Unidade Auditada: HOSPITAL NOSSA SENHORA DA CONCEICAO S/A
Exercício: 2012
Processo: 00222000677201366
Município: Porto Alegre - RS
Relatório nº: 201306029
UCI Executora: CONTROLADORIA REGIONAL DA UNIÃO NO ESTADO DO
RIO GRANDE DO SUL
_______________________________________________
Análise Gerencial
Senhor Chefe da CGU-Regional/RS,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201306029, e
consoante o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01,
de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de
contas anual apresentada pelo HOSPITAL NOSSA SENHORA DA CONCEIÇÃO S/A
(HNSC).
1. Introdução
Os trabalhos de campo conclusivos foram realizados no período de 27/05/2013 a
07/06/2013, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao
longo do exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela
Unidade Auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço
Público Federal. Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.
O Hospital Nossa Senhora da Conceição S/A (HNSC) constitui-se em sociedade de
economia mista sob a forma de sociedade anônima de capital fechado. O HNSC,
juntamente com o Hospital Cristo Redentor S/A (HCR), o Hospital Fêmina S/A (HF), o
Hospital Criança Conceição (HCC) e outras unidades descentralizadas de saúde,
compõem o denominado Grupo Hospitalar Conceição (GHC).
Por meio do Decreto nº 75.403, de 20/02/1975, alterado pelo Decreto nº 75.457, de
07/03/1975, as ações constitutivas do capital privado das sociedades anônimas HNSC,
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1
HF e HCR foram declaradas de utilidade pública para desapropriação pela União, na
forma do artigo 5º, alínea ‘g’ do Decreto-Lei nº 3.365, de 21/06/1941, sujeitando-se a
partir de então à Lei nº 6.404, de 15/12/1976, com suas alterações posteriores (Lei das
Sociedades Anônimas), e à Lei nº 4.320, de 17/03/1964, com suas alterações posteriores
(Lei da Contabilidade Pública), sendo o controle acionário exercido pela União Federal.
O Decreto nº 99.244, de 10/05/1990, art. 146, vinculou os hospitais HNSC, HF e HCR
ao Ministério da Saúde, que se responsabiliza por repasses para as despesas de pessoal e
encargos sociais dessas entidades – o que as enquadrou na definição de empresas
estatais dependentes do artigo 2º, inciso II, e artigo 4º da Portaria STN/MF nº 589, de
27/12/2001.
Ante o permissivo legal do Decreto nº 7.718, de 05/04/2012, a Assembleia Geral
Extraordinária aprovou em 28/09/2012 a incorporação do Hospital Cristo Redentor S/A
e do Hospital Fêmina S/A pelo Hospital Nossa Senhora da Conceição S/A, o que veio a
se concretizar em 29/11/2012 mediante registro na Junta Comercial do Estado do Rio
Grande do Sul e em 30/11/2012 mediante a incorporação contábil dos respectivos
balanços no SIAFI. As empresas incorporadas e as demais unidades descentralizadas de
saúde prosseguem em suas atividades sob a forma de filiais do HNSC. Os detalhes da
efetivação da incorporação podem ser conferidos no Bloco 12.1 – “Outras Informações
Relevantes” do Relatório de Gestão de 2012.
2. Resultados dos trabalhos
Verificamos na Prestação de Contas da Unidade a existência das peças e respectivos
conteúdos exigidos pela IN-TCU-63/2010 e pelas DN-TCU-119/2012 e 124/2012.
Em acordo com o que estabelece o Anexo IV da DN-TCU-124/2012, e em face dos
exames realizados, efetuamos as seguintes análises:
2.1 Avaliação da Conformidade das Peças
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria: (i) A Unidade Jurisdicionada (UJ) elaborou todas as
peças a ela atribuídas pelas normas do Tribunal de Contas da União para o exercício de
referência? (ii) As peças contemplam os formatos e conteúdos obrigatórios nos termos
da DN/TCU nº 119/2012, da DN/TCU nº 124/2012 e da Portaria TCU nº 150/2012?
A metodologia da equipe de auditoria consistiu na análise censitária de todos os itens
que compõem o Relatório de Gestão do HNSC e as peças complementares.
A partir dos exames atinentes ao processo nº 00222.000677/2013-66 concluiu-se que a
UJ elaborou todas as peças a ela atribuídas pelas normas do Tribunal de Contas da
União para o exercício de 2012. As peças complementares contemplam os formatos e
conteúdos obrigatórios nos termos das DN/TCU nº 119/2012 e 124/2012 e da Portaria
TCU nº 150/2012.
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2
Entretanto, convém salientarmos que o Relatório de Gestão de 2012 não contém
algumas das análises críticas requestadas pelos normativos do Tribunal de Contas da
União.
Após ciência do Relatório Preliminar de Auditoria, os gestores da UJ apresentaram
manifestação adicional por meio do Ofício GHC-DIRET. 1196/13, de 02/08/2013, com
solicitação de anexação de análises críticas ao Relatório de Auditoria. Tal fato será
abordado em informação específica nos "Achados de Auditoria" do presente Relatório.
o#tF
a/
2.2 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item considerou-se a
seguinte questão de auditoria: (i) Os resultados quantitativos e qualitativos da gestão,
em especial quanto à eficácia e eficiência dos objetivos e metas físicas e financeiras
planejados ou pactuados para o exercício, foram cumpridos?
Primeiramente, destacaremos os medidores de custos, processos e assistência que,
segundo informado, são utilizados para identificar fragilidades e para acompanhar os
processos envolvidos na avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão.
São os seguintes:
Tabela 1: Medidores de Custos
Custos
Medida de Desempenho
Horas-Extras Eventuais Economicidade
Consumo de Materiais /
Unidades de Internação Economicidade
/ Centro Cirúrgico
Consumo de Materiais /
Emergência /
Odontologia /
Ambulatório
Consumo de Materiais
valor total
Economicidade
Economicidade
Gerências
Todas do GHC
Internação HNSC,
Internação HCR,
Internação HF,
Internação HCC.
Pacientes Externos.
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Mensal
Mensal
Saúde Comunitária,
Administração HNSC,
Administração HCR,
Administração HF,
Administração HCC,
Controladoria, GEP,
Financeira, Informática,
Materiais, GENP, RH,
Jurídico, Licitação,
Auditoria e Ouvidoria.
SADTS
Consumo de Materiais; Economicidade
Métodos Diagnósticos
não invasivos /
Laboratório de Análises
Clínicas / Anatomia /
Patológica / Endoscopia
/ Medicina Nuclear /
Hemoterapia /
Hemodiálise / Nutrição
e Dietética / Tratamento
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Tabela 2: Medidores de Processos
Processos
Medida de Desempenho
Absenteísmo
Eficácia
Formação (total de
Eficácia
Monitoramento
Mensal
Gerências
Todas do GHC
Todas do GHC
Mensal
Mensal
Monitoramento
Mensal
Mensal
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3
horas)
Avaliação Individual
Eficácia
Todas do GHC
Avaliação Metas das
Eficácia
Todas do GHC
Equipes
Avaliação Gestão pela
Eficácia
Todas do GHC
Equipe
Equipes com
Eficácia
Todas do GHC
planejamento realizado
Colegiados de gestão
Eficácia
Todas do GHC
em funcionamento
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Tabela 3: Medidores de Assistência
Assistência
Medida de Desempenho
Nº de Internações
Acesso
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
Nº de Cirurgias
Acesso
Taxa de Infecção
Hospitalar – UTI 1
Taxa de Infecção
Hospitalar – UTI 2
Taxa de Infecção
Hospitalar – UTI 3
Taxa de Infecção
Hospitalar – UTI 4
Taxa de Infecção
Hospitalar – UTI
Neonatal
Taxa de Infecção
Hospitalar – UTI
Pediátrica
Satisfação do Usuário
Eficácia
Gerências
Internação dos
Hospitais, HNSC
(medido pelo total de
egressos por alta)
Internação dos
Hospitais, Excetuando
as curetagens no
hospital HNSC.
Internação HNSC
Eficácia
Internação HNSC
Mensal
Eficácia
Internação HNSC
Mensal
Eficácia
Internação HNSC
Mensal
Eficácia
Internação HCC
Mensal
Eficácia
Internação HCC
Mensal
Eficácia
Administração e
Internação dos
Hospitais, HNSC
(Pacientes Externos)
Consultas
Acesso
Saúde Comunitária
Procedimentos
Acesso
Saúde Comunitária
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Tabela 4: Medidores da Contratualização
Contratualização
Medida de Desempenho
Média de Permanência
Eficácia
na UTI
Consultas
Acesso
Especializadas
Ofertadas à Central de
Marcação
Consultas Bloqueadas
Acesso
na Central de Marcação
Média de Permanência
Eficácia
Hospitalar
Taxa de Ocupação
Eficiência
Hospitalar
Taxa de Cesarianas
Efetividade
Percentual de Cirurgias
Eficácia
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Gerências
Internação dos
Hospitais
Internação dos
Hospitais
Internação dos
Hospitais
Internação dos
Hospitais
Internação dos
Hospitais
Internação dos
Hospitais
Internação dos
Monitoramento
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
Monitoramento
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
Mensal
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4
Eletivas
Hospitais
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Quanto aos resultados obtidos em 2012 pelo HNSC nos medidores acima, foram
analisados na 2º parte desse relatório (Achados de Auditoria) em um subitem onde são
comentados os resultados obtidos sob duas óticas:
1) O resultado atingido em 2012 na comparação com a meta fixada pelo HNSC para o
mesmo ano.
2) Análise comparativa dos três últimos exercícios (2010/2011/2012).
Questionados quanto aos programas e ações da LOA (Lei Orçamentária Anual) com o
estabelecimento de metas, bem como os resultados obtidos, os gestores do HNSC
disponibilizaram os quadros comparativos a seguir:
Tabela 5: Metas Físicas de 2012
Programa/Ação
Meta Física
Previsão
2012
(PLOA)
Meta Física
Execução
2012
4.700.000
5.530.127
0750.2004 - Assistência Médica e Odontológica
aos Servidores, Empregados e seus Dependentes
25
149
0750.2010 - Assistência Pré-Escolar aos
Dependentes dos Servidores e Empregados
180
278
0750.2011 - Auxílio-Transporte aos Servidores e
Empregados
1.700
1.890
0750.2012 - Auxílio-Alimentação aos Servidores e
Empregados
1.229
6.592
1436.6149 - Residência de Profissionais de Saúde –
SUS
378
358
94,71
0750.20CW - Assistência Médica aos Servidores e
Empregados - Exames Periódicos
3.789
3.114
82,19
1220.6217 - Atenção à Saúde nos Serviços
Ambulatoriais e Hospitalares do Ministério da
Saúde
Meta Física
Execução /
Previsão (%)
117,66
596,00
154,44
111,18
536,37
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Tabela 6: Metas Financeiras de 2012
Programa/Ação
1220.6217 - Atenção à Saúde nos Serviços
Ambulatoriais e Hospitalares do Ministério da
Saúde
0750.2004 - Assistência Médica e Odontológica aos
Servidores, Empregados e seus Dependentes
Dinheiro público é da sua conta
Meta
Financeira
Previsão
(R$)
(PLOA)
Meta
Financeira
Execução
(R$)
Meta Financeira
Execução /
Previsão (%)
27.000.000
28.499.976
105,56
28.800
28.800
100,00
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5
0750.2010 - Assistência Pré-Escolar aos
Dependentes dos Servidores e Empregados
1.032.000
1.300.000
0750.2011 - Auxílio-Transporte aos Servidores e
Empregados
3.324.000
3.908.873
0750.2012 - Auxílio-Alimentação aos Servidores e
Empregados
7.800.000
9.210.000
1436.6149 - Residência de Profissionais de Saúde –
SUS
11.740.000
10.847.749
0750.20CW - Assistência Médica aos Servidores e
Empregados - Exames Periódicos
682.106
682.106
125,97
117,60
118,08
92,40
100,00
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Sobre os resultados demonstrados pelos gestores– expressos por meio dos quadros
comparativos supra – ressalte-se que há somente duas metas que poderiam ser
enquadradas com a atividade finalística do HNSC, que são o primeiro item (Atenção à
Saúde nos Serviços Ambulatoriais e Hospitalares do Ministério da Saúde) e o sexto item
(Residência de Profissionais de Saúde – SUS). Quanto aos demais itens, tratam-se de
benefícios concedidos pela empresa a seus empregados que não estão ligados à
atividade finalística do HNSC e que têm apenas implicações de natureza orçamentária
na empresa. Quanto às metas físicas/financeiras, apenas o programa/ação 1436.6149
não atingiu a projeção anual.
De forma a complementar às análises de desempenho do exercício de 2012, a equipe de
auditoria da CGU-Regional/RS elaborou também, com auxílio do SIAFI, uma análise
comparativa das despesas de custeio e de investimento do HNSC nos anos de 2011 e
2012, que é demonstrada a seguir:
Tabela 7: Análise das Despesas de Custeio executadas
Rubrica
Execução
% no total
(montante
2012 (R$)
2012
empenhado)
Previdência Privada
Vencimentos e
vantagens
Obrigações patronais
Outras
Despesas
Depósitos
compulsórios
Sentenças
Judiciais
Pessoal requisitado
Sub-Total Pessoal:
Inst. priv. Sem fins
lucrativos
Contratações
por tempo
determinado
Diárias –
Pessoal civil
Material de consumo
Execução
2011 (R$)
% no total
2011
Evolução
2012/2011
317.575,54
0,04%
257.918,28
0,04%
23,13%
370.658.011,51
50,79%
314.202.235,10
54,26%
17,97%
42.924.766,21
5,88%
30.911.083,71
5,34%
38,87%
75.838.040,59
10,39%
70.155.141,92
12,11%
8,10%
82.610.092,48
11,32%
29.996.194,34
5,18%
175,40%
673.643,46
0,09%
1.759.980,45
0,30%
(61,72%)
2.470.418,78
0,34%
2.440.196,62
0,42%
1,24%
575.492.548,57
78,86%
449.722.750,42
77,66%
27,97%
66.369,44
0,01%
173.120,07
0,03%
(61,66%)
10.850.133,94
1,49%
9.531.680,80
1,65%
13,83%
213.292,14
0,03%
144.964,20
0,03%
47,13%
84.255.877,35
11,54%
72.740.591,55
12,56%
15,83%
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6
Passagens e despesas
com
locomoção
Serviços de
consultoria
Outros serviços de
terceiros – PF
Locação de mão-deobra
Outros serviços de
terceiros – PJ
Obrigações
tributárias e
contributivas
627.911,74
0,09%
481.924,71
0,08%
30,29%
968.875,21
0,13%
649.895,86
0,11%
49,08%
377.727,76
0,05%
376.472,67
0,07%
0,33%
13.229.260,91
1,81%
9.747.842,06
1,68%
35,71%
37.483.300,06
5,14%
33.282.876,96
5,75%
12,62%
73.167,87
0,01%
56.978,05
0,01%
28,41%
Auxílio-transporte
Depósitos
compulsórios
4.238.143,54
0,58%
0
0,00%
-
629.175,53
0,09%
1.022.765,14
0,18%
(38,48%)
Sentenças judiciais
Indenizações e
restituições
Aplicações extraorçamentárias
474.451,61
0,07%
402.155,23
0,07%
17,98%
47.188,09
0,01%
79.752,68
0,01%
(40,83%)
781.446,75
0,11%
692.743,75
0,12%
12,80%
Sub-Total Outras:
154.316.321.94
21,14%
129.383.763,73
22,34%
19,27%
TOTAL:
729.808.870,51
Fonte: SIAFI2011 e SIAFI2012.
100,00%
579.106.514,15
100,00%
26,02%
A interpretação do quadro comparativo demonstrado acima permite concluir que:
1) praticamente 80% (78,86%) da despesa executada do HNSC é referente a gastos
com pessoal. Se levarmos em consideração que as rubricas “auxílio-transporte” e
“locação de mão-de-obra” dizem respeito a benefícios e a empregados terceirizados,
respectivamente, a representatividade da despesa com pessoal supera os 80%,
percentual esse que está acima dos 54,9% que é a referência divulgada pelo
PROAHSA (Programa de Estudos Avançados em Administração Hospitalar e de
Sistemas de Saúde, Fundação Getúlio Vargas, jul/set/2003) para hospitais públicos:
http://gvpesquisa.fgv.br/sites/gvpesquisa.fgv.br/files/publicacoes/RELATORIO1_05
_11_2009%20_2_.pdf.
2) sobre o aumento da rubrica “vencimentos e vantagens” em 18% no comparativo
entre os dois exercícios, os gestores do HNSC informaram, mediante Ofício GF nº
159/2013, de 13/06/2013, que os motivos foram os seguintes:
a) “Reajustes salariais pelo INPC a todas categorias, em média 5,26%, mais
reflexos nas verbas que integram salários (adicionais, horas extras, GTS, 13º
salário, férias);
b) Acordo Coletivo dos Médicos e Odontólogos – estabeleceu, dentre outros o
pagamento de 70% sobre o salário básico, a título de gratificação, bem como de
100% para dedicação exclusiva e aumento na carga horária, assim como os
reflexos apontados acima;
c) Aumento da quantidade de dias de aviso prévio (proporcional) em até 90 dias
por conta da Lei 12.506;
d) Aumento na quantidade empregados em 313, entre dez/2011 e dez/2012;
e) Mudança na forma de cálculo do sobreaviso a partir do Acordo Coletivo dos
Médicos e Odontólogos, passaram a compor a base de cálculo o Inc Ac. 97, as
gratificações de atividade dos médicos, a GTS e o adic de
insalubridade/periculosidade;
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7
Indenização pela supressão das horas extras pela Súmula 291do TST, tendo
sido a maioria destas realizadas a partir de decisões judiciais e outras
indenizações a fim de reduzir a quantidade de hora extras, objetivando a meta
de 10 mil/mês;
g) Reajuste no salário mínimo, impacta em aumento no valor do adicional de
insalubridade.”
f)
3) os depósitos compulsórios tiveram crescimento significativo em 2012 se comparado
com 2011 (175%). Questionados sobre o aumento, os gestores do HNSC
informaram que: “os depósitos compulsórios referem-se ao comprometimento do
orçamento destinado a atender as despesas com sentenças trabalhistas. O valor de
R$ 78.717.520,00 (setenta e oito milhões, setecentos e dezessete, quinhentos e vinte
reais) foi utilizado para o pagamento de processos trabalhistas e depositados na
conta do Juízo de Conciliação da Justiça do Trabalho dentro do exercício de 2012
para viabilizar a sua utilização, visto que esta suplementação ficou disponibilizada
no final do exercício, após o processo de incorporação do Hospital Cristo Redentor
e Fêmina pelo Hospital Conceição”.
4) As diárias e despesas com passagens e locomoção tiveram acréscimo significativo –
em reais – na comparação 2012/2011. Questionados sobre o aumento, os gestores
informaram que: “A Resolução de Diretoria n.º 01/2012 alterou a Resolução de
Diretoria n.º 01/2011, aumentando o valor das diárias em 25%, e, ainda, ficou
alterado o valor das diárias em 58% dos deslocamentos de Diretores, Conselheiros
de Administração, Conselheiros Fiscais, Procuradores da Fazenda Nacional,
Consultores Externos da Diretoria, Convidados, Assessores Técnicos da Diretoria
do GHC, Gerentes, Chefe da Assessoria Jurídica e Chefe da Comissão de Licitação
do GHC”.
5) Quanto ao aumento na rubrica “locação de mão-de-obra” no comparativo entre os
dois anos, os gestores do HNSC informaram que: “Houve extensão da higienização
terceirizada para áreas antes cobertas por pessoal próprio no Hospital Conceição,
dado o desligamento por aposentadorias ou pedidos de demissão. O mesmo se
verificou nos serviços de vigilância no Hospital Cristo Redentor. Nos dois casos, os
trabalhadores remanescentes foram alocados em outras áreas ou setores,
respeitadas suas atribuições contratuais”.
6) O pagamento de consultorias teve acréscimo significativo em 2012 na comparação
com 2011. Questionados, os gestores do HNSC informaram que: “Em 2012, houve
uma nova consultoria contratada para auxiliar a implantação do Planejamento
Estratégico do GHC, onde a Faurgs/Ufrgs foi adjudicada, respondendo por parte
da despesa verificada em 2012 (22%). O restante diz respeito a contratos
renovados”.
7) A despesa global do HNSC cresceu acima da inflação (26%) na comparação entre
2012 e 2011: de R$ 579 milhões para R$ 729 milhões. Segundo os gestores: “Os
maiores fatores para a expansão nos dispêndios globais em 26% foram no grupo
Pessoal: vencimentos e vantagens, e depósitos compulsórios (...). Tais rubricas
foram responsáveis por 72% da evolução total de 2012 (R$ 109 milhões contra um
total de R$ 150 milhões)”.
Tabela 8: Análise das Despesas de Investimento executadas
Rubrica
Execução
% no total
(montante
2012
2012
empenhado)
(R$)
Dinheiro público é da sua conta
Execução
2011
(R$)
% no total
2011
Evolução
2012/2011
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8
Instituições de
Caráter Assistencial
ou Cultural
Obras e Instalações
0,00
0,00%
54.533,70
0,37%
(100,00%)
6.898.033,76
22,98%
6.582.403,02
44,16%
4,80%
Apar., Equip., Utens.
Méd., Odont.
Laborat. e Hosp.
Máquinas, Utensílios
e Equipamentos
Diversos
Equipamentos de
Processamento de
Dados
Mobiliário em Geral
11.380.238,25
37,92%
5.960.721,04
39,99%
90,92%
6.699.019,70
22,32%
574.622,17
3,86%
1.065,81%
256.050,48
0,86%
734.142,10
4,93%
(65,12%)
4.779.196,04
15,92%
998.553,97
6,70%
378,61%
TOTAL:
30.012.538,23
100,00%
14.904.976,00
100,00%
101,36%
Fonte: SIAFI 2011 e SIAFI 2012.
Quanto aos investimentos, o quadro comparativo acima demonstra que houve aumento
significativo nos gastos com aquisição de ativos permanentes pelo Hospital Nossa
Senhora da Conceição (HNSC) durante o exercício de 2012, sendo que tal aumento
ocorreu, segundo informado pelo setor de coordenação do plano de investimentos,
devido à incorporação do Hospital Cristo Redentor e do Hospital Fêmina ao HNSC.
Associação Hospitalar de Porto Alegre – AHPA:
Registre-se que houve, durante o exercício de 2012, o ingresso do HNSC em uma
associação de entidades hospitalares que teve por objetivo adquirir ativos
(equipamentos, prédios e terrenos) que pertenciam a uma lavanderia industrial privada,
denominada Ecoclean Ltda., com o fito de proporcionar a lavagem e a higienização
ecológica de têxteis exclusivamente aos hospitais associados, sem fins lucrativos.
Detalhes da transação:
1) Empresa objeto da associação: Ecoclean Higienização de Têxteis Ltda., CNPJ
07.965.331/0001-05.
2) Dados da associação: Associação de Hospitais de Porto Alegre – AHPA, com CNPJ
nº 17.991.667/0001-04 e ata de fundação registrada em 21/02/2013.
3) Aprovação da associação: Ata de Reunião Ordinária do HNSC de 20/04/2012.
4) Manifestação do DEST: os gestores do HNSC relataram que a participação em
associações não necessita de prévia aprovação do DEST, mas que, mesmo assim,
provocaram manifestação do órgão, efetivada por meio da Nota Técnica nº
463/CGCOR/DEST/SE-MP, de 07/11/2012, no sentido de aprovar o pleito.
5) Integrantes: o ingresso foi feito em conjunto com quatro ONG (organizações nãogovernamentais) e um hospital federal, que resultou na entidade associativa formada
pelas seguintes instituições:
a) Hospital Nossa Senhora da Conceição (sociedade de economia mista federal);
b) Hospital de Clínicas de Porto Alegre (empresa pública federal);
c) Hospital Divina Providência (ONG);
d) Hospital Ernesto Dornelles (ONG);
e) Hospital Mãe de Deus (ONG); e
f) Hospital São Lucas da Pontifícia Universidade Católica do RS (ONG).
o#tF
a/
2.3 Avaliação dos Indicadores de Gestão da UJ
Dinheiro público é da sua conta
www.portaldatransparencia.gov.br
9
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item, considerou-se a
seguinte questão de auditoria: Os indicadores da unidade jurisdicionada atendem aos
seguintes critérios:
(i)
(ii)
(iii)
(iv)
(v)
Completude (capacidade de representar, com a maior proximidade possível,
a situação que a UJ pretende medir e de refletir os resultados das
intervenções efetuadas na gestão)?
Comparabilidade (capacidade de proporcionar medição da situação
pretendida ao longo do tempo, por intermédio de séries históricas)?
Confiabilidade (confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o cálculo
do indicador, avaliando, principalmente, se a metodologia escolhida para a
coleta, processamento e divulgação é transparente e reaplicável por outros
agentes, internos ou externos à unidade)?
Acessibilidade (facilidade de obtenção dos dados, elaboração do indicador e
de compreensão dos resultados pelo público em geral)?
Economicidade (razoabilidade dos custos de obtenção do indicador em
relação aos benefícios para a melhoria da gestão da unidade)?
Quanto à metodologia empregada pela entidade examinada, verificamos que apresentou
melhorias na comparação com o exercício anterior, pois se detectou a criação de
indicadores de desempenho que foram acrescentados ao Relatório de Gestão. Dividemse em dois grupos: Indicadores de Atenção Integral à Saúde e Indicadores de Saúde
Comunitária, conforme demonstrado a seguir:
Tabela 9: Indicadores de Atenção Integral à Saúde
Indicadores
Área
Relacionado
Descrição
de Atenção
da
ao
do
Integral à
Gestão
Macroproce
Indicador
saúde
sso
Finalístico?
Taxa de
Internaç
Sim
Relação
ocupação
ão
percentual
hospitalar
entre o
número de
pacientes
dia e o
número de
leitos dia
em
determinad
o período
Média de
Internaç
Sim
Relação
permanência
ão
entre total
na UTI
de
pacientes
dia e o total
de
pacientes
que tiveram
saída do
hospital em
determinad
o período,
incluindo
óbitos.
Média de
Internaç
Sim
Relação
permanência
ão
entre total
Dinheiro público é da sua conta
Fórmula
de
Cálculo
Resulta
do
2012
Meta
%
atingimen
to da
meta
Paciente dia /
Capacidade
Normal
92,20%
90%
98%
Pacientes dia
UTI / Total de
Egressos UTI
10,8
dias
9 dias
80%
Total
pacientes dia /
9 dias
9 dias
100%
www.portaldatransparencia.gov.br
10
hospitalar
de
pacientes
dia e o total
de
pacientes
que tiveram
saída do
hospital em
determinad
o período,
incluindo
óbitos.
Percentual de Internaç
Sim
Relação
Cirurgias
ão
entre o total
Eletivas
de cirurgias
realizadas /
total de
cirurgias
eletivas
Percentual
Internaç
Sim
Relação
de
ão
entre o total
cesáreas
de partos e
os partos
cirúrgicos
Consultas
Paciente
Sim
Percentual
disponibiliza
s
de
das CMC
Externos
primeiras
consultas
especializa
das
ofertadas à
Central de
Marcação
de
Consultas
pelo
prestador
Consultas
Paciente
Sim
Percentual
bloqueadas
s
de
na CMC
Externos
consultas
especializa
das
bloqueadas
na Central
de
Marcação
de
Consultas –
CMC
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
(Total de
Egressos –
enviados por
transferência)
Nº cirurgias
eletivas
realizadas /
total de
cirurgias
56%
Mínim
o 60%
93%
Nº partos
cirúrgicos /
total de partos
realizados
40%
40%
100%
(total de
primeiras
consultas
especializadas
ofertadas) /
(total de
consultas
especializadas
disponibilizad
as)
15%
Até
20%
100%
(Total de
primeiras
consultas
bloqueadas) /
(Total de
primeiras
consultas
ofertadas)
11%
Até
10%
91%
Tabela 10: Indicadores de Saúde Comunitária
Indicadores
Área
Relacion
Descrição
de Saúde
da
ado ao
do
comunitária
Gestão
Macropr
Indicador
ocesso
Finalístic
o?
% de crianças que Serviço
Sim
% de crianças que
realizou a 1ª
de
realizou a 1ª
consulta nos
Saúde
consulta nos
primeiros 10 dias
Comun
primeiros 10 dias
Dinheiro público é da sua conta
Fórmula
de
Cálculo
Resulta
do
2012
Meta
%
atingi
mento
da
meta
Consultas /
total de
nascimento
s no GHC
68%
65%
100%
www.portaldatransparencia.gov.br
11
de vida
itária
% de crianças que
realizou consulta
com dentista, por
ano de vida
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
razão entre os
citopatológicos
(CPs) coletados
nas mulheres de
25 a 64 anos
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
% de mulheres
acompanhadas,
entre as mulheres
cujos exames
apresentaram
lesões de alto
grau
razão entre as
mamografias
realizadas nas
mulheres de 50 a
69 anos
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
% de mulheres
acompanhadas
entre as mulheres
cujas
mamografias
apresentaram
BIRADS IV ou
mais, no SSC/ano
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
% de gestantes
que inicia o prénatal antes da 20ª
semana de
gestação
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
% de gestantes
que realizaram
Serviço
de
Sim
Dinheiro público é da sua conta
de vida, entre as
crianças nascidas
nos hospitais
HNSC e HF, no
SSC/ano
% de crianças que
realizou consulta
com dentista, por
ano de vida, entre
as crianças
usuárias do SSC e
nascidas a partir
de 2010, no
SSC/ano
razão entre os
Citopatológicos(C
Ps) coletados nas
mulheres de 25 a
64 anos e as
mulheres
cadastradas
na
mesma
faixa
etária,
no
SSC/ano
% de mulheres
acompanhadas,
entre as mulheres
cujos exames
apresentaram
lesões de alto
grau, no SSC/ano
razão entre as
mamografias
realizadas nas
mulheres de 50 a
69 anos e as
mulheres
cadastradas nesta
faixa etária, no
SSC/ano
% de mulheres
acompanhadas
entre as mulheres
cujas
mamografias
apresentaram
BIRADS IV ou
mais, no SSC/ano
% de gestantes
que inicia o prénatal antes da 20ª
semana de
gestação e realiza
6 ou mais
consultas, entre as
gestantes que
realizam prénatal, no SSC/ano
% de gestantes
que realizaram
Consultas
ao dentista
/ crianças
usuárias do
SSC
48%
60%
80%
CPs
coletados /
mulheres
cadastrada
s
15%
16%
93,75
%
Mulheres
acompanha
das /
mulheres
com lesões
de alto
grau
Mamografi
as /
mulheres
cadastrada
s
90%
90%
100%
15%
20%
75%
63%
80%
78,75
%
81%
70%
100%
52%
50%
100%
Mulheres
acompanha
das /
mulheres
com
mamografi
as com
BIRADS
IV ou
mais.
Gestantes
que
iniciam o
pre-natal
antes da
20ª semana
/ total que
realizam
pré-natal
Consultas
dentistas /
www.portaldatransparencia.gov.br
12
pelo menos uma
consulta com o
dentista, entre as
gestantes que
realizam pré-natal
Saúde
Comun
itária
% de gestantes
que
realizam
VDRL e antiHIV nos dois
momentos
preconizados
durante o prénatal
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
% de usuários do
SSC com
hipertensão e
inscritos na Ação
Programática
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
% de usuários do
SSC com
diabetes e
inscritos na Ação
Programática
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
% de usuários do
SSC com
hipertensão
controlada na
última avaliação
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
% de usuários do
SSC com
diabetes
controlada na
última avaliação
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
% de hipertensos
Serviço
Dinheiro público é da sua conta
pelo menos uma
consulta com o
dentista, entre as
gestantes que
realizam prénatal, no SSC/ano
% de gestantes
que realizam
VDRL e anti-HIV
nos dois
momentos
preconizados
durante o prénatal, entre as
gestantes que
realizam prénatal, no SSC/ano
% de usuários do
SSC com
hipertensão e
inscritos na Ação
Programática,
entre os
hipertensos
estimados, no
SSC/ano
% de usuários do
SSC com diabetes
e inscritos na
Ação
Programática,
entre os
diabéticos
estimados, no
SSC/ano
gestantes
que
realizam
pré-natal.
Gestantes
que
realizam
VDRL e
anti-HIV /
Total
gestantes
que
realizam
pré-natal
45%
80%
56,25
%
Usuários
hipertensos
inscritos na
ação
programáti
ca /
hipertensos
estimados
59%
55%
100%
usuários
com
diabetes e
inscritos na
Ação
Programáti
ca /
diabéticos
estimados.
53%
55%
96,36
%
% de usuários do
SSC com
hipertensão
controlada na
última avaliação,
entre os
hipertensos
inscritos na Ação
Programática, no
SSC/ano
usuários
com
hipertensã
o
controlada
na última
avaliação /
hipertensos
inscritos na
Ação
Programáti
ca.
