PARECER/CONSULTA TC-021/2006
PROCESSO
- TC-948/2006
INTERESSADO - PREFEITURA MUNICIPAL DE VITÓRIA
ASSUNTO
- CONSULTA
1)
PROCESSO
DE
LICITAÇÃO:
CONTRATAÇÃO
DE
SERVIÇOS COM FORNECIMENTO DE PEÇAS PARA
MANUTENÇÃO
PREVENTIVA
E
CORRETIVA
DE
VEÍCULOS - DESCRIÇÃO DE CADA SERVIÇO E PEÇA
POR ITENS COM ESTIMATIVA DA QUANTIDADE E PREÇO
UNITÁRIO - 2) CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
DE NATUREZA CONTÍNUA
COM FORNECIMENTO DE
PEÇAS - POSSIBILIDADE DE PRORROGAÇÃO DO PRAZO,
LIMITADO AO PERÍODO DE SESSENTA MESES, A FIM DE
GARANTIR MELHORES CONDIÇÕES DE PREÇO PARA A
ADMINISTRAÇÃO - IMPLANTAÇÃO DO SISTEMA DE
REGISTRO DE PREÇOS (SRP) EM CONSONÂNCIA COM
OS
PRINCÍPIOS
DA
ECONOMICIDADE
E
RESPONSABILIDADE FISCAL.
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do Processo TC-948/2006, em
que o Prefeito do Município de Vitória, Sr. João Carlos Coser, formula consulta a
este Tribunal, nos seguintes termos:
“a) no processo de licitação e contratação de serviços com
fornecimento
de
peças,
relativos
(sic)
à
manutenção
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preventiva e corretiva de veículos, poderíamos estimar valores
globais distintos para serviços e para peças, sem especificar e
quantificar individualmente os itens de cada grupo? b) o prazo
de um contrato de prestação de serviços de natureza
contínua, com fornecimento de peças, pode ultrapassar o
exercício financeiro?”
Considerando que é da competência deste Tribunal decidir sobre consulta que
lhe seja formulada na forma estabelecida pelo Regimento Interno, conforme
artigo 1º, inciso XVII, da Lei Complementar nº 32/93.
RESOLVEM os Srs. Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Espírito
Santo, em sessão realizada no dia dezesseis de maio de dois mil e seis, por
unanimidade, acolhendo o voto do Relator, Conselheiro Mário Alves Moreira,
preliminarmente, conhecer da consulta, para, no mérito, respondê-la nos termos
da Instrução Técnica nº 129/2006 da 8ª Controladoria Técnica, firmada pela
Controladora de Recursos Públicos, Srª Vanessa Costa Righi de Oliveira, abaixo
transcrita:
Transpostas as fases preestabelecidas no art. 97, caput e §
2º, do Regimento Interno desta Corte (Resolução TC182/2002), tendo se manifestado a autoridade competente
pela admissibilidade da presente consulta, remetem-se os
presentes autos a esta 8ª Controladoria para análise e
emissão de INSTRUÇÃO TÉCNICA. Trata o presente feito de
consulta formulada pelo Sr. João Carlos Coser, na qualidade
de Prefeito do Município de Vitória. Indaga o consulente, nos
seguintes termos: “a) no processo de licitação e contratação
de serviços com fornecimento de peças, relativos (sic) à
manutenção preventiva e corretiva de veículos, poderíamos
estimar valores globais distintos para serviços e para peças,
sem especificar e quantificar individualmente os itens de cada
grupo? b) o prazo de um contrato de prestação de serviços de
natureza contínua, com fornecimento de peças, pode
ultrapassar o exercício financeiro?” É o relatório. DO
MÉRITO De início cumpre esclarecer que dada a relevância
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da matéria aventada não nos limitaremos a responder o
questionado. Fazem-se necessárias algumas recomendações
acerca do tema “licitações para contratações de serviços de
manutenção preventiva e corretiva de veículos e fornecimento
de peças.” A fim de facilitar a exposição abordaremos, de
