O Choque de Gestão
em Minas Gerais
Políticas da gestão pública
para o desenvolvimento
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17/3/2006 19:19:46
Universidade Federal de Minas Gerais
Reitora: Ana Lucia Almeida Gazzola
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Renata Vilhena
Humberto Falcão Martins
Caio Marini
Tadeu Barreto Guimarães
(Organizadores)
O Choque de Gestão
em Minas Gerais
Políticas da gestão pública para o desenvolvimento
Belo Horizonte
Editora UFMG
2006
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Editora UFMG
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C549
O Choque de Gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o
desenvolvimento / Renata Vilhena ... [et al. ]. (Organizadores). - Belo Horizonte :
Editora UFMG, 2006.
363 p. il. – (Avulsa)
Inclui referências.
ISBN: 85-7041-518-4
1. Administração pública - Minas Gerais. I. Vilhena, Renata.
CDD: 350.7
CDU: 35.07 (815.1)
Ficha catalográfica elaborada pela CCQC - Central de Controle de Qualidade da Catalogação da
Biblioteca Universitária da UFMG
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Agradecimentos
O êxito e os resultados alcançados pelo Choque de Gestão introduzido em Minas Gerais foram, sem dúvida, consequência de coragem, determinação, ousadia
e, sobretudo, da obstinação em acreditar que era possível implementar, no setor
público, um modelo de gestão eficiente, voltado para resultados concretos.
Minas Gerais se orgulha desta conquista histórica. Mas as conquistas só
são possíveis graças ao comprometimento de todos os envolvidos, e, por este
motivo, não se pode deixar de agradecer a cada um dos servidores públicos de
nosso Estado. A todos aqueles cujos nomes não estão neste volume, mas sem os
quais não seria possível chegar até aqui. O trabalho cotidiano, e muitas vezes
anônimo, de cada um representou o elo de uma corrente que tornou possível a
obtenção dos resultados exitosos.
Assim, nossos agradecimentos a todos aqueles que se empenharam, que
realizaram seu trabalho diário com comprometimento e responsabilidade, acreditando que este ideal era possível, em especial à Renata Vilhena, Fádua Bayão,
Tadeu Barreto Guimarães e Luiz Arnaldo Pereira da Cunha que se dedicaram,
de forma incansável, juntamente com suas equipes, ao Choque de Gestão.
Agradeço, também, a colaboração valiosa do Instituto de Desenvolvimento
Gerencial – INDG.
Antônio Augusto Anastasia
Sumário
Prefácio
11
Apresentação
Antecedentes e Origem do Choque de Gestão
Antônio Augusto Anastasia
13
Parte 1
Fundamentos do Choque de Gestão e a Obra
Capítulo 1
Introdução
Renata Vilhena, Humberto Falcão Martins, Caio Marini
21
Parte 2
A Agenda Estratégica de Governo
Capítulo 2
O Duplo Planejamento
Tadeu Barreto Guimarães, Bernardo de Almeida
43
Capítulo 3
O Planejamento Estratégico de Longo Prazo
Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães
55
Capítulo 4
A Integração Planejamento-Orçamento
Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães
67
Capítulo 5
A Gestão dos Investimentos Estratégicos
Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães
77
Parte 3
O Alinhamento das Organizações
Capítulo 6
Acordo de Resultados
Kênnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini,
Humberto Falcão Martins
95
Capítulo 7
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
- OSCIP
Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha, Flávio Alcoforado
129
Capítulo 8
Parcerias Público-Privadas
Luiz Antônio Athayde, Gustavo Gusmão,
Marco Aurélio de Barcelos Silva
145
Parte 4
O Alinhamento das Pessoas
Capítulo 9
Avaliação de Desempenho Individual
Jomara Silva, Mônica Bernardi, Maria Aparecida Jorge
161
Capítulo 10
Reestruturação das Carreiras
Jomara Silva, Fádua Bayão, Fernanda Neves, Luciana Meireles
191
Capítulo 11
Realinhamento de Competências
Jomara Silva, Afonso Ferreira
211
Parte 5
O Alinhamento dos Sistemas Administrativos
Capítulo 12
Gestão de Pagamentos e Benefícios
Antonio Luiz Musa de Noronha
231
Capítulo 13
Compras Governamentais
Jorge Santana, Frederico S. Tescarolo, Renata Coelho
247
Capítulo 14
Governança Eletrônica
Marconi Martins de Laia
269
Capítulo 15
Auditoria de Gestão
Maria Celeste Morais Guimarães
283
Parte 6
O Alinhamento e o Pressuposto Fiscal
Capítulo 16
O Equilíbrio das Contas
Fuad Noman e Equipe da SEF
301
Capítulo 17
Gestão da Receita
Fuad Noman e Equipe da SEF
311
Capítulo 18
Gestão do Tesouro
Fuad Noman e Equipe da SEF
323
Capítulo 19
Gestão do Gasto
Renata Vilhena, Maria Thais Santos
335
Parte 7
O Futuro do Choque de Gestão
Capítulo 20
Rumo à Segunda Geração do Choque de Gestão
Renata Vilhena
351
Sobre os autores
357
Prefácio
O passado recente legou lições que se transformaram em verdadeiros consensos nacionais: o aperfeiçoamento da política e da democracia; a estabilidade
monetária e a responsabilidade fiscal; o crescimento e a dinamização dos mercados; a diminuição de desigualdades e a inclusão social; e a preservação e a
utilização racional do nosso patrimônio natural.
Desenvolvimento talvez seja, hoje, a única palavra capaz de unir todas estas
dimensões numa direção coerente. Os avanços em determinadas áreas, por mais
que sejam louváveis, não podem se dar em prejuízo ou em detrimento de outras.
Por isso, desenvolvimento pela metade não é desenvolvimento!
Por outro lado, desenvolvimento não ocorre de forma espontânea. Tem que ser
sonhado, provocado, consensado e construído. Envolve um complexo trabalho
de formulações e implementações. E envolve, principalmente, resultados — o
que, talvez, mais aproxime, nos dias de hoje, a política da administração.
O atual Governo encontrou Minas com dois monumentais desafios.
Primeiro ajustar-se à dura realidade fiscal caracterizada pelo déficit, que,
pela insuficiência das receitas em cobrir as despesas da administração pública
e pela existência de pesados passivos do passado, restringiam a realização de
investimentos.
Segundo, e, sobretudo, reencontrar seu rumo dentro de si mesma, do Brasil e
do mundo; resgatar sua identidade, recuperar o seu vigor político e avançar. Em
suma, era preciso o remédio amargo do ajuste fiscal, mas não só ele. Era preciso
aprender a fazer mais e melhor com menos para transformar, passo a passo, em
realidade, o sonho de fazer de Minas o melhor Estado para se viver no Brasil.
Essas constatações já estavam presentes desde cedo no Plano de Governo
2003/2006 – Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, onde foi pela
primeira vez apresentado o Choque de Gestão. Estava claro que o caminho do
desenvolvimento deveria ser trilhado, que demandava adequadas condições
fiscais, liderança política e capacidade de realização. Lá estava claro que o
principal aspecto do desenvolvimento que se buscava era o desenvolvimento
social.
Nesse sentido, o Choque de Gestão atende a vários propósitos: é saneador,
direcionador e capacitador. A dramaticidade da expressão não é retórica: é
choque porque deve provocar constatações abruptas em relação a um estado
12 - o choque de gestão em minas gerais
de coisas inaceitável — a situação fiscal e a falta de rumo; deve render efeitos
instantâneos e provocar o rompimento de paradigmas na busca de resultados.
Foi assim que o choque de gestão se tornou também um estado de ânimo,
uma atitude de superação de dificuldades para o alcance de resultados de
desenvolvimento. Ganhou amplitude nacional e internacional e espalhou-se pela
administração pública, fazendo o Estado gastar menos com ele próprio e mais
com o cidadão; pela iniciativa privada, criando ambiente e oportunidades de
investimento e de mercado, e pelas organizações não governamentais, ampliando
sua atuação, inclusive em parcerias com o Estado. Não se alcançaria os resultados
emblemáticos que se alcançou e o reconhecimento de tantas outras instâncias
de gestão sem a permanente colaboração dos demais Poderes, em especial da
Assembleia Legislativa, com os quais se dividiu desafios e responsabilidades.
Este volume constitui a memória viva do choque de gestão e retrata, de maneira
fiel, a luta deste Governo pelo desenvolvimento. Retrata também o formidável
trabalho realizado pelos servidores mineiros.
Acredita-se que servirá não apenas para documentar o presente, mas, sobretudo, traçar o futuro.
Governo do Estado de Minas Gerais
Belo Horizonte, abril de 2006.
Apresentação
Antecedentes e Origem do Choque de Gestão
Antônio Augusto Anastasia
O ideal de um aparato público funcionando com plena eficiência,
apresentando resultados positivos e, por consequência, sendo reconhecido
como adequado pela respectiva comunidade é a meta de todo administrador
bem intencionado.
A própria inserção do princípio da eficiência no texto de nossa Constituição
Federal, em 1998, sinaliza com esta prioridade.
Todavia, entre a intenção e a realidade existe um grande espaço, onde se
inserem frustrações e fracassos. Assim, qualquer iniciativa orquestrada de reforma da Administração Pública deve sopesar, de forma muito objetiva, todos os
elementos que se vinculam ao que se propõe, sob pena de mais uma desilusão,
somando-se à série histórica de reformas institucionais não exitosas tentadas
em nosso país.
Aqui, vamos relatar, em apertada síntese, os antecedentes e as origens do
Projeto Choque de Gestão, descrevendo os fatos que levaram o Governo de
Minas Gerais a realizar este grande esforço no sentido de aprimorar o seu modo
de funcionamento, sempre com o cuidado de não incorrer no que acima se
descreve.
Creio que o resultado é muito positivo, conforme se verá.
Antecedente Fático do Choque de Gestão
Em 2002, o panorama da Administração Pública estadual mineira não era
positivo. À semelhança de outros Estados federados, Minas Gerais apresentava
um gravíssimo quadro fiscal, com notório déficit orçamentário existente desde
1996, pelo que faltavam recursos para todas as despesas, inclusive para o regular
e tempestivo pagamento da folha de pessoal. Naturalmente, investimentos com
recursos do Tesouro não existiam, levando a um processo de sucateamento da
máquina administrativa, mercê, também, de cortes agudos nos recursos destinados ao custeio.
14 - o choque de gestão em minas gerais
Este dramático quadro não poderia ser atribuído a um único Governo ou a um
único fator, mas sim à soma de circunstâncias que levaram o Estado a este patamar, gerando, inclusive, descrédito internacional, fuga de investimentos privados,
erosão da infraestrutura pública e, portanto, sensível redução do sentimento de
autoestima do povo mineiro, sempre cioso de sua condição e orgulhoso das
tradições de nossa terra, inclusive quanto ao modelo administrativo, já que, no
passado, o serviço público mineiro sempre foi identificado com a operosidade
de seus funcionários e com o bom desempenho em suas atividades.
Todavia, o quadro objetivo não podia ser negado. Era grave a situação da
Administração Estadual, que, ao contrário do que ocorreu em outros Estados da
Federação, não havia sofrido os ajustes necessários de adaptação à nova situação
econômica nacional, com a estabilidade da moeda, que representou profunda
alteração nos mecanismos fiscais do Poder Público. Sem os ajustes imprescindíveis à nova realidade, claudicava a Administração estadual em alcançar os
seus objetivos.
Assim, nos diversos setores: educação, saúde, transportes, segurança pública, fomento ao desenvolvimento econômico, dentre outros, sentia a sociedade
mineira uma não correspondência do aparato estatal mineiro aos seus anseios.
O desânimo era evidente.
Por via de consequência, a falta de ação governamental, motivada pela ausência material de recursos, implicava em atonia dos servidores, desacreditados
e desestimulados. Os métodos de gestão não se renovavam e o ciclo vicioso se
fechava.
Neste contexto, o prestígio do Estado no cenário federativo ficava comprometido. Em diversos “rankings”, Minas Gerais não figurava com o destaque merecido, fruto de sua condição de segundo Estado da Federação em população e
riqueza. Ao contrário, o enfraquecimento institucional da Administração e a falta
de eficiência do serviço público provocavam dados de decadência em diversos
setores sociais e econômicos.
Por evidente, tal quadro não resultava de qualquer manobra intencional de
qualquer administração anterior, mas, como já se afirmou, ele decorreu de uma
soma perversa de fatores negativos, todos eles vinculados à noção de uma gestão pública não voltada para os resultados, sem critérios de metas e formas de
acompanhar o desempenho de órgãos e servidores, a par de uma grave lacuna
no processo estadual de planejamento.
Observava-se, objetivamente, um ambiente de desânimo nos atores responsáveis pelo processo de gestão, como que descrentes em qualquer reversão
positiva de quadro tão nefasto.
Apresentação - 15
A Origem do Choque de Gestão
Foi neste contexto, adverso como se sabe, que se realizou a eleição de
2002.
Ao conceber o programa de Governo, o ora Governador do Estado, então
candidato, contou com o concurso de um grupo de técnicos de diversas áreas
do conhecimento e com vasta experiência no trato da coisa pública, sob nossa
coordenação. Das reuniões deste grupo com o então candidato percebeu-se, em
todos os segmentos, que havia um sério problema de gestão na Administração
Pública, ou seja, não somente enfrentávamos uma crise fiscal, como também a
forma de funcionamento do Estado estava obsoleta e bolorenta, sem condição de
responder às necessidades da população, em todos os setores relevantes. Destarte,
percebeu-se que de nada valeria recuperar a capacidade de investimento do Poder
Público se não se modificasse o seu modus operandi, sob pena de continuarmos
com indicadores deficientes nas políticas públicas estaduais.
Deste modo, o tema da boa gestão assumiu relevo nas discussões com o então candidato. E como haveria pressa na introdução destes novos mecanismos,
por força da draconiana situação a ser enfrentada, logo surgiu a ideia de um
choque, ou seja, um conjunto de medidas de rápido impacto para modificar, de
vez, o padrão de comportamento da Administração estadual, imprimindo-lhe um
ritmo consentâneo com a contemporaneidade própria de uma gestão eficiente,
efetiva e eficaz. E este choque deveria operar-se sobre os métodos de gestão na
Administração Pública.
Surgia, assim, o Projeto Choque de Gestão, linha condutora principal do
programa governamental para Minas Gerais.
Eleito, em primeiro turno, com ampla e histórica maioria, o Governador
eleito determina à sua equipe de transição, sob nossa coordenação, o início
da implantação do Projeto, com a apresentação de propostas objetivas que
permitissem a reformulação da gestão estadual, especialmente do comportamento
da máquina administrativa, mediante novos valores e princípios, de forma a
se obter, ainda que a longo prazo, uma nova cultura comportamental do setor
público mineiro, voltado para o desenvolvimento de nossa sociedade, dentro
de padrões éticos rigorosos e de critérios objetivos para se medir o desempenho
dos resultados das ações governamentais, a par de se adotar fatores de estímulo
e motivação dos servidores públicos, imprescindíveis para o sucesso deste novo
modo de funcionamento da Administração Pública.
Naquele momento, é importante registrar, todo o apoio do então Governo
estadual foi obtido, com o propósito de se adotar as necessárias providências,
inclusive legislativas, para o início do processo, que se antevia complexo.
16 - o choque de gestão em minas gerais
Interessante, também, como nota histórica, relembrar que a expressão “Choque de Gestão”, absolutamente inédita e profundamente criativa, apresentava,
durante a campanha eleitoral, um impacto muito grande por materializar, de
forma muito sintética, uma ideia-força extremamente positiva e de fácil percepção pela sociedade, receptora dos maus serviços públicos e, naturalmente,
preocupada com a respectiva melhoria em sua gestão.
Primeiras Medidas do Choque de Gestão
A implantação das medidas decorrentes do Projeto Choque de Gestão antecedeu à posse do novo Governo. Ainda no curso do mandato do Governador
anterior, foi solicitada delegação de poderes à Assembleia Legislativa para promover a reformulação da estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado,
adaptando-a às necessidades do mencionado Projeto, bem como colaborando
com a hemorrágica necessidade de redução de custos do setor público, cujo
déficit ultrapassava a cifra dos dois bilhões de reais. Para esta medida, também,
contou-se com a total colaboração do Governo anterior, que findava a sua
missão.
O novo desenho do Poder Executivo Estadual resultou de uma profunda
análise das competências e responsabilidades da esfera federada estadual, em
harmonia com os critérios de concepção do Choque de Gestão, de tal modo que
a estrutura administrativa do Executivo, bem como as vinculações das entidades
descentralizadas pudessem, desde o primeiro momento do novo Governo, sinalizar com uma moderna concepção de funcionamento do Estado, preocupado
com os resultados e metas que se apresentaram como vitais ao êxito da Administração que ora se iniciava.
Neste contexto, assume destaque a criação do órgão que seria responsável
pela condução do projeto: a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Até
então, a estrutura administrativa do Poder Executivo de Minas Gerais apresentava
duas Secretarias de Estado, incumbidas das questões referentes ao processo de
gestão pública: a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral e
a Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração, a par da Secretaria de Estado de Fazenda, responsável pela receita e pela gestão do Tesouro
estadual.
Com o firme propósito de se instituir um órgão central de gestão forte e titular
dos meios necessários à plena execução do Projeto Choque de Gestão, a criação
da mencionada Secretaria, cuja sigla, SEPLAG, tornou-se bem conhecida, foi o
primeiro passo na implantação das ações do Projeto. A partir de sua instituição,
as demais providências foram acionadas.
Apresentação - 17
Na concepção desta nova Secretaria de Estado, figurava a necessidade de se
concentrar, sob um único comando, todas as ações relativas ao Projeto, ou seja,
os instrumentos vinculados ao planejamento: orçamentos anual e plurianual,
planificação de médio e longo prazos, coordenação geral das ações governamentais, bem como os instrumentos vinculados à gestão em sentido estrito: recursos
humanos, governança eletrônica, logística.
Inequivocamente, a atribuição a esta nova pasta das funções de coordenação geral do Governo, concretizada com a Presidência das criadas Câmaras
de Planejamento, Gestão e Finanças; de Desenvolvimento Econômico e de
Desenvolvimento Social, bem como da Junta de Programação Orçamentária e
Financeira, permitiu a percepção de relevância dada pelo Governador do Estado
ao Projeto Choque de Gestão.
Ademais, a unificação do comando do orçamento do Estado com a maior despesa pública (a folha de pessoal) permitiu uma visão integrada das necessidades
do Poder Público, em estreita sintonia com as diretrizes e prioridades da área
fazendária, cuja harmonia governamental interna com a SEPLAG é importante
fator de sucesso do Projeto Choque de Gestão.
A partir daí, iniciaram-se os diversos programas integrantes do Choque de
Gestão, quer as iniciativas legislativas, onde a compreensão e parceria do Poder
Legislativo estadual foram decisivas, também, para o êxito do Projeto, quer as de
natureza executiva, atomizadas por toda a estrutura do Poder Público, conforme
se verá adiante.
Parte 1
Fundamentos do Choque
de Gestão e a Obra
CAPÍTULO 1
Introdução
Renata Vilhena
Humberto Falcão Martins
Caio Marini
O choque de gestão é um conjunto integrado de políticas de gestão pública orientado para o desenvolvimento. Esta sintética definição oculta questões
basilares que povoam o debate contemporâneo sobre gestão pública, questões
estas que fundamentam o choque de gestão.
Este capítulo introdutório tem um triplo propósito. O primeiro é enunciar
questões do debate contemporâneo que o choque de gestão evoca e cujo equacionamento contribui para sua singularidade frente a experiências nacionais e internacionais, nomeadamente, a integração das políticas de gestão e sua orientação
para o desenvolvimento. O segundo é destacar a originalidade e singularidade
do choque de gestão no panorama/trajetória das políticas de gestão nacionais e
internacionais. O terceiro é apresentar este volume, sua organização e conteúdo,
e informar ao leitor as formas como o mesmo pode ser lido.
1. A Integração das Políticas de Gestão e sua Orientação
para o Desenvolvimento1
As políticas de gestão pública2 compreendem ações em distintas perspectivas
de aplicação: a) na perspectiva macrogovernamental, cuja unidade de aplicação
é o governo como um todo; b) na perspectiva institucional, cuja unidade de
aplicação são organizações governamentais; e c) na perspectiva individual, cuja
22 - o choque de gestão em minas gerais
unidade de aplicação é o servidor. Por outro lado, estas três perspectivas estão
relacionadas a distintas categorias de agregação de valor público: a) resultados
(desde planos governamentais, gestão de programas, políticas setoriais, estratégias
organizacionais, pactuações de resultados organizacionais, metas individuais
etc.); b) processos (processos centrais de gestão de recursos humanos, compras,
logística, governo eletrônico, controle, gestão da qualidade, padrões de atendimento, capacitação de servidores, direção pública etc.); e c) recursos (redução
de gastos, racionalizações de insumos, dimensionamento da força de trabalho
etc.). O Quadro 1 a seguir busca ilustrar este cruzamento de perspectivas.
QUADRO 1
Políticas de gestão pública a partir de sua
aplicação e da agregação de valor
DA APLICAÇÃO
PERSPECTIVAS
Macrogovernamental
Planos de
desenvolvimento
(planos estratégicos e
plano plurianual)
DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO
Resultado
Gestão por programas
(formulação,
monitoramento
e avaliação de
programas e ações)
Sistemas centrais
(compras, RH,
logística, TI/governo
eletrônico, orçamento,
finanças etc.)
Processo
Controle, promoção
da transparência e
accountability e luta
contra corrupção
Gestão da qualidade
do gasto
Repressão fiscal
Recurso
Gestão orçamentária,
financeira e contábil
Organizacional/
Institucional
Planejamento
estratégico
Individual/Grupal
Avaliação de
desempenho
individual e grupal
Contratualização/
agencificação
(contratos de gestão,
acordos de resultado
etc.)
Gestão da qualidade
Simplificação
administrativa
Capacitação e gestão
de competências
Direção pública
Gestão do
atendimento
Gestão da organização
governamental
(estruturas e modelos
institucionais,
regulação, parcerias
com a sociedade etc.)
Eficiência
Redução de
despesas
Gestão de cargos e
carreiras
Assistência ao servidor
Dimensionamento da
força de trabalho
Produtividade
Política de reajustes
salariais
Previdência do
servidor
Parte 1 - 23
O problema é que estes quadrantes de política de gestão tratam diferentes
temas sob responsabilidade de diferentes domínios institucionais, com atuação
tendencialmente autonomista (visões peculiares sobre problemas e soluções em
distintas estruturas encarnadas por distintas comunidades epistêmicas) e de forma
usualmente fragmentada, com problemas de coerência (fraca convergência com
objetivos e visões globais), consistência (conflitos, barreiras e ações de anulação
entre temas e domínios) e coordenação (baixa integração e articulação entre
e dentro de temas e domínios).3 A Figura 1 abaixo busca ilustrar este quadro,
revelando “territórios” bem demarcados das políticas de gestão.
Planejamento
Serviços
Administrativos
Recursos
humanos
Modernização
DA APLICAÇãO
PERSPECTIVAS
Macrogovernamental
Planos de desenvolvimento (planos
estratégicos e plano
plurianual)
DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO
Resultado
Gestão por programas
(formulação, monitoramento e avaliação
de programas e ações)
Sistemas centrais
(compras, RH,
logística, TI/governo
eletrônico, orçamento,
finanças etc.)
Processo
Controle, promoção
da transparência e
accountability e luta
contra corrupção
Gestão da qualidade
do gasto
Repressão fiscal
Recurso
Gestão orçamentária,
financeira e contábil
Organizacional/
Institucional
Planejamento
estratégico
Individual/Grupal
Avaliação de
desempenho
individual e grupal
Contratualização/
agencificação
(contratos de gestão,
acordos de resultado
etc.)
Gestão da qualidade
Simplificação
administrativa
Gestão do
atendimento
Gestão da organização
governamental
(estruturas e modelos
institucionais,
regulação, parcerias
com a sociedade etc.)
Eficiência
Redução de
despesas
Capacitação e
gestão de
competências
Direção pública
Gestão de cargos e
carreiras
Assistência ao
servidor
Dimensionamento da
força de trabalho
Produtividade
Política de reajustes
salariais
Previdência do
servidor
Gestão
Fiscal
FIGURA 1 - Políticas de gestão e distintos domínios institucionais
Controle
24 - o choque de gestão em minas gerais
A questão é que para que as políticas de gestão logrem seus propósitos não
basta apenas que haja, nas três perspectivas (macrogovernamental, organizacional e individual), práticas inovadoras de gestão para resultados, de melhoria dos
processos (de gestão de programas, da gestão em geral e dos servidores) e de
racionalização de recursos. É, sobretudo, necessário que haja alinhamento entre
estas perspectivas e que este alinhamento aponte para a geração de resultados de
desenvolvimento. Vista na horizontal, esta integração significa que a promoção
de resultados das pessoas deve estar voltada ao alcance dos objetivos de suas
instituições e estes, por sua vez, devem estar direcionados para implementar a
agenda de governo. A melhoria das pessoas (via capacitação, por exemplo) deve
ser a base da melhoria da gestão, que é essencial para a execução das ações
que conduzem aos resultados. Ainda nesta perspectiva horizontal, a gestão de
quadros e salários deve ser tratada de forma alinhada com imperativos de eficiência organizacional, que se vincula a metas agregadas de desempenho fiscal
no âmbito de governos. Na perspectiva vertical, por exemplo, surgem outras
integrações essenciais: a gestão da despesa compatível com a execução das ações
necessárias à geração dos resultados; a gestão da eficiência baseada em ganhos
estruturais de qualidade da gestão, promovendo os resultados buscados a um
custo menor; e a obtenção do máximo rendimento dos quadros funcionais a partir
de investimentos em capital humano alinhados com os resultados individuais.
A Figura 2 a seguir ilustra a necessária integração entre as políticas de gestão.
Parte 1 - 25
DA APLICAÇãO
PERSPECTIVAS
Macrogovernamental
Planos de
desenvolvimento
(planos estratégicos e
plano plurianual)
DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO
Resultado
Gestão por programas
(formulação,
monitoramento
e avaliação de
programas e ações)
Sistemas centrais
(compras, RH,
logística, TI/governo
eletrônico, orçamento,
finanças etc.)
Processo
Controle, promoção
da transparência e
accountability e luta
contra corrupção
Gestão da qualidade
do gasto
Organizacional/
Institucional
Planejamento
estratégico
Individual/Grupal
Avaliação de
desempenho
individual e grupal
Contratualização/
agencificação
(contratos de gestão,
acordos de resultado
etc.)
Gestão da qualidade
Simplificação
administrativa
Capacitação e gestão
de competências
Direção pública
Gestão do
atendimento
Gestão da organização
governamental
(estruturas e modelos
institucionais,
regulação, parcerias
com a sociedade etc.)
Eficiência
Redução de
despesas
Gestão de cargos e
carreiras
Assistência ao servidor
Dimensionamento da
força de trabalho
Repressão fiscal
Produtividade
Gestão orçamentária,
financeira e contábil
Política de reajustes
salariais
Previdência do
servidor
Recurso
FIGURA 2 - Fluxos e movimentos de integração entre as políticas de gestão pública
Com efeito, muitas políticas de gestão se posicionam na perspectiva dos
recursos, não apenas impondo limitações, a priori, às perspectivas dos processos e
resultados, mas, via de regra, sacrificando o alcance dos resultados estabelecidos
(mesmo aqueles formulados dentro de uma zona de viabilidade). Por outro
lado, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dos processos
se descuidam de sua necessária vinculação visceral com resultados e com a
eficiência. Ainda, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dos
resultados (principalmente aquelas que proporcionam um tratamento de gestão de
projetos a processos e organizações) parecem prescindir da necessária melhoria
dos processos que os geram, dos recursos que alimentam os processos e de
26 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
uma compreensão acerca da organização. Não obstante notáveis resultados em
diversas perspectivas em particular, o grande desafio é gerar alinhamento entre as
diferentes perspectivas. Não basta uma boa atuação isolada, mesmo que se adentre
em todas as perspectivas (resultados, processos, recursos, macrogovernamental,
organizações e pessoas). É necessário que ações estruturadas a partir destas
perspectivas se comuniquem, se harmonizem, sejam dotadas de coerência e
convirjam para o alcance dos resultados de governo. Esta é, por excelência, a
marca distinta das políticas de gestão pública de última geração: racionalizar
e melhorar a gestão para alcançar resultados de desenvolvimento. A Figura 3
busca contrastar duas orientações de políticas de gestão pública: uma orientada
para o desenvolvimento (característica das reformas de segunda geração), outra
enredada no ajuste fiscal (característica das reformas de primeira geração).
DA APLICAÇãO
Organizacional/
Macrogovernamental
Institucional
Planejamento
Planos de
estratégico
desenvolvimento
(planos estratégicos e
Contratualização/
plano plurianual)
agencificação
Resultado
Gestão por programas (contratos de gestão,
acordos de resultado
(formulação,
etc.)
monitoramento
e avaliação de
programas e ações)
Gestão da qualidade
Sistemas centrais
Simplificação
(compras, RH,
logística, TI/governo administrativa
Gestão do
eletrônico,
orçamento, finanças atendimento
etc.)
Gestão da
Processo
Controle, promoção organização
governamental
da transparência e
accountability e luta (estruturas e modelos
institucionais,
contra corrupção
regulação, parcerias
com a sociedade etc.)
Gestão da qualidade Eficiência
do gasto
Redução de despesas
Repressão fiscal
Recurso
Gestão orçamentária,
financeira e contábil
DA AGREGAÇÃO DE VALOR PÚBLICO
Orientação do ajuste
fiscal ortodoxo
(primeira geração)
Orientação da nova administração para o
desenvolvimento
(segunda geração)
PERSPECTIVAS
Individual/Grupal
Avaliação de
desempenho
individual e grupal
Capacitação e gestão
de competências
Direção pública
Gestão de cargos e
carreiras
Assistência ao
servidor
Dimensionamento
da força de trabalho
Produtividade
Política de reajustes
salariais
Previdência do
servidor
FIGURA 3 - Orientações das políticas de gestão
Parte 1 - 27
As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação essencialmente econômica e fiscal, tendo como elemento central a crise do Estado.
O pressuposto era de que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade e
atraindo investimentos, ou seria uma pré-condição para o desenvolvimento. Em
todo caso, o ajuste fiscal puro impôs uma agenda predominantemente negativa
de cortes e restrições. O problema não estaria apenas no faseamento (ajustar,
depois crescer), mas nos efeitos colaterais do ajuste sobre a capacidade de crescer (Stiglitz, 2000).
A marca distinta das reformas de segunda geração no início do século
XXI é a promoção do desenvolvimento na perspectiva da governança social,
buscando-se fortalecer Estado, mercado e terceiro setor para a geração concertada
de resultados. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global,
manifestos pela crescente desigualdade e pobreza (Kliksberg, 2004), não podem
ser vencidos pela simples ação dos mercados, mas por meio do fortalecimento
de instituições tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, a
forte correlação entre instituições e desenvolvimento tem sido empiricamente
comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidação
institucional é o fator primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik
& Subramanian, 2003). Por outro lado, argumenta-se (Offe, 1988) que a boa
governança social depende de um equilíbrio (de capacidade e poder) entre as
esferas do Estado (domínio dos políticos e burocratas), do mercado (domínio
dos investidores e consumidores) e terceiro setor (domínio dos cidadãos
organizados em torno de seus interesses, mais públicos ou particularísticos em
diferentes extensões). Cada uma destas três esferas possui limitações e vantagens
comparativas, bem como demonstram a história recente. O Estado promove
equidade, mas é menos eficiente. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferas
pode levar à baixa capacidade de governo; fortalecê-lo pode levar ao estatismo
dirigista e formas autoritárias perversas. O mercado é virtuoso em eficiência,
mas insensível em equidade. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferas
pode levar à ineficiência e perda de competitividade; fortalecê-lo pode levar a
formas perversas de “mercado livre”, concentração e “capitalismo selvagem”.
O terceiro setor é virtuoso porque é o domínio do valor, da causa, provendo
meio de expressão de iniciativas comunitárias e cidadãs essenciais à afirmação
da identidade cívica, mas sua natureza não é a regra de direito. Fortalecê-lo em
detrimento das demais esferas pode gerar formas anômicas de atuação paroquial
ou formas perversas de comunitarismo excessivo; enfraquecê-lo pode levar à
negligência de comunidades e identidades.
As reformas de segunda geração não dispensam o ajuste fiscal e a preocupação com a estabilidade econômica, mas enfatizam o aumento de bem-estar de
forma integrada à responsabilidade fiscal e com ganhos de eficiência — que se
baseiam em transformações estruturais, não na mera redução de despesas.
28 - o choque de gestão em minas gerais
As reformas de segunda geração trazem de volta as questões recorrentes da
Administração para o Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governos
mais capazes de formular e alcançar resultados de desenvolvimento? Como
promover a formulação e a implementação efetivas? Quais concepções de planejamento e gestão governamentais proporcionam isto?
Mas estas questões possuem novas respostas. A velha Administração para o
Desenvolvimento se baseava em uma ideia nacionalista, xenófoba e autóctone
de desenvolvimento a partir da qual se buscava a “independência econômica
da nação” (Melo, 1986). Dicotomizava desenvolvimento econômico
(primordialmente relacionado à industrialização e crescimento do produto interno
bruto) e desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O modelo
preconizava “um crescimento centralizado, com ênfase na composição das
indústrias nacionais, [...] e falta de opção pela distribuição da renda” (Tavares, 1972).
Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como
produtor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjando
um capitalismo dependente do Estado empreendedor (Barros de Castro & Pires de
Souza, 1981) – ao qual cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada ou
tecnoburocrática. Baseava-se em um modelo de planejamento tecnocrático e
centralizado, a partir de um forte órgão central de planejamento, e preconizava
a burocracia ortodoxa como modelo ideal de gestão para implementação.
O pensamento original da Comissão Econômica para a América Latina – CEPAL
– foi fundamental para consolidar este modelo.
A nova Administração para o Desenvolvimento se baseia em um conceito de
desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalização, integração e
interdependência. Busca tratar de forma integrada a dimensão do desenvolvimento
econômico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incremento
sustentável de bem-estar geral em termos de desenvolvimento humano)4 e da
sustentabilidade ambiental.5 Também atribui papel central ao Estado, mas numa
linha de um Estado-rede (Castells, 1998), um elemento concertador, ativador e
direcionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direção do
desenvolvimento. Fica patente a consideração do aparato estatal não apenas
como recurso, mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans,
Rueschemeyer & Skocpol, 1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade não
apenas no sentido de que reproduz suas demandas, mas também no sentido de
que promove ações conjuntas (parcerias e alianças no provimento de serviços
de relevância social e mesmo empreendimentos) e constitui uma “inteligência”
estratégica que se manifesta na interlocução e na participação na gestão das
políticas públicas. O desenvolvimento requer um Estado eficaz, que encoraje
e complemente o mercado e a sociedade civil, como parceiro, catalisador e
facilitador (World Bank, 1997).
Parte 1 - 29
2. A Singularidade do Choque de Gestão
O choque de gestão não é mais uma concepção de “reforma administrativa”
ou de “reforma do Estado”. Há duas principais distinções no choque de gestão.
Primeiramente, constitui adequação institucional voltada para o desenvolvimento.
Não é a adequação institucional pela forma (buscando a necessária implantação
de padrões, tais como, por exemplo, da burocracia ortodoxa ou de concepções
autodenominadas “pós-burocráticas”), tampouco a adoção de um corolário
desenvolvimentista sem chão implementador. Segundo, e complementarmente,
foi concebido a partir de uma perspectiva integradora de políticas. Estes atributos
são originais tanto em perspectiva histórica nacional como internacional.
Originalmente, os processos de transformação da gestão promovidos no
âmbito de governos se denominavam “reforma administrativa” e possuíam um
significado meramente instrumental. Tratava-se de uma adequação de meios,
buscando dotar os governos de um equipamento administrativo dentro de
padrões e princípios estabelecidos de eficiência. A inspiração do termo provém
da denominada Administração Pública Progressivista, que entra em voga a partir
da década de 1930, buscando aplicar e desenvolver no setor público emergentes
tecnologias gerenciais (em boa parte provenientes da denominada escola clássica
de administração), de modo a instrumentar um papel ativista do Estado na
promoção do desenvolvimento. A Administração Pública Progressivista baseava-se no pressuposto de que a implantação de um padrão ortodoxo de burocracia
pública (muito identificado com o tipo ideal weberiano) capacitaria os estados
para quaisquer propósitos em geral e seria condição suficiente para colocar em
operação o desenvolvimentismo keynesiano — e, de resto, poderia também
suplantar o patrimonialismo em favor de uma maior racionalidade nas relações
entre política e administração. Embora tenha sido extensamente aplicada em favor
do desenvolvimento, a essência da reforma administrativa é o padrão burocrático-ortodoxo, não a finalidade desenvolvimentista. Reproduzia, nesse sentido, o
pressuposto mais perigoso da burocracia ortodoxa: a execução dos meios dentro
dos padrões estabelecidos conduz automaticamente ao alcance dos fins. Não
havia arranjos específicos para determinados fins, arranjos padrão levariam a
quaisquer fins. A reforma daspiana6 é um exemplo desta abordagem.
Houve dois principais problemas com esta concepção. No que se refere aos
fins, os sistemas burocrático-ortodoxos poderiam capacitar estados autoritários
a cumprir objetivos espúrios de desenvolvimento (desde interesses caudilhescos
tipicamente latino-americanos até o nazismo). No que se refere aos meios, o
padrão burocrático-ortodoxo provou-se potencialmente incapacitante, tendo
em conta uma série de limitações estruturais relacionadas ao seu caráter
pretensamente impessoal (base das denominadas buropatologias) e, sobretudo,
relacionadas a transformações no contexto (principalmente a partir do advento
30 - o choque de gestão em minas gerais
da sociedade do conhecimento), cuja dinâmica crescente exigiria um modelo
de gestão capaz de respostas mais rápidas, mais focado no cliente/beneficiário,
orientado para resultado, flexível e transparente (em vez de auto-orientado,
procedimental, rígido e insulado, características-padrão do modelo burocrático
ortodoxo). Em suma, houve um descolamento entre meios e fins.
Posteriormente, a estrita preocupação com os meios foi substituída pela centralidade dos fins, dos objetivos de desenvolvimento, dando lugar ao conceito
de “modernização administrativa”, expressão que se destacou nas décadas de
1960, 70 e 80.7 A diferença era que a modernização administrativa comportava
um ingrediente claramente teleológico: os meios (não os meios-padrão) deveriam
estar de acordo com o alcance de determinados fins. A modernização administrativa robusteceu uma trajetória de planejamento governamental que se estendia
desde os anos 30 e promoveu o advento da era de ouro do planejamento entre
os anos 50 e 70. São exemplos deste conceito o Plano de Metas no Governo JK,
que prescindiu da burocracia ortodoxa para sua implementação e estabeleceu
uma burocracia paralela (os grupos executivos) nada ortodoxa, e o Decreto-Lei
200/67 (que pavimentou o caminho da era dos PNDs),8 que também abdicou
da burocracia ortodoxa (notadamente a administração direta) e estabelecia um
padrão heterodoxo de burocracia baseada no princípio do planejamento, na
descentralização e na flexibilização (a diferenciação de formas institucionais e
seus amplos graus de autonomia na gestão de seus meios). Nessa concepção, o
problema dos fins teve um tratamento privilegiado no âmbito de distintas concepções de planejamento governamental (que buscavam equacionar gargalos
ao desenvolvimento e germinar potencialidades de forma sistêmica).
Os principais problemas desta concepção estão relacionados aos meios e
aos fins. No que se refere aos fins, há problemas relacionados com a forma de
definição dos fins, ou o modelo de planejamento, que se revelou excessivamente tecnocrático, e problemas relacionados aos resultados de desenvolvimento,
voltados a implementar uma estratégia de substituição de importações que se
esgotou. Posteriormente, o planejamento governamental entra em declínio, quer
pelas bruscas mudanças no contexto (da crise do petróleo nos anos 70, à crise
de liquidez nos anos 80), quer pela intensa instabilidade macroeconômica nos
anos 80 e início dos 90, dando início a uma sequência de planos de estabilização sem perspectiva de desenvolvimento a longo prazo. No que se refere aos
meios, por um lado, observou-se uma tendência de engolfamento, pela burocracia ortodoxa, das estruturas heterodoxas paralelas concebidas para realizar
os fins específicos. Por outro lado, observou-se o desalinhamento das estruturas
descentralizadas com os planos numa espiral de insulamento burocrático. De
novo, o descolamento entre meios e fins.
A era da reforma do Estado, inspirada nos ideais da nova gestão pública,
buscou equacionar estes problemas históricos num outro contexto: globalização,
democracia e crise econômica (caracteristicamente a instabilidade macroeconômica típica dos anos 80 e início dos 90, no bojo da qual se insere a crise do
Parte 1 - 31
Estado). Mas a ênfase foi nos meios, não nos fins. Em relação aos fins, o ideal do
desenvolvimento é substituído pela necessidade pragmática (emblematicamente
evocada no corolário do consenso de Washington) de promoção de um ajuste
estrutural, para adequação do sistema econômico e do Estado a um novo contexto
de economia de mercado globalizado. Este contexto não apontava, portanto,
um retorno triunfal do planejamento, mas lograria uma década de ajuste fiscal
e de reformas estruturais na ordem econômica, no perfil de atuação do Estado
(a partir das privatizações, principalmente) e nas políticas sociais (previdência,
principalmente). Mas, por outro lado, a estabilidade econômica permitiu o
ressurgimento do planejamento governamental, a partir da incorporação de
metodologias de gestão de programas.
Em relação aos meios, a era da reforma do Estado propunha um novo padrão
de burocracia governamental, frequente e erroneamente autodenominado “pós-burocrático”. Trata-se de uma burocracia que (justamente por ser burocracia,
não perde o caráter racional-legal-impessoal) possui uma morfologia distinta,
mais afeita ao contexto atual: modelo de gestão mais orgânico, posicionada
na perspectiva da governança social, portanto, parceirizada com o terceiro
setor e mercado, orientada para a eficiência e sujeita a maior controle social
e transparência. Curiosamente, à semelhança da concepção de “reforma
administrativa”, a reforma do Estado buscava incorporar à administração pública
tecnologias gerenciais emergentes (não mais da sociedade industrial do século
passado, mas da sociedade do conhecimento do século XXI), em busca de um
novo paradigma de gestão que não estava vinculado a nenhum ideal finalístico
de transformação — senão, talvez, ao ideal da eficiência. O Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, no bojo da reforma gerencial de 1995, é o
exemplo emblemático desta concepção.
Mas a era da reforma do Estado não logrou alinhar meios e fins. O plano
diretor estava voltado aos meios (o “aparelho do Estado”) e não estava alinhado
a nenhum projeto de desenvolvimento; o plano plurianual, mesmo sem estar
amparado num projeto nacional de desenvolvimento, por seu turno, prescindia
de intervenções nos demais domínios das políticas de gestão — presumindo
que os programas seriam implementados graças à atuação providencial de seus
gerentes nas estruturas de governo. A era da reforma do Estado forjou uma brecha
entre o planejamento e a “gestão” (termo utilizado para denominar as demais
políticas de gestão, excetuado o planejamento e a gestão fiscal), logrou atividade,
inclusive inovadora, em diversos campos das políticas de gestão, mas de forma
fragmentária, sob baixa integração e baixa convergência com ideais comuns.
A reforma gerencial deixou, portanto, várias lições: a necessidade de se
construir um norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovações
gerencias e de integrar as políticas de gestão, alinhando-as para trilhar o caminho
escolhido. O desafio seria segui-las nas janelas de oportunidades que surgiriam
em governos estaduais e municipais, principalmente.
32 - o choque de gestão em minas gerais
O choque de gestão se aproveitou destas lições do passado de uma maneira
eclética e inteligente, combinando elementos dos programas de ajustes com iniciativas vigorosas voltadas para o desenvolvimento do Estado. Representa, neste
sentido, um caso singular de adoção de medidas (duras e necessárias) típicas
das reformas de primeira geração, mas de forma simultânea e subordinada aos
princípios da reforma de segunda geração. Ao optar por uma atuação nas duas
vertentes (ajuste e promoção do desenvolvimento) o Choque de Gestão inovou,
pois partiu (e isto é fundamental e o diferencia) de um plano estratégico orientado
para o futuro (PMDI, PPAG, GERAES etc.) com ações definidas, priorizadas e implementadas mesmo no contexto de crise. E os ganhos decorrentes da eficiência
do ajuste foram usados para incrementar ações previstas no plano.
Em síntese, o choque de gestão se diferencia porque é uma iniciativa bem-sucedida, na partida, de integração entre meios e fins — o que nada mais é
do que o próprio conceito de gestão: definir os resultados certos e fazê-los
acontecer. Por outro lado, o choque de gestão também é uma prova cabal
de que as estratégias abrangentes e coerentes (alinhadas com uma finalidade)
de transformação da gestão são possíveis e necessárias — e que as agendas
minimalistas, excessivamente focadas ou fragmentárias de políticas de gestão,
apresentam potencialmente baixos resultados.
3. O Volume e sua Organização
Este volume está dividido em 7 partes, cuja sequência está amparada nos
fundamentos apresentados. A primeira parte busca introduzir o choque de gestão,
seus fundamentos e o plano desta obra. A segunda parte trata do elemento
orientador do conjunto de políticas de gestão que compõem o choque de gestão:
o planejamento governamental, ou o conjunto de esforços voltados à formulação,
monitoramento e avaliação de resultados de desenvolvimento. A terceira parte
trata de políticas de gestão que buscam alinhar as organizações para a geração
dos resultados definidos, abordando instrumentos contratuais de gestão por
resultados aplicados entre organizações públicas (Acordo de Resultados) e
entre o Poder Público e instituições privadas do Terceiro Setor (Oscips) ou do
mercado (PPP). A quarta parte tem como objeto as pessoas, tratando de apresentar
os mecanismos de alinhamento entre resultados individuais e institucionais
presentes na reestruturação de carreiras, na avaliação de desempenho individual
e no desenvolvimento de competências. A quinta parte trata do alinhamento
dos sistemas administrativos centrais de governo com a geração dos resultados
vislumbrados nos âmbitos da gestão de pagamentos e benefícios, da governança
eletrônica, das compras governamentais e de controle. A sexta parte trata da
dimensão fiscal do choque de gestão, tais como equilíbrio fiscal, gestão da receita,
gestão do tesouro e gestão do gasto, constituindo, no conjunto, um pressuposto
e, ao mesmo tempo, mais um alinhamento em busca de resultados de eficiência.
Parte 1 - 33
A sétima e última parte busca elaborar um balanço geral do choque de gestão até
o presente momento e sinalizar uma agenda de consolidação para o futuro.
Os parágrafos a seguir buscam detalhar o conteúdo de cada parte e seus
respectivos capítulos. Cabe, nesse sentido, informar ao leitor de que, embora a
sequência da obra constitua o desdobramento de um argumento (do alinhamento
das estruturas, pessoas e sistemas administrativos aos resultados de desenvolvimento), os capítulos se sobrepõem em alguma extensão e possuem um certo grau
de autonomia, podendo ser lidos isoladamente ou em conjunto sequenciado ou
não, sob a recomendação de que a leitura da primeira parte seja precedente.
Antecede a parte 1 e a este Capítulo a Apresentação intitulada: “Antecedentes
e Origem do Choque de Gestão”, de autoria de Antônio Augusto Anastasia, que
elabora uma contextualização do estado de coisas que motivou, como resposta, o choque de gestão, descreve seu processo de formulação e a decorrente
reorganização governamental necessária à sua implementação, com destaque
para a integração das políticas de planejamento e gestão numa única secretaria,
a SEPLAG.
A parte 2 tem como objeto o planejamento governamental e contém quatro
capítulos que tratam da concepção do duplo planejamento (as perspectivas
de curto e longo prazo), do planejamento estratégico de longo prazo, da
integração entre planejamento e orçamento e da gestão estratégica de projetos
de investimento.
O capítulo 2, intitulado “O Duplo Planejamento”, de autoria de Tadeu Barreto
Guimarães e Bernardo de Almeida, busca apresentar resumidamente o conceito
de Duplo Planejamento (interação entre os enfoques “hoje para hoje” e “hoje
para amanhã”) descrever o processo implantado e a institucionalização inicial
dessa abordagem, cujos indícios são apresentados ao final do capítulo.
O capítulo 3, intitulado “O Planejamento Estratégico de Longo Prazo”, de
autoria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, busca relatar a
experiência de Minas Gerais na construção dos instrumentos de planejamento de
longo e médio prazo (PMDI, Geraes e PPAG) e, em seguida, concluir apontando
algumas lições aprendidas no processo. A conclusão inclui, adicionalmente,
uma referência sintética ao resultado da avaliação da coerência estratégica do
Governo.
O capítulo 4, intitulado “A Integração Planejamento-Orçamento”, de autoria
de Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães,
objetiva descrever as medidas adotadas a partir de 2003 e os resultados
parciais da integração planejamento-orçamento, sob a ótica da realização da
estratégia. Sintetizam-se as inovações que buscam assegurar maior aderência
dos instrumentos e processos de planejamento e orçamento à estratégia do
governo. Conclui-se que as inovações do governo mineiro garantiram uma efetiva
integração planejamento-orçamento que, associada ao gerenciamento intensivo
dos projetos estratégicos, possibilita uma eficiente realização da estratégia.
34 - o choque de gestão em minas gerais
O capítulo 5, intitulado “A Gestão dos Investimentos Estratégicos”, de autoria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, aborda a experiência
mineira na gestão de projetos estratégicos (construção de planos de projeto e
sistemática de acompanhamento), da absorção da tecnologia de gerenciamento
de projetos às inovações adotadas face às particularidades do setor público.
Os impactos da tecnologia de gerenciamento de projetos no desempenho dos
projetos estratégicos são demonstrados ao final do capítulo.
A parte 3 trata do alinhamento das organizações (a plataforma implementadora)
aos resultados definidos pelo planejamento e compõe-se de 3 capítulos que têm
como objeto modelos contratuais de gestão por resultados entre organizações
públicas, entre o poder público e o terceiro setor e entre o poder público e a
iniciativa privada, respectivamente o Acordo de Resultados, OSCIP e PPP.
O capítulo 6, intitulado “Acordo de Resultados”, de autoria de Kênnya Duarte,
Carolina Lemos, Caio Marini e Humberto Falcão Martins, trata da introdução
de um novo modelo de gestão de resultados na administração pública mineira,
tendo como instrumento o Acordo de Resultados, como recurso de alinhamento
das organizações públicas aos resultados de Governo. O capítulo busca caracterizar este instrumento, descrevendo suas partes constitutivas e processo de
implementação; relatar a experiência recente com a implantação de 16 acordos
de resultados, seus fatores críticos de sucesso; e elaborar um balanço dos resultados alcançados, das lições aprendidas e dos necessários direcionamentos
futuros. Conclui-se que o AR é um vigoroso instrumento de alinhamento entre
as estratégias governamentais e as estratégias de cada instituição e de promoção
de resultados.
O capítulo 7, intitulado “Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
- OSCIP”, de autoria de Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha e Flávio
Alcoforado, discorre sobre a concepção e implantação das Organizações da
Sociedade Civil de Interesse Público de Minas Gerais, um modelo de parceria
realizada entre o Estado e a sociedade civil organizada, pautada na contratualização
de resultados com entes de cooperação. O capítulo apresenta o contexto em
que emerge o modelo de OSCIP, descreve suas principais características, relata
a experiência de implementação do modelo, aborda os principais problemas
enfrentados na sua implementação e vantagens que já podem ser percebidas da
execução dos primeiros Termos de Parceria e enumera desafios que se vislumbra
no aperfeiçoamento do modelo.
O capítulo 8, intitulado “Parceria Público-Privadas”, de autoria de Luiz Antônio
Athayde, Gustavo Gusmão e Marco Aurélio de Barcelos Silva, busca ilustrar
algumas das ações e iniciativas adotadas pelo Estado de Minas Gerais para a
implantação do seu Programa de Parcerias Público-Privadas, discorrendo sobre
sua concepção, a estruturação dos primeiros projetos de PPP, os resultados até
então obtidos e as perspectivas fixadas. O Programa de PPP mineiro revela a
preocupação em se consolidar um ambiente propício ao investimento, assentado
nos pilares de governança, confiança e intenso diálogo com a sociedade civil.