67%
68%
98,53
%
Sim
% de usuários do
SSC com diabetes
controlada na
última avaliação,
entre os
diabéticos
inscritos na Ação
Programática, no
SSC/ano
52%
55%
94,55
%
Sim
% de hipertensos
usuários
com
diabetes
controlada
na última
avaliação /
diabéticos
inscritos na
Ação
Programáti
ca.
hipertensos
20%
30%
66,67
www.portaldatransparencia.gov.br
13
e/ou diabéticos
atendidos pelo
dentista
de
Saúde
Comun
itária
e/ou diabéticos
atendidos pelo
dentista, entre os
hipertensos e/ou
diabéticos
inscritos na Ação
Programática, no
SSC/ano
% de usuários do
SSC com
hipertensão não
controlada na
última avaliação
em que foi
aplicado o
SRQ20 e o
CAGE
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
% de usuários do
SSC com
hipertensão não
controlada na
última avaliação
em que foi
aplicado o SRQ20
e o CAGE, entre
os hipertensos
inscritos na Ação
Programática, no
SSC/ano
% de usuários do
SSC com plano
terapêutico, entre
os hipertensos
não controlados
cujos testes
SRQ20 e/ou
CAGE foram
positivos
Serviço
de
Saúde
Comun
itária
Sim
% de usuários do
SSC com plano
terapêutico, entre
os hipertensos não
controlados cujos
testes SRQ20 e/ou
CAGE foram
positivos, no
SSC/ano
e/ou
diabéticos
atendidos
pelo
dentista /
hipertensos
e/ou
diabéticos
inscritos na
Ação
Programáti
ca.
usuários
com
hipertensã
o não
controlada
na última
avaliação
em que foi
aplicado o
SRQ20 e o
CAGE /
hipertensos
inscritos na
Ação
Programáti
ca.
usuários
com plano
terapêutico
/
hipertensos
não
controlado
s cujos
testes
SRQ20
e/ou
CAGE
foram
positivos.
%
52%
50%
100%
31%
10%
100%
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Quanto aos critérios descritos anteriormente, a avaliação da Equipe da CGURegional/RS consta nos quadros comparativos a seguir:
Tabela 11: Avaliação dos Indicadores de Atenção Integral à Saúde
Indicadores de Atenção
Completude Comparabi Confiabilida
Integral à Saúde
lidade
de
Taxa de ocupação hospitalar
Sim
Sim
Sim
Média de permanência na
Não
Sim
Não
UTI
Média de permanência
Não
Sim
Não
hospitalar
Percentual de Cirurgias
Sim
Sim
Sim
Eletivas
Percentual
Sim
Sim
Sim
de Cesárias
Consultas disponibilizadas
Sim
Sim
Não
CMC
Dinheiro público é da sua conta
Acessibilid
ade
Sim
Sim
Economicidad
e
Sim
Não
Não
Não
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
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14
Consultas bloqueadas na
Sim
Sim
CMC
Fonte: Papéis de trabalho da Equipe da CGU-Regional/RS.
Não
Sim
Tabela 12: Avaliação dos Indicadores de Atenção Integral à Saúde
Indicadores
Completud Comparabi Confiabilid
de Saúde Comunitária
e
lidade
ade
% de crianças que realizou a 1ª
Sim
Sim
consulta nos primeiros 10 dias de
vida
% de crianças que realizou consulta
Sim
Sim
com dentista, por ano de vida
razão entre os citopatológicos
Sim
Sim
(CPs) coletados nas mulheres de 25
a 64 anos
% de mulheres acompanhadas,
Sim
Sim
entre as mulheres cujos exames
apresentaram lesões de alto grau
razão entre as mamografias
Sim
Sim
realizadas nas mulheres de 50 a 69
anos
% de mulheres acompanhadas entre
Sim
Sim
as mulheres cujas mamografias
apresentaram BIRADS IV ou mais,
no SSC/ano
% de gestantes que inicia o préSim
Sim
natal antes da 20ª semana de
gestação
% de gestantes que realizaram pelo
Sim
Sim
menos uma consulta com o
dentista, entre as gestantes que
realizam pré-natal
% de gestantes que realizam VDRL
Sim
Sim
e anti-HIV nos dois momentos
preconizados durante o pré-natal
% de usuários do SSC com
Sim
Sim
hipertensão e inscritos na Ação
Programática
% de usuários do SSC com
Sim
Sim
diabetes e inscritos na Ação
Programática
% de usuários do SSC com
Sim
Sim
hipertensão controlada na última
avaliação
% de usuários do SSC com
Sim
Sim
diabetes controlada na última
avaliação
% de hipertensos e/ou diabéticos
Sim
Sim
atendidos pelo dentista
% de usuários do SSC com
Sim
Sim
hipertensão não controlada na
última avaliação em que foi
aplicado o SRQ20 e o CAGE
% de usuários do SSC com plano
Sim
Sim
terapêutico, entre os hipertensos
não controlados cujos testes
SRQ20 e/ou CAGE foram
positivos
Fonte: Papéis de trabalho da Equipe da CGU-Regional/RS.
Dinheiro público é da sua conta
Sim
Acessibil
idade
Economicid
ade
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
www.portaldatransparencia.gov.br
15
Nos “Achados de Auditoria” do presente relatório os indicadores de atenção integral à
saúde serão analisados com maior profundidade, juntamente com outros indicadores de
eficiência e economicidade.
o#tF
a/
2.4 Avaliação dos Indicadores dos Programas Temáticos
Considerando que na Lei nº 12.593/2012 os indicadores são exigidos apenas para os
programas temáticos, considerando que durante a gestão 2012 o decreto de Gestão do
PPA 2012-2015 (Decreto nº 7.866/2012) foi publicado no DOU apenas em 20/12/2012,
considerando que mesmo nesse normativo as atribuições quanto à atualização dos
indicadores dos programas recai sobre o Ministério do Planejamento, considerando que
a responsabilidade sobre os órgãos inicia-se a partir dos Objetivos (nível inferior ao
nível dos programas), a avaliação do item 4 do Anexo IV da DN 124/2012 restou
prejudicada. Quanto aos indicadores das ações que não são citados ou mencionados,
nem na Lei nº 12.593/2012, nem no Decreto nº 7.866/2012, estes são já estão sendo
avaliados nos resultados quantitativos e qualitativos da ação – atendendo assim ao
estabelecido na Portaria SOF nº 103, de 19 de outubro de 2012. Dessa forma, o controle
interno se abstém de emitir opinião sobre o item 4 na gestão 2012.
o#tF
a/
2.5 Avaliação da Gestão de Pessoas
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria: (i) A gestão de pessoas possui processos de trabalho
que buscam a adequabilidade da força de trabalho da unidade frente às suas atribuições?
(ii) O(s) setor(es) responsável(eis) observou(aram) a legislação aplicável à remuneração,
cessão e requisição de pessoal? (iii) Os registros pertinentes no sistema contábil e nos
sistemas corporativos obrigatórios (foco no SIAPE) estão sendo lançados de forma
tempestiva e possuem qualidade suficiente ao nível de sensibilidade inerente ao
assunto? (iv) O(s) setor(es) responsável(eis) observou(aram) a legislação aplicável à
admissão de pessoal, concessão de aposentadorias, reformas e pensões? (v) Os registros
pertinentes no sistema contábil e nos sistemas corporativos obrigatórios (foco no
SISAC) estão sendo lançados de forma tempestiva e possuem qualidade suficiente ao
nível de sensibilidade inerente ao assunto?
A metodologia da equipe de auditoria foi diferenciada conforme o item. Quanto à força
de trabalho foi realizada a confirmação das informações prestadas no Relatório de
Gestão da Unidade com a subsequente análise. Quanto à remuneração de pessoal,
observa-se que o quadro funcional da entidade é 100% composto por empregados
públicos regidos pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), não estando sujeitos ao
registro no SIAPE. Quanto aos registros no sistema corporativo, foi realizada uma
análise censitária de todos os registros de admissão no SISAC.
Força de Trabalho
Com base nas informações extraídas do Relatório de Gestão de 2012 constatou-se que o
quadro de pessoal do HNSC estava assim constituído no final do exercício de 2012:
Tabela 13: Quadro funcional do HNSC em 31/12/2012.
Tipologias dos Cargos
Dinheiro público é da sua conta
Lotação
Efetiva
Ingressos no
Exercício
Egressos no
Exercício
www.portaldatransparencia.gov.br
16
1. Provimento de cargo efetivo
1.2.1 Servidor de carreira vinculada ao órgão
1.4 Servidores Cedidos ou em Licença
1.4.2 Removidos
2.2 Grupo Direção e Assessoramento Superior
2.2.1 Servidor de carreira vinculada ao órgão
2.3 Funções gratificadas
2.3.1. Servidor de carreira vinculada ao órgão
Fonte: Relatório de Gestão do HNSC de 2012.
8.379
12
36
209
185
776
9
-
773
7
-
Tabela 14: Distribuição da força de trabalho por faixa etária.
Tipologias dos Cargos
Até 30 De 31 a 40
1.142
2.382
1.142
2.382
-
Faixa Etária
De 41 a 50 De 51 a 60 Acima de 60
2.307
1.918
630
2.307
1.918
630
-
1. Provimento de cargo efetivo
1.2 Servidores de Carreira
1.4 Servidores Cedidos ou em Licença(A)
2 Provimento de cargo em comissão(A)
2.2 Grupo Direção e Assessoramento
Superior(A)
(A)
2.3 Funções gratificadas
Fonte: Relatório de Gestão do HNSC de 2012;
(A)
Os dados relativos a essas tipologias não foram informadas pelo HNSC no Relatório de Gestão.
Tendo em vista que a Portaria DEST/SE/MPOG n° 24, de 06/11/2012, alterou o limite
máximo para o quadro de pessoal próprio do Grupo Hospitalar Conceição (GHC) para
8.027 (oito mil e vinte e sete) empregados, constata-se que ao final do exercício a
lotação efetiva superou o valor autorizado pelo Departamento de Coordenação e
Governança das Empresas Estatais (DEST). Tal diferença foi justificada pelos gestores
devido a contratos temporários, para substituição de empregados afastados
temporariamente para tratamento de saúde, bem como aposentados por invalidez, em
que pese os quantitativos de tais contratos não terem sido informados nos quadros
A.6.1, A.6.4, A.6.5 e A.6.6 do Relatório de Gestão.
Quanto ao comparativo entre os totais de ingressos e de egressos no exercício, verificase que não houve alterações significativas na força de trabalho da UJ.
Todavia, no quadro A.6.9 do mesmo relatório consta a informação de que ocorreram
751 (setecentos e cinquenta e uma) admissões no período, apresentando uma diferença
de 25 (vinte e cinco) empregados que a Gerência de Recursos Humanos da Entidade
atribui a reintegrações pela Justiça do Trabalho, cujos atos não são sujeitos a registros
do TCU, bem como cargos de livre nomeação.
Quanto à evolução da quantidade de empregados por faixa etária, conforme
demonstrado na tabela a seguir, observa-se que, em comparação ao exercício de 2011,
não houve alterações percentuais significativas em 2012:
Tabela 15: Comparativo entre os exercícios de 2011 e 2012, da força de trabalho por faixa etária.
Quantidade de Empregados por Faixa Etária
De 31 a 40
De 41 a 50
De 51 a 60 Acima de 60 Total acima
anos
anos
anos
anos
de 40 anos
2011
14,19%
28,14%
28,54%
22,69%
6,44%
57,67%
2012
13,63%
28,43%
27,53%
22,89%
7,52%
57,94%
Fonte: Quadro A.5.4, à pg. 23, do Relatório de Gestão do HNSC do ano de 2011; e Quadro A.6.4, à pg.
100, do Relatório de Gestão do HNSC do ano de 2012.
Exercício
Até 30 anos
Assim como foi observado em relação ao exercício de 2011, em 2012 mais da metade
do quadro funcional do HNSC encontra-se na faixa etária acima dos 40 anos; logo,
prevalece a opinião de que haverá necessidade do planejamento de um processo de
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17
renovação de força de trabalho em médio prazo por parte da cúpula administrativa da
empresa.
Remuneração de pessoal à luz da legislação e Sistema Contábil
O quadro funcional do HNSC é 100% composto por empregados públicos regidos pela
Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).
O sistema informatizado de geração da folha foi desenvolvido e é mantido pela
Gerência de Informática do HNSC. Conforme informado pelos gestores existem rotinas
que só permitem ‘lançamentos’ quando tais alterações forem lastreadas por
documentação pertinente, bem como é possível identificar o responsável por cada
‘lançamento’ realizado.
As análises realizadas indicam que a Gerência de Recursos Humanos está estruturada de
forma a favorecer que haja segregação de funções entre os empregados que atuam nessa
área.
De acordo com o Quadro A.6.6 do Relatório de Gestão, o custo total com a folha de
pagamentos em 2012 foi de R$ 461.801.108,00 (quatrocentos e sessenta e um milhões,
oitocentos e um mil e cento e oito reais), valor que, em relação a 2011, apresentou um
incremento médio de 7,85%.
Não é utilizado o SIAPE e, portanto, não foram detectadas ocorrências no levantamento
eletrônico disponibilizado pela Coordenação-Geral de Auditoria da Área de Pessoal e
Benefícios e de Tomada de Contas Especial – DPPCE/DP/SFC/CGU.
Sistema Corporativo (SISAC)
Quanto à atuação na gestão de pessoal, observou-se que a Unidade não cumpriu os
prazos previstos para cadastramento no SISAC em relação aos atos de admissão
emitidos em 2012, conforme disposto na Instrução Normativa - TCU nº 55/2007, cujo
art. 7º estabelece que as informações pertinentes aos atos de admissão e concessão
deverão ser cadastradas no SISAC e disponibilizadas pela Unidade Jurisdicionada para
o respectivo órgão de controle interno no prazo de 60 dias, tendo sido detectada a
desconformidade resumida no quadro a seguir:
Tabela 16: Atos de admissão ocorridos em 2012.
Quantidade de atos de admissão emitidos em
2012.
Quantidade de atos cujo prazo do art.7º da IN 55
foi atendido.
755
68
Fonte: SISAC.
Da análise da tabela observa-se que, do total de admissões ocorridas no exercício de
2012, cerca de 91% foram cadastradas no SISAC fora do prazo determinado pelo TCU.
O descumprimento dos prazos previstos no art. 7° da IN/TCU n° 55/2007 para
cadastramento de admissões no SISAC será abordado em ponto específico dos
"Achados de Auditoria" deste Relatório.
Controles Internos Administrativos
Adicionalmente à legislação existente, a UJ normatizou internamente as relações de
trabalho por meio do Regimento de Pessoal, constituindo o conjunto de normas interna
corporis que regulam:
•
•
•
•
Política de pessoal;
Estrutura, dimensionamento e remuneração de cargos;
Processo seletivo público;
Admissão;
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18
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Banco de Remanejo;
Identificação funcional;
Frequência e disciplina;
Férias;
Saúde do trabalhador;
Política de avaliação e desenvolvimento;
Formação e educação permanente;
Benefícios; e
Rescisão do contrato de trabalho.
Como ponto positivo, foram apresentados manuais e regulamentos que orientam a
gestão de recursos humanos, tais como:
•
•
•
•
•
•
Sistema de Frequência ‘Ronda’;
Regimento Interno do Benefício Creche;
Normas Regulamentadoras para o Remanejo de Empregados;
Regulamento de Procedimentos e Sanções Disciplinares;
Normas e Fluxos de Atividades para Formação; e
Manual de Política de Avaliação de Desenvolvimento.
o#tF
a/
2.6 Avaliação da Situação das Transferências Voluntárias
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item considerou-se as
seguintes questões de auditoria: os Controles Internos Administrativos relacionados à
gestão das transferências da UJ estão instituídos de forma a identificar: (i) o alcance dos
objetivos definidos nos respectivos instrumentos? (ii) gargalos na análise da prestação
de contas dos convenentes ou contratados? (iii) dificuldades na execução do
planejamento para a fiscalização da execução do objeto da avença, inclusive quanto à
utilização de verificações físicas e presenciais?
A metodologia empregada pela equipe de auditoria da CGU-Regional/RS consistiu na
análise das Transferências Concedidas pela UJ durante exercícios anteriores a 2012,
haja vista não terem sido efetuadas novas transferências, pela UJ, durante o exercício
sob exame.
De um total de 13 (treze) convênios celebrados entre os anos de 2009 e 2010, pelo
HNSC na qualidade de concedente, para manutenção de “Pontos de Cultura”, há 8 (oito)
já finalizados e aprovados e 5 (cinco) que ainda se encontram com pendências,
conforme consta no quadro comparativo a seguir:
Tabela 17: Prestação de Contas
Qte total de
Qte de
transf. vigentes
transf. com
no exercício
situação
(A+B+C+D+E) “aguardando
prestação de
contas”
(A)
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Qte de
transf.
com a
situação
“prestação
de contas
em
análise”
(B)
Qte de
transf. com
a situação
“aprovadas”
(C)
Qte de transf.
com a situação
“desaprovadas”
(D)
Qte de
transf.
cujas
contas
estão na
situação
“omissão
de
prestar
contas”
Qte de
TCE
instauradas
(F)
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19
13
Fonte: SIAFI 2012
0
2
8
1
(E)
2
0
Diante do exposto, observa-se que há necessidade de maior celeridade entre as
instaurações de TCE e as situações que ensejariam as mesmas (prestações de contas
desaprovadas e situações de omissão no dever de prestar contas).
Tabela 18: Avaliação das Prestações de Contas
Quantidade de Prestações de Quantidade de Prestação
Contas Vigentes
Contas Avaliadas
8
Fonte: SIAFI 2012
0
de
Quantidade de Prestação de
Contas em que fora detectada
irregularidade pela equipe
0
Nos convênios sob a égide do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, e da Portaria
Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008, foram examinados os que estavam nas
condições de expirados a aprovar (onde houve a prestação de contas pelo convenente,
mas o Hospital Nossa Senhora da Conceição incorreu em mora no exame da prestação
de contas), e vencidos, sem prestação de contas e sem providências do HNSC.
Constatou-se a existência de 02 (dois) convênios cujas contas dependem ainda de
aprovação mas que, até o final do exercício de 2012, não haviam tido suas contas
apreciadas pelos gestores do HNSC (informados na coluna B da tabela acima),
conforme detalhado nos “Achados de Auditoria” deste Relatório.
Sob outro aspecto, há 03 (três) convênios classificados no SIAFI como inadimplentes,
sendo que 02 (dois) por falta de prestação de contas sobre 50% dos recursos repassados
e 1 (um) por ter tido 100% dos valores analisados impugnados, sendo que todos
pendentes de ações, em 2012, visando à instauração de tomadas de contas especiais
(colunas D e E da tabela acima), pelo HNSC, conforme explicado em detalhes nos
“Achados de Auditoria” deste Relatório.
Controles Internos Administrativos da Gestão de Transferências (estrutura de pessoal e
tecnológica)
Dentre as principais fragilidades que contribuem para a ausência de controles internos
administrativos consistentes destaca-se a insuficiência de estrutura específica para
acompanhamento e controle das transferências concedidas e ausência de normativos
internos na área de transferências.
o#tF
a/
2.7 Avaliação da Regularidade dos Processos Licitatórios da UJ
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria: (i) os processos licitatórios realizados na gestão 2012
foram regulares? (ii) os processos licitatórios e as contratações e aquisições feitas por
inexigibilidade e dispensa de licitação foram regulares? (iii) os critérios de
sustentabilidade ambiental foram utilizados na aquisição de bens e na contratação de
serviços e obras? (iv) os controles internos administrativos relacionados à atividade de
compras e contratações estão instituídos de forma a mitigar os riscos?
A metodologia empregada pela equipe de auditoria foi diferenciada conforme o item.
Quanto à regularidade dos processos licitatórios, às dispensas e inexigibilidades foram
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20
considerados os processos já analisados durante o exercício de 2012, como resultado do
Acompanhamento Permanente da Gestão (APG) e Avaliação da Execução de
Programas de Governo (AEPG), acrescidos de de uma amostra seletiva na etapa de
campo. Como foram selecionados os processos licitatórios, as dispensas e
inexigibilidades durante o período de execução do APG, não houve como se extrapolar
os resultados, haja vista que o universo somente foi conhecido ao final do exercício.
No que tange à verificação da utilização de critérios de sustentabilidade ambiental na
aquisição de bens e na contratação de serviços e obras, a metodologia consistiu em
selecionar de acordo com os critérios de materialidade, relevância e criticidade alguns
procedimentos licitatórios, destacando-se as aquisições e contratações relacionadas à
Tecnologia da Informação (TI) e a Obras (conforme amostra seletiva), a fim de
propiciar uma análise e relatoria mais setorizada e precisa das possíveis constatações
e/ou boas práticas levantadas.
Tabela 19: Licitação – Geral
Quantidade
Volume total de
total
recursos dos
Processos
processos
Licitatórios
licitatórios (R$)
290
51.838.267,59
Fonte: SIAFI Gerencial 2012.
Tabela 20: Dispensa de Licitação
Quantidade
Volume total de
total
recursos de
dispensas
dispensas (R$)
818
15.344.565,71
Fonte: SIAFI Gerencial 2012.
Quantidade
avaliada
Volume de
recursos
avaliados (R$)
7
2.189.524,59
Quantidad
e avaliada
Volume de
recursos
avaliados (R$)
81
3.159.344,95
Tabela 21: Inexigibilidade de licitação
Quantidade
Volume total de
Quantida
total
recursos de
de
inexigibilidad
inexigibilidades
avaliada
es
(R$)
47
15.983.950,80
Fonte: SIAFI Gerencial 2012.
Tabela 22: Compras Sustentáveis
Área
Quantidade de
processos de
compra na
gestão
2012
4
Quantidade
de processos
de compra
selecionados
para
avaliação
Quantidade em
que foi
detectada
alguma
irregularidade
0
Volume dos
recursos em que
foi detectada
alguma
irregularidade
0
Quantidade em
que foi
detectada
alguma
irregularidade
10
Volume dos
recursos em que
foi detectada
alguma
irregularidade
1.495.120,24
Volume de
recursos
avaliados (R$)
Quantidade em
que foi
detectada
alguma
irregularidade
6.388.337,37
0
Quantidade de
processos (dos
avaliados)
dispensados de
aplicar a
legislação de
compras
sustentáveis
TI
3
0
3
Obras
2
0
2
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Quantidade de
processos (dos
avaliados) em
conformidade
com a
legislação
de compras
sustentáveis
0
0
Volume dos
recursos em
que foi
detectada
alguma
irregularidade
0
Quantidade de
processos(dos
avaliados) em
desconformidade
com a legislação
de compras
sustentáveis
0
0
Destaca-se que no exercício de 2012 não houve registros (editais de licitação) na
Unidade que permitissem avaliar os processos licitatórios e processos de compras
sustentáveis.
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Detectamos 7 (sete) ressalvas na gestão de compras e contratações – mormente
decorrentes de falhas em aquisições por dispensa de licitação – que serão especificadas
e melhor debatidas nos “Achados de Auditoria” do presente Relatório.
Controles Internos Administrativos da Gestão de Compras
Dentre as principais fragilidades que contribuem para a ausência de controles internos
administrativos consistentes destacam-se: pareceres jurídicos sobre compras diretas sem
remissão à jurisprudência do TCU, descumprimento de dispositivos da lei de licitações
pela área de compras, abertura de processo licitatório com prazo insuficiente para
concluí-lo antes da expiração do atual contrato, inexistência de normativos prevendo
aplicação de penas a fornecedores faltosos, inadequações no sistema informatizado de
compras e contratações do HNSC (“workflow”). Como ponto positivo destaca-se o
cumprimento total das ocorrências encaminhadas reforçando assim o componente do
Monitoramento.
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a/
2.8 Avaliação da Gestão do Uso do CPGF
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria para os controles internos administrativos instituídos
pela UJ relacionados à gestão de uso dos Cartões de Pagamento do Governo Federal
(CPGF): (I) Os cartões de pagamento foram instituídos e estão sendo utilizados em
consonância com as disposições dos Decretos nº 5.355/2005 e 6.370/2008? (II) A
estrutura de controles internos administrativos garante o regular uso dos cartões de
pagamento? (III) Estão definidos em normativos internos os responsáveis pelo
acompanhamento (concessão, fiscalização e prestação de contas) do CPGF? (IV) Existe
avaliação de risco para as entidades beneficiárias (em função da finalidade (viagens,
sigilosas, pequeno vulto) e modalidade do CPGF (saque ou fatura)? (V) São adotadas
medidas compatíveis com os riscos identificados (para os CPGF com risco maior
existem procedimentos adicionais: são priorizados os gastos sigilosos e na modalidade
saque)? (VI) As prestações de contas do CPGF foram efetuadas tempestivamente e
conforme a legislação? Em caso de identificação de inconformidades nas análises,
houve a adoção de providências? (VII) Existem indicadores que possibilitem o gestor
identificar fragilidades no processo? (VIII) O gestor atua no atendimento das
determinação e recomendações anteriores?
A metodologia da equipe de auditoria consistiu no uso de ferramenta corporativa da
CGU que identifica as transações que necessitam de alerta ao gestor. Assim, foram
considerados nesta análise os resultados dos alertas e as respostas dos gestores ao
mesmo durante a gestão 2012 por meio do Acompanhamento Permanente da Gestão
(APG). Como foram selecionadas as transações durante o período de execução do APG,
não pode extrapolar os resultados tendo em vista que o universo somente foi conhecido
ao final do exercício.
Uso do CPGF
No que tange às informações prestadas pela UJ no Relatório de Gestão, não foram
identificadas inconsistências relevantes entre as informações prestadas pelo HNSC e os
dados obtidos por meio do sítio eletrônico do ODP ou do SIAFI.
A conta contábil dos Cartões de Pagamento do Governo Federal do HNSC apresentou
saldo no SIAFI em 31/12/2012 de R$ 330.932,02. Por meio do Observatório da Despesa
Pública (ODP), selecionando somente as transações ocorridas em 2012, obteve-se o
total de R$ 322.387,66 – o que permite concluir que o valor divulgado pela entidade em
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seu Relatório de Gestão de 2012 (R$ 322.558,30) está adequado, ante as divergências
usuais de fechamento de faturas ao final dos exercícios.
Para fins de aferir a conformidade da UJ e da utilização dos CPGF com as disposições
dos Decretos nº 5.355/2005 e 6.370/2008, avaliou-se a documentação contida nos
processos de prestação de contas dos suprimentos de fundos selecionados por meio de
amostragem, não tendo sido identificadas impropriedades dignas de nota. Também por
meio de pesquisa ao ODP foi possível confirmar a informação prestada pelos gestores
de que a empresa não utilizou o CPGF na modalidade ‘saque’.
Tabela 23: Resumo das análises efetuadas
Modalidade
Saque
Fatura
Quantidade total de transações do Exercício
-
1034(A)
Volume total de recursos (R$)
-
322.387,66(A)
Quantidade avaliada
-
101
Volume de recursos avaliados (R$)
-
53.672,11
Quantidade em que foi detectada alguma irregularidade
-
0
Volume dos recursos em que foi detectada alguma irregularidade (R$)
-
0,00
Fonte: (A) ODP - Observatório da Despesa Pública. Demais dados: papéis de trabalho da Equipe da
CGU-Regional/RS.
Observa-se que o tema CPGF é de baixa materialidade quando comparado ao tema
Gestão de Compras.
Controles Internos Administrativos da Gestão do Uso do CPGF
O HNSC dispôs internamente sobre a utilização do CPGF por meio da Resolução de
Diretoria n° 01/08, de 30/05/2008 – que, dentre outros dispositivos, trouxe definições de
competências, cabendo à Gerência Financeira a aprovação das propostas de concessão,
o exame das prestações de contas, a efetivação dos empenhos e estabelecimento de
limites dos cartões; à Gerência de Controladoria cabe liquidar os empenhos,
reclassificar despesas, gerar documento para o pagamento das faturas e guardar os
documentos; por fim, a cargo da Diretoria fica a autorização das concessões e a
aprovação das prestações de contas.
Em relação aos principais riscos, a empresa avalia que estes estão relacionados à
compra equivocada, ao fracionamento da despesa e, ainda, quanto ao limite de gasto
mensal, vez que o Banco do Brasil S/A não realiza o bloqueio dos gastos efetuados
acima da cota mensal autorizada por suprido.
Para evitar desvios no cumprimento da legislação os gestores informaram – embora não
tenham apresentado documentação comprobatória – que foi realizado curso preparatório
para os supridos e que a liberação do cartão ocorre para o período máximo de 30 dias.
Durante o exercício de 2012 o HNSC não implementou indicadores para identificar
fragilidades e acompanhar os processos envolvidos na gestão do uso do CPGF.
Conforme informado pelos gestores, foi elaborado somente a partir do mês de
janeiro/2013 o indicador mensal de acompanhamento do número de prestação que
foram aprovadas, aprovadas com ressalvas e reprovadas, por suprido.
o#tF
a/
2.9 Avaliação da Gestão de Passivos sem Previsão Orçamentária
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23
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria: (i) Houve passivos assumidos pela UJ sem prévia
previsão orçamentária de créditos ou de recursos? (ii) Quais os esforços dispendidos
pela UJ para minimizar ou evitar a ocorrência de passivos nessas condições? (iii) Estão
definidos em normativos internos os responsáveis pelo tratamento dos passivos sem
prévia dotação orçamentária? (iv) Existe avaliação de risco para os passivos
contingentes em função da série histórica ou outro processo? (v) São adotadas medidas
compatíveis com os riscos identificados (estrutura pessoal e física da conformidade dos
registros de gestão)? (vi) O Reconhecimento de Passivos por Insuficiência de Créditos
está registrado conforme a legislação vigente (NT STN 2.309/2007)? (vii) Existem
indicadores que possibilitem o gestor identificar fragilidades no processo? (viii) O
gestor atua no atendimento das determinações e recomendações anteriores?
A metodologia da equipe de auditoria consistiu na avaliação, utilizando o SIAFI
Gerencial, da movimentação de todas as contas do Passivo que se relacionam a passivos
assumidos pela UJ sem prévia previsão orçamentária de créditos ou de recursos.
Passivos sem prévia previsão orçamentária de créditos ou de recursos
Foi realizada análise das Demonstrações Financeiras da UJ quanto à existência de
saldos nas contas contábeis abaixo relacionadas:
21211.11.00 – Fornecedores por Insuficiência de Créditos/Recursos;
21212.11.00 – Pessoal a Pagar por Insuficiência de Créditos/Recursos;
21213.11.00 – Encargos por Insuficiência de Créditos/Recursos;
21215.22.00 – Obrigações Tributárias por Insuficiência de Créditos/Recursos; e
21219.22.00 – Débitos Diversos por Insuficiência de Créditos/Recursos.
Verificou-se a ocorrência de fatos dessa natureza em relação à conta “Fornecedores por
Insuficiência de Créditos/Recursos”, que registrou movimento credor no exercício de
2012.
Dessa forma foi possível verificar que as informações constantes à fl. 89 no Relatório de
Gestão de 2012 do HNSC correspondem adequadamente à realidade no que tange aos
valores absolutos dos passivos, exceto por um equívoco na transcrição de dados em
relação ao credor de CNPJ 82.873.068/0001-40, cujo valor contabilizado no SIAFI é de
R$ 3.778,80 (três mil, setecentos e setenta e oito reais e oitenta centavos) enquanto que
o valor informado foi de R$ 3.788,80 (três mil, setecentos e oitenta e oito reais e oitenta
centavos), apresentando uma diferença de R$ 10,00 (dez reais). Não obstante, constatase que tais valores decorrem de movimento credor da Conta Contábil, e não devedor,
conforme informado pela entidade no Quadro A.5.1 do referido relatório.
Conforme tratado em apontamento específico, o valor total que deixou de ser pago aos
fornecedores em 2012 por insuficiência de créditos/recursos foi de R$ 127.394,54
(cento e vinte e sete mil, trezentos e noventa e quatro reais e cinquenta e quatro
centavos), sendo que, até o final dos trabalhos de campo da CGU, restava pendente de
regularização o saldo de R$ 492,00 (quatrocentos e noventa e dois reais).
A entidade relacionou diversas causas para a existência de tal passivo, tais como:
incorporação contábil dos Hospitais Cristo Redentor e Fêmina ao Hospital Nossa
Senhora da Conceição em 30/11/2012; o cancelamento de empenhos; problemas de
sistema; e, no caso do valor que permanece pendente de regularização, a ausência de
prévio empenho, em contrariedade às disposições da Lei nº 4.320/1964.
O registro de saldo credor na conta 'Fornecedores por Insuficiência de Créditos'
decorrente de aquisição sem prévio empenho será abordado em item específico dos
"Achados de Auditoria" deste Relatório.
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2.10 Avaliação da Gestão de Tecnologia da Informação
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item considerou-se as
seguintes questões de auditoria por tema:
Tema 1 - PDTI
(i)
O PDTI abrange o conjunto mínimo de itens definido no modelo de
referência do Guia de Elaboração de PDTI do SISP?
(ii)
O PDTI está sendo efetivo para direcionar as ações de TI?
(iii) O PDTI está alinhado com os objetivos do negócio do órgão definidos no
Plano Estratégico Institucional (PEI)?
Tema 2 – Recursos Humanos: A entidade mantém independência em relação aos
empregados das empresas contratadas?
Tema 3 - Política de Segurança da Informação: A entidade definiu e documentou a
Política de Segurança da Informação e Comunicação - POSIC, com apoio da alta gestão
da UJ, em conformidade com as recomendações do GSI e normas aplicáveis?
Tema 4 - Desenvolvimento de Software: A entidade definiu, documentou e implantou
um processo de desenvolvimento software, utilizando padrões de gestão para o
monitoramento dos projetos de desenvolvimento e adotando métricas para mensuração
de esforço e custo relacionadas a entrega de produtos?