início, os questionamentos direcionados pelo consulente a
esta Corte de Contas para, em seguida, prestar os demais
esclarecimentos que julgamos necessários. Das respostas
aos questionamentos A primeira indagação remonta à fase
interna da licitação, momento em que a Administração define
suas necessidades e estabelece os rumos do procedimento
externo que se iniciará. Indaga o consulente: “(...) no
processo de licitação e contratação de serviços com
fornecimento de peças, relativos (sic) à manutenção
preventiva e corretiva de veículos, poderíamos estimar
valores globais distintos para serviços e para peças, sem
especificar e quantificar individualmente os itens de cada
grupo?” A fim de contratar nas melhores condições
possíveis, a Administração deve definir o objeto pretendido
pelo Poder Público. A descrição do objeto com todos os
dados necessários a seu perfeito entendimento é condição de
legitimidade da licitação.“Licitação sem caracterização de seu
objeto é nula'.” Além disso, a gravidade da situação exige
punição aos responsáveis. A lei nº 8666/93 estabelece em
seu art. 7º: “Art. 7º As licitações para a execução de obras e
para a prestação de serviços obedecerão ao disposto neste
artigo e, em particular, à seguinte seqüência: I - projeto
básico; II - projeto executivo; III - execução das obras e
serviços. (...) § 2º - As obras e os serviços somente poderão
ser licitados quando: I - houver projeto básico aprovado pela
autoridade competente e disponível para exame dos
interessados em participar do processo licitatório; II - existir
orçamento detalhado em planilhas que expressem a
composição de todos os seus custos unitários; III - houver
previsão de recursos orçamentários que assegurem o
pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços
a serem executadas no exercício financeiro em curso, de
acordo com o respectivo cronograma; (...) § 4º - É vedada,
ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de
materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos
quantitativos não correspondam às previsões reais do projeto
básico ou executivo. (...) § 6º - A infringência do disposto
neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos
realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado
'
Hely Lopes Meirelles. Direito Administrativo Brasileiro. 31ª edição. P.275
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causa. (...)” A doutrina esclarece não se tratar de exigir projeto
básico e executivo somente em espécies de serviços de
engenharia. A correta interpretação do artigo conduz ao
entendimento de que qualquer tipo de serviço deve ser
previsto detalhadamente. A descrição deve equivaler àquela
implementada nos projetos básico e executivo para os
serviços de engenharia. Vejamos o entendimento de Marçal
Justen Filho2: “Deve interpretar-se a Lei no sentido de que
qualquer tipo se serviço deverá ser previsto com minúcia. (...)
o ato convocatório deverá fornecer os detalhamentos
equivalentes àquilo que se exige nas licitações para obra e
serviço de engenharia. Dito de outro modo, será imperiosa a
existência de previsões e descrições equivalentes àquelas
constantes de projeto básico e projeto executivo, ainda que se
atribua ao documento denominação diversa. E se não
houver? Suponha-se que se verifica (sic) que a Administração
iniciou o procedimento licitatório sem dispor de informações
mínimas satisfatórias para fundamentar o processo licitatório.
