipóteses destes autores é que a maior dependência de uma organização em
relação à outra, a torna mais similar a essa em estrutura, clima e procedimentos. À época dos
governos militares, as polícias, principalmente as militares, estavam sob intervenção
permanente, destaca Silva Filho (1999), o que ainda se reflete hoje em sua estrutura, muito
semelhante inclusive no caso de cargos e patentes ao Exército no caso das polícias militares.
A dependência da polícia civil dos poderes constituídos a fez aproximar-se da organização
com maior legitimidade à época - a polícia militar, tornando-se isomórfica a esta em alguns
aspectos, e por outro lado, incentivando a competição entre elas.
Desta forma, outra hipótese destes autores, é que a maior centralização de recursos em
uma fonte leva a organização a moldar-se a ela, mostra como as duas organizações buscam
adequar-se ao ambiente institucional vigente e buscar recursos a partir da sua legitimidade no
ambiente, pois assim poderia reforçar sua procura por recursos. Essa legitimidade também é
verificada pelas atividades semelhantes da polícia civil em imitar a polícia militar, tanto no
sistema operacional e aquisição de tecnologia como nos ritos e símbolos.
Na análise do campo organizacional, Powell e DiMaggio (1991) destacam que quanto
maior a dependência do campo organizacional de uma única fonte de recursos vitais, maior o
nível de isomorfismo. Isso parece revelar-se pela dependência das polícias ao governo em
nível estadual o que as leva a uma disputa por recursos limitados.
Porém, o ambiente, pelo aumento da violência e criminalidade não vê efeito nas
práticas tradicionais e ultrapassadas que limitam o trabalho dos policiais, e os resultados
esperados não têm sido alcançados. A pressão para que a polícia atue junto com a comunidade
local e modifique suas estratégias de gestão estão expressas em ações pretendidas pelo
governo como o Plano Nacional de Segurança Pública (Brasil, 2000), coincidentemente
lançado após o seqüestro de um ônibus no bairro Jardim Botânico no Rio de Janeiro, que
resultou na morte de uma refém e do seqüestrador por uma desastrada ação policial,
amplamente coberta pela mídia nacional e internacional.
4. Pressão da Mídia Como Fator de Mudança Institucional?
A limitação dos modelos convencionais de controle social sugere a necessidade de
repensá-los, além do domínio exclusivo dos aparelhos repressivos do Estado, refletindo sobre
as novas formas de interação e sociabilidade entre as classes sociais e os comportamentos
expressos através de variadas interpretações sobre o uso das normas e sua eficácia prática e
simbólica. Dentro deste mesmo raciocínio, um ponto de partida, é o papel da mídia neste
processo como um espaço estratégico na produção simbólica da violência. O seu impacto no
cotidiano das organizações policiais também se mostra significativo.
Os estudos da área de comunicação social têm dado maior ênfase no conteúdo das
mensagens divulgadas como argumento de uma análise focada principalmente em aspectos
políticos, ou nas condições de produções. Autores como Harry Pross, em “La violência de los
símbolos sociales”, Vicente Romano em “El tiempo y el espacio en la communicacion”,
Dietmar Kamper em “Distúrbios da Imagem” e “No Subterrâneo das Imagens”, fizeram
considerações sobre o fenômeno da violência e como e porquê se desenvolve uma tipologia
de códigos comunicativos da violência, sem, no entanto analisar a perspectiva da presença da
violência nos meios de comunicação (Baitello Junior,1999). No Brasil, Porto et al (1995) em
“A Encenação dos Sentidos”; Fausto Neto e Pinto (1995) em “O Indivíduo e as Mídias"
avançam na discussão das práticas de mediação. Analisando de forma mais específica o
fenômeno da violência e o papel das mídias destacam-se os estudos de Pereira et al (2000) em
“Linguagem da Violência”; Rifiotis (1999) em “Violência Policial e Imprensa – O caso da
Favela Naval”; Baitello Júnior (1999), em “Linguagem e Violência: a perda do presente”.
A crescente importância dos recursos e linguagens dos meios de comunicação
representa um sistema de conteúdos e formas pelo qual estruturamos nossa visão do mundo,
nossa competência perceptiva e expressiva constituindo na elaboração dos princípios da
sociabilidade vigente. Os meios de comunicação se constituem e veiculam um conjunto de
valores, uma mentalidade, uma lógica de significados engendrados na demanda cognitiva de
conhecimento sobre o atual “estado do mundo”, se envolvendo ativamente na construção do
mundo social. É importante salientar que a conjunção de análise da natureza social da
comunicação e da sociabilidade tem sido um campo exploratório, gerador de debates e de
novas demarcações no campo de estudo da comunicação, nos últimos anos. A sua influência
nos estudos organizacionais também se mostra exploratório.