Tema 5 - Contratações de TI
(i)
(ii)
(iii)
As contratações de Soluções de TI, realizadas no período de exame, foram
baseadas nas necessidades reais do órgão/entidade, estão alinhadas com o
PDTI ou documento similar?
Os processos licitatórios para contratação de Soluções de TI foram baseados
em critérios objetivos, sem comprometimento do caráter competitivo do
certame, e realizados preferencialmente na modalidade pregão?
Os controles internos adotados para gestão do contrato foram suficientes e
adequados para garantir, com segurança razoável, a mensuração e o
monitoramento dos serviços efetivamente prestados?
Para cada tema estabeleceu-se a seguinte metodologia de análise constante no quadro
abaixo:
Tabela 24: Metodologia empregada conforme o tema
Tema
Metodologia
PDTI
Avaliação do PDTI ou documento equivalente.
Recursos Humanos
Avaliação dos editais, contratos e ordens de
serviços de TI vigentes em 2012
Política de Segurança da Informação
Avaliação da política de Segurança da Informação
e Comunicação e/ou outros documentos correlatos;
e de documentos que comprovassem a participação
da alta direção nas decisões relacionadas a POSIC
(Atas, e-mails, memorandos).
Desenvolvimento de Software
Avaliação do processo de desenvolvimento de
Software utilizado tanto pelo órgão/entidade como
pela contratada.
Contratações de TI
Avaliação dos processos de formalização e de
pagamento das contratações realizadas pela UJ no
exercício em análise.
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25
Fonte: equipe da CGU-Regional/RS
Tema 1 – PDTI
O PDTI apresentado foi revisado pela última vez durante o exercício de 2011 (anterior
ao que está sendo analisado) e tem como diretriz a reunião sistemática do colegiado para
definir ações que visem garantir a interoperabilidade dos sistemas. Verificamos que as
ações propostas ao final do documento (PDTI) não faziam referência a “prazo” nem
“responsáveis”, pelo que entendemos que deve ser aprimorado nesse aspecto.
Tema 2 – Recursos Humanos de TI
A equipe de TI do HNSC é composta por 31 (trinta e um) empregados do próprio
quadro e 4 (quatro) estagiários.
O grau de instrução dos empregados é conforme descrito a seguir:
a) Curso Superior completo: 10;
b) Curso Superior incompleto: 9;
c) Ensino médio completo: 12;
d) Total = 31
Os gestores do HNSC não apresentaram no PDTI o quantitativo de horas de treinamento
para o exercício sob exame (2012), inviabilizando a comparação com exercícios
anteriores.
Não foi detectado o emprego de mão-de-obra terceirizada na área de TI. Segundo
informado no próprio documento (PDTI), trata-se de política da organização que visa
aumento da aprendizagem e o amadurecimento da equipe.
Tema 3 – Política de Segurança da Informação
A área de TI do HNSC é departamentalizada e tem suas atividades distribuídas entre 5
(cinco) diferentes áreas:
a) Gerência de Informática;
b) Suporte à Microinformática;
c) Suporte a Redes, Segurança, Sistemas Operacionais e Comunicação;
d) Desenvolvimento e Suporte aos Sistemas Corporativos e
e) Produção.
A área de produção realiza atividades de cópias de segurança e, formalmente, a
implementação da política de segurança da instituição cabe ao setor de “Suporte a
Redes, Segurança, Sistemas Operacionais e Comunicação”, pelo que consideramos que
a política de TI do HNSC contempla ações voltadas a promover a segurança das
informações. Adicionalmente, informamos que se encontra em vigor contrato para
fornecimento de licenças de software de antivírus, que é oriundo do processo de compra
nº 1311/10.
Tema 4 - Desenvolvimento de Software
A Gerência de Informática apresentou uma relação de 15 (quinze) contratos que
estavam vigentes durante a realização dos trabalhos de auditoria pela equipe da CGU.
Destes, 06 (seis) diziam respeito a contratos de manutenção de software e 07 (sete)
diziam respeito a implantação de sistemas informatizados. Apenas 02 (dois) contratos,
entre os listados, não estavam relacionados ao desenvolvimento de software, que eram
os contratos para manutenção de impressoras e para manutenção de monitores.
Tema 5 – Contratações de TI
Conforme explicado no “tema 4” o desenvolvimento de soluções para área de TI é
contratado pelo HNSC junto a terceiros, pois a entidade não possui equipe própria de
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26
programadores. Houve aderência, nas contratações, ao PDTI, os processos geralmente
são realizados por pregão e os contratos de TI analisados tem metas definidas.
o#tF
a/
2.11 Avaliação da Gestão do Patrimônio Imobiliário
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item consideraram-se as
seguintes questões de auditoria: (i) Existe estrutura de pessoal e tecnológica capaz de
gerenciar bens imóveis da União, próprios ou locados de terceiros, que estejam sob
responsabilidade da UJ? (ii) Todos os imóveis geridos pela UJ (no caso de
administração direta, autarquias, fundações e EED) estão registrados no SPIUNet (bens
de uso especial)? (iii) Todos os imóveis geridos pela UJ estão com data de última
avaliação superior a 2008? (iv) Existem demonstrativos que evidenciem as memórias de
cálculos
e
os
principais
critérios
adotados
para
reavaliações
e
valorizações/desvalorizações dos imóveis sob responsabilidade da UJ? (v) Os gastos
realizados com a manutenção dos imóveis da União são proporcionalmente mais
representativos que os gastos com a manutenção de imóveis locados de terceiros? (vi)
Os processos de locação de imóveis de terceiros são formalizados e os preços
contratuais dos aluguéis são compatíveis com os valores de mercado? (vii) Os gastos
com benfeitorias necessárias e úteis realizadas pela UJ nos imóveis locados de terceiros
durante o EF foram indenizadas pelos locadores nos termos da Lei nº 8.245/1991? (viii)
A estrutura de controles internos administrativos está instituída de forma a mitigar os
riscos na gestão do patrimônio imobiliário?
A metodologia da equipe de auditoria consistiu na avaliação por amostragem seletiva de
itens depois de realizado o levantamento de todos os bens imóveis existentes, bem como
dos gastos com manutenção, locação e benfeitorias, utilizando-se informações
produzidas pelos gestores do HNSC e também de informações do SIAFI. Foram
comparados o preço de locação de 2 (dois) imóveis com os preços correntes praticados
no mercado e não se detectou pagamento de valores de locação acima dos
correntemente praticados no mercado de aluguéis.
Saliente-se que a UJ é sociedade de economia mista e, assim, não possui carga de
imóveis próprios nacionais (bens de uso especial) que devam ser cadastrados no
SPIUNet, eis que todos os bens imobiliários de sua propriedade são classificados como
bens privados.
Uma vez que não houve gastos classificados como manutenção e reformas de imóveis
de terceiros, também não houve necessidade de aprofundarmos os exames quanto a um
possível ressarcimento desses dispêndios pelo HNSC.
Levantamento dos imóveis
Tabela 25: Quantitativo de Bens Imobiliários
Localização
Quantidade total de imóveis sob
Quantidade total de imóveis sob
a responsabilidade da UJ – 2011 a responsabilidade da UJ – 2012
Brasil
34
55 (*)
Exterior
0
0
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
(*) A variação a maior é decorrente da incorporação dos imóveis dos Hospitais Cristo Redentor S/A e
Fêmina S/A ao patrimônio imobiliário do HNSC em 30/11/2012.
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27
Avaliação dos gastos com manutenção de imóveis, bens locados e ressarcimento de
benfeitorias úteis
Tabela 26: Gastos com reformas de bens Imóveis
Gastos com reformas de imóveis
próprios
Valores totais
0
Percentual sobre o total
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Tabela 27: Gastos com manutenção de bens imóveis.
Gastos com a manutenção de
imóveis próprios
Valores totais
1.059.836,04
Percentual sobre o total
100%
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Tabela 28: Gastos com locação de imóveis de terceiros (*)
Descrição do imóvel
Endereço (Porto Alegre/RS)
Casa
Rua Alvares Cabral, 429
Casa
Rua Marco Polo, 278
Casa
Rua Marco Polo, 268
Casa
Av. Sertório, 7.160
Casa
Rua Dom Diogo de Souza, 429
Terreno – Estacionamento
Rua Estácio Pessoa, 150
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
(*) Valor gasto com aluguéis em 2012: R$ 282.682,78.
Tabela 29:
Quantidade existente
Quantidade avaliada
6
2
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Tabela 30: Gastos com Manutenção de Imóveis
Quantidade existente em que
Quantidade Avaliada
houve benfeitorias
0
0
Fonte: Informações prestadas pelos gestores do HNSC.
Gastos com reformas de imóveis
de terceiros
0
-
Gastos com manutenção de
imóveis de terceiros
0
-
Valor mensal da locação (R$)
6.056,63
3.198,25
3.198,25
4.000,00
5.805,95
1.718,10
Quantidade em que foi detectada
irregularidade (preço contratado
superior ao de mercado)
0
Quantidade em que foi detectada
irregularidade (não foi
providenciada a indenização)
0
Controles Internos Administrativos da Gestão do Patrimônio Imobiliário (estrutura de
pessoal e tecnológica)
A área de gestão do patrimônio imobiliário mostrou-se adequada e demonstrou que tem
controle sobre os imóveis próprios e locados, tanto sob o aspecto do gasto envolvido em
reformas/manutenções quanto ao aspecto do controle sobre o patrimônio imobiliário.
Não houve a ocorrência de benfeitorias em imóveis de terceiros em que incidisse a
questão dos ressarcimentos civis.
o#tF
a/
2.12 Avaliação da Gestão Sobre as Renúncias Tributárias
O HNSC não tem a atribuição administrativa de arrecadar ou gerenciar qualquer receita
tributária, tampouco efetuar o tratamento de prestações de contas de renúncias de
receitas. Logo, não houve no exercício de 2012, por parte da UJ, atos de gestão
relacionados ao item 14 do Anexo IV da DN/TCU nº 124/2012.
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28
o#tF
a/
2.13 Avaliação do Cumprimento das Determinações/Recomendações do
TCU
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do cumprimento dos acórdãos
para a UJ considerando a seguinte questão de auditoria: caso haja uma determinação
específica do TCU à CGU para ser verificada na AAC junto à UJ, a mesma foi
atendida?
A metodologia consistiu no levantamento de todos os acórdãos em que havia
determinação para a UJ e em que fosse citada a CGU para posterior verificação do
atendimento.
Tabela 31: Resultados da análise:
Qtde. de acórdãos Qtde. de acórdãos
com
de 2012 com
determinações à
determinações à
UJ em 2012
UJ em que foi
citada a CGU
5
2
Qtde. de acórdãos
de 2012 em houve
menção para a
atuação da CGU
atendidos
integralmente
Qtde. de acórdãos
de 2012 em houve
menção para a
atuação da CGU
atendidos
parcialmente
Qtde. de acórdãos
de 2012 em houve
menção para a
atuação da CGU
não atendidos
2
0
0
Fontes: Relatório de Gestão 2012 e pesquisas na página eletrônica
(http://contas.tcu.gov.br/portaltextual/PesquisaFormulario?cmbTipoPesquisa=ACOR)
do
TCU
Ante o exposto, nota-se que 100% das determinações do TCU em houve menção à
atuação da CGU foram cumpridas. São os seguintes acórdãos:
Acórdão nº 6737/2012 - 2ª Câmara
Trata do julgamento regular com ressalvas das contas dos responsáveis pela gestão do
Hospital Nossa Senhora da Conceição (HNSC) em relação ao processo TC033.585/2011-3 (Prestação de Contas – Exercício 2010).
A fim de atender a determinação à Secretaria Federal de Controle Interno contida no
subitem 1.7.1 do mesmo acórdão, informamos que as recomendações do Relatório de
Auditoria de Gestão 201108852 foram totalmente atendidas.
Acórdão nº 2303/2012 - Plenário
O Acórdão 2303/2012 trata do monitoramento do Acórdão 2132/2010-Plenário, Sessão
de 25/8/2010, TC 023.627/2007-5, derivado de Fiscalização de Orientação
Centralizada- FOC, cujo objetivo foi traçar um panorama sobre a conformidade dos
contratos de terceirização de mão-de-obra no âmbito das estatais federais.
O Acórdão 2132/2010, determinou à CGU que fizesse constar das prestações de contas
anuais das empresas públicas e sociedades de economia mista, bem como de suas
subsidiárias e controladas, observações sobre o cumprimento do cronograma para
substituição de trabalhadores terceirizados por servidores concursados.
O Acórdão 2303/2012 fixou em 30/11/2012 a data limite para que as empresas estatais
federais, à exceção de Furnas Centrais Elétricas S.A., remetessem ao Departamento de
Coordenação e Governança das Empresas Estatais - DEST/MPOG, plano detalhado de
substituição de terceirizados irregulares.
Em seu Relatório de Gestão de 2012 (Quadro A.10.2) os gestores do HNSC
apresentaram a seguinte justificativa para o não cumprimento do Acórdão 2303/2012:
“Estamos examinando as determinações exaradas no Acórdão e as ações serão
implementadas no prazo estabelecido de 28/02/2013.”
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Posteriormente a Direção do HNSC cumpriu o determinado no julgado em análise por
meio do Ofício GHC-DIRET nº 155/13, de 07/02/2013, ao informar ao DEST/MPOG
que verificou a ocorrência de 96 (noventa e seis) pessoas atuando através de empresa
terceirizada que exercem atividade prevista nas atribuições do cargo de Auxiliar
Administrativo. O mesmo expediente indica o ano de 2015 para a resolução de 100%
das ocorrências verificadas.
Logo, a entidade atendeu (em que pese fora do prazo-limite) a determinação de
encaminhar ao DEST/MPOG um plano de substituição de terceirizados irregulares.
o#tF
a/
2.14 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do cumprimento das
recomendações emitidas por ele considerando a seguinte questão de auditoria: A UJ
mantém uma rotina de acompanhamento e atendimento das recomendações emanadas
pela CGU especialmente quanto: à instauração de TCE, à apuração de responsabilidade,
ao fortalecimento do controle interno administrativo?
A metodologia consistiu no levantamento de todas as recomendações pendentes de anos
anteriores e emitidas durante a gestão 2012 com posterior verificação do atendimento
das mesmas.
Tabela 32: Resultados da análise.
Ordens de Serviços
Homologadas antes e
em 2010
Ordens de
Serviços
Homologadas em
2011
Ordens de
Serviços
Homologadas em
2012
Total
%
Atendida
37
19
17
73
95%
Cancelada
1
0
0
1
1%
Em Análise pelo
Controle Interno
0
0
0
0
0%
Enviada ao
Gestor
0
0
0
0
0%
Prorrogada
0
0
0
0
0%
Reiterada
0
0
3
3
4%
Total
38
19
20
77
100%
Status
Fonte: Monitor Web.
Diante do exposto, observa-se que das recomendações em que o gestor teve ciência, há
um percentual de pendência de 4%, o que denota um bom grau de eficiência nos
controles internos administrativos, no que tange ao atendimento de recomendações da
CGU.
o#tF
a/
2.15 Avaliação da Carta de Serviços ao Cidadão
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação da Carta de Serviços ao
Cidadão considerando a seguinte questão de auditoria: A unidade possui carta de
serviço ao cidadão nos moldes do Decreto nº 6.932/2009?
A metodologia consistiu na avaliação da Carta de Serviço ao Cidadão conforme
prescreve o Decreto nº 6.932/2009.
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30
A partir dos exames aplicados concluiu-se que o HNSC, que presta serviços ao cidadão,
possui Carta de Serviços ao Cidadão e que a mesma é acessível em seu sítio eletrônico
na rede mundial de computadores (www.ghc.com.br); entretanto, a mesma não cumpre
com todos os requisitos do Decreto nº 6932/2009.
Conforme tratado em item específico dos "Achados de Auditoria" a Carta de Serviços
ao Cidadão elaborada pela empresa não atende plenamente o teor do artigo 11 do
referido Decreto, na medida em que carece de informações básicas como o prazo
máximo para a prestação dos serviços.
Ademais, não dispõe de complementações relevantes em quanto aos padrões de
qualidade do atendimento relativos aos aspectos relacionados no parágrafo 3° do mesmo
artigo.
Por fim, constatamos a inobservância do parágrafo 4° do referido artigo, eis que a Carta
de Serviços ao Cidadão ainda não foi divulgada por meio de afixação em local de fácil
acesso ao público nos respectivos locais de atendimento externo.
o#tF
a/
2.16 Avaliação do CGU/PAD
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do Relatório de Correição
considerando as seguintes questões de auditoria: Consta no relatório de gestão
informação da designação de um coordenador responsável pelo registro no Sistema
CGU-PAD de informações sobre procedimentos disciplinares instaurados na unidade?
Existe estrutura de pessoal e tecnológica capaz de gerenciar os procedimentos
disciplinares instaurados e a devida utilização do sistema CGU-PAD na UJ? A UJ está
registrando as informações referentes aos procedimentos disciplinares instaurados no
sistema CGU-PAD?
O Hospital Nossa Senhora da Conceição S/A, em seu Relatório de Gestão, subitem 3.4,
relatou que não está obrigado a realizar os procedimentos previstos pela Portaria
1.043/2007 da CGU, conforme estabelece o Decreto n.º 5.480/05.
Quanto aos normativos que regem o assunto constata-se que a Portaria CGU n° 1.043,
de 24/07/2007, em seu art. 1º, determinou que as informações relativas aos processos
disciplinares instaurados no âmbito dos órgãos e entidades que compõem o Sistema de
Correição do Poder Executivo Federal, criado por meio do Decreto nº 5.480, de
30/06/2005, devessem ser gerenciadas por meio do Sistema de Gestão de Processos
Disciplinares – CGU/PAD.
Ao seu turno, o Decreto nº 5.480, no seu art. 2° (abaixo reproduzido), relaciona os
órgãos/entidades integrantes do Sistema de Correição do Poder Executivo Federal:
“Art. 2º Integram o Sistema de Correição:
I - a Controladoria-Geral da União, como Órgão Central do Sistema;
II - as unidades específicas de correição para atuação junto aos Ministérios, como
unidades setoriais;
III - as unidades específicas de correição nos órgãos que compõem a estrutura dos
Ministérios, bem como de suas autarquias e fundações públicas, como unidades
seccionais; e
IV - a Comissão de Coordenação de Correição de que trata o art. 3º.
§ 1º As unidades setoriais integram a estrutura da Controladoria-Geral da União e
estão a ela subordinadas.
§ 2º As unidades seccionais ficam sujeitas à orientação normativa do Órgão Central do
Sistema e à supervisão técnica das respectivas unidades setoriais.
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31
§ 3º Caberá à Secretaria de Controle Interno da Casa Civil da Presidência da
República exercer as atribuições de unidade seccional de correição dos órgãos
integrantes da Presidência da República e da Vice-Presidência da República, com
exceção da Controladoria-Geral da União e da Agência Brasileira de Inteligência”.
Conclui-se que o HNSC, por possuir natureza jurídica de sociedade de economia mista,
sendo o seu quadro funcional regido pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT),
não integra o Sistema de Correição do Poder Executivo Federal e, portanto, procede a
informação dos gestores.
Ainda em relação às ações correicionais, no subitem 3.5 do Relatório de Gestão de 2012
o HNSC arrolou as sindicâncias e os processos administrativos disciplinares iniciados e
concluídos durante o exercício de 2012.
o#tF
a/
2.17 Avaliação do Parecer da Auditoria Interna
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do parecer de auditoria
considerando a seguinte questão de auditoria: O parecer de auditoria contém todos os
elementos previstos conforme consta na DN TCU 124/2012?
A metodologia consistiu na avaliação do Parecer de Auditoria encaminhado no processo
de contas 00222.000677/2013-66, às folhas 11 a 26.
A partir dos exames aplicados concluiu-se que o parecer de auditoria continha todos os
elementos.
o#tF
a/
2.18 Avaliação do Cumprimento do TCJ - Terceirizações
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do cumprimento do TCJ
conforme prescreve a Portaria 494/2009 considerando a seguinte questão de auditoria:
Todos os terceirizados considerados irregulares foram substituídos nos termos na
Portaria 494/2009?
A metodologia consiste-se nas seguintes etapas de avaliação: (i) verificação de que
todos os contratos que amparavam os terceirizados foram encerrados; (ii) verificação de
que todos os terceirizados irregulares quando substituídos tiveram o nome publicado no
DOU; (iii) verificação de que o nome de todos os servidores de carreira substitutos
foram publicados no DOU.
Quanto ao item 17 da Parte B do Anexo II da Decisão TCU 119/2012, constatamos que
o Hospital Nossa Senhora da Conceição S/A, por possuir personalidade jurídica de
sociedade de economia mista, não foi alcançada pelo disposto no Termo de Conciliação
Judicial (TCJ) celebrado entre a União e o Ministério Público do Trabalho no âmbito da
Ação Civil Pública nº 00810-2006-017-10-00-7, firmado em 05/11/2007 e homologado
judicialmente em 11/12/2007, por meio do qual o Poder Executivo Federal se
comprometeu a regularizar a situação jurídica dos seus recursos humanos, com a
consequente rescisão dos contratos de prestação de serviços cujas atividades exercidas
pelos trabalhadores terceirizados não estivessem de acordo com o Decreto nº
2.271/1997. Desse modo, a análise do presente quesito restou prejudicada.
o#tF
a/
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32
2.19 Avaliação do Conteúdo Específico do Relatório de Gestão
A DN/TCU nº 119/2012 não estabeleceu conteúdo específico para a UJ.
o#tF
a/
2.20 Avaliação dos Controles Internos Administrativos
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas nesse item considerou-se a
seguinte questão de auditoria: (i) Os controles internos administrativos instituídos
garantem o atingimento dos objetivos estratégicos?
A metodologia da equipe de auditoria consistiu na avaliação de todas as áreas de gestão
auditadas (já avaliadas nos itens anteriores) e dos principais macroprocessos finalísticos.
A partir da avaliação comparada entre os controles internos por área de gestão e os
macroprocessos finalísticos emitiu-se uma opinião sobre os componentes: ambiente de
controle, avaliação de risco, procedimentos de controle, informação e comunicação,
monitoramento.
Relação entre os Macroprocessos Finalísticos (objetivos estratégicos) e Controles
Internos Administrativos
De todas as áreas de gestão avaliadas observou-se que os componentes: ambiente de
controle, avaliação de risco, procedimentos de controle, informação e comunicação
estão consistentes.
O componente de monitoramento apresentou fragilidades nas áreas de gestão de
compras, recursos humanos e transferências. Tais fragilidades foram causas de
ocorrências de falhas médias apontadas no Relatório de Auditoria.
Ressalta-se que as três áreas estão diretamente relacionadas aos principais
macroprocessos finalísticos da UJ. Diante do exposto, não se há como afirmar com
razoável certeza que há suficiência de controles internos para atingimento dos
objetivos estratégicos.
Manifestação Adicional da UJ
Após ciência do Relatório Preliminar de Auditoria, os gestores do HNSC manifestaramse sobre a avaliação dos controles internos por meio do Ofício GHC-DIRET.1196/13,
de 02/08/2013, transcrito a seguir: “É sabido que uma empresa do porte do Hospital
Nossa Senhora da Conceição necessita frequentemente ampliar e aperfeiçoar os seus
instrumentos de controle interno. Neste sentido, este pensamento é uma preocupação
dos gestores da empresa. Em 2012, por exemplo, como pode ser constatado pela
Controladoria Geral da União (...) foram implementados os indicadores de gestão. Este
novo componente de gestão é um exemplo de ampliação e aperfeiçoamento da estrutura
de controles internos. Em 2013, estes indicadores serão monitorados e reavaliados.
Caso esse órgão de controle decida acompanhar os indicadores, disponibilizaremos
uma senha de acesso. Os demais instrumentos de controle foram explanados no
Relatório de Gestão. Assim, podemos afirmar que a empresa possui uma estrutura de
controles internos que permite o atingimento dos objetivos estratégicos”.
Acerca da manifestação adicional da UJ reconhecemos que, de fato, houve a
implantação de indicadores para medir o desempenho finalístico. Porém, a implantação
de per si de instrumentos de medição dos macroprocessos empresariais não significa
que a legislação e a jurisprudência do TCU estejam sendo cumpridas à risca dentro da
entidade. As falhas ocorridas nas áreas de compras, convênios e recursos humanos
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33
foram tratadas de forma objetiva no presente relatório e demandam ações corretivas por
parte da Direção do HNSC.
o#tF
a/
2. 21 Ocorrências com dano ou prejuízo
Entre as análises realizadas pela equipe, não foi constatada ocorrência de dano ao erário.
3. Conclusão
Eventuais questões formais que não tenham causado prejuízo ao erário, quando
identificadas, foram devidamente tratadas por Nota de Auditoria e as providências
corretivas a serem adotadas, quando for o caso, serão incluídas no Plano de
Providências Permanente ajustado com a UJ e monitorado pelo Controle Interno. Tendo
sido abordados os pontos requeridos pela legislação aplicável, submetemos o presente
relatório à consideração superior, de modo a possibilitar a emissão do competente
Certificado de Auditoria.
Porto Alegre/RS, 16 de Agosto de 2013.
Nome:
Cargo: ANALISTA DE FINANCAS E CONTROLE
Assinatura:
Nome:
Cargo: ANALISTA DE FINANCAS E CONTROLE
Assinatura:
Relatório supervisionado e aprovado por:
_____________________________________________________________
Chefe da Controladoria Regional da União no Estado do Rio Grande Do Sul
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34
_______________________________________________
Achados da Auditoria - nº 201306029
1 CULTURA VIVA - ARTE, EDUCAÇÃO E CIDADANIA
1.1 APOIO E MODERNIZAÇÃO DE ESPAÇOS CULTURAIS - PONTOS DE
CULTURA
1.1.1 AVALIAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS CONCEDIDAS
1.1.1.1 CONSTATAÇÃO
Convênios inadimplentes e pendentes de instauração de Tomadas de Contas
Especiais (TCE).
Fato
Verificamos as seguintes falhas no controle dos convênios a seguir, que foram firmados
entre o HNSC e entidades da sociedade civil para manutenção de “Pontos de Cultura”,
no que tange à instauração de Tomadas de Contas Especiais (TCE):
1) Convênio SIAFI nº 651571, firmado com a Associação Comunitária dos Moradores
do Conjunto Residencial Rubem Berta (Ponto de Cultura “Falando a Gente se
Entende”), CNPJ nº 92.098.920/0001-02, no valor total de R$ 120.000,00 e vigência
prevista para o período compreendido entre 15/01/2009 e 15/01/2012:
a) Inobservância, pelos gestores do HNSC, do art. 60, §1º e §2º da Portaria
Interministerial nº 127/2008, haja vista a UJ já ter feito o registro, no SIAFI, de
que houve prestação parcial de contas sobre R$ 60.000,00 e essa prestação ainda
não ter sido aprovada e nem classificada como inadimplente no SIAFI.
b) Inobservância, pelos gestores do HNSC, do art. 56, §2º, e art. 63 da Portaria
Interministerial nº 127/2008, haja vista que o convênio encontra-se com prazo de
vigência expirado desde 15/01/2012, com parcela de R$ 60.000,00 já
classificada como “inadimplente” e até o momento não ter sido instaurada a
TCE para apurar o valor exato, corrigido, a ser ressarcido ao erário,
administrativa ou judicialmente.
2) Convênio SIAFI nº 657385, firmado com a AFRICAnaMENTE – Centro de
Pesquisa, Resgate e Preservação de Tradições Afrodescendentes, CNPJ nº
04.482.595/0001-10, no valor total de R$ 40.000,00 e vigência prevista para o
período compreendido entre 26/01/2010 e 24/03/2010:
a) Inobservância, pelos gestores do HNSC, do art. 56, §2º, e art. 63 da Portaria
Interministerial nº 127/2008, haja vista que o convênio encontra-se com prazo de
vigência expirado desde 24/03/2010, com R$ 40.000,00 já classificados como
“impugnados” e até o momento não ter sido instaurada a TCE para apurar o
valor exato, corrigido, a ser ressarcido ao erário, administrativa ou
judicialmente.
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3) Convênio SIAFI nº 651586, firmado com a Sociedade Cultural Beneficente e
Recreativa Imperatriz Dona Leopoldina (Ponto de Cultura “Imperatriz”), CNPJ nº
87.964.714/0001-06, no valor total de R$ 120.000,00 e vigência prevista para o
período compreendido entre 15/01/2009 e 15/01/2012:
a) Inobservância, pelos gestores do HNSC, do art. 56, §2º, e art. 63 da Portaria
Interministerial nº 127/2008, haja vista que o convênio encontra-se com prazo de
vigência expirado desde 15/01/2012, com R$ 60.000,00 já classificados como
“inadimplentes” e até o momento não ter sido instaurada a TCE para apurar o
valor exato, corrigido, a ser ressarcido ao erário, administrativa ou
judicialmente.
o#tF
a/
Causa
Inexistência de estrutura específica para acompanhamento e controle das transferências
e de normativos internos específicos. Omissão da diretoria administrativa e financeira,
consoante art. 30, “a” do Estatuto Social de 28/04/2003, por ser a responsável pela
regularização e aplicação da legislação de convênios.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Questionados por meio da Solicitação de Auditoria nº 201306029-01 quanto à adoção
dos procedimentos previstos no art. 56, §1º e §2º da Portaria Interministerial nº
127/2008, os gestores do HNSC manifestaram-se por meio do Ofício GC-60/2013, de
04/06/2013, na forma transcrita a seguir:
1) Sobre o convênio nº 651571, firmado com a Associação Comunitária dos Moradores
do Conjunto Residencial Rubem Berta (Ponto de Cultura “Falando a Gente se
Entende”): “Foram analisados os documentos constantes na prestação de contas e a
mesma teve aprovação do Núcleo Cultural do HNSC, quanto à execução física do
objeto, porém a análise financeira identificou diversas impropriedades que foram
encaminhadas a Convenente para responder e foram respondidas parcialmente, as
que ensejaram a colocação da mesma como inadimplente no SIAFI. A mesma foi
comunicada por ofício que deveria devolver o saldo dos recursos não utilizados ao
HNSC, o que não aconteceu. Foram analisados os documentos apresentados após a
notificação e perduraram as impropriedades o que culminou com o
encaminhamento a Assessoria Jurídica para as providências na instauração de
TCE”.
2) Sobre o convênio nº 657385, firmado entre o HNSC e AFRICAnaMENTE – Centro
de Pesquisa, Resgate e Preservação de Tradições Afrodescendentes: “Informamos
que a documentação apresentada não comprova as despesas referentes a execução
do convênio. A Entidade convenente foi notificada a proceder a devolução do
recurso financeiro com rendimentos, registrada como inadimplente no SIAFI e
encontra-se em processo de cobrança judicial de valores. Foi encaminhada pela
Assessoria Juridica do GHC para Diretoria a sugestão de instauração de tomada
de contas especial.”
3) Sobre o convênio nº 651586, firmado com a Sociedade Cultural Beneficente e
Recreativa Imperatriz Dona Leopoldina (Ponto de Cultura “Imperatriz”):
“Informamos que não foi apresentada a prestação de contas. A Entidade
convenente foi notificada a proceder a devolução do recurso financeiro com
rendimentos, registrada como inadimplente no SIAFI e encontra-se em processo de
cobrança judicial de valores. Foi encaminhado memorando pela Assessoria
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36
Jurídica do GHC para Diretoria sugerindo a instauração de tomada de contas
especial”.
Questionados quanto à instauração de TCE e se os recursos já teriam sido devolvidos
pelos convenentes, os gestores do HNSC manifestaram-se pelo Ofício GC nº 60/2013,
de 04/06/2013, transcrito a seguir: “Devido as inúmeras tentativas com as Entidades
convenentes para resolução das impropriedades, e ainda, devido a apresentação de
prestações de contas e documentação complementar fora do prazo, a sugestão para
tomada de contas especial foi encaminhada pela Assessoria Jurídica do GHC para
Diretoria em maio de 2013 e encontra-se em andamento. Além destas três
transferências, sugeriu-se a instauração de tomada de contas especial para os
convênios números 653487 e 651588. Os recursos financeiros referentes as despesas
não comprovadas nas referidas prestações de contas ainda não foram restituídos.”
Análise do Controle Interno
oaU
c#ndM
xm
E
istfe/
A manifestação dos gestores não elide a constatação, haja vista tratar-se de convênios
com vigência compreendida entre 15/01/2009 e 15/03/2012 (SIAFI 651571),
26/01/2010 e 24/05/2010 (SIAFI 657385) e 15/01/2009 e 15/03/2012 (SIAFI 651586) –
já incluso o período para prestação de contas – para os quais já deveriam ter sido
tomadas em 2012 as providências previstas no art. 56, §1º e §2º, da Portaria
Interministerial nº 127/2008. O referido dispositivo fixa prazo de 30 (trinta) dias para
apresentação da prestação de contas ou recolhimento do valor, e o art. 63 do mesmo
normativo elenca as providências a serem tomadas após a rejeição da prestação de
contas.