A hipótese é extremamente grave e caracteriza não apenas
nulidade dos atos subseqüentes, mas a necessidade de
severa punição aos responsáveis. A situação descrita
caracteriza infração a deveres essenciais e basilares que
recaem sobre o administrador público: a prudência, a
diligência e o compromisso com a melhor utilização para os
recursos públicos.” Prosseguindo, o retro mencionado
dispositivo legal exige ainda que haja previsão de custos e de
recursos orçamentários. A regra é que seja fixado orçamento
detalhado das despesas, através de planilhas que indiquem
os custos unitários3. As quantidades a serem adquiridas
também devem ser estimadas. Se durante a execução do
contrato ficar demonstrada a inadequação dos cálculos em
razão de insuficiência, pode-se promover alteração contratual
ou nova licitação. Manifestou-se acerca do tema o Tribunal de
Contas da União (Decisão nº 069/96, Rel. Min. Adhemar
Paladini Ghisi. DOU de 18.03.96, pág. 4.532): “(...) é
obrigatória, quando do lançamento de processo licitatório, a
adequada definição do objeto a ser licitado, inclusive quanto a
quantitativos, não sendo permitida apenas a inclusão de um
limite máximo, sem que haja previsão do que vai ser
realizado, ante a vedação constante do § 4º do art. 7º da Lei
nº 8666/93”. Assim, deve haver descrição de cada serviço e
peça por itens, estimando-se as quantidades de cada um
deles, assim como o preço unitário. Em seguida indaga o
2
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Marçal Justen Filho . Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. P. 110
Marçal Justen Filho. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. P. 110
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consulente: “(...) o prazo de um contrato de prestação de
serviços de natureza contínua, com fornecimento de
peças, pode ultrapassar o exercício financeiro?” Em
princípio cumpre esclarecer que a natureza de um contrato de
aquisição de peças é distinta de um ajuste firmado com a
finalidade de manutenção de veículos. O contrato cujo objeto
é o fornecimento de peças exaure-se com a entrega efetiva
do bem, impondo à parte o dever de realizar uma conduta
específica e definida. Este tipo de ajuste possui característica
de contrato de compra e venda, não havendo que se cogitar
na possibilidade de prorrogação contratual. De outro modo
deve ser analisado o ajuste para manutenção de veículos,
cuja execução pode protrair-se no tempo. Assim, pode tal
contrato caraterizar-se como de natureza contínua, desde que
comprovado que sua interrupção vá causar prejuízos à
Administração. A necessidade de que não sejam
interrompidos, constitui requisito basilar para que se
enquadrem como "prestação de serviços a serem executados
de forma contínua", previsto no art. 57, II da Lei nº 8666/93.
Vejamos: “Art. 57 A duração dos contratos regidos por esta
Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos
orçamentários, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos
cujos
produtos estejam
contemplados nas metas
estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser
prorrogados se houver interesse da Administração e desde
que isso tenha sido previsto no ato convocatório; II - a
prestação de serviços a serem executados de forma contínua,
que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e
sucessivos períodos com vistas a obtenção de preços e
condições mais vantajosas para a Administração, limitada a
sessenta meses.” Desta forma, existe a possibilidade de o
contrato para manutenção de veículos ser prorrogado a fim de
garantir melhores condições de preço para a administração,
limitada ao período de sessenta meses. Ocorre que o
questionamento do consulente baseia-se em contrato de
serviço que inclui fornecimento de material. Tal situação não é
vedada pela lei nº 8666/93 (art. 7º, § 4º, retro transcrito e art.
6º, IX, c e art. 12, IV4). Na hipótese aventada o fornecimento
4
“Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: (...) IX - Projeto básico - conjunto de elementos necessários e suficientes,
com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o
adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a
definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: (...) c) identificação dos tipos de
serviços a executar e de materiais e equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem os
melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;” “Art. 12 Nos
projetos básicos e projetos executivos de obras e serviços serão considerados principalmente os seguintes requisitos:
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de peças é absorvido pela contratação do serviço. Jessé
Torres Pereira Junior5, comentando a possibilidade de
licitação de objeto misto (compra e serviço), utiliza-se do
exemplo a contratação de manutenção preventiva e corretiva
de veículos com reposição de peças. Esclarece o autor: “Vale
dizer que, nessa hipótese, a lei considera que o objeto em
licitação é predominantemente o serviço, para cuja realização
deve agregar-se, como o acessório segue o principal, o
fornecimento do material. Este existe em função daquele e
bastará que o ato convocatório assim o explicite e indique, em
número e espécie, as peças de reposição que integrarão os
serviços de manutenção a serem prestados. (...) De vez que o
fornecimento de material (no caso, reposição de peças) é
acessório do serviço (no caso, manutenção preventiva e
corretiva), a instauração da licitação e o conteúdo de seu ato
convocatório obedecerão às normas reitoras da licitação para
obras ou serviços (...).” (grifos nossos) Assim, verificando-se
na situação concreta que o serviço constitui o principal objeto
do ajuste, sendo o fornecimento de peças acessório, as
regras concernentes à prorrogação contratual para
manutenção de veículos retro explicitadas devem prevalecer.