Há uma expansão dos limites do ato comunicativo, uma aproximação e
interpenetração com outras práticas da vida social. O esforço mediático inserido no terreno
mais amplo da vida social realiza, compõe e pontua o cotidiano. Para Pereira (2000, p.17) a
mídia constitui um dos principais cenários do debate contemporâneo, sendo que através dela
se produz visibilidade e se constroem os sentidos de algumas práticas culturais. Neste
contexto o autor destaca que a difusão das manifestações de violência resulta na
estigmatização dos agentes e grupos envolvidos em tais atos/prática e, eventualmente, na
institucionalização de um “locus” no qual expressar-se-iam diferenças capazes de configurar
novos territórios e espaços sociais.
As práticas comunicativas da sociedade obedecem a uma lógica da vida social, ou
seja, os meios de comunicação estão inseridos nas relações cotidianas, interferem nas
atividades dos atores sociais e em suas construções de sentido, da mesma forma que são
invadidos e perpassados pelos comportamentos, atitudes, normalizações e controles sociais.
Nesse sentido, a cobertura da mídia sobre a violência representa formas de
engendramento de relações sociais, em que atores buscam constituir espaços e repercutir seus
discursos. Rifiotis (1999) em seu texto “Violência Policial e Imprensa: O Caso da Favela
Naval” realiza um estudo sobre matérias publicadas nos jornais "Folha de São Paulo" e "O
Estado de São Paulo", após a divulgação do caso pela Rede Globo de Televisão, no dia 31 de
março de 1997, mostrando cenas de abuso de autoridade, tortura, extorsão e morte
envolvendo policiais militares do 24º Batalhão de Policia Militar de SP, em Diadema. A força
daquelas imagens era tamanha que, embora os dias e as horas em que foram gravadas
mostrassem cenas de um mês atrás, elas ganhavam atualidade, pareciam à nossa imaginação e
emoção com atos mostrados “ao vivo” e os jornais do dia seguinte, rádios e outros programas
de TV mobilizaram os códigos para prover o leitor dos elementos interpretativos necessários à
sua leitura. A divulgação demonstra como a preocupação central com as cobranças quanto ao
desempenho policial cedeu lugar a várias questões: reivindicação salarial e a jornada de
trabalho extra na segurança privada, vinculação como força auxiliar do Exército, a falta de
treinamento e armamentos adequados. Outros eventos que sucederam no tempo o caso da
Favela Naval são emblemáticos. No dia três de abril, o Senado aprovou em regime de
urgência um projeto que tramitava desde agosto de 1994, tipificando o crime de tortura; no
dia seguinte, a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara aprovou a emenda
constitucional que federaliza os crimes contra os direitos humanos, o Presidente da República
sancionou a lei que torna o crime de tortura inafiançável e criou a Secretaria Nacional de
Direitos Humanos. A ampliação do fato se dá também no espaço que os meios de
comunicação passam a dedicar ao tema da violência.
Skolnick e Fyfe (1993) descrevem fenômeno semelhante ao relatar o espancamento do
afro americano Rodney King por policiais em Los Angeles, Estados Unidos, em março de
1991, o impacto internacional das imagens realizadas por um cinegrafista amador e o
vandalismo e perturbação da ordem que tomou conta da cidade com a absolvição dos policiais
no ano seguinte. Este episódio provocou novos estudos sobre as ações das polícias norte
americanas.
Dentre os episódios de violência no país nos últimos anos chamou a atenção na
cobertura da mídia pelos atributos de impacto e de mobilização o seqüestro dos empresários
Abílio Diniz e Washington Olivetto, a chacina dos presidiários no Carandiru, os meninos de
rua da Candelária, de moradores de Vigário Geral e de Nova Brasília; o estudante de
medicina, que atirou e matou pessoas dentro de um cinema, em um shopping center de São
Paulo; o massacre de trabalhadores sem-terra em Eldorado dos Carajás pela policia militar; o
assassinato de uma jornalista pelo ex-namorado, chefe de redação do jornal “Estado de São
Paulo"; o assassinato dos prefeitos de Campinas e Santo André em São Paulo, e a execução de
um promotor público em Belo Horizonte. A partir da transmissão mediática estes episódios
ganharam visibilidade no espaço público.
Segundo Pereira et al (2000), o paradoxo em que a violência se insere atualmente,
especialmente no Brasil, leva a uma análise sobre duas perspectivas. Por um lado a violência
se impõe como realidade alheia e hostil à realização das tentativas de democratização da
sociedade em todos os níveis de marginalização do pequeno criminoso até a repressão militar
de conflitos trabalhistas. Por outro lado, surge como expressão de articulações culturais
dinâmicas, como uma das opções de reivindicação de exigências sociais justas, numa tentativa
de superação de exclusão social.
Outras formas de fenômenos coletivos de violência – linchamento, “arrastões”,
conflitos entre torcedores, grupos de carecas e neonazistas - utilizam toques rituais e
coreográficos como forma de garantir a presença no espaço público e mediático. Baitello
Junior (1999), ressalta que a violência organiza sociabilidades e funda a legitimidade interna
de grupos sociais, como nos casos de criminalidade organizada. É um canal de interação que
adota meios simbólicos como forma de expressar a violência e agressividade como a estética
punk, os rituais das galeras funkeiras, a linguagem do gangsta rap. A violência torna-se um
espetáculo performático, estetizado, muitas vezes criado pelos atores, como forma de dar
visibilidade e, até mesmo, de incluir a categoria dos “excluídos”, já que na forma de
aparecimento, de organização e de ação de certos fenômenos violentos, os “atores sociais”
convocam a imprensa para o registro da cena (Pereira et al, 2000).