A manifestação dos gestores limita-se a argumentar que a Assessoria Jurídica sugeriu à
Diretoria a instauração de TCE – quando deveria ter comprovado a instauração da
mesma. São convênios já classificados no SIAFI no status de ‘inadimplentes’ sem
qualquer evidência de instauração de TCE e sem qualquer providência concreta no
sentido de atender o disposto no art. 63 da Portaria Interministerial nº 127/2008.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Instaurar e concluir, ainda durante o exercício de 2013, as Tomadas
de Contas Especiais para os convênios SIAFI nº 651571, 651586 e 657385, com
relatório conclusivo quanto à atuação dos convenentes e à eventual responsabilização na
forma da legislação.
1.1.1.2 CONSTATAÇÃO
Convênios com prestações de contas entregues mas sem apreciação por parte dos
gestores.
Fato
Constatamos as seguintes falhas nos controles internos da UJ no que tange às prestações
de contas dos convênios relacionados a seguir, celebrados entre o HNSC e entidades da
sociedade civil para fins de manutenção de “Pontos de Cultura”:
1) Convênio SIAFI nº 653487, celebrado entre o HNSC e a entidade Movimento
Popular de Saúde do Estado do Sergipe, CNPJ nº 02.468.085/0001-62, no valor total
de R$ 19.580,00 e vigência compreendida entre 28/10/2009 e 27/11/2009:
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37
a) Inobservância, pelos gestores do HNSC, do art. 60, §2º da Portaria
Interministerial nº 127/2008, haja vista a análise da prestação de contas ter
concluído que havia valores a restituir (referentes a uma passagem aérea) e o
convênio ainda constar no SIAFI, com referência em 16/05/2013, como
“adimplente” e “com prestação de contas pendente de análise” (a aprovar).
2) Convênio SIAFI nº 651588, celebrado entre o HNSC e a entidade Instituto de
Educação Infantil Maria de Nazaré, CNPJ nº 04.856.817/0001-17, no valor total de
R$ 120.000,00 e vigência compreendida entre 15/01/2009 e 15/01/2012:
a) Inobservância, pelos gestores do HNSC, do art. 60, §1º e §2º da Portaria
Interministerial nº 127/2008, que fixa o prazo de 90 dias para que o concedente
opine sobre a prestação de contas apresentada, tomando as medidas
estabelecidas no §1º desse artigo ou as providências previstas no §2º do mesmo
artigo, haja vista que o convenente protocolou a prestação de contas em
26/12/2012 e a mesma permanece sem análise definitiva por parte do concedente
(HNSC) até a data de hoje, tomando como referência a consulta ao SIAFI feita
pela equipe da CGU em 16/05/2013 (status: “a aprovar”).
o#tF
a/
Causa
Inexistência de estrutura específica para acompanhamento e controle das transferências
e de normativos internos específicos. Omissão da diretoria administrativa e financeira,
consoante art. 30, “a” do Estatuto Social de 28/04/2003, por ser a responsável pela
regularização e aplicação da legislação de convênios.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Questionados, por meio da Solicitação de Auditoria nº 201306029-01, quanto ao
descumprimento do art. 63 da Portaria Interministerial nº 127, de 29/05/2008, para os
convênios apontados, os gestores informaram na forma transcrita a seguir (Ofício GC –
60/2013, de 04/06/2013):
1) Sobre a data de entrega das prestações de contas: “Referente ao convênio 653487
(Movimento Popular de Saúde do Estado de Sergipe): prestação de contas
protocolada em 14 de dezembro de 2009; Referente ao convênio 651588 (Instituto
de Educação Infantil Maria de Nazaré): prestação de contas protocolada em 26 de
dezembro de 2012)”.
2) Sobre a não apreciação da prestação de contas: “As prestações de contas em questão
já foram analisadas”.
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E
istfe/
Análise do Controle Interno
A manifestação dos gestores do HNSC apenas confirma a presente constatação, haja
vista que ambos os convênios estão classificados no SIAFI com status de “a aprovar”,
atribuído a convênios para os quais o HNSC ainda não emitiu opinião sobre a prestação
de contas (ainda que declare formalmente que as analisou). A Diretoria Administrativa e
Financeira do HNSC, de acordo com o art. 60, §1º e §2º da Portaria nº 127/2008, tem no
máximo 90 (noventa) dias para aprovar a prestação de contas ou requestar a instauração
de TCE.
Os gestores do HNSC alegaram, em sua manifestação, que um dos convênios teve
prestação de contas encaminhada em 14/12/2009 e o outro teve prestação de contas
encaminhada em 26/12/2012. Ou seja, em quaisquer dos casos o prazo de 90 dias já se
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encontra expirado, com o agravante de que no primeiro convênio mencionado o prazo
para manifestação definitiva sobre a prestação de contas já se encontra expirado há 3
(três) anos.
Recomendações:
Recomendação 1: Concluir, ainda durante o exercício de 2013, os trabalhos de
apreciação das prestações de contas dos convênios SIAFI nº 651588 e 653487, com
registro no SIAFI.
orInC
#estA
li/a
2 Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS)
2.1 Atenção à Saúde da População para Procedimentos em Média e Alta
Complexidade
2.1.1 CONTRATOS SEM LICITAÇÃO
2.1.1.1 CONSTATAÇÃO
Contratação de empresa fornecedora de cartão-combustível sem realização de
licitação.
Fato
Verificamos que o HNSC realizou os seguintes pagamentos a Banrisul Serviços Ltda. –
CNPJ nº 92.934.215/0001-06 – durante o exercício de 2012, com base no Contrato nº
289/09, celebrado por dispensa de licitação com fundamento no art. 24, inciso VIII da
Lei nº 8.666/93, para a prestação de serviços de administração, controle e
gerenciamento da frota de veículos através de cartão magnético (“cartão-combustível”):
Tabela 1: Ordens bancárias emitidas durante o exercício de 2012
Ordem Bancária
Data
Valor (R$)
801492
18/Jan/2012
2.717,49
802657
31/Jan/2012
2.873,11
805630
07/Mar/2012
2.700,41
805631
07/Mar/2012
2.804,29
809322
13/Abr/2012
4.188,32
812465
16/Mai/2012
5.371,52
813519
29/Mai/2012
4.049,84
817822
06/Jul/2012
4.764,13
819437
25/Jul/2012
4.256,21
823383
10/Set/2012
5.038,14
825163
27/Set/2012
6.037,53
828550
08/Nov/2012
5.254,53
830850
26/Nov/2012
6.112,50
834458
27/Dez/2012
4.765,04
TOTAL
60.933,06
Fonte: SIAFI 2012.
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39
O inciso VIII do art. 24 da Lei de Licitações prevê que o poder público pode utilizar
esse dispositivo legal, conforme transcrito a seguir da própria norma, “para a aquisição,
por pessoa jurídica de direito público interno, de bens produzidos ou serviços
prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha
sido criado para esse fim específico em data anterior à vigência desta Lei, desde que o
preço contratado seja compatível com o praticado no mercado”; o que não é o caso de
Banrisul Serviços Ltda., pois a referida empresa não atende o requisito de ter sido criada
para o fim específico de prestar serviços à administração pública, haja vista atuar
regularmente no mercado, conforme comprovado em sua home-page, para qualquer
empresa – publica ou privada – que tenha interesse em contratar seus serviços, em sua
maior parte relacionados ao fornecimento de cartões de alimentação e de combustível.
Sobre o assunto, a Banrisul Serviços Ltda tem um ícone, em sua página na internet
(www.banrisulservicos.com.br), no qual convida qualquer pessoa física ou jurídica para
ser seu cliente, conforme transcrito a seguir: “Seja nosso cliente. Torne-se um cliente da
Banrisul Serviços e obtenha todas as vantagens e benefícios do Cartão Alimentação,
Cartão Refeição, Cartão Benefício, Cartão Presente e o Cartão Combustível”.
Marçal Justen Filho, na obra “Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos”, 14ª edição, dispõe, sobre o inciso VIII do Art. 24, à pág. 318, que: “A
regra não dá guarida a contratações da Administração Pública com entidades
administrativas que desempenhem atividade econômica em sentido estrito. Se o inc.
VIII pretendesse autorizar contratação direta no âmbito de atividades econômicas,
estaria caracterizada inconstitucionalidade. É que as entidades exercentes de atividade
econômica estão disciplinadas pelo art. 173, § 1.º, da CF/88. Daí decorre a submissão
ao mesmo regime reservado para os particulares. Não é permitido qualquer privilégio
nas contratações dessas entidades. Logo, não poderiam ter a garantia de contratar
direta e preferencialmente com as pessoas de direito público. Isso seria assegurar-lhes
regime incompatível com o princípio da isonomia'. Essa solução é indispensável para
assegurar a livre concorrência”.
Quanto à jurisprudência do TCU sobre o assunto, é expressa no sentido de corroborar a
anotação doutrinária transcrita acima no sentido de vedar o acesso das empresas que
comercializam produtos e serviços sob livre concorrência aos privilégios conferidos
pelo Inciso VIII do Art. 24 da Lei nº 8.666/93, conforme transcrições a seguir:
1) Acordão nº 98/2006 – TCU – Plenário: “Conforme consignei no Voto condutor do
Acórdão nº 2.063/2005-Plenário, a jurisprudência do Tribunal é firme no sentido de
que a aquisição de combustível sujeita-se a processo licitatório, na forma do art. 2º
da Lei nº 8.666/93, não se aplicando ao caso a hipótese de dispensa de licitação
prevista no art. 24, VIII, do mesmo diploma legal. Na realidade, o precedente
invocado (Acórdão nº 121/1998-Plenário), além de ser caso isolado na
jurisprudência desta Casa, trata da obrigatoriedade ou não de licitação para o
transporte de combustíveis, e não para sua aquisição, que é o tema tratado nos
presentes autos. Por esses motivos, não há que se falar em incidente de
uniformização de jurisprudência.”
2) Acórdão nº 576/2009 - TCU – Plenário: “1.5.1. Determinar à Infraero que, nas
próximas contratações de "selos adesivos de controle de embarque de passageiros",
abstenha-se de contratar a Casa da Moeda do Brasil por meio da dispensa de
licitação de que trata o art. 24, VIII, da Lei nº 8.666/93, e promova o
correspondente procedimento licitatório, em obediência ao art. 2º da referida lei.”
3) Acórdão nº 987/2008 – TCU – Plenário: “5. A propósito, cumpre observar que,
conforme a jurisprudência deste Tribunal, é indevida a dispensa de licitação para
contratar sociedade de economia mista que desempenha atividade econômica,
sujeita à livre concorrência, pois essas entidades não devem possuir privilégios que
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40
não sejam extensíveis às empresas da iniciativa privada ( Acórdão 2399/2006Plenário, 2203/2005 1ª Câmara, entre outros).”
4) Acórdão TCU nº 2.203/2005 – TCU – Primeira Câmara: “1.7. observe, em especial,
o inciso VIII, do art. 24, da Lei n.º 8.666/93 e o §2.º do art. 173 da Constituição
Federal, de forma a aplicar a dispensa de licitação apenas às entidades integrantes
da administração pública que tenham como finalidade específica a prestação de
serviços públicos ou a prestação de serviços de apoio, bem como às empresas
públicas e sociedades de economia mista que não desempenhem atividade
econômica, sujeita à livre concorrência, pois estas não devem possuir privilégios
que não sejam extensíveis às empresas da iniciativa privada.”
Outras manifestações do TCU sobre o mesmo assunto, excluindo as empresas que
exercem atividade econômica da dispensa de licitação baseada no inciso VIII: Acordão
2.399/2006 – Plenário, Acórdão 1.544/2011 – Plenário e Acórdão 6.931/2009 –
Primeira Câmara, dentre outros.
Por último, registre-se que em 08/12/2011 foi celebrado o segundo aditivo contratual,
vigente por todo o exercício sob exame (01/01/2012 a 31/12/2012) e que, em
21/12/2012, foi celebrado o terceiro aditivo contratual a esse contrato de prestação de
serviços nº 289/09, que foi iniciado, pela primeira vez, em 01/01/2010, com vigência até
31/12/2013.
Além das considerações acima sobre o mérito da contratação com referência no inciso
VIII do art. 24 da Lei nº 8.666/93, deve ser registrado também que:
1) O HNSC é uma sociedade anônima de economia mista de direito privado e não
pessoa jurídica de direito público (requisito obrigatório previsto no inciso VIII do
art. 24).
2) O processo não estava instruído com o requisito previsto no inciso II do art. 26 da
Lei nº 8.666/93, haja vista inexistir manifestação expressa, emitida pela área
solicitante, justificando a escolha da Banrisul Serviços Ltda. para prestar o serviço.
3) Inexistência, no processo, de manifestação expressa e fundamentada do gestor
quanto ao preço a ser pago. Sobre o assunto preço, registre-se também que não foi
localizada, no processo, a pesquisa aos preços praticados no mercado.
4) Inexistência, no processo, de relatórios de fiscalização do contrato, que deveriam ter
sido produzidos pelos fiscais referidos na Portaria nº 33/10, que consta à folha
processual nº 67.
5) No processo não havia comprovação da vantajosidade, para o HNSC, em celebrar
aditivos com o atual fornecedor, em cumprimento ao art. 57, inciso II da Lei nº
8.666/93.
o#tF
a/
Causa
Inobservância pelo Diretor Administrativo e Financeiro, consoante o estabelecido no
art. 30, “a” do Estatuto Social do HNSC de 28/04/2003, de requisitos consagrados na
doutrina e na jurisprudência para enquadrar contratações ao art. 24, inciso VIII da Lei nº
8.666/93.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Questionados pela Solicitação de Auditoria nº 201306029-013 os gestores do HNSC
manifestaram-se por meio do Ofício nº 032/13, de 11/06/2013, conforme transcrito a
seguir:
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41
a) Sobre o uso do Inciso VIII do art. 24 da Lei nº 8.666/93:
“Cabe esclarecer que a Gerência de Materiais não dispõe de profissionais do direito
em seu quadro, sendo todas as análises jurídicas dos processos realizados pela
Assessoria Jurídica do GHC, área responsável por essas atividades e que conta com
profissionais capacitados para tanto.
Consta no processo, à fls 21 a 24, o parecer da Assessoria Jurídica do BANRISUL
oferecendo embasamento para o enquadramento da dispensa no artigo 24, inciso VIII,
as Lei 866/93, conforme documento anexo (anexo I).
Reproduzimos em anexo (anexo II) o documento da Assessoria Jurídica do GHC,
constante à fl. 50 do referido processo:
“Trata-se de processo submetido a esta Assessoria Jurídica, nos termos do Art. 38,
inciso VI da Lei nº 8.666/93, com o escopo de exame sobre pleito de contratação direta,
por dispensa de licitação, de empresa para prestação de serviço de gerenciamento,
controle e aquisição de combustíveis, lavagens, e serviços de borracharia via
pagamento através de cartão magnético pelo período de 12 meses, com fulcro no Art.
24, inc. VIII, da Lei nº 8.666/93.
Da análise dos presentes autos, verifica-se que o mesmo atende aos requisitos previstos
em lei, eis que devidamente autuado, numerado e corretamente formalizado, contendo
solicitação do setor requerente, especificação do objeto, bem como pesquisa de
mercado às fls. 05. No entanto, não foi juntado aos autos a previsão de recursos
orçamentários para pagamento da despesa o que deverá ser feito oportunamente, sob
pena de vir a violar-se o Art. 14 da Lei 8.666/93.
A regra nas contratações públicas é sempre a licitação com critérios objetivos de
julgamento, eleitos pelo administrador de acordo com sua discricionariedade,
observados os critérios técnicos pertinentes, bem como princípio da razoabilidade.
Admite-se, excepcionalmente, que a contratação seja procedida diretamente, nos casos
de dispensa e inexibilidade previstos nos artigos 24 e 25 da Lei nº 8.666/93.
Ressalta-se, desde já, que a dispensa de licitação com base no art. 24 da Lei nº
8.666/93 envolve um juízo discricionário do administrador que, diante da situação
fática, opta pela realização ou não de licitação, conforme melhor atendimento ao
interesse público, à vista do princípio da economicidade.
No caso sob exame, para que a Administração possa optar pela dispensa de licitação
com suporte no inciso VIII do art. 24 da Lei nº 8.666/93, faz-se necessário que o bem
seja fornecido por órgão ou entidade que integre a Administração Pública, sendo que,
no presente caso, isto foi devidamente comprovado.
Por tudo exposto, não se vislumbra óbice à contratação pretendida, considerando, para
tanto, que os serviços serão prestados por entidade integrante da Administração
Pública, Banrisul Serviços Ltda., conforme confirmado nos autos” [sic].
b) Sobre a inexistência, no processo, da exigência prevista no art. 26, inciso II da Lei nº
8.666/93:
“Com relação ao quesito supra citado, esclarecemos que a proposta do BANRISUL não
incluiu custos administrativos, no preço dos serviços ofertados, o que motivou a sua
escolha. Outrossim, esclarecemos que não houve outros interessados que
apresentassem propostas nesse processo. O edital da dispensa foi publicado no site do
GHC no dia 29/10/2009 informando da abertura de propostas no dia 04/11/2009,
conforme consta às fls 06 e 07 do processo, reproduzidas em anexo (anexo III)”.
c) Sobre a inexistência, no processo, da exigência prevista no art. 26, inciso III da Lei
nº 8.666/93:
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42
“Temos entendimento de que a Pesquisa de Mercado é justificativa para o preço de
contratação. Existe no processo, à fl. 05, uma pesquisa realizada, com o cálculo dos
custos médios em função do consumo previsto pelo setor demandante (anexo IV)”.
d) Sobre a inexistência dos relatórios de fiscalização dos fiscais de contrato:
“Nos processos cujo acompanhamento não é informatizado, a conferência da
realização dos relatórios pelas Comissões de Acompanhamento e Fiscalização de
Contrato é procedimento que encontra dificuldades: a verificação de cada um deles
deve ser mensal, mas o Setor de Contratos não dispõe de pessoal suficiente para
realizar regularmente essa conferência.
Visando minimizar as dificuldades no acompanhamento dos relatórios das CAFC, o
Setor de Contratos realiza eventualmente uma revisão de todos os processos físicos,
encaminhando aos gestores destes as inconformidades, principalmente a falta de
inclusão dos relatórios das CAFC nos processos, solicitando providências no sentido
de sua regularização.
No entanto, a mesma dificuldade de pessoal impede que o acompanhamento dessas
medidas seja feito pelo Setor. Os novos processos, que já são registrados
eletronicamente, têm esse acompanhamento de forma mais fácil, pois o sistema marca
no processo o atraso na postagem dos relatórios.
Visando otimizar esse acompanhamento, está em desenvolvimento rotina que avisará
ao gestor do contrato a falta de postagem (ou atraso) do relatório da CAFC do
contrato sob sua responsabilidade, agilizando e instrumentalizando o gestor para o
acompanhamento dessa tarefa”.
e) Sobre a inexistência de comprovação da vantajosidade de permanecer com o atual
fornecedor prévio a cada aditivo:
“A prática de realizar novas pesquisas de mercado na renovação de contratos passou a
ser adotada pelo GHC a partir de 2012. A tarefa encontra-se sob responsabilidade do
setor de contratos que está promovendo a adequação de pessoal (acréscimo de um
funcionário e treinamento na tarefa) para poder atender ao requisito.
Aguardamos, também, o levantamento dos custos de abertura de novo processo,
considerando as despesas de pessoal, publicação, etc. envolvidas numa nova
contratação, para poder avaliar adequadamente a vantajosidade ou não na renovação
dos contratos vigentes”.
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Análise do Controle Interno
a) Sobre o uso do Inciso VIII do art. 24 da Lei nº 8.666/93:
Verificamos, na manifestação dos gestores do HNSC, que houve manifestação expressa
apenas pela Gerência de Materiais, sendo que esse departamento não apresentou
justificativa quanto ao enquadramento legal utilizado nas contratações, limitando-se a
informar, em essência, que não efetua análises jurídicas e que o processo foi submetido
ao parecer da assessoria jurídica do HNSC por ocasião da contratação.
Sobre o parecer jurídico transcrito no campo “Manifestação da Unidade Examinada”,
verificamos que limitou-se a estabelecer como condição para a contratação, em síntese,
o fato de que o bem seja fornecido por órgão ou entidade que integre a Administração
Pública, o que julgamos incompleto à luz da doutrina e da jurisprudência sobre o
assunto. A aplicação do Inciso VIII do Art. 24 da Lei nº 8.666/93, de acordo com a
doutrina e a jurisprudência referida anteriormente, vai mais além do que simplesmente
exigir que determinado fornecedor seja integrante da administração pública, pois há
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43
uma série de requisitos adicionais que tem que estar configurados para aplicação da
contratação direta com base naquele dispositivo legal.
b) Sobre a inexistência, no processo, da exigência prevista no art. 26, inciso II da Lei nº
8.666/93:
Quanto à justificativa apresentada (que o Banrisul não cobraria custos administrativos),
lembramos que deveria constar no processo, e não na resposta à equipe de auditoria da
CGU-Regional/RS. Sobre a publicação do edital de dispensa, lembramos que a
contratação direta não garante o mesmo grau de publicidade que existe no processo
licitatório. Assim, a simples publicação no site, concedendo 5 (cinco) dias corridos para
as empresas apresentarem propostas, não é um instrumento equiparado ao que uma
licitação daria para garantir ampla publicidade ao certame.
c) Sobre a inexistência, no processo, da exigência prevista no art. 26, inciso III da Lei
nº 8.666/93:
A necessidade de constar justificativa expressa quanto ao preço a ser pago é prevista
não somente no texto da Lei nº 8.666/93 como também na jurisprudência do Tribunal de
Contas da União (Acórdão nº 1656/2003 – Plenário, Acórdão nº 28/1997 – Plenário,
Acórdão nº 100/2003 – Plenário e Decisão nº 30/2000 – Plenário). Lembramos também
que a pesquisa de mercado, embora louvável, não tem efeito vinculante em caso de
dispensas celebradas com fundamento nos incisos III a XXXIII do art. 24 da já referida
lei, ou seja, o administrador público não é obrigado a comprar pelo menor preço cotado
em sua pesquisa contanto que justifique o preço a ser pago por meio de argumentos que
demonstrem que a proposta eleita é, sem dúvida, a mais vantajosa. Além disso, o
documento referenciado pelos gestores do HNSC à folha processual nº 05 contém
pesquisa a somente um fornecedor. No caso, a própria Banrisul Serviços (a própria
empresa contratada).
d) Sobre a inexistência dos relatórios de fiscalização dos fiscais de contrato:
Os gestores do HNSC apenas informam que estão implementando novas sistemáticas de
controles gerenciais visando o cumprimento, pelos fiscais, de suas responsabilidades.
Sobre o assunto, lembramos que os fiscais não necessitariam ser “cobrados” quanto à
execução de suas responsabilidades. O serviço de fiscalização de contrato pelos fiscais é
auto-executável e sujeita o empregado faltoso a penalidades administrativas caso não
realizado, pois membro de comissão de acompanhamento de contrato não poderá alegar,
em sua defesa, que não fiscalizou contratos sob sua responsabilidade por não ter sido
“cobrado” por determinado departamento da entidade.
e) Sobre a inexistência de comprovação da vantajosidade de permanecer com o atual
fornecedor prévio a cada aditivo:
Sobre o assunto questionado, nenhuma justificativa foi apresentada, tendo os gestores
do HNSC apenas relatado que alguns procedimentos de trabalho estão em fase de
implementação. Informam também os gestores que apenas passaram a cumprir na
íntegra o art. 57, inciso II da Lei nº 8.666/93 durante o exercício de 2012, em que pese a
lei existir desde 1993.
Recomendações:
Recomendação 1: Não efetuar novos aditivos ao Contrato nº 289/09 com a atual
fornecedora, e, com a devida antecedência, instaurar processo licitatório para fins de
contratação de serviços de cartão combustível até a data limite da vigência (31/12/2013)
do terceiro aditivo do Contrato nº 289/09.
orInC
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li/a
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44
2.1.1.2 CONSTATAÇÃO
Contratação de empresa que atua na área da tecnologia da informação sem a
promoção de processo licitatório.
Fato
Verificamos que o HNSC empenhou à Companhia de Processamento de Dados do
Município de Porto Alegre (Procempa) – CNPJ nº 89.398.473/0001-00 – durante o
exercício de 2012, os valores relacionados no quadro comparativo demonstrado abaixo,
com base em contratos que foram celebrados a partir de 3 (três) dispensas de licitação
com fundamento legal inaplicável (art. 24, inciso VIII da Lei nº 8.666/93) para as
contratações, haja vista que em todas as situações seria cabível a promoção de regular
processo licitatório:
Tabela 2: Empenhos emitidos para as dispensas da Procempa no exercício de 2012
Número do
Data
Modalidade
Artigo/Inciso
Processo
Empenho
HNSC
Valor
Empenhado (R$)
000755
23/01/2012
Dispensa
Art. 24, VIII
893/09
89.728,03
000798
23/01/2012
Dispensa
Art. 24, VIII
1285/10
173.320,12
000814
23/01/2012
Dispensa
Art. 24, VIII
1261/11
53.200,00
025361
28/11/2012
Dispensa
Art. 24, VIII
1261/11
13.000,00
025362
28/11/2012
Dispensa
Art. 24, VIII
893/09
7.735,36
026461
12/12/2012
Dispensa
Art. 24, VIII
1285/10
16.247,35
TOTAL
353.230,86
Fonte: SIAFI2012.
Processo nº 893/09: teve origem em dispensa de licitação e o primeiro contrato com a
referida empresa foi celebrado em 18/08/2009, tendo como objeto “a prestação de
serviços de telecomunicações, para implantação de circuitos especializados de fibra
ótica e interconexão desses com redes utilizadas pelo Contratante, tudo através da
INFOVIA PROCEMPA – Rede inteligente de Multisserviços, de titularidade e
responsabilidade da Contratada”. Os aditivos contratuais que impactaram na gestão
2012 foram o segundo aditamento, celebrado em 16/06/2011 pelo valor anual de R$
87.878,64, e o segundo aditamento, celebrado em 16/03/2012 pelo valor anual de R$
92.824,36.
Processo nº 1285/10: teve origem em dispensa de licitação e o primeiro contrato com a
referida empresa foi celebrado em 23/03/2011, tendo como objeto a “prestação de
serviço de telecomunicações-transporte de dados - melhorar a qualidade da rede de
dados entre as unidades de Serviço de Saúde Comunitária e dos Centros de
Atendimento Psicossociais CAPS com sede do GHC”, com duração de 12 meses e
valor de R$ 498.747,44. Tal contrato foi aditivado em 13/03/2012 pelo valor anual de
R$ 155.350,56.
Processo nº 1261/11: teve origem em dispensa de licitação e o primeiro contrato com a
referida empresa foi celebrado em 22/11/2011, com objeto de “prestar serviços de
telecomunicações para conexão da sede do HNSC à INFOVIA PROCEMPA – Rede
Inteligente de Multisserviços, através de circuito em fibra óptica para acesso à internet,
em banda dedicada e exclusiva de 20 Mbps”, pelo período de 12 meses e com custo
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total de R$ 91.200,00. Tal contrato foi aditivado em 21/06/2012 pelo valor de R$
95.635,24 por mais 12 meses, com início em 22/11/2012.
O inciso VIII do art. 24 da Lei de Licitações prevê que o poder público pode utilizar
esse dispositivo legal apenas “para a aquisição, por pessoa jurídica de direito público
interno, de bens produzidos ou serviços prestados por órgão ou entidade que integre a
Administração Pública e que tenha sido criado para esse fim específico em data
anterior à vigência desta Lei, desde que o preço contratado seja compatível com o
praticado no mercado”, o que não é o caso da Procempa, que não atende o requisito de
ter sido criada para o fim específico de prestar serviços à administração pública, pois
atua regularmente no mercado, conforme comprovado em sua home-page
(www.procempa.com.br), para qualquer empresa – pública ou privada – que tenha
interesse em contratar seus serviços, em sua maior parte relacionados a serviços de
processamento de dados.
Quanto aos serviços ofertados pela Procempa ao mercado, a home-page da empresa
divulga uma extensa opção de serviços para governos, pessoas físicas e pessoas
jurídicas, relacionados às áreas de rede digital, acesso à internet, suporte técnico e
consultoria em projetos de tecnologia da informação, tais como: comunicação
multimídia, acesso à internet, infraestrutura tecnológica, consultoria em projetos de
tecnologia, entre outros.
Assim, consideramos que em nenhuma das três dispensas de licitação apontadas seria
possível a contratação da Procempa pelo inciso VIII do art. 24 da Lei nº 8.666/93, pois
tal contratação fere o art. 173, §1º da CF/88 ao conceder privilégio para a empresa
pública em detrimento de outras empresas existentes no mercado que também exploram
atividade econômica na área de informática em regime de livre concorrência.
Por último, lembramos que o conteúdo do inciso VIII determina que o contratante dos
serviços deve ser pessoa jurídica de direito público – o que não é o caso do HNSC, que
vem a ser uma sociedade de economia mista de direito privado.
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a/
Causa
Inobservância, pelo Diretor Administrativo e Financeiro, consoante o estabelecido no
art. 30, “a”, do Estatuto Social do HNSC de 28/04/2003, de requisitos consagrados na
doutrina e na jurisprudência para enquadrar contratações ao art. 24, inciso VIII da Lei nº
8.666/93.
Manifestação da Unidade Examinada
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/
Indagados por meio das Solicitações de Auditoria nº 201306029-13 e 201306029-17, os
gestores do HNSC manifestaram-se por meio do Ofício nº 032/13, de 11/06/2013,
conforme transcrito a seguir, sobre o processo nº 1261/11:
“A presente dispensa encontra-se documentada no Sistema Orquestra, fluxo nro 12653.
O enquadramento legal do processo tem parecer jurídico anexado em 30/09/2011, sob
o título “PAR JUR PROC 1261 11 ART 24 VIII_13202092011930.doc”. Cabe
esclarecer que a Gerência de Materiais não dispõe de profissionais do direito em seu
quadro, sendo todas as análises jurídicas dos processos realizadas pela Assessoria
Jurídica do GHC, área responsável por essas atividades e que conta com profissionais
capacitados para tanto. Reproduzimos abaixo o conteúdo do documento supra citado.
Processo nº 1261/11 – Modalidade Dispensa nº 859/11. Objeto: Contratação de
empresa para prestação de serviços.
PARECER
Trata-se de processo submetido a esta Assessoria Jurídica, nos termos do art. 38, inciso
VI da Lei nº 8.666/93, com o escopo de exame sobre pleito de contratação direta, por
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46
dispensa de licitação, para contratação de empresa para prestação de serviço de
acesso corporativo à rede municipal de computadores, em banda dedicada e exclusiva
de 20.480 Mbps, nos termos do Art. 24, VIII, da Lei nº 8.666/93.
Da análise dos presentes autos, verifica-se que o mesmo atende aos requisitos previstos
em lei, eis que corretamente formalizado, contendo solicitação do setor requerente,
especificação do objeto, bem pesquisa de mercado.
A regra nas contratações públicas é sempre a licitação com critérios objetivos de
julgamento, eleitos pelo administrador de acordo com sua discricionariedade,
observados os critérios técnicos pertinentes, bem como princípio da razoabilidade.
Admite-se, excepcionalmente, que a contratação seja procedida diretamente, nos casos
de dispensa e inexibilidade previstos nos artigos 24 e 25 da Lei nº 8.666/93.
Ressalta-se, desde já, que a dispensa de licitação com base no art. 24 da Lei nº
8.666/93 envolve um juízo discricionário do administrador que, diante da situação
fática, opta pela realização ou não de licitação, conforme melhor atendimento ao
interesse público, à vista do princípio da economicidade.
No caso sob exame, para que a Administração possa optar pela dispensa de licitação
com fulcro no inciso VIII do art. 24 da Lei nº 8.666/93, faz-se necessário que o bem seja
fornecido por órgão ou entidade que integre a Administração Pública, o que no
presente caso se faz presente.
Por tudo exposto, não se vislumbra óbice à contratação pretendida, considerando, para
tanto, que o serviço será prestado por entidade integrante da Administração Pública,
conforme se vê dos autos.”
Quanto aos processos nº 893/09 e 1285/10 a manifestação dos gestores – expressa por
meio do Ofício nº 035/13, de 11/06/2013 – está transcrita a seguir:
“Cabe esclarecer que a Gerência de Materiais não dispõe de profissionais do direito
em seu quadro, sendo todas as análises jurídicas dos processos realizadas pela
Assessoria Jurídica do GHC, área responsável por essas atividades e que conta com
profissionais capacitados para tanto. Reproduzimos abaixo o documento “parecer
187.10_735935720101028.doc”, anexado ao fluxo em 28/10/2010
PARECER
Suscitado parecer jurídico pela Gerência de Materiais, acerca da contratação da
Companhia de Processamento de Dados do Município de Porto Alegre - PROCEMPA,
visando a prestação de serviço de Telecomunicação – Transporte de Dados entre as
unidades de Serviço de Saúde Comunitária e dos Centros de Atendimentos PsícoSociais (CAPS) do Grupo Hospitalar Conceição – GHC -, temos a aduzir como segue:
Preliminarmente, é importante ressaltar que o art. 37, inciso XXI, da Carta Magna,
estabelece a obrigatoriedade do procedimento licitatório para as contratações
realizadas pelos órgãos públicos (GHC). Porém, o próprio dispositivo constitucional
aponta a dispensa e a inexigibilidade de licitação como exceções à regra.