Parte 1 - 35
A parte 4 trata do alinhamento das pessoas com os resultados de Governo
e suas organizações e possui 3 capítulos que buscam abordar a instituição da
avaliação de desempenho individual, o processo de reestruturação de carreiras
e o realinhamento de competências.
O capítulo 9, intitulado “Avaliação de Desempenho Individual”, de autoria
de Jomara Silva, Mônica Bernardi e Maria Aparecida Jorge, aborda a instituição
e implantação da Avaliação de Desempenho Individual - ADI dos servidores
públicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais — implementada,
simultaneamente, em 61 órgãos e entidades, o que significou a avaliação de
aproximadamente 100 mil servidores. O capítulo relata a experiência da ADI
no Poder Executivo estadual, explicitando a concepção e a contextualização
da ADI, seus objetivos e benefícios; apresentando os processos de concepção,
estruturação e implementação do instrumento, a definição da metodologia
e do acompanhamento da ADI, as estratégias para sua implementação, os
procedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistema informatizado para
o acompanhamento da ADI nos órgãos e entidades, bem como os fatores
facilitadores e dificultadores de sua implementação; apresentando os resultados
quantitativos e qualitativos da implementação da ADI; e prospectando-se
prosseguimentos necessários.
O capítulo 10, intitulado “Reestruturação das Carreiras”, de autoria de
Jomara Silva, Fádua Bayão, Fernanda Neves e Luciana Meireles, aborda o
processo da reestruturação e implantação das carreiras dos servidores públicos
do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Após 11 anos, 128 carreiras dos
aproximadamente 390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas,
contendo 309.569 cargos efetivos, excluídas as carreiras dos Policiais Civil,
Militar e Corpo de Bombeiros. O capítulo elabora uma contextualização, os
antecedentes, os fundamentos legais, as diretrizes e os fatores dificultadores
para a reestruturação das carreiras; apresenta as etapas da implementação, as
diretrizes para a elaboração das tabelas salariais, o processo de negociação
para elaboração, bem como o processo de tramitação dos Projetos de Lei na
Assembleia Legislativa; apresenta as características e as inovações das novas
carreiras e os resultados quantitativos e qualitativos da reestruturação das
carreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantação das novas tabelas
salariais; e aponta prosseguimentos e direcionamentos futuros.
O capítulo 11, intitulado “Realinhamento de Competências”, de autoria de
Jomara Silva e Afonso Ferreira, aborda a gestão por competência e foi estruturado
em quatro partes. A primeira apresenta o histórico, a contextualização, os
conceitos, quais institutos importantes para a gestão por competência foram
implementados de maneira emergencial e o alinhamento dos institutos
implementados. Na segunda parte, são apresentados os programas de capacitação
e treinamento, bem como os programas acadêmicos tradicionalmente mantidos
pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e o processo de
reorganização por que tem passado a própria Escola de Governo. Na terceira
36 - o choque de gestão em minas gerais
parte, está explicitada a política de desenvolvimento dos servidores e, por último,
tem-se a conclusão.
A parte 5 trata do alinhamento dos sistemas administrativos centrais com os
resultados de governo e possui 4 capítulos pelos quais se aborda o gasto com
pagamentos e benefícios, a governança eletrônica, as compras governamentais
e o controle.
O capítulo 12, intitulado “Gestão de Pagamentos e Benefícios”, de autoria de
Antonio Luiz Musa de Noronha, expõe o processo de modernização da gestão da
folha de pagamento e das bases de dados funcionais dos servidores civis do Estado
de Minas Gerais, processo este que engloba os pagamentos devidos aos servidores
civis da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo, os benefícios de
natureza previdenciária e as contratações de natureza temporária, sejam as
decorrentes dos contratos administrativos ou as de designação para função
pública. O capítulo aborda ações de relevante interesse para a administração de
pessoal, tendo gerado maior economicidade, presteza e eficiência no atendimento
aos usuários.
O capítulo 13, intitulado “Compras Governamentais”, de autoria de Jorge
Santana, Frederico S. Tescarolo e Renata Coelho, aborda o mencionado tema e
está estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra-se o alinhamento
estratégico entre as atividades de compras e o Programa Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Na segunda, são detalhadas as principais características
do sistema integrado de administração de materiais e serviços – SIAD com a
apresentação de alguns dados sobre a evolução do perfil de compras do Poder
Executivo estadual. Por fim, as demais atividades relativas a política de suprimentos são descritas e são indicados os próximos passos a serem implementados
durante o ano de 2006.
O capítulo 14, intitulado “Governança Eletrônica”, de autoria de Marconi
Martins de Laia, destaca o programa de governo eletrônico (e-gov) implantado
no Governo de Minas Gerais, após o ano de 2003. O capítulo elabora uma
breve contextualização do tema governo eletrônico, expondo brevemente alguns
aspectos conceituais; descreve o processo de planejamento das ações de e-gov
no governo mineiro e como elas se alinharam ao planejamento estratégico
governamental por meio do projeto choque de gestão, incluindo-se o modelo
de análise para compreensão dos projetos em desenvolvimento no Governo
de Minas; e elabora um balanço dos principais projetos e ações de governo
eletrônico desenvolvidas no triênio 2003-2005, ressaltando os principais desafios
e oportunidades vivenciados no período. A principal conclusão do capítulo é
que as ações de governo eletrônico são instrumento efetivo para modernização
e transparência do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologias
da informação e comunicação e, principalmente, para a efetiva gestão das
informações governamentais, condição essencial para o fortalecimento da
cidadania e para o desenvolvimento.
Parte 1 - 37
O capítulo 15, intitulado “Auditoria de Gestão”, de autoria de Maria Celeste
Morais Guimarães, destaca a importância desse modelo para o alcance da
efetividade das ações na Administração Pública, em geral, e na de Minas, em
particular. O capítulo, em sua primeira parte, apresenta uma metodologia de
auditoria de gestão para programas sociais, para em seguida demonstrar dois
casos concretos: os desafios enfrentados e as possibilidades de operacionalização
dessa auditoria voltada para resultados.
A parte 6 trata, em quatro capítulos, da dimensão fiscal do choque de gestão,
que constitui tanto pressuposto, por meio de ações de gestão da receita e do
tesouro, visando ao ajuste das contas públicas, como um alinhamento, por meio
de ações de redução da despesa e aumento da eficiência em diversas áreas do
Governo.
O capítulo 16, intitulado “O Equilíbrio das Contas”, de autoria de Fuad
Noman e Equipe da SEF, apresenta de forma sucinta o equilíbrio das finanças
públicas alcançado pelo Estado de Minas Gerais. Primeiramente, ilustra-se a
gravidade da situação do Estado, expressa em termos dos indicadores fiscais e
de endividamento — notadamente os estabelecidos na Lei de Responsabilidade
Fiscal-LRF e marcada também por atrasos no pagamento de suas obrigações
financeiras, o que contribuía para uma avaliação negativa de Minas Gerais. Na
sequência, são apresentadas as estratégias utilizadas pelo Estado, concretizadas
a partir da implementação de medidas que reverteram a situação crítica de
suas finanças. Por fim, são apresentados os principais indicadores, bem como
o resultado do equilíbrio alcançado a partir das mudanças adotadas, que
possibilitam hoje ao governo estadual a implementação de programas e ações
voltados para o atendimento das demandas da sociedade.
O capítulo 17, intitulado “Gestão da Receita”, de autoria de Fuad Noman e
Equipe da SEF, apresenta a contribuição das ações de modernização e gestão
da Receita Estadual para o equilíbrio das contas do Estado. São destacadas as
medidas adotadas no exercício de 2003, incluindo a elaboração do novo modelo
de gestão da Receita Estadual, e demonstradas as iniciativas tomadas de forma a
melhorar a qualidade do atendimento à clientela da SEF. Também são abordados
os esforços despendidos na adoção de uma política tributária, que teve como
diretriz o aumento de receita sem aumento de carga tributária. Apresenta-se,
ainda, uma análise dos resultados alcançados com a implementação de medidas
fiscais e tributárias, que permitiram a Minas alcançar resultados excepcionais
na arrecadação.
O capítulo 18, intitulado “Gestão do Tesouro”, de autoria de Fuad Noman
e Equipe da SEF, apresenta a contribuição das ações de modernização e gestão
do Tesouro Estadual para o equilíbrio das contas do Estado, abordando as
mudanças nas políticas e na gestão financeira do Estado, demonstrando as
iniciativas inovadoras no sentido de se alcançar o equilíbrio das contas públicas
e apresentando os novos mecanismos de gestão financeira adotados, de forma
a garantir esse equilíbrio.
38 - o choque de gestão em minas gerais
O capítulo 19, intitulado “Gestão do Gasto”, de autoria de Renata Vilhena
e Maria Thais Santos, trata da gestão da despesa sob dois pilares: a redução do
consumo e a redução de gastos em bases unitárias, superando a concepção de
cortes lineares de custeio e pessoal. O capítulo apresenta a metodologia do
Gerenciamento Matricial de Despesas; as ações e resultados referentes à redução
de despesas de pessoal e de suprimentos; as ações e resultados relativos à redução
de despesas gerada por meio de revisão de processos em áreas críticas de governo,
tais como defesa social, fazenda e planejamento e gestão; e elabora, a título de
conclusão, dificuldades de implementação e os desafios futuros.
A parte 7 fecha o volume com o capítulo 20, intitulado “Rumo à Segunda
Geração do Choque de Gestão”, em que Renata Vilhena realiza um balanço
da primeira fase do Choque de Gestão e elabora elementos de uma agenda de
continuidade e aperfeiçoamentos que deveriam compor a segunda geração do
choque de gestão.
Não poderíamos deixar de apresentar os mais sinceros agradecimentos a
todos os autores deste livro que entusiasticamente aceitaram o nosso convite
para escrever sobre o Choque de Gestão em Minas Gerais. Agradecemos também
a todos que colaboraram para a concretização desta obra, em especial à Maria
Thais Costa Oliveira Santos, cujo prestimoso apoio na organização e revisão dos
manuscritos originais foi decisivo.
NOTAS
1
Contém excertos de MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um Governo Matricial – estruturas em rede
para geração de resultados de desenvolvimento. IX Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma
do Estado e da Administração Pública, realizado em Madrid, em novembro de 2004; e MARINI, Caio &
MARTINS, Humberto. Um modelo de gestão governamental para resultados. I Seminário Administração
Pública - Análise Contextual e Propostas de Modernização, Comissão de Trabalho e Administração Pública
da Câmara dos Deputados, Brasília, dezembro de 2005.
2
Na definição de Barzelay (2001): “Políticas de gestão pública referem-se a regras e rotinas que se aplicam à administração pública como um todo em relação à macro-organização governamental, processo de
planejamento, orçamento e gestão financeira, funcionalismo, organização sistemas e métodos, controle e
avaliação e aquisições.”
3
A principal definição de partida da teoria da fragmentação de políticas públicas desenvolvida por MARTINS
(2003) é que a fragmentação pode ser atribuída à falta de coerência, consistência e coordenação na formulação/ implementação de políticas, programas ou projetos. Lida, portanto, com a categoria integração. A
integração implica que as políticas devem idealmente apoiar umas às outras, ou, pelo menos, não devem
ser contraditórias. (OCDE, 2003) A coerência nas políticas envolve a promoção sistemática de ações que
se reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias para a realização dos objetivos comuns. (OECD, 2003) A coordenação nas políticas significa fazer com que os diversos sistemas
institucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos, de forma congruente. (BRINKERHOFF,
1996) A consistência nas políticas significa assegurar que as políticas individuais não sejam internamente
contraditórias e que as políticas que se opõem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas
Parte 1 - 39
ou integradas. A integração nas políticas tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma temporal. A
integração horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as políticas desenvolvidas por várias
entidades se reforcem mutuamente. A integração vertical busca assegurar que as práticas das agências,
autoridades e órgãos autônomos, bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se
reforcem mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. A integração temporal busca assegurar
que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decisões de curto prazo não se
oponham aos compromissos de longo prazo. Há também a integração transversal e setorial. A primeira
aplica-se às questões transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coerente devido ao tratamento especializado na legislação e em diferentes áreas de governo. (OECD, 2002) Já
a integração setorial está associada ao grau de consistência lógica e operacional, entre ações de diversos
atores envolvidos numa mesma arena de políticas públicas. (IADB, 2003) Metaforicamente, o extremo de
uma situação fragmentária assemelha-se a uma flotilha sem rumo, na qual as naves perseguem trajetórias
divergentes, se atacando reciprocamente. Por outro lado, a integração plena, que não impõe necessariamente um pensamento gerencial único, é uma situação hipotética, quer porque é fruto de uma estrutura
“perfeita”, quer porque seu custo, o custo da integração, supera o custo da fragmentação. Dessa forma,
uma teoria da fragmentação não presume nem o “caos” (a fragmentação total) nem a “ordem” (a integração
total) como condições “naturais” das políticas públicas, mas pressupõem: a) que a natureza fragmentária
e disruptiva de algumas políticas estão associadas a fatores estruturais que as (re)produzem assim; e b)que
estes fatores podem ser, em alguma extensão, controláveis, tornando a fragmentação, por sua vez, em
alguma extensão, controlável. A fragmentação é uma condição crítica que aflige sociedades, governos e
organizações em alguma extensão, exigindo contínuas ações integradoras.
4
O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador de desenvolvimento
e inspirou as metas de desenvolvimento humano do milênio, por iniciativa da Organização das Nações
Unidas. O IDH foi criado por Mahbub ul Haq, com a colaboração do indiano Amartya Sen, ganhador do
Prêmio Nobel de Economia de 1998, partindo do “pressuposto de que para aferir o avanço de uma população não se deve considerar apenas a dimensão econômica, mas também outras características sociais,
culturais e políticas que influenciam a qualidade da vida humana. [...] Ele é um contraponto a outro indicador
muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimensão econômica
do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sintética, do desenvolvimento humano. O
IDH, além de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada
país, também leva em conta dois outros componentes: longevidade e educação. Para aferir a longevidade,
o indicador utiliza números de expectativa de vida ao nascer. O item educação é avaliado pelo índice de
analfabetismo e pela taxa de matrícula em todos os níveis de ensino. Essas três dimensões têm a mesma
importância no índice, que varia de zero a um”. (PNUD, 2004)
5
Atividade econômica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o tripé básico no qual se apoia a
ideia de desenvolvimento sustentável. O marco desta compreensão é o relatório da Comissão Mundial da
ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) de 1987, intitulado “Our Common Future”,
mais conhecido por relatório Brundtland (Gro Harlem Brundtland presidia a Comissão). O Relatório
Brundtland elabora um conceito de desenvolvimento sustentável que não se restringe ao impacto da
atividade econômica no meio ambiente, mas abrange as consequências dessa relação na qualidade de vida
e no bem-estar da sociedade, tanto presente quanto futura. O relatório diz que: “Desenvolvimento sustentável é desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as
futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades.”
6
Reforma que criou o DASP - Departamento de Administração do Serviço Público, em 1936, com as funções
de implementar diretrizes voltadas para a profissionalização da gestão, de supervisionar a administração
pública e de formar os administradores públicos do primeiro escalão, além de fixar o orçamento nacional.
7
Veja-se, a propósito da distinção entre os conceitos de reforma e modernização adminsitrativa, WAHRLICH,
1974 e 1984.
8
Planos Nacionais de Desenvolvimento, adotados a partir dos anos 70, pelos governos militares.
40 - o choque de gestão em minas gerais
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WORLD BANK (1997) World Development Report 1997: The State in a Changing World.
Parte 2
Agenda Estratégica de Governo
CAPÍTULO 2
O Duplo Planejamento*
Tadeu Barreto Guimarães
Bernardo de Almeida
1. Introdução
No início de 2003, o setor público mineiro apresentava crítica situação
financeira, com uma década de déficits fiscais crônicos e endividamento
crescente, planejamento e orçamento desarticulados, com consequente descrédito
dos planos, despesas orçamentárias sem cobertura financeira, acarretando
sérias dificuldades com fornecedores e ausência de instrumentos de controles
gerenciais, especialmente de planejamento e orçamento. Dado esse contexto,
uma das plataformas da campanha do Governador eleito foi a necessidade de
revigorar o planejamento público em Minas.
O sistema de planejamento existente em Minas Gerais possui os seguintes
instrumentos:
• Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI, particular a
Minas Gerais, equivale à formulação estratégica ou plano estratégico
das organizações. Responsável pela definição da estratégia de longo
prazo do Governo, o PMDI é um instrumento de planejamento
previsto na Constituição Estadual e não possui prazo de vigência.
* Agradecemos as contribuições de Ivan Beck Ckagnazaroff e Helger Marra Lopes neste capítulo, eximindo-os
de quaisquer incorreções remanescentes.
44 - o choque de gestão em minas gerais
• Plano Plurianual de Ação Governamental - PPAG, desdobramento
do PMDI para um período de quatro anos. O PPAG detalha os
programas e ações do governo, com as previsões financeiras e de
realização física.
• Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, como indica o nome, estabelece as orientações para elaboração dos orçamentos anuais.
• Lei Orçamentária Anual - LOA, dispositivo legal que apresenta o
detalhamento das previsões financeiras e físicas do PPAG para cada
exercício.
• Junta de Programação Orçamentária e Financeira - JPOF, particular
também a Minas, constitui um fórum composto por representantes
da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG e Secretaria de Estado da Fazenda - SEF. Responde pelas deliberações sobre
alocação ou contingenciamento de recursos com base no comportamento da receita e em consonância com os outros instrumentos de
planejamento.
• Decreto de Programação Orçamentária e Financeira - DPOF, estabelece os limites orçamentários e financeiros para programas e/ou
unidades orçamentárias.
O planejamento do Estado de Minas Gerais, adotado em 2003, foi denominado Duplo Planejamento — um plano estratégico baseado em abordagem
dual, com estratégias de curto prazo para o primeiro ano e, simultaneamente,
um planejamento estratégico de médio e longo prazo (PPAG 2004-2007 e
PMDI). No primeiro ano, a JPOF foi o instrumento fundamental na implantação
da estratégia de curto prazo, visto que a LOA já estava em vigência e o foco foi
o ajuste fiscal.
A implantação do Duplo Planejamento exigiu que fossem remodelados e
revigorados os instrumentos existentes, além da criação de um novo, o GERAES
- Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado. Este novo instrumento
constitui-se de um conjunto de projetos estratégicos do Governo, denominados
estruturadores, que é objeto de uma metodologia específica de gerenciamento.
O objetivo deste capítulo é apresentar resumidamente o conceito de Duplo
Planejamento, descrever o processo implantado e a institucionalização inicial
dessa abordagem. A próxima seção enfoca os conceitos utilizados, e a terceira
descreve a experiência de planejamento do Governo de Minas, mantendo-se no
texto o quanto possível a dualidade do processo e o esforço de interação entre
os dois enfoques, o de “hoje para hoje” e o “hoje para amanhã”. Ao final do
capítulo, são apresentados alguns argumentos que indicam a institucionalização
do Duplo Planejamento.
Parte 2 - 45
2. Planejamento Estratégico e Duplo Planejamento:
principais conceitos
O conceito de planejamento estratégico, subjacente a essa experiência, considera o planejamento como um método que possibilita aos executivos-chave
de uma organização definir suas metas principais, a estratégia para alcançá-las
e os projetos e ações prioritárias, baseado em análise do ambiente externo e
interno da organização. Em outras palavras, planejar é escolher; escolher a visão
de futuro (o propósito da organização); escolher os alvos (as metas principais ou
mobilizadoras); escolher os caminhos, estratégias e táticas, os projetos, as ações,
os responsáveis e os prazos; e, especialmente, escolher o que não será feito.
Em relação ao conceito de Duplo Planejamento (ou processo dual), a referência é o trabalho do Professor F. Abell Derek, do International Institute for
Management Development (IMD), “Duplo Planejamento” (1990),1 que apresenta
essa abordagem para empresas privadas.2
Segundo Abell, dado o contexto da economia atual, o conceito de Duplo
Planejamento surge porque os agentes econômicos precisam, cada vez mais,
competir no presente e, paralelamente, se preparar para o futuro. Não basta mais
uma única estratégia englobando presente e futuro. A abordagem dual exige duas
estratégias simultâneas e coerentes entre si. Uma com foco na excelência da
gestão das atividades atuais e outra concentrada na competência para gerenciar
as mudanças necessárias para o futuro.
No presente — “hoje para hoje” — cabe aos responsáveis pelo planejamento
escolher uma estratégia própria, consistente com uma visão de como a organização deve funcionar “hoje”. Cabe, portanto, definir claramente as atividades
da organização, os segmentos-alvo, as funções-chave e o modelo para gerir tais
atividades com excelência, visando atender às necessidades dos atuais beneficiários.
Planejar para o amanhã — “hoje para amanhã” — requer uma visão de futuro
para a empresa e uma estratégia de “como chegar lá”. Nesta perspectiva, cabe
aos executivos descobrir como a atividade da organização precisa ser redefinida
para o futuro e quais as mudanças necessárias para esse fim, que geralmente
inclui remodelar os modos de gerir a organização.
As estratégias do “hoje para hoje” esclarecem as escolhas de segmentos
(programas ou projetos) e a destinação de recursos. Requer estabelecer a melhor combinação entre as competências e meios existentes com as atividades
e os segmentos a serem atendidos. Ou seja, dados os meios e as competências
atuais, como atender de forma mais eficiente os clientes com as atividades já
definidas.
As estratégias do “hoje para amanhã” definem, a partir de certas possibilidades,
escolhas sobre o redesenho da organização, incluindo a redefinição de escopo de
46 - o choque de gestão em minas gerais
atuação, a reorientação das estruturas e a nova priorização de projetos, ações e
recursos. Esse redesenho exige muitas vezes a construção de novas competências
e o desenvolvimento de novos recursos.
Para a institucionalização do Duplo Planejamento são necessários no mínimo
quatro requisitos: definição clara das responsabilidades dos líderes; equilíbrio
adequado entre estruturas e processos organizacionais; reconhecimento da dualidade nos sistemas de planejamento; e mecanismos de controle reformulados.
No que diz respeito à definição de responsabilidades, o principal executivo
precisa estar preparado para a busca da excelência no presente e para as mudanças no futuro. Aos demais executivos cabe fomentar a necessidade do pensamento
dualista e transmitir a existência e importância de duas agendas para todas as
áreas da organização. Equipes de projetos e grupos multifuncionais, ou de níveis
múltiplos, incumbidos de repensar estratégias ou processos importantes, constituem instrumentos fundamentais na difusão das razões das duas agendas.
O equilíbrio entre estruturas e processos deve se basear na gestão por programas (ou clientes), cujos gestores passam a ser responsáveis pela definição do
que precisa ser feito para atingir os resultados e pela excelência na gestão. Na
gestão “hoje para hoje”, os gestores de recursos (ou gestores funcionais) devem
acompanhá-los, ou seja, os responsáveis pelos recursos devem se orientar pelas
definições dos gestores de programas. O mais importante é implantar programas
cujas estruturas reflitam as atividades existentes (ou segmentação de mercado).
Todos os sistemas devem ser geridos cuidadosamente no sentido de facilitar a
implementação da estratégia escolhida. Na perspectiva “hoje para amanhã”, os
gestores funcionais assumem maior importância por conhecer melhor o conjunto
de possibilidades de recursos para o futuro.
Na abordagem do Duplo Planejamento considera-se a necessidade de interação das duas agendas, de curto e longo prazo. Assim, na administração do sistema
de planejamento deve-se explicitar o esquema dual que orienta todo o processo.
É necessário que fique claro que as mudanças “hoje para amanhã”, típicas do
planejamento de médio e longo prazo, estabelecem os novos fundamentos para
os planos “hoje para hoje” no período subsequente. E a gestão intensiva dos
planos anuais e operacionais, com horizontes diferentes, com foco no presente,
pode corrigir definições e alimentar a agenda “hoje para amanhã”.
Por fim, para os mecanismos de controle, Abell propõe quatro áreas de
medidas: uma operacional para “hoje”, baseada em relatórios detalhados de
progresso; outra operacional para “amanhã”, com foco na gestão orçamentária;
uma estratégica para “hoje”, com base no acompanhamento de grandes marcos;
e outra estratégica para “amanhã”, com ênfase no monitoramento dos fatores-chave para o futuro.
Parte 2 - 47
3. A Experiência Mineira
No ano de 2003, o Estado convivia com uma das piores situações fiscais do
país e o ambiente econômico não gerava confiança aos agentes privados. Tal
situação das finanças públicas determinou uma ampla reforma administrativa,
que foi institucionalizada a partir da edição de um conjunto de 63 leis delegadas
em janeiro, e um contingenciamento para os primeiros 100 dias do Governo. A
gestão do presente já começava no primeiro mês. Foram extintas secretarias, superintendências, diretorias, unidades administrativas e cargos comissionados.
Diante desse contexto, o Duplo Planejamento, como abordagem a ser utilizada pelo planejamento estadual, foi apresentado na primeira reunião gerencial
do Governo em 18/02/03 (Quadro 1). O objetivo era deixar claro para todos os
executivos-chave do Governo a importância de combinar as duas agendas, uma
centrada no ajuste fiscal e na redução de estruturas, estratégias imprescindíveis
no curto prazo, com a construção de uma agenda de desenvolvimento de médio e longo prazo, centrada em investimentos que apontassem a construção do
futuro almejado.
A formulação estratégica dual do Estado sustentou-se, portanto, em dois pilares: o equilíbrio fiscal, estratégia do presente, e uma agenda de desenvolvimento,
estratégia do futuro, que justificasse também para a sociedade os ajustes iniciais
de redução, racionalização de despesas, redução de estruturas e expansão das
receitas tributárias.
Também a partir do marco legal, editado em janeiro, agregaram-se as
funções de planejamento e coordenação geral com as de recursos humanos e
administração, dando origem à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão
- SEPLAG, buscando-se a integração gerencial entre planejamento, orçamento
e gestão. Criou-se ainda o Colegiado de Gestão Governamental, presidido
pelo Governador e com a presença dos Secretários de Estado, e a Câmara
de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, composta pelos
secretários de planejamento, fazenda, governo, advogado geral e auditora geral.
A SEPLAG é o órgão executivo do Colegiado e a coordenadora da Câmara de
Planejamento.
Essas últimas alterações tinham como base uma nova visão para o setor público mineiro presente em dois documentos fundamentais para o planejamento
estratégico estadual: o plano de Governo da campanha do atual Governador,
“Prosperidade: a face humana do desenvolvimento”;3 e o diagnóstico da economia mineira “Minas Gerais Século XXI”.4 A perspectiva do “hoje para amanhã”
também já estava presente nos primeiros momentos do Governo, e essas ações
representaram passos decisivos.
O Colegiado foi o fórum de deliberação das definições estratégicas para o
futuro, e a SEPLAG tem sido a principal gestora das mudanças de “hoje para
amanhã”, ao passo que a Câmara de Coordenação Geral, Planejamento Gestão
e Finanças é a guardiã da interação das perspectivas de curto e longo prazo.
48 - o choque de gestão em minas gerais
Paralelamente às alterações na estrutura organizacional, ocorreram melhorias
na gestão de processos que possibilitaram a redução nas despesas contratuais
com locação, água, luz e telefone (ver capítulo 20). Implantou-se parceria com
o setor privado, com custo bastante reduzido para o governo, para introdução
de novos métodos de gestão em diversas áreas. Houve centralização da folha
de pagamento, com impactos positivos no gasto de pessoal (ver capítulo 13), e
a implantação do Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços
(SIAD) (ver capítulo 14), com economia de despesas e avanço na gestão de
contratos com fornecedores.
Também na perspectiva de curto prazo, foi realizada uma reflexão sobre qual
a melhor forma de realizar o ajuste fiscal, sob o ponto de vista da gestão orçamentária e financeira: manter a prática de repressão fiscal, comportamento usual
de se promover o equilíbrio das contas públicas, ou buscar um planejamento
estratégico de curto prazo?
Estimava-se, na época, uma necessidade de redução de aproximadamente
10% nas despesas do orçamento de 2003. Dado a rigidez dos desembolsos com
folha de ativos, inativos e receitas vinculadas, a variável de ajuste era a conta
de custeio e investimento.
O simples contingenciamento do custeio, com a manutenção de projetos e
atividades orçados, significaria que os órgãos permaneceriam com as mesmas
ações sem recursos suficientes para executá-las. O resultado principal seria a
má execução de projetos e atividades, bem como ações prioritárias negligenciadas. O risco seria a paralisia da administração pública sem resultados fiscais
compensadores.
Outro resultado perverso da repressão fiscal das despesas está associado com
a forma usual de elaboração e execução do orçamento. Forma baseada nos
valores passados orçados para as unidades. Esse comportamento gera grande
dificuldade para a implantação do orçamento por programas, já que programas
antigos, que deixaram de ter primazia, dificilmente são eliminados, constituindo
um fator de inércia no orçamento.
Nakano sintetiza a questão demonstrando que: “(...) ao longo dos tempos os
orçamentos públicos tornaram-se peças poluídas por um sem-número de programas que começaram, perderam função e ficaram como ectoplasmas no ar,
consumindo recursos públicos. O desafio consiste em esmiuçar o orçamento e
limpá-lo de todos os penduricalhos.” (Nakano, 2003)5
Em consonância com essa reflexão, partiu-se da restrição orçamentária estadual
— necessidade de ajuste — e identificaram-se as ações prioritárias factíveis neste
contexto fiscal. Como resultado, houve uma redução na despesa orçamentária de
R$ 1,3 bilhão no decreto de programação orçamentária e financeira publicado
em 31/03/2003, que, juntamente com o esforço fiscal do lado das receitas, reduziu significativamente o déficit no primeiro ano, sem comprometer a eficácia
de serviços públicos importantes.
Parte 2 - 49
A ampliação da receita tributária de Minas Gerais se constituiu, também, em
eixo de sustentação do ajuste fiscal e foi traduzida no Projeto de Modernização
da Receita Estadual (ver capítulo 18). O projeto direcionou recursos para a infraestrutura física e logística da fiscalização, para a modernização dos processos administrativos e tributários e para a melhoria no atendimento ao contribuinte.
As metas estabelecidas para os três primeiros anos foram alcançadas, o que
se traduziu em crescimento na participação relativa da arrecadação estadual no
total nacional do ICMS e IPVA, desde 2003. Registre-se que, nesse período, o
desempenho das atividades econômicas no Estado em linhas gerais tem reproduzido o do país e que as metas de elevação de receita, sem aumento da carga
tributária, continuam sendo atingidas.
Enfatiza-se que na abordagem dual, as ações gerenciais de 2003 já estavam
impregnadas pelas definições estratégicas do desenho do futuro. Por exemplo,
na medida do possível a LDO para 2004, enviada à ALMG em 15/05/2003, já
buscava incorporar conceitos e diretrizes de médio e longo prazo que já estavam
estabelecidos.
Simultaneamente às duras medidas de ajuste, começava-se a construir um desenho de futuro para Minas Gerais. O fórum de deliberação do planejamento de
“hoje para amanhã” foi o Colegiado de Gestão Governamental. As deliberações
do Colegiado sobre a visão de futuro e a agenda de prioridades que compõem o
planejamento de longo prazo ocorreram em dois dias de reuniões, 05/05/2003
e 17/06/2003.
O desenho do “amanhã” para Minas teve como núcleo a visão estratégica de
futuro do Governador. Esta Visão Estratégica, internalizada e complementada
pelo Secretariado, presidiu e orientou dois movimentos simultâneos e complementares. De um lado, a formulação e o início da execução, ainda em 2003,
de uma Carteira de Projetos Estruturadores - o GERAES, um conjunto de poucas
iniciativas estratégicas, “portadoras de futuro”, com potencial estruturador e
multiplicador, com capacidade de produção de resultados rápidos, relevantes
e de alta visibilidade. O GERAES foi lançado em julho de 2003. Inicialmente
era composto pelos 30 Projetos Estruturadores – PEs – escolhidos no processo
de elaboração da estratégia. Tais projetos foram concebidos como catalisadores
do desenvolvimento no Estado e abrangeram modernização da gestão pública,
infraestrutura, meio ambiente, educação, segurança e saúde, entre outras áreas.
Os Projetos Estruturadores – PEs – são gerenciados, com intensidade, desde o
início e têm fluxo de recursos orçamentários e financeiros garantido, o que é
bastante significativo em ambiente de restrição fiscal. Na perspectiva do curto
prazo, o efeito esperado do GERAES é melhorar os resultados do Governo, por
meio do gerenciamento diferenciado, e reforçar o ajuste fiscal mantendo os
investimentos estratégicos.
De outro lado, elaborava-se o planejamento estratégico de longo e de
médio prazos de forma integrada ao orçamento. Mantendo a consistência
da abordagem dual, o PMDI apresentou como principal desafio promover o
50 - o choque de gestão em minas gerais
equilíbrio fiscal e combiná-lo com a excelência nos serviços públicos e a elevação
dos investimentos estratégicos. Para lidar com tal desafio, foi revitalizado a
partir de 2003 o arcabouço institucional que garantiu, na gestão orçamentária
e financeira, o processo interativo do Duplo Planejamento, na medida em que
possibilitou o início da execução dos Projetos Estruturadores no primeiro ano,
sem comprometer a busca do equilíbrio fiscal.
Estruturam este arcabouço institucional os referidos instrumentos de planejamento de longo e médio prazos, PMDI e PPAG, os de curto prazo, LDO, LOA,
DPOF e, particularmente, a Junta de Programação Orçamentária e Financeira
- JPOF.
A JPOF funciona como instância deliberativa permanente sobre os instrumentos
legais mencionados, com evidente foco na programação e monitoramento
da execução orçamentária e financeira. Sua atuação é determinante para a
institucionalização do processo interativo entre curto e longo prazos do Duplo
Planejamento e nela toma corpo a integração planejamento, orçamento e
finanças.
O processo tem início na decisão sobre as metas fiscais da LDO, isto é, busca-se definir, a priori, na JPOF e, posteriormente, na Câmara de Coordenação Geral,
Planejamento, Gestão e Finanças, o volume de recursos que o Estado dispõe
para realizar suas despesas no ano seguinte. Para evitar uma dispersão desses
recursos e consequente ineficácia da ação de governo, depois das destinações
constitucionais e legais, concentra-se a primeira decisão no volume de recursos
a ser destinados ao GERAES. Materializa-se, assim, a escolha estratégica para o
futuro na alocação de recursos orçamentários e financeiros para o próximo ano.
Esse é o efeito esperado do GERAES na ótica do “hoje para amanhã”: orientar a
alocação dos recursos incrementais.
Quadrimestralmente, ou extraordinariamente, a JPOF se reúne também para
avaliar o comportamento das receitas e despesas. Objetivamente, a Fazenda
apresenta o resultado do fluxo de caixa do Tesouro Estadual para o período
seguinte, e a SEPLAG propõe contingenciamentos de recursos para determinados
programas ou alocação de eventuais recursos adicionais, com base nas definições
estratégicas do “hoje para amanhã”.
Também na perspectiva “hoje para amanhã” foi desenhada — coordenada
pela SEPLAG — uma estratégia de modernização e reforma do Estado, com o
objetivo de torná-lo mais eficaz, eficiente e efetivo, e de constituir-se um elo
na construção e sustentação da competitividade sistêmica de Minas Gerais. Seu
principal pilar foi o Projeto Estruturador “Choque de Gestão - Pessoas, Qualidade
e Inovação na Gestão Pública”, que visa inovar na forma de gerenciar pessoas e
organizações do setor público e em parcerias com o setor privado.
Esse conjunto de formulações, consolidado no PMDI e PPAG, foi enviado à
ALMG no dia 30/09/2003, juntamente com a LOA. Em janeiro de 2004, todos
os instrumentos de planejamento do “hoje para amanhã” estavam em vigência
Parte 2 - 51
formal, e o planejamento do “hoje para hoje” daquele ano foi completamente
orientado por eles. Ao final do capítulo são apresentados dois quadros que
sintetizam a experiência descrita nessa seção.
4. Conclusão: institucionalização da abordagem dual
Retomando os quatro requisitos para a institucionalização do Duplo
Planejamento defendidos por Abell, aponta-se a seguir algumas evidências que
indicam a existência de um esquema dual, ao final do terceiro ano do Governo:
um esforço de conciliar, de forma consistente, estratégias e ações para o curto
prazo, com estratégias e ações voltadas para o futuro.
O primeiro requisito é atendido quando se vê o comprometimento do principal
executivo com a gestão do presente, representada pelo compromisso firme com
o equilíbrio fiscal desde o primeiro mês do mandato. Com relação ao futuro,
deve-se salientar sua participação efetiva nas definições estratégicas pertinentes
aos instrumentos do “hoje para o amanhã”. Além disso, em todas as reuniões
do Governo o equilíbrio fiscal, a austeridade, é colocado como premissa para
sustentar os investimentos estratégicos previstos nos planos.
A comunicação sobre o esquema dual é efetivada nas reuniões gerenciais do
Governo6 quando o Governador se reúne com todos os executivos-chave e, ao
início de cada ano, apresenta o plano anual com suas metas principais, sempre
finalizando com referências a sua visão de futuro. Nas reuniões gerenciais de
final de exercício são avaliados e reconhecidos os resultados alcançados pelo
GERAES e apresentadas as principais metas para o próximo ano. Existem outros
fóruns que também difundem a abordagem dual: as reuniões com os gerentes
dos Projetos Estruturadores, o encontro mensal dos Superintendentes de Planejamento, Gestão e Finanças — SPGF e a JPOF.
Tal sistemática tem disseminado a abordagem dual em várias instâncias do
Estado, refletida nos diversos planejamentos estratégicos dos sistemas operacionais e no comportamento alinhado dos executivos-chave do Governo.
A gestão baseada em programas, com clara prioridade de alocação de recursos
para o GERAES e com o gerenciamento ativo centrado no gerente do projeto/
programa, apresenta-se como evidência do requisito do equilíbrio entre estruturas
e processos. Os gestores de recursos envolvidos com os Projetos Estruturadores
se orientam pelo gerenciamento horizontal de projetos do GERAES. Como
exemplo, o instrumento para solicitação de cotas orçamentárias dos Projetos
Estruturadores é o Status Report, cujo responsável pelas informações é o gerente
do projeto. Assim, o SPGF, que é o gerente de recursos, se orienta pelas decisões
do gerente do projeto nesse processo.
52 - o choque de gestão em minas gerais
Na seção anterior, foram apresentados fatos e realizações que indicam o
funcionamento do sistema administrativo do Duplo Planejamento: destacam-se
os diversos instrumentos de planejamento na perspectiva do “hoje para amanhã”
- PMDI, PPAG e GERAES, e no foco “hoje para hoje” - LDO, LOA e DPOF,
que combinam a gestão do curto prazo e a busca da construção do futuro
planejado.
Particularmente, o funcionamento da JPOF evidencia o processo interativo
da abordagem dual quando baseia suas deliberações do presente nas peças do
“hoje para amanhã”. Esse processo está em curso desde início de 2004, e os
impactos positivos podem ser demonstrados pela execução orçamentária dos
Projetos Estruturadores, pelo superávit fiscal já no segundo ano e pelos demais
resultados alcançados até agora.
Outros argumentos apontam a consistência da abordagem dual também na
gestão do GERAES: a condição anterior à alocação de recursos é o equilíbrio
fiscal, e a intensidade do gerenciamento do GERAES aumenta a taxa de efetividade dos projetos, com resultados no presente e sólido vínculo com a visão
estratégica de futuro.
Por fim, os mecanismos de controle como requisito para institucionalizar o
Duplo Planejamento. Atualmente, os principais mecanismos de controle focam
o GERAES: um é chamado Painel de Controle — descrito em detalhes em outro
capítulo — que apresenta os principais marcos e metas dos projetos estruturadores; o segundo são as próprias reuniões gerenciais conduzidas pelo Governador,
que enfatiza os fatores-chave para o futuro; e o terceiro são as audiências públicas
— também apresentadas em outro capítulo — que são realizadas pela ALMG
com base no GERAES. Assim, os principais mecanismos de controle, mesmo
quando enfocam realizações presentes, são sustentados por compromissos “de
hoje para amanhã”. Esses compromissos são definidos com base em controles de
fluxo orçamentário e financeiro e relatórios mensais de desempenho produzidos
pelo gerenciamento do GERAES.
Na implantação dessa abordagem de planejamento, percebe-se que tão importante quanto as realizações já alcançadas é o sentimento interno e externo ao
Governo de que Minas tem um rumo, uma direção em busca da prosperidade
econômica e social, e um sistema consistente de planejamento estratégico. Essa
percepção é mais um argumento que sugere a institucionalização do Duplo
Planejamento no setor público estadual.
Parte 2 - 53
QUADRO 1
Duplo Planejamento em 2003
Curto Prazo
Médio e Longo Prazos
Estratégias:
Equilíbrio fiscal e reforma administrativa
Estratégias:
Desenho do futuro e início do GERAES
Instrumentos de gestão:
Planejamento estratégico de curto prazo:
- Definição de prioridades
- Orçamento realista
- Decreto de programação orçamentária
e
financeira
Redução de despesas - melhoria de
gestão de
processos e contingenciamento de determinados gastos;
Reforma Administrativa - redução de
cargos, funções e unidades;
Elevação da Receita Tributária – Gerenciamento Matricial de Receitas.
Instrumentos de gestão:
Planejamento de longo prazo - PMDI;
Integração Planejamento e Orçamento
- PPAG 2004-2007  LOA 2004;
Integração Planejamento, Orçamento e
Finanças
- Modelo de Decreto de Programação
Orçamentária e Financeira para 2004;
- Revisão do funcionamento da JPOF;
Definição da Carteira de Projetos Estruturadores – GERAES
- Início PE Modernização da Receita e PE
Choque de Gestão (Marco Legal).
QUADRO 2
Duplo Planejamento em 2004
Curto Prazo
Médio e Longo Prazos
Estratégias:
Equilíbrio fiscal e elevação do investimento
estratégico
Estratégias:
Implementar estratégia de longo prazo e
avançar na reforma do Estado
Instrumentos de gestão:
Integração Planejamento, Orçamento e
Finanças
- Novo Decreto de Programação Orçamentária e Financeira;
- Funcionamento da JPOF orientado pelo
foco estratégico – GERAES;
Gerenciamento Intensivo do GERAES
- aprimoramento do Status Report;
Elevação da Receita – Novas ações de
Modernização da Receita Estadual;
Implantação do SIAD.
Instrumentos de gestão:
Revisão do PPAG – integração com a
LOA 2005;
Novo Instrumento de gestão estratégica
do GERAES: Painel de Controle;
Implantação dos primeiros Acordos de
Resultados;
Início do primeiro período de avaliação de
desempenho individual dos servidores.
54 - o choque de gestão em minas gerais
NOTAS
1
DEREK, Abell F. Duplo Planejamento. HSM Management, São Paulo, n.16, p.106-114, set./out. 1999.
2
No caso de Minas Gerais, o conceito foi adaptado para o setor público a partir da experiência pessoal de
um dos autores do capítulo, como executivo em função de planejamento em entidades públicas, e pelas
contribuições dos consultores Cláudio Porto e José Paulo da Silveira (ambos pela Macroplan Consultoria)
durante a implantação desse processo ao longo do primeiro semestre de 2003.
3
Esse Plano representou o “ponto de partida” para todas as definições estratégicas do Governo.
4
BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS. Minas Gerais do Século XXI. Belo Horizonte: Rona
Editora, 2002. Abrangente diagnóstico sobre aspectos socioeconômicos de Minas Gerais.
5
Artigo publicado na Folha de S.Paulo de 8 de março de 2003.
6
Em 16/12/2005 foi realizada a VI Reunião Gerencial do Governo. Há sempre uma reunião no início e no
final de cada exercício.
CAPÍTULO 3
O Planejamento Estratégico
de Longo Prazo
Bernardo de Almeida
Tadeu Barreto Guimarães
1. Introdução
O planejamento estratégico pode ser definido como um esforço sistematizado
para produzir decisões fundamentais e ações que estruturam e orientam o que
uma organização é, o que ela faz e por quê (Bryson, 1995). As estratégicas no
setor público são materializadas nos planos e orçamentos e os seus resultados
refletem o desempenho do governo na sua realização. Essa formulação é uma
complexa construção entre inúmeros agentes — a sociedade e seus representantes, os servidores públicos e o Judiciário.
Em Minas Gerais, o modelo de planejamento estratégico em vigor é composto
pelos seguintes instrumentos:
• Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) — define
a estratégia de longo prazo do governo. Previsto na Constituição
Estadual.
• Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) — detalha o PMDI
para um período de quatro anos, por exemplo, 2004-2007. Consolida
todos os programas e ações do governo.
56 - o choque de gestão em minas gerais
• Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado (GERAES) — assegura a presença do foco estratégico principal do Governo — projetos
estruturadores — em todos os instrumentos de planejamento e orçamento, e desenvolve metodologia diferenciada para o gerenciamento
dos mesmos.
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) — estabelece as orientações
para o orçamento.
• Lei Orçamentária Anual (LOA) — apresenta o detalhamento das previsões financeiras e físicas do PPAG para cada ano.
• Junta de Programação Orçamentária e Financeira (JPOF) — delibera
sobre alocação ou contingenciamento de recursos, com base no
comportamento da receita e despesa, e orienta-se pelas definições
estratégicas.
• Decreto de Programação Orçamentária e Financeira (DPOF) — estabelece anualmente a programação orçamentária e financeira e disciplina
a execução da LOA.
Destes instrumentos, compõem o planejamento estratégico de médio e longo
prazo o PMDI, o PPAG e o GERAES. Os demais instrumentos, com perspectiva
exclusivamente de curto prazo, LOA e DPOF, ou predominantemente de curto
prazo, LDO e JPOF, são peças fundamentais para a interação presente-futuro,
processo peculiar à abordagem dual adotada pelo planejamento estadual descrita
no capítulo anterior.
O objetivo deste capítulo é relatar, na próxima seção, a experiência de Minas
Gerais na construção dos instrumentos de planejamento de longo e médio prazo
e, em seguida, concluir, apontando algumas lições aprendidas no processo. A
conclusão inclui, adicionalmente, uma referência sintética ao resultado da avaliação da coerência estratégica do Governo.
2.A Construção da Estratégia de Longo Prazo: Minas
Gerais 2004-2020
O processo de construção da estratégia, sintetizado na Figura 1, incluiu a
montagem dos instrumentos de planejamento estratégico de longo e médio prazo,
respectivamente, o PMDI e o PPAG. Vale assinalar que a construção do GERAES
se inicia no PMDI e está presente em todos os instrumentos de planejamento e
orçamento. Esse caminho observou coerência entre os instrumentos, premissa
para a viabilização da estratégia.
Parte 2 - 57
2.1. PMDI
O PMDI figura como instrumento orientador de maior horizonte temporal
e consolida as estratégicas indicativas para o desenvolvimento mineiro. Ele é
proposto à Assembleia Legislativa (ALMG) pelo Conselho de Desenvolvimento
Econômico e Social (CDES) e se transforma em lei. O CDES é presidido pelo
Governador e tem como membros dirigentes das principais organizações de
Governo, representantes da sociedade civil organizada (entidades de classe, instituições de ensino e pesquisa, entre outros) e um conjunto de mineiros notáveis.
Este grupo, com apoio da área de Planejamento do Governo, elabora o PMDI.
O processo de elaboração do PMDI foi iniciado pela análise de quatro grandes questões: Onde estamos? Aonde podemos chegar? Aonde queremos estar?
Como “chegar lá?” (Figura 1).
PMDI
Cenários
Exploratórios MG
2020
•Diagnóstico
•Potencialidades
•Oportunidades
Onde estamos?
Aonde podemos
chegar?
Visão de futuro de
longo prazo (2020)
•“Cartas do
Futuro”
•Visão de Futuro
para 2020
GERAES:
Orientações
Estratégicas
(2003-2006)
•Opções
Estratégicas
•Agenda de
Prioridades
Como podemos
chegar?
Projetos
Estruturadores
Orçamentos Anuais
Análise
retrospectiva e da
situação atual de
MG
•Invariantes
•Condicionantes
do Futuro
•Incertezas Críticas
•Cenários
Prováveis
•Principais
Indicadores
PPAG
Iniciativas
Estratégicas
(2003-2006)
Programas
Prioritários
Aonde queremos
chegar?
FIGURA 1 - Metodologia de Construção da Estratégia em Minas Gerais
A resposta à primeira questão, “onde estamos?”, foi elaborada com base no
trabalho Minas Gerais do Século XXI, que avaliou os principais aspectos socioeconômicos do Estado. Incluiu-se no PMDI uma síntese deste diagnóstico para
permitir uma imagem geral da situação da economia do Estado.
Considerando o contexto atual de elevado nível de incertezas, particularmente quanto ao futuro do Brasil e de Minas Gerais, a resposta à segunda questão,
“aonde podemos chegar?”, baseou-se na elaboração de cenários exploratórios,
que indicam as condições de contorno e as principais incertezas da caminhada
rumo ao futuro. A identificação das condicionantes do futuro, de âmbito mundial,
nacional e local foi o primeiro passo para gerar conhecimento dos espaços de
58 - o choque de gestão em minas gerais
oportunidades e riscos para o Estado, dentro do qual foram desenhadas quatro
imagens de futuros possíveis.
Para construir essas imagens estimaram-se, a partir de premissas particulares
a cada cenário, os indicadores de riqueza (PIB) e qualidade de vida (IDH) para
Minas Gerais até 2020. Os quatro cenários exploratórios resultantes (Figura 2)
constituem narrativas (imagens) consistentes de futuros plausíveis para Minas
Gerais, no horizonte considerado, e possibilitam uma análise prospectiva do
Estado e uma reflexão sistemática, que visa orientar a ação presente, à luz dos
futuros possíveis.
A elaboração de cenários possibilita a antecipação de oportunidades, ameaças
e desafios que devem ser focalizadas nas agendas estratégicas do governo do
Estado e dos demais atores integrantes da sociedade mineira.
BRASIL
MINAS GERAIS
Desenvolvimento sustentado
da economia nacional
Ambiente
econômico,
político e
institucional
mineiro
ineficiente e
fragilizado
DESPERDÍCIO de
oportunidades
DECADÊNCIA e
empobrecimento
CONQUISTA do
melhor futuro
II
I
IV
III
SUPERAÇÃO de
adversidades
Ambiente
econômico,
político e
institucional
mineiro
eficiente e
competitivo
Economia nacional em
ritmo de “Stop and Go”
FIGURA 2 - Cenários Minas 2020
Para responder a terceira questão, “aonde queremos chegar?”, foram construídas visões de futuro de longo prazo, também chamadas de cenários normativos,
que apresentam narrativas sobre o futuro desejado. Foram consultados membros
do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – CDES, que redigiram
“cartas do futuro”, descrevendo Minas em 2020. Uma imagem desafiadora,
viável, consistente, sustentável e desejável do futuro do Estado, considerando
diversas dimensões socioeconômicas.
Parte 2 - 59
O Plano de Governo — “Prosperidade: A Face Humana do Desenvolvimento”
—, as “cartas do futuro” e os cenários exploratórios formaram os inputs para a
criação da Visão Estratégica de Futuro e definição das orientações estratégicas,
o núcleo do PMDI.
Esse processo, sustentado pelas estimativas de PIB e IDH para cada um dos
quatro cenários, indicou que, na melhor imagem, Minas Gerais alcançaria a
segunda colocação em termos de IDH do país, atrás do Distrito Federal. A partir
destas informações, o Governador definiu a dimensão subjetiva da estratégia,
a sua visão estratégica de futuro: Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se
viver.
Essa visão foi submetida ao Colegiado de Gestão Governamental, ao CDES e
outros atores importantes para o desenvolvimento do Estado e passou a representar um propósito da sociedade mineira e uma referência de longo prazo para as
ações do Governo e de agentes privados. Esse método buscou estabelecer uma
agenda comum entre o Governo e os setores representativos de Minas Gerais.
Em seguida, uma ampla atividade de consultas identificou as orientações
estratégicas do PMDI, constituídas por três Opções Estratégicas e uma Agenda
de Prioridades expressa em dez Objetivos Prioritários (Figura 3).