Silva Filho (1999) reforça que nas organizações policiais as técnicas de organização e
de gestão são tradicionalistas e predominantemente voltadas para o ambiente interno, o que
tende a gerar intensa atividade burocrática, com baixa prioridade a resultados operacionais e
atendimento ao público. A necessidade de resultados somente é acionada por algum escândalo
na imprensa. A maioria dos episódios citados revela a mobilização das instituições policiais,
dos políticos responsáveis frente à pressão da sociedade civil, após a exposição mediática.
O escândalo pode ser entendido como uma falha no esforço de administrar, em que a
informação ou conduta que os indivíduos ou instituições gostariam de manter reservada ao
domínio privado, é repentinamente exposta ao domínio público. Os escândalos geralmente
pressupõem conjunto de normas ou expectativas que são transgredidas, e uma vez reveladas,
são denunciadas.
Com a crescente proliferação dos meios de comunicação, tem se tornado cada vez
mais difícil para as instituições controlar a visibilidade de ações e dos acontecimentos que
protagonizam, aumentando significativamente a vulnerabilidade aos riscos da exposição
através da mídia. De acordo com Thompson (1999) “é cada vez mais difícil estender uma
cortina de segredos sobre si mesmos e sobre suas atividades, e garantir que permanecerão
invisíveis ou acessíveis apenas em maneiras cuidadosamente predeterminadas”.
Em uma pesquisa realizada em 1995 e 1996, sobre a Polícia Militar de Minas Gerais,
Aquino (1998) observou que para os cidadãos, dentre os aspectos mais importantes na
formação do conceito sobre a imagem da PMMG, está a atuação da Polícia em primeiro lugar
e, em seguida, a televisão e os noticiários. Percebe-se que o papel da mídia tem influenciado
direta e indiretamente, a percepção que os cidadãos têm da Polícia. Por outro lado, segundo
Rondelli (2000), os crimes mais destacados na mídia, nos últimos anos, contaram com o
envolvimento da polícia. O que surpreende é o paradoxo de uma violência praticada por
aqueles que são responsáveis pela repressão e coibição de tal prática.
Aquino (1998) sugere que a PMMG dê um novo enfoque a atividade de comunicação
visando monitorar a imagem da instituição e definir medidas corretivas, reforçadoras,
estratégicas e mercadológicas. O autor propõe, dentro deste cenário, que a instituição
reconheça a mídia como fator de pressão externa e desenvolva estratégias que lhe permita
adquirir legitimidade para exercer suas políticas de segurança.
5. Comentários Finais
A complexidade do tema “violência” na contemporaneidade, leva ao privilégio
concedido à interrogação para sugerir uma elaboração teórica, que contribua para identificar
sob o ponto dos estudos organizacionais de categorias e estratégias que compõem a dinâmica
do sistema de justiça criminal, principalmente das organizações policiais e a necessidade
lógica desse entendimento relacional entre estas organizações e a sociedade.
Na análise do campo organizacional a partir da perspectiva do novo institucionalismo,
verifica-se, dentro do escopo e limitações do trabalho, que as premissas de autores como
Meyer e Rowan (1977) e Powell e DiMaggio (1991) para as organizações policiais revelam-se
pertinentes pelas suas práticas e resultados, que apesar de cada vez mais questionados,
reforçam sua legitimidade e permitem sua sobrevivência, ainda que a pressão da mídia revele
a necessidade de novas formas de adaptações institucionais pelas organizações policiais, ora
de forma coercitiva como as emanadas pelas decisões do poder público ou ainda de maneira
mimética ao absorver experiências inovadoras de outras corporações, como indica a tendência
ao policiamento comunitário, prática adotada com sucesso em outros países.
Como outro fenômeno com grande impacto no sistema de justiça criminal, o espaço
mediático tem, seguramente, assumido novos papéis na articulação social, redefinindo
espaços políticos, ampliando e reproduzindo discursos, construindo cenários, mobilizando os
atores sociais, agendando temas. Da mesma forma, o novo institucionalismo como abordagem
teórica possibilita a análise dos impactos que o espaço mediático pode gerar sobre o campo
organizacional, especificamente no caso das organizações policiais.
Entender como as instituições policiais em sua dinâmica de atuação de combate à
criminalidade e violência, seus arranjos organizacionais e sua relação com a população e a
mídia abrem uma perspectiva de reflexão sobre as práticas de legitimação destas instituições.
Abre-se então um amplo leque a ser coberto pelos estudos organizacionais em um dos
contextos relacionais que coloca estas instituições frente à ameaça constante da visibilidade e
exposição de suas ações e estratégias, ao mesmo tempo em que força a uma atuação
institucional no combate à violência para o atendimento dos anseios da sociedade,
legitimando as políticas e práticas do sistema de justiça criminal.
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