Os artigos 24 e 25, da Lei nº 8.666/93, relacionam, a administração , as hipóteses em
que a licitação poderá deixar de ser realizada, são as exceções à regra em vista da
obrigatoriedade de contratação pelo meio licitatório, a administração é autorizada a
contratar diretamente, segundo critério seu de conveniência.
No presente caso, o inciso VIII, do art.24, foi o escolhido para a contratação direta.
Assim, de acordo com o referido inciso a empresa a ser contratada sob sua égide é
aquela que integre a Administração Pública e que tenha sido criada para um fim
específico em data anterior à vigência da Lei das Licitações e Contratos, desde que o
preço seja compatível com o praticado no mercado.
Destarte, para que ocorre a contratação direta com fulcro neste artigo, deve,
necessariamente, o processo administrativo, ser instruído no que couber com
documentos que demonstrem as circunstâncias que motivaram a contratação.
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Dessa forma, verifica-se que a documentação juntada ao processo atende as exigências
previstas no art. 24, inciso VIII, da Lei nº 8.666/93. Portanto, nada obsta que a mesma
venha ser processada e autorizada, desde que se promova a verificação dos
pressupostos legais exigidos em Lei (art. 26, caput, e seu § único, da Lei das
Licitações), como condição de eficácia da pronta dispensa.
Por derradeiro, cabe esclarecer, no que diz respeito a duração do contrato, que as
disposições contidas no art. 57, inclusive os seus incisos e parágrafos, são de
observância obrigatória nos contratos. Assim, em razão dos nossos créditos
orçamentários, a vigência contratual a ser estabelecida no contrato em tela, deve ser de
12 (doze) meses com a possibilidade de prorrogação de ajuste por iguais e sucessivos
períodos em até 60 (sessenta) meses, conforme dispõe a Lei 8.666/93”.
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Análise do Controle Interno
Houve manifestação expressa, quanto ao pedido de esclarecimentos da equipe da CGURegional/RS, apenas pela Gerência de Materiais da UJ, sendo que esse departamento
não apresentou justificativa quanto ao enquadramento legal utilizado nas contratações –
limitando-se a informar, em essência, que não efetua análises jurídicas e que os três
processos foram submetidos ao parecer da assessoria jurídica do HNSC por ocasião da
contratação.
Tendo em vista que os pareceres jurídicos das contratações foram incorporados à
resposta do HNSC, passemos então à análise dos mesmos.
Sobre o primeiro parecer jurídico transcrito no campo “Manifestação da Unidade
Examinada” verificamos que se limitou a estabelecer como condição para a contratação,
em síntese, o fato de que o bem seja fornecido por órgão ou entidade que integre a
Administração Pública, o que entendemos como incompleto à luz da doutrina e da
jurisprudência sobre o assunto.
Sobre o segundo parecer jurídico transcrito, o responsável por sua emissão estabeleceu
como condição que o processo administrativo fosse instruído com documentos que
demonstrassem, à época, as circunstâncias que motivaram a contratação, além do fato
de que o contratado integre a Administração Pública e que a entidade tenha sido criada
para um fim específico em data anterior à vigência da Lei de Licitações e Contratos e
ainda, por último, o preço seja compatível com o praticado no mercado. Tais condições,
na opinião da equipe da CGU-Regional/RS, ainda tornam o parecer incompleto diante
de todas as circunstâncias que cercam a aplicação do inciso VIII do art. 24 da Lei nº
8.666/93, haja vista a doutrina e a jurisprudência sobre o uso do referido inciso
aprofundar o tema de forma mais completa e abrangente, conforme transcrito no
subitem 2.1.1.1 e breve referência a seguir:
1) Doutrina: Marçal Justen Filho, “Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos”, 14ª edição, inciso VIII do Art. 24, à pág. 318: opina que a regra
(Inciso VIII) não dá guarida à entidades administrativas que desempenhem atividade
econômica em sentido estrito, pois essas não podem ter qualquer privilégio para
contratar com pessoas jurídicas de direito público, sob pena de incorrer em
inconstitucionalidade.
2) Jurisprudência do TCU vedando a aplicação do inciso VIII do art. 24 a empresas
públicas que exerçam atividade econômica:
a) Acordão TCU nº 98/2006 – Plenário;
b) Acórdão TCU nº 576/2009 – Plenário;
c) Acórdão TCU nº 987/2008 – Plenário;
d) Acórdão TCU nº 2.399/2006 – Plenário;
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e)
f)
g)
h)
i)
Acórdão TCU nº 2.203/2005 – Primeira Câmara;
Acórdão TCU nº 2.203/2005 – Primeira Câmara;
Acordão TCU nº 2.399/2006 – Plenário;
Acórdão TCU nº 1.544/2011 – Plenário;
Acórdão TCU nº 6.931/2009 – Primeira Câmara.
Considerando que não houve, por parte dos gestores, sustentação ao enquadramento
legal nos três processos de compra sob comento e, especialmente, devido à
jurisprudência do TCU vedar a aplicação dessa referência legal de dispensa de licitação
a empresas que exploram atividade econômica, será mantido o presente ponto.
Recomendações:
Recomendação 1: Não efetuar novos aditivos aos contratos em andamento com a atual
fornecedora, decorrentes dos processos de dispensa nºs 893/09, 1285/10 e 1261/11, e,
com a devida antecedência, instaurar processos licitatórios para fins da contratação dos
serviços de tecnologia da informação previstos nos mesmos.
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2.1.1.3 CONSTATAÇÃO
Contratação de fundação de apoio universitária para prestação de consultoria
empresarial em planejamento estratégico sem a realização de licitação.
Fato
Verificamos as seguintes falhas no Contrato nº 231/12, celebrado por dispensa de
licitação, entre o HNSC e a Fundação de Apoio da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (FAURGS) – CNPJ nº 74.704.008/0001-75 – cujo objeto contratual é a
realização de consultoria empresarial para implantação do Planejamento Estratégico no
HNSC:
1) A contratação não poderia ter sido feita com base no art. 24, inciso XIII da Lei nº
8.666/93, pois:
a) tratam-se de serviços de consultoria empresarial não enquadrados ao conceito de
“desenvolvimento institucional” utilizado pelo Tribunal de Contas da União,
conforme jurisprudência pacífica que será detalhada a seguir;
b) não foi identificado nexo entre o fundamento legal utilizado para a contratação,
a natureza da instituição contratada (FAURGS) e o objeto ajustado (consultoria
empresarial em planejamento estratégico).
c) O serviço é ofertado no mercado por inúmeras instituições (fundações, empresas
que prestam consultoria empresarial, organizações sociais, entre outras), sendo
que algumas com fins lucrativos e outras sem fins lucrativos.
2) Já na proposta inicial encaminhada à Direção do HNSC a FAURGS informou que
subcontrataria tais serviços junto a CEPA, que é um órgão auxiliar vinculado à
Escola de Administração da UFRGS – EA/UFRGS; ou seja, o contratado já
informava que iria subcontratar tais serviços junto à outra instituição. Essa prática é
vedada pela jurisprudência do TCU, sendo que algumas das manifestações vedando
a subcontratação por fundações de apoio ligadas a IFES são: Decisão TCU nº
839/1997 – Plenário, Decisão TCU nº 881/1997 – Plenário, Decisão TCU nº
138/1998 – Plenário e Decisão TCU nº 540/2000 – Plenário.
3) A estimativa do valor de mercado da contratação foi formada a partir de apenas duas
propostas, com diferença de valor de 123% entre uma e outra, o que inviabiliza o
juízo de valor a respeito do valor justo de mercado na medida em que a pesquisa foi
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encerrada com apenas duas propostas. Considerando que se tratam de serviços
prestados por um grande número de empresas de consultoria empresarial, não seria
impossível obter mais propostas de empresas que atuam no mercado de consultoria
baseado no quantitativo de horas/consultor informado, que estava bastante claro no
Termo de Referência apensado ao processo.
4) A publicação do Extrato de Dispensa no Diário Oficial da União não fez referência
ao prazo de duração do contrato e à data da celebração do mesmo.
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a/
Causa
Inobservância, pelo Diretor Administrativo e Financeiro, consoante o estabelecido no
art. 30, “a” do Estatuto Social do HNSC de 28/04/2003, de requisitos consagrados na
jurisprudência do TCU quanto à comprovação das condições para as contratações com
supedâneo no art. 24, inciso XIII da Lei nº 8.666/93.
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Manifestação da Unidade Examinada
Questionados por meio da Solicitação de Auditoria nº 201306029-13, os gestores do
HNSC justificaram o item 1 conforme transcrito a seguir:
“O Acórdão TCU nº 1.813/05, citado, tem como paradigma jurisprudencial a Decisão
30/2000 deste Tribunal. A referida estabelece os requisitos de contratação com base no
artigo 24, inciso XIII.
Do relatório da Decisão se obtém o pensamento do Julgador, diz o item 9 (obtido do
Portal do TCU):
9. É importante salientar, outrossim, que situações como a presente demandam uma
avaliação particularizada, conforme se pode inferir da citada Decisão nº 830/98, a qual
admitiu, 'a fim de que seja uniformizada a jurisprudência', a 'dispensa nos termos do
inciso XIII do art. 24 da Lei 8.666/93, para, quando, excepcionalmente, houver nexo
entre este dispositivo, a natureza da instituição e o objeto a ser contratado'.
Do “voto” do Relator, se extrai a seguinte afirmação:
“Contudo, no caso, uma derradeira e decisiva condição não foi satisfeita para que se
operasse, regularmente, a contratação, qual seja, a existência de nexo entre o art. 24,
inciso XIII, da Lei, a natureza da instituição e o objeto a ser contratado. Tal objeto,
como visto, não caracteriza, na acepção do dispositivo legal, atividade de ensino, nem
pesquisa, nem desenvolvimento institucional.
Assim, no entender do próprio Relator da jurisprudência colacionada:
A existência desse nexo é condição essencial à validação do procedimento. Caso
contrário, se estará simplesmente financiando, em entidades da espécie, a criação de
estruturas paralelas dedicadas não à produção de bens constitucionalmente tutelados,
mas à simples exploração de atividade econômica, desnaturando o propósito que
motivou a inserção do mencionado dispositivo na Lei e ferindo, por conseguinte, entre
outros, o princípio constitucional da isonomia fixado no art. 37, inciso XXI, da Carta
Magna.”
Pois bem, diante de tais argumentos, se esclarece que, dentre os objetivos da Faurgs,
artigo 3, inciso I, prevê
I – colaborar na elaboração e execução de projetos de pesquisa, ensino e extensão e de
desenvolvimento institucional, científico e tecnológicos aprovados pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS, com atuação acima declinadas, em benefício
da comunidade.
Assim, fica portanto comprovado o nexo entre as atribuições da contratada e o objeto
de contratação, o desenvolvimento institucional do Hospital Conceição.
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Todavia, não há uma unanimidade sobre o conceito de ‘desenvolvimento institucional’.
Neste sentido, convém destacar a Prestação de Contas Anual de responsabilidade da
CGU, relatório nº 175439, da UJ: CODEBA de 2005:
Não há consenso sobre uma definição do que pode ser considerado ou não como
desenvolvimento institucional. Ficamos então com o ensinamento do professor Jorge
Ulisses Jacoby Fernandes, Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal, que
ensina: ‘de todas as expressões utilizadas no inciso pelo legislador, o ‘desenvolvimento
institucional' foi a mais ampla. Se a doutrina se debate, até agora, por a açambarcar e
analisar as acepções da palavra instituição, a rigor desenvolvimento institucional
compreenderia crescimento, progresso, de qualquer coisa em que possa estar
compreendido o termo instituição’.
Portanto, ações que visem gerar um crescimento, aperfeiçoamento e o progresso da
contratante estariam compreendidas dentro deste contexto.
Além disso, é fundamental esclarecer que o planejamento estratégico tem por objetivo o
desenvolvimento institucional, o qual compreende o aperfeiçoamento e o melhoramento
do Hospital para atender as políticas públicas na área da saúde.
Para se ter uma ideia, sobre o que já está consolidado no planejamento estratégico, a
‘Visão Estratégica’ definida pelos Gestores e grupo de trabalhadores foi a seguinte:
“Sermos reconhecidos como a melhor instituição de saúde pública do país”.
Nessa linha de pensamento, a Missão Institucional é:
‘Oferecer atenção integral à saúde com acesso, qualidade e eficácia organizacional e
desenvolver ações de ensino e pesquisa, fortalecendo o Sistema Único de Saúde’.
Como é sabido o GHC é 100% SUS e seu atendimento se faz através das mais variadas
linhas de cuidado na saúde à população, utilizando as ações públicas definidas pelo
Ministério da Saúde e o gestor municipal, responsável pela gestão SUS no município. É
imperioso explicar que as políticas públicas na área de saúde são definidas pelos
Conselhos de Saúde, na esfera federal, estadual e municipal. Portanto, há uma clara
consolidação da atuação do Hospital Conceição e a as necessidades coletivas de saúde.
Assim, a exemplo do papel do planejamento estratégico e das aplicações das políticas
públicas e a função do Hospital Conceição para atendê-las, destacamos:
A questão estratégica número 1 ‘Qualificar as redes de atenção aperfeiçoando a sua
articulação’ se desdobra em seis iniciativas estratégicas vinculadas aos objetivos
estratégicos do Ministério da Saúde:
OE 01 - Garantir acesso da população a serviços de qualidade, com equidade e em
tempo adequado ao atendimento das necessidades de saúde, aprimorando a política de
atenção básica e a atenção especializada.
OE 03 - Promover atenção integral à saúde da mulher e da criança e implementar a
Rede Cegonha, com especial atenção às áreas e populações de maior vulnerabilidade.
OE 04 - Aprimorar a rede de urgência e emergência, com expansão e adequação de
UPAs, SAMU, PS e centrais de regulação, articulando-a com outras redes de atenção.
OE 05 - Fortalecer a rede de saúde mental, com ênfase no enfrentamento da
dependência de Crack e outras drogas.
Contudo, após todo o exposto o HNSC entende que não há como se falar em equívoco
na contratação, uma vez que ficou nitidamente caracterizado o desenvolvimento
institucional, referido pelo inciso XIII do artigo 24, tanto como condição essencial a
validação da contratação demonstradas nos objetivos da FAURGS, como na execução
do contrato propriamente dito, vislumbrando-se inclusive o ganho social, através do
aperfeiçoamento da Visão Estratégica, da Missão Estratégica e das questões
estratégica vinculadas ao Ministério da Saúde.”
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Análise do Controle Interno
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51
Sobre o item 1, em sua manifestação, os gestores referenciam o Acórdão TCU nº
1.813/2005 – Segunda Câmara e, em especial, citação do professor Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes, que constava em relatório de auditoria da própria CGU (nº 175439 – ano
2005), versando sobre a CODEBA.
Na citação atribuída àquele doutrinador (Jacoby), no corpo do Acórdão TCU nº
1.813/2005 – Segunda Câmara cabe-nos comentar que, logo após a referência à citação,
considerada pertinente pelos gestores do HNSC para justificar a contratação, havia uma
continuidade da exposição de motivos no campo denominado “Análise da Equipe
Técnica” cujo contexto merece também ser destacado para fins da presente análise,
conforme reprodução integral, a seguir, que inclui a citação transcrita pelos gestores do
HNSC:
“De todas as expressões utilizadas pelo legislador no inciso XIII, o 'desenvolvimento
institucional' foi a mais ampla. Se a doutrina até agora debate-se por açambarcar e
analisar as acepções da palavra instituição, a rigor, 'desenvolvimento institucional'
compreenderia crescimento, progresso, de qualquer coisa que possa estar
compreendida no termo instituição. Cuida do desenvolvimento institucional tanto uma
empresa que possui um centro de controle de qualidade, como uma faculdade, como um
sindicato, como uma associação de moradores, enfim, qualquer 'instituição' que se
dedique a um fim. Por óbvio, impõe o interesse público a restrição do termo a fim de
que o mesmo se harmonize com o ordenamento jurídico. (grifou-se). 27. Os gestores,
por sua vez, trouxeram aos autos interpretações que descrevem ‘desenvolvimento
institucional’, em última análise, como sendo o conjunto de atividades que devem ser
empreendidas com vistas a dotar a instituição de condições para desempenhar suas
funções de forma mais eficiente e eficaz (fls. 10/11 - Anexo I). 28. O Tribunal, no
entanto, vem firmando entendimento no sentido de que a expressão ‘desenvolvimento
institucional’, para fins de contratação direta com fulcro no inciso XIII do art. 24 da
Lei nº 8.666/93, não pode ser adotada em sentido amplo, de forma a significar qualquer
atividade que promova melhoria ou aperfeiçoamento das organizações públicas, sob
pena de tornar o dispositivo inconstitucional. Assim, a Decisão nº 30/2000 - Plenário
dispõe: Uma interpretação apressada da Lei poderia conduzir à ilação de que
desenvolvimento institucional seria qualquer ato voltado para o aperfeiçoamento das
instituições, para a melhoria do desempenho das organizações. Nesse sentido, contudo,
a simples automatização de procedimentos, a aquisição de equipamentos mais
eficientes, a reforma das instalações de uma unidade, a ampliação das opções de
atendimento aos clientes, o treinamento de servidores, a reestruturação organizacional
e um sem-número de outras ações que significassem algum plus no relacionamento
entre a Administração e a Sociedade poderiam ser entendidas como tal. Já foi
registrado, no entanto, que uma interpretação larga da Lei, nesse ponto, conduziria,
necessariamente, à inconstitucionalidade do dispositivo, uma vez que os valores
fundamentais da isonomia, da moralidade e da impessoalidade, expressamente
salvaguardados pela Constituição, estariam sendo, por força de norma de hierarquia
inferior, relegados. Logo, desenvolvimento institucional não pode significar,
simplesmente, ao menos no contexto do inciso XIII, melhoria ou aperfeiçoamento das
organizações públicas. Os autores citados, em que pese às variações de abrangência
admitidas, associam a expressão a alguma forma de ação social que tenha sido
constitucionalmente especificada como de interesse do Estado. Nesse sentido, seriam
entidades dedicadas ao desenvolvimento institucional, por exemplo, aquelas voltadas
para a proteção à infância (arts. 203, I, e 204, I, da C.F.), ao deficiente (arts. 203, IV, e
204, I), à saúde (arts. 196, 197 e 200, V), para o desenvolvimento do ensino (arts. 205,
213 e 214), para o desporto (art. 217), entre outras. Nesse rol, entrariam as APAEs, as
Sociedades Pestalozzi, a CNEC, a Associação das Pioneiras Sociais, as associações
esportivas, etc. (...) Contudo, no caso, uma derradeira e decisiva condição não foi
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52
satisfeita para que se operasse, regularmente, a contratação, qual seja, a existência de
nexo entre o art. 24, inciso XIII, da Lei, a natureza da instituição e o objeto a ser
contratado. Tal objeto, como visto, não caracteriza, na acepção do dispositivo legal,
atividade de ensino, nem pesquisa, nem desenvolvimento institucional.”
Da análise do conteúdo parcial do Acórdão TCU nº 1.813/2005 – Segunda Câmara
(acima), verifica-se claramente, ao final, que a jurisprudência do TCU é clara no sentido
de determinar que desenvolvimento institucional não pode ter sentido muito amplo,
pois, do contrário, qualquer atividade visando a introdução de melhorias nos processos
empresariais poderia ser enquadrada como tal. O “desenvolvimento institucional”,
consoante entendimento do TCU, tratar-se-ia das atividades voltadas à “proteção à
infância, ao deficiente, à saúde, ao desenvolvimento do ensino e ao desporto, entre
outras”.
O próprio aresto fornece orientação jurisprudencial a respeito do assunto em tela, que é
a contratação de planejamento estratégico, conforme transcrito: “O objeto contratado assessoria para desenvolvimento e implantação do planejamento estratégico e
modernização gerencial e administrativa do FNDE - diz respeito a serviços rotineiros
de consultoria na área de Administração, não relacionados às hipóteses de dispensa de
licitação previstas no art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/93”.
A não interpretação do termo “desenvolvimento institucional” de forma ampla é
corroborada por Marçal Justen Filho, que na obra “Comentários à Lei de Licitações e
Contratos Administrativos”, 14ª edição, à página nº 327, ensina: “Existe maior
dificuldade no tocante ao conceito de “desenvolvimento institucional”, inclusive por
efeito de uma espécie de autorreferibilidade do dispositivo. Ali se indicam as
instituições que promovem o desenvolvimento de outras instituições. Deve-se reputar
que o dispositivo alude às instituições sociais e políticas. Talvez o maior
aprofundamento sobre esse dispositivo seja propiciado pelo exame, adiante realizado,
do vínculo de pertinência entre o objeto do contrato e a função da instituição.
Jurisprudência do TCU: “...no conceito de ‘desenvolvimento institucional’, esta Corte
ressalta que essa expressão não pode ser interpretada em sentido amplo, a fim de evitar
a contratação, sem maiores critérios, desses órgãos/entidades mediante dispensa de
licitação (Decisão nº 30/2000 – Plenário)”.
De modo a criar entendimento definitivo sobre o significado da expressão
“desenvolvimento institucional” destacamos trechos das seguintes anotações
jurisprudenciais do TCU:
1) Acórdão TCU nº 5.322/2011 – Segunda Câmara: “9.11. dar ciência à Universidade
Federal do Pará, de modo a prevenir ocorrências semelhantes em futuras gestões,
sobre as seguintes impropriedades: (...) 9.11.2. celebração de contratos, sem
licitação, com a Fundação de Amparo e Desenvolvimento da Pesquisa (Fadesp) e
outras assemelhadas, apesar de seus objetos não se enquadrarem entre aquelas
atividades de desenvolvimento institucional, em desacordo com § 1º, do art. 1º da
Lei 8.958, de 1994 e ao Acórdão 1257/2004-TCU-Plenário”.
2) Acórdão TCU nº 3.564/2006 – Primeira Câmara: “e) esta Casa também considerou
que a expressão ‘desenvolvimento institucional’, para fins de contratação direta
com fulcro no inciso XIII do art. 24 da Lei n. 8.666/1993, não pode ser adotada em
sentido amplo, de forma a significar qualquer atividade que promova melhoria ou
aperfeiçoamento das organizações públicas, sob pena de tornar o dispositivo
inconstitucional. Nesse sentido ‘(...), a interpretação mais aceitável, que tem se
consolidado neste Tribunal, está associada à ‘alguma forma de ação social que
tenha sido constitucionalmente especificada como de interesse do Estado’,
conforme se expressou o Ministro Guilherme Palmeira, sintetizando o entendimento
doutrinário, ao proferir o Voto condutor da Decisão n. 30/2000 - Plenário”.
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53
Uma vez finalizado o entendimento das ações que caracterizam “desenvolvimento
institucional” na jurisprudência da Corte de Contas, passemos então à análise do
segundo requisito que tem que estar presente para possibilitar uma contratação por
dispensa com fundamento no Art. 24, Inciso XIII da Lei de licitações: nexo entre o art.
24, inciso XIII, da Lei, a natureza da instituição e o objeto a ser contratado. Sobre
esse assunto, verificamos que a contratação em tela também não satisfaz esse requisito,
pois os objetivos da FAURGS, conforme expresso no art. 3º do estatuto da referida
instituição
(acessível
em
http://www.faurgs.ufrgs.br/institucional/Estatuto%20FAURGS.pdf), são os seguintes:
1) Colaborar na elaboração e execução de projetos de pesquisa, ensino e extensão e de
desenvolvimento institucional, científico e tecnológicos aprovados pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS, com atuação nas áreas acima
declinadas, em benefício de toda a comunidade.
2) Prestar serviços remunerados à UFRGS e à comunidade.
3) Realizar e promover atividades científicas e culturais.
4) Conceder bolsas de estudo e de pesquisa, de graduação, pós-graduação e extensão.
5) Promover, difundir e coordenar a cooperação técnica entre organizações e
instituições nacionais e estrangeiras.
Ora, nenhuma das atividades acima guarda correlação com a contratação de consultoria
especializada em planejamento estratégico, pois se trata de transferência de know-how
complexo no ramo da administração de empresas que necessita ser feita por
profissionais especializados e qualificados, que não caracterizam estudos ligados à
pesquisa cientifica e tecnológica, tampouco estão ligados a projetos na área cultural e
cooperação técnica e muito menos prestação de serviço à comunidade, além de não
configurar o assunto já discutido anteriormente (desenvolvimento institucional).
Sobre o assunto (existência de nexo entre a natureza da instituição contratada e o objeto
do contrato) destacamos a jurisprudência do TCU referida a seguir:
1) Decisão TCU nº 30/2000 – Plenário: “8.2.1. limite-se a efetuar contratações com
dispensa de licitação fundamentada no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93
quando, comprovadamente, houver nexo entre esse dispositivo, a natureza da
instituição contratada e o objeto contratual, este necessariamente
relativo a ensino, a pesquisa ou a desenvolvimento institucional, o que
não é o caso de serviços de consultoria organizacional;”
2) Acórdão TCU nº 1.257/2004 – Plenário: “9.6.1 restrinja as contratações por
dispensa de licitação com fulcro no art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/1993,
unicamente aos casos em que reste comprovado o nexo entre o mencionado
dispositivo, a natureza da instituição e o objeto a ser contratado, observando
sempre a razoabilidade do preço cotado, bem como a inexistência de outras
entidades em condições de prestar os serviços a serem contratados, devendo ser
promovida, caso contrário, licitação para escolha da melhor proposta técnica, em
obediência ao princípio constitucional da isonomia;”
3) Acórdão 3125/2011 – Plenário: “c) irregularidade na contratação direta da Finatec
para prestação de serviços de consultoria, conquanto esta fundação tenha como
finalidade básica promover e apoiar o desenvolvimento científico e tecnológico, a
transferência de tecnologia, a pós-graduação e a pesquisa, nos termos do
regramento em apreço (art. 24, XIII, da Lei 8666/1993)”; “9.8. determinar à Caixa
Econômica Federal que: (...) 9.8.1. na contratação de serviços de consultoria, como
aqueles que foram examinados nesta representação, objeto de contrato firmado com
a Fundação de Empreendimentos Científicos e Tecnológicos (Finatec), realize
licitação, a qual somente pode ser dispensada se forem preenchidos os requisitos
estabelecidos no art. 24, inciso XIII, da Lei 8.666/1993 e desde que,
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54
comprovadamente, haja nexo entre esse dispositivo, a natureza da instituição
contratada e o objeto contratual, este necessariamente relativo a ensino, a pesquisa
ou a desenvolvimento institucional;”
Superadas as questões da interpretação do termo “desenvolvimento institucional” e da
“existência de nexo entre os objetivos da instituição contratada e o objeto do contrato”,
há que se analisar também as anotações jurisprudenciais quanto a um terceiro
elementos: a possibilidade de haver outras empresas, no mercado, em condições de
prestar o mesmo serviço. Sobre o assunto, a jurisprudência do TCU tem sido unânime
no sentido de vedar a contratação com fundamento no Inciso XIII do Art. 24 da Lei nº
8.666/93 quando houver outras empresas, no mercado, capacitadas para prestar o
mesmo serviço, conforme destacamos a seguir:
1) Acórdão TCU nº 9554/2011 – Primeira Câmara: “9.8.2. contratação da Fundação
para o Desenvolvimento Científico e Tecnológico em Saúde – Fiotec por dispensa
de licitação, por meio do processo nº 25380006773/2007-88, para executar serviço
de processamento de dados, tendo em vista que havia possibilidade de
concorrência, por existirem outras empresas em condições de prestar os serviços
demandados, descumprindo o art. 24, XIII da Lei nº 8.666/93 e a jurisprudência do
Tribunal de Contas da União”.
2) Acórdão 3564/2006 – Primeira Câmara: “f) em suma, a contratação sem licitação
das instituições abrangidas pelo dispositivo legal deve pressupor o atingimento de
algum legítimo interesse do Estado, o que não se vislumbra quando as atividades se
estendam à execução de serviços que, em essência, representam exploração de
atividade econômica e estão sujeitos à livre concorrência de mercado. Nestes casos,
vale também inferir que, conquanto as instituições contratadas externem a figura de
entidade sem fins lucrativos, é certo que não deixam de auferir remuneração pelos
trabalhos prestados, que seriam identicamente executados por qualquer pessoa
jurídica de finalidade lucrativa”.
Logo, a jurisprudência do TCU é contundente no sentido de vedar serviços de
consultoria especializada em planejamento estratégico com fundamento em dispensa de
licitação, pelo que consideramos indevida a contratação da FAURGS com fundamento
em dispensa de licitação (inciso XIII do art. 24 da Lei nº 8.666/93).
Quanto aos itens 2, 3 e 4 do presente apontamento não houve manifestação dos gestores
da UJ.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Somente efetuar novas contratações de serviços por dispensa de
licitação pelo art. 24, inciso XIII, da Lei nº 8.666/93 quando, comprovadamente, houver
nexo entre esse dispositivo, a natureza da instituição contratada e o objeto contratual necessariamente relativo a ensino, pesquisa ou desenvolvimento institucional - e quando
houver limitação de mercado que impossibilite a prestação desses mesmos serviços por
meio de empresas submetidas à livre concorrência.
2.1.1.4 CONSTATAÇÃO
Dispensa de licitação sem a realização de prévia pesquisa aos preços praticados no
mercado.
Fato
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55
Verificamos, na Dispensa de Licitação nº 97/12 (Fluxo 25311), para aquisição de
órteses e próteses junto a três fornecedores (GN Resound Produtos Médicos Ltda. –
CNPJ nº 51.710.358/0001-49; Lifecor Comércio de Produtos Hospitalares Ltda. – CNPJ
nº 07.108.742/0001-84; e Vital Produtos Médico Hospitalares Ltda. – CNPJ nº
01.828.775/0001-12), fundamentada no inciso II do art. 24 da Lei nº 8.666/93, pelo
valor de R$ 3.215,45, que a decisão de compra foi tomada com base em propostas de
apenas 1 (um) fornecedor por item, o que contraria a jurisprudência do TCU, que
determina que as compras por dispensa com referência nos incisos I e II do art. 24 da
Lei nº 8.666/93 sejam feitas com base em consultas a, no mínimo, 3 (três) fornecedores
daquele produto/serviço. O documento “Propostas em Ordem de Classificação”, apenso
ao processo, comprova que foi buscada apenas uma proposta para cada item.
Em que pese os gestores do HNSC terem apensado uma pesquisa de mercado ao
referido processo, trata-se tão somente de um histórico dos preços praticados no passado
por vários fornecedores e não tem o condão de se transformar em proposta para o caso
concreto. A pesquisa aos preços ofertados no mercado, entre todos os requisitos para a
prática da dispensa com fundamento nos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93, é o
requisito mais importante para que se comprove que os gestores observaram o princípio
da economicidade.
Para ilustrar a constatação apresentamos transcrição de excerto do Acórdão TCU nº
1.945/2006 – Plenário acerca de dispensas com fundamento em pequenos valores:
“9.2.3. proceda, quando da realização de licitação, dispensa ou inexigibilidade, à
consulta de preços correntes no mercado, ou fixados por órgão oficial competente ou,
ainda, constantes do sistema de registro de preços, em cumprimento ao disposto nos
arts. 26, parágrafo único, inciso III, e 43, inciso IV, da Lei n. 8.666/1993,
consubstanciando a pesquisa no mercado em, pelo menos, três orçamentos de
fornecedores distintos, os quais devem ser anexados ao procedimento licitatório”.
A jurisprudência do TCU é pacífica no sentido de determinar que não basta demonstrar,
no processo, o histórico dos preços praticados no passado, devendo ser buscados no
mercado, também, orçamentos de três fornecedores distintos para o caso concreto.
o#tF
a/
Causa
Falta de comprovação formal da observância do princípio da economicidade no
“workflow” (sistema de compras), levando à necessidade de adaptações neste sistema.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Questionados pela Solicitação de Auditoria nº 201306029-14 os gestores do HNSC
manifestaram-se por meio do Ofício nº 033/13, de 11/06/2013, na forma transcrita a
seguir: “Os materiais solicitados tinham fornecedores cujo parecer técnico para seus
produtos era desfavorável. O parecer técnico é emitido pela área assistencial e é
desfavorável quando existe alguma inconformidade entre o material ofertado e as
necessidades/exigências de qualidade mínimas para o uso em pacientes. Os materiais
adquiridos nessa dispensa foram adquiridos do fornecedor que tinha contrato já
vencido com o GHC, mas que era o único naquela ocasião que não tinha parecer
desfavorável emitido pela área assistencial. Outro item dessa dispensa (AASI – item 1)
foi utilizado o material que melhor se adequou ao paciente, atendendo a portaria
587/04, sobre os serviços de fonoaudiologia, que prevê o teste em 3 aparelhos
diferentes para que se proceda à escolha do melhor ao paciente. Essas justificativas
estão no fluxo sob título ‘Justificativa_Administrativa_77496922012214.doc’, cujo
texto reproduzimos abaixo:
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56
‘O Processo nº 171/12, Dispensa nº 97/12, visa atender as demandas da Área
Assistencial. Esclarecemos que o item 2 trata-se de uma guia de troca para
angioplastia indispensável ao tratamento dos pacientes referidos nos comunicados.