Saúde em Casa
Oferta de Gás Natural
Saneamento Básico: mais saúde para todos
Pavimentação de Ligações e Acessos
Rodoviários aos Munícipios
Reestruturação da Plataforma Logística e de
Transportes da RMBH
Potencialização da Logística do Triângulo Alto Paranaíba
Corredores Radiais de Integração e
Desenvolvimento
Redução da Criminalidade Violenta em
Minas Gerais
FIGURA 3 - Orientações estratégicas do PMDI
Centro de Administrativo do Governo
de Minas Gerais
Estabelecer um novo
modo de operação
do Estado, saneando
as finanças públicas
e buscando a eficácia
da máquina pública
por meio de um
efetivo “Choque de
Gestão”
Choque de Gestão: Pessoas, Qualidades e
Inovação na Gestão Pública
Contribuir para a
geração de
empregos através de
iniciativas e do
incetivo a
atividades que
incluam jovens,
mulheres e o
segmento
populacional maduro
no mercado de
trabalho
Fomentar o
desenvolvimento
econômico
estadual, com
ênfase no
agronegócio, de
forma regionalizada
e com mecanismos
inovadores que não
comprometam as
finanças estaduais
Programa de Revitalização e
Desenvolvimento Sustentável da Bacia
Hidrográfica do Rio São Francisco
Empresa Mineira Competitiva
Plataforma Logística de Comércio Exterior
da RMBH
Corredor Cultural Praça da Liberdade Casa do Conde
Minas Sem Fome
Centros Públicos de Promoção do Trabalho:
uma estratégia para o primeiro emprego
Lares Geraes
Inclusão Digital
Universalização e Melhoria do Ensino Médio
Melhoria e Ampliação do Ensino
Fundamental
Regionalização da Assistência à Saúde
Prover a infraestrutura
requerida por Minas
Gerais, com ênfase na
ampliação e
recuperação da malha
rodoviária e do
saneamento básico
Modernização da Receita Estadual
Intensificar a
atuação do
Governo na
gestão do meio
ambiente,
transformando-a
em oportunidade
para o
desenvolvimento
sustentável do
Estado
Reduzir as
desigualdades
regionais com
prioridade para a
melhoria dos
indicadores
sociais da região
Norte e dos vales
do Jequitinhonha
e do Mucuri
Proejto Jaiba
Melhorar e ampliar o
atendimento ao
cidadão, através da
oferta de serviços
públicos de qualidade,
especialmente na
educação, saúde e
habitação
100% de eletrificação Rural no Estado de
Minas Gerais
Melhorar
substancialmente
a segurança dos
mineiros,
especialmente na
Região
Metropolitana de
Belo Horizonte
AGROMINAS - Agragação de Valor e
Diversificação de Café
Estrada Real
Gestão ambiental MG Século XXI
Promover o desenvolvimento econômico e
social em bases sustentáveis
Viabilizar novas
formas de
financiamento dos
empreendimentos,
construindo um
novo marco legal,
orientado para as
parcerias públicoprivadas
Consolidar a
posição de
liderança política
de Minas no
contexto
nacional
Recuperar o
vigor político de
Minas Gerais
Energia Elétrica para o Noroeste Mineiro
Reorganizar e modernizar a
Administração pública estadual
Unidade Parceria Público-Privada - MG
Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver.
60 - o choque de gestão em minas gerais
Arranjos Produtivos Locais
Parte 2 - 61
A organização dos resultados das consultas foi conduzida através de aproximações sucessivas entre o nível técnico e o político, sendo as deliberações finais
conduzidas em dois seminários de “alinhamento estratégico” com o Colegiado
de Gestão Governamental, em maio e junho de 2003.
Concluiu-se que, para ser o melhor Estado para se viver, o Governo do Estado deveria adotar três opções estratégicas: (i) reorganizar e modernizar o setor
público estadual, também denominada Choque de Gestão; (ii) promover, de
forma inovadora, o desenvolvimento econômico; (iii) recuperar o vigor político
do Estado. Os enunciados estratégicos do PMDI, sintetizados na figura 3, respondem grande parte da questão “como vamos chegar lá?”.
O detalhamento dos Objetivos Prioritários resultou nas iniciativas estratégicas, apresentadas em Anexo ao PMDI, e representam uma “ponte” entre as
orientações estratégicas e o início de sua construção, a partir de um conjunto
de ações no presente. Essas dimensões objetivas da visão de futuro, construídas
no Colegiado, foram submetidas ao CDES no momento de aprovação final do
PMDI, antes de ser submetido à apreciação da ALMG.
2.2. GERAES
O processo de escolha dos projetos estruturadores teve início após a construção da estratégia de longo prazo (PMDI): visão de futuro, opções estratégicas
e objetivos prioritários. Os dirigentes das organizações de Governo — Secretários de Estado, Secretários Adjuntos, Subsecretários e dirigentes das principais
empresas, autarquias e fundações — e especialistas nas diversas áreas definiram um conjunto de aproximadamente 130 potenciais projetos estratégicos.
Para cada projeto deste conjunto, já havia a definição do resultado esperado
(quantificável, na maioria dos casos) e uma estimativa inicial de custos, fontes
de financiamento e prazos. Este conjunto foi reduzido a menos da metade
e apresentado ao Governador, que escolheu os 30 projetos estruturadores
(Figura 3) que comporiam o portfólio de projetos submetidos à Gestão Estratégica
de Recursos e Ações (GERAES).1
A escolha de um reduzido conjunto de projetos estruturadores foi determinada
pela restrição orçamentária e gerencial, presente no Estado em 2003, associada
à necessidade premente de resultados concretos que sinalizassem a construção
da visão de futuro, sob pena de perda de credibilidade do PMDI.
O Projeto Estruturador caracteriza-se como uma iniciativa que:
• busca transformar a visão de futuro em resultados concretos que
sinalizam a mudança desejada;
62 - o choque de gestão em minas gerais
• possui efeito multiplicador do desenvolvimento econômico e social
em virtude de sua capacidade de gerar outras iniciativas privadas ou
públicas;
• mobiliza e articula recursos públicos, privados ou em parceria;
• gera a percepção na sociedade de que quem governa tem uma visão
de futuro que está sendo construída mediante ações concretas;
• pode-se organizar como um projeto com elementos que permitem
um gerenciamento intensivo.
O processo de institucionalização do GERAES teve prosseguimento no PPAG,
que detalhou os estruturadores dando-lhes tratamento especial e construiu, a
partir das iniciativas de estratégia do PMDI, os demais programas de governo.
2.3. PPAG 2004-2007
A elaboração do PPAG 2004-2007 implicou trabalho paralelo com os processos descritos anteriormente. O começo da sua preparação ocorreu em meados
de maio de 2003, logo após o primeiro “seminário de alinhamento” do PMDI.
O primeiro passo foi estabelecer a metodologia, a instrumentalização do
trabalho e a capacitação das equipes encarregadas da elaboração do PPAG nas
diversas unidades orçamentárias. Incluem-se nesta atividade a consolidação dos
conceitos e métodos; sua formatação em manuais de procedimentos e em sistemas informatizados; a formação de multiplicadores e a capacitação progressiva
das equipes envolvidas.
A etapa seguinte consistiu na realização de um amplo inventário das ações
de governo em andamento, as atividades permanentes e outras ações que, de
algum modo, teriam de ser contemplados nos programas do PPAG. O denominado “planejamento estratégico de curto prazo”, relatado no capítulo anterior,
produziu importantes informações para essa etapa.
Ao final, o Plano compreendeu: as orientações estratégicas extraídas do PMDI;
a consolidação de todos os Programas Prioritários de Governo com indicadores e metas; destaque para os projetos da carteira do GERAES; e estimativas de
receita e despesa.
Registre-se a integração entre o PMDI e PPAG expressa na metodologia de
elaboração dos programas, que considerou os Objetivos Prioritários e as iniciativas estratégicas, componentes do PMDI, como os pontos de partida para
criação dos mesmos. Portanto, além de considerar as novas demandas sociais,
a definição de programas estava orientada pelas estratégias estabelecidas no
Parte 2 - 63
instrumento de planejamento de longo prazo. No caso dos PEs essa integração
é mais sólida e evidente, visto que esse conjunto sai direto do processo de
elaboração do PMDI para compor, com destaque e tratamento diferenciado, o
documento do PPAG.
2.4. Processo Legislativo
Nos últimos três anos em Minas, a relação política e institucional entre os
poderes Executivo e Legislativo tem sido estável e harmônica. Como exemplo,
destaca-se a opinião do relator da proposição de Lei do PPAG, que considerou
o amplo processo de discussão do PPAG “a maior obra político-administrativa
que Minas produziu nos últimos anos” (Minas Gerais, 11/12/2003).
Nesse processo ocorreu, em termos estaduais, uma presença inédita do
Executivo nos debates legislativos sobre os planos e o orçamento. Os Secretários
de Estado e os Gerentes dos Projetos Estruturadores estiveram nas audiências
públicas para apresentá-los e debater eventuais sugestões que, posteriormente,
transformadas em emendas da Comissão de Participação Popular, puderam ser
submetidas à Comissão de Fiscalização Financeira e ao plenário da ALMG.
O Governador sancionou, sem vetos, 42 emendas ao PPAG propostas pela
ALMG. Grande parte resultou das cinco audiências públicas realizadas durante
o mês de novembro de 2003 para debates sobre o PMDI e o PPAG. O foco
dos debates foi o GERAES. Ressalte-se a emenda que criou o 31º Projeto Inclusão Social de Famílias Vulnerabilizadas. Todas as emendas ao Plano foram
compatibilizadas no orçamento para 2004, assegurando, assim, a integração
PMDI-PPAG-LOA.
A Lei do PPAG previu, quando das suas revisões anuais, a reedição desta
parceria com a ALMG. As audiências de 2004 e de 2005 foram realizadas em
outubro de cada ano e apresentaram avanços progressivos na qualidade da
participação popular.
3. Conclusão e Lições Aprendidas
Na construção da estratégia, a realização dos “seminários de alinhamento
estratégico” e, particularmente, a metodologia de cenários exploratórios, com
ampla participação dos envolvidos, permitiu a homogeneização da informação e
a mobilização dos executivos. Ressalte-se que o principal ganho desta técnica de
construção de cenários é a discussão (aprendizado) das premissas (condicionante
64 - o choque de gestão em minas gerais
do futuro), que balizam cada cenário, com os principais executivos do Governo
e estrato representativo da sociedade.
Para ilustrar esse ganho, utiliza-se o resultado da opção estratégica Choque
de Gestão em Minas Gerais. Na discussão das premissas válidas para quaisquer
cenários do PMDI, a reorganização e modernização do setor público estadual
figuraram como condicionante do futuro de alta incerteza. Em outras palavras,
os dirigentes do governo e representantes da sociedade concordaram sobre a
necessidade premente do Choque de Gestão. Assim, a “reorganização e modernização do setor público estadual”, também denominado Choque de Gestão,
foi eleita uma das Opções Estratégicas. O envolvimento das pessoas-chave nesta
discussão atenuou as possíveis resistências às severas medidas iniciais de redução de despesas e eliminação de benefícios de um lado e, de outro, incremento
de receitas tributárias. O resultado obtido foi, em 2004, o equilíbrio das contas
públicas do Estado, após estimativa de déficit acima de dois bilhões em 2003.
Uma outra vantagem de envolver as pessoas-chave na sua construção é a
possibilidade de se avaliar o desempenho da estratégia com estas pessoas, por
meio de pesquisas semiestruturadas.
Dois anos após as definições estratégicas, em maio de 2005, foi realizada a
primeira avaliação da estratégia de longo prazo através de pesquisa junto aos
membros do CDES, que foram instados a atribuir notas (-3 a 3) para o desempenho
de cada dimensão-chave que compunha os cenários do PMDI. Esta avaliação
só foi possível porque os componentes do CDES detinham informação, ex-ante,
sobre as dimensões-chave do PMDI. Uma síntese da avaliação realizada pelo
CDES é apresentada na Figura 4.
BRASIL
MINAS GERAIS
Desenvolvimento sustentado
da economia nacional
Ambiente
econômico,
político e
institucional
mineiro
ineficiente e
fragilizado
DESPERDÍCIO de
oportunidades
CONQUISTA do
melhor futuro
1,1
- 0,5
SUPERAÇÃO de
adversidades
DECADÊNCIA e
empobrecimento
Economia nacional em
ritmo de “Stop and Go”
FIGURA 4 - Avaliação da Coerência Estratégica 2005
Ambiente
econômico,
político e
institucional
mineiro
eficiente e
competitivo
Parte 2 - 65
Esses são exemplos de como a participação dos executivos-chave na construção da estratégia, nos debates e negociações, é mecanismo decisivo para
amenizar as dificuldades inerentes à implantação dos planos.
Em Minas Gerais, o PPAG era proposto uma única vez e vigorava pelo período
de quatro anos. Os orçamentos eram apresentados anualmente e, mesmo no
primeiro exercício coincidente com o Plano, não evidenciava nenhuma integração com o planejamento. Neste contexto, o PPAG não orientava o Governo
e era abandonado por todos como instrumento de gestão estratégica ou como
mecanismo de controle social e avaliação de políticas públicas.
A alternativa encontrada para enfrentar esse problema foi a previsão, na Lei
que instituiu o PPAG 2004-2007, de revisões anuais no mesmo período da proposição do orçamento. Evita-se, assim, que o orçamento se afaste do plano porque
este estará dentro dos limites orçamentários estabelecidos em cada LOA. Outro
ponto favorável às revisões anuais do PPAG é a possibilidade de imputar aos
orçamentos as correções da estratégia de médio prazo. Atualmente, no Estado,
cada revisão do PPAG está plenamente integrada ao orçamento anual.
Esta integração, plano-orçamento, é condição determinante para efetivar as
estratégias definidas nos planos sem, entretanto, merecer a devida atenção em
outras experiências de gestão pública. No caso do Duplo Planejamento em
Minas Gerais, tal condição constitui uma premissa essencial do modelo, e será
descrita no próximo capítulo.
A tarefa mais árdua do planejamento não é a construção da estratégia. O
grande desafio de todo plano é sua implementação. O planejamento estadual
mineiro coloca esse desafio como seu foco principal adotando as seguintes escolhas: abordagem dual no planejamento estratégico; envolvimento dos dirigentes
e executores na construção dos planos; integração PMDI-PPAG-LOA; transparência e realismo no orçamento; e, principalmente, pela escolha do GERAES
como ferramenta central de gestão estratégica.
Dessa forma, o Governo sinaliza para a sociedade que irá cumprir seu papel
no desenvolvimento do Estado, incentivando que todos trabalhem para a construção do melhor Estado para se viver.
NOTA
1Durante o processo legislativo, a carteira do GERAES foi ampliada de 30 para 31 projetos, com a criação
do projeto Inclusão de Famílias Vulnerabilizadas, da área de assistência social.
CAPÍTULO 4
A Integração Planejamento-Orçamento
Ana Clara de Oliveira
Bernardo de Almeida
Tadeu Barreto Guimarães
1. Introdução
A realização de estratégias de Governo tem como etapa essencial o processo
de elaboração e execução do orçamento, instrumento que reflete as decisões
alocativas de curto prazo do Governo. A aderência do orçamento à estratégia,
usualmente denominada de integração planejamento-orçamento, é uma importante variável explicativa de estratégias percebidas como exitosas. Se, por um
lado, orçamentos em que a alocação de recursos não respeita o plano inviabilizam
a estratégia, a plena integração planejamento-orçamento, de outro, não garante
a realização da estratégia. O orçamento é, na perspectiva dual, o instrumento
que torna viável, no curto prazo, a estratégia.
Embora os instrumentos de planejamento e orçamento governamentais
possuam lógica trivial, especialistas identificam potenciais disfuncionalidades nos
processos de construção como responsáveis, em boa medida, pelo descolamento
entre o plano (estratégia), suas metas e os resultados alcançados. No Brasil,
este descolamento resultou na atual incredulidade da sociedade, em relação
a planos governamentais, e na consequente ausência de incentivos para uma
maior participação e controle social no processo de planejamento e orçamento.
A dimensão deste problema não pode ser negligenciada, uma vez que, nas
68 - o choque de gestão em minas gerais
democracias, o orçamento público é o reflexo mais concreto da formação das
escolhas públicas.
O objetivo deste capítulo é descrever as medidas adotadas a partir de 2003
e os resultados parciais da integração planejamento-orçamento, sob a ótica da
realização da estratégia. Buscar-se-á sintetizar as inovações que assegurariam
maior aderência dos instrumentos e processos de planejamento e orçamento à
estratégia do governo.
A próxima seção contextualiza e identifica as causas gerais e particulares
a Minas do descolamento entre planos e orçamento. Nesta mesma seção, são
descritas as medidas adotadas no período 2003-2005 para mitigar os problemas
identificados e os resultados parciais. Também são apresentados os resultados
obtidos no processo de integração planejamento-orçamento, em especial aqueles
que comprovam a aderência dos instrumentos e processos de planejamento e
orçamento à estratégia.
A principal conclusão do trabalho, sintetizada na última seção, é de que as
inovações do Governo Mineiro garantiram uma efetiva integração planejamento--orçamento. Esta integração, associada ao gerenciamento intensivo dos projetos
estratégicos, possibilita uma eficiente realização da estratégia. Os resultados da
integração planejamento-orçamento, todavia, são circunstanciais e ainda dependem da institucionalização completa dos principais procedimentos adotados e
da implantação de sistemas mais compatíveis com a estratégia de integração.
2. O Revigoramento do Arcabouço Institucional
Os instrumentos de planejamento e orçamento mineiros, previstos em normas
federais e estaduais, são:
• Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI)
• Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG)
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
• Lei Orçamentária Anual (LOA)
• Junta de Programação Orçamentária e Financeira (JPOF)
O PMDI, particular a Minas Gerais, equivale ao plano estratégico das organizações. O PMDI define a estratégia de longo prazo do governo e é o único
instrumento de planejamento acrônico, na sua previsão, e sem vigência pré-determinada.
Parte 2 - 69
O PPAG é o desdobramento do PMDI para quatro anos. Trata-se de um orçamento plurianual, que descreve os programas e ações que o governo implementará com as previsões financeiras e de realização física. A Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) estabelece as orientações para elaboração dos orçamentos
anuais (LOA) que, em tese, são o detalhamento das previsões financeiras e físicas
do PPAG para cada exercício fiscal. Por fim, a JPOF, composta por representantes
do planejamento e fazenda, tem como atribuição propor os limites e a alocação
de recursos para os orçamentos anuais e deliberar sobre alterações destes limites
durante a execução do orçamento.
A integração planejamento-orçamento iniciada em 2003 foi concebida,
na perspectiva de curto prazo, para permitir o ajuste fiscal e, respeitando esta
restrição, alocar os recursos disponíveis nos projetos identificados como estratégicos (estruturadores) no PMDI — na perspectiva de longo prazo. Importante
lembrar que o setor público estadual apresentava em 2003, ano da proposição
do PMDI, PPAG (2004-2007), LDO e orçamento para 2004, uma das mais graves
situações fiscais dentre as unidades federativas. Esta situação sacrificou bastante
os investimentos públicos. No período 1995-1998, o investimento médio foi de
R$5 bilhões/ano (preços de 2003). A partir de 1999, esta média reduziu para
R$2 bilhões/ano e foi de apenas R$1,5 bilhão em 2003.
A redução no volume de investimentos para buscar o ajuste fiscal foi obtida,
em grande parte, com contingenciamentos de investimentos financiados com
receitas improváveis. O orçamento de 2003, como ilustração, previu aproximadamente R$ 2,3 bilhões de receitas de capital de improvável realização. Ao
longo da execução orçamentária daquele exercício, o Poder Executivo, por meio
da JPOF, limitou o empenho de investimentos e outros custeios, adequando-os
às previsões mais conservadoras (realistas) de receita.
Concomitantemente à severa limitação de gastos adotada em 2003 iniciaram--se as medidas para assegurar, naquilo que compete ao PPAG e ao orçamento, o
equilíbrio fiscal e a adequada alocação dos recursos. Para proposição das medidas, inicialmente foram identificadas as principais causas das disfuncionalidades
do planejamento e orçamento, que determinariam o subdesempenho do Estado
nas dimensões estratégicas — ajuste fiscal e viabilização dos investimentos estruturadores do PMDI. Estas causas, em síntese, estariam associadas:
•ao descolamento entre o plano e o orçamento — estrutura programática
e alocação de recursos — na fase de planejamento e orçamentação.
•ao contingenciamento ou fluxo errático de recursos quando da (fase)
execução do orçamento.
70 - o choque de gestão em minas gerais
2.1. A Fase de Planejamento: descolamento plano-orçamento
Este primeiro problema decorre da ausência de mecanismos que assegurem a
coerência entre orçamentos plurianuais (PPAG) e anuais (LOA). Os orçamentos
plurianuais, em geral, são elaborados respeitando a restrição orçamentária do
primeiro exercício de vigência, ou seja, somente no primeiro ano de vigência
do PPAG, o planejamento financeiro e de realização física coincidem com a
autorização de despesa anual da LOA. Existe, portanto, uma forte tendência a
sobre-estimar previsões financeiras e físicas nos três anos finais do PPAG. Esta
tendência, caracterizada por Steele e Mankins (2005) para organizações privadas como desempenho em veneziana (Figura 1), é mais acentuada no setor
público.
Os Planos Plurianuais, via de regra, são propostos uma única vez e transformam-se em Lei para o período de quatro anos, enquanto os orçamentos
são propostos em quatro momentos, coincidindo com a proposição do plano
somente no primeiro exercício. Esta regra, somada à tendência de sobre-estimar
metas para os três últimos exercícios, determina um vão cada vez maior entre o
PPAG e a LOA, em outras palavras, entre a estratégia e o desempenho possível
(Figura 1).
Desempenho em Veneziana
25
Meta
20
15
PPAG
LOA
10
5
0
Ano 1
Ano 2
Ano 3
Ano
FIGURA 1 - Descolamento entre o PPAG e LOA
Ano 4
Parte 2 - 71
Neste contexto, o PPAG não exerce sua função de orientar o governo no
médio prazo, deixa de ser utilizado para avaliar o desempenho de pessoas e
organizações e, com efeito, torna-se peça negligenciada no processo Legislativo
e pela sociedade. No longo prazo, o efeito no Governo do descolamento plano--orçamento é o recrudescimento da cultura do subdesempenho, pois todos os
envolvidos na realização da estratégia sabem de antemão da inviabilidade das
metas propostas no PPAG. No curto prazo (1 ano), a ausência de um plano,
de uma estratégia norteadora, provoca a notória dispersão de recursos do setor
público.
O mecanismo adotado em Minas para atenuar este problema é a previsão
na Lei que instituiu o PPAG 2004-2007 de revisões anuais do plano, no mesmo
momento da proposição do orçamento. Desta forma, evita-se que o orçamento
se afaste do plano e a tendência de sobre-estimativa de metas é reduzida, uma
vez que todos sabem que os orçamentos plurianuais (PPAG) respeitarão a restrição orçamentária anual dada pela LOA. Outro benefício das revisões anuais
do PPAG é o de fazer refletir, nos orçamentos, eventuais correções da estratégia
de médio prazo. Atualmente, cada PPAG revisto coincide plenamente com o
orçamento anual.
Além de assegurar a integração plano-orçamento, era necessário garantir, a
partir de 2003, que os escassos recursos previstos nos dois instrumentos seriam
alocados de acordo com a orientação estratégia do PMDI. Neste aspecto, a
escolha de um portfólio bem definido de projetos estratégicos (estruturadores),
descrita no capítulo anterior, foi uma medida inicial fundamental.
Os projetos estruturadores permitiram a orientação na alocação dos recursos
orçamentários, em um momento inicial em que o Estado convivia com uma severa
restrição fiscal. Além de definir o foco de atuação do Governo, o advento dos
projetos estruturadores permite que se avalie a aderência dos instrumentos de
planejamento — notadamente o orçamento — à estratégia. De outra forma, na
ausência da carteira de projetos estruturadores, a lógica da inércia orçamentária
seria inevitável. A inércia orçamentária representa a dimensão mais concreta de
como as organizações de Governo fazem para que os processos administrativos
(gestão orçamentária) sobrepujem a estratégia (PPAG e PMDI); em consequência,
os planos deixam de ser referências para a ação governamental.
Em Minas, cada projeto estruturador tem seu orçamento detalhado nas Leis
orçamentárias e é identificado com um código específico, para que os sistemas
de informação de execução orçamentária e financeira reconheçam e tratem, de
forma diferenciada, a estratégia principal do Governo. Adicionalmente, como
será exposto a seguir, existe tratamento especial para os projetos estruturadores
na gestão orçamentária e financeira realizada durante a execução do orçamento,
além do gerenciamento intensivo descrito no próximo capítulo.
72 - o choque de gestão em minas gerais
Os resultados iniciais destas medidas — instituição da revisão anual do
PPAG e definição da carteira de projetos estruturadores — podem ser avaliados
a partir de medidas de evolução orçamentária dos projetos estruturadores, ou
seja, a aderência do orçamento ao PMDI e PPAG. A Tabela 1 mostra a evolução
do orçamento dos projetos estruturadores em relação aos demais projetos de
Governo. Utilizou-se, nesta comparação, somente a fonte ordinária de recursos
(Fonte 10), que é aquela de maior discricionariedade na alocação.
TABELA 1
Execução orçamentária dos programas estaduais
em 2004 e 2005
Grupo de
Despesa
Custeio
Estruturador
Inversões
Investimentos
Custeio
Não Estruturador Inversões
Investimentos
Programa
Crédito Autorizado
2004
2005
119.841.947,09
202.175.588,87
120.885.779,00
207.159.714,93
603.273.222,50
1.709.902.351,82 1.873.475.604,48
113.286.877,51
145.526.015,72
525.752.302,66
667.040.093,03
Variação
183%
14%
Fonte: SIAFI - 11/01/2005
A Tabela 1 demonstra inequivocamente a integração PMDI-PPAG-LOA.
Observa-se, entre 2004 e 2005, um crescimento no orçamento dos projetos
estruturadores de 183%, contra um crescimento de 14% no orçamento dos
demais projetos. Restringindo-se a análise às despesas de capital, o crescimento
dos estruturadores é de 191% e, para os demais projetos, de 27%. A evolução da
previsão das despesas de capital — investimentos e inversões — é um importante
indicador da alocação de recursos “novos”, e os resultados mostram que esta
alocação está respeitando (aderente) a estratégia.
As medidas expostas, adotadas para reduzir o descolamento plano-orçamento
na fase de planejamento, somente são efetivas se acompanhadas de ações que
permitam a execução eficiente dos recursos alocados, principalmente para os
projetos estruturadores.
2.2. A Fase de Execução: contingenciamento ou fluxo
errático de recursos
O contingenciamento ou fluxo errático de recursos atua, em geral, de forma
perversa sobre a realização dos investimentos, notadamente os estratégicos. No
caso de contingenciamentos orçamentários, a Lei de Responsabilidade Fiscal
Parte 2 - 73
(LRF) determina, quando de frustração de receitas orçamentárias, a limitação de
empenhos (aplicações) em volume equivalente. Muitas vezes este contingenciamento ocorre com o corte linear e indiscriminado de despesas. Os resultados,
ao final de cada exercício, podem ser sintetizados em inúmeras ações governamentais com execução inferior ao programado, percebidas pela sociedade
como obras inacabadas, manutenção insatisfatória dos bens públicos e baixa
qualidade na provisão dos serviços. Esta questão é mais severa quanto pior for
a situação fiscal do setor público. Os mesmos resultados valem para execução
orçamentária de despesas sem correspondência financeira (fluxo errático), com
o agravante de expansão da dívida flutuante, decorrente da inadimplência com
fornecedores.
A primeira medida adotada em Minas para equacionar este problema foi o
encaminhamento, em setembro de 2003, da proposta orçamentária para 2004
contendo um déficit de R$ 1,4 bilhão. A prática anterior e usual no setor público
era de sobreestimar a receita de forma irrealista para acomodar toda despesa,
principalmente aquelas incomprimíveis como pessoal e custeio para manutenção
das unidades de Governo.
Este procedimento gera incentivos para o aumento indiscriminado de despesas
e torna irreal o orçamento, abrindo espaço para que a alocação de recursos, de
fato, se dê na execução. Novamente os processos administrativos determinam
a alocação dos recursos, aumentando o risco de descolamento do orçamento
às prioridades estabelecidas nos instrumentos de planejamento e orçamento.
Note-se que este é um problema distinto daquele observado no momento de
planejamento. Mesmo que o PPAG e a LOA sejam aderentes à estratégia, como
demonstrado para Minas, a estimativa irreal de receitas e despesas transfere para
a execução do orçamento a discricionariedade alocativa. Um ambiente que
combine descolamento plano-orçamento, ausência de prioridades concretas
no orçamento e orçamento irrealista destrói quaisquer tentativas de realização
da estratégia.
Ao propor o orçamento para 2004 com um déficit explícito, o Poder Executivo
mineiro sinalizou que as receitas previstas não cobriam as despesas incomprimíveis, sendo necessário um esforço do lado das receitas e das despesas. Esta
medida ajudou a alinhar o Legislativo e a sociedade mineira em torno da estratégia de curto prazo, o equilíbrio fiscal. Adicionalmente, o orçamento de 2004
previu os projetos estruturadores, definidos no PMDI e PPAG, com um volume
de recursos bem reduzido, mas realista e com maior garantia de execução.
Os projetos estruturadores, como definido no Decreto de Programação Orçamentária e Financeira de 2004 e 2005, têm fluxo de recursos privilegiado, ou
seja, entre as despesas orçamentárias passíveis de contingenciamento, os projetos
estruturadores são os últimos a sofrerem redução no crédito inicial do orçamento.
Esta medida tornou crível a intenção do governo para as pessoas responsáveis
74 - o choque de gestão em minas gerais
pela execução dos projetos estruturadores, revertendo uma percepção histórica
no Estado de que a estratégia e suas metas não têm correspondência nas ações
concretas para viabilizá-las. Após alcançado o equilíbrio fiscal (estratégia de
curto prazo), em novembro de 2004, os projetos estruturadores foram aqueles
que receberam maior volume de recursos nos orçamentos anuais (Tabela 1) e
nas suplementações ao longo da execução.
Estas definições alocativas durante a execução completam o modelo de integração planejamento-orçamento adotado em Minas. A Junta de Programação
Orçamentária e Financeira (JPOF) é responsável pelas metas fiscais, ou seja,
durante a execução do orçamento a JPOF avalia periodicamente as receitas e
despesas e promove ajustes — contingenciamentos ou créditos adicionais. Quadrimestral ou extraordinariamente, a JPOF se reúne para esta avaliação. O Tesouro
Estadual apresenta o fluxo de recursos a utilizar — positivo ou negativo — para
o quadrimestre seguinte, e a área de planejamento propõe contingenciamentos
ou atendimento de novas necessidades, garantindo a eficiência alocativa, isto
é, propondo reduções em áreas não estratégicas e, na mesma lógica, alocando
eventuais recursos adicionais. Os resultados deste processo podem ser demonstrados pela evolução orçamentária de 2005.
A Tabela 2 mostra o crédito inicial (janeiro de 2005) e as suplementações
com fonte ordinária (fonte 10) que ocorreram até dezembro (crédito autorizado)
após constatação de excessos de arrecadação. Percebe-se que a JPOF destinou,
em termos relativos, mais recursos para os projetos estruturadores em relação
aos não estruturadores, assegurando a aderência do orçamento às prioridades
ao longo da execução.
TABELA 2
Evolução do Orçamento ao longo de 2005
Programa
Estruturador
Não
Estruturador
Grupo de
Despesa
Custeio
Inversões
Investimentos
Custeio
Inversões
Investimentos
Crédito Inicial (Lei) Crédito Autorizado Variação
199.838.043,72
1.000,00
181.073.715,00
1.683.223.155,28
10.469.000,00
252.373.451,00
202.175.588,87
120.885.779,00
603.273.222,50
1.873.475.604,48
145.526.015,72
667.040.093,03
143%
38%
Fonte: SIAFI - 11/01/2005
Diante do exposto é nítido que, em relação ao segundo problema identificado
na realização dos projetos estratégicos do setor público — contingenciamento
sem distinção ou fluxo errático de recursos —, as práticas adotadas pelo Governo
de Minas Gerais atenuaram sensivelmente os riscos de subdesempenho.
Parte 2 - 75
3. Conclusão
O Quadro 1 sintetiza as medidas adotadas em Minas na integração planejamento e orçamento, a partir dos problemas identificados e expostos neste trabalho
e com os indicadores adotados para avaliação dos resultados.
QUADRO 1
Síntese das Medidas Adotadas em Minas Gerais
Problemas
1- Descolamento entre o
plano e orçamento –
estrutura programática e
alocação de recursos – na
fase de planejamento e
orçamentação
Medidas Adotadas
Adoção de mecanismos –
notadamente a revisão do
PPAG – que asseguram a
integração plena entre os
Planos e o Orçamento
Estimativas realistas de
receita e despesa no
orçamento
Definição no plano e
orçamento dos projetos
2- Contingenciamento ou estruturadores para
fluxo errático de recursos permitir a avaliação da
quando da (fase) execução alocação e execução de
recursos nos investimentos
do orçamento
estratégicos
Utilização da JPOF na
alocação de recursos ao
longo da execução
Indicadores
Influência da estratégia na
(evolução da) alocação de
recursos (dinheiro novo)
Orçamentos anuais
compatíveis e evoluindo
com a estratégia
Menor contingenciamento
ou maiores
suplementações para os
projetos estratégicos
Fonte: elaboração própria
Os resultados apresentados indicam que as medidas adotadas aumentaram
a integração planejamento-orçamento, principalmente para os projetos que
representam a estratégia principal do Governo. Adicionalmente, é observado no
Estado uma maior credulidade das organizações públicas, dos legisladores e da
sociedade em relação aos planos e orçamentos. No longo prazo, intenciona-se
resgatar plenamente estes instrumentos como principais reflexos das escolhas
públicas, permitindo uma avaliação governamental menos subjetiva e melhorando a provisão de bens e serviços públicos para a sociedade.
Importante lembrar, todavia, que a garantia de recursos para a realização da
estratégia, objeto deste capítulo, não assegura o bom desempenho dos projetos
do setor público. Dentre os desafios a serem enfrentados restam minimizar a
assimetria de informações — heterogeneidade e falta de alinhamento estratégico
— entre as unidades e desenvolver arranjos que permitam orientar as estruturas
implementadoras (unidades administrativas dentro e fora do Governo) e suas ações
para estratégia do governo. Os capítulos seguintes tratam destas questões.
CAPÍTULO 5
A Gestão dos Investimentos Estratégicos
Bernardo de Almeida
Tadeu Barreto Guimarães
1. Introdução
O passo seguinte à definição da estratégia (PMDI e PPAG e orçamentos) e
à alocação e garantia de recursos (orçamentos anuais e gestão orçamentária),
descritas nos capítulos anteriores, foi a adoção de uma metodologia de gerenciamento de projetos que, entre outros objetivos, permitisse:
• estabelecer planos de projeto, atribuindo metas e responsáveis a cada
atividade dos projetos;
• disseminar entre todos os envolvidos a informação sobre as metas
estabelecidas, as responsabilidades e prazos;
• acompanhar sistematicamente o desempenho dos projetos em relação
ao planejado, gerando informação em todos os níveis — operacional,
tático e estratégico — para melhorar a coordenação e servir de insumo
à tomada de decisão; e
• gerar informação para o estabelecimento de mecanismos de incentivo
para as organizações internalizarem a estratégia principal do Governo
e para a criação de uma base de dados que atenue o risco de
imprecisão de metas.
78 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
Este capítulo sintetiza a experiência mineira na gestão de projetos estratégicos,
da absorção da tecnologia de gerenciamento de projetos às inovações adotadas
face às particularidades do setor público. O principal objetivo do trabalho é, a
partir das lições aprendidas em Minas, possibilitar, para organizações públicas,
a implantação de tecnologia de gestão de projetos e a geração de resultados em
menor prazo.
As seções seguintes contêm a descrição dos processos de (1) construção de
planos de projeto e (2) da sistemática de acompanhamento, com exemplos dos
produtos gerados em cada fase. Os impactos da tecnologia de gerenciamento
de projetos no desempenho dos projetos estratégicos são demonstrados na
conclusão.
2. A Fase de Planejamento
A metodologia de gerenciamento de projetos implantada no Governo de
Minas, a partir de 2003, contemplou a criação de uma unidade organizacional
e a implantação de processos para a fase de planejamento (plano de projeto) e
acompanhamento dos Projetos Estruturadores. A Figura 1 sintetiza o processo
anual de construção do plano de projeto (fase de planejamento).
Após o encaminhamento ao Legislativo do PPAG ou de suas revisões anuais
e da proposta orçamentária, inicia-se a construção do plano de projeto para
cada estruturador.
SETEMBRO
NOVEMBRO
Elaboração/ Revisão PPAG
Metas e Marcos
Proposta Orçamentária
Projeto Estruturador
Planos Executivos
Órgãos Estratégicos
FIGURA 1 - Processo Anual de Construção do Plano de Projeto
JANEIRO
Parte 2 - 79
Adotou-se, para elaboração do Plano de Projeto, a Metodologia Estruturada
de Planejamento e Controle de Projetos (MEPCP), do Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG), que apoiou o Governo de Minas em 2003 e 2004. As
especificidades do setor público que fizeram com que esta metodologia fosse
constantemente aprimorada e a experiência de Minas, relatada a seguir, permitem que outras organizações públicas atinjam, em menor prazo, a maturidade
em gerenciamento de projetos.
O ponto de partida para a adoção da metodologia de gerenciamento dos projetos estruturadores foi a criação do escritório de projetos denominado Unidade
de Apoio Gerencial aos Projetos Estruturadores (UAGP). Esta unidade, integrante
da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPLOR) da Secretaria de Planejamento e Gestão (SEPLAG), gerencia estrategicamente o portfólio GERAES,
tendo como funções principais:
• padronizar os procedimentos de gerenciamento dos projetos;
• assessorar os Gerentes de Projetos no planejamento, execução e
controle do projeto;
• acompanhar o desempenho do projeto, reportando a situação do projeto, os riscos e as restrições para os tomadores de decisão adotarem
contramedidas;
• realizar a gestão estratégica orçamentária e financeira dos projetos
estruturadores;
• apoiar o Gerente do Projeto em relação a demandas específicas.
A UAGP desempenha estas funções por meio da Diretoria de Monitoramento
GERAES, criada, para este propósito, em 2004.
Completam a estrutura para gerenciamento de projetos no Governo de Minas
(Figura 2):
Equipe do Projeto: para cada projeto foi indicado um gerente executivo,
indicado pela Secretaria de Estado a que o projeto estava ligado. Coube a ele
designar uma equipe para auxiliá-lo na execução das ações.
Gerente Executivo
do Projeto
Gerente
Adjunto
Responsável
pela Ação 1
FIGURA 2 – Equipe do Projeto
Responsável
pela Ação 2
Responsável
pela Ação n
80 - o choque de gestão em minas gerais
Gerente Executivo do Projeto: É o principal responsável pelo sucesso do
projeto (atingimento da meta). Este profissional é um tomador de decisões. É
importante que ele tenha habilidades de planejamento, comunicação, organização e conhecimentos do ambiente do Governo de Minas Gerais e de seu projeto
específico. Os gerentes são pessoas experientes, de fácil trânsito no ambiente do
Governo de Minas Gerais e nos outros setores ligados a seu projeto. No modelo
adotado em Minas, para evitar conflitos, o Gerente de Projeto é sempre indicado
pelo Secretário de Estado da pasta responsável pelo estruturador.
Gerente Adjunto do Projeto: Por ocuparem funções estratégicas no Governo
do Estado, alguns gerentes não poderiam se dedicar exclusivamente ao gerenciamento dos projetos. Dessa maneira foi criada, posteriormente, a função de
gerente adjunto, no intuito de auxiliar o gerente executivo.
Responsável pela Ação: Para um melhor gerenciamento do projeto, foi percebido que é imprescindível a identificação de um responsável para cada ação.
Cada responsável, apesar de não ter atribuições estabelecidas em meios legais,
deve assumir a postura de Gerente de Projeto para sua ação específica, coordenados pelo Gerente Executivo do Projeto Estruturador.
A estrutura organizacional criada é denominada estrutura matricial balanceada
(igualdade de poder entre o Gerente do Projeto e as unidades funcionais ou
setoriais participantes da execucão), como se pode visualizar na Figura 3.
FIGURA 3 – Estrutura Organizacional
Após a criação desta estrutura, os projetos foram submetidos ao detalhamento de escopo, para que pudessem ser posteriormente acompanhados. Cada
projeto foi submetido a um detalhamento, em sessões de planejamento, com a
Parte 2 - 81
participação de todos os envolvidos. Estas sessões dividem-se em uma sessão
inicial (Kick-off), reuniões intermediárias e reunião de encerramento/aprovação
do plano projeto pela SEPLAG e Câmaras Setoriais compostas pelos Secretários
de Estado.
O objetivo destas sessões, além do plano do projeto com as ações e cronogramas
(marcos e metas), é a pactuação dos resultados do projeto com os principais responsáveis pela realização. Este processo atenua sensivelmente o problema informacional presente no setor público e, na ausência de mecanismos de incentivo
mais robustos, cria constrangimento moral para os responsáveis pelas metas. Por
esse motivo é fundamental a presença do dirigente do órgão responsável pelo
projeto e um alto executivo da área de planejamento e orçamento nas reuniões
iniciais e de encerramento do plano de projeto.
Em dezembro de 2005, após a realização da reunião de encerramento do
plano de todos os projetos estruturadores, foi realizada a VI Reunião Gerencial de
Governo, momento em que foram apresentados, ao Governador e aos principais
executivos, os resultados obtidos e as metas pactuadas para 2006. Ao final do
evento, o Governador do Estado, o Secretário de Estado de Planejamento e Gestão
e um representante dos Gerentes assinaram o documento — Painel de Controle
— que sintetiza as metas para 2006, obtidas na fase de planejamento.
A fase de planejamento, realizada entre setembro e novembro de cada ano,
cumpre, na experiência mineira, outro importante objetivo. Uma questão crítica para o desempenho dos projetos governamentais é a vigência anual dos
orçamentos. As organizações, em geral, aguardam o início do exercício orçamentário para adotar medidas necessárias à execução das metas — preparação
de processos licitatórios, celebração de convênios e outros procedimentos —, o
que inevitavelmente atrasa a execução. Após identificar este problema, a UAGP
passou a utilizar a sessão inicial de planejamento para elaborar um plano de ação
com eventos que podem ser antecipados, para o bom desempenho do projeto
no exercício seguinte.
O plano de ação contém o evento a ser antecipado, o prazo e o responsável
pela tarefa e, apesar da dificuldade em quantificar seu resultado no desempenho
do projeto, a percepção da UAGP é positiva.
Portanto, para os projetos estruturadores, no início de cada exercício as organizações já têm conhecimento e, via de regra, se prepararam para o atingimento
de marcos e metas intermediários — detalhamento do projeto — pactuados no
ano anterior. Inicia-se, então, a fase de acompanhamento.
82 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS
3. A Fase de Acompanhamento
Encerrada a fase de planejamento, representada na Figura 1, inicia-se o processo de acompanhamento. A Figura 4 detalha a dinâmica do acompanhamento
dos projetos estruturadores em Minas Gerais.
FIGURA 4 – Dinâmica do Acompanhamento
A UAGP, em sessões mensais de acompanhamento com a equipe de cada
projeto, realiza as seguintes tarefas:
•Obtençãodosdadosdoandamentodoprojeto
•Verificaçãododesempenhodoprojeto
•Identificaçãodedificuldadeseriscosdosprojetos
•Consolidaçãodassolicitaçõesorçamentárias(cotaseremanejamentos)
•Revisãodoplanejamentodoprojeto(casosejanecessário)
Estas informações compõem o relatório de situação (Status Report – Figura 5),
que é insumo principal para os demais documentos gerenciais.
Parte 2 - 83
STATUS REPORT (Relatório da Situação)
Periodicidade:
Emitido em:
PE 28 - ENERGIA ELÉTRICA PARA O NOROESTE MINEIRO
Gerente do Projeto: Celso Ferreira
MENSAL
Linha de Base
Versão:
Data:
23/11/2004
Planejado:
Encerramento
30/12/2007
Atual:
SITUAÇÃO ATUAL DA AÇÃO
COD.
AÇÃO
ÓRGÃO
31/12/2007
Farol
ACUMULADO NO ANO
GFP
LIBERADO
UTILIZADO
SOLICITADO NO
MÊS
SALDO ANUAL
☺
GRÁFICO DE METAS
META: Construir 455 km de rede de média tensão na região do noroeste mineiro até Dez/2005
Mês
2004
jan/05
fev/05
mar/05
abr/05
mai/05
jun/05
jul/05
ago/05
set/05
out/05
nov/05
dez/05
DESCRIÇÃO DA SOLICITAÇÃO FINANCEIRA
Meta
212
252
292
332
372
412
455
455
455
455
455
455
455
GFP
Realizado
100
250
350
350
350
400
400
400
400
400
400
500
500
VALOR
COMENTÁRIOS
SITUAÇÃO ATUAL DA AÇÃO
COD.
AÇÃO
ÓRGÃO
Farol
ACUMULADO NO ANO
GFP
LIBERADO
UTILIZADO
SOLICITADO NO
MÊS
SALDO ANUAL
☺
GRÁFICO DE METAS
META: Construir 455 km de rede de média tensão na região do noroeste mineiro até Dez/2005
ETAPAS/ MARCOS
DESCRIÇÃO DA SOLICITAÇÃO FINANCEIRA
Mês
2004
fev/05
abr/05
jun/05
ago/05
out/05
dez/05
Meta
Término
Planejado
Previsão de
Término
Término Real
GFP
VALOR
212
252
292
332
372
412
455
Realizado
100
250
350
350
350
450
500
COMENTÁRIOS
D/R
DIFICULDADES/ RISCOS PARA IMPLEMENTAÇÃO DO PROJETO
Dificuldade/Risco
Ação
Responsável
Prazo
FIGURA 5 – Status Report
Nas sessões de acompanhamento, inicialmente há a atualização das tarefas do
cronograma do projeto: datas e durações reais de cada atividade, verificando o
cumprimento dos marcos e metas definidos no plano do projeto. Nesse momento,
também são atualizadas as informações sobre custos, riscos e dificuldades do
projeto.
Caso haja diferença entre as realizações previstas (linha de base) e realizadas,
faróis amarelos e vermelhos são acionados. Os Projetos Estruturadores seguem
os seguintes critérios:
• Projeto em dia: farol verde
• Atraso de até 60 dias: farol amarelo
• Atraso maior que 60 dias: farol vermelho
84 - o choque de gestão em minas gerais
A utilização do Status Report (Relatório de Situação) como ferramenta gerencial
significou um avanço dentro dos documentos utilizados no acompanhamento
de projetos governamentais. Em um único documento é possível verificar,
por ação, a posição orçamentária (crédito autorizado) e financeira (pago), o
andamento das ações e principais realizações do mês, e a quantificação das
metas do projeto. Adicionalmente, o Relatório de Situação informa a solicitação
orçamentária do mês para que a UAGP aprove as cotas orçamentárias no SIAFI
ou solicite decretos de remanejamento orçamentário. Tal solicitação tem de ser
feita, obrigatoriamente, com aprovação do Gerente do Projeto.
O estágio atual do Relatório de Situação decorre de um processo de aprendizado que identificou no início da implantação da metodologia os seguintes
problemas:
• inadequação orçamentária impedia a execução
• dotações orçamentárias não coincidem com necessidades de
execução
• gerentes encaminham pleitos que não podem ser executados pelas
unidades responsáveis
• unidades encaminham pleitos sem o conhecimento do Gerente
• falta de informações precisas dificulta a aprovação de pagamento
pela UAGP
• falta de associação entre o pleito financeiro/orçamentária e as atividades concluídas e em andamento
• resultados dos projetos — eventos — gargalos não são conhecidos
pela alta gerência e comunicação
A distância entre o Gerente Executivo e o responsável pela área de
planejamento, gestão e finanças (denominado SPGF em Minas Gerais) das
unidades envolvidas no projeto estruturador é fatal para o desempenho do
projeto. Quando o SPGF desconhece as metas do projeto estruturador, ele
prioriza outras atividades, e a estratégia principal do Governo sofre atrasos.
A integração físico-orçamentária-financeira proporcionada pelo Relatório de
Situação torna a aproximação Gerente-SPGF compulsória, pois, de um lado,
somente o SPGF detém a informação sobre as necessidades orçamentárias do
mês e, de outro, o Gerente (e a Equipe do Projeto) é quem sabe da situação das
atividades do projeto.
Parte 2 - 85
3.1. Relatório Executivo/Plano de Ação
Uma das principais etapas do acompanhamento é o estabelecimento de
contramedidas ou medidas mitigadoras para dificuldades e riscos observados
nos Projetos Estruturadores. O Relatório Executivo/Plano de Ação (Figura 6)
desempenha esta função, apontando:
• Dificuldade ou risco identificado no projeto
• Ação que deve ser realizada para superar a dificuldade
• Responsável pela ação
• Prazo para realizar a ação
• Farol de realização da ação (Problema resolvido — farol verde; ação
realizada, mas problema permanece — farol amarelo; ação não realizada — farol vermelho)
• Atualização (posição do andamento da resolução do problema)
CD
2
Projeto
Estruturador
PE 01 Redução
Criminalidade
PLANO DE AÇÃO UAGP
Dificuldade / Risco
Identificação do Problema
Ação
Enviar comunicado à Prefeitura,
Indefinição do terreno para construção do
estabelecendo um prazo final para
NONONO.
indicação de terreno viável.
Atualizado em:
16-mar-06
Resp.
Prazo
Secretário
NONO
Legenda do farol:
F
Acompanhamento da Solução
Atualização
Resp.
24/02: Nonomo informou que houve uma
reunião com a Pref eitura, na qual foram
consideradas as seguintes opções: a) (...);
b) (...); ou c) (...). Haverá uma nova
reunião em xx/xx para decisão.
NONO
Problema resolvido
Ação realizada, problema permanece
Ação não realizada
FIGURA 6 – Exemplo de Plano de Ação
Os eventos do plano de ação são propostos em um campo específico do
Status Report, nas sessões de acompanhamento do projeto. Em seguida, a UAGP
consolida todas as ações no Relatório Executivo, banner que é afixado nos
gabinetes da alta direção da SEPLAG. O número elevado de Projetos Estruturadores
e as ações acumuladas mês a mês podem tornar o relatório executivo extenso,
correndo-se o risco de não realização das ações principais, pois elas se encontram
fragmentadas em uma miríade de ações menos importantes.
Por esta razão a UAGP passou a hierarquizar as ações de acordo com a importância e premência de realização.
• Ações prioritárias nível 1: as 20 principais ações, identificadas como
TOP 20, que são resolvidas com o auxílio dos Secretários de Estado
ou do Governador.
86 - o choque de gestão em minas gerais
•Ações prioritárias nível 2: filtradas em um relatório que é encaminhado
ao Subsecretário de Planejamento e Orçamento, estas ações fogem do
controle do gerente executivo do projeto, mas podem ser resolvidas
pelo Subsecretário de Planejamento e Orçamento.
•Ações secundárias: filtradas no relatório geral, estas dificuldades são
ações que estão na alçada do gerente, mas são monitoradas para, caso
não se resolvam no período proposto, passarem para um dos níveis
acima descritos.
Uma função adicional do TOP 20 é transformar-se na meta da UAGP para
resolução de problemas. Mensalmente é realizado um balanço das ações do
TOP 20 que foram empreendidas, o que gera uma percepção na equipe de
avanços concretos.
3.2. Painel de Controle
O Painel de Controle apresenta, trimestralmente, para a alta direção do Estado
(Governador e dirigentes de entidades) a situação de cada Projeto Estruturador.
Para elaborar este documento, extrai-se do Relatório de Situação o status das
principais metas e marcos de cada projeto (Figura 7).
O Painel de Controle do GERAES é resultado de um processo de melhoria
contínua e da maior maturidade alcançada pelo Governo Estadual no
gerenciamento de projetos. Após dois anos de aprendizado, foi possível produzir
informações gerenciais compatíveis com as singularidades do setor público.