Dos demais esclarecimentos Os jurisdicionados desta Corte
têm apresentado questionamentos acerca do procedimento
licitatório para prestação de serviços de manutenção e
aquisição de peças de veículos. Por esta razão acreditamos
oportuna a manifestação que se segue. As dificuldades
enfrentadas pela Administração Pública no procedimento
licitatório para prestação de tais serviços e aquisição de tais
bens podem ser superadas a partir da adoção do
procedimento de Registro de Preços. O Sistema de Registro
de Preços, conhecido pela sigla SRP não constitui novidade
no ordenamento jurídico pátrio. A Lei nº 8666/93 prevê o
instituto quando dispõe sobre regras relativas à compras.
Vejamos: “Art. 15 As compras, sempre que possível, deverão:
(...) II - ser processadas através de sistema de registro de
preços; (...) § 1º - O registro de preços será precedido de
ampla pesquisa de mercado. § 2º - Os preços registrados
serão
publicados
trimestralmente para orientação da
Administração, na imprensa oficial. § 3º - O sistema de
registro de preços será regulamentado por decreto, atendidas
as peculiaridades regionais, observadas as seguintes
condições: I - seleção feita mediante concorrência; II (...) IV - possibilidade de emprego de mão-de-obra, materiais, tecnologia e matérias-primas existentes no local para
execução, conservação e operação;”
5
Comentários à Lei de Licitações e Contratações da Administração Pública. 6ª ed. P.131
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estipulação prévia do sistema de controle e atualização dos
preços registrados; III - validade do registro não superior a um
ano. § 4º - A existência de preços registrados não obriga a
Administração a firmar as contratações que deles poderão
advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios,
respeitada a legislação relativa às licitações, sendo
assegurado ao beneficiário do registro preferência em
igualdade de condições. § 5º - O sistema de controle
originado no quadro geral de preços, quando possível, deverá
ser informatizado. § 6º - Qualquer cidadão é parte legítima
para impugnar preço constante do quadro geral em razão de
incompatibilidade desse com o preço vigente no mercado.”
Nos últimos tempos, entretanto, o tema tem merecido
destaque. Trata-se de procedimento especial de licitação
realizado por meio de concorrência ou pregão (art. 11 da Lei
nº 10.520/02), objetivando eventual (já que não obriga a
realização do ajuste) e futura contratação pela Administração
Pública. Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes 6 o sistema
pode ser implementado independentemente da edição de
Decreto, o que não afasta a recomendação de que os órgãos
públicos instituam normas sobre o assunto, implantando seu
próprio sistema, já que, segundo Marçal Justen Filho 7 há
tópicos que somente poderão ser objeto de aplicação
mediante prévia regulamentação. Mais que isso, recomendase que os demais entes sigam o paradigma federal - Decreto
nº 3931/01 (alterado pelo Decreto 4342/02)8, sem contudo,
poderem aplicá-lo automaticamente. Quanto a possibilidade
de utilização do Sistema de Registro de Preços para aquisição
de serviços, a doutrina entende possível, por analogia, sob o
argumento de que o sistema pode ser utilizado para compras,
mas não exclusivamente9. O Decreto nº 3931/01 estabeleceu
expressamente, no âmbito federal, a possibilidade de
utilização do Sistema de Registro de Preços para serviços.