Este material encontra-se com parecer técnico desfavorável no processo 1003/11, e não
pode esperar o desfecho do novo processo (115/12). Os itens 3, 4 e 5 são materiais cujo
contrato atual encontra-se com parecer desfavorável. Os mesmos já foram
contemplados por novo processo de pregão (1796/11). Porém por serem de
indispensável utilização, aos atendimentos dos pacientes citados nos comunicados em
anexo, não puderam aguardar o desfecho do processo ocasionando essa dispensa. O
item 1 é essencial para que o GHC possa dar sequência ao atendimento dos pacientes
citados nos comunicados de uso. Este item não se encontra sob a égide de nenhum
contrato, porém o mesmo já foi contemplado pelo processo 1813/11, que está em
andamento. As justificativas técnicas que ensejaram a utilização deste produto
encontram-se nos comunicados de uso’”.
Em manifestação posterior ao recebimento do Relatório Preliminar de Auditoria, os
gestores do HNSC adicionalmente informaram, por meio do Ofício GHCDIRET.1196/13, de 02/08/2013, o que segue: “Indica a necessidade de criar
funcionalidade no sistema workflow para ‘que haja obrigatoriedade de demonstração
de que todas as cotações e pesquisas obtidas’ e ainda que conste, se necessário ‘a
informação de que tal etapa não foi cumprida’. Mister esclarecer que o sistema
workflow não é um sistema de compras, mas sim de gestão eletrônica de documentos,
ou seja, presta-se apenas para tramitação eletrônica de processos administrativos,
outra ‘em papel’. Assim, suas funcionalidades devem ser analisadas em analogia a
esses processos. Nas unidades vinculadas ao Hospital Nossa Senhora da Conceição
S.A., mais de 120 diferentes temas tem seus processos administrativos ‘hospedados’ na
plataforma eletrônica. Como um processo administrativo eletrônico, o sistema
workflow sempre dependerá da ação do agente público para a juntada, manifestação e
tramitação. As principais vantagens da tramitação eletrônica, em relação a tramitação
física, são: (i) o tempo dispendido, visto que a circulação e distribuição é instantânea;
(ii) a integridade do processo, visto que é impossível substituir, alterar ordem ou trocar
folhas, riscos sempre possíveis nos processos físicos em papel. Ou seja, os sistemas do
GHC são muitíssimos mais íntegros que aqueles em papel. Mas ainda são processos
administrativos. Logo, a juntada de documentos dependerá da ação do agente público.
Feito este esclarecimento inicial, a Administração informa que vai, para bem atender a
Recomendação, incluir nos fluxos de aquisição de bens e serviços uma tarefa
específica, indicando a necessidade da juntada de pesquisa de mercado. Isto impedirá
que o processo ganhe seguimento sem o cumprimento da tarefa, atendendo a segunda
parte da Recomendação. Como todas as tarefas são direcionadas a empregado
específico, será possível avaliar a responsabilização direta, caso necessário”.
oaU
c#ndM
xm
E
istfe/
Análise do Controle Interno
Sobre a justificativa apresentada, que envolve considerações sobre pareceres técnicos a
respeito de materiais, lembramos que o enquadramento legal a ser utilizado em compras
deve adequar-se sempre ao dispositivo mais adequado encontrado na Lei nº 8.666/93 e
na Lei nº 10.520/02. Sempre que o administrador público enquadrar determinado
processo aos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93 deverá ter em mente que deve
buscar múltiplos orçamentos para o item a ser adquirido, para que seja demonstrada a
vantajosidade da aquisição. Caso os fornecedores pesquisados estejam com restrição da
área técnica, deverá o gestor buscar o melhor enquadramento ao caso concreto, podendo
ser encontrado até mesmo em outros incisos do art. 24 da Lei nº 8.666/93 ou mesmo no
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57
art. 25, se for o caso. Para o caso concreto restou evidenciada a dispensa de licitação
com base no inciso II do art. 24 com apenas uma fonte de pesquisa por item.
Quanto à manifestação adicional (após tomar ciência do Relatório Preliminar)
depreende-se que a UJ implantará nova funcionalidade em seu sistema informatizado de
compras, pelo que a presente constatação é mantida.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: De modo a instruir adequadamente os processos de dispensa de
licitação com fulcro nos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93, adaptar as rotinas do
"workflow" a fim que haja a obrigatoriedade de demonstração de todas as cotações e
pesquisas de preços obtidas pela unidade de compras, ou a informação de que tal etapa
de pesquisa não foi cumprida (com campo para inserção de justificativa).
2.1.1.5 CONSTATAÇÃO
Formalização do processo de dispensa em data posterior ao período da prestação
dos serviços.
Fato
Na Dispensa nº 680/12 (Fluxo nº 38.020), instaurada em 11/07/2012 para ressarcir a
empresa Doc's Assessoria em Arquivos Ltda. – CNPJ nº 72.479.660/0001-08 – pelos
serviços de guarda de material biológico prestados em março/abril/maio de 2012,
constatou-se que:
1) A contratação do fornecedor ocorreu em data anterior ao da abertura da dispensa, de
modo verbal, sendo que a dispensa foi formalizada apenas para regularizar
contratação retroativa e feita sem a observância às formalidades previstas na
legislação e na jurisprudência.
2) Não foi realizada a necessária pesquisa aos preços praticados no mercado.
3) O parecer jurídico foi solicitado após a contratação.
A atuação dos gestores da UJ, no caso concreto, configurou inobservância aos seguintes
procedimentos que têm de ser obrigatoriamente observados em dispensas de licitação
com fulcro nos incisos I e II do art. 24 da Lei nº 8.666/93:
1) Solicitação preliminar do material e/ou serviço, com descrição clara do objeto
(Decisão TCU nº 955/2002 – Plenário e art. 38, caput, da Lei nº 8.666/93);
2) Especificação preliminar do objeto, bem como a quantidade a ser adquirida do
mesmo (Decisão TCU nº 955/2002 – Plenário e art. 38, caput, da Lei nº 8.666/93);
3) Parecer jurídico preliminar (Parecer AGU nº 010/2012/DECOR/CGU/AGU,
Acórdão TCU nº 373/2012 – 1ª Câmara e Acórdão TCU nº 1.853/2012 – 2ª
Câmara);
4) Pesquisa aos preços praticados no mercado junto a, no mínimo, três fornecedores
(Decisão TCU nº 955/2002 – Plenário, Acórdão TCU nº 682/2006 – 2ª Câmara,
Acórdão TCU nº 1945/2006 – Plenário).
A prática adotada pela UJ fere também a legislação de orçamento e finanças, haja vista
o art. 60, caput, da Lei nº 4.320/1964 vedar a prática da despesa sem prévio empenho,
salientando-se que o empenho foi emitido em 19/07/2012 e os serviços foram prestados
em março, abril e maio de 2012.
o#tF
a/
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Causa
Inobservância, pelo Diretor Administrativo e Financeiro, consoante o estabelecido no
art. 30, “a”, do Estatuto Social do HNSC de 28/04/2003, de formalidades obrigatórias
para a dispensa de licitação, além da prática de contratação verbal. Necessidade de
adaptações no “workflow” (sistema de compras).
Manifestação da Unidade Examinada
u#asC
/
Questionados por meio da Solicitação de Auditoria nº 201306029-14, os gestores do
HNSC manifestaram-se por meio de arquivo anexado ao e-mail enviado pelo Gerente de
Auditoria Interna em 17/06/2013, às 09h46min, abaixo transcrito. Registre-se, por
oportuno, que o documento contendo as justificativas não foi assinado por representante
do HNSC nem vinculado a nenhum departamento da empresa.
a) Sobre a inexistência de pesquisa preliminar de preços:
“Foi anexado equivocadamente ao processo nº 680/12 a ata de registro de preços do
pregão 112/12, processo 527/12. A Gerência de Materiais vai providenciar a correção
do processo e anexar a ata do Processo 1613/11, Pregão 378/11, onde consta o valor
de mercado. Licitação fracassada.”
b) Sobre a não formalização processual antes de efetuar a despesa:
“A empresa Doc’s Assessoria em Arquivo Ltda. foi contratada pelo Hospital Nossa
Senhora da Conceição através do processo 815/07, para prestação de serviço de
deposito para guarda do material do laboratório da patologia.
O material de que trata o presente processo não é material comum de arquivamento e
guarda, pois inclui:
- blocos de parafina com material biológico;
- lâminas de vidro com material biológico.
Os materiais biológicos supracitados incluem tecido humano (pele, mucosas, etc.),
tumores (extraídos em procedimentos e cirurgias), peças (órgãos, membros, partes de
membros humanos retirados em procedimentos e cirurgias), que são utilizados para
análise e caracterização de patologias dos pacientes.
Esses materiais precisam de guarda em local adequado, pois é material de fácil
deterioração e frequentemente contaminado por bactérias e outros agentes. Desta
forma, além de área física suficiente para sua guarda é necessário que essa área seja
adequada do ponto de vista sanitário para que o armazenamento seja feito sem riscos à
saúde pública.
O Hospital Conceição não dispõe de espaço físico para essa guarda, por isso contrata
o serviço a terceiros. Antes do encerramento do contrato com a empresa Doc´s, o
Grupo iniciou Processo Licitatório nº 1613/11, que resultou fracassado. Nesse
processo, apenas duas empresas cotaram preços no pregão eletrônico, a própria Doc´s
e a RV Consult. A primeira solicitou desclassificação de sua proposta informando que
havia se equivocado no lançamento. A segunda colocada, RV Consult, não concordou
com negociações abaixo do valor registrado originalmente, que estava 145,14% acima
do limite orçamentário definido no processo.
Abaixo listamos dois documentos constantes do processo citado (licitação fracassada),
que ilustram a situação relatada (omissis).
Sem encontrar empresa que rapidamente pudesse absorver a demanda do serviço com
as características desse armazenamento, a prestação seguiu sendo feita pela empresa
que mantinha a guarda do material até que novo contrato se iniciasse. Por fim, resta
esclarecer que a empresa vencedora do novo certame, realizado através do processo
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527/12, documentado no fluxo 30114, foi a Control – Consultoria em Informação e
Documentação.”
c) Sobre a solicitação de parecer jurídico após a realização da contratação:
“Conforme já explicitado no item acima (omissis), a empresa Doc’s permaneceu
realizando a guarda do material do laboratório de patologia do GHC após o
encerramento de seu contrato, porque o processo 1613/11 restou fracassado e não
havia disponibilidade de espaço e nem de condições técnicas para o armazenamento
daquele material nas instalações do GHC. Essa situação gerou a necessidade do
pagamento pelos serviços já prestados, o que originou o processo em questão (dispensa
680/12). Desta forma, o parecer jurídico foi solicitado no sentido de melhor instruir o
processo, embora a prestação do serviço já tivesse ocorrido”.
Em manifestação posterior ao recebimento do Relatório Preliminar de Auditoria, os
gestores do HNSC adicionalmente informaram, por meio do Ofício GHCDIRET.1196/13, de 02/08/2013, o que segue: “Indica a necessidade de criar
funcionalidade no sistema workflow que vede abertura de licitações após a efetiva
contratação. Mister esclarecer que o sistema workflow não é um sistema de compras,
mas sim de gestão de eletrônica de documentos, ou seja, presta-se apenas para
tramitação eletrônica de processos administrativos, outrora ‘em papel’. Assim, suas
funcionalidades devem ser analisadas em analogia a esses processos. Nas unidades
vinculadas ao Hospital Nossa Senhora da Conceição, mais de 120 diferentes temas tem
seus processos administrativos ‘hospedados’ na plataforma eletrônica. Como um
processo administrativo eletrônico, o sistema workflow sempre dependerá da ação do
agente público para a juntada, manifestação e tramitação. As principais vantagens da
tramitação eletrônica, em relação a tramitação física, são: (i) o tempo dispendido, visto
que a circulação e distribuição é instantânea; (ii) a integridade do processo, visto que é
impossível substituir, alterar ordem ou trocar folhas, riscos sempre possíveis nos
processos físicos em papel. Ou seja, os sistemas do GHC são muitíssimos mais íntegros
que aqueles em papel. Mas ainda são processos administrativos. Logo, a juntada de
documentos dependerá da ação do agente público.
Cumprido este esclarecimento inicial, a Administração salienta que o procedimento de
efetivar contratação sem o devido processo licitatório é situação incabível. Neste
sentido, a Gestão irá apurar a responsabilidade e o que de fato ocorreu na Dispensa n.º
680/12. Assim sendo, entendemos que somente após a conclusão dessa apuração é que
teremos ferramental para avaliar o que o sistema workflow pode contribuir para evitar
tal situação”.
oaU
c#ndM
xm
E
istfe/
Análise do Controle Interno
a) Sobre a inexistência de pesquisa preliminar de preços:
Em sua manifestação os gestores afirmaram que ainda pretendiam anexar novos
documentos ao processo onde consta o valor de mercado. Quanto à análise feita pela
Equipe da CGU-Regional/RS, foi no sentido de buscar, em meio ao processo, elementos
de prova de que os gestores haviam promovido uma pesquisa aos preços praticados no
mercado, pois o procedimento foi fundamentado no inciso II do art. 24 da Lei nº
8.666/93 e o requisito essencial, em meio a outros, para que se compre por dispensa de
valor é exatamente a pesquisa de preços, que não consta no processo eletrônico
(“workflow”).
b) Sobre a não formalização processual antes de efetuar a despesa:
Em que pese as alegações quanto à necessidade de contratação da empresa supracitada,
verificamos que a mesma foi contratada com fundamento em dispensa devido ao baixo
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60
valor (art. 24, inciso II da Lei nº 8.666/93), sem contrato escrito (contrato verbal – art.
60, § único), com emissão de empenho em data posterior à da prestação do serviço, sem
ciência da autoridade máxima e sem observância das disposições tratadas no art. 26 da
Lei nº 8.666/93, além do fato que a área requisitante solicitou parecer jurídico para
opinar sobre atos pretéritos, depois de consumada a contratação.
c) Sobre a solicitação de parecer jurídico após a realização da contratação:
Em sua manifestação dos gestores alegam que o parecer jurídico foi solicitado para
melhor instruir o processo. Ora, uma vez que o contrato já existia, ainda que
verbalmente tratado entre as partes, a emissão de parecer jurídico evidenciava uma
intempestividade, conforme afirmado pelo próprio parecerista no trecho transcrito a
seguir, extraído de documento de sua autoria apensado ao processo: “Inequívoco, que
na época da prestação dos serviços, deixou a Administração de instruir o devido
processo licitatório, corretamente, consoante determina a lei, ferindo de morte os
princípios que disciplinam o relacionamento entre esta e o particular. Assim, por óbvio
a Administração, naquela oportunidade, efetivou uma contratação administrativa
inválida, caracterizando, em tese, a nulidade absoluta do ajuste havido”. Mais adiante,
o parecerista, corretamente, continuou sua explanação alegando que, em que pese a
falha, o serviço teria que ser pago ao particular de qualquer forma, pois a existência de
irregularidade não autoriza a administração a locupletar-se do serviço alheio de forma
graciosa, fato esse que não anula o presente apontamento.
Quanto à manifestação adicional (após tomar ciência do Relatório Preliminar)
depreende-se que a UJ apurará responsabilidades pela falha e, posteriormente,
implantará funcionalidade preventiva no sistema informatizado de compras, pelo que a
constatação é mantida.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Adaptar as rotinas do "workflow" a fim que fique vedada a prática da
abertura de licitações/dispensas/inexigibilidades após a contratação do fornecedor,
prevenindo-se assim a realização de despesas antecipadas, sem emissão de prévio
empenho e/ou por meio de contratos verbais (art. 60 da Lei nº 4.320/64).
Recomendação 2: Apurar a responsabilidade do agente que deu causa à contratação
verbal da empresa Doc's Assessoria em Arquivos Ltda. (CNPJ nº 72.479.660/0001-08) que, posteriormente, foi oficializada pela Dispensa nº 680/12 - em atenção ao art. 59,
parágrafo único, da Lei nº 8.666/93 e em observância ao parecer jurídico juntado aos
autos.
2.1.1.6 CONSTATAÇÃO
Inobservância do art. 26, incisos II e III, da Lei nº 8.666/93 em processos de
compra direta.
Fato
As Dispensas de Licitação nº 508/12 e 86/12 (fluxos nº 34388 e 25246) não foram
instruídas com as formalidades previstas nos incisos II e III do art. 26 da Lei nº
8.666/93.
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61
O fluxo nº 34388 (Dispensa nº 508/12) está instruído com dois documentos contendo
justificativas para a prática da compra por dispensa que são os seguintes:
“JUSTIFICATIVA_DE_DISPENSA_AREA_TECNICA_54728482012530.pdf”
e
“JUSTIFICATIVA_DE_DISPENSA_MEDICAMENTOS_COMPRADORA_8215924
2012530.pdf”, sendo que nenhum dos documentos contém os elementos exigidos nos
incisos II e III do art. 26 da Lei nº 8.666/93.
Quanto ao fluxo nº 25246 (Dispensa nº 86/12), está instruído com documentos
semelhantes aos verificados no item anterior, que são os transcritos a seguir:
”JUSTIFICATIVA_DE_DISPENSA_COMPRADORA_3960308201228.pdf”
e
“JUSTIFICATIVA_DE_DISPENSA_AREA_TECNICA_5359431201228.pdf”.
Da
mesma forma que no processo anterior, nenhum dos documentos satisfaz os requisitos
dos incisos II e III do art. 26 da Lei nº 8.666/93.
As justificativas produzidas pela unidade de compra e pela unidade técnica do HNSC,
em dispensas com fundamento no inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666/93, limitam-se a
discorrer sobre a necessidade de aquisição de determinados medicamentos para os
pacientes e o fracasso em adquirir alguns itens por meio de pregão.
A Lei nº 8.666/93 determina que tais justificativas devem ir mais além do que
simplesmente explicar por que o gestor público está elegendo a dispensa como forma de
satisfazer as necessidades do órgão/entidade. As justificativas quanto à escolha de
fornecedor e quanto ao preço a ser pago, previstas nos incisos II e III do art. 26,
necessitam ser informadas sob forma de exposição de motivos que levaram a
administração a escolher determinada empresa para efetuar a compra, bem como um
arrazoado dos responsáveis pela aquisição/contratação tecendo considerações sobre o
fator preço, explicando o motivo pelo qual entendem que o preço que está sendo
praticado é o preço justo e o correntemente praticado no mercado.
Os excertos abaixo, obtidos da jurisprudência do Tribunal de Contas da União, ilustram
os requisitos que têm de estarem presentes para o atendimento pleno aos incisos II e III
do art. 26 (grifos nossos):
1) Acórdão TCU nº 1.656/2003 – Plenário: “9.5.7. instrua os processos de contratação
direta de acordo com o procedimento estabelecido pelo art. 26, parágrafo único, da
Lei 8.666/93, de modo a formalizar os elementos requeridos pelos incisos I a IV
desse dispositivo, por meio de expedientes específicos e devidamente destacados no
processo, caracterizando a motivação do Administrador para a prática dos atos”.
2) Acórdão TCU nº 28/1997 – Plenário: “2.2 - justifique as situações de dispensa ou
inexigibilidade, no que couber, com os elementos assinalados nos incisos I, II e III
do parágrafo único do art. 26 do Estatuto das Licitações, notadamente com relação
à compatibilidade de preços com os praticados no mercado”.
3) Acórdão TCU nº 100/2003 – Plenário: “9.5.2 instrua os processos de contratação
direta de acordo com o procedimento estabelecido pelo art. 26, parágrafo único da
Lei n. 8.666/1993, de modo a formalizar os elementos requeridos pelos incisos I a
IV desse dispositivo por meio de expedientes específicos e devidamente destacados
no processo, caracterizando a motivação do Administrador para a prática dos
atos”.
4) Decisão TCU nº 30/2000 – Plenário: “8.2.2. em qualquer contratação efetuada com
dispensa de licitação, observe, com rigor, o disposto no art. 26 da Lei nº 8.666/93,
de modo que sejam devidamente justificados os motivos da escolha do fornecedor
ou executante e os preços pactuados”.
o#tF
a/
Causa
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Falta de observância a formalidades processuais obrigatórias em aquisições por dispensa
e inexigibilidade de licitação. Necessidade de adaptações no “workflow” (sistema de
compras).
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Questionados por meio da Solicitação de Auditoria nº 201306029-14, os gestores do
HNSC manifestaram-se por meio do Ofício nº 033/13, de 11/06/2013, reproduzido a
seguir:
a) Sobre a Dispensa nº 508/12: “Temos entendimento de que a Pesquisa de Mercado é
justificativa para o preço de contratação. Existe no processo, arquivo
‘PESQUISA_DE_MERCADO_82014212012530.pdf” pesquisa de mercado realizada
em 29/05/2012 e postada no fluxo em 30/05/2012. A escolha do fornecedor foi, como
pode ser comprovado na documentação anexada ao fluxo, arquivo
“PROPOSTAS84512_93876632012530.htm”, pelo menor preço ofertado”.
b) Sobre a Dispensa nº 86/12: “Temos entendimento de que a Pesquisa de Mercado é
justificativa para o preço de contratação. Existe no processo, arquivo
‘PESQUISA_DE_MERCADO_7547363201228.pdf” pesquisa de mercado realizada em
08/02/2012 e postada no fluxo na mesma data. A escolha do fornecedor foi, como pode
ser
comprovado
na
documentação
anexada
ao
fluxo,
arquivo
“PROPOSTAS15412_1162495201229.htm”, pelo menor preço ofertado”.
oaU
c#ndM
xm
E
istfe/
Análise do Controle Interno
Em que pese ser louvável que, em ambas as situações, a administração do HNSC tenha
optado pelo menor preço, o art. 26 da Lei nº 8.666/93 não exige que a compra com
fundamento nos artigos 25 ou 24 (incisos III a XXXIII) da Lei nº 8.666/93 seja feita
pelo menor preço pesquisado. O gestor, ao utilizar como fundamento as referências
legais referidas, deve justificar as escolhas feitas, tanto quanto ao aspecto “escolha do
fornecedor” quanto ao “preço”, observando os princípios estabelecidos na Lei nº
8.666/93, qual seja: a escolha da proposta mais vantajosa. Por esse motivo, a lei de
licitações exigiu manifestação formal sobre o fornecedor escolhido e o preço a ser pago,
conforme incisos II e III do art. 26 da Lei nº 8.666/93. A jurisprudência do TCU apenas
reafirma que a manifestação deve ser feita de forma expressa e destacada nos autos.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Adaptar as rotinas do "workflow" a fim de que seja observado o art.
26, incisos II e III, da Lei nº 8.666/93, instruindo os processos de dispensa e de
inexigibilidade com justificativas expressas e destacadas quanto à escolha de fornecedor
e ao preço a ser pago pelo bem/serviço.
2.1.1.7 CONSTATAÇÃO
Contratação de serviços de ambulância sem comprovação da observância do
princípio da economicidade.
Fato
Verificamos que a administração do HNSC não aplicou a regra prevista no art. 64, §2º,
da Lei nº 8.666/93 na aquisição por meio da Dispensa de Licitação nº 593/12 (fluxo
35784), com fundamento no inciso IV do art. 24 da Lei nº 8.666/93, pois solicitou
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63
orçamento junto a 3 (três) empresas e, devido à desclassificação da primeira e segunda
colocadas por falta de documentação, contratou a terceira empresa pelo preço original
oferecido pela mesma, sem propor a esta última a prestação do serviço pelo preço
ofertado pela primeira colocada ou, de forma alternativa, sem solicitar orçamentos
adicionais ou mesmo reiniciar o processo de consulta ao mercado.
As propostas obtidas para a Dispensa nº 593/12 constam no documento
“PROPOSTAS94312_90948942012621.htm”, que se encontra apenso ao processo e
são transcritas a seguir:
Tabela 3: Dispensa nº 593/12 - Propostas para a prestação de serviços de ambulância.
Classif.
Nome do proponente
CNPJ
Marca
Valor Proposto
1
Carlo Adriani de Azevedo Silveira
11.281.244/0001-06
MEDCAR
R$ 15.900,00
2
Azeredo Remoções de Pacientes Ltda
06.228.309/0001-10
SULVIDAS
R$ 24.000,00
3
Transul Emergências Médicas
10.957.507/0001-91
TRANSUL
R$ 43.500,00
Fonte: Fluxo 35784, workflow HNSC.
Na fase de tomada de decisão, conforme já relatado, somente a terceira colocada
encontrava-se com a documentação completa para que fosse considerada habilitada para
prestar o serviço. Assim, optaram os gestores do HNSC pela contratação da terceira
colocada pelo preço original oferecido pela mesma, sem aplicar a regra do art. 64, §2º,
da Lei nº 8.666/93, que determina que em situações como a verificada seja questionado
à proponente se aceita prosseguir com o preço cotado pela primeira colocada. O
resultado da não aplicação desse dispositivo foi a inobservância do princípio da
economicidade para o caso concreto, haja vista que o valor contratado (R$ 43.500,00)
era 173% superior ao ofertado pela empresa que propôs o menor preço.
Adicionalmente, não foi observado no processo o inciso III do art. 26 da Lei nº
8.666/93, pois inexistiu manifestação justificada dos gestores do HNSC para o preço
praticado.
o#tF
a/
Causa
Inobservância de procedimentos legais em dispensa de licitação – em especial na fase
de formalização contratual – no intuito da fiel observância do princípio da
economicidade.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Questionados quanto aos fatos apontados, por meio da Solicitação de Auditoria nº
201306029-15, os gestores manifestaram-se por meio do Ofício nº 034/13, de
11/06/2013, na forma transcrita a seguir:
a) Sobre a contratação do terceiro colocado com o preço ofertado pelo próprio:
“Embora não conste no fluxo documentação comprobatória das negociações
realizadas com a terceira classificada no certame, a Gerência promoveu a discussão
com a empresa selecionada, sem obter sucesso nesse intento. Como a demanda do GHC
para esse transporte era necessidade urgente, optamos pela contratação emergencial
da terceira colocada enquanto seguiam os procedimentos para licitação do serviço”.
b) Sobre a inexistência de justificativa para o preço praticado:
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64
“A escolha pelo menor preço é prática regular nos processos de aquisição e
contratação de serviços no GHC. Mesmo nas dispensas a escolha sempre recai sobre a
oferta de menor preço, exceto em situações onde houver justificativa técnica para não
observar esse critério. No caso em tela, a opção foi pelo menor preço, mas os
ofertantes não dispunham da documentação necessária. Assim, foram chamados o
segundo e o terceiro colocados. Somente o terceiro tinha a documentação solicitada.
Consta
no
fluxo
o
arquivo
‘Justificativa_Dispensa_emergencial_Amb_6084508201272.pdf’, onde é esclarecida a
necessidade das ambulâncias, conforme reprodução abaixo:
Justificativa para contratação emergencial de ambulância
A Gerência de Materiais, atendendo a solicitação da Diretoria de contratação de
ambulância simples para transporte de pacientes da Emergência do HNSC para o
Hospital Universitário de Canoas, iniciou o processo 943/12, fluxo 35784, de dispensa
de licitação. O processo teve 03 propostas e no julgamento venceu o menor preço,
porém quando da apresentação da documentação, o primeiro e segundo colocados não
tinham a documentação, portanto chamamos a terceira colocada, que apresentou todos
os documentos e, portanto foi declarada vencedora.
Ressaltamos que este acordo entre o GHC e Hospital Universitário de Canoas, serve
para tentar realocar os pacientes que ficam dias aguardando um leito na Emergência
do HNSC, sentados em cadeiras ou deitados em macas com pouco conforto, tão
necessário para a melhora do paciente.
Informamos ainda que o contrato vigente de locação de ambulâncias não prevê o
deslocamento até Canoas.
(omissis).”
oaU
c#ndM
xm
E
istfe/
Análise do Controle Interno
Sobre a manifestação apresentada ao item “a”, e quanto à forma verbal de diálogo
referida pelos gestores, convém advertirmos que, no direito administrativo brasileiro, a
única forma de comunicação prevista na legislação para comunicação entre a
administração e seus fornecedores é a escrita, cuja prova material deve ser trazida aos
autos.
Quanto ao mérito, entendemos que não prospera a justificativa apresentada pelos
gestores por ser prática comum, na administração pública, a oferta aos seguintes
colocados do preço cotado pela primeira colocada quando se tornou impossível assinar
o contrato com esta. Sobre o assunto, lembramos que no processo (“workflow”) já havia
até uma minuta de contrato a ser assinada pelo primeiro colocado pelo valor de R$
15.900,00.
Assim, não bastando os usos e costumes adotados por gestores públicos em situações
análogas, o fato está enquadrado na Lei nº 8.666/93 e tem suas circunstâncias descritas
no art. 64, §2º da mesma, conforme transcrito a seguir: “É facultado à Administração,
quando o convocado não assinar o termo de contrato ou não aceitar ou retirar o
instrumento equivalente no prazo e condições estabelecidos, convocar os licitantes
remanescentes, na ordem de classificação, para fazê-lo em igual prazo e nas mesmas
condições propostas pelo primeiro classificado, inclusive quanto aos preços
atualizados de conformidade com o ato convocatório, ou revogar a licitação
independentemente da cominação prevista no art. 81 desta Lei”.
Alegam os gestores do HNSC que a terceira colocada recusou-se a aceitar o preço da
primeira colocada. Logo, entendemos que seria cabível prospectar maior número de
propostas no mercado ou produzir provas contundentes de que o preço justo e de
mercado de fato era, para o caso concreto, R$ 43.500,00; devendo as demais propostas
ser rotuladas como “inexequíveis” e/ou “fora do mercado”.
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Considerando que faltavam documentos e justificativas mais esclarecedoras da
necessidade de contratar uma empresa para prestar o serviço pelo valor de R$
43.500,00, o apontamento será mantido para fins do presente relatório.
Sobre a manifestação ao item “b” lembramos que o documento apenso ao processo
(Justificativa_Dispensa_emergencial_Amb_6084508201272.pdf) não satisfaz a
exigência prevista no art. 26, Inciso III da Lei nº 8.666/93, pois não foi expresso em
forma de parecer sobre o fator preço, explicando o motivo pelo qual a administração
entende que o preço que está sendo praticado é o preço justo e o correntemente
praticado no mercado, conforme determinado pela jurisprudência do Tribunal de Contas
da União (Acórdão 1.656/2003 – Plenário, subitem 9.5.7; Acórdão 28/1997 – Plenário –
subitem 2.2; Acórdão 100/2003 – Plenário - subitem 9.5.2 e Decisão 30/2000 – Plenário
– subitem 8.2.2), além de registro sobre o assunto em item específico do presente
relatório.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Aplicar de ofício a regra do art. 64, §2º, da Lei nº 8.666/93 sempre
que forem verificadas as circunstâncias descritas no referido dispositivo, manifestandose por escrito quanto ao julgamento final.
Recomendação 2: Adaptar as rotinas internas do "workflow" para que possam ser
introduzidos os argumentos formais dos gestores que justifiquem e fundamentem o
preço a ser pago em cada compra/contratação.
2.1.2 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS
2.1.2.1 INFORMAÇÃO
Análise do Desempenho em 2012.
Fato
Merece destaque, no exercício de 2012, a introdução, pela Direção do HNSC, de
mecanismos de monitoramento de gestão por indicadores. O Relatório da Gestão 2012 –
nas páginas nºs 32 a 62 - contempla grande número de indicadores de desempenho e o
trabalho está sendo aprimorado no âmbito da instituição.
Quanto à análise dos resultados dos indicadores, será dividida em três blocos para fins
do presente relatório:
1) destaques positivos;
2) destaques negativos;
3) destaques negativos sob o ponto de vista econômico (utilização dos recursos
financeiros e humanos) mas positivos sob o ponto de vista da qualidade dos serviços
de saúde prestados à população.
Para os apontamentos classificados como negativos sugere-se ação corretiva pela
Direção do HNSC durante o exercício atual e futuro.
Os indicadores encontram-se demonstrados nas páginas nº 32 a 62 do Relatório de
Gestão da Entidade e serão acrescidos, a seguir, de comentários feitos pela equipe de
auditoria da CGU-Regional/RS, que solicitou esclarecimentos e justificativas aos
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gestores do HNSC e obteve manifestação sobre o assunto por meio do Ofício nº
68/2013, de 13/06/2013:
Destaques positivos:
1) Contratualização (pacto com o Município de Porto Alegre/RS)
a) Taxa de ocupação hospitalar (uso/capacidade): está acima da meta estipulada
para 2012. O pacto previa 90% e o número verificado em 2012 foi de 92,20%.
b) Média de permanência hospitalar: o HNSC atingiu a meta estipulada de 9 dias,
conforme pactuado com a administração municipal.
c) Percentual de cesáreas: o HNSC atingiu a meta pactuada para 2012. O indicador
foi fixado em 40% e o valor atingido foram os mesmos 40%.
d) Consultas disponibilizadas à Central de Marcação de Consultas: embora abaixo
da meta pactuada com o gestor municipal (20%); em 2012 o HNSC obteve o
melhor resultado na série histórica 2010/2012 (15%), devendo envidar esforços
no sentido de atingir a meta em 2013.