Duas premissas guiaram a elaboração deste documento: foco nas principais
metas, marcos e resultados e seletividade no acompanhamento. A primeira
premissa surge como forma de evitar uma das maiores deficiências dos governos,
que é a dispersão de recursos, a falta de segurança na tomada de decisões e
a consequente não efetivação das metas. Ao definir aquilo que não se pode
deixar de entregar para a sociedade ao final de cada ano, definiu-se, em boa
medida, a agenda prioritária dos principais executivos do Governo, incluindo o
Governador, que, mensalmente, realiza reuniões de acompanhamento de dois
projetos com a equipe do projeto.
Para as organizações, incluindo os governos, o fato de se conhecer com
clareza o caminho estabelecido pelas lideranças determina o nível de conforto
e segurança necessário à tomada de decisão.
A segunda premissa, seletividade no acompanhamento, é resultado de uma
constatação óbvia, mas de difícil implementação, de que no gerenciamento os
projetos precisam ser diferenciados de acordo com as ferramentas gerenciais
Parte 2 - 87
mais apropriadas, que melhor atendam aos executivos do setor público.
O Painel de Controle do GERAES é dividido, para cada projeto, em quatro
campos, dois deles estáticos e outros dois dinâmicos:
• Objetivo: resultado finalístico do projeto presente no PMDI e no Plano
Plurianual de Ação Governamental. Lembrança permanente do que
se deve entregar para a sociedade ao final do projeto.
•Resultados Ano Anterior: forma de reconhecimento do trabalho das
instituições e pessoas envolvidas nos projetos.
•Metas e Marcos do Exercício Corrente: relaciona as principais metas e
marcos mensais pactuadas nas sessões de planejamento. Este campo
é atualizado mensalmente e publicado trimestralmente neste Painel
de Controle.
•Fluxo Orçamentário: programação orçamentária mensal para o
exercício que é atualizada mensalmente a partir dos dados de
execução.
As pessoas-chave para o sucesso dos projetos poderão, com o Painel de Controle, ter maior qualidade nas decisões que afetem o cumprimento das metas.
Outros benefícios importantes deste documento são as trocas de informações entre todos os envolvidos, e o reconhecimento àqueles que alcançam as metas.
88 - o choque de gestão em minas gerais
PE 14 - Universalização e Melhoria do Ensino
Médio
Gerente Executivo: João Antônio Filocre Saraiva
Gerente Adjunto: Grace das Graças Canielo
Resultados 2004
PREVISTO
REALIZADO
• Expandir as oportunidades educacionais e melhorar a
qualidade da educação através da implantação dos SubProjetos Escola Viva, Escola-Referência e Escola em Rede
na Rede Estadual do ensino Médio.
• Aquisição de 1,8 milhão de livros didáticos (matemática e
português) para as escolas da Rede Estadual do Ensino Médio.
• 58.205 novas vagas criadas em 2004;
•Conexão de 147 escolas à internet; aquisição de 811
computadores e investimento de 2 milhões em equipamentos.
Metas 2005
ESCOLAS EM REDE NO ENSINO MÉDIO
ESCOLAS EM REDE NO ENSINO MÉDIO
META: Aquisição de 1956 computadores até Dez de 2005
META: Conexão de 674 escolas à Internet até Dez de 2005
800
600
400
200
0
Mês
2004
2004
Melhor
mar/05
jun/05
set/05
dez/05
Realizado - Meta não atingida
Realizado
mar/05
Meta
Realizado
130
130
336
441
jun/05
574
set/05
574
dez/05
574
3.000
2.000
1.000
0
2004
jan/05
Melhor
mar/05
jun/05
dez/05
Realizado - Meta não atingida
Mês
2004
mar/05
jun/05
set/05
dez/05
Meta
811
911
911
1.956
1.956
Realizado
171
591
Realizado - Meta atingida
Meta
Meta
Meta: Investir R$ 6 milhões em reforma e ampliação das
escolas dos projetos Escola Viva e Escola Referência até
30/09/2005
780 professores capacitados
2396 gestores/diretores
Realizado até 17/05: R$ 6.620.039 investidos em
reformas e ampliação das escolas dos projetos Escola
Viva e Escola Referência
Meta: Adquirir 1.995 computadores até
30/08/2005
Realizado até 17/05:
591 computadores adquiridos
Atraso
Término Previsto:
Término Atual:
Criação de 52.000 vagas
para o ensino médio
Término Previsto:
30/11/2005
Término Atual:
30/11/2005
Meta: Conectar 544 escolas à
Internet até 31/12/2005
Realizado até 17/05: 441
escolas conectadas
Atraso
Riscos e Restrições
DIFICULDADES/RISCOS
RISCO
IMPACTO
Fluxo Orçamentário 2005
Governo Estadual
Programado
Demais Fontes
Governo Estadual
Realizado
Demais Fontes
1º Trimestre
13.355.351,00
0,00
11.061.666,00
2º Trimestre
8.482.920,67
1.918.092,00
1.507.917,00
FIGURA 7 – Exemplo de Painel de Controle
3º Trimestre
2.389.800,00
5.282.373,00
4º Trimestre
203.400,00
4.874.654,00
Total
24.431.471,67
12.075.119,00
12.569.583,00
Parte 2 - 89
3.3. Agenda Positiva
O último produto gerado pelo acompanhamento dos projetos estruturadores
é a Agenda Positiva, que relaciona os principais eventos, concluídos ou com
previsão de conclusão confirmada, para cada Projeto Estruturador. Este documento é encaminhado mensalmente para a área de comunicação do Governo.
A Figura 8 exemplifica a Agenda Positiva para o Projeto Estruturador da área de
segurança.
PE 01 - Redução da Criminalidade Violenta
em Minas Gerais
Resultados 2004
• Conclusão das obras de 3 Centros de Internação de
Adolescentes, totalizando R$ 8.039.408,44 de
investimentos e abertura 220 vagas;
• Redução do tempo e capacidade de atendimento das
emergências policiais e de bombeiros com a implantação
do Centro Integrado de Atendimento e Despacho – CIAD;
• 1.189 policiais Civis e militares treinados em conjunto;
• Implantação de 5 núcleos do Fica-Vivo Programa de
Controle de Homicídios nas áreas de maior risco: Morro
das Pedras, Alto Vera Cruz, Pedreira Prado Lopes,
Cabana e Ribeiro de Abreu/Conjunto Paulo VI.
Atendimento de 3 mil jovens com atividades de prevenção
à criminalidade. No Morro das Pedras, que foi o projeto
piloto, houve redução de 47% dos homicídios.
• Implantação de 24 áreas integradas de policiamento na
capital e 56 na RMBH, possibilitando a integração das
ações e operações policiais;
• Treinamento de 361 funcionários da Superintendência de
Atendimento às Medidas Socioeducativas;
Resultados outubro/2005
Mai-05
Jun-05
Jul-05
Implantação de um Núcleo de
Mediação de Conflitos no Bairro
Ribeiro de Abreu (BH)
Término Prev :30/08/05
Término Atual: 29/06/05
Ago-05
Set-05
Implantação e implementação
da CIA de Teófilo Otoni – 30
vagas
Out-05
Nov-05
Implantação da metodologia
de Integração da Gestão de
Segurança Pública (IGESP),
em 6 áreas integradas de
BH.
Dez-05
2006
Implantação dos módulos do
SIDS no Corpo de Bombeiros
e na Polícia Civil
Término Prev : 12/07/05
Término Prev : 15/07/05
Término Prev : 08/08/05
Término Atual : 12/07/05
Término Atual : 15/07/05
Término Atual : 08/08/05
FIGURA 8 – Exemplo da Agenda Positiva
4. Resultados
Os resultados das medidas adotadas no Governo de Minas, na área de
planejamento e gestão estratégica, podem ser quantificados comparando o
desempenho dos Projetos (programas) Estruturadores em relação aos programas
não estruturadores. Como não é possível criar indicadores de realização física
que permita tal comparação (os programas não estruturadores não são submetidos
90 - o choque de gestão em minas gerais
ao gerenciamento intensivo), utiliza-se o desempenho orçamentário como proxy
da realização física. A Tabela 1 demonstra a execução de projetos em 2004 —
quando todos os instrumentos de planejamento e gestão estratégica do presente
já estavam completamente orientados pela estratégia de longo prazo — e em
2005 (com dados atualizados até o final do mês de outubro).
Foram consideradas somente as despesas de capital, pois são as despesas que
contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem patrimonial,
a exemplo dos gastos com o planejamento e a execução de obras; a aquisição
de instalações, equipamentos e material permanente; aquisição e subscrição de
títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza
e concessão de empréstimos. Este tipo de despesa, ao contrário do custeio, é
sensível a ferramentas de gestão, pois demandam planejamento e envolvem atividades não rotineiras, como processos licitatórios, de licenciamento ambiental,
desapropriações, fiscalização da obra, entre outros.
Para permitir uma comparação rigorosa, foi considerada somente a fonte de
recursos do tesouro (recursos ordinários), que detém grande participação no
orçamento fiscal do Estado e que tem comportamento idêntico para os estruturadores e os não estruturadores.
TABELA 1
Execução orçamentária dos programas estaduais em 2004 e 2005
Programa
Grupo de
Despesa
2004
Crédito
Autorizado
Despesa
Empenhada
Inversões
Investimentos 207.159.714,93 178.296.036,09
113.286.877,51 112.103.052,12
Não Estrutu- Inversões
rador
Investimentos 525.752.302,66 387.218.772,47
Estruturador
2005
Crédito
Despesa
Autorizado
Empenhada
120.885.779,00 115.242.763,38
603.273.222,50 568.387.431,04
145.526.015,72 132.226.324,11
667.040.093,03 583.619.491,38
Fonte: SIAFI - 11/01/2005
A Tabela 2 evidencia os percentuais de execução dos programas do Governo
Estadual para os anos de 2004 e 2005. Os estruturadores têm execução melhor
do que a dos não estruturadores. Considerando-se toda a categoria despesas de
capital (inversões e investimentos), os estruturadores executaram 86% do orçado
em 2004, ao passo que os não estruturadores obtiveram execução de 78%. No
ano de 2005, a tendência de execução continuou favorável aos estruturadores,
com 94% de execução, ao passo que os não estruturadores alcançaram 88%
de execução.
Quando se toma como referência somente as despesas de investimento
(de mais difícil realização), a diferença entre os projetos estruturadores e
os não estruturadores é ainda mais clara: 86% de execução em 2004, com
Parte 2 - 91
os não estruturadores com 74%, e, no ano de 2005, 94% de execução dos
estruturadores e 87% dos não estruturadores.
TABELA 2
Percentual de execução* dos programas estaduais em 2004 e 2005
Programa
Estruturador
Não Estruturador
Grupo de Despesa
Inversões
Investimentos
Inversões
Investimentos
2004
2005
86%
99%
74%
95%
94%
91%
87%
Fonte: SIAFI - 11/01/2005
Nota (*) O cálculo aqui usado foi Despesa Empenhada dividido pelo Crédito
Autorizado
Boa parte destes resultados pode ser creditada às medidas adotadas pelo
Governo de Minas na condução do seu planejamento estratégico. Existem
impactos indiretos deste melhor desempenho que são de difícil mensuração.
Uma das principais causas de aumento de custos de obras no setor público são
os frequentes atrasos. Se, como demonstrado, os Projetos Estruturadores têm
melhor execução, há uma economia (diminuição do desperdício) considerável
de recursos públicos.
Este capítulo apresentou a experiência e os resultados iniciais de Minas no
gerenciamento dos Projetos Estruturadores, enfatizando os refinamentos realizados na metodologia de gerenciamento de projetos para torná-la efetiva no setor
público. Os resultados quantificáveis da adoção do gerenciamento de projetos
para os investimentos estratégicos (estruturadores) comprovam os efeitos do
gerenciamento de projetos. Um resultado não quantificável, mas perceptível, é
o potencial do gerenciamento de projetos na produção de informações organizadas, com múltiplos objetivos, para todos os níveis de Governo.
Parte 3
O Alinhamento das Organizações
CAPÍTULO 6
Acordo de Resultados
Kênnya Duarte
Carolina Lemos
Caio Marini
Humberto Falcão Martins
1.Alinhando as Organizações aos Resultados
de Desenvolvimento
O grande desafio imposto aos programas de reforma da segunda geração é
a questão do desenvolvimento. O que significa explorar algumas dimensões
esquecidas nos modelos de gestão pública contemporâneos. É certo que a
Nova Gestão Pública1 destacou a necessidade de orientar as organizações
para resultados, em substituição à orientação procedimental (dos meios ou dos
insumos). Mas que resultados? Na ausência de uma perspectiva estratégica global
de Governo,resultados isolados podem criar um falso clima de direcionamento.
Muitas vezes um resultado pode anular o outro.
A abordagem do Governo Matricial2 incorpora o foco em resultados, mas
destaca que é necessário recuperar alguns elos perdidos no debate contemporâneo sobre gestão pública:
• dotar a agenda estratégica de coerência, estabelecendo o elo 1
entre resultados de programas governamentais e resultados de
desenvolvimento.
96 - o choque de gestão em minas gerais
• alinhar a arquitetura governamental3 com a agenda estratégica de
Governo, estabelecendo o elo 2 entre programas e organizações
implementadoras.
• promover a alocação efetiva de recursos: financeiros, pessoas, informações e demais recursos (elos 3, 4, 5 e 6, respectivamente) com a
agenda estratégica de Governo.
Os capítulos anteriores, relativos ao planejamento governamental, trataram
da questão relativa ao elo 1, ou seja, como dotar os governos de uma agenda
estratégica coerente. Os elos 3, 4, 5 e 6 serão abordados na sequência desta obra.
Este capítulo é dedicado, especificamente, ao tratamento das questões relativas ao
elo 2: como promover o alinhamento (vertical) das organizações governamentais
para que os resultados expressos na agenda estratégica de Governo aconteçam.
E o instrumento recomendado para a promoção do alinhamento é o Acordo de
Resultados.
2.Contratualização de Resultados: evolução e aplicação
do conceito
O movimento de “contratualização” vem se fortalecendo, nos últimos anos,
como importante mecanismo de efetivação da gestão por resultados, tanto no
nível internacional como no nacional. Embora os contratos de gestão tenham sua
aplicação que remonta o final dos anos 70, foi com o advento da Nova Gestão
Pública que o instrumento passou a ser de uso generalizado. Simplificadamente,
significa pactuar resultados entre partes interessadas. Mais especificamente, é a
expressão do “relacionamento negociado entre os diversos atores do aparelho
do Estado e, eventualmente, entre estes e a sociedade civil” (Saravia, 2005).
Trosa (2001) vai além e argumenta que o modelo contratual situa-se numa
posição intermediária (e mesmo, evolutiva) entre o modelo hierárquico, baseado
no comando e controle (o órgão supervisor, responsável pela formulação da
política pública decide e o supervisionado cumpre o determinado), e o modelo
da delegação ampla (onde o supervisionado tem total autonomia e opera de
forma autônoma e desvinculada da entidade supervisora). Colocado desta
forma, o contrato reconhece as limitações de ambos os modelos e representa um
compromisso (negociado entre partes) que regula as relações (via de regra) entre
o núcleo estratégico (formulador de políticas) e as entidades descentralizadas
(executoras).
Este tipo de contrato teve sua origem na França, a partir de recomendação
contida no Relatório Nora (1967), que preconizava maior autonomia de gestão
e convergência dos comportamentos das empresas públicas, e que propunha
Parte 3 - 97
o estabelecimento de contratos4 para governar as relações delas com o Estado.
O primeiro, firmado em 1970 com a empresa de eletricidade, estabeleceu o
controle a posteriori e concedeu mais autonomia. A Grã-Bretanha também vem
utilizando largamente esses instrumentos a partir de 1988, quando da implantação
do programa “Next Steps” que deu origem à criação das Agências Executivas e
introduziu a figura dos “Framework Documents” como mecanismo de responsabilização por resultado destas com os ministérios supervisores. Austrália e Nova
Zelândia também adotaram mecanismos de contratualização de resultados no
bojo de suas experiências recentes de reforma. Saravia (2005) destaca a experiência latino-americana, em particular a levada a cabo pela Bolívia, a partir de
1991, com os chamados contratos de rendimento celebrados com as empresas
estatais. Shepherd (1988) coloca em relevo a experiência chilena que, na visão
do autor, foi o país que mais avançou na reforma gerencial na região: “Desde
o início dos anos 90, a administração pública chilena tem adotado uma diversidade progressivamente mais ampla de instrumentos da Nova Gestão Pública,
entre eles o Planejamento Estratégico, acordos de modernização, remuneração
baseada em desempenho, indicadores de performance e avaliação de programas
do setor público.” 5
No Brasil, a experiência de adoção de contratos de gestão remonta aos anos
80. Segundo Saravia (2005), a primeira proposta de contrato de gestão foi elaborada pela Rede Ferroviária Federal em 1983. Em 1991, a Companhia Vale
do Rio Doce — na época empresa estatal — negociou e firmou um “convênio
de desempenho” com o Ministério da Infraestrutura. Este instrumento tinha
conteúdos semelhantes aos de um contrato de gestão. Posteriormente, a CVRD
negociou convênios de desempenho com as suas subsidiárias e áreas de negócios. Neste mesmo ano, o Decreto No 137 incorporou o contrato de gestão
aos mecanismos estabelecidos pelo Programa de Gestão de Empresas Estatais,
ampliando, assim, o conteúdo do decreto de 1o de fevereiro de 1991, que criou
o Comitê de Controle das Empresas Estatais. Como consequência, a Petrobras
celebrou seu contrato de gestão com a União para o período 1994-1996. Foi,
também, emblemático o contrato assinado pela Fundação Pioneiras Sociais,
entidade de direito privado, que assumiu a gestão do Hospital Sarah Kubitschek
(originalmente, uma entidade estatal).
Finalmente, na esfera estadual, merece referência a experiência de contratualização realizada pelo Estado de São Paulo no período 1992-1995. A partir
de 1995, o assunto ganhou uma nova dimensão no âmbito federal, quando da
elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (reforma gerencial
no governo FHC), que estabeleceu diretrizes para uma nova gestão orientada
para resultados e com flexibilidades administrativas, tendo como base modelos
contratuais (agências executivas e organizações sociais). Saravia (2005) destaca
que a Emenda Constitucional n° 19 de 1998 (art.3°, XIX, § 8) determinou que “a
autonomia (...) dos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta
98 - o choque de gestão em minas gerais
poderá ser ampliada mediante contrato a ser firmado entre seus administradores
e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho (…),
cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e
critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos
dirigentes; III - a remuneração do pessoal”. Entretanto, poucos foram os avanços
efetivos do novo modelo, implementados com restrições e mediante um alto
grau de obstaculização dos segmentos centrais do Governo, responsáveis pelo
ajuste fiscal (inclusive de dentro do próprio ministério propositor).
3.O Acordo de Resultados no Âmbito do
Choque de Gestão
O “choque de gestão” representa uma combinação de medidas orientadas para
o ajuste estrutural das contas públicas, com iniciativas voltadas para a geração
de um novo padrão de desenvolvimento, tendo a inovação na gestão como
elemento de sustentabilidade. Nesta perspectiva o desafio inclui mudanças na
forma de fazer o planejamento governamental (“o que fazer”), no funcionamento
do aparato governamental e de seus respectivos arranjos institucionais (“o como
fazer”) e na gestão dos recursos, em especial na gestão das pessoas (“o com
quem fazer”). Assim, a questão da avaliação do desempenho institucional e
o respectivo alinhamento dos órgãos e entidades com a agenda estratégica de
governo ganharam expressivo destaque.
Dentro deste objetivo de conferir ao Estado maior eficiência e efetividade na
execução de políticas públicas, orientadas para o desenvolvimento econômico-social sustentável, Minas Gerais adotou um sistema de contratualização
denominado “Acordo de Resultados” (contratos de gestão) com base na Lei
nº 14.694, de 30 de julho de 2003, e dos Decretos 43.674 e 43.675, de 04 de
dezembro de 2003. O Acordo é um instrumento de pactuação de resultados
mediante negociação entre dirigentes de órgãos e entidades do Poder Executivo,
bem como dos gerentes das unidades administrativas e autoridades que sobre
eles tenham poder hierárquico ou de supervisão. É o instrumento gerencial
que busca o alinhamento das instituições, a partir da pactuação de resultados e
concessão respectiva de autonomias para o alcance de objetivos organizacionais,
em linha com os objetivos expressos na agenda de governo, com prioridade
para aquelas com maior identidade com os projetos estruturadores. O Acordo
tem como finalidades:
•fixar metas de desempenho específicas para órgãos e entidades, compatibilizando a atividade desenvolvida com as políticas públicas e os
programas governamentais;
Parte 3 - 99
•aumentar a oferta e melhorar a qualidade dos serviços prestados à
sociedade;
•aperfeiçoar o acompanhamento e o controle de resultados da gestão
pública, mediante instrumento caracterizado pela consensualidade,
objetividade, responsabilidade e transparência;
•dar transparência às ações dos órgãos públicos e facilitar o controle
social sobre a atividade administrativa, mediante a divulgação, por
meio eletrônico, dos termos de cada acordo e de seus resultados;
•racionalizar os gastos com custeio administrativo de forma a possibilitar maior destinação de recursos às atividades finalísticas do órgão
ou entidade;
•estimular e valorizar servidores por meio da implantação de programas
de capacitação, da valorização e profissionalização;
•estimular o desenvolvimento e a instituição de sistemas de avaliação
de desempenho individual dos servidores.
O instrumento aplica-se a todos os órgãos da administração direta, fundações
e autarquias, podendo ser celebrado entre órgãos, entidades e unidades administrativas do Poder Executivo a ser avaliado (Acordado) e as autoridades que
sobre eles tenham poder hierárquico ou de supervisão (Acordante), sendo este
considerado responsável pelo acompanhamento e pelo controle dos resultados,
bem como pelo provimento dos recursos e meios necessários ao alcance das
metas pactuadas. O Acordo poderá, portanto, ser assinado entre:
•o Governador do Estado (Acordante) e as Secretarias de Estado, a
Advocacia-Geral do Estado, a Polícia Militar, a Polícia Civil, o Corpo
de Bombeiros Militar, a Auditoria-Geral do Estado e o Gabinete Militar
do Governador (Acordado).
•os Órgãos da Administração Pública Direta (Acordante) e as Entidades
a eles vinculadas (Acordado).
•os Órgãos e Entidades da Administração Pública (Acordante) e as
unidades administrativas a eles subordinadas (Acordado).
Como contrapartida aos compromissos assumidos, os órgãos e entidades que
celebram o Acordo passam a receber determinadas autonomias previstas na Lei.
Algumas destas autonomias são:
•possibilidade de abertura de créditos suplementares ao respectivo
orçamento, no prazo de dez dias, utilizando como fonte os recursos
resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias
100 - o choque de gestão em minas gerais
ou de créditos adicionais, conforme estabelecido na Lei Orçamento
Anual, e abertos por decreto executivo, excluídas as dotações referentes a pessoal e encargos sociais;
•possibilidade de alterar os quantitativos e a distribuição dos cargos
de provimento em comissão e das funções gratificadas, identificadas
no órgão ou entidade, observados os valores de retribuição correspondentes, desde que não altere as unidades orgânicas estabelecidas
em lei e não acarrete aumento de despesa;
•possibilidade de editar ato próprio sobre as regras de avaliação de
desempenho de seus servidores, em especial sobre a periodicidade
da avaliação;
•possibilidade de aplicar os limites de dispensa de licitação estabelecidos no parágrafo único do Artigo 24 da Lei Federal nº 8.666, de 21
de junho de 1993;
•possibilidade de adotar a modalidade Consulta nas licitações realizadas para aquisição de bens e serviços em que não seja possível a
utilização do pregão;
•possibilidade de aprovação ou readequação das estruturas ou estatutos
do Acordado, através de ato do Secretário de Estado ou da autoridade
equivalente, desde que não acarrete aumento de despesas;
•possibilidade de contratação de estagiários para atuarem em atividades afetas ao objeto acordado, sendo o quantitativo e o valor da
remuneração a ser paga definidos no Acordo de Resultados.
Além das autonomias, há na legislação um mecanismo de premiação dos
servidores.6 De forma a incentivar a adoção do instrumento, foi estabelecido,
como contrapartida, que aos servidores dos órgãos e entidades acordados serão
concedidos incentivos baseados em prêmio por produtividade. O prêmio por
produtividade será concedido para os servidores dos órgãos e entidades que
logrem a redução das despesas correntes de suas atividades ou o aumento da
arrecadação de receitas, quando for o caso. A instituição pode, ainda, aplicar
o recurso economizado no desenvolvimento de programas de qualidade e
produtividade, treinamento e desenvolvimento de pessoal, modernização,
reaparelhamento e racionalização do serviço público. No entanto, a economia
com despesas correntes não poderá ser gerada pela redução da cobertura ou
da qualidade dos serviços e atividades prestados, definidos no Acordo de
Resultados.
Em linhas gerais, o valor do prêmio por produtividade a ser pago a cada
servidor será proporcional: (a) ao resultado obtido na Avaliação de Desempenho
Individual; (b) aos dias de efetivo exercício das atribuições do cargo ou função; (c)
Parte 3 - 101
a itens da composição remuneratória do cargo ou função exercida pelo servidor,
na forma definida em regulamento. Para pagamento do prêmio é imprescindível
que o Acordo tenha sido avaliado satisfatoriamente, o que significa que o
Acordado de Resultados obteve pontuação maior ou igual a 70% do total.
Se por um lado a avaliação satisfatória possibilita o pagamento do prêmio
por produtividade, por outro, está prevista a punição do acordado que obtiver
resultado insatisfatório na avaliação, ou seja, menor que 70%. A partir de duas
avaliações insatisfatórias sucessivas, ou três intercaladas em cinco, ou quatro
intercaladas em dez, o representante do acordado sofrerá censura pública com
a divulgação no diário oficial do Estado e em outros meios de comunicação do
não cumprimento do Acordo de Resultados. Além disso, o Acordo é suspenso,
são canceladas as autonomias e indisponibilizados os recursos provenientes de
economia com despesa corrente ou ampliação de receita.
O resultado da avaliação institucional constitui também base para o cálculo
do Adicional de Desempenho - ADE. O ADE foi regulamentado por meio do
Decreto 43.671, de 04 de dezembro de 2003, e caracteriza-se por ser uma vantagem pecuniária a ser concedida, mensalmente, aos servidores que estão em
exercício na Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional e poderá
atingir até 70% do vencimento básico do servidor. Ele será pago aos servidores
em substituição aos adicionais por tempo de serviço. No cálculo do ADE, 50%
corresponde à pontuação obtida em função do resultado da avaliação de desempenho do servidor; 40% corresponde à pontuação obtida em função do resultado
da avaliação institucional do órgão ou entidade de exercício do servidor e 10%
corresponde à pontuação obtida em função da formação e do aperfeiçoamento
individual do servidor.
4.O Processo de Formulação, Negociação, Celebração e
Avaliação dos Acordos de Resultados
A celebração do Acordo de Resultados pode se dar por adesão ou por indução.
No primeiro caso, os órgãos e entidades manifestam seu interesse e iniciam o
processo de elaboração sob a supervisão técnica da SEPLAG. No segundo caso,
as organizações são induzidas a celebrar o Acordo e são selecionadas segundo
a importância relativa para a realização dos projetos estruturadores de governo.
Neste caso, recebem tratamento prioritário.
A formulação começa com a definição dos resultados a serem alcançados
pelo acordado, que deverão ser mensuráveis por meio de indicadores e
valorados como metas. O instrumento adotado para a definição das metas é
o do planejamento estratégico, feito com base nas orientações decorrentes da
102 - o choque de gestão em minas gerais
agenda estratégica de governo (expectativa de papel para o alcance dos objetivos
prioritários de governo), nas orientações derivadas da política pública setorial
relacionada ao órgão, nas atribuições legais e elementos dos ambientes externo
e interno que influenciam os mesmos.
Para isto, o processo de formulação inclui as etapas de (a) construção da Cadeia de Valor, (b) do Quadro de Indicadores e Metas e (c) do Plano de Ação. No
Anexo, a modo de ilustração, são apresentadas a Cadeia de Valor, o Quadro de
Indicadores e Metas e o Plano de Ação do acordo celebrado entre a Secretaria
de Defesa Social e o Governador.
A Cadeia de Valor, conforme ilustra a Figura 1, permite visualizar a organização como uma cadeia de insumos que são processados para gerar produtos
que, por sua vez, destinam-se à geração de impactos desejáveis para seu público
de interesse (beneficiários). Desta forma, o desempenho institucional será definido por meio de indicadores para os quais serão estabelecidas metas a serem
atingidas. Os indicadores podem ser de: eficiência (indicam a relação entre o
que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a forma de
custos ou produtividade na execução dos programas e ações); eficácia (indicam
a quantidade e qualidade de produtos e serviços entregues ao usuário); e efetividade (indicam o impacto desejado dos produtos sobre os seus usuários, ou
seja, o grau de satisfação gerado ou, ainda, o valor agregado, a transformação
produzida no contexto em geral).
INDICADORES DE
DESEMPENHO
DIMENSÕES DO
DESEMPENHO
INSUMOS
-orçamento
- quadro de
pessoal
- parcerias
- dados e
informações
Como mensurar a
relação entre
produtos e insumos?
Como mensurar a
quantidade e qualidade
do que se entrega ao
benefi ciário?
Como mensurar o impacto,
a diferença que isto faz para
o beneficiário?
EFICIÊNCIA
EFICÁCIA
EFETIVIDADE
ORGANIZAÇÃO,
PROGRAMA OU
PROJETO
PROCESSOS
DE TRABALHO
PRODUTOS
(bens ou
serviços)
IMPACTOS NO
CONTEXTO
Planos de Ação
"coisas a fazer"
Figura 1 - Cadeia de Valor
Depois de construída a cadeia de valor, são selecionados os indicadores
que cubram, de forma abrangente, as áreas de resultados (macroprocessos)
finalísticos da organização objeto do Acordo e reflitam, sempre que possível
(em virtude da disponibilidade de dados, principalmente), as três dimensões do
Parte 3 - 103
seu desempenho (eficiência, eficácia e efetividade). Não há um número fixo de
indicadores (embora a maior parte das experiências situe-se entre 10 e 20), mas é
essencial que os indicadores selecionados sejam significativos e representativos.
Em seguida, é calculado o valor de referência atual (situação atual), fixadas as
metas e atribuídos os pesos. O Quadro abaixo ilustra esta etapa.
Quadro
Indicadores e metas
Áreas de
Resultados
Resultados Finalísticos
Indicador
Valor de
Referência
Metas Previstas
2006
2007
200n
Peso
Área 1
Área 2
Área 3
Área 4
Além dos resultados expressos no quadro de indicadores e metas, também
é objeto de pactuação e avaliação um plano de ação contendo as medidas
necessárias ao alcance das metas, incluindo iniciativas de melhoria, visando
o fortalecimento institucional (capacitação, informatização etc.). Em paralelo,
são identificadas as autonomias necessárias para a execução dos compromissos
acordados.
Em geral, a negociação do Acordo de Resultados se dá pari passu à sua
formulação, a partir de um grupo formado por técnicos e dirigentes das partes
envolvidas (acordado, acordante e SEPLAG). Ainda assim, uma vez finalizada
a minuta, o mesmo é apresentado para a SEPLAG para aprovação pela Subsecretaria de Planejamento e Orçamento, que irá avaliar o grau de aderência do
instrumento ao planejamento governamental, e pela Subsecretaria de Gestão, que
irá avaliar as autonomias solicitadas e também a representatividade da missão
de cada instituição nos indicadores e metas propostos. Concomitantemente, o
Acordo deve ser formalmente aprovado pelo acordante, que, na verdade, é o
contratante de todo o instrumento. Vale ressaltar que a qualidade do Acordo
104 - o choque de gestão em minas gerais
depende fundamentalmente do grau de envolvimento das partes interessadas.
Um bom Acordo pressupõe clareza na definição da política, o estabelecimento
de metas com realismo e desafio e liderança executiva, tanto na formulação
como na implementação do instrumento.
Após as aprovações, o Acordo de Resultados é celebrado e o acordante tem um
prazo de 20 dias, contados de sua assinatura, para torná-lo público, por meio de
publicação no órgão oficial do Estado do extrato contendo informações sucintas
sobre o objeto de pactuação, e divulgação na íntegra nos sítios eletrônicos de
todos os signatários do Acordo, bem como no da SEPLAG.
Em seguida à celebração do Acordo de Resultados, é necessária a formação
de uma comissão que será responsável por seu acompanhamento e avaliação.
Esta comissão é formada por um representante (a ser indicado pelo dirigente
máximo) do Acordante, de cada interveniente, quando houver, da Secretaria de
Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG, do Acordado, além de um representante dos servidores do Acordado, escolhido pelo seu dirigente máximo, após
apresentação de lista tríplice de candidatos, elaborada pelo órgão setorial de
Recursos Humanos, dentre aqueles com conhecimento na área objeto do Acordo.
A avaliação é feita conforme critérios pré-definidos no Acordo de Resultados,
devendo ser, no mínimo, semestral.
A comissão de acompanhamento e avaliação deverá:
•acompanhar e avaliar os resultados alcançados pelo Acordado, considerando as metas e indicadores de desempenho previstos no Acordo
de Resultados;
•recomendar, com a devida justificativa, alterações no Acordo de
Resultados, principalmente quando se tratar de necessidade de alinhamento de indicadores, metas e resultados, recursos orçamentários
e financeiros; e
•recomendar, com a devida justificativa, a revisão, a repactuação, a
renovação, a suspensão ou a rescisão do Acordo de Resultados.
Quando da avaliação serão verificados o grau de cumprimento do Quadro
de Indicadores e Metas e dos Planos de Ação e Melhoria, que deverão constar
como anexos do Acordo. Verificando, ainda, a execução do Acordo até o presente (comparar o alcançado com o programado), o indicativo de alcance do
programado no ponto de avaliação futuro, a pertinência das metas em qualquer
hipótese (alcance ou não; bom indicativo ou não). A Comissão poderá ainda, se
for o caso, fazer auditoria de dados para checar a geração dos indicadores.
Parte 3 - 105
5. Conclusão: estágio atual, avanços e lições aprendidas
Os primeiros Acordos sofreram as consequências naturais do pioneirismo.
Foram essenciais para vencer a resistência, mas foram construídos num contexto
de dificuldades e indefinições típicas deste estágio. A principal delas foi,
sem dúvida, relativa à definição clara de resultados. A ausência da definição
de diretrizes e mesmo da política pública setorial, a indefinição de papéis
institucionais, a dificuldade de vinculação com a agenda estratégica de governo,
atuação fragmentária e a ausência de uma cultura orientada a resultados são
exemplos. Outras dificuldades percebidas foram na definição do que seriam os
objetos de avaliação e também na falta de dados históricos, que pudessem ser
utilizados como marco inicial para a modelagem dos indicadores e a pactuação
de metas. A assimetria de informações entre os órgãos/entidades acordante,
acordado e SEPLAG também representou importante limitação, depositando boa
parte da possibilidade de melhoria da qualidade das pactuações no processo de
monitoramento e avaliação.
Um ponto que merece menção, no início do processo de implementação
de Acordos de Resultados, foi o questionamento de algumas instituições sobre
a possibilidade de utilização de autonomias. Não obstante estar previsto na
Constituição Estadual em seu Artigo 14, §11, inciso V, logo perceberam que
as autonomias poderiam ser de grande valia para a flexibilização da gestão
e começaram a levantar outras possibilidades onde a SEPLAG poderia estar
“flexibilizando” as normas.
O processo de implementação teve início em abril de 2004, quando o Instituto
Estadual de Florestas tomou a iniciativa de elaborar seu Acordo de Resultados.
Nesta etapa, a SEPLAG ainda não havia concluído a metodologia e, desta forma, esta iniciativa funcionou como projeto piloto. Até o final de 2004, foram
celebrados seis Acordos, e a posição, em dezembro de 2005, é de dezesseis.7
Além disso, alguns resultados já foram evidenciados, tais como: a melhoria da
gestão nos órgãos com Acordos de Resultados celebrados, a maior facilidade
dos dirigentes em obter informações sobre sua instituição e, para os servidores,
o aumento de sua motivação devido, principalmente, à percepção do prêmio
por produtividade.
A experiência vem demonstrando que o grande desafio dos acordos de
resultados continua sendo a definição do que realmente são resultados da instituição. A SEPLAG deverá concentrar seus esforços no sentido de aperfeiçoar
a experiência, visando a sua consolidação. Para isto, será necessário aumentar
o envolvimento dos acordantes no processo. Nas instituições onde esse envolvimento é mais tênue, verifica-se que não há uma cobrança para que os
resultados sejam apresentados. Nas instituições onde o acordante está atuando
e cobrando diretamente o cumprimento do acordo, este é melhor elaborado e
106 - o choque de gestão em minas gerais
suas metas são mais desafiadoras: investir na melhoria da qualidade dos Acordos
celebrados. Finalmente, resta o desafio de institucionalização do modelo. Até
aqui, o desafio era de natureza quantitativa: celebrar um número expressivo
visando a disseminação do conceito. Agora, torna-se fundamental investir no
aperfeiçoamento do modelo, principalmente no que se refere aos mecanismos
de avaliação e na integração com os demais instrumentos adotados no âmbito
do Choque de Gestão.
NOTAS
1
A NGP é, segundo Barzelay (2001), antes de tudo, um âmbito de debate, um diálogo profissional sobre a estrutura, a gestão e o controle da administração pública, envolvendo a comunidade acadêmica e
funcionários. Como tal, deve-se descartar a tentação de definições formais, concentrando-se o debate na
busca de respostas, segundo determinadas circunstâncias, para as questões de como estruturar, gerenciar
e controlar os sistemas burocráticos públicos.
2
Governo Matricial, neste contexto, é definido como: “Modelo de gestão governamental voltado para
resultados de desenvolvimento que se baseia na definição e gerenciamento intensivo das redes de governança constituídas pelos links/nós entre programas (desdobrados de um projeto de desenvolvimento) e a
arquitetura governamental (organizações, sistemas e recursos) necessária à sua implementação.” Para maior
aprofundamento ver: MARINI; MARTINS (2004).
3
“Arquitetura governamental” é entendida como o conjunto de organizações, modelo de gestão e recursos
associados, incluindo a estrutura organizacional e respectivo marco legal, gestão orçamentária e financeira,
gestão de pessoas e sistemas de informação.
4
Documento produzido por um Grupo de Trabalho do Comitê Interministerial de Empresas Estatais organizado pelo governo francês com o objetivo de melhorar a situação de suas empresas. Estas apresentavam
sintomas de deterioração provocada pelo excesso de formalidades e controles por parte do poder central
(Saravia, 2005).
5
Desde então vem recebendo diversas denominações. Inicialmente contratos de plano e de programas nas
aplicações pioneiras junto às empresas estatais e, mais recentemente, contratos de serviços nas entidades
da administração direta (Centros de Responsabilidade).
6
Objeto do Decreto Nº 43.674/2003.
7
Os Acordos de Resultados celebrados podem ser verificados no endereço eletrônico da Secretaria de
Estado de Planejamento e Gestão: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/acordo_resultado/
acordo_resultado.asp
Parte 3 - 107
REFERÊNCIAS
BARZELAY, Michael. The New Public Management: improving research and policy dialogue. Berkeley:
University of California Press, 2001.
TROSA, Sylvie. Gestão pública por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro: Revan;
Brasília: ENAP, 2001.
SARAVIA, Enrique. Contratos de gestão como forma inovadora de controle das organizações estatais.
In: X Congresso del CLAD, 2005.
MARINI, Caio; MARTINS, Humberto Falcão. Um governo matricial: estruturas em rede para a geração
de resultados de desenvolvimento. In: IX Congresso del CLAD, 2004.
SHEPHERD, Geoffrey. El desafio de la reforma administrativa en América Latina. Apresentado no III
Congresso Internacional do CLAD, Madrid, 1998.
108 - o choque de gestão em minas gerais
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
A) Cadeia de Valor
(continua)
Áreas de
Resultados
Produtos
Movimentação de
presos (matrícula
e transferência de
presos)
Reforma e
Profissionalização
do Sistema
Prisional
Impactos
intermediários
Equilíbrio do
ambiente de
segurança no
sistema prisional
Impactos
Otimização da
ocupação de vaga,
com distribuição
Melhor
adequada das vagas funcionamento do
existentes
sistema prisional
Eventos de seleção, Maior qualificação
treinamento e
do servidor do
sistema prisional
formação do
servidor do sistema
prisional
Redução do custo,
resultante da
menor rotatividade
de mão de obra
Construção,
Redução do déficit
reforma e
de vagas no sistema
ampliação de
prisional
unidades prisionais
Melhoria no
Manutenção de
ambiente de
infraestrutura de
segurança da
unidades prisionais organização,
advinda da
Estudo e pesquisa
melhoria da
de novas tecnoloinfraestrutura das
gias, para melhoria unidades prisionais
da infraestrutura
das unidades do
Redução do custo,
sistema prisional
advindo do uso de
novas tecnologias e
racionalização do
espaço físico
Parte 3 - 109
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
A) Cadeia de Valor
(continua)
Áreas de
Resultados
Produtos
Atendimento
ao preso sob o
ponto de vista
biopsicossocial,
jurídico e
educacional
Ocupação e
profissionalização
do preso(atividades
laborativas e
de capacitação
profissional)
Impactos
intermediários
Diminuição da
tensão na unidade
prisional com
consequente
melhoria na
segurança,
reduzindo riscos de
rebelião e motim
Redução do tempo
de cumprimento
de pena, em
consequência
da remissão por
trabalho/estudo
Impactos
Preso com maiores
possibilidades de
reintegração à
sociedade
Melhoria na inclusão
do egresso no
mercado de trabalho
Redução do grau de
reincidência criminal
Redução de
despesas, advinda da
remição da pena
Aumento das
receitas diretas e
indiretas, advindas
da venda de
produtos produzidos
Melhoria das
condições de saúde pelos presos,
contribuindo para a
do preso
autossustentabilidade
das unidades
prisionais
Aumento do nível
de escolaridade do
preso
110 - o choque de gestão em minas gerais
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
A) Cadeia de Valor
(continua)
Áreas de
Resultados
Produtos
Escolta na
movimentação
de presos
Impactos intermediários
Minimização de
risco no trânsito
de presos, com
consequente
redução no índice
de fugas
Atendimento às
solicitações de
transferência
Reforma e
Profissionalização
Guarda interna
do Sistema Prisional e externa das
unidades
prisionais
Atendimento aos
direitos do preso
Melhoria na
proteção na
unidade prisional,
com consequente
redução dos riscos
de fuga, motim e
rebelião
Manutenção da
proteção interna e
externa
Impactos
Melhoria no
ambiente de
segurança para
os presos e para a
sociedade, durante
as atividades de
movimentação
Proteção dos
presos, servidores
e da comunidade
Parte 3 - 111
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
A) Cadeia de Valor
(continua)
Áreas de
Resultados
Produtos
Admissão de
adolescentes
Otimização da
ocupação de vaga
Atendimento a
Adolescentes
autores de ato
infracional
Escolta na
movimentação de
adolescentes
Impactos
Impactos
intermediários
Distribuição
Melhor
adequada das vagas funcionamento
existentes
do sistema
socioeducativo
Minimização de
risco no trânsito
de adolescentes,
com consequente
redução no índice
de fugas
Atendimento às
solicitações do
Judiciário
Atendimento
aos direitos do
adolescente
Redução do
número de
adolescentes
cumprindo medidas
em cadeias públicas
Melhoria na
segurança para
o adolescente e
para a sociedade,
durante as
atividades de
movimentação
112 - o choque de gestão em minas gerais
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
A) Cadeia de Valor
(continua)
Áreas de
Resultados
Atendimento a
Adolescentes
autores de ato
infracional
Impactos
intermediários
Eventos de seleção, Maior qualificação
treinamento e
do servidor
formação do
do sistema
servidor do sistema socioeducativo
socioeducativo
Redução do custo
resultante da menor
rotatividade de mão
de obra
Aumento do grau
Atendimento
de escolaridade
jurídico,
do adolescente
pedagógico e
custodiado
biopsicossocial
Produtos
Ocupação e
profissionalização
do adolescente
(atividades
laborativas e
de capacitação
profissional)
Diminuição da
tensão na unidade
de atendimento
com consequente
melhoria na
segurança,
reduzindo riscos de
rebelião e motim
Atendimento e
monitoramento de Melhoria das
egressos do sistema condições de saúde
do adolescente
Revisão da medida
aplicada ao
adolescente
Impactos
Melhor
funcionamento
do sistema
socioeducativo
Redução da
criminalidade
juvenil
Egresso com
maiores
possibilidades de
reintegração à
sociedade
Melhoria na
inclusão do egresso
no mercado de
trabalho
Parte 3 - 113
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
A) Cadeia de Valor
(continua)
Áreas de
Resultados
Produtos
Segurança e
custódia do
adolescente
Atendimento a
Adolescentes
autores de ato
infracional
Construção,
reforma e
ampliação de
unidades de
atendimento
Manutenção de
infraestrutura
de unidades de
atendimento
Estudo e pesquisa
de novas
tecnologias, para
melhoria da
infraestrutura das
unidades do sistema
socioeducativo
Impactos
intermediários
Manutenção da
ordem e segurança
da unidade de
atendimento
Redução do déficit
de vagas no sistema
Impactos
Melhor
funcionamento
do sistema
socioeducativo
Redução dos
riscos de rebelião,
Maior segurança e tumulto, motim e
melhores condições fuga
das unidades
114 - o choque de gestão em minas gerais
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
A) Cadeia de Valor
(continua)
Áreas de
Resultados
Prevenção
Social da
Criminalidade
Impactos
Impactos
intermediários
Atendimento
Inclusão dos jovens Consolidação
de uma rede de
multidisciplinar aos em programas
proteção social
sociais
jovens em risco
social
Inserção dos jovens Incremento do
capital social da
Oficinas de cultura, em atividades de
comunidade
esporte e lazer
lazer, esporte e
cultura e mercado
Redução da
de trabalho
Encaminhamento
inserção de jovens
de jovens para
no crime
o mercado de
Elaboração de
trabalho
um diagnóstico
Redução do
qualitativo da
número de
Elaboração de um
comunidade
homicídios nas
plano de segurança atendida
áreas atendidas
local
Articulação com
o grupamento
Aproximação
especializado de
do Estado com a
policiais militares
comunidade
para o atendimento
à comunidade
envolvida
Atendimento
Acesso à Justiça
jurídico à
Solução ou
comunidade
minimização
Mediação ou
do conflito,
encaminhamento
evitando que ele
de conflito
se transforme em
violência
Disponibilização
do acesso a serviços
básicos (carteira
identidade, nada
consta, Copasa,
Cemig etc.)
Produtos
Parte 3 - 115
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
A) Cadeia de Valor
(conclusão)
Áreas de
Resultados
Produtos
Monitoramento de
penas alternativas
Encaminhamento
do público-alvo
para programas
sociais
Prestação de
serviço ou pena
pecuniária para
instituições sem
fins lucrativos no
município
Prevenção
Social da
Criminalidade
Atendimentos
jurídico,
psicológico e social
ao egresso e sua
família
Cursos
profissionalizantes
Qualificação do
público-alvo na
organização de
cooperativas para
inclusão produtiva
Impactos
intermediários
Criação de opções
alternativas ao
sistema prisional,
por meio do
cumprimento de
pena em liberdade
Rede parceira
beneficiada
pela prestação
de serviço à
comunidade e pena
pecuniária
Inclusão social do
público-alvo em
programas sociais
Egresso capacitado
profissionalmente
Implantação de
cooperativas
Egressos incluídos
em programas de
geração de trabalho
e renda
Reconstituição do
papel social do indivíduo, aumentando as possibilidades
de sua reintegração
à sociedade
Impactos
Diminuição da
impunidade na
execução de
penas alternativas
em função do
monitoramento da
pena
Diminuição da
demanda por vagas
no sistema prisional
Redução do custo
de execução penal
Diminuição do
índice de
reincidência
criminal
Diminuição
do índice de
reincidência
criminal
Melhoria das
condições
socioeconômicas e
afetivas na vida do
egresso e de seus
familiares
ÁREAS DE
RESULTADO
REFORMA E PROFISSIONALIZAÇÃO
DO SISTEMA PRISIONAL
4. Índice de qualidade do sistema prisional
em atendimento = percentual de documentos de atendimento auditados que estão em
conformidade com o padrão
5. Percentual de presos que estudam =
número de presos que estudam / total de
presos x 100
6. Percentual de presos que trabalham =
número de presos que trabalham / total de
presos x 100
1. Índice de qualidade do sistema prisional
em custódia = percentual de documentos
de segurança auditados que estão em conformidade com o padrão
2. Taxa de fugas por transposição de barreira
por 1.000 presos v1 / v0
3. Taxa de rebeliões por c presos v1 / v0
INDICADORES
21,68%
29,95%
Percentual de presos
Percentual de presos
-
0,24
Rebeliões por 1.000
presos
Percentual de documentos conformes
-
2,89
Realiz.
Jan - Jun/05
Fugas por 1.000 presos
Percentual de documentos conformes
Unidade
RESULTADOS
B) Quadro de indicadores e metas
32%
25%
50%
0,12
2,65
2ºsem
dez/05
75%
35%
30%
55%
0,12
2,41
1ºsem
jun/06
80%
METAS
38%
35%
60%
0,12
2,41
2ºsem
dez/06
85%
PESO
3
1
1
2
3
2
(continua)
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE
DEFESA SOCIAL
ANEXO
116 - o choque de gestão em minas gerais
ÁREAS DE
RESULTADO
REFORMA E
PROFISSIONALIZAÇÃO
DO SISTEMA
PRISIONAL
7. Percentual de vagas impedidas cujas celas
estão danificadas = número de vagas impedidas no sistema prisional / total de vagas do
sistema prisional x 100
8. Índice de uso de vagas em penitenciárias,
casas de albergado e hospitais = vagas ocupadas / capacidade instalada x 100
9. Índice de adequação no uso de vagas em
penitenciárias, casas de albergado e hospitais = presos em locais adequados / total de
presos da SEDS x 100
INDICADORES
3,47%
94,1%
94,24%
Percentual de presos
Percentual de presos
Realiz.
Jan - Jun/05
Percentual de vagas
impedidas
Unidade
RESULTADOS
B) Quadro de indicadores e metas
95,1%
97,0%
2ºsem
dez/05
2,77%
95,1%
97,0%
1ºsem
jun/06
2,22%
METAS
95,1%
97,0%
2ºsem
dez/06
1,99%
PESO
2
3
3
(continua)
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE
DEFESA SOCIAL
ANEXO
Parte 3 - 117
ÁREAS DE
RESULTADO
REFORMA E
PROFISSIONALIZAÇÃO
DO SISTEMA PRISIONAL
polÍcias
(integração
do sistema)
Unidade
289.185,90
6,06%
4,34%
14. Percentual de municípios que estão inse- Percentual de municíridos na RISP (Região integrada de segurança pios
pública)
332.563,79
1ºsem
jun/06
15%
METAS
-
6,98%
100%
10,76%
5.972.449,89 6.243.924,89
359.000,00
-
5.429.499,90
2ºsem
dez/05
10%
Realiz.
Jan - Jun/05
13. Percentual de policiais treinados de forma Percentual de policiais
integrada = número de policiais treinados de
forma integrada / total de policiais x 100
10. Percentual de PIR’s (Programa Individuali- Percentual de PIR’s
zado de Ressocialização) em evolução número
de PIR’s em evolução / número de presos com
sentença transitado em julgado em penitenciárias em junho/05 x 100
11. Receitas diretas das oficinas de produção Reais (R$)
(receita diretamente arrecadada)
12. Receitas indiretas das oficinas de
Reais (R$)
produção
INDICADORES
RESULTADOS
B) Quadro de indicadores e metas
-
12,07%
6.515.399,88
347.023,08
2ºsem
dez/06
20%
PESO
2
1
3
3
1
(continua)
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE
DEFESA SOCIAL
ANEXO
118 - o choque de gestão em minas gerais
ÁREAS DE
RESULTADO
policias
(integração
do sistema)
PREVENÇÃO
SOCIAL DA
CRIMINALIDADE
Percentual de unidades
com IGESP
19. Número absoluto de atendimentos extra- Atendimentos
judiciais de casos de conflito
Homicídios
1.667
89
2.596
0%
Percentual de unidades
com o REDS
15. Percentual de unidades operacionais PM
e PC (Batalhão, Companhias, Delegacias
seccionais, distritais e especializadas) com o
REDS (Registro de Eventos de Defesa Social)
implantado
16. Percentual de unidades operacionais
(Companhias, Delegacias distritais) com metodologia IGESP implementada
17. Número médio mensal de atendimentos
do programa Fica Vivo (referentes a todos os
núcleos, inclusive aqueles a serem implantados)
18. Número absoluto de homicídios nas comunidades atendidas pelo programa Fica Vivo
Atendimentos
0%
Unidade
INDICADORES
Realiz.