Vejamos: “Art. 1º - As contratações de serviços e a aquisição
de bens quando efetuadas pelo Sistema de Registro de
Preços, no âmbito da Administração federal direta, autárquica
e fundacional, fundos especiais, empresas públicas,
sociedades de economia mista e demais entidades
controladas, direta ou indiretamente pela União, obedecerão
ao disposto neste Decreto. (Redação dada pelo Decreto nº
4342/02).” (grifo nosso) De qualquer sorte, a Lei nº 10.520/02
6
Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 2ª ed. p.75.
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. P. 148
8
Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 2ª ed p. 29
9
Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 2ª ed p.352. No mesmo sentido Marçal Justen Filho Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. p. 148/149
7
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(que insitui no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição
Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para
aquisição de bens e serviços comuns e dá outras
providências), referiu-se expressamente à possibilidade de
utilização do SRP pelos demais entes da Federação para
contratação de serviços. Vejamos: “Art. 11 As compras e
contratações de bens e serviços comuns, no âmbito da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, quando
efetuadas pelo sistema de registro de preços previsto no art.
15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, poderão adotar a
modalidade de pregão, conforme regulamento específico.” A
doutrina aponta vantagens na adoção do SRP: atendimento
de demandas imprevisíveis, redução do volume de estoques,
eliminação do fracionamento de despesa, redução do número
de licitações, tempos recordes de aquisição, atualidade dos
preços de aquisição, participação de pequenas e médias
empresas, vantagens para os licitantes, transparência das
aquisições, redução dos custos da licitação e maior
aproveitamento de bens10. Ressalta-se a possibilidade de
haver multiplicidade de aquisições, já que as quantidades a
serem adquiridas e a ocasião em que ocorrerá a aquisição
dependerão das conveniências da Administração. Não se
trata de burla ao planejamento já que a Administração deve
estimar quantidades máximas e mínimas para o período de
um ano. Além disso quantitativos para cada aquisição
individual devem ser previstos. Segundo Marçal Justen Filho,
“não se pode admitir formulação genérica para os lotes. Não
será válida previsão de que os quantitativos em cada
aquisição serão fixados discricionariamente, sem qualquer
limite, pela Administração.(…) Em suma, a adoção de registro
de preços não significa afastar a previsão de que os editais
devem descrever de modo preciso o objeto da licitação.” 11
Assim, recomenda-se aos entes políticos o estudo e
implantação do SRP em consonância com os princípios da
economicidade e responsabilidade fiscal. CONCLUSÃO
Deste modo, considerando o ordenamento pátrio aplicável ao
presente caso e a fundamentação exposta, opinamos para, no
mérito, responder ao questionado nos termos elencados neste
feito. Esse é o nosso entendimento.
10
11
Sistema de Registro de Preços e Pregão Presencial e Eletrônico. 2ª ed p. 97 a 106
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10ª ed. P. 156
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Presentes à sessão plenária da apreciação os Srs. Conselheiros Valci José
Ferreira de Souza, Presidente, Mário Alves Moreira, Relator, Dailson Laranja,
Enivaldo Euzébio dos Anjos, Elcy de Souza, João Luiz Cotta Lovatti e Marco
Antonio da Silva. Presente, ainda, o Dr. Ananias Ribeiro de Oliveira, ProcuradorChefe do Ministério Público junto a este Tribunal.
Sala das Sessões, 16 de maio de 2006.
CONSELHEIRO VALCI JOSÉ FERREIRA DE SOUZA
Presidente
CONSELHEIRO MÁRIO ALVES MOREIRA
Relator
CONSELHEIRO DAILSON LARANJA
CONSELHEIRO ENIVALDO EUZÉBIO DOS ANJOS
CONSELHEIRO ELCY DE SOUZA
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Fls. 010
CONSELHEIRO JOÃO LUIZ COTTA LOVATTI
CONSELHEIRO MARCO ANTONIO DA SILVA
DR. ANANIAS RIBEIRO DE OLIVEIRA
Procurador-Chefe
Lido na sessão do dia:
FÁTIMA FERRARI CORTELETTI
Secretária Geral das Sessões
zwd/tdrfp