2) Acesso
a) Número de consultas: o HNSC obteve o melhor resultado, em 2012, da série
histórica 2010/2012, tendo registrado a média mensal de 74.894 consultas (Em
2010: média de 65.541 consultas mensais. Em 2011: média de 69.327 consultas
mensais).
b) Número de procedimentos: o HNSC obteve o melhor resultado, em 2012, da
série histórica 2010/2012, registrando 78.413 procedimentos, em média, por mês
(Em 2010: média de 67.187 procedimentos/mês. Em 2011: média de 68.717
procedimentos/mês).
c) Consultas da Saúde Comunitária: o número médio de consultas oferecidas em
2012 superou os números obtidos em 2010 e 2011 e até mesmo a meta fixada,
conforme transcrito a seguir:
i) Meta 2012: média mensal de 17.645 consultas.
ii) Consultas realizadas em 2012: 20.106 (média mensal);
iii) Consultas realizadas em 2011: 17.059 (média mensal);
iv) Consultas realizadas em 2010: 16.407 (média mensal).
d) Procedimentos de Saúde Comunitária: houve avanço em 2012 em relação aos
anos anteriores. Os resultados obtidos no ano sob exame superaram a meta
estabelecida, bem como os resultados obtidos nos dois anos anteriores, conforme
transcrito a seguir:
i) Meta 2012: média de 34.970 procedimentos/mês;
ii) Procedimentos realizados em 2012: média mensal de 48.111;
iii) Procedimentos realizados em 2011: média mensal de 34.138;
iv) Procedimentos realizados em 2010: média mensal de 32.495.
3) Efetividade
a) Número de exames realizados: o HNSC obteve, no ano sob análise, o melhor
resultado da série histórica 2010/2012, com média mensal de 269.914 realizados
em 2012, contra 259.025 em 2011 e 237.776 em 2010.
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4) Eficácia
a) Taxa de infecção hospitalar UTI 03: o HNSC obteve resultados melhores, em
2012, se comparado ao ano anterior, haja vista a média mensal de
respiradores/dia ter caído de 14 para 12 se comparados os anos de 2011 e 2012.
b) Satisfação do usuário: o HNSC obteve o melhor resultado em 2012 na
comparação com os anos de 2010 e 2011, além de ter atingido a meta, conforme
transcrito a seguir:
i) Meta 2012: 45%
ii) Satisfação do usuário em 2012: 45,7%;
iii) Satisfação do usuário em 2011: 40,2%;
iv) Satisfação do usuário em 2010: 42,7%.
5) Economicidade
a) Horas-Extras: embora abaixo da meta estabelecida, merece destaque o esforço
empreendido ao longo de 2012 para permitir menos horas extraordinárias na
comparação com o ano anterior (2011). Em que pese termos classificado esse
indicador no grupo que demonstrou resultados “positivos”, nossa opinião limitase a afirmar que os resultados obtidos em 2012 foram melhores que os obtidos
nos dois anos anteriores, devendo a administração do HNSC perseguir, em 2013,
a meta estabelecida. A seguir os resultados:
i) Meta 2012: 6.840 horas (média mensal);
ii) Média mensal verificada em 2012: 10.643 horas;
iii) Média mensal verificada em 2011: 15.406 horas;
iv) Média mensal verificada em 2010: 11.528 horas.
b) Horas-Extras na Saúde Comunitária: houve avanço em 2012 na comparação com
o ano de 2011, ainda que abaixo da meta. A seguir os resultados:
i) Meta 2012 (média mensal): 450 horas;
ii) Média mensal verificada em 2012: 611 horas;
iii) Média mensal verificada em 2011: 1.177 horas;
iv) Média mensal verificada em 2010: 995 horas.
c) Horas-Extras eventuais Holding: os números demonstrados em 2012 foram
melhores que os obtidos nos dois anos anteriores, ainda que abaixo da meta,
conforme transcrito a seguir:
i) Meta 2012 (média mensal): 580 horas;
ii) Média mensal verificada em 2012: 1.081 horas;
iii) Média mensal verificada em 2011: 1.709 horas;
iv) Média mensal verificada em 2010: 1.767horas.
Destaques Negativos:
1) Contratualização (pacto com o Município de Porto Alegre/RS)
a) Média de permanência na UTI: a média obtida em 2012 ainda está acima da
meta fixada para o ano, pois o número de dias pactuado havia sido de 9 dias e o
número de dias verificado, em média, em 2012, foi de 10,8 dias.
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68
b) Percentual de cirurgias eletivas: os percentuais obtidos em 2012 foram os
menores da série histórica 2010/2012 e situam-se abaixo da meta estipulada
internamente, conforme transcrito a seguir:
i) Meta 2012: mínimo 60%;
ii) Percentual verificado em 2012: 56%;
iii) Percentual verificado em 2011: 59%;
iv) Percentual verificado em 2010: 58%.
c) Consultas bloqueadas na Central de Marcação de Consultas (CMC): foi medida
em 11% durante o ano de 2012 e a meta do HNSC era a de atingir valores
inferiores a 10% nesse ano. Questionados, os gestores do HNSC informaram que
o indicador mede o número de ocorrências em que o HNSC nega pedido de
consulta à CMC. Justificaram o não atingimento da meta alegando que algumas
consultas são bloqueadas devido a férias programadas/atestados, folgas e
congressos; mas que as mesmas são compensadas.
2) Acesso
a) Leitos: a quantidade de leitos ocupados em 2012 foi a menor da série histórica
2010/2012, tendo caído de 842 para 822 no período compreendido entre 2010 e
2012. Questionados sobre o fato, os gestores do HNSC informaram que tratou-se
de medida para prevenir infecções hospitalares, conforme transcrito, na íntegra,
a seguir: “Em 2012, o HNSC disponibilizou 822 leitos para internações nas
diversas especialidades, 20 leitos a menos do que no ano de 2010. Uma das
medidas adotadas para a redução das taxas de infecção hospitalar foi a
extinção da maioria das enfermarias com cinco leitos, sendo suprimido um leito
de cada uma delas. Esta medida justifica-se pela necessidade de distanciamento
adequado entre os pacientes, facilitando as medidas de controle de infecção
hospitalar. Desta forma, podemos justificar a redução da disponibilidade de
leitos. Medidas adotadas para o aumento da disponibilização de leitos: i)
Foram realocados os leitos das especialidades Neurologia, Cardiologia,
Oncologia/Hematologia e Cirurgia Oncológica para uma área nova,
recentemente inaugurada, denominada Bloco I; ii) Foi ampliada a oferta de
leitos adequados de isolamento na unidade 3ºA; iii) Foram instituídos 56 leitos
de retaguarda para a Emergência nas unidades 4ºB1 e 4º BII.”
b) Internações: na média mensal de internações. o HNSC obteve os menores
números em 2012 se comparado aos dois anos anteriores, além de ter registrado
valores abaixo da meta estabelecida, conforme informado a seguir:
i) Valores:
(1) Meta 2012: média mensal de 2.285 internações.
(2) Média mensal de internações em 2012: 2.106
(3) Média mensal de internações em 2011: 2.266
(4) Média mensal de internações em 2010: 2.261
ii) Questionados, os gestores do HNSC não informaram sobre ações corretivas
que estejam em implementação para possibilitar um aumento na capacidade
instalado do HNSC. A seguir a transcrição, na íntegra, da justificativa: “A
redução no quantitativo de internações em 2012 em relação a 2011 justificase, principalmente pelo aumento da complexidade dos pacientes internados,
o que gera aumento no tempo médio de permanência, reduzindo o número
absoluto de internações. Utilizamos a Escala de Perroca, instrumento de
avaliação das necessidades de cuidado de enfermagem para os pacientes. O
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69
instrumento utiliza 13 indicadores críticos que não se restringem apenas à
esfera biológica, mas que consideram também a dimensão psicossocial do
cuidado. Os 13 indicadores críticos considerados para compor o
instrumento são: Estado Mental e Nível de Consciência; Oxigenação; Sinais
Vitais; Nutrição e Hidratação; Motilidade; Locomoção; Cuidado Corporal;
Eliminações; Terapêutica; Educação à Saúde; Comportamento;
Comunicação e Integridade Cutâneo-Mucosa. Cada um dos indicadores
possui gradação de 1 a 5, objetivando apontar a intensidade crescente de
complexidade do cuidado, de forma que, o valor 1 corresponde ao menor
nível de atenção de enfermagem e o valor 5, ao nível máximo de
complexidade assistencial. O instrumento de classificação apresenta os
seguintes intervalos de pontuações nas quatro categorias de cuidado:
cuidados mínimos 13 a 26 pontos; cuidados intermediários 27 a 39 pontos;
cuidados semi-intensivos 40 a 52 pontos e cuidados intensivos 53 a 65
pontos. Essa classificação aponta para o número de horas de cuidados de
enfermagem diários para cada paciente: cuidados mínimos 3,8 horas/dia,
cuidados intermediários 5,6 horas/dia, cuidados semi-intensivos 9,4
horas/dia e cuidados intensivos 17,9 horas/dia e auxilia na formatação do
quadro de pessoal necessário. A Classificação do Grau de Complexidade do
Cuidado de Enfermagem, mensurada pela aplicação da Escala de Perroca
no ano de 2012 houve aumento de internação de pacientes com necessidades
de Cuidados intermediários, semi-intensivos e intensivos (44%). No segundo
semestre de 2012, os pacientes com casos de menor complexidade estão
sendo transferidos para leitos de retaguarda no Hospital Universitário de
Canoas, situação esta que também impacta no aumento do tempo médio de
permanência em função de maior necessidade de investigação diagnóstica e
tratamento. Ainda, é importante considerar que as unidades de internação
freqüentemente necessitam de reparos e readequações de área física.
Portanto, há necessidade de bloqueio de enfermarias para reformas
estruturais, reduzindo o número de leitos disponíveis para internações”.
c) Número médio de cirurgias por mês: o HNSC apresentou os menores números,
em 2012, da série histórica 2010/2012, além do quantitativo ter ficado abaixo da
meta estabelecida para o mesmo ano. Em 2012 foram realizadas, em média,
1.374 cirurgias/mês; número inferior ao verificado em 2011 (1.742
cirurgias/mês, em média). Além disso, a meta estabelecida para 2012, que era de
1.417, não foi atingida. Questionados sobre os fatos apontados, os gestores
atribuem como fator decisivo para a queda no número de cirurgias a dificuldade
de contratação de anestesistas. A íntegra da justificativa é a seguinte: “O Bloco
Cirúrgico conta com 13 salas cirúrgicas, sendo que duas destas são destinadas
ao atendimento de casos de urgência. Os anestesistas cumprem a carga horária
de 12 horas nas 13 salas cirúrgicas, diurnamente, e nas duas salas de urgência
no período noturno. Além de fazerem a cobertura do Bloco Cirúrgico e Centro
Obstétrico, que conta com seis (6) salas cirúrgicas e dois (2) anestesistas de
plantão, estes profissionais também fazem a cobertura dos seguintes setores:
Litotripsia (todas as manhãs), Hemodinâmica (duas vezes por semana pela
manhã, das 07 às 13hs e em caso de urgências e Colangio Pancreatectomia
Retrógrada Endoscópicas nas quartas feiras à tarde, das 13 às 19 hs) e
Endoscopia. O quadro de anestesistas do Bloco Cirúrgico sofreu uma baixa de
dez (10) anestesistas que solicitaram demissão. Até o encerramento de 2012 os
processos seletivos realizados pelo GHC para repor o quadro não tiveram
sucesso, sendo que somente uma vaga foi reposta. Para amenizar o problema,
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70
dois profissionais foram contratados emergencialmente. Dos contratos
emergenciais um cumpre apenas 50% da carga horária (6 plantões de 12hs). A
falta desses profissionais levou a Coordenação do Bloco Cirúrgico a lançar
mão de anestesistas do Centro Obstétrico e do Plantão da Urgência,
comprometendo seriamente as atividades nesses setores. No Centro Obstétrico,
com a retirada de um (1) anestesista, as analgesias pré-parto ficam
comprometidas, condicionadas ao segundo anestesista não estar em
atendimento às cesáreas ou curetagens. Houve redução de 18 turnos na escala
semanal de cirurgias. Outra conseqüência da necessidade de suprir as
demandas do Bloco Cirúrgico, foi a restrição de oferta nas áreas externas,
representadas pela Litotripsia, Endoscopia, Hemodinâmica e avaliações préanestésicas ambulatoriais. A partir de fevereiro de 2013, com a conclusão do
novo processo seletivo, foram chamados novos anestesistas para compor o
quadro. Das 10 vagas existentes, houve ingresso de 8 profissionais seguido de
02 desistências por incompatibilidade de horários e queixas quanto a
remuneração.”
3) Eficácia
a) Percentual de cirurgias canceladas: a média mensal de cirurgias canceladas, em
2012, foi a maior da série histórica 2010/2012. O quantitativo verificado em
2012 foi de 18,5%, contra 17,5% verificado nos dois anos anteriores. Além de
fatores ligados à dificuldade na contratação de anestesistas, a administração do
HNSC informou, em resposta a questionamento, que está implantando tipologia
dos leitos cirúrgicos e definição de liberação de leito prévia ao procedimento,
reduzindo as suspensões por falta de leitos de SR.
b) Taxa de infecção hospitalar UTI 01: o HNSC obteve resultados maiores, em
2012, se comparado ao ano anterior (14 para 15 respiradores/dia).
c) Taxa de infecção hospitalar UTI 02: o HNSC obteve resultados maiores, em
2012, se comparado ao ano anterior (11 para 12 respiradores/dia).
d) Taxa de infecção hospitalar UTI 04: o HNSC obteve resultados maiores, em
2012, se comparado ao ano anterior (9 para 13 respiradores/dia).
4) Economicidade
a) Consumo de materiais nas unidades de internação: apresentou valores elevados,
em 2012, na comparação com os anos anteriores, além de estar abaixo da meta
fixada, conforme informado a seguir.
i) Meta 2012: R$ 82,75/paciente;
ii) Consumo de materiais por paciente em 2012: R$ 95,58;
iii) Consumo de materiais por paciente em 2011: R$ 82,75;
iv) Consumo de materiais por paciente em 2010: R$ 71,50.
b) Consumo do centro cirúrgico: apresentou valores elevados, em 2012, na
comparação com os anos anteriores, além de estar abaixo da meta fixada pela
própria instituição, conforme informado a seguir:
i) Meta 2012: R$ 310,94/paciente;
ii) Consumo de materiais por paciente em 2012: R$ 364,02;
iii) Consumo de materiais por paciente em 2011: R$ 310,94;
iv) Consumo de materiais por paciente em 2010: R$ 296,73.
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c) Consumo de materiais na Gerência de Administração: no ano de 2012 o HNSC
obteve o pior resultado na comparação com os anos anteriores (2010 e 2011). As
médias foram conforme demonstrado a seguir:
i) Meta 2012: R$ 74.179,00;
ii) Consumo de materiais em 2012: R$ 85.533,00;
iii) Consumo de materiais em 2011: R$ 74.179,00;
iv) Consumo de materiais em 2010: R$ 62.497,00.
d) Consumo de materiais da Saúde Comunitária: houve aumento nesses gastos, em
2012, na comparação com os anos anteriores, além de ter ficado abaixo da meta
estabelecida. A seguir os valores verificados para a média mensal das despesas:
i) Meta 2012: R$ 95.276,00
ii) Consumo de materiais em 2012: R$ 108.496,00;
iii) Consumo de materiais por paciente em 2011: R$ 95.276,00;
iv) Consumo de materiais por paciente em 2010: R$ 61.161,00.
e) Consumo de materiais Holding: demonstraram aumento na comparação com os
gastos de anos anteriores (2010 e 2011). A seguir os valores verificados para a
média mensal:
i) Meta 2012: R$ 189.568,00;
ii) Consumo de materiais em 2012: R$ 224.136,00;
iii) Consumo de materiais em 2011: R$ 177.494,00;
iv) Consumo de materiais em 2010: R$ 150.023,00.
f) Questionados quanto ao desempenho inferior ao planejado, os gestores do
HNSC informaram que houve aumento considerável no preço de alguns insumos
sem contudo informar sobre ações concretas que estejam sendo implementadas
para atingir a meta estabelecida. A íntegra da manifestação foi a seguinte: “Em
torno de 50% do consumo nas Unidades de Internação são referentes ao uso de
aventais descartáveis, luvas de procedimento, compressas e fraldas
descartáveis, refletindo a maior complexidade e dependência dos pacientes
internados. As luvas descartáveis tamanho P tiveram aumento de custo de 30%
e aumento de consumo de 27%. Os aventais descartáveis de 53% em relação ao
custo e aumento de consumo de 18%. O aumento de consumo destes ítens está
relacionado ao atendimento de pacientes em isolamentos (precaução de
contato). Alguns antibióticos também tiveram o custo e consumo aumentados,
por exemplo o meropenem que teve aumento de custo de 265% e teve aumento
de consumo de 429%, a polimixina B que teve aumento de custo de 204% e
aumento de consumo de 328%, a vancomicina que teve aumento de custo de
140% e aumento de consumo de 118%, portanto podemos dizer que as infecções
hospitalares tem apresentado grande impacto nos custos da Gerência de
Internação. Observamos também o aumento gradativo no custo e consumo de
medicamentos quimioterápicos, porém os valores dos mesmos são ressarcidos
por APAC. No ano de 2012 os custos referentes ao Bloco Cirúrgico pouco
alteraram, bem como o quantitativo de dispensação da maioria dos ítens, porém
o volume de utilização de OPMs (Órteses, Próteses e Material especial, que
entra no centro de custos do Bloco Cirúrgico) aumentou devido aos
procedimentos endovasculares. As ações de contenção de desperdícios pela
equipe do Bloco Cirúrgico já são realizadas, porém são possíveis para controle
de materiais de baixo custo, como compressas, fios cirúrgicos , o que não causa
grande impacto no montante dos custos do setor.”
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Indicadores que demonstram uma menor utilização dos recursos humanos e
financeiros mas que, sob a ótica médica, representa uma maior qualificação na
prestação dos serviços:
1) Programa SOS Emergências
a) Média diária de pacientes acolhidos e classificados na Unidade de Emergência:
apresentou queda gradual, com 558 pacientes em fev/2012 e 278 em dez/2012,
conforme demonstrado na pág. 32 do Relatório de Gestão, porém, em que pese
ter caído o número de pacientes, os gestores do HNSC alegam que a queda deve
ser atribuída a abertura de uma UPA, em local próximo ao HNSC.
b) Número diário de pacientes acolhidos e classificados na Unidade de
Emergência: apresentou queda gradual ao longo de 2012, passando de 490
pacientes em fev/2012 para 215 pacientes em dez/2012, conforme demonstrado
na pág. 32 do Relatório de Gestão. Porém, segundo informado pelos gestores do
HNSC, o atendimento passou a ser mais qualificado, com maior incidência de
pacientes classificados como “graves” e “risco intermediário”, restando os
problemas de saúde mais simples para serem resolvidos na UBS recém
inaugurada.
c) Número médio diário de pacientes que passaram por atendimento médico e que
permaneceram em observação na unidade: houve queda, conforme informado a
seguir pelos gestores:
i) Média fev a jun/2012: 129,8 pacientes;
ii) Média jul a set/2012: 125,8 pacientes;
iii) Média out a dez/2012: 102,9 pacientes.
d) Número médio diário de pacientes que passaram por atendimento médico: houve
queda gradual, conforme informação complementada pelos gestores em
complemento ao relatório de gestão:
i) Média fev a jun/2012: 98,3 pacientes;
ii) Média jul a set/2012: 92,5 pacientes;
iii) Média out a dez/2012: 74,2 pacientes.
e) Taxa de ocupação (% de pacientes em observação por mais de 24h em relação à
capacidade da emergência): apresentou tendência de queda ao longo de 2012. A
primeira medição feita foi em fev/2012 e acusou o percentual de 154,1%. Nos
últimos três meses de 2012, essa média já havia caído para 121,8%.
f) Percentual de pacientes atendidos pelo médico em relação ao total de pacientes
acolhidos na unidade de urgência do hospital e classificados segundo a
gravidade do caso: indicador apresentou tendência de queda ao longo de 2012,
tendo registrado percentuais que variavam entre 85,57% e 92,9% entre fev/2012
e set/2012 e apresentando uma queda nos últimos três meses de 2012, com
média de 75,8%.
Importante registrar, sobre os seis indicadores demonstrados acima, que os gestores do
HNSC apresentaram a seguinte manifestação, a qual merece ser transcrita na íntegra,
pois envolve estratégias de saúde a nível nacional: “A queda nos indicadores de
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monitoramento deveu-se a implantação do SOS Emergências, projeto de apoio
demandado pelo Ministério da Saúde, de acordo com as prioridades do Plano Nacional
de Saúde, realizado em parceria pelos seguintes Hospitais de Excelência: Albert
Einstein, Alemão Oswaldo Cruz, HCOR, Samaritano e Sírio Libanês. O projeto visa o
apoio aos hospitais da rede SUS que atendem urgências, no sentido de melhorar a
gestão e a qualidade assistencial, por meio da implantação de dispositivos de
classificação de risco, fluxos de internação, protocolos clínico-assistenciais e
administrativos, organização da gestão de leitos, adequação da estrutura e do ambiente
hospitalar, e regulação e articulação com o sistema de saúde. O projeto iniciou em 12
grandes hospitais do país, todos tendo como característica a superlotação do serviço de
emergência e o Hospital Nossa Senhora da Conceição (HNSC) foi o escolhido no
estado do RS. De acordo com o monitoramento do Ministério da Saúde e os indicadores
do projeto no ano de 2013, atingimos o melhor desempenho. As estratégias adotadas no
HNSC são: (i) A implantação do protocolo de Manchester: é a estratificação de risco
em cinco níveis de gravidade dos usuários que procuram atendimento na emergência.
O paciente é classificado, recebendo uma prioridade que determina o tempo alvo para
o primeiro atendimento médico. Essa prioridade é baseada na situação clínica
apresentada e não na ordem de chegada, visando a melhor distribuição dos casos
conforme o nível de complexidade dos serviços. Os níveis de gravidade são os
seguintes:
Gravidade
Cor
Tempo máximo de espera para atendimento
Emergência
Vermelho
0 minutos
Muito urgente
Laranja
10 minutos
Urgente
Amarelo
60 minutos
Pouco urgente
Verde
120 minutos
Não urgente
Azul
240 minutos
(ii) Abertura em 28 de setembro de 2012 da Unidade de Pronto Atendimento (UPA)
Moacyr Scliar, para atendimento dos casos classificados como azul, verde e sala de
estabilização para casos classificados como vermelho. A abertura da UPA ampliou o
acesso dos usuários e redirecionou parte da demanda da emergência do HNSC,
expandindo a oferta de serviços ambulatoriais. (iii) Abertura progressiva de oitenta e
cinco leitos de retaguarda externos ao Grupo Hospitalar Conceição, no Hospital
Universitário de Canoas (junho/12) e cinqüenta e seis leitos de retaguarda internos no
HNSC (outubro/12), ambos com incentivo financeiro do Ministério da Saúde, para
ampliação do acesso aos serviços hospitalares. (iv) Implantação de protocolos de
trombólise de AVC isquêmico e Infarto Agudo do Miocárdio: o primeiro implantado
desde 2011 e o segundo em processo de implantação. (v) A conseqüência das medidas
adotadas, conforme descrito acima, impactou positivamente nos indicadores,
aumentando o acesso aos usuários, qualificando a assistência e fazendo o HNSC
retomar o papel de hospital terciário, para atendimento de casos graves e complexos.”
o#tF
a/
3 CONTROLES DA GESTÃO
3.1 CONTROLES INTERNOS
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74
3.1.1 AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS
3.1.1.1 CONSTATAÇÃO
A Carta de Serviços ao Cidadão não atende plenamente ao disposto no Decreto n°
6.932, de 11/08/2009.
Fato
A Carta de Serviços ao Cidadão do HNSC, elaborada em atendimento à recomendação
da CGU na Auditoria de Contas de 2011, não atende plenamente o teor do artigo 11 do
Decreto n° 6.932, de 11/08/2009, na medida em que o documento ainda não detalha os
padrões de qualidade do atendimento relativos aos aspectos relacionados no parágrafo
3° do mesmo artigo, a saber:
I - prioridades de atendimento;
II - tempo de espera para atendimento;
III - prazos para a realização dos serviços;
IV - mecanismos de comunicação com os usuários;
V - procedimentos para receber, atender, gerir e responder às sugestões e
reclamações;
VI - fornecimento de informações acerca das etapas, presentes e futuras,
esperadas para a realização dos serviços, inclusive estimativas de prazos;
VII - mecanismos de consulta, por parte dos usuários, acerca das etapas,
cumpridas e pendentes, para a realização do serviço solicitado;
VIII - tratamento a ser dispensado aos usuários quando do atendimento;
IX - requisitos básicos para o sistema de sinalização visual das unidades de
atendimento;
X - condições mínimas a serem observadas pelas unidades de atendimento, em
especial no que se refere a acessibilidade, limpeza e conforto; e
XI - procedimentos alternativos para atendimento quando o sistema
informatizado se encontrar indisponível.
Constatou-se também que a Carta de Serviços ao Cidadão ainda não vem sendo
divulgada por meio de sua afixação em local de fácil acesso ao público, nos respectivos
locais de atendimento, tanto no próprio HNSC, quanto e em suas filiais (HCR, HF,
HCC, unidades básicas de saúde e Unidade de Pronto Atendimento - UPA), como
determina o parágrafo 4° do referido artigo, pois está acessível apenas mediante
publicação em sítio eletrônico da entidade na rede mundial de computadores.
o#tF
a/
Causa
Elaboração deficiente do documento pelos membros da Direção do HNSC, consoante
art. 25, "a", do Estatuto Social de 28/04/2003, por serem os gestores responsáveis pela
gestão dos negócios sociais da empresa e pela prática de atos necessários ao seu normal
funcionamento.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
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75
Questionados acerca do assunto, os gestores assim se manifestaram por meio de
Expediente S/N°, datado de 03/06/2013, editado apenas na menção ao nome de pessoas
físicas, a fim de preservá-las:
“Em resposta a solicitação prévia de Auditoria nº 201306029-003, de 21 de maio de
2013, referente ao atendimento do decreto nº 6.932, de 11/08/2009, que dispõe sobre a
Carta de Serviço ao Cidadão, vimos por meio deste justificar:
a)
A carta de Serviço ao Cidadão, publicada no sítio eletrônico da entidade na
rede mundial de computadores, não contem todas as informações solicitadas no
decreto. Informamos que a sua atualização estava sendo construída, no decorrer do
ano de 2012, com todas as gerências do GHC e hoje já esta em fase de publicação e
divulgação junto à Gerência de Informática, com prazo para edição até 06/06/2013,
conforme contato estabelecido e pactuado com o Gerente do serviço, Sr. “omissis”.
Após a publicização, a Carta de Serviço ao Cidadão será revisada periodicamente pela
Gerência de Ouvidoria, contemplando os itens faltantes ou eventuais mudanças dos
setores.
b)
Informamos que a Carta de Serviço ao Cidadão ainda não encontra-se em local
de fácil acesso ao público, nos respectivos locais de atendimento, pois estava em fase
de conclusão, conforme informado anteriormente na resposta A. Assim que a mesma
estiver disponível no sítio eletrônico da entidade, estaremos divulgando junto à
população, com materiais de fácil acesso e leitura, que serão realizados em parceria
com a Assessoria de Comunicação Social, já acordado com Sr. “omissis” responsável
pelo setor.”
Análise do Controle Interno
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c#ndM
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E
istfe/
Os gestores reconhecem que o documento-compromisso com regras e prazos de
atendimento aos usuários dos serviços de saúde (Carta de Serviços ao Cidadão) da
entidade ainda carece de informações demandadas pelo Decreto n° 6.932 e
comprometem-se a implementá-las no exercício atual.
Por fim, em que pese deva ser o documento objeto de constante avaliação e
aperfeiçoamento, consideramos que no caso do HNSC o mesmo não atendeu aos
dispositivos do Decreto n° 6.932/2009, por ainda não dispor acerca de prazo máximo
para a prestação dos serviços, não detalhar os padrões de qualidade do atendimento
aplicáveis ao hospital, além não estar afixado em local de fácil acesso ao público.
Recomendações:
Recomendação 1: Divulgar a Carta de Serviços ao Cidadão por meio de afixação em
local de fácil acesso ao público, nos respectivos locais de atendimento (hospitais do
GHC, unidades básicas de saúde e Unidade de Pronto Atendimento - UPA), a fim de dar
pleno atendimento ao que dispõe o art. 11, §4º, do Decreto n° 6.932, de 11/08/2009.
orInC
#estA
li/a
Recomendação 2: Complementar a Carta de Serviços ao Cidadão do HNSC com o
detalhamento dos padrões de qualidade do atendimento, discriminando os aspectos e
informações exigidos pelo art. 11, §3º, do Decreto n° 6.932, de 11/08/2009.
3.1.1.2 INFORMAÇÃO
Avaliação da Conformidade das Peças
Fato
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76
A Equipe da CGU-Regional/RS constatou que o Relatório de Gestão de 2012 do HNSC
não apresentou as seguintes análises críticas estipuladas pela Portaria-TCU nº 150, de
03/07/2012, para os itens a seguir:
a) 4.2.4.2.3: análise crítica da gestão da Execução Orçamentária de Créditos Originários
da UJ;
b) 5.1.2: análise crítica da gestão do reconhecimento de passivos por insuficiência de
créditos ou recursos;
c) 5.2.2: análise crítica sobre a gestão dos restos a pagar de exercícios anteriores ao de
referência do relatório de gestão;
d) 5.3.6: análise crítica sobre a situação da gestão das transferências vigentes no
exercício e seus efeitos no médio e longo prazo;
e) 5.4.1.6: análise crítica sobre a gestão dos recursos utilizados por meio das
sistemáticas de suprimento de fundos, contas tipo “B” e Cartões de Pagamento do
Governo Federal – CPGF;
f) 6: análise crítica sobre a situação da gestão de recursos humanos.
Em resposta ao Relatório Preliminar de Auditoria n° 201306029 os gestores da UJ
apresentaram manifestação adicional por meio do Ofício GHC-DIRET. 1196/13, de
02/08/2013, solicitando a anexação das seguintes informações complementares ao
Relatório de Auditoria:
“a) Após o quadro A.4.15, faltou análise crítica da gestão da Execução
Orçamentária de Créditos Originários da UJ.
Identificado equívoco na planilha apresentada dos créditos originários da UJ.
Anexamos os valores reajustados.
No grupo 1 – Despesas de pessoal, não houveram valores inscritos de Restos a Pagar.
O elemento da despesa com maior representatividade neste grupo foi o 11 –
Vencimentos e Vantagens Fixas, seguido do 16 – Outras despesas variáveis e 13 –
Obrigações Patronais. Do ano de 2012, com relação ao ano de 2011, verifica-se
crescimento nas despesas com a folha. O item 16 refere-se aos valores de Hora extra,
que apresentaram crescimento de 4%, que é um crescimento abaixo do registrado na
folha de pagamento. Houve aumento de 13% dos créditos originários na UJ com
relação a folha de pagamento, este aumento deve-se aos reajustes anuais conforme
dissídio das categorias e também devido ao aumento no quadro de pessoal devido a
criação da UPA – Unidade de Pronto Atendimento.
No grupo 3 – Houve a redução dos restos a pagar não processados inscritos nas
despesas correntes. O aumento 37% no material de consumo relaciona-se com a
agregação de atividades hospitalares como a UPA e SOS Emergência.
No grupo 4 – Houve a redução de restos a pagar não processados inscritos em
equipamentos e material permanente, e aumento nos empenhos, em mais de 100% do
ano de 2012 com relação ao ano de 2011. Houve aumento na dotação destinada a
atender investimentos e obras neste hospital justamente para atender o aumento da
demanda hospitalar verificada no período.
QUADRO A.4.13 – DESPESAS POR GRUPO E ELEMENTO DE DESPESA – CRÉDITOS ORIGINÁRIOS
Valores em R$ 1,00
DESPESAS CORRENTES
Grupos de
Despesa
1 – Despesas de
Pessoal
11 –
VENCIMENTOS
E VANTAGENS
16 - OUTRAS
DESPESAS
Empenhada
2012
2011
Liquidada
2012
2011
355.574.833 314.202.235 355.574.833 314.202..235
72.934.476
70.155.142
Dinheiro público é da sua conta
72.934.476
70.155.142
RP não processados
2012
2011
Valores Pagos
2012
2011
355.554.480 314.201.981
72.934.476
70.155.142
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77
VARIAVEIS
13 –
OBRIGAÇÕES
PATRONAIS
Demais elementos
do grupo
2 – Juros e
Encargos da
Dívida
1º elemento de
despesa
2º elemento de
despesa
3º elemento de
despesa
Demais elementos
do grupo
3 – Outras
Despesas
Correntes
04 –
CONTRATAÇÃO
POR TEMPO
30 – MATERIAL
DE CONSUMO
39 - OUTROS
SERVICOS DE
TERCEIROS
Demais elementos
do grupo
42.875.206
30.911.084
42.875.206
30.911.084
42.875.206
30.911.084
55.188.933
34.454.290
52.986.600
34.451.000
52.986.600
34.450.493
10.847.749
9.302.793
10.317.675
9.302.793
630.026
10.317.675
9.208.611
10.116.715
7.388.259
9.675.158
7.275.927
112.333
464.957
9.328.611
6.906.355
6.566.187
5.580.230
6.330.766
5.462.955
117.274
243.055
6.230.255
5.456.912
5.446.873
1.150.095
5.339.199
1.147.940
2.156
-
5.339.199
1.147.820
DESPESAS DE CAPITAL
Grupos de
Despesa
4 – Investimentos
52 – EQUIP. E
MATERIAL
PERMANENTE
51 - OBRAS E
INSTALACOES OP.INT.ORC.