Jan - Jun/05
RESULTADOS
B) Quadro de indicadores e metas
4.000
85
3.707
2,4%
2ºsem
dez/05
3,2%
4.500
80
5.660
7,6%
1ºsem
jun/06
6,0%
METAS
5.000
75
8.540
12,9%
2ºsem
dez/06
8,4%
PESO
2
1
3
3
3
(continua)
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE
DEFESA SOCIAL
ANEXO
Parte 3 - 119
ÁREAS DE
RESULTADO
PREVENÇÃO SOCIAL DA
CRIMINALIDADE
Unidade
22. Percentual de jovens atendidos nas comu- Percentual de jovens
nidades com o programa Fica Vivo = (número atendidos
de jovens atendidos no programa Fica Vivo /
total da população jovem das comunidades
atendidas) x 100
20. Índice de cumprimento de penas e medi- Percentual de penas/
das alternativas = (número de penas e medi- medidas
das alternativas cumpridas / número de penas e
medidas alternativas encaminhadas) x 100
21. Percentual de egressos atendidos pelo Percentual de egressos
programa de reintegração social = (número de
egressos atendidos / total de egressos liberados
pelo sistema penitenciário em MG) x 100
INDICADORES
10,26%
7,61%
13,38%
83%
-
2ºsem
dez/05
85%
Realiz.
Jan - Jun/05
RESULTADOS
B) Quadro de indicadores e metas
8%
14,72%
1ºsem
jun/06
86%
METAS
10%
15,61%
2ºsem
dez/06
90%
PESO
1
2
3
(continua)
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE
DEFESA SOCIAL
ANEXO
120 - o choque de gestão em minas gerais
ÁREAS DE
RESULTADO
Atendimento A adolescentes
autores de ato infracional
353
15,7%
Percentual de adolescentes
27. Número de vagas em medida socioeducativa Adolescentes
de internação (todas as unidades)
95,1%
Percentual de adolescentes
88
36,2%
Realiz.
Jan - Jun/05
Percentual de egressos
Unidade
Adolescentes
23. Percentual de adolescentes egressos do
sistema socioeducativo atendidos = (número
de egressos acompanhados ou assistidos / total
de adolescentes egressos liberados do sistema
socioeducativo) x 100
24. Percentual de adolescentes que estudam =
(número de adolescentes que estudam / total
de adolescentes) x 100
25. Percentual de adolescentes que participam
de cursos de profissionalização = (número
de adolescentes que participam de cursos de
profissionalização na unidade / total de adolescentes em medida de internação) x 100
26. Número de vagas para internação provisória (todas as unidades)
INDICADORES
RESULTADOS
B) Quadro de indicadores e metas
393
128
17%
95,5%
2ºsem
dez/05
38%
433
168
20%
95,5%
1ºsem
jun/06
40%
METAS
508
208
30%
96%
2ºsem
dez/06
42%
PESO
2
2
3
3
3
(continua)
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE
DEFESA SOCIAL
ANEXO
Parte 3 - 121
ÁREAS DE
RESULTADO
Atendimento A adolescentes
autores de ato infracional
4,20
31. Taxa de rebeliões por 1.000 adolescentes Rebeliões por 1.000 adov1/v0
lescentes
66,6%
75,63
Fugas por 1.000 adolescentes
32. Percentual de PIA’s (Programa Individuali- Percentual de PIA’s
zado de Atendimento) em evolução (número
de PIA’s em evolução / número de adolescentes admitidos num período superior a 40 dias
no centro) x 100
-
Percentual de documentos conformes
Realiz.
Jan - Jun/05
-
Unidade
Percentual de documentos conformes
28. Índice de qualidade do sistema socioeducativo em custódia = percentual de documentos de segurança auditados que estão em
conformidade com o padrão
29. Índice de qualidade do sistema socioeducativo em atendimento = percentual de
documentos de atendimento auditados que
estão em conformidade com o padrão
30. Taxa de fugas por 1.000 adolescentes
v1/v0
INDICADORES
RESULTADOS
B) Quadro de indicadores e metas
100%
4,20
75,63
60%
2ºsem
dez/05
60%
100%
4,20
60,00
65%
1ºsem
jun/06
65%
METAS
100%
4,20
50,00
70%
2ºsem
dez/06
70%
PESO
3
2
2
1
1
(continua)
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE
DEFESA SOCIAL
ANEXO
122 - o choque de gestão em minas gerais
ÁREAS DE
RESULTADO
INDICADORES
GERAIS DA POLÍTICA
1,93 (1º
trimestre)
34. Taxa mensal de homicídios por 100 mil homicídios / 100 mil
habitantes em Minas Gerais
habitantes
Realiz.
Jan - Jun/05
46,44 (1º
trimestre)
Unidade
33. Taxa mensal de crimes violentos por 100 crimes violentos / 100
mil habitantes em Minas Gerais
mil habitantes
INDICADORES
RESULTADOS
B) Quadro de indicadores e metas
2ºsem
dez/05
1,8
44
1ºsem
jun/06
METAS
1,7
40
2ºsem
dez/06
1,5
36
PESO
3
3
(conclusão)
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE
DEFESA SOCIAL
ANEXO
Parte 3 - 123
124 - o choque de gestão em minas gerais
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
C) Planos de ação e de melhoria
(continua)
REFORMA E PROFISSIONALIZAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL
ÁREAS DE
RESULTADO
PLANO DE AÇÃO DE MELHORIA
Composição da equipe de atendimento jurídico em 100%
das unidades prisionais (penitenciárias) (1 advogado para
80-100 presos)
Composição da equipe pedagógica em 100% das unidades
prisionais (penitenciárias) (1 pedagogo por unidade)
Composição de equipes de saúde em 100% das unidades
prisionais (penitenciárias) (7 profissionais, conforme portaria
interministerial)
Definição do modelo físico padrão de unidade prisional
PRAZO
Abr/06
Abr/06
Abr/06
Mar/06
Implementação da padronização da jornada de trabalho dos
Jan/06
agentes penitenciários
Integração do sistema penitenciário ao Centro Integrado de
Atendimento e Despacho - CIAD (pressupõe linha de dados Jun/06
e integração à rede de rádio)
Implementação dos módulos do Infopen (trabalho, saúde,
jurídico, educacional) (funcionamento em todas as unidades, Set/06
pressupõe linha de dados)
Implantação da linha de dados em Uberlândia, Bicas, Juiz de
Fora, Pará de Minas, Francisco Sá, Uberaba, Três Corações,
Jul/06
Muriaé, Patrocínio, Vespasiano, Presídio de Neves e Superintendência de Coordenação da Guarda Penitenciária
Implementação da identificação biométrica em 100% das
unidades (identificação datiloscópica e fotografia digitali- Ago/06
zada)
Implementação de circuito fechado de TV nas unidades de
Uberlândia, Bicas, Juiz de Fora, Pará de Minas, Francisco Dez/05
Sá (somente funcionamento interno)
Implementação de circuito fechado de TV nas unidades
Uberaba, Três Corações, Muriaé, Patrocínio, Vespasiano Mai/06
(somente funcionamento interno)
Parte 3 - 125
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
C) Planos de ação e de melhoria
(continua)
ATENDIMENTO A ADOLESCENTES
REFORMA E PROFISSIONALIZAÇÃO
DO SISTEMA PRISIONAL
ÁREAS DE
RESULTADO
PLANO DE AÇÃO DE MELHORIA
Implantação de linha de dados e funcionamento do circuito
fechado de TV com transmissão para central em BH de 06
outras unidades (Penitenciária Nelson Hungia, Penitenciária
José Maria Alkimin, Penitenciária de Ipaba, Presídio Dutra
Ladeira, Complexo Penitenciário Feminino Estevão Pinto,
Presídio Prof. Jacy de Assis, em Uberlândia)
Treinamento de 100% dos servidores das unidades nos
processos de trabalho padronizados (penitenciárias) carência
para inclusão no indicador: 90 dias após inauguração
Implementação do Centro de Custos (marco de conclusão:
obtenção do valor real do custo do preso)
Entrada em funcionamento de 04 penitenciárias (Uberaba,
Três Corações, Muriaé, Patrocínio)
Entrada em funcionamento de 02 presídios (Vespasiano,
Ribeirão das Neves)
Entrada em funcionamento de 05 unidades (Caratinga, Teófilo
Otoni, João Pinheiro, Sete Lagoas, Coronel Fabriciano).
Ampliação de 02 unidades (Uberlândia, Contagem)
Implantação de linha de dados em 100% das unidades
socioeducativas com velocidade mínima de 256kb
carência para inclusão no indicador = 90 dias após
inauguração
Entrada em funcionamento do CIA Governador Valadares
PRAZO
Dez/06
Jun/06
Jun/06
Fev/06
Mar/06
Dez/06
Mar/06
Dez/06
Out/05
Entrada em funcionamento do CIA Montes Claros
Nov/05
Entrada em funcionamento de 05 unidades de atendimento
socioeducativo (Contagem/Betim, Uberlândia, Divinópolis, Dez/06
Juiz de Fora, Ipatinga)
Entrada em funcionamento de 02 unidades de atendimento
Fev/06
socioeducativo (CEMMAC, CEIP3)
Treinamento de 100% dos servidores das unidades de administração direta nos processos de trabalho padronizados Jun/06
(internação)
126 - o choque de gestão em minas gerais
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
C) Planos de ação e de melhoria
(continua)
INTEGRAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES
POLÍCIAS (INTEGRAÇÃO DO
SISTEMA DE DEFESA SOCIAL)
PREVENÇÃO
ATENDIMENTO A
ADOLESCENTES
ÁREAS DE
RESULTADO
PLANO DE AÇÃO DE MELHORIA
Implementação do programa de atendimento ao egresso
em 04 municípios (Uberlândia, Uberaba, Governador
Valadares, Montes Claros)
Implementação do sistema de informação dos
adolescentes (SIPIA) em 100% das unidades
carência para inclusão no indicador = 90 dias após
inauguração
Funcionamento de 17 núcleos de prevenção à
criminalidade
Núcleo de prevenção = ao menos 2 programas ativos
Criação e funcionamento de sistema de monitoramento
do número de jovens atendidos do Programa Fica Vivo
Funcionamento de 24 núcleos de prevenção social à
criminalidade
Núcleo de prevenção = ao menos 2 programas ativos
Definição das circunscrições territoriais integradas referentes a AISP’s e ACISP’s na RMBH, em Uberlândia, Uberaba, Juiz de Fora e Montes Claros (marco de conclusão:
publicação da resolução)
Implementação da unidade física integrada da AISP3 de
Belo Horizonte (marco de conclusão: funcionamento da
unidade física)
Implementação da unidade física integrada da RISP de
Belo Horizonte (marco de conclusão: funcionamento da
unidade física)
Definição das Diretrizes Integradas de Ações e Operações
DIAO (marco de conclusão: publicação do documento)
Implementação do REDS (Registro de Eventos de Defesa
Social) na RMBH (marco de conclusão: distribuição de
computadores, softwares, treinamento de pessoal e disponibilização de linha de dados)
PRAZO
Set/06
3 meses
após
linha
instalada
Dez/05
Dez/05
Dez/06
Jun/06
Mar/06
Dez/05
Nov/05
Dez/06
Parte 3 - 127
ANEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO
ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL
C) Planos de ação e de melhoria
(conclusão)
INTEGRAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES
POLÍCIAS (INTEGRAÇÃO DO
SISTEMA DE DEFESA SOCIAL)
ÁREAS DE
RESULTADO
PLANO DE AÇÃO DE MELHORIA
PRAZO
Implementação do CAD (Controle de Atendimento e DesSet/06
pacho) de Polícia na RMBH
Implementação da integração do SIP, SISCON e INFOPEN
(marco de conclusão: exportação automática das decisões Dez/06
judiciais para o SIP)
Implementação de um sistema de monitoramento da produDez/05
tividade das corregedorias do sistema de defesa social
Implantação da infraestrutura básica de 03 unidades regionais do CIAD (Juiz de Fora, Uberlândia, Uberaba) (marco de
Set/06
conclusão: prédio construído ou reformado e equipamentos
adquiridos)
Implementação do GISP (Gabinete integrado de Segurança
Pública)
Nov/05
(marco de conclusão: funcionamento do grupo de inteligência)
Implementação do CINDS (Centro integrado de informações
de Defesa Social) (marco de conclusão: funcionamento da Set/06
análise criminal integrada)
CAPÍTULO 7
Organização da Sociedade Civil
de Interesse Público - OSCIP
Carolina Lemos
Adriana Barbosa
Felipe Rocha
Flávio Alcoforado
Este capítulo tem como objetivo demonstrar a experiência do Estado
de Minas Gerais e sua relação com as Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público de Minas Gerais, um modelo de parceria entre o Estado e
a sociedade civil organizada, pautada na contratualização de resultados com
entes de cooperação.1 A primeira parte apresenta o contexto em que emerge o
modelo de OSCIP. A segunda descreve o que é OSCIP e quais são as principais
características do modelo em Minas Gerais. A terceira parte relata a experiência
de implementação do modelo, que engloba a formulação do processo de
qualificação e a apresentação dos primeiros Termos de Parceria celebrados. A
quarta parte trata dos principais problemas enfrentados na implementação do
modelo. A quinta trata das vantagens que já podem ser percebidas da execução
dos primeiros Termos de Parceria. A sexta e última parte conclui, abordando
quais são os desafios que se vislumbram no aperfeiçoamento do modelo.
1. O Contexto e a Concepção do Modelo
A ampliação da atuação da sociedade civil organizada é uma característica
dos processos contemporâneos de reordenamento de funções entre as esferas
130 - o choque de gestão em minas gerais
clássicas do Estado e do mercado. Por seu turno, a proliferação de formas de
atuação conjunta entre entidades estatais, econômicas e comunitárias está no bojo
do Estado-rede, fenômeno assim definido por Castells (1998): o Estado-rede
se caracteriza pelo compartilhamento da autoridade (a capacidade institucional
de impor uma decisão) no âmbito de uma rede de instituições. Uma rede, por
definição, não possui centro, senão nós de diferentes dimensões e com relações
internodais que são frequentemente assimétricas. Mas, em termos finais, todos os
nós são necessários para a existência da rede. Assim, o Estado-nação se articula
cotidianamente na tomada de decisões com instituições supranacionais de distintos
tipos e em distintos âmbitos […]. Mas também funcionam nessa mesma rede instituições regionais e locais [e...], cada vez mais, organizações não governamentais
(ou neogovernamentais, porque fundamentalmente trabalham com e a partir dos
governos) se conectam com esta rede interinstitucional, feita tanto de negociação
como de decisão, de compromisso quanto de autoridade, de informação quanto
de estratégia. Este tipo de Estado parece ser o mais adequado para processar a
complexidade crescente de relações entre o global, o nacional e o local, a economia, a sociedade e a política, na era da informação.
Modelos de parceria entre Estado e sociedade civil não são propriamente
uma novidade no Brasil. Inovadora tem sido a emergência de formas de parceria
baseadas em resultados e sujeitas a abrangente controle (por parte do Estado e
da própria sociedade), mediante qualificações específicas. Desde as históricas
Santas Casas e uma infinidade de outros entes de cooperação (fundações e
associações, na sua maioria) parceirizadas ao Estado por meio de convênios, aos
serviços sociais autônomos, recentemente foram propostos os modelos de OS
e OSCIP. O modelo de Organização Social, proposto pelo Governo Federal no
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em 1995, buscava
promover a publicização, entendida como a transferência para o Terceiro Setor
de atividades não exclusivas de Estado,2 estabelecendo-se um sistema de parceria
entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Tal proposta se
materializou posteriormente na Lei Federal n° 9.637/98.
Em paralelo, a atuação cada vez mais expressiva do Terceiro Setor fortaleceu
o debate acerca do aparato normativo que regula a relação entre o Estado e as
organizações da sociedade civil, culminando com a promulgação da Lei Federal
nº 9.790/99, que cria o título de Organização da Sociedade Civil de Interesse
Público - OSCIP, concedido pelo Governo Federal, considerado o “marco legal
do Terceiro Setor”.
Partindo dos modelos de OS e OSCIP federais, diversos Estados brasileiros
buscaram regulamentar a relação com o Terceiro Setor, segundo as necessidades e características próprias de suas políticas públicas. A maioria dos modelos
estaduais de parceria implementados, comprovada por uma extensa lista de
legislações próprias, foi concebida à semelhança das OSs federais.
Parte 3 - 131
A opção pela utilização da parceria com a sociedade civil para a execução de serviços sociais em Minas Gerais foi concebida no Plano de Governo
2003/2006 - Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, quando, pela
primeira vez, foram apresentadas as inovações gerenciais propostas pelo projeto
estruturador “Choque de Gestão”. Nesse contexto, a revisão do marco legal para
a implementação de políticas sociais e aprimoramento da prestação de serviços,
representada pelo modelo de OSCIP, é considerada uma opção estratégica que
possibilita a ampliação da proximidade e da formação de alianças com a sociedade civil organizada.
Além disso, diversos serviços sociais já prestados pelo Estado, quando
são executados dentro das estruturas estatais dos órgãos públicos, carecem
de agilidade e flexibilidade de gestão, incidindo em um real prejuízo para a
população em relação à quantidade e qualidade do serviço público e, muitas
vezes, até restringindo o atendimento à demanda existente.
O Estado deve focar seu papel em funções estratégicas de elaboração,
definição de políticas e fiscalização. Os serviços sociais não precisam ser
executados por organizações estatais, que, em geral, têm pouca flexibilidade
e são mais burocratizadas, principalmente em virtude de ter que se utilizar
obrigatoriamente de regras rígidas que preveem ritos muitas vezes extensos e
demorados para a sua gestão (Brasil, 1997).
Dessa forma, optou-se pela criação de uma legislação própria, que ocorreu
por meio da Lei Estadual nº 14.870 de 16 de dezembro de 2003, instituindo o
modelo OSCIP estadual. A principal justificativa para essa opção é a peculiaridade
do modelo proposto, que, de natureza híbrida, une as características de gestão
das OSs aos aspectos de fomento das OSCIPs, ampliando as possibilidades
de utilização do modelo, de maneira a atender, com um só instrumento, a
necessidade de descentralização e flexibilização do Estado e as demandas de
fomento a projetos específicos do Terceiro Setor.
A Lei de OSCIP mineira possibilita que a Administração Pública utilize o
instrumento do Termo de Parceria, tanto para relações com organizações que
passem a assumir a execução de serviços sociais que já eram realizados pelo
Estado, como para a execução de projetos de curta duração ou, mesmo, para a
defesa de direitos e interesses difusos (sem que isto implique em prestação de
serviços transferidos ou não do Estado, situação na qual a condição de OSCIP
reveste-se do caráter de titularidade mais avançada que as antigas titularidades de
utilidade pública). No primeiro caso, da transferência de serviços de relevância
pública do Estado para o Terceiro Setor, assemelha-se ao modelo de OS; nos
dois outros casos, da prestação de serviços de relevância pública por iniciativa
própria ou de titularidade ordenadora da atuação do Terceiro Setor, assemelha-se
ao modelo OSCIP federal.
132 - o choque de gestão em minas gerais
O Projeto de Lei que deu origem a Lei nº 14.870/2003 foi elaborado no início
do Governo, com base na legislação federal correlata e na Lei de OSCIP vigente
no Acre desde 2002. Feitas as adaptações necessárias, o PL 08/2003 foi enviado
para a Assembleia Legislativa do Estado, tendo sido aprovado em dezembro de
2003. A regulamentação veio com o Decreto nº 43.749, de 12 de fevereiro de
2004, o qual detalhou o processo de qualificação; os procedimentos que precedem à celebração do Termo de Parceria; o processo de avaliação e fiscalização
do Termo de Parceria; os principais instrumentos de fomento às OSCIP; além de
detalhar o processo seletivo, denominado concurso de projetos, que é opcional,
para a escolha de uma OSCIP para celebração do Termo de Parceria.
Após a publicação do Decreto, a Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão - SEPLAG editou duas resoluções, com o objetivo de esclarecer pontos da
legislação que suscitavam dúvidas, que abarcaram especificidades do processo
de qualificação e do processo de celebração dos Termos de Parceria.
2. O que é OSCIP?
OSCIP, ou Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, é um título
concedido, sem fins lucrativos, a pessoas jurídicas de direito privado que tenham
a intenção de, eventualmente, firmar parceria com o Estado para a execução de
serviços públicos não exclusivos do Estado. A partir da qualificação, a organização
passa a ser considerada uma OSCIP.
A SEPLAG é o órgão estatal responsável por essa qualificação no Estado de
Minas Gerais. Para obtê-la, a entidade deve apresentar vários documentos e ter o
seu estatuto adequado aos requisitos estabelecidos na Lei Estadual nº 14.870/03.
Portanto, a qualificação como OSCIP é um ato administrativo vinculado, bastando
o atendimento aos requisitos da legislação.
As OSCIPs, entidades privadas sem fins lucrativos, integrantes do Terceiro
Setor,3 são constituídas sob a forma jurídica de Associação ou Fundação, mas
foram chamadas a atuar como colaboradoras do Estado na implementação de
políticas públicas e na prestação de serviços sociais à população, por meio de
uma parceria firmada com o Estado através do instrumento denominado “Termo
de Parceria” definido a seguir.
A qualificação como OSCIP pode ser concedida a qualquer entidade do
Terceiro Setor que atenda aos requisitos legais específicos e que tenham, como
objeto social, alguma das seguintes áreas de atuação:
• Assistência social
• Cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico
Parte 3 - 133
• Educação gratuita
• Saúde gratuita
• Segurança alimentar e nutricional
• Defesa, preservação e conservação do meio ambiente, gestão de
recursos hídricos e desenvolvimento sustentável
• Trabalho voluntário
• Desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza
• Experimentação não lucrativa de novos modelos socioprodutivos e de
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito
• Defesa dos direitos estabelecidos, construção de novos direitos e
assessoria jurídica gratuita
• Defesa da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais
• Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias, produção e
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos
• Fomento do esporte amador
É importante destacar que somente as organizações do Terceiro Setor constituídas sob a forma de Associação e Fundação podem se qualificar como OSCIP,
atendidos os demais requisitos legais quanto à documentação e ao estatuto social.
Além disso, existem vedações a algumas organizações para a qualificação como
OSCIP, expressa da Lei nº 14.870/03, que são:
• A sociedade comercial
• O sindicato, a associação de classe ou representativa de categoria
profissional
• A instituição religiosa ou voltada para a disseminação de credo, culto
ou prática devocional e confessional
• A organização partidária e assemelhada e suas fundações
• A entidade de benefício mútuo destinada a proporcionar bens ou
serviços a um círculo restrito de associados ou sócios
• A entidade ou empresa que comercialize plano de saúde e
assemelhados
134 - o choque de gestão em minas gerais
• A instituição hospitalar privada não gratuita e sua mantenedora
• A escola privada dedicada ao ensino formal não gratuito e sua mantenedora
• A cooperativa
• A fundação pública
• A organização creditícia a que se refere o art. 192 da Constituição da
República, que tenha qualquer vinculação com o sistema financeiro
nacional
• A entidade desportiva e recreativa dotada de fim empresarial
É importante deixar claro que a OSCIP não recebe delegação do Poder Público
para a prestação de serviços, pois executa um determinado serviço planejado
e definido pelo Estado. O Estado não deixa de ser o responsável pelo serviço
perante a população, pois a OSCIP é uma parceira na execução. Deste modo,
a entidade privada, sem fins lucrativos, atua de modo complementar ou suplementar aos serviços prestados ou definidos pelo Poder Público, por meio da
realização de projetos, programas e planos de ações, ou por meio da prestação
de serviços sociais.
Além disso, toda a avaliação do serviço prestado pela OSCIP é monitorado
permanentemente por uma comissão do órgão estatal parceiro, no caso, o órgão
público que contrata os serviços da OSCIP através do Termo de Parceria. Essa
comissão de avaliação tem por objetivo acompanhar o desempenho da organização, baseando-se nos indicadores de gestão, qualidade e produtividade, que
são previstos no Termo de Parceria estabelecido pela Administração Pública
com a organização.
Através do Termo de Parceria, o Estado transfere recursos para a OSCIP
executar os serviços que anteriormente eram por ele prestados, ou que ele
planejava executar. Além disso, em alguns casos específicos, a organização se
obriga a captar mais recursos no mercado a fim de ampliar a oferta dos serviços
à população. Esses recursos podem ser captados através de venda de bilheteria,
projetos culturais com incentivos fiscais, doações ou mesmo contribuições de
associados e empresas, dentre outras fontes (Brasil, 1997).
Além da transferência de recursos orçamentários para o fomento a atividades,
através do estabelecimento de Termo de Parceria, permite-se a cessão de bens
e servidores públicos para atuação nas entidades parceiras, o que o diferencia
do modelo de OSCIP federal.
A qualificação como OSCIP, por ser um ato vinculado, depende especialmente
da conformidade da documentação apresentada pelas entidades às exigências
legais e, por esse motivo, é um procedimento bastante simples e ágil.
Parte 3 - 135
3. O Termo de Parceria
O Termo de Parceria é a materialização do vínculo de parceria e cooperação
entre o Estado e a OSCIP para o fomento e a execução de atividades e serviços
de interesse público. A percepção da parceria como recurso que agrega valor às
ações públicas contribui para um entendimento de que a maior participação de
entidades do Terceiro Setor não pressupõe haver menos Estado. Até porque o
Estado não deixa a atividade, apenas muda de papel, passando de executor para
formulador e fomentador da política pública. Apenas a execução dos serviços
é parceirizada com a OSCIP.
A grande vantagem do Termo de Parceria como instrumento formalizador da
relação entre o Estado e a OSCIP é a mudança de foco que se traz. Passa-se de
um controle a priori, típico da burocracia estatal, para um controle a posteriori.
Além disso, o foco do controle deixa de ser o processo e passa para os resultados.
Assim, a organização parceira obriga-se a trabalhar com metas e indicadores de
desempenho que irão nortear a sua ação, enquanto o Estado, através do Órgão
Estatal Parceiro, formulador da política pública, passa a acompanhar, monitorar e
fiscalizar a execução do Programa de Trabalho constante do Termo de Parceira.
O Termo de Parceria é, portanto, o instrumento no qual são discriminados metas
e resultados a serem atingidos, objetivando sua realização de maneira efetiva,
transparente e com maior controle social.
A definição dos resultados a serem objeto do Termo de Parceria utiliza a
mesma metodologia da definição de resultados dos Acordos de Resultado (veja
capítulo anterior): parte-se da Cadeia de Valor para a construção do Quadro de
Indicadores e Metas e, posteriormente, elaboração do Plano de Ação. Analogamente aos AR, o quadro de indicadores e metas devem conter um conjunto
minimamente significativo de indicadores que cubra, de forma abrangente, as
áreas de resultado nas três dimensões do seu desempenho (eficiência, eficácia
e efetividade).
Em geral, a demanda pela parceirização tem surgido dentro das próprias
organizações estatais que, muitas vezes, carecem de capacidade instalada para
executar determinadas atividades ou mesmo ampliar as que já são executadas pela
máquina estatal. Entretanto, a proposição da celebração do Termo de Parceria
pode ser uma iniciativa das próprias entidades do Terceiro Setor que vierem a
procurar um órgão público relacionado com sua área de atuação e oferecerem
um projeto, um programa ou o desenvolvimento de uma atividade específica,
cabendo ao órgão público aceitar ou não a proposta, já que a celebração do
Termo de Parceria é uma decisão do administrador público.
O órgão estatal que deseje celebrar Termo de Parceria deverá certificar-se da
idoneidade da entidade, sendo, portanto, de suma importância para resguardar
136 - o choque de gestão em minas gerais
a Administração Pública todas as verificações documentais já cabíveis quando
da formulação de qualquer contrato com uma instituição de natureza privada
(certidão negativa de débitos junto ao INSS, Receita Federal, FGTS etc.).
A negociação do Termo de Parceria tem início após a seleção da OSCIP
que poderá ser por meio de livre escolha, diretamente pelo órgão público,
utilizando-se da discricionariedade do administrador, ou por meio de um
concurso de projetos em que as OSCIPs apresentam suas propostas, sendo
que a mais vantajosa para o Estado será escolhida. No caso do concurso de
projetos, o resultado vincula a escolha do administrador. A negociação do
Termo de Parceria é feita com a colaboração direta da SEPLAG, que auxilia os
órgãos públicos na definição dos resultados a serem obtidos com a parceria.
São eleitos indicadores de desempenho representativos das atividades a serem
desenvolvidas pela OSCIP e metas a serem cumpridas, além de ações que são
objeto de acompanhamento durante todo o processo. O Órgão Estatal Parceiro
também passa a ter obrigações com a celebração do Termo de Parceria, que
podem ir desde a cessão de bens até a viabilização de determinadas condições,
além da contraparte financeira, prevista como desembolso. O cronograma de
desembolso financeiro também é peça fundamental do Termo de Parceria,
tendo em vista que permite a visualização do montante de recursos públicos
que estão destinados àquele Termo específico. Vale ressaltar que, em algumas
situações de parceria, dependendo da natureza da atividade a ser executada pela
OSCIP, poderá haver metas de captação financeira por parte da própria OSCIP,
cujo montante passa a integrar o orçamento da entidade para a realização das
atividades do Termo de Parceria.
Após a etapa de negociação, o Termo de Parceria deve ser apresentado para
o Conselho de Políticas Públicas da área de atuação relativa ao objeto do termo, que terá função opinativa sobre o mesmo e, posteriormente, à Câmara de
Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, para aprovação. Caso
o termo seja aprovado, uma minuta do mesmo deve ser publicada no diário
oficial do Estado, visando dar maior publicidade e transparência, inerentes ao
instrumento. Em seguida, o Termo de Parceria é celebrado, ficando bem delimitado o objeto da parceria, o programa de trabalho, a vigência, as obrigações
das partes, a forma de monitoramento e avaliação e demais cláusulas que se
façam necessárias. A partir de então, o órgão público passa a ser chamado de
órgão estatal parceiro.
O acompanhamento, o monitoramento e a fiscalização da atuação da OSCIP,
na execução do Termo de Parceria, são focados em seus resultados finalísticos
por meio da verificação das metas previstas no termo, levando-se em conta os
critérios de avaliação de desempenho previstos no programa de trabalho. A
entidade parceira deve atender aos princípios constitucionais da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade, da razoabilidade e da eficiência na aplicação de recursos provenientes do Termo de
Parceria.
Parte 3 - 137
O controle é realizado por uma Comissão de Avaliação, que passa a realizar
inspeções e avaliações periódicas, emitindo relatórios analíticos, que devem ser
encaminhados ao órgão estatal parceiro e ao Conselho de Política Pública da
área da atividade fomentada, os quais também são responsáveis pelo acompanhamento e fiscalização da execução do objeto do Termo de Parceria.
A lei de OSCIP mineira preocupou-se, também, em salvaguardar o Estado no
caso de descumprimento do Termo de Parceria pela OSCIP, ou mesmo no caso
de serem constatadas irregularidades ou ilegalidades na utilização de recursos
ou bens de origem pública. Neste caso, o órgão estatal parceiro e o Conselho de
Política Pública deverão dar ciência do fato ao Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais e ao Ministério Público, devendo os responsáveis pela fiscalização
representar ao Ministério Público e à Advocacia-Geral do Estado, para requerer
ao juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da entidade e
pessoas envolvidas, além de outras medidas legais cabíveis.
No caso eventual da organização dispor de forma irregular dos recursos públicos que lhe foram destinados, incorrer em irregularidade fiscal ou trabalhista
ou descumprir a legislação pertinente, sua qualificação poderá ser cancelada,
sendo partes legítimas para requerer, judicial ou administrativamente, a perda da
qualificação da entidade o cidadão, o partido político, a associação ou entidade
sindical, se amparados por evidência de erro ou fraude, vedado o anonimato
e respeitadas as prerrogativas do Ministério Público. Para viabilizar este instrumento, a SEPLAG permitirá, mediante requerimento do interessado, acesso a
todas as informações pertinentes às OSCIPs.
Sendo o Termo de Parceria o principal instrumento que define a relação de
parceria entre o Estado e a OSCIP para a execução dos serviços públicos definidos, é importante ressaltar, mais uma vez, que o foco da atividade estatal,
desempenhada através do órgão estatal parceiro, é a formulação das políticas
públicas que serão executadas pela OSCIP e as atividades de acompanhamento,
monitoramento e avaliação do Termo de Parceria. Essas atividades de monitoramento e avaliação devem estar focadas nas metas finalísticas da atividade
parceirizada. Ou seja, o Estado define o que será feito, em que medida e com
que qualidade, enquanto a OSCIP é quem definirá o “como será feito”, ou seja,
a operacionalização.
Apesar de se focar na avaliação dos resultados, o Estado não pode se furtar
de averiguar a correta aplicação dos recursos repassados à OSCIP, por meio
do Termo de Parceria, na operacionalização das atividades desenvolvidas.
Isso quer dizer que a OSCIP terá regras próprias para a utilização dos recursos
públicos a ela transferidos e cedidos, respeitados os princípios legais. Não se
aplicam, portanto, as leis gerais que regem os procedimentos e operações da
Administração Pública, como a Lei de Licitações, regras de contratação de pessoal, processo administrativo etc. Levando-se em conta todas essas premissas, o
138 - o choque de gestão em minas gerais
controle interno do Poder Executivo e o Tribunal de Contas do Estado poderão
realizar fiscalizações na OSCIP.
4. Implementação do Modelo
4.1. Qualificações
As primeiras demandas por qualificação aconteceram em março de 2004,
parte significativa delas por estímulo de órgãos e entidades do Estado, que,
timidamente, começavam a conhecer as vantagens da utilização de termos de
parceria.
Sendo a qualificação de entidades como OSCIP um ato estritamente vinculado
ao atendimento dos requisitos da legislação estadual, conforme dito anteriormente,
no início, o número de requerimentos indeferidos foi significativo. Para cada
qualificação efetivada, ocorria cerca de três indeferimentos, em decorrência, em
primeiro lugar, da ausência de cláusulas estatutárias obrigatórias nos estatutos
das entidades que solicitaram a qualificação.
Visando tentar reduzir o número de indeferimentos iniciais, que poderia
representar um desestímulo à busca do título pelas entidades, podendo vir a
desestimular a procura pelo título, em outubro de 2004 o fluxo do processo de
qualificação foi alterado. Instituiu-se a pré-análise estatutária, feita pela própria
SEPLAG, na qual as necessidades de alteração de cada estatuto para adequação à legislação são apontadas previamente, cabendo às entidades proceder à
alteração, para, depois, requerer o título. Esse procedimento reduziu, de forma
considerável, o número de indeferimentos, tornando o processo de qualificação
mais ágil e eficiente.
Até o final de 2005, 59 entidades foram qualificadas, com os mais diferentes
perfis, mas principalmente entidades ligadas às áreas de assistência social, saúde,
meio ambiente e cultura.
4.2. Celebração de Termos de Parceria
O primeiro Termo de Parceria do Estado foi celebrado em junho de 2005,
entre a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes - SEDESE e
a OSCIP Organização para Educação e Extensão da Cidadania - ECO, tendo
Parte 3 - 139
como objeto a implantação de uma unidade produtiva de papel reciclado para
a capacitação da comunidade da região onde está sediada e de detentos de uma
das unidades prisionais do Estado.
Em seguida, foi celebrado o Termo entre a Secretaria de Estado de Defesa
Social - SEDS e a OSCIP ELO – Inclusão e Cidadania, tendo como objeto
o desenvolvimento, em conjunto com a Superintendência de Prevenção à
Criminalidade – SPEC, da Secretaria de Estado de Defesa Social - SEDS, de
ações relativas à prevenção social da criminalidade e da violência, por meio
da implantação, desenvolvimento e consolidação de Núcleos de Prevenção à
Criminalidade – NPC.
O terceiro Termo de Parceria foi celebrado entre a Fundação Rural-Mineira
e a OSCIP Associação Mineira de Promoção de Entidades de Interesse Social –
AMEIS, tendo como objeto a elaboração da “Agenda 21” nos municípios de São
Roque de Minas e Vargem Bonita, como referência na revitalização da Bacia
do Rio São Francisco.
O quarto Termo foi celebrado entre a SEDESE e a OSCIP Humanizarte, tendo
como objeto o desenvolvimento de ações relativas à melhoria do desporto educacional e de rendimento, por meio da implantação do Programa Minas Olímpica,
visando, principalmente, o aperfeiçoamento do ensino esportivo no Estado de
Minas Gerais, o apoio e aperfeiçoamento da prática esportiva de rendimento, e
a formação e apoio a atletas paraolímpicos.
O quinto Termo foi celebrado entre a Fundação TV Minas e a OSCIP Associação de Desenvolvimento da Radiodifusão de Minas Gerais – ADTV, tendo como
objeto o fomento, execução e promoção de atividades culturais, educativas e
informativas por meio da produção e veiculação de radiodifusão.
O sexto e último Termo de Parceria celebrado até dezembro de 2005 foi entre
a Fundação Clóvis Salgado e a OSCIP Instituto Cultural Sergio Magnani – ICSM
e tem como objeto a promoção e divulgação das atividades culturais do Estado
de Minas Gerais. Além da gestão do Espaço Marzagão.
O perfil das parcerias ocorridas até agora demonstra as inúmeras possibilidades e utilidades do modelo de OSCIP em Minas Gerais. As quatro primeiras
referem-se à execução de projetos, calculados para curta duração, cujas ações
estão previstas em Projetos Estruturadores mencionados no cap. 3, enquanto
as duas últimas são para a execução de serviços sociais anteriormente realizados diretamente pelo Estado. A duração dos termos e o montante de recursos
contemplados variam de acordo com o objeto, e constam no corpo de cada
documento.4
No caso das parcerias com uma OSCIP que passe a executar serviços permanentes que eram prestados pelo Estado, deve-se prestar atenção na contemplação
de “ações estruturantes” no Termo de Parceria, já que para estas deve existir uma
estrutura e capacidade compatível com os serviços parceirizados.
140 - o choque de gestão em minas gerais
A diretriz é buscar, ao máximo, construir instrumentos que garantam o bom
uso dos recursos públicos, ao mesmo tempo em que permitam flexibilidade e
agilidade às OSCIPs para que elas possam se desdobrar na busca das melhores
opções para a prestação dos serviços à sociedade. Os resultados dos primeiros
Termos de Parceria, tanto em termos de serviços prestados quanto em termos de
economia de recursos, são essenciais para gerar confiança no modelo.
5. Problemas
Ainda que o modelo de OSCIP traga inovações significativas na gestão de
serviços públicos, disponibilizando os serviços sociais e canais de representação
de interesses à sociedade de maneira mais eficiente, alguns problemas surgidos ao
longo do processo de implantação já podem ser identificados, fruto, sobretudo,
de seu ineditismo e das significativas mudanças que ele propõe.
O primeiro dos problemas que merece destaque é o desconhecimento, tanto
por parte dos órgãos e entidades do Estado quanto por parte das instituições do
Terceiro Setor, dos mecanismos ideais de funcionamento do modelo. Por se tratar
de um modelo ainda recente, mesmo em âmbito federal, parte do Poder Público
demonstra receio em utilizá-lo, pois desconhece a sua lógica de funcionamento,
os procedimentos para a celebração de um Termo de Parceria, as potencialidades
do modelo e teme, sobretudo, o formato de controle proposto.
A questão do desconhecimento é agravada pela resistência à mudança. Por ser
um modelo que tem como característica principal a flexibilidade e a autonomia
da OSCIP na execução da política pública, pactuada com o Estado, e na gestão
dos recursos recebidos, com o monitoramento e controle principalmente sobre
os resultados disponibilizados para a sociedade, busca-se romper a cultura
processualística, burocrática e de controle dos meios, existente na Administração
Pública. Essa iniciativa, no entanto, é alvo de resistências culturais, corporativistas
e mesmo de interpretação jurídica, muito grandes.
Quando o modelo propõe que se coloquem os resultados como “objeto
principal” da ação pública voltada para o atendimento da sociedade, sendo
o controle processual “servo” deste resultado, por mais lógico que isso possa
parecer, emerge uma resistência jurídica e cultural significativa. Isto devido,
principalmente, ao fato de haver um histórico de desconfiança da Administração
Pública e do Administrador Público por parte da sociedade. Evoluiu-se, portanto,
no sentido de regulamentar ao máximo a ação do administrador. A cultura de
privilegiar os procedimentos em lugar dos resultados ainda perdura.
Vale ressaltar que o controle dos processos e as normas que buscam a integridade dos recursos públicos são de extrema importância, mas jamais devem
Parte 3 - 141
figurar como o ponto central em uma política pública, mas, sim, servindo a que
o Estado consiga retornar à sociedade, de maneira tempestiva, eficiente e efetiva,
os tributos pagos pelos cidadãos. Com a mudança de foco, nenhum dirigente de
serviço público poderá passar quatro anos de governo sem apresentar resultados,
utilizando-se do cargo para fins de status ou de auferir benefícios pessoais.
Acreditando que a resistência ocorra, em grande parte, motivada pelo
desconhecimento do modelo OSCIP, a estratégia para a solução destas questões
está na ampliação da divulgação e na efetiva formação, dentro do próprio Poder
Público, de quadros multiplicadores, conscientes da potencialidade que tem o
modelo, principalmente na execução de políticas públicas da área social. Além
disso, a partir das primeiras experiências, uma segunda estratégia para a solução
de problemas apresentados é a promoção de cursos e workshops em que se
incentive o debate e o levantamento dos pontos nos quais o modelo precisa ser
aperfeiçoado.
É muito importante que a Administração Pública forme quadros aptos a
atuarem com o novo modelo de Estado, que vem se desenhando em muitos
países desde a década passada. As áreas de formulação de políticas públicas
precisam de especialistas nos assuntos a elas relacionados e as atividades
de acompanhamento, monitoramento e avaliação precisa de generalistas
conhecedores da administração pública e dos novos modelos de gestão.
O aspecto da necessária mudança cultural vem sendo abordado por meio da
orientação dos órgãos estatais e das OSCIPs, para celebração de termos de parceria,
pautados em uma relação de efetiva cooperação, em que ambos trabalhem
conjuntamente em prol de um resultado comum, cada um desempenhando, da
melhor maneira possível, o papel que lhe foi atribuído.
Essa transição cultural que advém da utilização do modelo de OSCIP em Minas
Gerais não se tem dado sem percalços, mas a flexibilidade e agilidade inerentes
ao instrumento permitem, gradativamente, que os rumos sejam aperfeiçoados.
6. Vantagens
Os instrumentos utilizados no Estado para a contratualização de resultados
colaboram com a pactuação de compromissos entre a Administração e seus
órgãos, e também com terceiros como o Terceiro Setor e as empresas do mercado.
O foco em resultados torna o planejamento transparente para a sociedade, quando
prevê nos programas de trabalho, constantes dos instrumentos, os indicadores
de desempenho e metas a serem atingidas.
Quando é feita uma análise da distinção entre os diversos instrumentos que
podem ser utilizados para a ação com entidades do Terceiro Setor, percebe-se a
142 - o choque de gestão em minas gerais
prevalência das vantagens existentes para o trabalho com os termos de parceria,
especificamente com o modelo de Minas Gerais.
Uma distinção entre o modelo de OSCIP de Minas Gerais e o modelo de
OSCIP federal é a efetiva participação da SEPLAG, tanto na qualificação das
entidades quanto na elaboração dos termos de parceria. Esse acompanhamento
direto durante todo o processo — da definição do objeto à elaboração da previsão
de receitas e despesas — tem assegurado a correta aplicação da metodologia
definida para a elaboração dos programas de trabalho e permitirá, futuramente,
uma avaliação da efetividade do instrumento, posto que as informações estarão
consolidadas na Secretaria que é, inclusive, parte integrante da Comissão de Avaliação dos Termos de Parcerias firmados com as OSCIP. Dessa forma, a SEPLAG
se constitui como gestora do modelo de OSCIPs no Estado de Minas Gerais. Além
disso, como foi dito antes, há o fomento diferenciado no caso da Lei Estadual,
que permite, inclusive, a cessão de servidores para atuarem na OSCIP.
Com relação à diferenciação entre o Termo de Parceria e os convênios, tradicionalmente utilizados, também as vantagens do primeiro instrumento ficam
claras. Sendo o convênio o instrumento de pactuação entre pessoas de direito
público e entes públicos ou privados com convergência de propósitos, ele é
inadequado por basear-se em lógica procedimental, em vez de resultados, e
apoiar-se em extenuante regulamentação dotada de excessivo rigor formal. Ao
se adotar o convênio para reger as relações do Estado com o Terceiro Setor, a
legislação exige a mesma natureza de prestação de contas que vale para o setor
público — complexa, formal e sem levar em conta os resultados obtidos. Conforme argumenta Ferrarezi (2002), “do ponto de vista da agilidade operacional
para a formalização de parcerias, tanto o convênio quanto o contrato foram
considerados inadequados pelos interlocutores para atender às especificidades
das associações privadas com fins públicos”. Já os termos de parceria entre os
órgãos públicos e entidades do Terceiro Setor, qualificadas como OSCIP, traduzem a relação de parceria de maneira adequada e com melhores resultados
entre instituições com fins públicos. Os termos de parceria entre governo e
OSCIP representam um avanço também na área de obtenção de recursos, pois
permitem a realização de projetos com enfoque cooperativo, desburocratizado,
descentralizado e mais flexível, instituindo a prestação de contas com foco nos
resultados e com maior transparência.
Os primeiros resultados da implementação do modelo de OSCIP em Minas
Gerais já são visíveis. O volume de pedidos de qualificação vem aumentando,
à medida que o modelo vai sendo difundido e a figura do Termo de Parceria
começa a ganhar espaço entre as alternativas que tem o Administrador Público
para operacionalizar uma política pública.
As primeiras avaliações permitirão confirmar as vantagens do modelo de
OSCIP, mas já é perceptível, por meio dos Termos de Parceria vigentes, que a
Parte 3 - 143
flexibilidade na gestão de recursos tem refletido em uma significativa agilidade
na prestação dos serviços, posto que as entidades do Terceiro Setor têm uma
capacidade de movimentação ampliada em relação ao Estado.
Órgãos e entidades do Estado já demonstram a percepção de que a parceria
com as OSCIPs, além de representar uma alternativa viável para o cumprimento da finalidade precípua das políticas públicas — a satisfação do cidadão —,
representa também a possibilidade de ampliação do papel de monitoramento
e controle do Estado.
7. Conclusão
Percebe-se, com a experiência já acumulada, que a adoção do novo modelo
de parceria iniciado em Minas Gerais pressupõe, sobretudo, uma efetiva mudança
de paradigmas, sendo imprescindível à compreensão da natureza da relação
de parceria pelo próprio Estado e a substituição da lógica processual, até então
vigente, pelo foco no alcance de resultados. A sensibilização dos órgãos para
essas mudanças tem sido um dos maiores desafios enfrentados. A cada Termo
negociado ainda tem início um processo de convencimento, para que seja
superada a desconfiança quanto à flexibilidade inerente ao modelo e, sobretudo,
quanto a seus mecanismos de controle.
A ocasião é de aprimoramento. Após dois anos de vigência da lei estadual
de OSCIP, e com alguns Termos de Parceria já em execução, já se percebe que
o modelo é adequado para a realidade até então apresentada, mas ainda virão
outros Termos de Parceria a serem firmados com outras áreas sociais que ainda
não iniciaram a utilização do modelo.
De qualquer modo, é importante considerar que, no decorrer de mais algum
tempo de implantação do modelo e do convívio do Estado com as OSCIPs e os
Termos de Parceria, possivelmente tornar-se-á necessária uma eventual revisão
da legislação, com os aperfeiçoamentos decorrentes da experiência acumulada,
para que passe a contemplar situações não previstas pelo legislador no momento
de sua criação. Faz-se necessária, também, a revisão do processo de construção
dos indicadores de resultados, que integram o programa de trabalho dos
termos de parceria, de maneira a torná-los ainda mais consistentes, alinhados
aos instrumentos formais de planejamento do Estado e, consequentemente, às
políticas públicas.
Mas, certamente, é a capacidade do Estado de definir com precisão suas
demandas e exercer corretamente as ações de fomento, monitoramento e controle
de resultados que determinará, ao longo do tempo, o sucesso desse novo modelo
de parceria na execução de políticas públicas em Minas Gerais.
144 - o choque de gestão em minas gerais
NOTAS
1
Os “entes de cooperação” são pessoas jurídicas de direito privado, ocupadas com a satisfação de atividades
de relevância pública ou de interesse social, fomentadas ou financiadas pelo Poder Público, submetidas
a especial controle administrativo, mas não encartadas na administração direta ou indireta do Estado. São
entidades “paraestatais”, em sentido próprio, isto é, entidades que realizam “cometimentos paralelos aos
do Estado” (BANDEIRA DE MELLO, C A., 1969: 266). Os entes de cooperação são entidades “quase públicas”, ou “públicas não estatais”, porque ocupadas com o desempenho de atividades de imediato interesse
coletivo. Em regra, são instituições sem ânimo de lucro, reinvestindo todas as suas receitas ou excedentes
financeiros nas próprias finalidades sociais.
2
Aquelas que não demandam dos seus agentes o exercício do poder formulador de políticas ou de polícia,
para prestação de serviços sociais nas áreas de saúde, educação, ciência e tecnologia, meio ambiente e
cultura.
3
São entidades do chamado “Terceiro Setor”, organizações que não são nem estatais nem mercantis, vale
dizer que, sendo privadas, não perseguem o lucro e, sendo constituídas para um fim social, não são estatais.
Segundo Santos (1998), são instituições que tentam realizar o compromisso prático entre a eficiência
e a equidade em atividades sociais, adotando a flexibilidade operacional típica de pessoas privadas, sem
prejuízo da busca de equidade social inerente a qualquer instituição pública. Porém, por receberem auxílios públicos e privados em nome do desempenho de atividades socialmente relevantes, são e devem ser
mais intensamente fiscalizadas pelo Poder Público e pela comunidade do que as demais pessoas privadas,
através de controles formais e materiais que assegurem a fidelidade de sua ação ao escopo que devem
prosseguir. São exemplos de entidades de cooperação, no direito brasileiro, as entidades declaradas de
utilidade pública, as OSCIPs, as organizações sociais e os serviços sociais autônomos.
4
Maiores informações sobre os termos de parceria poderão ser verificadas no site eletrônico da Secretaria
de Estado de Planejamento e Gestão: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/oscip_
termo_parceria.asp
REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado / Secretaria da Reforma do Estado.
Organizações Sociais. / Secretaria da Reforma do Estado. Brasília: Ministério da Administração e Reforma
do Estado, 1997.
COMUNIDADE SOLIDÁRIA. Documento-base para a XVII Reunião do Conselho da Comunidade
Solidária, Marco Legal do Terceiro Setor, Sexta Rodada de Interlocução Política. Segunda versão,
6/10/1997. Brasília: Comunidade Solidária. Disponível em <www.comunidadesolidaria.org.br/interloc/
rodadas/htm>.
CASTELLS, Manuel (1998) Hacia el estado red? Globalizacion economica e instituciones politicas en
la era de la información. Ponencia presentada en el Seminario sobre “Sociedad y Reforma del Estado”,
organizado por el Ministerio de Administracao Federal e Reforma do Estado, Republica Federativa do
Brasil. Sao Paulo, 26-28 marzo.
FERRAREZI, Elisabete. OSCIP: saiba o que são organizações da sociedade civil de interesse público.
Brasília: Agência de Educação para o Desenvolvimento, 2002.
MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor de Reforma
do Aparelho do Estado. Brasil: Presidência da República, 1995.
SANTOS, Boaventura de Souza. A reinvenção solidária e participativa do Estado. Conferência apresentada no Seminário Internacional “A Sociedade e a Reforma do Estado”, promovido pelo Ministério da
Administração e Reforma do Estado do Brasil (MARE) e pelo Conselho da Reforma do Estado, em São
Paulo, março de 1998. Texto recolhido na Internet, url: http://www.mare.gov.br/Historico/Reforma/
conselho/Boaventura. PDF. p. 20.
NEVES, Aécio. Prosperidade: a face humana do desenvolvimento. Plano de Governo 2003-2006.
CAPÍTULO 8
Parcerias Público-Privadas
Luiz Antônio Athayde
Gustavo Gusmão
Marco Aurélio de Barcelos Silva
Este capítulo tem por objetivo ilustrar algumas das ações e iniciativas adotadas
pelo Estado de Minas Gerais para a implantação do seu Programa de Parcerias
Público-Privadas. A concepção de um modelo institucional transparente e eficiente,
a idealização e estruturação dos primeiros projetos de PPP, os resultados até então
obtidos e as perspectivas fixadas serão analisadas nesta parte do estudo. Minas
Gerais destaca-se no cenário nacional por ter sido o primeiro ente da Federação
a instituir um marco legal sobre o tema das parcerias público-privadas e por
apresentar um dos mais avançados programas do país. Os projetos inicialmente
listados pelo Governo detêm acentuada importância para o desenvolvimento do
estado, atendendo a demandas em diversos setores, tais como infraestrutura de
transportes, segurança pública, saneamento básico, infraestruturas administrativas
e educação. O conhecimento das esferas de competência e das atividades em
andamento no Programa de PPP mineiro revela a preocupação em se consolidar
um ambiente propício ao investimento, assentado nos pilares de governança,
confiança e intenso diálogo com a sociedade civil. Esses elementos, em conjunto
com a reengenharia dos contratos administrativos disciplinada na Lei, encerram
o sentido da Parceria Público-Privada que se quer, em última análise, estabelecer
no Estado. É o que se pretende mostrar a seguir.
146 - o choque de gestão em minas gerais
1. O Marco Legal de Minas Gerais
As iniciativas para a implantação de um programa de Parcerias Público-Privadas no Brasil são de recente data, embora os estudos destinados à identificação
de alternativas para a execução de projetos de infraestrutura e serviços públicos
venham sendo realizados há bastante tempo pelos técnicos dos governos federal,
estaduais e municipais.
O Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado de Minas Gerais, sob
essa perspectiva, ganha especial destaque, na medida em que representa o primeiro programa criado no país a tratar especificamente dessa nova modalidade
de articulação do setor público com a iniciativa privada, com vistas à realização
de empreendimentos de interesse público.
O Programa de PPP mineiro foi instituído pela Lei Estadual nº 14.868, de 16
de dezembro de 2003, que resultou de um esforço conjunto do Poder Executivo e da Assembleia Legislativa do Estado — contando, além do mais, com a
participação de segmentos expressivos da sociedade civil organizada —, para a
consolidação de um texto normativo que agregasse em si não apenas os conceitos
e metodologias do novo mecanismo que então se criava, mas que estabelecesse
claramente os princípios a ele inerentes, bem como as novas práticas e posturas
demandadas sobre a administração pública.
É correto afirmar que a legislação de PPPs de Minas buscou, sobretudo,
delinear um modelo de governança e um novo marco institucional para as
políticas atinentes à estruturação, licitação, contratação e execução das parcerias com o setor privado. Além de identificar a metodologia e os conceitos das
PPPs — inovadores no cenário jurídico nacional —, a lei mineira atribuiu especial ênfase ao processo decisório através do qual seria autorizada a realização
de projetos sob essa roupagem, prescrevendo a necessidade de um criterioso
planejamento, resguardada, sempre, a participação da sociedade em todas as
etapas do processo.
Identificam-se, nesse sentido, alguns elementos cruciais do Programa mineiro,
que cumprem importante papel na criação de um arranjo institucional estável,
apto a propiciar credibilidade para investidores, operadores, administradores
públicos e, em última análise, à população beneficiária. Muitos desses elementos,
vale destacar, serviram de inspiração para vários outros estados interessados na
instituição de programas de PPP,1 incluindo-se a própria União,2 que replicaram
formas análogas em seus textos legais respectivos.
Parte 3 - 147
2. Conceitos e Metodologias – Entendendo as PPPs
As parcerias público-privadas representam um aprimoramento do modelo
contratual da Administração Pública. A crescente complexidade das relações
sociais e a demanda por serviços e produtos cada vez mais especializados, aliados
à escassez orçamentária para investimentos estatais, são alguns dos elementos
motivadores da adoção dessa modalidade de envolvimento do Poder Público
com a iniciativa privada. Com efeito, o Estado frequentemente recorreu ao setor
privado para obter serviços ou bens necessários ao seu funcionamento ou à
realização da sua finalidade maior, que é o atendimento do interesse público.
A articulação entre um e outro setor é feita, comumente, por meio de contratos
administrativos.
Os contratos administrativos são instrumentos criados pela Lei para disciplinar
a relação entre o Estado e o particular. Cumprem especial papel, nesse contexto, a
Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (que institui normas para a licitação
e contratos da Administração Pública), bem como a Lei Federal nº 8.987, de
13 de fevereiro de 1995 (que dispõe sobre o regime de concessão e permissão
de serviços públicos). A incidência de uma ou outra lei sobre um determinado
contrato depende do objeto deste último. Em princípio, seria possível afirmar
que, em se tratando da transferência da prestação de um serviço público para
um particular (como as concessões de telefonia, por exemplo), se estaria diante
de um contrato regido pela Lei nº 8.987, de 1995. Nos demais contratos, como
naqueles destinados à compra de veículos ou à reforma de prédios públicos,
por exemplo, aplicar-se-ia a Lei nº 8.666, de 1993.
De uma forma ou de outra, com a progressiva complexidade das demandas
públicas, ambos os diplomas normativos tornaram-se insuficientes para abarcar
todas as situações surgidas no dia a dia da administração pública. Foi preciso,
assim, incrementar o arcabouço legal vigente, donde resultaram as iniciativas
para a implantação das parcerias público-privadas.
Uma das principais características das leis criadas no Brasil foi o tratamento
dado ao objeto dos contratos de PPP.3 Foi feito um paralelo entre o objeto de uma
PPP com o das concessões comuns, anteriormente reguladas pela Lei nº 8.987, de
1995. Tanto é assim que a Lei Federal de Parcerias Público-Privadas considerou-as
espécie de concessão, nas modalidades “patrocinada” e “administrativa”. No
primeiro caso, está-se diante da concessão de um serviço público, para o qual
é necessário o aporte de uma contribuição pecuniária do Estado, para tornar
economicamente viável a sua exploração (tratam-se, na verdade, de serviços
públicos para os quais a cobrança de tarifas não é suficiente para cobrir os
investimentos realizados pelo operador). Nas concessões administrativas, por
sua vez, não se está diante de um serviço público propriamente dito, mas, sim,
diante de uma “atividade” de interresse público, que será transferida para o
148 - o choque de gestão em minas gerais
parceiro privado, que se tornará responsável pela sua instalação, execução e
gestão, segundo níveis de desempenho pré-estabelecidos. Em última análise,
pode-se afirmar que se trata da concessão de um “empreendimento público”,
na qual também se verifica a vinculação de recursos públicos, que farão frente
ao pagamento do operador do serviço.
Outras características dos contratos de PPP consistem no compartilhamento
objetivo de riscos entre os parceiros, na remuneração do concessionário segundo
a sua performance no contrato, no prazo de vigência dos contratos — nunca
superior a trinta e cinco anos, nem inferior a cinco — e na constituição de garantias que assegurem o seu pagamento diante do risco de inadimplência do
Poder Público (o que será analisado mais adiante).
3. Estruturas Institucionais e Governança do
Programa Mineiro de PPP
Além de instituir diretrizes e metodologias dos contratos de PPP, em conformidade com as características assinaladas acima, a Lei Estadual nº 14.868,
de 2003, de Minas Gerais, cuidou de estabelecer uma estrutura específica na
Administração do Estado, destinada a coordenar a tramitação dos projetos e zelar
pela sua adequação técnica, econômica e política, fruto da preocupação em se
materializar um ambiente de governança para o Programa de PPP mineiro.
A fim de ilustrar algumas dessas estruturas, cite-se a figura do “Plano Estadual
de Parcerias Público-Privadas”, a do “Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas”, a da “Unidade PPP”, a do “Arranjo de Garantias” e a da “Consulta
Pública”. Além dessas figuras — que estão, na verdade, expressamente previstas
na Lei —, o Programa de Minas Gerais conta ainda com traços diferenciais, que
se revelam na criação de um “Manual de Operações”, na política de capacitação
adotada para os servidores, na constituição de uma “Rede PPP” no Estado, bem
como no apoio dado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID,
através da celebração de convênio de cooperação técnica não reembolsável,
por meio do Fundo Multilateral de Investimentos - FUMIN.
3.1. O Plano Estadual e o Conselho Gestor de
Parcerias Público-Privadas
Quanto ao Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas, a lei mineira
prevê a sua elaboração anual pelo Poder Executivo. O plano elaborado deverá
Parte 3 - 149
expor os objetivos e definir as ações de Governo no âmbito do Programa de
PPP, apresentando, justificadamente, os projetos de parceria público-privada a
serem executados pela Administração Estadual. Haverá, assim, uma verdadeira
“carteira de projetos” de PPP a ser estruturada pelo Poder Executivo, trazendo
a descrição, as características, bem como a motivação sobre a escolha de cada
empreendimento que a compõe.
Todo plano deve ser submetido à apreciação do Conselho Gestor de Parcerias
Público-Privadas - CGP. De acordo com a Lei Estadual, os órgãos interessados
em celebrar parcerias público-privadas em Minas Gerais deverão, primeiro,
encaminhar os respectivos projetos a esse Conselho. O CGP é um órgão colegiado, presidido pelo Governador e composto pelo Advogado-Geral do Estado
e pelos Secretários de Estado de Desenvolvimento Econômico, de Planejamento
e Gestão, de Fazenda, de Transportes e Obras Públicas, de Desenvolvimento
Regional e Política Urbana e de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável,
além de contar, como membro eventual, com o titular da Secretaria diretamente
relacionada com o serviço ou a atividade objeto da parceria público-privada
(como o Secretário de Saúde ou de Educação, por exemplo).
A figura de um conselho gestor atuante é de fundamental importância para
a governança de qualquer programa de PPP, que vise transformar o mecanismo
das parcerias em um instrumento de Estado. Tanto é assim que esse é um dos
elementos que aparecem nos diversos diplomas normativos vigentes sobre as
parcerias.4 Naturalmente, não é toda e qualquer proposta de projeto que pode
redundar em uma parceria público-privada. Existem várias condicionantes para
a sua aprovação.
De início, é preciso que o projeto demonstre ter adequação técnica em
relação às diretrizes, conceitos e metodologia definidos na lei. Por essa razão,
exige-se a apresentação de um estudo técnico prévio que revele, dentre outros,
a vantagem econômica e operacional da proposta para o Estado (também
conhecida pela expressão inglesa value for money), assim como a viabilidade
dos indicadores de resultado a serem adotados para a avaliação do contratado,
a viabilidade econômica do projeto e a forma e os prazos de amortização
do investimento privado. Esses estudos compreendem o que comumente se
denomina “modelagem” dos projetos e representam um dos primeiros passos a
serem seguidos, antes da celebração de uma PPP.
Não bastasse o aspecto técnico, também atua como limitador da realização de
parcerias público-privadas o acervo disponível de garantias a serem acostadas aos
futuros contratos. Um projeto de parceria público-privada, por envolver políticas
contratuais de longo prazo, demanda o aporte de garantias ao cumprimento da
obrigação pública assumida em decorrência do empreendimento. Como consequência, deve haver um controle centralizado de seleção de projetos, já que seria
incongruente celebrar mais parcerias do que se pode garantir satisfatoriamente.
150 - o choque de gestão em minas gerais
Trata-se, portanto, de outro aspecto a ser levado em conta pelo CGP ao elaborar
o Plano Estadual de PPP.
Finalmente, existe o critério condizente com a adequação do projeto com as
políticas públicas vigentes. Conforme estabelecido pela Lei nº 14.868, de 2003,
o contrato de PPP só poderá ser elaborado se o seu objeto estiver previsto nas
leis do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado — PMDI — ou do Plano
Plurianual de Ação Governamental — PPAG. Esse também é um controle a
ser exercido pelo CGP, que conformará o portfólio de projetos de parcerias ao
planejamento governamental de médio e longo prazo existentes. Diga-se de
passagem, essa é a razão pela qual o Plano de PPP, conforme visto, deve expor
os objetivos e definir as ações de Governo no âmbito do Programa de PPP,
apresentando, justificadamente, os projetos escolhidos.
3.2. A Unidade PPP
Ainda no âmbito da governança, tem igual relevo a “Unidade PPP”, ou,
conforme denomina a Lei: a Unidade Operacional de Coordenação de Parcerias Público-Privadas. Trata-se, sobretudo, de um centro de conhecimento,
responsável pela compilação e sistematização das experiências, metodologias
e conceitos de PPP, para posterior difusão e auxílio aos órgãos e entidades da
Administração e à própria sociedade civil. A Unidade cumpre a função de coordenação no Programa de PPP, sendo responsável, dentre outras ações, pelo
assessoramento técnico do CGP, pelo acompanhamento dos projetos, devendo
ainda manifestar-se sobre as propostas àquele encaminhadas.
Em Minas Gerais, a Unidade PPP foi instituída no âmbito da Secretaria de
Estado de Desenvolvimento Econômico - SEDE. Além das atividades de coordenação e assessoramento técnico, ela também é, conforme visto, responsável
pela gestão do conhecimento adquirido com as práticas, estudos e projetos de
parcerias. Nesse aspecto, entra em cena a preocupação do Estado em consolidar
e viabilizar o manejo racional de informações no âmbito do Programa de PPP
e de proporcionar a capacitação dos servidores envolvidos com a estruturação,
execução e fiscalização das ações nele previstas. O Decreto Estadual nº 43.702,
de 16 de dezembro de 2003, atribuiu à Unidade PPP a tarefa de instituir um
Centro de Referência de conhecimento sobre conceitos, metodologia e licitação
de projetos de parceria público-privada.
Parte 3 - 151
3.3. A Rede PPP
De um jeito ou de outro, vale sublinhar que a Unidade PPP, por si só, não teria
condições de cumprir com todas as tarefas previstas no bojo do Programa. Por
isso mesmo, para garantir a criação de vínculos institucionais entre os diversos
órgãos e entidades do Estado, bem como efetivar a transmissão e consolidação
das informações e conceitos, muitos deles inerentes aos setores específicos de
atuação de cada um dos agentes, foi prevista a criação de “Unidades Setoriais”,
que formam, em conjunto com a Unidade central, a “Rede PPP” do Estado de
Minas Gerais.
Atualmente, existem unidades setoriais em cada uma das entidades que
se vinculam aos primeiros projetos-piloto estaduais de parcerias. É o caso da
Unidade Setorial do Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais –
DER/MG, a da Secretaria de Estado de Defesa Social – SEDS, a da Secretaria de
Estado de Planejamento e Gestão, a da Universidade Estadual de Minas Gerais
– UEMG e da Unidade Setorial da Companhia de Saneamento de Minas Gerais
– Copasa. Além dessas, há ainda as Unidades existentes no Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais – BDMG, na Secretaria de Estado de Meio Ambiente
e Desenvolvimento Sustentável – SEMAD, na Advocacia-Geral do Estado, na
Auditoria-Geral do Estado e na Companhia de Desenvolvimento Econômico de
Minas Gerais – CODEMIG. Ao todo, somam-se, até então, cerca de cinquenta
técnicos adstritos a diferentes áreas de conhecimento.
3.4. O Manual de Operações e a Política de
Capacitação no Programa de PPP
Paralelo a essas estruturas — e ainda sob a ótica da governança —, é oportuno
mencionar a criação do Manual de Operações do Programa de PPP, assim como
a política de capacitação dos membros da Rede PPP.
O Manual de Operações compreende um esforço para se disciplinar os
procedimentos que devem ser adotados pelo Estado, desde a concepção de um
projeto, até a sua escolha, contratação e execução. No Manual, seria definida
uma metodologia de análise e critérios para nortear a seleção das propostas
apresentadas pelas entidades da Administração Estadual ao Conselho Gestor. A
tramitação dessas propostas, o envolvimento da Unidade PPP e demais órgãos e
os vários passos a serem observados nesse caminho seriam também estabelecidos
no Manual. O que se pretende é transformar o conteúdo desse documento em
um texto normativo, complementando-se a Lei Mineira de PPP.
152 - o choque de gestão em minas gerais
Quanto à política de capacitação e gestão de conhecimento, merecem ser
citadas algumas iniciativas adotadas em Minas. Reitere-se que o conhecimento
compreende uma importante ferramenta para a implantação de projetos de
parcerias público-privadas. Para esses efeitos, tome-se o brocardo: “pode fazer
bem, quem sabe o que está fazendo”.
Pois sim, para cumprir com a missão de instituir o Centro de Referência em
conhecimentos de PPP, vem-se fomentando, em Minas Gerais, a criação de um
solo fértil para as discussões acerca do assunto. Em setembro de 2005, foi realizado no estado o Seminário “O Contrato PPP”, reunindo debatedores de notório
reconhecimento no meio jurídico nacional. O seminário foi direcionado, especialmente, para agentes públicos de todos os níveis de governo. Foi possível reunir,
em uma tarde de palestras e discussões, juízes, desembargadores, promotores,
procuradores, conselheiros de Tribunais de Contas, técnicos dos Ministérios,
secretários de Estado, presidentes de autarquias e empresas públicas, além de
professores e advogados de alguns dos maiores escritórios do país. A repercussão
do evento foi sensível e teve, como um dos pontos positivos, apresentar e provocar o debate sobre o tema das parcerias público-privadas a um público-alvo,
que, no futuro, estará diretamente relacionado com a execução e fiscalização
dos contratos. Pode-se dizer, em suma, que foi mais uma forma de se estreitarem
os vínculos entre os diversos Poderes do Estado, por meio do compartilhamento
de informações e da tentativa de nivelamento do conhecimento.
Outro acontecimento de significativo valor foi o primeiro curso promovido
pela Unidade PPP aos técnicos das Unidades Setoriais e convidados do Tribunal
de Contas do Estado, do Poder Judiciário e do Ministério Público, ministrado pela
Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE, da Universidade de São Paulo
- USP. Trata-se do “Curso de Project Finance aplicado a Concessões Tradicionais,
Concessões Patrocinadas e Administrativas”, sob a metodologia da rede LAURIN
(“Latin American University Regulation and Infrastructure Network”), de iniciativa
do FUMIN/BID. O curso teve por objetivo oferecer aos agentes do setor público
a perspectiva dos múltiplos aspectos envolvidos na viabilização de investimentos
privados, notadamente sob a abordagem de “Project-Finance”, apresentando os
principais elementos necessários para avaliar as condições de implantação de
projetos de infraestrutura, desde a sua concepção, até a resolução de problemas
referentes à execução e gestão dos contratos, após a sua assinatura.
A importância do curso Laurin reflete-se na fortificação dos laços entre os
membros da Rede PPP, permitindo, ademais, que as pessoas pudessem ter acesso
ao status atual do Programa e das possíveis limitações com as quais poderão se
deparar na realização dos projetos, no futuro. Mais ainda, o curso teve o condão
de firmar a integração das diversas secretarias, órgãos e entidades do Estado,
na busca pelo aprofundamento dos estudos e reflexões sobre temas afeitos às
parcerias público-privadas.
Parte 3 - 153
Ao que se espera, vários outros encontros e atividades direcionados para a
Rede PPP devem ser adotados no escopo do Programa de Minas Gerais, sabendo-se
que o domínio do conhecimento perpassa pela apropriação de informações e
pela articulação e engajamento daqueles que a operam.
3.5. A participação da sociedade civil organizada
Mencionados esses elementos, não se pode deixar de citar a participação da
sociedade civil no processo, que é, sem dúvida, um dos pilares do Programa
de Parcerias Público-Privadas do Estado de Minas. A engenharia contratual das
PPPs — como já foi visto — demanda a vinculação de recursos públicos no longo
prazo (seja para subsidiar as tarifas cobradas dos usuários de um dado serviço
público — como ocorre nas concessões patrocinadas —, seja para fazer frente
ao pagamento de um determinado serviço de que a própria Administração seja
a usuária — como nas concessões administrativas). Nesse sentido, é preciso que
se abra à população a oportunidade de se manifestar sobre os projetos que se
pretendem realizar, considerando que as decisões tomadas pelo Conselho Gestor
repercutirão, ainda, por vários outros governos.
A consulta à sociedade cumpre a especial finalidade de assegurar transparência
ao Programa, assim como às decisões tomadas pelos dirigentes responsáveis.
Veja-se, porém, que a Lei Estadual nº 14.868, de 2003, determina que o procedimento de consulta pública seja efetivado não apenas sobre o Plano Estadual
de PPP aprovado pelo CGP, mas sobre as minutas de edital e de contrato dos
projetos que o integram. Essa dimensão traz um benefício subjacente sensível:
permite que as minutas dos documentos possam sofrer ajustes antes do seu lançamento definitivo, quando da abertura do procedimento licitatório. O Estado
pode se valer de manifestações, críticas e sugestões de potenciais interessados
no processo, cuja experiência em empreendimentos similares anteriores pode
contribuir sobremaneira para o aprimoramento do projeto a ser contratado.5 Esse
é, enfim, um eficiente mecanismo de escuta e diálogo com a sociedade civil.
3.6. O apoio das agências multilaterais
Para rematar esta visão panorâmica sobre as estruturas básicas de governança
do Programa mineiro de PPP, não se pode deixar de citar o apoio dado pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID e o seu significado para a
visibilidade das ações empreendidas pelo Estado nessa seara.
154 - o choque de gestão em minas gerais
Minas Gerais teve a oportunidade de negociar com o BID a formalização
de uma cooperação técnica, não reembolsável, através da qual o banco
disponibilizou, por meio do FUMIN, recursos “a fundo perdido” para auxiliar
a execução das ações, estudos e contratações projetados para o Programa de
PPP. Foi a primeira iniciativa dessa espécie no Brasil realizada pelo BID, fruto
do reconhecimento de que as estruturas e as práticas então adotadas pelo Estado
teriam a capacidade de gerar um ambiente propício à realização bem-sucedida
de projetos de PPP, que poderiam servir de molde para outras ações similares
em outros entes da Federação.
Dentre outras, a cooperação do Banco Interamericano tem permitido a
contratação de estudos de modelagem, destacando-se a realização dos estudos
voltados para o aprimoramento e regulamentação do arranjo de garantias do
Programa, bem como do Manual de Operações.
Nessa mesma linha, também cabe referência às negociações realizadas entre
o Estado e o Banco Mundial, para a obtenção de recursos destinados ao arranjo
garantidor do Programa de Minas.
4. Projetos-Piloto de PPP em Minas Gerais
A estrutura criada pela Lei Mineira de PPP vem sendo colocada em franca
atividade, o que pode ser observado pelos primeiros projetos desenvolvidos no
estado. O rol daqueles que seriam os projetos-piloto de parcerias em Minas foi
estabelecido por meio de ato do Governador, datado de 17 de dezembro de
2003 — um dia após a promulgação da Lei Estadual nº 14.868, de 2003. Na
verdade, por meio desse ato, foram priorizados os estudos de modelagem dos
seguintes projetos no âmbito do Poder Executivo: Recuperação da Infraestrutura
da Rodovia MG-050 no âmbito do projeto estruturador Corredores Radiais de
Integração e Desenvolvimento; Construção de três mil vagas penitenciárias no
âmbito do projeto estruturador Segurança Pública: Redução da Criminalidade
Violenta; Projeto de saneamento básico nas regiões com menores IDH do estado
no âmbito do projeto estruturador Saneamento Básico: Mais Saúde para Todos;
Projeto Estruturador Centro Administrativo Mineiro; e Construção do Campus
de Belo Horizonte da UEMG.
Naturalmente, esses são projetos para os quais se determinou a priorização
dos estudos de modelagem. Para que eles possam ser definitivamente executados,
terão antes de passar pela aprovação do CGP e integrar o Plano Estadual de
Parcerias Público-Privadas.
De toda a maneira, dos cinco projetos acima citados, dois ganham especial
destaque, dado o seu estágio avançado de desenvolvimento. O primeiro deles
Parte 3 - 155
é o Projeto de Recuperação da Rodovia Estadual MG-050, cuja modelagem já
foi finalizada, e que já foi aprovado pelo CGP, passando a integrar o 1º Plano
Estadual de Parcerias Público-Privadas do estado. Esse projeto também já foi
submetido à consulta pública e recebeu manifestações relevantes por parte do
setor privado. A tarifa estimada para o empreendimento será uma das mais baixas
do país. Por se tratar de uma concessão patrocinada, serão também aportados
recursos estatais. A perspectiva é de que já em 2007 a população mineira possa
sentir os benefícios gerados com a execução do contrato e com a melhoria da
via.
Outro projeto que merece igual menção é o de construção de três mil vagas
penitenciárias. Minas Gerais vem buscando alcançar uma expressiva redução
dos índices de criminalidade, o que perpassa pela disponibilização de vagas no
sistema penitenciário, com enfoque especial sobre o sentenciado e os serviços
básicos que a ele devem ser disponibilizados para assegurar um tratamento
digno e viabilizar a sua inserção ao convívio comunitário. A modelagem desse
empreendimento já se encontra em fase final. Trata-se de uma concessão administrativa, através da qual o próprio Estado pagará ao parceiro privado pelos
serviços de operação, gestão e manutenção do presídio (ressalvadas a segurança
externa e a direção-geral, que deverão ficar a cargo do parceiro público). A estimativa é de que o projeto possa aperfeiçoar o mecanismo de tutela e cuidado
com o preso, viabilizando a sua reintegração posterior, gerando grande benefício
à sociedade.
Os demais projetos priorizados estão ainda em fase de modelagem.
5. A Questão das Garantias
Falou-se, acima, que os contratos de parceria público-privada demandariam
o envolvimento de recursos orçamentários durante grande parte, senão durante
toda a vigência do vínculo entre os parceiros. Com efeito, um dos elementos
inovadores das PPPs está justamente na criação de uma política contratual de
longo prazo entre particulares e Administração, que envolva recursos públicos
por períodos maiores que os tradicionalmente praticados.6 Essa especificidade
dos contratos de parceria faz com que se sobressaia o risco de inadimplemento
por parte do Poder contratante, haja vista, notadamente, que uma PPP pode
durar por vários mandatos eleitorais (é o “risco político”).
Para mitigar essa condicionante, torna-se necessária a criação de um arranjo de
garantias, que confira certeza e conforto ao parceiro privado e aos seus respectivos
financiadores. De um modo preliminar, pode-se dizer que um arranjo de garantias
deve concentrar ativos de alta liquidez e os mecanismos necessários para a sua
156 - o choque de gestão em minas gerais
liberação automática, na hipótese de se constatar eventual inadimplemento do
Estado para com as obrigações assumidas em decorrência de uma PPP.
Em Minas, esse arranjo vem sendo cuidadosamente estudado. Algumas ferramentas já foram previstas na legislação. É o caso do Fundo Estadual de Parcerias
Público-Privadas e da CODEMIG. Paralelamente a essas estruturas, a Unidade
PPP vem promovendo um estudo específico, custeado com os recursos cedidos
pelo BID, através do qual a criação de outros instrumentos e de possíveis novas
estruturas está sendo cogitada.
Seja como for, o importante é ter em mente que não haverá em Minas, pelo
menos no primeiro momento, projetos sem a devida garantia.7 Cite-se, por exemplo, o caso da Rodovia MG-050, cujas garantias foram estabelecidas a partir de
recebíveis da CODEMIG.
6. Conclusão
Enfim, considerados todos os apontamentos e vistas algumas das características
básicas do modelo adotado em Minas Gerais, pode-se afirmar que a variável
crítica de um Programa de Parcerias Público-Privadas reside, primordialmente,
na governança de todo o processo.
O país paga ainda por equívocos históricos cometidos. A mobilização tendente
a instituir um ambiente de estabilidade política, com práticas transparentes,
disponíveis e acessíveis ao público, merece amplo incentivo. Se é certo, de um
lado, que o marco legal das PPPs trouxe inovações metodológicas nos contratos
celebrados pela Administração, notadamente quanto às concessões comuns
disciplinadas pela Lei Federal nº 8.987, de 2005, é pertinente reconhecer, por
outro lado, que muitas das inovações concretizadas pela lei se encontram no
arcabouço institucional e na nova postura perseguida pelo Estado diante da sua
relação com a sociedade civil e com o mercado.
A predisposição para a mudança de comportamento das instituições e a
ampliação do espectro de diálogo com os vários atores do setor público e do setor
privado encerram, em si, muito do sentido da expressão “parceria” empregada
pelo legislador.
Minas, decerto, vem buscando caminhar à luz dessa diretriz, embora ainda
haja muito que se aprender. Fica, porém, a perspectiva de que, para essa
caminhada, os primeiros passos tenham sido dados rumo à direção correta.
Parte 3 - 157
NOTAS
1
O Estado de São Paulo também foi um dos estados a adotarem, mesmo antes da legislação federal, um
programa de parcerias público-privadas, fazendo-o por meio da Lei Estadual nº 11.688, de 19 de maio de
2004.
2
A União criou seu programa de PPP através da Lei Federal nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. A Lei
Federal de Parcerias Público-Privadas, além de estabelecer alguns elementos específicos do programa do
próprio Governo Federal, institui “normas gerais” sobre as PPPs, obedecendo-se ao disposto no art. 21,
XVII, da Constituição da República.
3
Em âmbito federal, regula as parcerias público-privadas a Lei de nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004,
que, dentre outras deliberações, instituiu as normas gerais sobre essa modalidade de contratação.
4
Na União, tem-se o Comitê Gestor de Parcerias, composto por representantes do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão, ao qual cumprirá a tarefa de coordenação das respectivas atividades, do Ministério
da Fazenda e da Casa Civil da Presidência da República (art. 14, Lei Federal nº 11.079, de 2004). Em São
Paulo, o Conselho Gestor, vinculado ao Gabinete do Governador, é integrado pelo Secretário-Chefe da
Casa Civil, pelo Secretário de Economia e Planejamento, pelo Secretário da Fazenda, pelo Secretário da
Ciência, Tecnologia, Desenvolvimento Econômico e Turismo, pelo Procurador Geral do Estado e por até
três membros de livre escolha do Governador do Estado (art. 3º, Lei Estadual nº 11.688, de 2004).
5
Os efeitos positivos da consulta pública puderam ser observados já no primeiro projeto de PPP do Estado
de Minas Gerais aprovado pelo CGP. Trata-se do Projeto de Recuperação da Infraestrutura da Rodovia
MG-050, que, após o início do procedimento de consulta, foi alvo de mais de uma centena de sugestões
por parte de interessados, sugestões estas que serviram para ajustar pontos de considerável importância no
edital e no contrato.
6
Se é certo, por exemplo, que os contratos de concessão de que trata a Lei Federal nº 8987, de 1995, apresentam prazos de vinte a trinta anos, neles dificilmente se prevê o aporte de recursos por parte do Poder
Concedente. Por outro lado, a Lei de Licitações, na qual se prevê expressamente que o pagamento será
feito pela entidade pública contratante, o prazo de duração dos contratos (notadamente os de prestação
de serviços) está limitado a no máximo cinco anos (art. 57, Lei Federal nº 8.666, de 1993).
7
Decerto, é provável que, à medida que o ambiente de governança e transparência projetado venha sendo
consolidado, as garantias se tornem dispensáveis por parte, inclusive, do próprio operador privado.
Parte 4
O Alinhamento das Pessoas
CAPÍTULO 9
Avaliação de Desempenho Individual
Jomara Silva
Mônica Bernardi
Maria Aparecida Jorge
Este capítulo trata da experiência da instituição e implantação da Avaliação
de Desempenho Individual - ADI dos servidores públicos do Poder Executivo
do Estado de Minas Gerais. Essa experiência merece atenção por ser inovadora,
principalmente se considerado o seu alcance e abrangência, uma vez que a ADI
foi implementada, simultaneamente, em 61 órgãos e entidades, com diferentes
estruturas organizacionais, cultura, capacidade técnica instalada, necessidades e
finalidades, o que significou a avaliação de aproximadamente 100 mil servidores
no primeiro período de ADI.
Para relatar a experiência da ADI no Poder Executivo Estadual, o texto está
estruturado em seis partes. A primeira irá explicitar a concepção e a contextualização da ADI, com a apresentação dos objetivos e dos benefícios deste processo
para o interesse público. Nas segunda, terceira e quarta partes, são apresentados
os processos de concepção, estruturação e implementação do instrumento, a
definição da metodologia e do acompanhamento da ADI, as estratégias para sua
implementação, os procedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistema
informatizado para o acompanhamento da ADI nos órgãos e entidades, bem como
os fatores facilitadores e dificultadores de sua implementação. Na quinta parte
serão apresentados os resultados quantitativos e qualitativos da implementação
da ADI. Na última parte, tem-se a conclusão do texto.
162 - o choque de gestão em minas gerais
1. Introdução
A avaliação de desempenho do servidor público, presente implicitamente no
ordenamento jurídico brasileiro, ganha efetivamente contornos de verdadeiro
instituto jurídico com a publicação da Emenda Constitucional nº 19, de 05 de
junho de 1998, que, entre outras finalidades, modifica o regime e dispõe sobre
princípios e normas da administração pública, servidores e agentes políticos,
e estabelece explicitamente a eficiência como princípio norteador da administração pública, ao lado dos demais princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade.
Em Minas Gerais, este novo instituto jurídico foi previsto por meio do § 3º
do art. 31 da Constituição Estadual, tendo sido instituído pela Lei Complementar
nº 71, de 30 de julho de 2003, e regulamentado pelo Decreto nº 43.672, de 4
de dezembro de 2003.
A avaliação de desempenho foi instituída no contexto da reforma gerencial
do Estado e da valorização do servidor público. É um dos instrumentos para
implementação do modelo meritocrático da Administração Pública e da nova
gestão pública. Essa lógica enseja uma gestão de pessoas pautada no mérito do
servidor, diferentemente do que ocorria anteriormente, cujo decurso do tempo
era o único diferencial para a concessão de benefícios aos servidores e independia do seu desempenho.
A avaliação de desempenho é um instrumento que visa ao acompanhamento
e à avaliação contínua do desempenho do servidor, tendo em vista as atribuições, responsabilidades, atividades e tarefas a ele atribuídas, com finalidade de
apurar a sua aptidão e capacidade para o desempenho das atribuições do cargo
por ele ocupado. Seu objetivo maior é melhorar o desempenho dos servidores,
contribuindo para implementar uma nova forma de gestão pública, que tem
por fim último constituir um Estado com uma prestação de serviços públicos
de qualidade a todos os cidadãos, com garantia dos fundamentos, objetos e
princípios da República Federativa do Brasil e com cidadãos tendo respeitados
seus direitos e garantias individuais, sociais e coletivos.
A Avaliação de Desempenho Individual tem por objetivos específicos:
• contribuir para a implementação do princípio da eficiência na Administração Pública do Poder Executivo Estadual;
• fornecer subsídios à gestão da política de recursos humanos;
• aprimorar o desempenho dos servidores e dos órgãos e entidades do
Poder Executivo Estadual;
• valorizar e reconhecer o desempenho eficiente do servidor;
Parte 4 - 163
• identificar as necessidades e as prioridades de capacitação do
servidor;
• possibilitar o estreitamento das relações interpessoais e a cooperação
dos servidores entre si e com suas chefias;
• promover a adequação funcional do servidor;
• contribuir para o crescimento pessoal e profissional do servidor;
• contribuir para o desenvolvimento de novas habilidades do servidor;
identificar suas condições de trabalho;
• produzir informações gerenciais;
• identificar habilidades e talentos do servidor;
• estimular a reflexão e a conscientização do papel que cada servidor
no contexto organizacional; e
• ser um instrumento para o alinhamento das metas individuais com
as metas institucionais e com a agenda estratégica do Governo.
Em Minas Gerais, a Avaliação de Desempenho Individual foi concebida como
um processo que possui vários atos que permitem contribuir para uma avaliação
realizada com objetividade e imparcialidade e com a presença de mecanismos
que lhe assegurem o direito ao contraditório e à ampla defesa.
Findo o processo, é possível mensurar o resultado de sua avaliação, que
será utilizado para o cálculo de remuneração variável do servidor, tais como
o Adicional de Desempenho - ADE1 e Prêmio por Produtividade,2 para o
desenvolvimento do servidor em sua carreira, além da possibilidade de ensejar
a perda de seu cargo ou função na hipótese de desempenho insatisfatório.
A implantação desse novo instituto é um importante instrumento para a
definição das políticas de recursos humanos para os servidores. A instituição da
avaliação de desempenho traz para o servidor vários benefícios, destacando-se:
• a identificação das necessidades de capacitação e formação que
possam contribuir para a melhoria do desempenho de suas funções,
as quais terão prioridade no investimento pelo Estado em programas
de capacitação;
• a identificação das suas condições de trabalho por meio do
preenchimento do formulário “Informações sobre as Condições de
Trabalho”, que é um dos elementos do processo de Avaliação de
Desempenho Individual;
164 - o choque de gestão em minas gerais
• a possibilidade de proporcionar o planejamento das suas tarefas;
• a contribuição para identificação de talentos do servidor;
• a possibilidade de proporcionar sua adequação funcional;
• a contribuição para identificação de servidor subaproveitado;
• a possibilidade de proporcionar a realocação de servidor;
• o reconhecimento de seu desempenho eficiente, por meio de concessão de benefícios como o ADE e o Prêmio por Produtividade, bem
como para o desenvolvimento do servidor em sua carreira.
Não poderia ser diferente o consequente benefício para a administração
pública, destacando-se a sua própria origem, cuja inspiração, como já citado
anteriormente, foi o de contribuir para a implementação de uma administração
pública orientada para resultados eficientes e efetivos. Ressalte-se que um Estado
que possui servidores com desempenho eficiente e que investe na melhoria deste
desempenho terá maiores condições de atingir as suas finalidades e objetivos.
O desempenho eficiente dos servidores contribui fortemente para a eficácia das
organizações.
Por último, destaca-se o benefício da Avaliação de Desempenho Individual
para a sociedade. Um Estado que valoriza e investe na melhoria do desempenho
dos seus servidores e instituições torna-se capaz de prestar serviços de melhor
qualidade para os cidadãos, cada vez mais demandantes e exigentes. Ademais, a
instituição da avaliação de desempenho no serviço público tem um outro aspecto
importante que é o de mostrar à sociedade que o Estado está investindo na
melhoria da prestação de serviços públicos, podendo contribuir para a melhoria
da imagem do funcionalismo para os cidadãos.
A implementação da ADI foi uma das tarefas relacionadas à Política de
Recursos Humanos mais difíceis, pois é penosa a tarefa de “julgar” o outro. A
implementação desse instituto, assim como de outros, enfrenta obstáculos que
vão desde a dificuldade da mudança de paradigmas e de cultura dos envolvidos
até o desafio de construção de um modelo de avaliação imparcial e objetivo. A
falta de credibilidade dos servidores nos governos e na continuidade da implementação de políticas públicas, em decorrência das mudanças dos governos, é
um fator que merece destaque. A administração pública, ao implantar um instituto como a ADI, deve buscar os instrumentos necessários para que o servidor
não considere esse procedimento como uma ameaça à sua estabilidade, mas
sim como um mecanismo de reconhecimento do seu desempenho eficiente e
como insumo para política de recursos humanos.
Depara-se, assim, com um dos maiores desafios: a concepção da ADI como um
instrumento efetivo de insumo para definição de política de recursos humanos,
Parte 4 - 165
por meio de um processo que será utilizado para a concessão de benefícios, sem
ser protecionista, possibilitando ensejar a perda do cargo público ao servidor
que tiver insuficiência de desempenho, respeitado seu direito ao contraditório
e à ampla defesa. Além disso, outro desafio é o da concepção da ADI como um
instrumento efetivo para o alcance de resultados e para a melhoria da qualidade
do atendimento e dos serviços prestados ao cidadão.
Como qualquer instituto jurídico novo, com a experiência de sua implementação, foram identificadas as necessidades de aprimoramento desse novo
instituto, e esse é o foco e o desafio para o segundo período da ADI. Ocorreram
grandes avanços no tocante à resistência ao instituto e à mudança de concepção da finalidade da ADI como um instrumento efetivo de política de recursos
humanos. Outro ponto do segundo ciclo da ADI, que está sendo fortemente
focado e que é um dos maiores desafios, é a dificuldade de se estabelecer as
metas e as atividades que serão a referência para a ADI do servidor. Mais do
que isso, dificuldade maior do que a própria definição de tais metas e atividades
é seu alinhamento às metas da instituição e das estratégias Governamentais,
traduzidas no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI e no Plano
Plurianual - PPAG.
2. O Processo da ADI
No tocante ao processo da ADI, a Lei Complementar nº 71, de 2003, estabelece que ele deve ser realizado anualmente. Para tanto, o Decreto nº 43.672, de
2003, institui o período avaliatório anual, que deve ocorrer entre o primeiro dia
útil de julho e o último dia útil de junho do ano seguinte. Os órgãos e entidades
com capacidade operacional, mediante aprovação da SEPLAG, podem adotar
a periodicidade semestral, entretanto, para o primeiro período, nenhum órgão
ou entidade optou por esta periodicidade.
O ato que marca o início do período avaliatório é o Termo Inicial de Avaliação,
formalizado pela autoridade máxima do órgão ou entidade. Após a publicação
deste ato, cada chefia imediata deve comunicar aos servidores que estão sob sua
gerência o início do processo de Avaliação de Desempenho Individual.
Durante todo o período avaliatório, o desempenho do servidor deve ser
acompanhado por sua chefia imediata, por meio do preenchimento do formulário
Plano de Gestão do Desempenho Individual (PGDI), constante no Anexo I. Este
formulário não é de utilização obrigatória, mas, a partir do momento em que o
órgão ou entidade adotá-lo como obrigatório, todas as chefias devem utilizá-lo
para acompanhar o desempenho de seus servidores. Quando esta adoção não
é feita, cabe a cada chefia definir pela utilização ou não do PGDI.
IDENTIFICAÇÃO DO SERVIDOR AVALIADO
IDENTIFICAÇÃO DA CHEFIA IMEDIATA
NEGOCIAÇÃO DO DESEMPENHO
4.
METAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E
PRAZOS PARA CUMPRIMENTO
PERÍODO AVALIATÓRIO
3.
Cargo:
Nome:
2.
Unidade de Exercício:
Cargo:
Nome:
1.
SIGLA DO
ÓRGÃO/ENTIDADE
GOVERNO DO ESTADO DE
MINAS GERAIS
ACOMPANHAMENTO
_______ / _______ / _______
a
Masp:
Masp:
JUSTIFICATIVA
Elimina
Altera
Mantém
AJUSTES
_______ / _______ / _______
PLANO DE GESTÃO DO DESEMPENHO INDIVIDUAL
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL
ANEXO I
(a que se refere o art. 7 º)
FATORES
FACILITADORES
01/03
FATORES
DIFICULTADORES
Data da Emissão
Nº de Folhas
166 - o choque de gestão em minas gerais
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL
ANEXO I
(a que se refere o art. 7 º)
ACOMPANHAMENTO
ACOMPANHAMENTO
METAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E
PRAZOS PARA CUMPRIMENTO
JUSTIFICATIVA
Elimina
Altera
Mantém
AJUSTES
JUSTIFICATIVA
Elimina
Altera
Mantém
AJUSTES
PLANO DE GESTÃO DO DESEMPENHO INDIVIDUAL
METAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E
PRAZOS PARA CUMPRIMENTO
SIGLA DO
ÓRGÃO/ENTIDADE
GOVERNO DO ESTADO DE
MINAS GERAIS
FATORES
FACILITADORES
FATORES
FACILITADORES
02/03
FATORES
DIFICULTADORES
FATORES
DIFICULTADORES
Data da Emissão
Nº de Folhas
Parte 4 - 167
Data:
_______ / _______ / _______
Servidor
ASSINATURA E DATA
6.
JUSTIFICATIVA
Elimina
Altera
Mantém
AJUSTES
__________________________________________________
COMENTÁRIOS SOBRE O DESEMPENHO OU COMPORTAMENTO DO SERVIDOR
ACOMPANHAMENTO
Chefia Imediata
FATORES
FACILITADORES
03/03
FATORES
DIFICULTADORES
Data da Emissão
Nº de Folhas
__________________________________________________
PLANO DE GESTÃO DO DESEMPENHO INDIVIDUAL
AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL
ANEXO I
(a que se refere o art. 7 º)
5.
METAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E
PRAZOS PARA CUMPRIMENTO
SIGLA DO
ÓRGÃO/ENTIDADE
GOVERNO DO ESTADO DE
MINAS GERAIS
168 - o choque de gestão em minas gerais
Parte 4 - 169
O PGDI deve ser preenchido no início do período avaliatório e atualizado
periodicamente pela chefia, sempre com a participação do servidor. O objetivo
é proporcionar um momento de pactuação das metas, atividades, tarefas e
prazos para cumprimento, de acompanhamento sistemático do desempenho
do servidor, com a identificação dos fatores facilitadores e dificultadores para
a realização do seu trabalho, bem como para dar um “feedback” ao servidor
acerca de seu desempenho.
Quando o servidor tem um retorno em relação ao seu desempenho, ele tem
a oportunidade de buscar melhorias e não terá surpresas quanto ao resultado
de sua avaliação.
Na ausência do PGDI, a chefia imediata do servidor deve elaborar, ao final do
período avaliatório, o Relatório de Desempenho Individual (RDI), constando os
aspectos mais relevantes acerca do desempenho do servidor. Após a elaboração
do RDI, a chefia imediata deve dar ciência de seu conteúdo ao servidor. Vale
dizer que este documento possui um caráter descritivo, não possibilitando um
retorno ao servidor em relação a como está o seu desempenho, principalmente,
pelo fato de ser elaborado ao final do processo.
Além de poder participar da elaboração e atualização do PGDI ou de ter
ciência do conteúdo do RDI, o servidor tem o direito de se manifestar expressamente sobre as condições de trabalho oferecidas pelo seu órgão ou entidade,
preenchendo o formulário Informações sobre as Condições de Trabalho, e de
ser entrevistado antes da análise e registro do seu desempenho.
O último mês do período avaliatório é o momento em que ocorre a análise
e registro do desempenho do servidor, ato que é realizado pela Comissão de
Avaliação. A existência de uma Comissão de Avaliação atuando no processo
é de suma importância, pois garante maior imparcialidade e torna o processo
mais transparente.
A Comissão de Avaliação deve ser composta por três ou cinco servidores,
sendo que a chefia imediata do avaliado é membro obrigatório, competindo-lhe
inclusive a presidência dos trabalhos e a coordenação dos procedimentos.
Quando a Comissão de Avaliação é composta por três membros, um deles
é eleito pelos servidores a serem avaliados e, quando composta por cinco
membros, dois são eleitos. O processo de eleição é muito importante, porque
é o momento de o servidor participar da formação da Comissão que o avaliará,
podendo escolher quem vai atuar na sua avaliação. As regras para eleição são
definidas em regulamento próprio de cada órgão ou entidade.
A ADI é realizada por Comissão de Avaliação do órgão ou entidade em que
o servidor estiver em exercício no último mês do período avaliatório anual. Esta
Comissão atua em momentos específicos do processo e os seus trabalhos deverão
170 - o choque de gestão em minas gerais
ser realizados com a presença mínima da maioria absoluta de seus membros. O
primeiro momento de atuação da Comissão de Avaliação é o da entrevista de
avaliação; o segundo ocorre na análise e no registro do desempenho.
O papel desempenhado pela Comissão de Avaliação é exercido pela chefia,
no caso dos servidores que estão em exercício de cargo comissionado ou função
gratificada. Além de acompanhar o desempenho do servidor, neste último caso,
é a chefia imediata quem o entrevista, analisa e registra o seu desempenho.
A entrevista de avaliação é extremamente relevante no processo de ADI,
justamente porque é a oportunidade de o servidor expor seu ponto de vista em
relação ao seu desempenho perante à Comissão de Avaliação ou à sua chefia.
Neste momento, o servidor poderá manifestar-se sobre possíveis discordâncias
ou fatores que gostaria que fossem considerados em sua avaliação, bem como
serão discutidos seus pontos fortes e fracos, os quais poderão inclusive resultar na
definição de estratégia de capacitação e de readequação profissional. Os principais
pontos abordados durante a entrevista de avaliação devem ser reduzidos a termo,
devendo constar a assinatura do avaliado e do(s) avaliador(es).
No mês de junho, após a realização da entrevista, a Comissão de Avaliação
ou a chefia deve proceder à análise e registro do desempenho do servidor, por
meio da consulta de todos os documentos que compõem o processo de Avaliação
de Desempenho Individual (PGDI ou RDI, Informações sobre as Condições de
Trabalho, se houver, e termo da entrevista de avaliação), bem como por meio do
preenchimento do Termo Final de Avaliação ou Termo de Avaliação (formulários
que contêm o instrumento de avaliação e espaço para registrar sugestões para
melhoria do desempenho do servidor avaliado). (Ver Anexo II).
Parte 4 - 171
G OV E R NO DO E S T ADO DE
MINA S G E R A IS
1.
S IG L A DO
ÓR G Ã O /E NTIDADE
A V AL IAÇ Ã O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L
ANE X O I I
(a que se refere o § 2º do art. 5º)
S IG L A DA UNIDADE
TE R MO F INA L DE A V AL IAÇ Ã O
Nº de Folhas :
Data da E mis s ão:
IDE NT IF IC AÇ Ã O DO S E R V IDOR AV A L IADO
Nome:
C argo:
Mas p:
Unidade de E xercício:
2.
P E R ÍODO AV AL IA T ÓR IO
3.
ME MB R OS DA C OMIS S Ã O DE A V A L IAÇ Ã O
_______
/ _______ / _______
a _______
/ _______ / _______
C hefia Imediata
Nome:
C argo:
Mas p:
Unidade de E xercício:
Membro 2
Nome:
C argo:
Mas p:
Unidade de E xercício:
Membro 3
Nome:
C argo:
Mas p:
Unidade de E xercício:
Membro 4
Nome:
C argo:
Mas p:
Unidade de E xercício:
Membro 5
Nome:
C argo:
Mas p:
Unidade de E xercício:
4.
R E P R E S E NT A NT E DO S INDIC AT O (OP C IONAL )
Nome:
C argo:
Mas p:
Unidade de E xercício:
C arteira de Identidade:
5.
R E P R E S E NT A NT E DO S E R V IDOR (OP C IONAL )
Nome:
C argo:
Unidade de E xercício:
C arteira de Identidade:
Mas p:
F L 01/05
172 - o choque de gestão em minas gerais
G OV E R NO DO E S T ADO DE
MINA S G E R A IS
A V AL IAÇ Ã O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L
ANE X O I I
S IG L A DO
ÓR G Ã O /E NTIDADE
TE R MO F INA L DE A V AL IAÇ Ã O
S IG L A DA UNIDADE
6.
F L 02/05
Nº de Folhas :
(a que se refere o § 2º do art. 5º)
Data da E mis s ão:
INS T R UME NT O DE A V A L IA Ç Ã O
C ritério
Itens de Des c riç ão do Des empenho ou C omportamento
P ontos
A tribuídos
S eu trabalho é de difícil entendimento, apres entando erros e
incorreções cons tantemente, mes mo sob orienta ção
1
2
3
4
S eu tra balho é de entendimento razoável, eventualmente
apres enta erros e incorreções, s endo neces sá rio orientações pa ra
corrigi-los .
S eu tra balho é de fácil entendimento, ra ramente apresenta erros e
incorreções e quas e nunca precis a de orientações para serem
corrigidos .
S eu trabalho é de excelente entendimento, não apres enta erros
nem incorreções e não há necess idade de orientações .
I - qualidade do trabalho:
grau de exatidão, correção e clareza dos
trabalhos executados
II - produtivida de no tra balho:
volume de tra balho executado em
determinado es pa ço de tempo.
III - iniciativa:
comportamento empreendedor no âmbito
de a tuação, buscando garantir a eficiência e
eficá cia na execução dos trabalhos .
IV - pres teza:
T em dificuldade de executar s eu trabalho dentro dos prazos
es tabelecidos , às vezes prejudicando o seu andamento. Um
aumento inespera do do volume de tra balho compromete s ua
produtividade.