42 – AUXÍLIOS
Demais elementos
do grupo
5 – Inversões
Financeiras
1º elemento de
despesa
2º elemento de
despesa
3º elemento de
despesa
Demais elementos
do grupo
6 – Amortização
da Dívida
1º elemento de
despesa
2º elemento de
despesa
3º elemento de
despesa
Demais elementos
do grupo
Empenhada
2012
Liquidada
2011
2012
RP não Processados
2011
2012
2011
Valores Pagos
2012
2011
16.943.035
8.268.039
9.194.704
4.260.858 4.007.181 7.569.027
8.908.778
3.983.402
5.556.945
6.582.403
1.952.340
950.476 5.631.927 4.949.269
1.952.340
950.476
-
54.534
-
-
-
b) Após o quadro A.5.2, faltou análise crítica sobre a gestão dos Restos a Pagar de
exercícios anteriores ao de referência do Relatório de Gestão.
Segue análise:
Evolução estratégica de pagamento dos RP adotada pela UJ:
No decorrer do ano de 2012 foi feito um trabalho detalhado de pesquisa e análise de
todos os empenhos de Restos a Pagar individualmente, analisando caso a caso. Após a
coleta de todas as informações necessárias, foram tomadas as seguintes medidas:
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1) Cancelamentos de todos os empenhos de restos a pagar (consumo e serviço) que
estavam com processos não-vigentes e que não teriam mais como ser utilizados em
2012;
2) Os empenhos de restos a pagar de consumo com processos vigentes que não foram
utilizados até o dia 13/11/12, tiveram seus saldos cancelados;
3) Os empenhos de restos a pagar de prestação de serviços dos contratos vigentes
com parcelas mensais foram utilizados no decorrer do ano.
4) Os demais empenhos de prestação de serviços, como as dispensas e outros, tiveram
seus saldos mantidos para os itens que estavam aguardando instalação ou execução de
obra, os demais foram cancelados.
5) Quanto aos empenhos de restos a pagar de Investimentos ficaram somente os itens
que estavam aguardando a entrega do material ou instalação/execução de obra, os
demais foram cancelados.
Desta forma, fechamos o ano de 2012, com a seguinte situação para os restos a pagar
não processados a liquidar:
• Consumo: sem pendências.
• Serviços: empenhos com pendência execução do serviço.
• Investimento:
– empenhos 2011: aquisições de imobilizado com pendência de entrega.
– empenhos 2008 a 2011: somente itens referente ao Prédio Administrativo que
encontra-se em construção.
Obs: as pendências de empenhos foram sanadas em 2013, quando foram cancelados
todos os empenhos até o ano de 2011, com exceção dos que se referem ao Prédio
Administrativo.
Impactos existentes na gestão financeira da UJ no exercício de referência, decorrentes
do pagamento de RP de exercícios anteriores:
Não há impactos na gestão financeira em decorrência do pagamento de restos a pagar.
As razões e/ou circunstâncias existentes para a permanência de RP Processados e Não
Processados por mais de um exercício financeiro:
Os empenhos de RP processados são inscritos devido ao fato de sua liquidação ocorrer
no final do exercício em questão e a data do pagamento estar prevista para o exercício
seguinte. No caso dos empenhos com saldo por mais de um exercício, está sendo dada
nova tratativa, em 2013, onde serão averiguados por que razão permanecem com
saldo, e será providenciada uma resolução para os mesmos.
Os empenhos não processados, na sua maioria, são de investimento, sendo alguns
relacionados à execução de obras. Em alguns casos existem intercorrências que fogem
do planejamento do GHC e que obrigam a permanência do saldo por mais de um
exercício, o mesmo acontece com equipamentos entregues pelo fornecedor com
problemas de divergência com o licitado.
Nos demais casos, em 2012, a Gerência Financeira começou a trabalhar para que não
perdure por mais de um exercício o saldo nos empenhos.
A existência de registro no SIAFI de valores referentes a restos a pagar de exercícios
anteriores ao exercício de referência do relatório de gestão sem que sua vigência tenha
sido prorrogada por decreto
O GHC faz parte do orçamento da seguridade social do Ministério da Saúde, não há
prazo estipulado para a validade dos empenhos, conforme o Decreto nº 93.872/86, Art.
68, § 3º, II, b.
Os eventos negativos ou positivos que prejudicaram ou facilitaram a gestão de RP
-Eventos Negativos:
Com o advento da Incorporação do Hospital Cristo Redentor S/A e do Hospital Fêmina
S/A pelo Hospital Nossa Senhora da Conceição S/A, que ocorreu no SIAFI em
30/11/12, surgiram várias intercorrências, com prazo curto para resolução, das quais
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nos impossibilitaram um maior envolvimento para a finalização dos trabalhos e
monitoramento dos restos a pagar, durante o mês de dezembro/12, ficando algumas
pendências a serem solucionadas no decorrer de 2013.
- Eventos Positivos:
A existência da rotina de cancelamentos de empenhos do exercício corrente de material
de consumo todo dia 10 e 20 de cada mês, das AFM’s (Autorização de Fornecimento de
Material) com atraso de entrega, evitando, assim, permanência de saldos nos empenhos
que se tornariam restos a pagar no ano seguinte.
Para os empenhos de Investimento foram implementadas novas tarefas no sistema
workflow visando maior controle das entregas dos materiais. Ao expirar os prazos, o
fornecedor é notificado e posteriormente através do sistema é solicitado à Gerência
Financeira o cancelamento dos empenhos.
c)
Após o quadro A.5.12, faltou análise crítica sobre a gestão dos Recursos
utilizados por meio da sistemática de suprimento de fundos, contas tipo “B” e CPGF.
No Hospital Nossa Senhora da Conceição utiliza-se somente a modalidade CPGF. Nos
anos de 2010, 2011 e 2012 todas as prestações de contas foram aprovadas. A Gerência
Financeira baseia-se pela legislação vigente aplicada ao CPGF e também pela
Resolução de Diretoria n.º 01/08.
Os controles internos são feitos através: da concessão da proposta de suprimento de
fundos onde é realizada a numeração da proposta, por suprido, com limite previamente
estabelecido; é realizada a verificação quanto ao período de aplicação dos recursos; a
Gerência Financeira faz o controle das prestações de contas mencionando o número do
empenho com o valor autorizado para as cotas de consumo e serviço, e este valor é
conferido com a fatura e com o demonstrativo de despesa; as cotas de consumo e
serviço não utilizadas são zeradas no período; são conferidos o CNPJ das empresas
com a nota fiscal.
d)
Análise crítica da gestão do reconhecimento de passivos por insuficiência de
créditos ou recursos.
Os valores correspondentes aos passivos por insuficiência de créditos ou recursos
foram registrados nesta rubrica devido a necessidade de compatibilizar os dados das
demonstrações contábeis regidas pela Lei das Sociedades Anônimas com os das
demonstrações contábeis levantadas com base na Lei nº 4.320/64, posto que
constatamos, após o encerramento do ano no sistema SIAFI.
e)
Análise crítica sobre a situação da gestão das transferências vigentes no
exercício e seus efeitos no médio e longo prazo é obrigatória e aplicável a todas às UJ.
•
Medidas adotadas para sanear as transferências na situação de inadimplente;
Considerando a vigência, tivemos dois convênios em situação de inadimplência em que
foram tomadas as providências necessárias para a regularização, que passamos a
descrever.
Em relação ao convênio SIAFI nº 651571, firmado com a Associação Comunitária dos
Moradores do Conjunto Residencial Rubem Berta (Ponto de Cultura Falando a Gente
se Entende), após registro da Entidade convenente como inadimplente no SIAFI, o
processo foi encaminhado à Assessoria Jurídica para providências cabíveis. Após
notificação, a Entidade convenente apresentou a documentação, porém, considerando
as inúmeras impropriedades apresentadas, culminou com o encaminhamento a
Assessoria Jurídica sugerindo providências para instauração da TCE.
Referente ao prestação de contas do convênio SIAFI nº 651586, firmado com a
Sociedade Cultural Beneficente e Recreativa Imperatriz Dona Leopoldina (Ponto de
Cultura Imperatriz), a Entidade convenente foi registrada como inadimplente no SIAFI
e encontra-se em processo de cobrança judicial de valores. Foi encaminhado
memorando pela Assessoria Jurídica do GHC para Diretoria sugerindo providências
para instauração da TCE.
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80
•
Situação das transferências efetuadas no exercício frente ao disposto no Art.
35 do Decreto 93.872/86 e do art. 12 do Decreto 7.680/2012, ou legislação que o
altere;
Não foram realizadas transferências no exercício de 2012.
•
Evolução das transferências efetuadas nos três últimos exercícios, quanto à
quantidade e volume de recursos transferidos;
Visto que o último convênio com o GHC foi firmado em 2010, ocorreu uma redução no
volume de recursos repassados para Entidades convenentes nos últimos três anos, de
R$ 300.000,00 em 2010 para 120.000,00 em 2011, encerrando o ano de 2012 sem
transferências.
•
Medidas adotadas para gerir as transferências nos exercícios de 2012;
Primeiramente, foi estruturado o planejamento que contemplasse as ações necessárias
à análise da Prestação de Contas, tendo como referência o que constava no Plano de
trabalho, e foram implementadas duas linhas de atuação: análise da prestação das
atividades realizadas para o cumprimento do objeto e de outra parte a da utilização
dos recursos financeiros para estas atividades.
Montamos um checklist onde pudemos identificar as impropriedades e utilizamos para
análise com base nas informações ali contidas.
Considerando o que foi apurado, foram encaminhadas notificações as Entidades
convenentes para atendimento e/ou justificativa dos apontamentos no intuito de
resolução das impropriedades identificadas nas prestações de contas.
Para as Entidades convenentes que não responderam as notificações, esgotadas as
cobranças, foi enviado ofício para restituição dos valores não aprovados, após o não
atendimento, de algumas já informadas no relatório, registramos como inadimplentes
no SIAFI e o processo foi encaminhado para Assessoria Jurídica do GHC para
cobrança judicial de valores e ou abertura de TCE.
Salientamos, a título de esclarecimento, que os convênios não foram lançados no
SICONV por terem iniciado no SIAFI, sendo o procedimento realizado em forma física.
•
Análise da evolução das prestações de contas referentes às transferências
expiradas até 2012, quanto à conformidade das prestações de contas com os prazos
regulamentares;
Ocorreram atrasos na entrega das prestações de contas e das documentações
complementares de determinadas Entidades convenentes, ocasionando uma demora no
processo de encerramento das transferências. Foram vários fatores que afetaram este
processo, entre eles a alteração das parcelas a serem repassadas de 03 (três) de R$
60.000,00 para 02 (duas) parcelas de R$ 60.000,00, sendo que em alguns casos foi
repassada somente 01 (uma) parcela de R$ 60.000,00. Isto impactou no
desenvolvimento dos projetos e alterações de planos de trabalho, pois todos foram
desenvolvidos para 3 anos de execução com o montante de recursos por projeto no
valor de R$ 180.000,00. O encerramento das descentralizações ocorreu conforme
corroboração da Advocacia Geral da União em Ofício datado em 27 de julho de 2011.
•
Análise da evolução das análises das prestações de contas referentes às
transferências expiradas até 2012, quanto à eficiência e eficácia dos procedimentos
adotados, bem como quanto à disponibilidade adequada de recursos humanos e
materiais para tanto;
Devido a inúmeras tentativas com as Entidades convenentes para resolução das
impropriedades, notificações não atendidas, apresentação de prestações de contas e
documentação complementar fora do prazo, ocorreram atrasos nas análises de
execução financeira das prestações de contas, comprometendo a evolução das fases do
convênio. Estas ocorrências ensejaram uma revisão dos procedimentos adotados em
relação aos prazos e notificações, no intuito de melhoria na eficiência e eficácia na
análise financeira. Desta forma, o Hospital busca encerrar as transferências em aberto
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conforme determina a legislação vigente, além de cumprir com todos os requisitos
necessários para qualidade na análise das prestações de contas. Quanto à
disponibilidade adequada de recursos humanos para análise da execução financeira, o
GHC capacitou mais funcionários visando o desenvolvimento de uma estrutura mais
adequada para realização de todas as fases de um convênio.
•
Estruturas de controle definidas para o gerenciamento das transferências,
informando, inclusive, a capacidade de fiscalização in loco da execução dos planos de
trabalho contratados;
Para gerenciamento das transferências em andamento, o GHC conta com a equipe da
Gerência de Controladoria para análise da execução financeira das transferências, o
Núcleo Operativo Cultural para análise da execução física e fiscalização in loco das
Entidades integrantes da Rede de Pontos de Cultura do GHC e a Assessoria Jurídica
para procedimentos pertinentes. Como já dito anteriormente, o GHC capacitou mais
funcionários visando o desenvolvimento de uma estrutura mais adequada para
cumprimento dos requisitos exigidos na legislação.
Pela complexidade da gestão de convênios via SICONV a luz da legislação pertinente,
decretos e portarias, e nosso entendimento que a estrutura atual é insuficiente, caso se
mantivesse a firmatura de novos convênios, como não há previsão de outras
transferências que gerem convênios, a estrutura atual atende a necessidade para o
encerramento dos que até aqui estão andamento.
•
Análise da efetividade das transferências como instrumento de execução
descentralizada das políticas públicas a cargo da UJ.
Através de edital próprio, o Grupo Hospitalar Conceição criou uma Rede de Pontos de
Cultura e Saúde em suas unidades e áreas de abrangência. Tal iniciativa teve como
referência o acordo de cooperação, efetivado em 2007, entre os Ministérios da Cultura
e da Saúde no sentido de desenvolvimento de ações conjuntas para garantir acesso aos
bens e serviços culturais, à qualificação do ambiente hospitalar e das unidades de
saúde, promovendo o diálogo entre as práticas culturais e as políticas públicas de
saúde.
No caso do GHC, alguns avanços foram propiciados a partir dessa Rede. De um lado,
permitiu alavancar o trabalho das comissões de equidade e humanização
implementadas no Grupo a partir de 2003, uma vez que os calendários anuais de ações
dessas comissões puderam contar com a retaguarda dos Pontos de Cultura e com novas
estratégias para a promoção da saúde. Destacam-se os resultados colhidos
especialmente no âmbito comunitário e junto às novas gerações, no sentido de
favorecer uma maior adesão e a incorporação de conceitos relacionados à qualidade
de vida, relações mais solidárias com os outros e respeito à natureza. Por outro lado,
ressalte-se que a diversidade de atuação dos Pontos de Cultura ampliou a atuação do
Serviço de Saúde Comunitária com a formação de comunicadores populares, dos
programas direcionados à saúde da mulher com o desenvolvimento de oficinas, que
ampliou o acesso à cultura audiovisual e a qualificação para o mercado de trabalho no
ramo da informática.
Cabe frisar ainda a incidência da Rede na política de ensino do GHC. Ao longo da
execução dos projetos, a programação de visitas, a produção de papers e o registro
audiovisual permitiram inserir a pauta das práticas culturais em saúde na formação
acadêmica bem como possibilitar a disseminação da experiência em outros locais.
f) Análise crítica da UJ sobre a situação da sua gestão de Recursos Humanos.
Em novembro de 2012 contava com 8.379 empregados, sendo que no exercício de 2012
houve 776 admissões e 773 demissões. Nas admissões foram contabilizados os
empregados reintegrados pela justiça do trabalho, portanto, sem vaga disponível.
A movimentação de pessoal foi em média 0,81% e do mercado (ramo hospitalar) o
turnover foi de 2,13%, sendo a média de permanência maior nesta instituição.
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Constata-se que as políticas implantadas para valorização dos trabalhadores
contribuem para reter mão-de-obra qualificada.
Destaca-se o incentivo à qualificação, tendo como indicador horas de formação por
empregado/ano, que em 2012 foi de 26,30 horas/ano, e a do mercado 3,03 horas/ano.
O desenvolvimento humano é valorizado, para além da qualificação profissional,
fomenta-se politicas de igualdade de gênero, de acessibilidade, de direitos humanos, há
espaços de discussão e participação dos trabalhadores. O conjunto de ações traz
benefícios aos usuários do Sistema Único de Saúde.
A escolaridade estratificada no quadro de pessoal é de 58% dos trabalhadores com
ensino médio e 33% com ensino superior, sendo que neste percentual estão somados
12% com pós graduação, 2,7% com mestrado e 0,70% com doutorado.
Os afastamentos por acidente de trabalho, parâmetro do Ministério do Trabalho e
Emprego, que no HNSC foi de 25,02 /ano, em percentual 0,57% da força de trabalho,
mesma média do mercado, indica que deve-se continuar atuando na prevenção e
fortalecendo a utilização de EPI (Equipamento de Proteção Individual).
Outra situação que reduz a força de trabalho são os afastamentos para tratamento de
saúde, um dos motivos identificados decorre da alta permanência dos profissionais no
quadro da empresa e, por conseguinte seu envelhecimento e adoecimento. Atualmente,
a força de trabalho tem 14% na faixa etária de até 30 anos de idade, 28% de 31 a 40
anos, 28% de 41 a 50, 23% de 50 a 60 anos e 7% com mais de 60 anos. Verifica-se que
58% estão com mais de 40 de idade.
No quadro de custos de pessoal foi utilizado o montante da rubrica “proventos”
constante da folha de pagamento, portanto sem encargos sociais. Houve um acréscimo
neste montante se comparado aos últimos 2 exercícios, resultado da incorporação das
Unidades Jurisdicionadas Hospital Cristo Redentor e Hospital Fêmina, em dezembro
de 2012. Não há servidores inativos e tampouco instituidores de pensão devido ao
regime de trabalho não ser regido por estatuto, mas pela Consolidação das Leis do
Trabalho, sendo de responsabilidade da Previdência Social”.
Abstivemo-nos de avaliar os dados supra apresentados pela Direção do HNSC, eis que
os mesmos não constam do Relatório de Gestão de 2012 que foi oficialmente
encaminhado ao Tribunal de Contas da União e que está acessível ao público na página
eletrônica do TCU.
o#tF
a/
4 GESTÃO FINANCEIRA
4.1 RECURSOS EXIGÍVEIS
4.1.1 FORNECEDORES
4.1.1.1 CONSTATAÇÃO
Registro de saldo credor na conta 'Fornecedores por Insuficiência de Créditos'
decorrente de aquisição sem prévio empenho no valor de R$ 492,00.
Fato
Conforme registrado no subitem 5.1 do Relatório de Gestão do HNSC que trata do
reconhecimento de passivos por insuficiência de créditos ou recursos, no exercício de
2012 ocorreram despesas no valor total de R$ 127.394,54 (cento e vinte e sete mil,
trezentos e noventa e quatro reais e cinquenta e quatro centavos), para os quais não
houve pagamento no exercício em análise e que geraram registros na conta
21.211.11.00 - “Fornecedores por Insuficiência de Créditos”.
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83
O valor acima decorre de aquisições junto a 20 (vinte) fornecedores e, conforme
manifestação dos gestores, os motivos que levaram a sua inscrição decorrem de fatores
como: as incorporações dos Hospitais Cristo Redentor (HCR) e Fêmina (HF) pelo
HNSC em 30/11/2012; o cancelamento de empenhos; problemas decorrentes da troca
do SIAFI Operacional para o módulo CPR - Contas a Pagar e Receber - do Novo
SIAFI; e ausência de prévio empenho.
Quanto a este último fator, constatou-se que, em relação ao passivo junto à empresa CEI
Com. Exp. e Imp. de Mat. Médicos Ltda., CNPJ 40.175.705/0001-64, no valor de R$
492,00 (quatrocentos e noventa e dois reais), as aquisições não foram amparadas por
prévio empenho – o que vai de encontro ao que determina o art. 60 da Lei nº 4.320/64.
Posteriormente foram adotadas providências para regularização dos saldos na conta
21.211.11.00, exceto quanto à dívida com a empresa CNPJ 40.175.705/0001-64, cujo
valor de R$ 492,00 persiste pendente de regularização, consoante pesquisa ao SIAFI.
Quanto à documentação comprobatória das despesas que deram origem ao débito,
tratam-se das Notas Fiscais nº 216897, 216914 e 218831, emitidas em abril/2010, cada
qual no valor de R$ 164,00 (cento e sessenta e quatro reais). Conforme o relatório
“Controle de Entradas no Almoxarifado” do HNSC os bens foram entregues em
01/12/2012 (NF 216914 e 218831) e em 05/12/2012 (NF 216897).
Causa
o#tF
a/
Inobservância do disposto no Art. 60 da Lei nº 4.320, de 17/03/1964, por parte do gestor
da área administrativa e financeira que, consoante art. 30, "a", do Estatuto Social de
28/04/2003, é o responsável pela gestão administrativa da empresa e pela prática de atos
necessários ao seu normal funcionamento.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Reproduzimos a seguir as manifestações dos gestores do HNSC quando questionados
do saldo não regularizado:
a) Expediente GC – 58/2013, de 03/06/2013:
“Os valores correspondentes aos passivos por insuficiência de créditos ou recursos,
conforme relacionados na tabela acima, foram registrados nesta rubrica devido a
necessidade de compatibilizar os dados das demonstrações contábeis regidas pela Lei
das Sociedades Anônimas com os das demonstrações contábeis levantadas com base na
Lei nº 4.320/64, posto que constatamos, após o encerramento do ano no sistema SIAFI,
que esses valores não haviam sido empenhados.
Com exceção do crédito da empresa Cei Comércio Exportação e Importação de
Matérias Médicos Ltda., correspondente a R$ 492,00, todos os valores já foram
empenhados, liquidados e pagos, bem como baixados na rubrica em análise como se
observa na ficha de razão atual (cópia anexa).”
b) Expediente GF nº 149/201, de 07/06/2013:
“Com relação à listagem questionada das empresas, que constam no memorando da
Gerência de Auditoria Interna n.º 075/13 de 22/05, e complementando a resposta da
Gerência de Controladoria memorando n.º 58/2013 de 03/06, informamos o que segue:
Identificamos alguns problemas que foram ocasionados basicamente pela incorporação
dos Hospitais Cristo e Fêmina ao Hospital Conceição e outras intercorrências
apresentadas abaixo:
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84
1)
Empenhos em 2012 e 2013, porém com a nota fiscal de 2012:
Com o processo de incorporação ocorrido em 30/11/2012, alguns empenhos emitidos
de 2012 apresentaram problemas após a virada do exercício. Empenhos inscritos em
restos a pagar processados não puderam serem pagos em 2013 pois o SIAFI
apresentava mensagem informando “UG inexistente”. Estes então foram novamente
empenhados em 2013.
Os restos a pagar não processados apresentaram problemas na liquidação onde o
SIAFI apresentava a mensagem de “crédito insuficiente”. Da mesma forma, estes
foram novamente empenhados. Na ocasião destas inconsistências do sistema fomos
orientados, pela nossa setorial contábil, a realizarmos a emissão de novos empenhos
objetivando a solução de pagamento de tais despesas.
2)
Cancelamento de empenhos:
Existem os cancelamentos solicitados pelo almoxarifado e também na gerência
financeira existe a prática de cancelamento dos empenhos que não apresentam nota
fiscal no mês seguinte e que não tiveram as AFM (autorização de fornecimento de
materiais) prorrogadas pela Gerência de Materiais.
Em alguns casos, percebemos que a nota fiscal foi entregue após estes cancelamentos,
sendo assim, necessário nova emissão do empenho sem haver prejuízo ao fornecedor.
3)
Problemas de sistema:
Identificamos outro problema em 2012 que foi a troca do sistema do Siafi Operacional
para utilização no novo CPR. Alguns empenhos foram liquidados no Siafi Operacional
em 2012, e, em 2013, não havia como realizar o pagamento através do novo CPR.
Assim novos empenhos foram emitidos para garantir o pagamento do fornecedor.”
oaU
c#ndM
xm
E
istfe/
Análise do Controle Interno
Em suma, os gestores atribuem os registros na conta 21.211.11.00 - “Fornecedores por
Insuficiência de Créditos” aos seguintes motivos:
•
•
•
•
Inconsistências no SIAFI em função da incorporação dos hospitais Cristo
Redentor e Fêmina;
Problemas em função da troca do sistema do Siafi Operacional para utilização
no novo CPR;
Entrega da nota fiscal após o cancelamento do empenho; e
No caso que tratado neste apontamento, os valores não haviam sido
empenhados.
Em que pese os problemas informados, os gestores admitem a ocorrência de aquisição
sem o devido empenho prévio, o que se verificou para o crédito que permanece
pendente de liquidação junto ao fornecedor.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Estabelecer tratativas com o fornecedor (CEI Com. Exp. e Imp. de
Mat. Médicos Ltda., CNPJ 40.175.705/0001-64) a fim de resolver as pendências das
notas fiscais nº 216897, 216914 e 218831, emitidas em abril/2010, cada qual no valor
de R$ 164,00 (cento e sessenta e quatro reais).
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85
5 GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS
5.1 MOVIMENTAÇÃO
5.1.1 PROVIMENTOS
5.1.1.1 CONSTATAÇÃO
Descumprimento dos prazos previstos no art. 7° da IN/TCU n° 55/2007 para
cadastramento de admissões no SISAC.
Fato
Quanto ao atendimento dos prazos para registro no sistema SISAC e disponibilização ao
órgão de controle interno dos atos de admissão, constatou-se, por meio de planilha
eletrônica obtida a partir de extração de dados do sistema informatizado desenvolvido e
mantido pela Gerência de Informática do HNSC para utilização pela Gerência de
Recursos Humanos, que de um total de 755 (setecentos e cinquenta e cinco) admissões
ocorridas no exercício de 2012, 687 (seiscentos e oitenta e sete) foram cadastrados no
SISAC fora do prazo determinado pelo art. 7° da IN/TCU n° 55/2007, que estipula que
tais informações devam ser cadastradas no SISAC e disponibilizadas para o respectivo
órgão de controle interno no prazo de 60 (sessenta) dias, contados da data do efetivo
exercício do interessado.
O Quadro abaixo consolida os dados obtidos em campo em relação aos atos de
admissão cadastrados no SISAC fora do prazo estipulado na IN/TCU n° 55/2007:
Tabela 4: Atos de admissão cadastrados no SISAC fora do prazo previsto na IN/TCU n° 55/2007.
Data de Cadastramento no
Data da Admissão (A)
(B) - (A)
Quantidade de atos
SISAC (B)
04/01/2012
22
09/04/2012
96
11/01/2012
1
09/04/2012
89
17/01/2012
1
09/04/2012
83
07/03/2012
24
14/06/2012
99
14/03/2012
9
14/06/2012
92
04/04/2012
34
14/06/2012
71
02/05/2012
39
14/08/2012
104
09/05/2012
40
14/08/2012
97
18/05/2012
6
14/08/2012
88
05/06/2012
66
05/09/2012
92
19/06/2012
39
05/09/2012
78
04/07/2012
39
08/10/2012
96
06/07/2012
1
08/10/2012
94
13/07/2012
4
08/10/2012
87
01/08/2012
60
14/11/2012
105
03/08/2012
1
14/11/2012
103
15/08/2012
50
14/11/2012
91
20/08/2012
1
14/11/2012
86
05/09/2012
72
14/11/2012
70
01/10/2012
5
11/12/2012
71
02/10/2012
1
11/12/2012
70
03/10/2012
38
11/12/2012
69
05/11/2012
1
13/02/2013
100
07/11/2012
53
13/02/2013
98
09/11/2012
23
13/02/2013
96
16/11/2012
2
13/02/2013
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86
19/11/2012
05/12/2012
13/02/2013
86
13/02/2013
70
Total
Fonte: Papéis de trabalho da Equipe da CGU-Regional/RS e sistema SISAC.
2
53
687
o#tF
a/
Causa
Inobservância dos prazos estipulados pelo Tribunal de Contas da União, em sede de seu
poder normatizador, por parte do gestor da área administrativa e financeira que,
consoante art. 30, "a", do Estatuto Social de 28/04/2003, é o responsável pela gestão da
área administrativa da empresa e pela prática de atos necessários à contratação de novos
empregados.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Questionados acerca do descumprimento de prazos do SISAC os gestores manifestaram
conforme a seguir:
“Em parte, o atraso foi devido à base legal dos atos de admissão ser publicada pela
DEST no DOU de 07/11/12, retroativo a 23/03/12. E de outra, a republicação de
editais de PSP classificatório de candidatos.”
oaU
c#ndM
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E
istfe/
Análise do Controle Interno
Em que pese a justificativa apresentada, os gestores admitem a ocorrência de atrasos
que resultaram no não atendimento dos prazos em análise para cerca de 90% do total
dos atos de admissão ocorridos em 2012. Ademais, os atrasos ocorreram em quase todos
os meses de 2012, o que nos permite afirmar as causas são sistêmicas e envolvem,
também, os processos internos de trabalho da Gerência de Recursos Humanos.
Recomendações:
Recomendação 1: Adaptar os processos de trabalho da Gerência de Recursos Humanos
de forma a cumprir os prazos previstos na normatização específica do TCU sobre
cadastramento de admissões no SISAC.
orInC
#estA
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Presidência da República - Controladoria-Geral da União - Secretaria Federal de Controle Interno
Certificado: 201306029
Unidade Auditada: HOSPITAL NOSSA SENHORA DA CONCEIÇÃO S/A
Exercício: 2012
Processo: 00222000677201366
Município - UF: Porto Alegre - RS
_______________________________________________
Foram examinados os atos de gestão dos responsáveis pelas áreas auditadas,
especialmente aqueles listados no art.10 da IN TCU nº 63/2010, praticados no período
de 01/01/2012 a 31/12/2012.
Os exames foram efetuados por seleção de itens, conforme escopo do trabalho definido
no Relatório de Auditoria Anual de Contas constante deste processo, em atendimento à
legislação federal aplicável às áreas selecionadas e atividades examinadas, e incluíram
os resultados das ações de controle realizadas ao longo do exercício objeto de exame,
sobre a gestão da unidade auditada.
Em função dos exames aplicados sobre os escopos selecionados, consubstanciados no
Relatório de Auditoria Anual de Contas nº 201306029, proponho que o
encaminhamento das contas dos agentes listados no art. 10 da IN TCU nº 63/2010 seja
como indicado a seguir, em função da existência de nexo de causalidade entre os atos de
gestão de cada agente e as constatações correlatas discriminadas no Relatório de
Auditoria.
1. Regular com ressalvas a gestão do(s) seguinte(s) responsável(is)
1.1. ***.012.829-**:
Cargo Diretor Administrativo e Financeiro no período de 01/01/2012 a
31/12/2012.
Referência: Relatório de Auditoria número 201306029, itens (1.1.1.1,
1.1.1.2, 2.1.1.1, 2.1.1.2, 2.1.1.3, 2.1.1.5)
Fundamentação: Nexo de causalidade.
Houve fragilidades no controle dos convênios firmados entre o HNSC e
entidades civis para a manutenção dos denominados “Pontos de Cultura”.
Foram detectados convênios inadimplentes há mais de 1 (um) ano sem que os
gestores da Unidade Jurisdicionada (UJ) providenciassem a instauração das
competentes Tomadas de Contas Especiais – TCE (item 1.1.1.1). Também se
detectaram convênios cujas prestações de contas foram encaminhadas pelos
convenentes, porém, sem a devida apreciação dos gestores até o prazo-limite
regulamentar (item 1.1.1.2). Saliente-se que a UJ não dispõe de estrutura
interna específica nem de normativos internos para o acompanhamento/controle
das transferências por convênios. Restou caracterizada a omissão do Diretor
Administrativo e Financeiro do HNSC, consoante art. 30, “a” do Estatuto
Social de 28/04/2003, por ser o dirigente da área administrativa e responsável
pelos controles internos e pela aplicação da legislação na área de convênios e
transferências.
Na área de compras e contratações também foram detectados aspectos dignos
de ressalva – em especial, no tocante às dispensas de licitação. Para fins do
presente Certificado enfatizamos as ressalvas relacionadas a dispensas de
licitação cujos incisos do art. 24 da Lei nº 8.666/93 não poderiam ter sido
utilizados para os casos pela UJ, acarretando a indevida dispensa do processo
licitatório (itens 2.1.1.1, 2.1.1.2 e 2.1.1.3); bem como, a formalização de
processo de dispensa de licitação meses após a efetiva prestação dos serviços
(item 2.1.1.5). Constatou-se que algumas das falhas poderiam ter sido elididas
caso o sistema informatizado de compras (“workflow”) já estivesse adaptado
com funcionalidades (rotinas e alertas) hábeis a preveni-las. O dirigente da
área administrativa – ou seja, o responsável pelos controles internos sobre a
área de compras e contratações – é o Diretor Administrativo e Financeiro do
HNSC, consoante art. 30, “a”, do Estatuto Social de 28/04/2003.
Esclareço que os demais agentes listados no art. 10 da IN TCU nº 63, constantes das
folhas 0003 e 0008 do processo, que não foram explicitamente mencionados neste
certificado têm, por parte deste órgão de controle interno, encaminhamento proposto
pela regularidade da gestão, tendo em vista a não identificação de nexo de causalidade
entre os fatos apontados e a conduta dos referidos agentes.
Porto Alegre/RS, 16 de Agosto de 2013.
_____________________________________________________________
Chefe da Controladoria Regional da União no Estado do Rio Grande do Sul