5
6
F requentemente cons egue executar s eu trabalho dentro dos
prazos es tabelecidos . P rocura reorganiza r o s eu tempo para
atender ao aumento ines perado do volume de tra balho.
7
8
É altamente produtivo, apres entando uma excelente capacida de
para execução e conclus ão de trabalhos , mes mo que haja aumento
ines perado do volume de tra balho.
9
10
T em dificuldade de res olver a s s itua ções s imples da s ua rotina de
trabalho, dependendo cons tantemente de orientações para
s olucioná-las. Não a presenta alternativas para s olucionar
problemas ou situa ções ines perados .
1
2
3
4
B usca s oluciona r a penas s ituações simples da s ua rotina de
trabalho, dependendo de orientações de como enfrentar a s
s ituações ma is complexas . R aramente apresenta alternativa s pa ra
s oluciona r problemas ou situa ções ines perados .
5
6
Identifica e resolve com facilidade situa ções da rotina de s eu
trabalho, s imples ou complexas. F requentemente a presenta
alternativa s para solucionar problemas ou situações ines perados .
7
8
É s eguro e dinâmico na forma como enfrenta e soluciona as
s ituações s imples e complexa s da s ua rotina de traba lho. S empre
apres enta ideias e s oluções alternativas aos mais divers os
problemas ou situa ções ines perados .
9
10
em
programa
R aramente demons tra dis pos ição para executa r os tra balhos
prontamente.
F requentemente
imediato.
tem dis pos ição para executa r os traba lhos de
7
8
E s tá sempre pronto e dis pos to a executar imediatamente o tra balho
que lhe foi confiado, mostrando-s e s empre interess ado.
9
10
R aramente aplica os conhecimentos adquiridos em programas de
capacitação na execução dos traba lhos.
1
2
3
4
5
6
F requentemente aplica os conhecimentos adquiridos
programas de capacitaçã o na execução dos trabalhos.
7
8
de
aplicação dos conhecimentos adquiridos em
atividades de capacitação na realização dos
trabalhos .
nos
S empre aplica os conhecimentos adquiridos nos curs os de
capacitação, agregando novos conhecimentos que aumentem a
qua lidade e a agilidade na execução dos trabalhos .
VI - as s iduidade:
comparecimento regular e permanência no
loca l de tra balho.
1,5
1
2
3
4
5
6
Não procura aplicar os conhecimentos adquiridos em ativida des de
capacitação na execução dos traba lhos.
V - a proveitamento
capacitaçã o:
9
10
1
2
3
4
trabalhos
1,0
1,0
1,0
9
10
Algumas vezes falta e se a usenta do local de trabalho, s em
apres enta r jus tificativa, dificulta ndo a rea lização da s a tividades .
1
2
3
4
5
6
Quas e nunca falta e é encontrado regularmente no local de
trabalho para rea lizaçã o das atividades .
7
8
Não falta e está s empre pres ente no local de tra balho para a
realiza çã o das ativida des.
9
10
F alta e aus enta-s e cons tantemente do local de trabalho, s em
apres enta r jus tificativa, não sendo poss ível contar com s ua
contribuição para a realização da s a tividades .
1,5
7
8
R aramente executa s eu tra balho dentro dos prazos esta belecidos,
prejudicando o s eu andamento. Nã o s abe lidar com o aumento
ines perado do volume de tra balho.
Não demons tra dispos ição para executar os
prontamente, e nã o apres enta justificativa plausível.
disposiçã o para agir prontamente no
cumprimento das demandas de trabalho.
5
6
P es os
0,5
Total de
P ontos por
C ritério
Parte 4 - 173
G OV E R NO DO E S T ADO DE
MINA S G E R A IS
S IG L A DO
ÓR G Ã O /E NTIDADE
S IG L A DA UNIDADE
C ritério
VII - pontualidade:
obs ervâ ncia do horário de trabalho e
cumprimento da carga horária definida para
o cargo ocupa do.
A V AL IAÇ Ã O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L
ANE X O I I
TE R MO F INA L DE A V AL IAÇ Ã O
capacidade de cumprir as demandas de
trabalho dentro dos prazos previamente
es tabelecidos .
IX - us o adequa do dos equipamentos e
ins talações de s erviço:
cuidado e zelo na utilização e cons ervação
dos equipa mentos e ins talações no
exercício das atividades e tarefas .
X - aproveitamento dos recursos e
racionalização de proces s os :
melhor utilizaçã o dos recurs os dis poníveis,
vis ando à melhoria dos fluxos dos
process os de tra balho e a consecução de
resultados eficientes .
XI - capacidade de traba lho em equipe:
capacidade de des envolver as atividades e
tarefa s em equipe, va lorizando o traba lho
em conjunto na bus ca de resultados
comuns .
Data da E mis s ão:
Itens de Des c riç ão do Des empenho ou C omportamento
P ontos
A tribuídos
Des cumpre cons tantemente o horário de trabalho e a carga horá ria
definida pa ra o cargo que ocupa. Qua se s empre regis tra atras os e
s aídas antecipa das .
1
2
3
4
T em dificuldades para cumprir o horário de trabalho e a carga
horária definida para o cargo que ocupa . R egis tra atras os e s aídas
antecipadas com certa freqüência.
Quas e s empre cumpre o horá rio de trabalho e a carga horária
definida para o cargo que ocupa . R egis tra alguns a tras os ou s aída s
antecipadas.
C umpre rigoros amente o horá rio de trabalho e a ca rga horá ria
definida para o cargo que ocupa. Não regis tra atras os nem s aída s
antecipadas.
Não cons egue organizar e dividir seu tempo de trabalho,
des cumprindo os prazos es tabelecidos pa ra a realizaçã o de s uas
ativida des .
VIII - a dministração do tempo e
tempes tividade:
F L 03/05
Nº de Folhas :
(a que se refere o § 2º do art. 5º)
Não tem gra nde habilidade pa ra organizar e dividir a dequa damente
s eu tempo de tra balho, descumprindo frequentemente os prazos
es tabelecidos para a realização de s uas atividades .
Organiza e divide bem o s eu tempo de tra balho, ra ramente
des cumprindo os pra zos es tabelecidos para a rea lização de sua s
ativida des .
É extremamente ha bilidoso para orga nizar e dividir adequadamente
s eu tempo de tra balho, s empre cumprindo os prazos estabelecidos
para a rea lização de s uas atividades .
5
6
9
10
1
2
3
4
5
6
9
10
R aramente é cuidados o com os equipamentos e insta lações,
utiliza ndo-os muitas vezes de forma inadequada e a té mes mo
danificando-os . P recisa s er cobrado, frequentemente, em relação
ao uso adequado, conservação e manutenção.
5
6
É cons tantemente cuidadoso com os equipamentos e ins talações,
utiliza ndo-os quas e sempre de forma a dequa da, sem danificá-los.
Quas e nunca é cobrado em rela çã o a o uso a dequa do,
cons ervação e manutenção.
7
8
É extremamente cuidadoso com os equipamentos e ins talações,
utiliza ndo-os s empre de forma a dequa da, s em danificá-los . Nunca
precis a ser cobrado em relação a o us o adequado, cons ervação e
manutençã o.
9
10
Não se preocupa em utilizar os materiais de trabalho de forma
adequada , desperdiçando-os . Não apres enta ideias pa ra
s implificar, agiliza r ou otimizar os process os de traba lho.
1
2
3
4
0,5
5
6
1,0
7
8
S empre utiliza os materiais de tra balho de forma adequada, s em
des perdiçá-los e bus ca ndo diminuir o cons umo. S empre apres enta
ideias pa ra s implificar, agiliza r ou otimizar os proces sos de
trabalho.
9
10
Não tem ca pacidade de relacionamento e interação com a equipe,
criando um clima des agra dável de trabalho. Não aceita s uges tões
dos membros da equipe para diminuir suas dificuldades , não
agindo de forma a promover a melhoria do des empenho da equipe
na bus ca de res ulta dos comuns .
1
2
3
4
T em excelente capacidade de relacionamento e interação com a
equipe, s empre mantendo um bom clima de traba lho. Nã o
apres enta dificuldades de tra balho em equipe, agindo de forma a
promover a melhoria do des empenho da equipe na bus ca de
resulta dos comuns .
T OT A L DE P ONT OS DA AV A L IA Ç Ã O
1,0
7
8
1
2
3
4
T em pouca ca pacidade de rela ciona mento e interação com a
equipe, não s e preocupa ndo em ma nter um bom clima de tra balho.
Às vezes a ceita s uges tões dos membros da equipe para diminuir
s uas dificuldades , quase nunca agindo de forma a promover a
melhoria do des empenho da equipe na busca de res ultados
comuns.
T em boa capa cidade de relacionamento e interação com a equipe,
bus cando manter um bom clima de traba lho. Aceita sugestões dos
membros da equipe pa ra diminuir s uas dificuldades e bus ca a gir de
forma a promover a melhoria do desempenho da equipe na busca
de res ultados comuns .
0,5
7
8
Não é cuidados o com os equipamentos e ins tala ções, utilizando-os
de forma inadequada e danificando-os. É s empre cobrado em
relação ao us o a dequa do, cons ervaçã o e manutençã o.
R aramente utiliza os materiais de trabalho de forma a dequa da,
muitas vezes des perdiçando-os. R ara mente apres enta ideias para
s implificar, agiliza r ou otimizar os process os de traba lho.
Utiliza constantemente os materiais de traba lho de forma
adequada , bus cando não des perdiçá-los . F requentemente
apres enta ideia s para s implifica r, agilizar ou otimizar os proces s os
de trabalho.
P es os
5
6
0,5
7
8
9
10
Total de
P ontos por
C ritério
174 - o choque de gestão em minas gerais
G OV E R NO DO E S T ADO DE
MINA S G E R A IS
S IG L A DO
ÓR G Ã O /E NTIDADE
S IG L A DA UNIDADE
A V AL IAÇ Ã O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L
ANE X O I I
Nº de Folhas :
(a que se refere o § 2º do art. 5º)
TE R MO F INA L DE A V AL IAÇ Ã O
Data da E mis s ão:
7.
C ONC L US ÕE S E INF OR MAÇ ÕE S C OMP L E ME NT A R E S S OB R E O DE S E MP E NHO DO S E R V IDOR A V AL IA DO
8.
S UG E S T ÕE S P AR A ME L HOR IA DO DE S E MP E NHO DO S E R V IDOR AV AL IA DO
F L 04/05
Parte 4 - 175
G OV E R NO DO E S T ADO DE
MINA S G E R A IS
A V AL IAÇ Ã O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L
ANE X O I I
S IG L A DO
ÓR G Ã O /E NTIDADE
TE R MO F INA L DE A V AL IAÇ Ã O
S IG L A DA UNIDADE
9.
Nº de Folhas :
F L 05/05
(a que se refere o § 2º do art. 5º)
Data da E mis s ão:
NOT IF IC A Ç Ã O AO S E R V IDOR
R es ultado da A valiação de Des empenho Individual
A C omis s ão de Avaliação notifica ao s ervidor acima identificado o res ultado de sua Avaliação de Des empenho Individual, correspondente ao
período avaliativo compreendido entre _______ / _______ / _______ e _______ / _______ / _______.
P ontuação alcançada: _______ pontos
P ercentual em relação ao total de pontos da avaliação: _______ %
C onceito:
E XC E LE NT E - igual ou superior a 90% da pontuação máxima
B OM - igual ou s uperior a 70% e inferior a 90% da pontuação máxima
R E G ULAR - igual ou s uperior a 50% e inferior a 70% da pontuação máxima
INS AT IS F AT ÓR IO - inferior a 50% da pontuação máxima
10.
AS S INA T UR A DOS ME MB R OS DA C OMIS S Ã O DE AV AL IA Ç Ã O
_____________________________________________
P res idente
11.
_____________________________________________
_____________________________________________
Membro
Membro
_____________________________________________
_____________________________________________
Membro
Membro
AS S INA T UR A DO S E R V IDOR E DA T A DA NOT IF IC AÇ Ã O
E s tou ciente do resultado de minha Avaliação de Des empenho individual.
12.
____________________________________________
_______ / _______ / _______
Ass inatura do S ervidor
Data da Notificaçã o
AS S INA T UR A DA S T E S T E MUNHA S (c as o s eja nec es s ário, para fi ns do dis pos to no art. 8º)
____________________________________________
____________________________________________
T es temunha 1
T es temunha 2
C OMP R OV A NT E DE NOT IF IC A Ç Ã O DO S E R V IDOR
R es ultado da A valiação de Des empenho Individual
A Unidade S etorial de R ecurs os Humanos notifica o s ervidor(a) _________________________________________________________ do
resultado de s ua Avaliação de Des empenho Individual, corres pondente ao período avaliatório compreendido entre _______ / _______ /
_______ e _______ / _______ / ______.
P ontuação alcançada: _______ pontos
P ercentual em relação ao total de pontos da avaliação: _______ %
C onceito:
E XC E LE NT E - igual ou superior a 90% da pontuação máxima
B OM - igual ou s uperior a 70% e inferior a 90% da pontuação máxima
R E G ULAR - igual ou s uperior a 50% e inferior a 70% da pontuação máxima
INS AT IS F AT ÓR IO - inferior a 50% da pontuação máxima
Data da Notificação: _______ / _______ / _______
__________________________________________________________
As s ina tura do R esponsável pela Notifica ção e MAS P
176 - o choque de gestão em minas gerais
O Termo Final de Avaliação deve ser preenchido pela Comissão de Avaliação
e, no campo referente ao instrumento de avaliação, são apresentados os onze
critérios estabelecidos na Lei Complementar nº 71, de 2003, com a respectiva
metodologia de avaliação, a partir dos quais o desempenho do servidor, ocupante
apenas de cargo efetivo ou detentor de função pública, será avaliado. Os onze
critérios de avaliação são: qualidade do trabalho, produtividade no trabalho,
iniciativa, presteza, aproveitamento em programas de capacitação, assiduidade,
pontualidade, administração do tempo e tempestividade, uso adequado dos
equipamentos e instalações de serviço, aproveitamento dos recursos e racionalização de processos, e capacidade de trabalho em equipe.
A pontuação máxima que o servidor pode obter na avaliação é 100 pontos,
observando-se os pesos estabelecidos para cada critério. Os critérios “qualidade
do trabalho” e “produtividade no trabalho” apresentam, cada um, peso 1,5. Os
critérios “iniciativa”, “presteza”, “aproveitamento em programa de capacitação”,
“administração do tempo e tempestividade” e “aproveitamento dos recursos
e racionalização de processos” apresentam, cada um, peso 1,0. Os critérios
“assiduidade”, “pontualidade”, “uso adequado de equipamentos e instalações”
e “capacidade de trabalho em equipe” têm peso 0,5.
Se não houver, durante o período avaliatório, programas de capacitação disponibilizados pela Administração Pública ou custeados pelo servidor, o critério
“aproveitamento em programa de capacitação” será desconsiderado, sendo o
seu peso redistribuído entre os critérios “qualidade do trabalho”, “produtividade
no trabalho”, “iniciativa” e “presteza”.
Para mensurar os critérios de avaliação, a legislação estabeleceu metodologia
padrão para todos os órgãos e entidades, permitindo alterações em virtude das
peculiaridades de cada um.
A metodologia representada no Termo Final de Avaliação conjuga dois
métodos: fatores descritivos e escala gráfica. No primeiro método, para cada
critério tem-se a descrição de quatro itens de desempenho ou comportamento,
e cada um dos critérios possui uma escala gráfica, numa variação de 1 a 10,
que busca mensurar com qual intensidade determinada definição aplica-se ao
desempenho ou comportamento do servidor. A adoção conjunta desses dois
métodos permite à Comissão de Avaliação vislumbrar situações concretas por
meio das descrições e é mais fiel à realidade do avaliado, além de ser de fácil
aplicação e compreensão.
Já a metodologia a ser utilizada no Termo de Avaliação dos servidores efetivos, em exercício de cargo de provimento em comissão ou função gratificada,
é baseada apenas no método de escala gráfica. Este método permite a avaliação
do desempenho mediante a utilização de uma escala de níveis de gradação.
Para cada critério de avaliação foram definidos indicadores de desempenho que
Parte 4 - 177
deverão ser graduados, utilizando-se a seguinte escala: ruim (1 ponto), regular
(4 pontos), bom (7 pontos) e excelente (10 pontos).
Para aferir o desempenho destes servidores, foi feita uma divisão dos cargos de
provimento em comissão e funções gratificadas em três grupos, de acordo com
a natureza das atividades desenvolvidas: grupo de direção, de assessoramento
especial e de assessoramento. Os critérios de avaliação do grupo de direção
são: Competência Gerencial, Competência Técnica, Competência Interpessoal e
Disciplina; do grupo assessoramento especial são: Assessoramento, Competência
Técnica, Competência Interpessoal e Disciplina; e do grupo assessoramento são:
Competência Técnica, Competência Interpessoal e Disciplina. Cada um dos
critérios possui indicadores que variam de acordo com o grupo.
Definida a pontuação do servidor, esta será convertida em percentual, para
que haja a atribuição de conceito, considerando a seguinte escala definida na
Lei Complementar nº 71, de 2003: excelente, se o percentual alcançado for ≥ a
90% da pontuação máxima; bom, se o percentual alcançado for ≥ 70% < 90%
da pontuação máxima; regular, se o percentual alcançado for ≥ 50% < 70% da
pontuação máxima; ou insatisfatório, caso o percentual alcançado for < 50%
da pontuação máxima.
O resultado da Avaliação de Desempenho Individual é homologado pela
autoridade imediatamente superior à chefia do servidor avaliado (autoridade
homologadora). A homologação é o ato de validação dos resultados e é restrita
ao exame da legalidade e do cumprimento dos procedimentos estabelecidos
na legislação.
Após a homologação, o servidor é notificado do resultado de sua avaliação.
Considerando o direito à ampla defesa e ao contraditório, o servidor que discordar do resultado pode interpor um pedido de reconsideração e um recurso
hierárquico. O pedido de reconsideração deverá ser interposto à autoridade
homologadora, que julgará com base em parecer elaborado pela Comissão de
Avaliação. Se o servidor estiver em exercício de cargo de provimento em comissão ou função gratificada, o pedido de reconsideração deverá ser interposto à
sua chefia imediata. Se após julgamento do pedido de reconsideração persistir
a discordância, o servidor poderá interpor recurso hierárquico à autoridade
máxima do seu órgão ou entidade de lotação. Neste caso, existe uma Comissão
de Recursos, composta por três ou cinco servidores, preferencialmente estáveis,
lotados no mesmo órgão ou entidade de lotação do servidor a ser avaliado, que
emitirá parecer para subsidiar a decisão da autoridade máxima referente ao
recurso hierárquico interposto.
Vale ressaltar, por último, que, para o servidor ser avaliado conforme o
processo descrito acima, ele deve possuir no período avaliatório anual, no mínimo, 180 dias de efetivo exercício. Tal número é mensurável apenas no final
do período avaliatório.
178 - o choque de gestão em minas gerais
3. Estratégias de Implementação
As estratégias adotadas na implementação do processo da ADI foram
subdivididas em duas fases. A primeira, orientada para as ações referentes
à disseminação das informações sobre a ADI, abrangeu a capacitação dos
agentes do processo, a ampla divulgação, as adaptações da metodologia e dos
procedimentos para adequação às especificidades de alguns órgãos e as alterações
na legislação. A segunda contemplou o efetivo e sistemático acompanhamento
da ADI junto aos órgãos e entidades, por meio da realização de visitas técnicas e
da prestação das orientações e dos subsídios necessários para a implementação
do processo.
O primeiro passo para implementar o processo de ADI nos 61 órgãos e
entidades da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo
Estadual foi a realização do “Curso de Formação de Agentes Multiplicadores da
Avaliação de Desempenho Individual”, com o objetivo de preparar servidores
para atuarem como agentes multiplicadores das normas, critérios e procedimentos
da ADI, bem como capacitar os servidores das Unidades Setoriais de Recursos
Humanos - USRHs, responsáveis pela operacionalização e implementação do
processo nos órgãos e entidades. Em virtude da demanda dos órgãos e entidades,
foram formadas 27 turmas e capacitados 1.004 servidores, em exercício na capital
e no interior. Vários questionamentos, observações e sugestões apresentados
pelos participantes, durante a realização deste curso, geraram alterações na
legislação, visando aprimorar a operacionalização da ADI.
Também foi identificada a necessidade de capacitar as chefias imediatas, o
que foi realizado a partir da definição de duas estratégias: cursos presenciais e a
produção de um vídeo para capacitação a distância. O “Curso de Capacitação
de Chefias Imediatas” teve como principal objetivo a preparação dos servidores
responsáveis pelas unidades administrativas de todos os órgãos e entidades
envolvidos, ou a quem tivesse sido delegada competência de chefia imediata
para fins de ADI, para atuarem como responsáveis pelo acompanhamento do
desempenho dos servidores, durante todo o período avaliatório, e como presidentes das Comissões de Avaliação. Foram capacitados 2.591 servidores em
exercício na capital e no interior, distribuídos em 53 turmas. Alguns problemas
detectados durante a execução do curso, como, por exemplo, a presença de maior
resistência em determinados órgãos e o fato de as chefias estarem desacreditadas
com o processo de avaliação, trouxeram à tona, antecipadamente, importantes
fatores que dificultariam o processo de implementação da ADI.
Com relação à capacitação a distância, foi produzido um programa com
duração de cerca de 40 minutos, transmitido em canal fechado, para capacitação das chefias imediatas de unidades descentralizadas dos órgãos e entidades,
bem como daquelas que não compareceram ao curso presencial. Cada órgão
ou entidade recebeu pelo menos um exemplar do vídeo-curso.
Parte 4 - 179
No que tange à capacitação dos membros de Comissão de Avaliação, além da
edição da Resolução SEPLAG nº 99, de 29 de dezembro de 2004, que orienta
a sua formação e atuação, foi elaborado um manual, detalhando as ações e os
procedimentos a serem adotados no momento de entrevista de avaliação e de
análise e registro do desempenho dos servidores avaliados. Também foram
produzidos vídeos-cursos, geral e específicos, para capacitação dos membros
das Comissões de Avaliação.
Frente à impossibilidade de realização de cursos presenciais para os membros de Comissão de Avaliação, dado o grande número de servidores e o limite
temporal, foi realizada uma reunião com os representantes das Unidades Setoriais de Recursos Humanos - USRHs para apresentar o vídeo-curso e o manual
para capacitação das Comissões de Avaliação, orientando-os e entregando-lhes
um guia prático e sintético, contendo dicas importantes sobre como utilizar o
material disponibilizado.
Para a capacitação das Chefias Imediatas e dos membros de Comissão
de Avaliação, foram reproduzidos, no total, 9.470 vídeos e 18.050 manuais
referentes à metodologia e procedimentos referentes ao processo de Avaliação
de Desempenho Individual.
Vale ressaltar, ainda, a grande aceitação do vídeo-curso nos órgãos e entidades,
que chegaram a utilizá-lo para todos os servidores e não somente para o público-alvo a que se destinava. Sem dúvida, e na impossibilidade de promover a
capacitação presencial para todos os agentes do processo, o vídeo-curso foi um
instrumento eficaz e de grande utilidade na implementação da ADI.
Outra estratégia adotada na primeira fase foi o amplo trabalho de divulgação
e orientações sobre a ADI, destacando-se as seguintes ações:
• publicação de nota no Órgão Oficial dos Poderes do Estado, mensagem no contracheque dos servidores, pop up no sítio eletrônico do
Sistema de Informações Institucionais - SINFI e da SEPLAG e envio de
ofício-circular noticiando a implantação da ADI, bem como o início
do período avaliatório;
• confecção de 300.000 fôlderes e 11.000 cartilhas com informações
gerais sobre a ADI, que foram encaminhados para os órgãos e entidades distribuírem aos seus servidores e às chefias imediatas;
• confecção de cartazes e banners para a ADI e para o Sistema de
Avaliação de Desempenho - SISAD;
• realização de palestras;
• realização de encontros periódicos com as USRHs de todos os órgãos
e entidades;
180 - o choque de gestão em minas gerais
• disponibilização, no sítio eletrônico da SEPLAG, das dúvidas mais
frequentes com as devidas respostas;
• realização de audiência pública na Assembleia Legislativa do Estado
de Minas Gerais - ALEMG;
• disponibilização de toda a legislação, formulários, manuais, apresentações, fôlder e cartilha do processo de ADI no link “Choque de
Gestão” no sítio eletrônico da SEPLAG; e
• envio de ofício-circular para todos os órgãos e entidades, informando
sobre todas as alterações realizadas na legislação da ADI.
No decorrer da implementação do processo, o Decreto nº 43.672, de 2003,
sofreu algumas alterações, referentes à operacionalização do processo, que
foram identificadas por meio de questionamentos e observações realizados
por servidores nos cursos presenciais de capacitação e pelos responsáveis pela
implementação do processo nos órgãos e entidades. No entanto, tais alterações
revelaram-se imprescindíveis e a sua não realização poderia ter inviabilizado a
operacionalização do processo em vários órgãos e entidades.
A segunda fase contempla estratégias de fundamental importância para o
êxito da implementação da ADI: o acompanhamento do processo junto aos
órgãos e entidades e a prestação das informações e subsídios demandados pelas
USRHs.
Durante todo o período de implementação do processo, foram prestados
esclarecimentos e orientações sobre a ADI por meio de e-mails, telefonemas,
elaboração de notas técnicas e realização de seminários e reuniões com as
USRHs, sanando as dúvidas e divulgando informações e orientações para os
órgãos e entidades referentes à legislação e aos casos omissos.
Encerrada a etapa de divulgação e de capacitação, a SEPLAG passou a realizar um trabalho sistemático e constante de implementação do processo de ADI
junto aos órgãos e entidades. Para tanto, foi definida como estratégia de atuação
a realização de visitas técnicas in loco para o acompanhamento do processo,
o que pode ter sido uma das ações cruciais para a implementação desse novo
instituto.
Para melhor organização do trabalho, os 61 órgãos e entidades foram classificados em 3 grupos de acordo com a complexidade para a implementação
do processo, considerando-se, basicamente, o número de servidores a serem
avaliados, a existência de unidades descentralizadas em todo o Estado e a percepção de maior resistência dos servidores e das chefias imediatas com relação
ao processo.
Posteriormente, foi realizada reunião com as USRHs na qual foram apresentados:
Parte 4 - 181
• a estratégia de trabalho;
• a equipe responsável pela realização de visitas técnicas nos órgãos e
entidades;
• a definição do cronograma da primeira visita técnica em cada órgão
ou entidade; e
• a agenda de ações previstas até o mês de conclusão do período
avaliatório.
Outro fator importantíssimo para o êxito dessa estratégia de implementação
do processo foi a realização de reuniões semanais, com todos os servidores da
equipe responsável pela realização de visitas técnicas nos órgãos e entidades,
para um balanço das atividades, exposição dos problemas identificados e uniformização das soluções apresentadas.
A elaboração de roteiros para a realização das visitas técnicas também foi uma
estratégia de suma importância. Na primeira visita, o roteiro incluía a realização
de um diagnóstico do processo de implementação da ADI e a definição de um
plano de trabalho que seria realizado em conjunto com cada órgão ou entidade.
A elaboração de relatórios contendo o que foi discutido em cada visita técnica,
antes da reunião semanal da equipe da unidade central, também foi fundamental
para que a implementação e as orientações referentes ao processo se dessem de
maneira mais uniforme.
Realizado esse diagnóstico preliminar, verificou-se que a maioria dos órgãos
e entidades ainda não tinha realizado ações para efetivamente implementar a
ADI. Nesse sentido, e considerando que o PGDI não é de utilização obrigatória,
as USRHs foram orientadas a incentivar as chefias imediatas a preencherem o
PGDI e a acompanharem periodicamente o desempenho dos seus servidores.
Também foram verificadas as necessidades de delegação de competência de
chefia imediata para fins de ADI, principalmente nas unidades administrativas
com grande número de servidores, o que poderia inviabilizar o devido acompanhamento do desempenho do servidor.
O planejamento de cada ação para a implementação do processo foi
realizado juntamente com as USRHs, por meio da elaboração de cronograma
com prazos referentes às principais ações: eleições; instituição das Comissões
de Avaliação e de Recursos; cronograma de realização das entrevistas e do
registro de desempenho de todos os servidores do órgão ou entidade; e previsão
de homologação. Ressalta-se que o acompanhamento do cumprimento do
cronograma e das publicações relativas aos atos e regulamentos foi uma ação
realizada sistematicamente pela SEPLAG.
Realizadas estas primeiras ações, iniciou-se a fase de coleta de dados para a
realização das eleições e da formação das Comissões de Avaliação e de Recursos
182 - o choque de gestão em minas gerais
em todos os órgãos e entidades. A fase de elaboração das regras de eleição
também retratou grande demanda de apoio técnico da equipe da SEPLAG.
A etapa de formação de Comissões de Avaliação foi uma das ações de
maior complexidade na implementação do processo, principalmente naqueles
com menor número de servidores, tendo em vista a dificuldade de identificar
servidores que atendessem às regras de nível hierárquico definidas na legislação,
bem como a exigência de tempo mínimo de efetivo exercício no órgão ou
entidade.
Outro diagnóstico realizado ao longo do processo decorreu da necessidade
de obtenção de informações sobre as situações de movimentação (transferência,
cessão, disposição etc.) dos servidores. Nesta etapa do processo, foi identificado
um dos maiores problemas para a implementação da ADI: o grande número de
servidores com situação funcional irregular em decorrência da informalidade de
“atos” de movimentação não amparados pela legislação, e muitas vezes, mantidas há anos. A solução encontrada foi a realização de alteração na legislação
permitindo que os servidores fossem avaliados no seu órgão ou entidade de
exercício, ainda que sem ato formal.
Durante a fase de realização das entrevistas e de análise e registro de documentos, houve grande demanda de soluções para casos omissos e de orientações para realização do processo. Vale ressaltar que a definição das autoridades
homologadoras da ADI, foi outra ação complicada, devido à dificuldade de
compatibilizar as exigências legais à estrutura organizacional dos órgãos e,
principalmente, das entidades.
No decorrer de todo o período avaliatório, foram realizadas, aproximadamente, 200 visitas técnicas aos órgãos e entidades. Durante a implementação da ADI,
a SEPLAG atuou sistematicamente, orientando os órgãos e entidades sobre como
proceder em cada fase do processo e encaminhando modelos de todos os atos
e regulamentos constantes do processo. A adoção de um modelo participativo
que contemplasse um trabalho de parceria entre a unidade central e as USRHs
foi o fator que mais contribuiu para o êxito da implementação da ADI.
4. Pontos Facilitadores e Dificultadores do Processo
A implementação de novos institutos nas organizações, principalmente
daqueles de alta complexidade e abrangência, como foi o caso da ADI em Minas
Gerais, depende fundamentalmente do apoio dos dirigentes e de disponibilidade
dos recursos financeiros necessários para a sua implantação, fatores que
efetivamente ocorreram.
Parte 4 - 183
As Unidades Setoriais de Recursos Humanos também foram de suma importância
e, em sua grande maioria, demonstraram empenho e comprometimento,
cumprindo as suas competências legais. A oportunidade de contato mais
direto com os órgãos e entidades, por meio das visitas técnicas, estabelecendo
um acompanhamento in loco e um trabalho em conjunto foi, do ponto de
vista técnico, outro fator decisivo para o sucesso do trabalho. A confecção e
distribuição de todo o material didático, tais como manuais e vídeo-cursos, de
todo material de divulgação e orientações, acompanhados da disponibilização de
toda a legislação atualizada e consolidada, formulários, dúvidas mais frequentes
e de todos os materiais de divulgação e de capacitação no sítio eletrônico da
SEPLAG também foram pontos facilitadores.
Outro facilitador foi o estabelecimento de uma rede de relacionamento e
interdependência entre a ADI e outros instrumentos de gestão de pessoas, como
a remuneração variável (prêmio por produtividade e ADE), os planos de carreiras
e os programas de capacitação. A legislação destes diferentes institutos foi e vem
sendo estabelecida de forma a criar um elo de interdependência.
Ao mesmo tempo, como também já era esperado, foram identificados fatores
dificultadores para a implementação da ADI. Dois fatores merecem destaque:
cultura de avaliação ainda incipiente no setor público e a concepção da ADI como
instrumento para demissão dos servidores. Também se verificou uma falta de
credibilidade no processo e nos objetivos da avaliação de desempenho. Além da
falta de cultura de avaliação, houve, na Administração Pública mineira, tentativas
anteriores de avaliação de desempenho, todas frustradas e sem continuidade.
Outro dificultador foi o legado histórico em termos de gestão de pessoas em
Minas Gerais. Há mais de dez anos, os ocupantes da grande maioria dos cargos
não tinham aumento de seus vencimentos básicos e nem desenvolvimento em
suas carreiras. Uma situação como esta gera muito receio e desconfiança de que
os servidores pudessem ser ainda mais prejudicados com a implementação de
novos instrumentos de gestão, como ocorre com a ADI, diretamente ligados à
remuneração e às carreiras e, principalmente, ligados à possibilidade de demissão.
Inclusive, quando se considera esse contexto, a vinculação da ADI com as
carreiras e com remuneração variável, que de certa forma contribuiu para que
a avaliação acontecesse, em contrapartida, pode ter contaminado a avaliação
do desempenho de cada servidor. Considerando o contexto de defasagem na
política de gestão das pessoas no Estado e o receio de alteração dos “papéis na
ADI” (o avaliado passar a ser avaliador e vice-versa), pôde-se perceber grande
receio por parte dos avaliadores em prejudicar os avaliados. A incerteza em
relação à continuidade e seriedade do processo de ADI foi outro fator que merece
destaque como fator dificultador.
Deve-se ressaltar, ainda, a enorme falta de infraestrutura e pessoas em muitas
USRHs como dificultador da implantação da ADI. Não foi raro encontrar unidades
184 - o choque de gestão em minas gerais
de recursos humanos, cujo trabalho se limitava à realização de atividades
cartoriais de rotina.
Verificou-se também falta de comprometimento de algumas chefias imediatas
e de algumas autoridades máximas dos órgãos e entidades, situação em que
foi de fundamental importância a intervenção do Governador de Estado e dos
dirigentes da SEPLAG para que a avaliação de desempenho individual fosse
efetivamente realizada.
Outro importante dificultador foi a existência de muitas irregularidades na
situação funcional dos servidores, gerando, em alguns casos, falta de controle
por parte das URSHs dos servidores a serem avaliados. As irregularidades
dizem respeito, principalmente, ao desvio de função e à disposição informal
dos servidores em outros órgãos e entidades. Alguns servidores chegaram a ser
“esquecidos”, sendo necessário realizar suas avaliações com atraso.
Ainda com relação à situação funcional dos servidores, outro dificultador foi
a insuficiência de informações sistematizadas e estruturadas, bem como a falta
de atualização das informações dos servidores em alguns órgãos e entidades.
Alguns órgãos e entidades que têm unidades descentralizadas apresentaram
dificuldades para coordenar o processo e repassar as informações necessárias à
sua implementação em tempo hábil.
A ausência de leitura da legislação e dos documentos relativos à avaliação
gerou demanda excessiva da equipe técnica responsável pela implementação do
processo e consequente atraso na sua realização em algumas instituições.
5. Resultados Gerais
A Avaliação de Desempenho Individual foi implementada em 61 órgãos e
entidades da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo
do Estado de Minas Gerais, sendo avaliados, no 1º período avaliatório, aproximadamente 100.000 servidores. Alguns servidores que se pensava poderem ser
avaliados não o foram por não terem o mínimo de efetivo exercício necessário
para seu desempenho avaliado.
Atuaram no processo, mais de 18.000 avaliadores, considerando que foram
instituídas 6.702 Comissões de Avaliação e o número mínimo de membros
em cada uma é três. Dentre os avaliadores, têm-se 2.123 chefias imediatas e
1.259 chefias delegadas, totalizando 3.382. Deste número, têm-se que 88% dos
servidores foram avaliados por Comissão de Avaliação e 12% foram avaliados
apenas por chefia imediata.
Além disso, foram instituídas 104 Comissões de Recursos. Cada órgão e cada
entidade possuem uma Comissão de Recursos, com exceção da Secretaria de
Parte 4 - 185
Estado da Educação que institui uma em cada Superintendência Regional de
Ensino, atingindo o número de 46 Comissões de Recursos.
Já em relação aos resultados obtidos pelos servidores no 1º período avaliatório,
a partir dos dados compilados, foi feita uma análise considerando os conceitos
atribuídos a cada servidor: excelente, bom, regular ou insatisfatório. Nos 61
órgãos e entidades, 71% dos servidores obtiveram conceito excelente e 28% o
conceito bom, ou seja, 99% dos servidores ficaram com a pontuação igual ou
superior a 70 pontos. Apenas 648 servidores obtiveram conceito regular e 46
obtiveram conceito insatisfatório. Considerando os resultados de cada órgão e
entidade, quatro deles ficaram com o percentual do conceito excelente acima
da média do Estado, quais sejam, Secretaria de Estado de Educação, Secretaria
de Estado de Fazenda, Universidade do Estado de Minas Gerais - UEMG e Universidade de Montes Claros - Unimontes.
Numa análise imediata destes resultados, pode-se inferir que o desempenho
dos servidores não tem correspondido à imagem que a sociedade mineira possui
do servidor público e à qualidade dos serviços públicos prestados. No entanto,
ainda não é possível retirar conclusões, já que não há uma série histórica de
avaliações de desempenho que possam ser comparadas. Diante disso, uma das
alternativas encontradas para permitir algum tipo de análise dos resultados do 1º
período avaliatório foi a aplicação de um questionário, por meio do qual os vários
avaliadores identificaram os fatores que justificam os resultados obtidos.
Fazendo uma comparação entre os resultados da Avaliação Institucional - AI,
realizada nos órgãos e entidades signatários de Acordo de Resultados,3 com os
resultados da média da pontuação obtida na ADI pelos respectivos servidores,
pode-se concluir que eles estão bastante convergentes. Apenas em uma entidade
a média da ADI foi superior à AI.
A partir dos resultados da ADI, verificou-se a necessidade de criar um instrumento que possibilitasse o monitoramento do processo de avaliação, principalmente nas unidades administrativas que, por meio de métodos estatísticos,
fossem identificadas avaliações consideradas com algum desvio. Neste sentido,
a legislação criou uma Junta de Monitoramento, composta por um representante
da APDRH, um representante da AUGE e um representante da Unidade de Recursos Humanos do órgão ou entidade, que analisará os resultados da avaliação
e definirá as unidades a serem monitoradas.
Várias ações ainda serão implementadas pelo Poder Executivo Estadual, no
intuito de aprimorar o processo de avaliação de seus servidores, bem como
melhorar a qualidade da avaliação, de como avaliar e de acompanhar o desempenho do servidor.
Não obstante a necessidade de aprimoramento do processo, resultados
qualitativos já foram percebidos pelas chefias imediatas e pelas USRHs com a
implementação da ADI.
186 - o choque de gestão em minas gerais
A ADI possibilitou o acompanhamento sistematizado e contínuo do desempenho do servidor, principalmente nos órgãos e entidades que adotaram o PGDI
como obrigatório, gerando, até mesmo, uma aproximação entre a chefia imediata
e o servidor, que passou a ter um retorno em relação ao seu desempenho.
A partir da ADI, foi possível constatar mudanças comportamentais vinculadas diretamente aos critérios pontualidade e assiduidade, por parte de alguns
servidores. Também foi possível identificar necessidades de capacitação dos
servidores avaliados nos momentos de elaboração e atualização do PGDI e de
realização da entrevista de avaliação. A entrevista de avaliação, por sua vez,
abriu um espaço para o servidor dar sugestões relacionadas ao funcionamento
e à atuação de seu órgão ou entidade, não se resumindo a pontos relacionados
ao desempenho do servidor.
Além disso, foi possível identificar o potencial de servidores que estavam
sendo subaproveitados e a necessidade de mudança de área de servidores que
não apresentavam perfil adequado às funções que estavam desenvolvendo e
que, a partir da ADI, foram remanejados internamente ou, em alguns casos,
mudaram de órgão ou entidade. Em alguns casos, houve encaminhamento de
servidor para acompanhamento psicofuncional.
A ADI possibilitou a identificação de várias irregularidades na situação funcional dos servidores e a regularização dos casos mais simples. As irregularidades
mais frequentes foram a disposição informal do servidor para outro órgão ou
entidade e o desvio de função.
Também foi possível obter um diagnóstico das condições de trabalho
oferecidas pelos órgãos ou entidades, por meio do preenchimento, por parte do
servidor avaliado, do formulário “Informações sobre as Condições de Trabalho”.
Em alguns órgãos e entidades, os fatores identificados pelos servidores, que
influenciavam negativamente no desempenho, foram considerados e alterados.
Com isso, houve melhoria das condições de trabalho, a partir das informações
geradas no processo de avaliação.
Enfim, apesar de ainda não ser possível afirmar que a ADI promoveu mudanças de desempenho do servidor, no que tange, por exemplo, à qualidade
e produtividade no trabalho, nota-se que outras mudanças já foram efetivadas,
gerando resultados positivos para a gestão de pessoas no Estado.
6. Conclusão
O modelo de Avaliação de Desempenho Individual foi concebido com o
objetivo primordial de melhorar o desempenho do servidor, a fim de garantir a
prestação de serviços públicos de qualidade a todos os cidadãos, contribuindo
para a implementação do princípio da eficiência na Administração Pública do
Poder Executivo Estadual. Ressalta-se o relevante papel da ADI no fornecimento
Parte 4 - 187
de subsídios e na retroalimentação de informações para a gestão da política de
recursos humanos no Estado.
A elaboração do marco legal e a definição da metodologia padrão visaram à
construção de um processo simples que realizasse efetivamente a avaliação do
desempenho dos servidores, permitindo-se adaptações da metodologia e dos
procedimentos para atender às especificidades dos órgãos e entidades.
Outro aspecto importante do modelo de avaliação de desempenho dos
servidores mineiros é a sua vinculação com outros institutos, compondo uma
rede de ações institucionais e legais interdependentes e interligadas entre si. A
obtenção de resultado satisfatório na ADI é pré-requisito para o servidor evoluir
na carreira e para a percepção de benefícios pecuniários como o Adicional de
Desempenho e o Prêmio por Produtividade. Esta estratégia pode ter contribuído
para minimizar a resistência dos servidores, à medida que o servidor reconhece na
ADI um mecanismo de incentivo e de premiação, apesar da implicação de perda
do cargo ou função pública em decorrência de resultados insatisfatórios.
Certamente, o grande desafio e o que tornou inovadora a experiência da ADI
no Governo de Minas Gerais foi a dimensão e a abrangência da implementação
do processo, já no primeiro período avaliatório — a diretriz era de que todos os
servidores passíveis de serem avaliados nos órgãos e entidades da Administração
Pública Estadual tivessem o seu desempenho avaliado.
Para tanto, foi realizado um amplo processo de divulgação da ADI entre os
servidores públicos estaduais, ações de capacitação presenciais e a distância,
direcionadas para a formação de multiplicadores e dos agentes que atuaram no
processo, ressaltando-se a disponibilidade de recursos para o financiamento de
tais ações. Destaca-se o papel da unidade central de recursos humanos da SEPLAG
e das USRHs dos órgãos e entidades que, estimulados pela primeira, realizaram
um trabalho integrado e de cooperação mútua na implementação do processo. A
SEPLAG acompanhou o processo de implementação nos órgãos e entidades por
meio da realização, inclusive, de visitas técnicas, prestando assessoria direta e
sistemática às USRHs na prestação das informações e esclarecimentos necessários
para a implementação da ADI. Salienta-se, ainda, o apoio e comprometimento
do Governador do Estado e dos dirigentes da SEPLAG, fator absolutamente fundamental para o êxito do processo de implementação da ADI.
No entanto, também foram identificados aspectos dificultadores, merecendo
destaque a concepção errônea de que o instituto foi criado para fins de punição
do servidor; o fato de a cultura de avaliação ainda ser incipiente no setor público,
o descrédito na continuidade do processo e a falta de conhecimento, ainda, de
grande parte dos servidores sobre os objetivos, a utilização e as consequências
dos resultados do processo de ADI.
Encerrado o primeiro período avaliatório, acredita-se que os resultados podem
ter refletido as dificuldades identificadas e os aspectos do processo que têm que
ser aprimorados.
188 - o choque de gestão em minas gerais
Não obstante a ADI não ter alcançado todos os objetivos a que se propôs
no primeiro ano de sua implementação, é flagrante o sucesso da experiência
no que tange ao foco em que foi trabalhada preliminarmente, qual seja o de
ter “quebrado a resistência” e ter iniciado um processo de mudança cultural
entre os servidores, permitindo que fossem avaliados nos órgãos e entidades da
Administração Pública do Poder Executivo Estadual, e que fosse vencido o grande
desafio de cumprir a meta estabelecida, considerando o número de servidores
a serem avaliados e a sua distribuição geográfica.
Para o aprimoramento do processo de Avaliação de Desempenho Individual,
já estão sendo realizadas análises dos resultados da ADI para obtenção de um
diagnóstico que identifique os aspectos que devem ser aprimorados, trabalho
que está contando com a participação da SEPLAG, das USRHs, dos servidores
que atuaram no processo como avaliadores e de representantes de sindicatos e
associações de servidores. Destaca-se que o foco de atuação de implementação
do processo no segundo ano da sua realização relaciona-se com:
• aprimoramento da ADI;
• orientações relativas ao momento do estabelecimento das metas para
o desempenho do servidor, a fim de disseminar a cultura de alinhamento das metas individuais com as metas institucionais e com as
estratégias do Governo;
• a conscientização sobre os reais objetivos a que a avaliação se propõe
e as consequências da utilização dos resultados da ADI.
O clima de desconfiança entre os servidores ainda se faz presente e é preciso
que sejam adotadas medidas que desvinculem a avaliação da ideia de ameaça
à estabilidade do servidor, para que passem a vislumbrá-la como insumo para a
política de recursos humanos, bem como um instrumento gerencial de relevância
tanto para a instituição quanto para os próprios servidores.
A Avaliação de Desempenho Individual, apesar de tantos obstáculos e
dificuldades, é, sem dúvida, uma experiência de sucesso, que pode e deve
ser replicada em outros estados e entes da Federação. A sua implementação,
principalmente, se considerarmos seu caráter complexo por natureza, inédito
no setor público, no tocante à abrangência em que se deu em Minas Gerais,
demonstra que é possível modernizar e tornar mais efetivos os instrumentos de
gestão do Estado, fundamentais para a prestação de serviços de alto nível de
qualidade e compatíveis com as necessidades da sociedade.
O processo de Avaliação de Desempenho Individual ainda tem muito para
ser aprimorado. O primeiro passo já foi dado, na tentativa de implantar uma
cultura de avaliação nos órgãos e entidades. Naturalmente, não se imaginava
que o modelo implementado fosse perfeito. Para que este chegue próximo do
ideal, serão necessários mais alguns anos, pois o que se busca é o alinhamento
entre os instrumentos de avaliação: metas institucionais, metas das unidades
Parte 4 - 189
administrativas e metas individuais, estas estabelecidas no PGDI. Para tanto, é
necessário o aperfeiçoamento contínuo do processo por meio, principalmente,
da participação das USRHs, dos representantes de sindicatos e associações, dos
avaliadores e dos avaliados.
NOTAS
1
Lei nº 14.693, de 31 de julho de 2003.
2
Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003.
3
Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003.
CAPÍTULO 10
Reestruturação das Carreiras
Jomara Silva
Fádua Bayão
Fernanda Neves
Luciana Meireles
Este capítulo trata do processo da reestruturação e implantação das carreiras
dos servidores públicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Essa
experiência merece atenção por ter concepções inovadoras, pelo seu alcance e
abrangência, uma vez que, após 11 anos, todas as carreiras dos aproximadamente
390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas. São 128 carreiras,
contendo 309.569 cargos efetivos no Poder Executivo Estadual, excluídas as
carreiras dos Policiais Civil, Militar e Corpo de Bombeiros.
Para relatar a experiência da reestruturação e implantação das carreiras do
Poder Executivo Estadual, este texto está estruturado em cinco partes. A primeira
irá explicitar a contextualização, os antecedentes, os fundamentos legais, as
diretrizes e os fatores dificultadores para a reestruturação das carreiras; na segunda
são apresentadas as etapas da implementação, as diretrizes para a elaboração
das tabelas salariais, o processo de negociação para a elaboração, bem como
o processo de tramitação dos Projetos de Lei na Assembleia Legislativa; na
terceira são apresentadas as características e as inovações das novas carreiras;
na quarta parte serão apresentados os resultados quantitativos e qualitativos da
reestruturação das carreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantação
das novas tabelas salariais; e enfim, na última parte, tem-se a conclusão do
texto.
192 - o choque de gestão em minas gerais
1. Introdução
Uma das ações do Projeto Estruturador “Choque de Gestão” foi a reestruturação e implantação das novas carreiras dos servidores públicos do Poder
Executivo Estadual.
A implementação das novas carreiras foi uma das mais difíceis tarefas
relacionadas à Política de Recursos Humanos. Uma série de razões justifica tal
conclusão. Algumas dizem respeito a questões técnicas, tais como:
• a falta de número preciso com relação ao quantitativo de cargos
efetivos;
• a inexistência de informações confiáveis dos dados dos servidores
para a reestruturação das carreiras, a elaboração das tabelas salariais
e o posicionamento dos servidores nas novas carreiras;
• a inexistência de um sistema informatizado consistente e com informações corretas e atualizadas dos dados funcionais dos servidores;
• a precariedade do sistema informatizado para a realização de impactos
financeiros para a construção das tabelas salariais;
• a precariedade da infraestrutura técnica e de pessoal.
Outras dificuldades que podem ser destacadas são:
• expectativa gerada pelos 11 anos sem reestruturação das carreiras e
reajuste das tabelas salariais;
• falta de credibilidade dos servidores públicos nos governos e na
implementação de benefícios com a mudança de governo. A maioria
dos servidores não teve o benefício da concessão de progressão nas
tabelas antigas;
• falta de recursos orçamentários e financeiros para a construção das
tabelas salariais;
• necessidade de se respeitar o limite de 49% da receita corrente líquida com despesa de pessoal, em atendimento à Lei Complementar nº
101, de 04 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal;
• grande número de servidores públicos;
• necessidade de se ampliar as estruturas das carreiras em função do
aumento do tempo necessário para aposentadoria;
Parte 4 - 193
• existência de inúmeros “problemas” com a ânsia de solução, que
foram acumulados com o decorrer dos anos;
• as diferenças e as peculiaridades dos servidores, das carreiras e das
tabelas do Poder Executivo;
• elevado número de servidores em desvio de função.
Um dos maiores desafios foi compatibilizar o fim do concurso interno,
decorrente do advento da Constituição da República de 1988, o entendimento do
Supremo Tribunal Federal relativo à inconstitucionalidade da figura do “acesso”,
com a necessidade de se fazer uma política de recursos humanos pautada na
meritocracia e no incentivo à capacitação dos servidores.
A reestruturação das carreiras e a implantação das novas tabelas salariais foram
realizadas com a expectativa de dar o primeiro passo para diminuir e minimizar
os problemas e distorções existentes; de fornecer mecanismos para que todos
os servidores pudessem ter uma perspectiva de carreira, implementável e com
ganhos reais, bem como sustentável do ponto de vista orçamentário e financeiro.
Além disso, a expectativa era criar instrumentos de incentivos e reconhecimento
à capacitação, elevação de escolaridade e formação profissional do servidor e,
ainda, criar a sistemática de desenvolvimento do servidor na carreira, pautado
no mérito e na profissionalização.
Para proceder à reestruturação e à implantação das novas carreiras foi publicado o Decreto nº 43.576, de 9 de setembro de 2003, estabelecendo as diretrizes
para que os órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual elaborassem os
novos planos de carreiras.
As diretrizes para a construção das novas carreiras tiveram como pressupostos:
• desenvolvimento do servidor público efetivo na respectiva carreira,
com base na igualdade de oportunidades, no mérito funcional, na
qualificação profissional e no esforço pessoal;
• análise da avaliação periódica de desempenho individual como
requisito necessário para o desenvolvimento na carreira, por meio de
promoção e progressão, com valorização do desempenho eficiente
das funções atribuídas à respectiva carreira;
• sistema permanente de formação e aperfeiçoamento do servidor para
fins de promoção na carreira;
• valorização gradativa da formação ou titulação do mesmo nível ou
do nível de escolaridade superior àquela exigida pelo nível em que o
servidor estiver posicionado na carreira, aplicando-se fator de redução
194 - o choque de gestão em minas gerais
ou supressão do interstício necessário, bem como do quantitativo
de avaliações de desempenho individual, para fins de progressão e
promoção;
• evolução do vencimento básico, do grau de responsabilidade e da
complexidade de atribuições, de acordo com o grau ou nível em que
o servidor estiver posicionado na respectiva carreira;
• maior mobilidade institucional, setorial e intersetorial dos servidores
públicos efetivos na Administração Pública;
• descrição ampla das atribuições dos cargos efetivos;
• busca da isonomia de vencimento básico entre os cargos que possuem
as mesmas atribuições definidas pela legislação vigente, de acordo
com o grau de responsabilidade das tarefas, a natureza e a complexidade dos cargos componentes das carreiras; e
• garantia de irredutibilidade da remuneração do cargo efetivo.
Pode-se perceber que as diretrizes para a instituição de Planos de Carreiras
tiveram como base a meritocracia e o incentivo à formação e à capacitação contínua do servidor, buscando proporcionar, consequentemente, um aumento da
eficiência e eficácia das instituições e da prestação do serviço público.
Outro ponto importante refere-se à lógica de construção do menor número
de carreiras possível, com atribuições mais amplas. Em princípio, buscou-se
construir carreiras comuns a todos os órgãos e entidades do Poder Executivo
Estadual das atividades da área meio, entretanto, tal não foi possível, ficando
restrita a fusão de cargos dentro de um mesmo grupo de atividades, que será
melhor explicitado no item “Etapas da Implementação”.
Cumpre mencionar uma diretriz bastante polêmica entre o Governo e os
representantes das entidades sindicais, qual seja, a vedação de ingresso por
concurso público em cargos de carreiras com exigência de nível fundamental
de escolaridade. Tal diretriz tem como fundamento a instituição de um corpo
de servidores públicos melhor qualificado e que atividades que demandam
conhecimento inferior ao ensino médio, tais como, as relacionadas com conservação, limpeza, recepção, e outros, sejam desempenhadas por meio de serviços
terceirizados.1
Parte 4 - 195
2. Etapas da Implementação
A reformulação dos planos de carreiras do Poder Executivo Estadual foi implementada em fases distintas. Na primeira etapa foram definidos o quantitativo
de cargos de provimento efetivo e a estrutura das carreiras, as transformações
das classes de cargos anteriormente existentes nas novas carreiras, bem como
a nova sistemática de desenvolvimento dos servidores nas novas carreiras
instituídas. Na segunda, foram estabelecidas as tabelas de vencimento básico,
considerando a nova estrutura das carreiras. Na última fase, foram definidas as
regras de posicionamento e o consequente posicionamento dos servidores nas
novas estruturas das carreiras.
O Artigo 5º da Emenda à Constituição Estadual nº 57, de 15 de julho de
2003, determinou que o Governo do Estado de Minas Gerais deveria encaminhar à Assembleia Legislativa, até 31 de dezembro daquele ano, os projetos de
lei relativos aos novos planos de carreira dos servidores públicos civis do Poder
Executivo.
Face ao referido dispositivo constitucional, foram promovidas reuniões entre
representantes da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG e
membros de entidades representativas dos servidores públicos estaduais, com
o objetivo de discutir as diretrizes para a elaboração dos anteprojetos de leis
referentes aos novos planos de carreira dos servidores do Poder Executivo
Estadual. Tais diretrizes foram publicadas no Decreto nº 43.576, de 9 de
setembro de 2003.
Paralelamente às reuniões de discussão das diretrizes para a elaboração dos
novos planos de carreiras, realizou-se a atualização e sistematização dos dados
referentes ao quantitativo de cargos existentes, providos e vagos em cada órgão
e entidade do Poder Executivo, bem como o quantitativo de servidores aposentados, funções públicas e cargos resultantes de efetivação pela EC nº 49, de
13 de junho de 2001.2 O levantamento teve como base de dados um relatório
emitido em setembro de 2003 pelo Sistema Integrado de Administração de Pessoal – SISAP, que foi posteriormente confrontado com uma pesquisa efetuada
pela Auditoria-Geral do Estado. Foi realizado, ainda, um levantamento manual
dos aproximadamente doze mil servidores efetivados pela EC nº 49, de 2001,
por meio das publicações das efetivações no diário oficial do Estado
Para que a elaboração dos referidos planos pudesse se dar com maior facilidade e objetivando fortalecer os subsistemas de atuação do poder público, o
Decreto nº 43.576, de 2003, definiu quatorze Grupos de Atividades, reunindo-se
em cada qual as carreiras dos órgãos e entidades cujas finalidades e competências
encontram maior proximidade e afinidade.
196 - o choque de gestão em minas gerais
Desta maneira, os órgãos e entidades da Administração Pública direta,
autárquica e fundacional do Poder Executivo foram distribuídos nos seguintes
grupos: Grupo de Atividades de Gestão, Planejamento, Tesouraria, Auditoria e
Político-Institucionais; Grupo de Atividades de Agricultura e Pecuária; Grupo
de Atividades de Meio Ambiente; Grupo de Atividades de Saúde, Grupo de
Atividades de Previdência Social; Grupo de Atividades de Educação Básica;
Grupo de Atividades de Educação Superior; Grupo de Atividades de Ciência
e Tecnologia; Grupo de Atividades de Cultura; Grupo de Atividades de
Desenvolvimento Econômico e Social; Grupo de Atividades de Defesa Social;
Grupo de Atividades de Transportes e Obras Públicas; Grupo de Atividades de
Tributação, Fiscalização e Grupo de Atividades Jurídicas.
Com a publicação do Decreto nº 43.576, de 2003, iniciou-se uma série de
reuniões entre a equipe técnica da SEPLAG e os representantes de todos os órgãos
e entidades integrantes dos grupos de atividades supracitados, com o objetivo
de elaborar os planos de carreiras, de forma a contemplar as peculiaridades de
cada grupo, observando-se as diretrizes definidas.
A elaboração e o encaminhamento à Assembleia Legislativa do Estado de
Minas Gerais - ALEMG dos anteprojetos de leis dos planos de carreiras dos
servidores públicos civis do Poder Executivo Estadual foi concluída em dezembro
de 2003, atendendo ao disposto no art. 5º da Emenda à Constituição Estadual
nº 57/2003.
A tramitação de referidos projetos de lei na ALEMG compreendeu o período
entre 31 de dezembro de 2003 e 24 de dezembro de 2004, data da aprovação
do último projeto de lei. Neste importe, a SEPLAG acompanhou todo o processo
legislativo com análise criteriosa das alterações efetuadas durante a tramitação.
Ressalta-se que foram realizadas várias audiências públicas, além do contato
permanente com os representantes das entidades sindicais e dos servidores de
forma a preservar seus interesses e necessidades na formatação e aprovação das
novas carreiras, dentro das diretrizes previamente estabelecidas, sendo que várias
demandas foram atendidas durante as atividades parlamentares.
Após a aprovação das leis que instituíram os novos planos de carreiras,
foram publicados os decretos que estabeleceram a lotação, a codificação e
a identificação de cada cargo de provimento efetivo do Poder Executivo. Tal
medida permite à Administração o acompanhamento e controle permanente das
alterações do quantitativo de cargos providos e vagos em cada órgão ou entidade,
bem como a identificação das áreas onde existe maior demanda de pessoal.
A segunda etapa do processo de reformulação dos planos de carreiras foi a
elaboração dos projetos de lei instituindo as tabelas de vencimento básico das
novas carreiras do Poder Executivo Estadual. Em junho de 2005, foram encaminhados à Assembleia Legislativa os projetos de lei que instituem as tabelas de
vencimento básico das carreiras dos Grupos de Atividades dos Profissionais da
Parte 4 - 197
Educação Básica do Estado, da Educação Superior e da Saúde, com vigência em
1º de setembro de 2005, e as demais tabelas foram encaminhadas em outubro
do mesmo ano, com vigência em 1º de janeiro de 2006.
A construção das referidas tabelas de vencimento básico fundamentou-se na
valorização dos servidores públicos estaduais, buscando corrigir as distorções
geradas pela política de remuneração então vigente e oferecer a perspectiva de
evolução salarial na carreira a todos os que, com o tempo, apresentem melhor
desempenho e maior qualificação para o exercício de suas funções.
O sistema remuneratório do Poder Executivo Estadual então vigente não
permitia uma carreira com evolução salarial, inclusive decorrente do desenvolvimento do servidor nas carreiras, por meio de promoção ou progressão.
Neste sentido, primeiramente vale mencionar a instituição da Parcela
Remuneratória Complementar – PRC, instituída pela Lei Delegada nº 41, de 07
de junho de 2000. A referida lei estabeleceu pisos salariais para os servidores
do Poder Executivo Estadual, com valores determinados conforme o nível
de escolaridade exigido para o provimento do cargo. A PRC destinava-se a
assegurar que a remuneração do servidor não tivesse valor inferior ao piso salarial
estabelecido. Entretanto, grande parte dos servidores que ingressaram em uma
mesma carreira do serviço público estadual, em épocas diversas, passaram a
perceber idênticos valores de remuneração, em função da instituição de piso
salarial que considerava os adicionais por tempo de serviço adquiridos até a data
de publicação da lei que instituiu a referida parcela, qual seja, 07 de junho de
2000, bem como o valor de vencimento básico de seu cargo efetivo.
Outra distorção salarial decorrente da instituição da PRC refere-se à situação
de que, se o servidor tivesse aumento do vencimento básico em decorrência
da progressão e promoção, o valor necessário para alcançar o piso salarial
diminuía, o que levava à diminuição do valor da PRC. Consequentemente,
servidores de uma mesma carreira que estavam posicionados em níveis e graus
diversos, e que contavam com diferentes períodos de efetivo exercício possuíam,
frequentemente, valores semelhantes de remuneração.
Ademais, no antigo modelo de estruturas das carreiras do Poder Executivo, a
maioria das tabelas de vencimento básico possuía amplitudes muito pequenas
— ou até mesmo inexistentes — entre os níveis e graus. Nesse contexto, a
progressão ou promoção do servidor na carreira não implicava, necessariamente,
uma evolução salarial. Um exemplo claro desta distorção pode ser observado
na tabela de vencimento básico da Carreira do Pessoal da Administração Direta
do Poder Executivo, instituída pelo Decreto nº 36.034, de 14 de setembro de
1994, na qual os valores do nível 1, grau A, até o nível 7, grau G, são idênticos:
R$200,00 (duzentos reais).
198 - o choque de gestão em minas gerais
Com a reestruturação das carreiras do Poder Executivo e a implantação das
novas tabelas de vencimento básico, buscou-se a correção das distorções desse
antigo modelo. As novas tabelas possuem, como regra geral, variação linear
de 3% entre os graus e 22% entre os níveis, podendo ser maior ou menor em
algumas carreiras cujas peculiaridades exigiram adaptações. Assim, a progressão
e a promoção na carreira implicarão, obrigatoriamente, aumento do valor do
vencimento básico e da remuneração.
Nesse contexto, para ser possível construir tabelas de vencimento básico seria
imprescindível incorporar a PRC de todos os servidores. Todavia o impacto financeiro da incorporação total do valor da PRC ao vencimento básico foi estimado
em aproximadamente dois bilhões de reais ao ano, o que a inviabilizou. Assim,
objetivando extinguir a PRC e incorporar parcela da mesma, preliminarmente à
elaboração das tabelas de vencimento básico, foi instituída a Vantagem Temporária Incorporável – VTI, por meio da Lei nº 15.787, de 27 de outubro de 2005,
decorrente da soma dos valores da PRC e do abono de R$45,00 instituído pela
Lei Delegada nº 38, de 1997, parcelas que foram extintas pelo referido diploma
legal. Ressalte-se que a incorporação do abono também era uma antiga demanda
dos servidores.
Vale mencionar que o trabalho de elaboração das tabelas de vencimento básico foi um trabalho coordenado pela SEPLAG e realizado conjuntamente com
os órgãos e entidades dos grupos de atividades. Os representantes dos grupos de
atividades, observando as diretrizes definidas, gozavam de autonomia para definir
as tabelas de vencimento básico das carreiras de seus quadros de pessoal.
Para a elaboração das tabelas de vencimento básico, a primeira diretriz
definida foi o limite do impacto financeiro decorrente da implementação das
mesmas. A partir de uma análise conjunta de fatores como o crescimento vegetativo da folha de pessoal, a projeção da receita corrente líquida e do limite de
49% de gasto com despesa de pessoal do Poder Executivo definido pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, o montante de recursos para implementação das novas
tabelas foi de aproximadamente 10% sobre a folha total de pessoal, dividido de
forma equânime entre todos os grupos de atividades.
As outras diretrizes que orientaram os trabalhos para elaboração das tabelas
foram a incorporação de parcela da VTI, a construção de tabelas lineares com
amplitude, regra geral, de 3% por grau e 22% por nível, e a irredutibilidade da
remuneração ao servidor posicionado na nova carreira.
Grande parte do valor da VTI foi incorporada nas novas tabelas salariais e,
em muitos casos, tal incorporação ocorreu integralmente. Para os servidores
das carreiras supracitadas, o valor remanescente da nova vantagem instituída
permanecerá com a mesma natureza e passará a ser fixo, sujeito exclusivamente
ao reajuste geral ou a futuras incorporações ao vencimento básico. Os valores da
VTI serão progressivamente incorporados ao vencimento básico dos servidores,
Parte 4 - 199
mas, por outro lado, não serão reduzidos na ocasião em que o servidor tiver
progressão ou promoção na carreira. Dessa forma, fica garantido que a progressão
e a promoção na carreira implicarão melhoria salarial.
A terceira etapa do processo de reformulação dos planos de carreira efetivou-se com a publicação dos decretos que definem as regras de posicionamento
dos servidores nas novas carreiras. Tais regras foram elaboradas com base nas
transformações e correlações das antigas classes de cargos nas novas carreiras,
na escolaridade do cargo efetivo ocupado, no vencimento básico correspondente
ao nível e ao grau ocupado pelo servidor na classe anterior, e na lotação do
cargo de provimento efetivo. Ressalte-se que o órgão ou entidade de exercício
não interferiu no posicionamento do servidor.
Por fim, o processo de implementação dos planos de carreiras é concluído
com o efetivo posicionamento dos servidores na estrutura das carreiras, por meio
da publicação de Resolução Conjunta entre o dirigente máximo do órgão, ou da
entidade de lotação do cargo de provimento efetivo ocupado, e o Secretário de
Estado de Planejamento e Gestão. Nesse momento, o servidor concretiza seu
posicionamento nas novas carreiras, passando a fazer jus aos benefícios e à nova
sistemática de evolução da carreira, bem como às tabelas salariais instituídas
para as novas carreiras.
3. Principais Características dos Planos de Carreiras
Não obstante os planos de carreiras contemplarem as peculiaridades de cada
grupo de atividades, as principais características são comuns a todos eles, uma vez
que a sistemática de concepção foi definida pelo Decreto nº 43.576/2003.
Inicialmente, vale ressaltar que os novos planos de carreiras estabeleceram
conceitos importantes e padronizados no âmbito do Poder Executivo Estadual,
quais sejam:
•grupo de atividades: conjunto de carreiras agrupadas segundo sua
área de atuação;
• carreira: conjunto de cargos de provimento efetivo, agrupados segundo sua natureza e complexidade e estruturados em níveis e graus,
escalonados em função do grau de responsabilidade e das atribuições
da carreira;
• cargo de provimento efetivo: unidade de ocupação funcional do
quadro de pessoal privativa de servidor público efetivo, com criação,
remuneração, quantitativo, atribuições e responsabilidades definidas
em lei, e direitos e deveres de natureza estatutária estabelecidos em
lei complementar;
200 - o choque de gestão em minas gerais
• quadro de pessoal: conjunto de cargos de provimento efetivo e de
provimento em comissão de órgão ou de entidade;
• nível: posição do servidor no escalonamento vertical dentro da
mesma carreira, contendo cargos escalonados em graus, com os
mesmos requisitos de capacitação e mesma natureza, complexidade,
atribuições e responsabilidades;
• grau: posição do servidor no escalonamento horizontal no mesmo
nível de determinada carreira.
A reestruturação das carreiras dos servidores do Poder Executivo do Estado
de Minas Gerais compreende uma série de inovações expressivas em relação
ao modelo anteriormente adotado. O primeiro aspecto inovador consiste na
eliminação do conceito de “classe de cargos”.
No modelo anterior, as carreiras dos servidores do Poder Executivo Estadual
eram compostas por segmentos de classes vinculados aos níveis de escolaridade
exigidos para o provimento dos cargos, ou seja, cada segmento de classe agrupava
cargos com os mesmos requisitos de escolaridade. Os segmentos de classes, por
sua vez, eram compostos por classes de cargos. Por exemplo, nas estruturas das
carreiras regulamentadas pelo Decreto nº 36.033, de 14 de setembro de 1994,
os cargos para cujo provimento era exigido o nível fundamental de escolaridade,
e que possuíam atribuições semelhantes, formavam um segmento de classe.
Esse segmento de classe compreendia duas classes de cargos, sendo exigida a
4ª série do ensino fundamental para o provimento dos cargos da primeira, e,
para a classe seguinte, a 8ª série do Ensino Fundamental.
Embora as carreiras fossem compostas por classes de cargos com diferentes
requisitos de escolaridade, o servidor não poderia ser promovido para um
segmento de classe com requisito de escolaridade diverso daquele exigido para
o cargo originalmente ocupado — essa modalidade de ascensão na carreira,
denominada “acesso”, era prevista na Lei Estadual nº 10.961, de 1992, que
reestruturou as carreiras do Poder Executivo, bem como no Estatuto do Magistério
(Lei Estadual nº 7.109, de 1977), mas foi vedada pela Constituição Federal
de 1988. Por essa razão, a melhoria da qualificação do servidor, através da
obtenção de títulos de escolaridade, não gerava perspectivas de evolução salarial.
Ademais, praticamente todas as carreiras só admitiam o ingresso no nível inicial,
excetuando-se os segmentos de classes de cargos que tinham a pós-graduação
como requisito de escolaridade.
Com a reestruturação das carreiras do Poder Executivo Estadual, extinguiu-se
o conceito de “classe”, instituindo-se um modelo, cujas carreiras não são compartimentadas em segmentos isolados. A maioria das novas carreiras é composta
por níveis com diferentes requisitos de escolaridade, e qualquer servidor pode
ser promovido até o último nível da carreira, desde que atenda aos requisitos
Parte 4 - 201
legais. Desta forma, o servidor terá incentivos para aprimorar sua formação ao
longo da vida funcional, uma vez que a melhoria do nível de escolaridade passa
a ser, em muitos casos, requisito para a promoção na carreira.
É importante ressaltar que a estrutura de uma carreira contendo níveis de
escolaridade diferenciados, com possibilidade de o servidor ser promovido até
o final de sua carreira, em nada se assemelha com a figura do acesso julgado
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal – STF. O que foi feito em Minas é a construção de carreiras contendo estruturas com níveis de escolaridade
diferentes, para estimular a formação do servidor, o que não significa a possibilidade de provimento em cargo público sem concurso público. Para explicar
melhor, imagine-se, por exemplo, um cargo de assistente técnico, cuja estrutura
da carreira inicia-se com nível médio de escolaridade. Para promoção a um nível
maior da estrutura da mesma carreira, o Poder Executivo estabelece a exigência
de que o servidor tenha a formação em nível superior de escolaridade. Neste
caso, comprovando os requisitos exigidos para promoção, entre eles a formação em nível superior de escolaridade, o servidor é promovido para um nível
maior na estrutura de sua carreira, mas continua sendo assistente técnico como
inicialmente. Em outras palavras, se um servidor ocupa um cargo de assistente
técnico, como citado anteriormente, e pretende ser analista, cuja estrutura da
carreira inicia-se com nível superior de escolaridade, ele somente poderá sê-lo
por meio de concurso público.
Outra característica do antigo modelo de carreiras do Poder Executivo Estadual
era a existência de um grande número de classes de cargos, correspondendo a
cada classe um conjunto específico de atribuições. Na maioria dos casos, essas
classes de cargos agrupavam um número bastante restrito de categorias profissionais — algumas classes contemplavam apenas uma categoria. Este contexto
propiciava, frequentemente, situações de desvio de função, especialmente nas
classes cujas atribuições tornaram-se desnecessárias ou obsoletas. O elevado
número de classes de cargos também era devido à existência de classes específicas para os Quadros de Pessoal de determinados órgãos ou entidades do
Poder Executivo, mesmo nas situações em que havia semelhança ou afinidade
nas áreas de atuação desses órgãos ou entidades.
Nas leis que instituem os novos Planos de Carreiras do Poder Executivo, as
atribuições dos cargos foram definidas de maneira ampla e genérica, de forma
a abranger diversas categorias profissionais, proporcionando uma carreira com
servidores multifuncionais, com multitarefas, além de tornar mais simples a
renovação dos quadros de pessoal.
Assim, a criação de carreiras que abranjam diversos órgãos e entidades com
finalidades e competências afins, somada a uma descrição mais ampla das atribuições dos cargos, facilita a movimentação dos servidores (transferências, mudança
de lotação etc.) entre os órgãos e entidades que possuem carreiras em comum,
202 - o choque de gestão em minas gerais
permitindo que as necessidades de pessoal da administração pública possam ser
atendidas com maior acuidade, provendo-se com rapidez a demanda de recursos
humanos nas áreas eventualmente mais carentes. Neste sentido, promoveu-se
a fusão de diversas classes de cargos, o que resultou na transformação das 893
classes de cargos anteriormente existentes em apenas 128 carreiras.
Outra medida adotada para simplificar a gestão de pessoas no âmbito da
Administração Pública Estadual é a padronização da denominação das carreiras,
conforme o nível de escolaridade do cargo: Ajudante, Oficial e Auxiliar, para
carreiras com exigência de nível fundamental; Agente, Técnico e Assistente, para
carreiras com exigência de nível intermediário; e Analista, Gestor e Especialista,
para carreiras com exigência de nível superior. Ressalte-se que existem carreiras
com denominação específica, tais como Procurador do Estado, Professor da
Educação Básica e outros.
O ingresso nas carreiras dar-se-á por meio de concurso público de provas ou
de provas e títulos e, regra geral, ocorrerá no primeiro grau do nível inicial das
carreiras. Por outro lado, outra inovação contida nos novos Planos de Carreiras
dos servidores do Poder Executivo consiste na previsão de ingresso, em nível
diverso do inicial, para algumas carreiras. Regra geral, tal possibilidade ocorreu
nas carreiras de nível superior de escolaridade, cuja estrutura tenha previsão
de comprovação de habilitação em nível superior de escolaridade, no nível
inicial da estrutura da carreira e, em um nível mais elevado da mesma estrutura,
exija habilitação em nível de pós-graduação stricto sensu. Neste caso, o Poder
Executivo pode realizar concurso público exigindo-se do candidato comprovação
de pós-graduação stricto sensu para ingresso em nível mais elevado da carreira.
Ressalta-se que a legislação deve prever tal possibilidade e, ainda, em qual nível
da carreira dar-se-á esse ingresso.
Vale mencionar que o instituto do ingresso em nível diverso do inicial da
carreira é um instrumento muito útil para a captação de profissionais com maior
habilitação e formação para o desempenho das atribuições dos cargos públicos,
possibilitando que tais profissionais ingressem em um nível mais elevado da
estrutura da carreira para o qual foi aprovado em concurso público.
Na vigência do antigo modelo de carreiras, não havia incentivos para a mudança de carreira no âmbito do Poder Executivo Estadual, através de concurso
público — o ingresso em outra carreira só seria proveitoso se a remuneração
fosse maior do que a do cargo anteriormente ocupado pelo servidor.
Os novos Planos de Carreiras contêm a previsão de que o servidor público
ocupante de cargo de provimento efetivo do Poder Executivo do Estado de
Minas Gerais que ingressar em cargo de uma das novas carreiras do Estado, em
razão de concurso público posterior à publicação da lei que instituiu a referida
carreira, com jornada de trabalho equivalente à do cargo de origem, cuja remuneração for superior à do cargo de carreira em que ingressar, poderá perceber
Parte 4 - 203
a diferença a título de vantagem pessoal denominada vantagem pessoal/novo
ingresso - VP/NI, sujeito exclusivamente à revisão geral da remuneração dos
servidores estaduais.
Outra característica das carreiras consiste na estrutura ser matricial, organizada
em níveis e graus. Nível é a posição do servidor no escalonamento vertical da
estrutura da carreira, contendo cargos escalonados em graus, com os mesmos
requisitos de capacitação e a mesma natureza, complexidade, atribuições e responsabilidades. O grau é a posição do servidor no escalonamento horizontal,
no mesmo nível de determinada carreira.
O servidor pode evoluir na carreira, com ampliação de nível e de grau, por
meio de progressão e promoção, e não há limite de vagas para promoção na
maioria das carreiras.
A progressão consiste na passagem de um grau para o subsequente, dentro de
um mesmo nível. Fará jus à progressão na carreira o servidor que se encontrar
em efetivo exercício, após ter cumprido o interstício de dois anos de efetivo
exercício no mesmo grau e recebido duas avaliações periódicas de desempenho
individual satisfatórias desde a sua progressão anterior.
A promoção é a passagem do servidor de um nível a outro imediatamente
subsequente. Regra geral, para ser promovido, o servidor deverá encontrar-se em
efetivo exercício, ter cumprido o interstício de cinco anos de efetivo exercício
no mesmo nível e ter recebido cinco avaliações periódicas de desempenho
individual satisfatórias, desde a sua promoção anterior, nos termos das normas
legais pertinentes; se for o caso, deverá, ainda, comprovar a escolaridade
mínima exigida para o nível subsequente, bem como a participação e aprovação
em atividades de formação e aperfeiçoamento, se houver disponibilidade
orçamentária e financeira para implementação de tais atividades.
A avaliação de desempenho, que era prevista como requisito para desenvolvimento na carreira na Lei nº 10.961/92, somente foi instituída e regulamentada
em 2003,3 e somente teve sua implementação realizada para todos os servidores
públicos a partir de julho de 2004. Por esse motivo, considerou-se apenas o decurso do tempo de serviço no cargo e a ausência de punições disciplinares para
as progressões e promoções obtidas na vigência do antigo modelo. Ressalte-se
que, na maioria dos órgãos e entidades do Poder Executivo, não houve progressões e promoções após o posicionamento efetuado por meio do Decreto
nº 36.033, de 1994.
Na linha da sistemática do desenvolvimento do servidor público nas carreiras,
pautado no mérito e não apenas no decurso do tempo, a avaliação de desempenho
individual, que é um instituto que está efetivamente sendo implementado no
Poder Executivo Estadual, é requisito essencial para a progressão e promoção.
204 - o choque de gestão em minas gerais
A valorização da formação do servidor é reafirmada, nos novos Planos de
Carreiras, por meio da criação do instituto intitulado “Progressão e Promoção
por Escolaridade Adicional”, instrumento que permite a redução ou supressão
do interstício temporal e do número de avaliações de desempenho individual
necessárias ao desenvolvimento na carreira, desde que o servidor apresente
escolaridade complementar ou superior àquela exigida para o nível em que estiver
posicionado. Tal instituto beneficiará não somente os novos investimentos na
formação do servidor, mas também o investimento na elevação de escolaridade
que o servidor já tenha feito durante sua vida funcional, e que, no modelo
anterior, não reconhecia.
Como já explicitado anteriormente, as novas carreiras foram estruturadas
contendo diversos níveis de escolaridade, consubstanciando-se, assim, em um
mecanismo de incentivo à capacitação contínua do servidor, ou seja, à melhoria
de sua formação pessoal ao longo da vida funcional. Ressalte-se que, embora a
maioria das estruturas das novas carreiras contenha níveis com diferentes requisitos de escolaridade, as leis que instituem os novos planos de carreiras definem
que o posicionamento do servidor deve se dar no nível da carreira com o mesmo
requisito de escolaridade exigido para o seu ingresso.
Ressalte-se, ainda, que a maioria das leis que reestruturam as carreiras dos
servidores do Poder Executivo Estadual prevê o direito de opção pela permanência
no cargo ou função pública ocupados anteriormente ao posicionamento do
servidor na nova carreira. Trata-se de uma garantia que visa conferir legitimidade
ao processo de reestruturação das carreiras promovido pela atual gestão.
Os servidores que optam por permanecer na carreira antiga não fazem jus às
vantagens criadas para as novas carreiras do Poder Executivo. Assim, os valores
das novas tabelas de vencimento básico; os mecanismos de desenvolvimento
na carreira relacionados ao mérito do servidor; os instrumentos de incentivo e
reconhecimento do aperfeiçoamento e ampliação de sua formação; bem como
outras vantagens previstas para novos Planos de Carreiras não beneficiarão os
servidores que manifestarem a opção em questão. É relevante acrescentar que
a referida opção não implicará a perda das vantagens a que o servidor já tinha
direito antes do posicionamento na nova carreira, tais como os adicionais por
tempo de serviço a que o servidor faz jus. Ressalte-se que o servidor que não
manifestar a opção supracitada terá automaticamente ratificado o seu posicionamento na estrutura da nova carreira.
Outra garantia ao servidor posicionado na nova carreira foi a irredutibilidade
da remuneração. Assegurou-se, ainda, ao servidor inativo, o posicionamento na
estrutura das novas carreiras apenas para fins de percepção do vencimento básico
correspondente ao nível e grau que for posicionado, garantindo-se aos mesmos
as regras de posicionamento estabelecidas aos demais servidores, utilizando-se
como referência o cargo, o nível e o grau em que se deu a aposentadoria.
Parte 4 - 205
Observa-se que a reestruturação das carreiras representou um enorme progresso no que tange à qualidade na prestação dos serviços públicos, já que
proporcionou significativas vantagens aos servidores delas integrantes, gerando
incentivos antes inexistentes e estimulando-os no desenvolvimento de suas
atribuições.
Nesse contexto, os planos de carreiras foram concebidos buscando implementar os princípios meritocráticos na Administração Pública. Assim, a essência
dos novos planos de carreiras consiste em possibilitar o desenvolvimento mediante a combinação dos critérios de tempo de serviço, resultado satisfatório da
avaliação de desempenho individual e comprovação do nível de escolaridade
exigido para a promoção ao nível subsequente, sem que haja ruptura com o
conjunto de atribuições originalmente acometidas ao servidor. Desse modo, a
formulação de Planos de Carreiras, em conformidade com o modelo proposto,
permitirá a evolução do vencimento básico, do grau de responsabilidade e da
complexidade de atribuições, de acordo com o posicionamento do servidor em
sua respectiva carreira, vinculando o desenvolvimento na carreira ao mérito
funcional e à formação do servidor.
4. Resultados
O processo de reestruturação das carreiras do Poder Executivo resultou na
extinção de 79.865 cargos de provimento efetivo, dos quais a maioria exigia
como requisito de escolaridade o nível fundamental, uma vez que não há
mais ingressos em cargos públicos com exigência de nível fundamental de
escolaridade. Essa extinção de cargos permitiu a criação de 43.649 cargos de
provimento efetivo, sendo a maioria correspondente aos níveis intermediário
e superior de escolaridade. Como saldo das extinções e criações de cargos de
provimento efetivo, foi gerada uma economia potencial de R$ 27.622.700,00,
decorrente da redução de 36.216 cargos no âmbito do Poder Executivo Estadual.
Ressalte-se que vários órgãos e entidades que possuíam um quadro de pessoal
reduzido — e, em alguns casos, inexistente — foram beneficiados com um
remanejamento de cargos vagos.
A extinção de cargos de nível fundamental de escolaridade, bem como o
remanejamento dos cargos vagos entre os órgãos e entidades do Poder Executivo,
permitiu a abertura de vagas para concurso público onde a demanda é maior,
contemplando especialmente as carreiras de nível intermediário e superior de
escolaridade, com exigência de melhor nível de qualificação. Paralelamente à
reestruturação das carreiras, o Estado vem promovendo uma renovação do seu
quadro de pessoal. Entre os anos de 2003 e 2005, foram autorizadas 42.323 vagas
para concursos públicos no âmbito da Administração Pública direta, autárquica
206 - o choque de gestão em minas gerais
e fundacional do Poder Executivo. Muitos desses órgãos e entidades possuem
um quadro de pessoal bem menor que o necessário para o exercício de suas
competências e o problema se agravou após vários anos sem a realização de
concursos públicos. Além disso, o modelo de carreiras com atribuições amplas
dá maior flexibilidade à Administração na escolha das categorias profissionais
necessárias para o provimento dos cargos vagos.
Merece destaque o fato de que, com a instituição dos novos Planos de
Carreiras, todas as jornadas de trabalhos estão estabelecidas em Lei. Ressalte-se
que algumas carreiras do Poder Executivo Estadual possuíam apenas jornada
de 30 horas semanais. A partir dos Planos de Carreiras, quase todas as carreiras
possuem previsão de tabela de vencimento básico correspondente à carga
horária semanal de 40 horas. Ademais, outro fator importante decorrente da
reestruturação das carreiras foi a promoção da regulamentação das cargas horárias
e regimes de trabalho dos servidores pertencentes a categorias profissionais
contempladas em legislação específica, ou cujas condições de trabalho exigem
tratamento diferenciado, tais como as categorias dos médicos e técnicos de
radiologia. Essa medida é de suma importância para assegurar a continuidade
dos serviços prestados pela Administração, especialmente na área da saúde.
Ressalte-se ainda que, anteriormente à reestruturação das carreiras do Poder
Executivo, algumas cargas horárias de trabalho praticadas em diversos órgãos e
entidades não eram previstas pela legislação estadual, tampouco possuíam tabela
de vencimento básico correspondente. Com a implantação dos novos Planos
de Carreiras, todas as jornadas de trabalho praticadas nos órgãos e entidades do
Poder Executivo foram regulamentadas.
A implantação de 65 tabelas de vencimento básico para as 36 carreiras dos
Grupos de Atividades de Educação Básica, Educação Superior e Saúde, a partir
de setembro de 2005, gerou um impacto financeiro de R$ 445.742.895,04 sobre a folha de pagamento no ano de 2005 do Poder Executivo, correspondente
a 10,60%, beneficiando 357.331 servidores. Com o reajuste de 5% sobre as
tabelas de vencimento básico das referidas carreiras, a partir de 30 de junho
de 2006, a folha de pagamento passa a ter um acréscimo na folha anual de
R$ 618.475.250,33, correspondente a 14,70%.
Para as demais carreiras do Poder Executivo, a implantação de 136 tabelas
de vencimento básico distribuídos em 86 carreiras, com vigência a partir de
janeiro de 2006, acarretará um acréscimo à folha de pagamento estimado em
R$ 113.642.851,33 por ano, correspondendo a 13,53%, beneficiando 35.703
servidores. Portanto, para um total de 201 tabelas de vencimento básico para as
122 carreiras do Poder Executivo, a implantação das novas tabelas de vencimento
básico consiste num impacto financeiro estimado em R$ 645.751.924,02 para
o exercício de 2006, correspondendo a 12,80%, beneficiando 393.034 servidores, totalizando um impacto anual de R$ 732.118.101,66, correspondendo
a 14,51%.
Parte 4 - 207
Com a implantação das novas tabelas de vencimento básico, somada ao
reajuste salarial de 10% concedido aos policiais civis, militares, bombeiros
militares e agentes de segurança penitenciários, cujo impacto financeiro anual
é de R$ 285.650.042,76, a folha de pagamento anual do Poder Executivo, cujo
valor era de R$ 8.706.183.927,88 será elevada para R$ 9.615.387.563,62 no
exercício de 2006, e R$ 9.723.952.072,30 no exercício de 2007. Esses valores
não contemplam o impacto financeiro decorrente dos novos provimentos de
cargos efetivos através dos concursos públicos. Ressalte-se que os acréscimos à
folha de pagamento do Estado estão em conformidade com o limite prudencial
de despesas com pessoal estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Outro aspecto a ser destacado é o alinhamento entre os conceitos e mecanismos previstos nos Planos de Carreiras e as medidas tomadas pelo Poder
Executivo para conferir efetividade às previsões legais. Essa, talvez, seja a maior
distinção entre os novos Planos de Carreiras e o modelo antigo. A associação
entre os instrumentos legais e as medidas adotadas pela Administração, visando
a implementação das políticas de gestão de pessoas na esfera do Poder Executivo, garantem que os novos Planos de Carreiras não ficarão restritos ao plano
conceitual.
Um exemplo claro desse alinhamento pode ser observado na reestruturação
do sistema eletrônico de processamento de dados referentes aos servidores do
Estado — o Sistema de Administração de Pessoal - SISAP. Está em fase de implantação o Módulo de Informações Curriculares, que insere no SISAP informações
sobre a formação acadêmica e a capacitação profissional dos servidores. Essas
informações são imprescindíveis para o desenvolvimento na carreira, bem como
para a Avaliação de Desempenho Individual, a Avaliação Especial de Desempenho e para as modalidades de remuneração variável vinculadas ao resultado
da Avaliação de Desempenho Individual.
Até o final do ano de 2006, serão inseridos no SISAP dados referentes à
identificação e codificação de todos os cargos de provimento efetivo da Administração Pública direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo Estadual.
Assim, os servidores posicionados nas carreiras do Poder Executivo, bem como
os que ingressarem nessas carreiras através de concursos públicos, terão seus
cargos identificados individualmente no sistema. A formação dessa base de dados
permitirá um controle de cargos dos órgãos e entidades do Poder Executivo, que
terá grande utilidade, por exemplo, no levantamento de vagas a serem preenchidas por concurso público, bem como no acompanhamento da transferência
de servidores.
Em suma, é possível afirmar que a maior inovação apresentada no processo
de reestruturação das carreiras do Poder Executivo consiste no vínculo entre
os instrumentos legais e as ações gerenciais promovidas na área de gestão de
pessoas. Tal vínculo permite a avaliação prévia dos impactos decorrentes da
208 - o choque de gestão em minas gerais
implementação de todas as etapas dos novos Planos de Carreiras, o que torna
mais sólidas as garantias de efetividade das políticas de gestão de pessoas,
empreendidas pelo Governo do Estado de Minas Gerais.
A implementação dos novos Planos de Carreiras em diferentes etapas,
promovendo, em primeiro lugar, a renovação das estruturas das carreiras,
para, posteriormente, instituir as tabelas de vencimento básico e efetuar o
posicionamento dos servidores, também denota o objetivo de assegurar a
efetividade das políticas de gestão de pessoas no Poder Executivo Estadual.
5. Conclusão
A reestruturação e a implantação das carreiras dos servidores públicos
do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais é uma das ações do Projeto
Estruturador “Choque de Gestão”, experiência que reflete a implementação de
reformas de segunda geração no âmbito do Poder Executivo deste Estado. O
novo modelo de gestão pública que está sendo implementado no Governo de
Minas é pautado na visão meritocrática e na busca da valorização do servidor,
com vistas ao alcance de resultados efetivos.
Nesse contexto, o processo de reestruturação e implantação das carreiras
dos servidores públicos do Poder Executivo merece atenção por ter concepções
inovadoras, além do seu alcance e abrangência, pois contempla mais de 390
mil servidores e pode ser considerado bem-sucedido.
As concepções inovadoras, bem como a busca de instrumentos para atender
a demandas históricas dos servidores, são fatores que devem ser ressaltados.
Merecem destaque as características abaixo relacionadas:
• estruturas de carreiras contendo níveis de escolaridades diferenciados;
• carreiras construídas por grupo de atividades;
• carreiras com descrição das atribuições mais amplas;
• previsão para ingresso, por meio de concurso público, em nível diverso do inicial da estrutura das carreiras;
• vedação de ingresso em carreiras com escolaridade inferior ao ensino
médio completo;
• criação do instituto que estabelece a progressão e promoção por
escolaridade adicional;
Parte 4 - 209
• incentivo à mudança de cargo efetivo (concurso público) do Poder
Executivo Estadual — Diferença de Remuneração = Vantagem
Pessoal.
Além disso, outro fator que deve ser mencionado foi o fim do Abono Salarial
e principalmente da PRC. O último em especial, por ser um instituto incompatível com a sistemática de carreira e evolução salarial durante a vida funcional
do servidor.
Deve-se ressaltar, ainda, que todas as carreiras do Poder Executivo Estadual
passaram a ter estruturas com tabelas de vencimento básico com variação entre
os graus e entre os níveis. Isso significa que, se um servidor tiver progressão e
promoção, ele terá ganho real, fato que não acontecia anteriormente para todas
as carreiras.
Por último, merece menção o fato de o Poder Executivo estar investindo,
paralelamente à reestruturação das carreiras, na renovação do seu quadro de
pessoal, por meio de autorizações de concurso público para provimento dos
cargos efetivos.
Um dos fatores decisivos para o êxito do processo de reestruturação das
carreiras consiste na participação de representantes dos órgãos e entidades diretamente envolvidos, bem como de membros das entidades representativas dos
servidores públicos, ao longo do processo de concepção e implantação dos novos
Planos de Carreiras. Neste sentido, destaca-se a participação de representantes
dos sindicatos e associações de servidores públicos na discussão das diretrizes
consubstanciadas no Decreto nº 43.576, de 2003. Cumpre mencionar, ainda,
a participação constante dos representantes dos órgãos e entidades do Poder
Executivo — e, especialmente, das unidades setoriais de recursos humanos —
na elaboração das leis que promoveram a reestruturação e implantação das
carreiras do Poder Executivo. Merece destaque, ainda, a presença de membros
dos sindicatos e demais entidades representativas dos servidores nas audiências
públicas, para discussão dos projetos de leis referentes à reestruturação das carreiras e instituição das novas tabelas de vencimento básico do Poder Executivo.
Ressalte-se que, ao longo da elaboração dos referidos projetos de leis e durante
sua tramitação na Assembleia Legislativa, grande parte das demandas dos sindicatos foram atendidas, desde que fossem compatíveis com a legislação vigente
e com as diretrizes apresentadas pelo Governo.
A experiência da reestruturação das carreiras realizada em Minas Gerais
denota o quão difícil é concluir um projeto dessa natureza, haja vista situações
muitas vezes adversas nas quais a pressão (política e social) e o tempo exíguo
ditam o ritmo de atividades.
210 - o choque de gestão em minas gerais
Apesar das dificuldades e obstáculos, a reestruturação e a implantação das
carreiras do Poder Executivo foram realizadas com o sucesso esperado. Isso
porque não se tinha a pretensão de resolver todos os problemas existentes de
uma única vez. Mas, sim, a expectativa era dar o primeiro passo para diminuir
e minimizar os problemas e distorções existentes, para que todos os servidores
pudessem ter uma perspectiva de carreira, implementável e com ganhos reais,
bem como sustentável do ponto de vista orçamentário e financeiro. Além disso, a
expectativa era criar instrumentos de incentivos e reconhecimento à capacitação,
elevação de escolaridade e formação profissional do servidor e, ainda, criar a
sistemática de desenvolvimento do servidor na carreira, pautada no mérito.
Uma vez superados os primeiros obstáculos, vislumbra-se o desafio de garantir
a efetividade dos novos Planos de Carreiras. Para tal fim, é necessário identificar
aspectos das políticas de gestão de pessoas que podem ser aperfeiçoados,
promovendo uma atualização dos instrumentos legais referentes ao tema. É
necessário, ainda, utilizar adequadamente os mecanismos de controle de cargos
e informações do SISAP para assegurar aos servidores o desenvolvimento na
carreira, observados os requisitos legais. Por fim, o maior desafio cabe aos
próximos gestores do Poder Executivo, que deverão garantir a continuidade
das experiências bem-sucedidas, na área de políticas de gestão de pessoas
empreendidas pelo atual governo, buscando, ainda, o aprimoramento contínuo
dos instrumentos utilizados para promover a valorização do servidor e a melhoria
da qualidade dos serviços públicos.
NOTAS
1
Ressalte-se, porém, que há uma exceção à restrição em comento, que é a possibilidade de ingresso por
concurso público para a carreira de auxiliar da educação básica. Tal se justifica uma vez que a regra em
questão não pode prejudicar a continuidade na prestação de serviços públicos. Considerando que existem
escolas nos 853 municípios de Minas Gerais, pode-se tornar inviável a terceirização de tais atribuições em
algumas localidades. Neste caso, comprovada a inviabilidade da terceirização, será possível prover tais
cargos por meio de concurso público.
2
Entretanto, é de se ressaltar que, para os servidores que ocupam tais cargos efetivos, foram construídas
estruturas de carreiras com todos os benefícios criados para as demais. A diferença é que não há previsão
de ingresso, por meio de concurso público, para tais carreiras, e seus cargos serão extintos com a vacância.
A Lei nº 10.254, de 20 de julho de 1990 transformou, no dia primeiro do mês subsequente ao de sua
publicação, o emprego do servidor da administração direta, autárquica e fundacional dos Poderes do Estado,
regido pela Consolidação das Leis do Trabalho, em função pública. A Emenda à Constituição Estadual nº
49, de 13 de junho de 2001, deu amparo à efetivação do servidor função pública, assegurando-lhe os
direitos, as vantagens e as concessões inerentes ao exercício de cargo efetivo, excluída a estabilidade.
3
Lei Complementar nº 71, de 30 de julho de 2003, e Decreto nº 43.672, de 04 de dezembro de 2003.
CAPÍTULO 11
Realinhamento de Competências
Jomara Silva
Afonso Ferreira
Este capítulo trata do tema realinhamento de competências. A gestão por
competência é tema fundamental para a política de recursos humanos; em Minas
Gerais, importantes instrumentos para implementação da lógica de recursos
humanos, pautado nessa forma de gestão, tiveram suas bases lançadas.
Para relatar o tema, o texto foi estruturado em quatro partes. A primeira apresenta o histórico, a contextualização, os conceitos, quais institutos importantes
para a gestão por competência foram implementados de maneira emergencial e o
alinhamento desses institutos. Na segunda parte, são apresentados os programas
de capacitação e treinamento, bem como os programas acadêmicos tradicionalmente mantidos pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e o
processo de reorganização por que tem passado a própria Escola de Governo.
Na terceira parte, está explicitada a política de desenvolvimento dos servidores
e, por último, tem-se a conclusão.
1. Introdução
Inicialmente vale ressaltar que a utilização do conceito de competência na
gestão de pessoas é tendência na iniciativa privada, assim como na seara pública.
Percebe-se que mais importante que o exercício das atribuições descritas para
os cargos públicos é a competência para exercê-las.
212 - o choque de gestão em minas gerais
Como qualquer outro instituto, o conceito de competência evoluiu ao longo
do tempo e possui diferentes conceitos e entendimentos. Diversos autores, entre
eles, Durand,1 propõem um conceito de competência que se alicerça em três
características — conhecimentos, habilidades e atitudes — englobando aspectos
cognitivos, técnicos, sociais e afetivos relacionados ao trabalho. Para o autor,
competência diz respeito ao conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes
interdependentes e necessárias à consecução de determinado fim.
Neste sentido, o conhecimento é constituído de uma série de informações
assimiladas e estruturadas pelo indivíduo, ou seja, o saber que a pessoa acumulou
ao longo da vida. Refere-se ao conhecimento técnico, aos treinamentos, à capacitação, à elevação de escolaridade e à formação profissional do indivíduo.
A habilidade é a prática do conhecimento, a experiência. Está relacionada
ao saber como fazer algo ou à capacidade de aplicar e fazer uso produtivo do
conhecimento adquirido.
A última característica da competência é a atitude que diz respeito a aspectos
sociais e afetivos relacionados ao trabalho. A atitude é um estado complexo do
ser humano que afeta o comportamento em relação a pessoas, coisas e eventos,
determinando a escolha de um curso de ação pessoal. Diz respeito à vontade
de fazer. A consequência da atitude é ampliar a reação positiva ou negativa
de uma pessoa, ou seja, sua predisposição em relação à adoção de uma ação
específica.
Nesta linha, o conhecimento é importantíssimo, porém, sem habilidade para
utilizá-lo, o conhecimento perde seu valor. Muitas vezes, duas pessoas possuem
o mesmo conhecimento, mas não apresentam os mesmos resultados, em função
da diferença da habilidade em usar o conhecimento.
A atitude tem sido considerada uma das características da competência
mais importantes, uma vez que a pessoa que tem atitude consegue adquirir o
conhecimento e até aprender a ter habilidade para utilizar o conhecimento da
melhor maneira possível. Entretanto, sem a vontade de fazer, em nada adianta
o conhecimento e a habilidade.
Esclarecido o conceito de competência, vale dizer que a gestão baseada em
competências não se resume à definição das competências individuais. A gestão
deve se dar de maneira integrada, pressupondo não somente a definição, mas o
alinhamento entre as competências individuais (com a competência da equipe
ou do grupo) com as competências da instituição ou da organização.
Ressalte-se, porém, que é imprescindível para a implementação da gestão
por competência a compreensão da realidade organizacional e a definição das
competências da instituição. Muitas vezes, não é bem definido e não é muito
claro o que as organizações querem, assim como o que esperam que as pessoas
façam para atingir seus objetivos e suas finalidades. Competência no sentido
Parte 4 - 213
abordado não são aquelas definidas na legislação como as “competências” da
instituição. Competência é algo muito mais amplo e pressupõe o alinhamento
com os programas e projetos estratégicos estabelecidos no Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado - PMDI e Plano Plurianual de Ação Governamental
- PPAG.
Além de se ter claro o mapeamento das competências da instituição, é
necessário ter a capacidade de mapear as competências que precisam ser
adquiridas para atender às novas demandas da sociedade, bem como os
instrumentos para atingir os melhores resultados. Um dos instrumentos utilizados
em Minas Gerais para atingir tal finalidade consiste na utilização do Acordo de
Resultados,2 tema melhor abordado no capítulo referente ao tema.
Tendo os resultados da instituição bem definidos, incluindo-se nesta definição
a contribuição das instituições para o alcance dos resultados dos programas
governamentais, uma clara definição de competência auxilia na definição da
estrutura e dos cargos efetivos e comissionados, com o planejamento da força
de trabalho necessária para atingir as finalidades e objetivos da instituição.
Assim, para se ter a gestão por competência deve-se ter bem definido e claro o
que as organizações querem, bem como o que esperam das pessoas para atingir
seus objetivos e suas finalidades. Diante disso, tem-se o desafio da definição do
perfil e das competências necessárias para o exercício dos cargos.
Outro ponto importante na gestão por competência é a identificação dos
meios para gerar e utilizar o conhecimento e a habilidade das pessoas para
produzir inovações e alcançar melhores resultados, bem como potencializar o
aproveitamento dos recursos humanos existentes e atrair novos talentos, visando
a consecução das metas da instituição e do Governo. É uma forma de aproveitar
da melhor maneira possível a contribuição que cada um pode dar para a equipe
e para a instituição.
Partindo das premissas definidas já citadas anteriormente, vários são os
instrumentos para a implementação e os benefícios decorrentes da gestão por
competência, quais sejam, a avaliação de desempenho dos servidores, principalmente a avaliação 360º;3 a construção de um sistema de carreiras e de política
remuneratória lastreada na meritocracia, como, por exemplo, o prêmio por
produtividade;4 as formas de recrutamento e seleção, tanto para o provimento
por meio de concurso público como para a ocupação de cargos de provimento
em comissão ou função gratificada;5 a certificação ocupacional;6 o investimento
em política de desenvolvimento dos servidores e a universidade corporativa.
Segundo Madureira7 a adoção de competências em algumas instituições tornou a avaliação de desempenho mais objetiva e reduziu consideravelmente os
recursos gastos com treinamento de executivos, uma vez que o processo ficou
mais focado e racional. Um aspecto importante é que a carreira profissional
214 - o choque de gestão em minas gerais
tem sido aperfeiçoada depois da implantação do modelo de gestão baseado em
competência. Ressalte-se que a gestão por competência deve estar alicerçada
em um plano de carreiras.
A avaliação de desempenho dos servidores com o “feedback em 360°”
possibilita identificar características de habilidade, conhecimento e atitude dos
servidores da instituição, bem como levantar as necessidades de treinamento
para crescimento dos colaboradores na empresa.
Em Minas Gerais, alguns institutos importantes para a gestão por competência,
tais como a reestruturação das carreiras, a instituição da avaliação de desempenho e a política remuneratória baseada na meritocracia foram, numa primeira
fase, instituídos e implementados em Minas Gerais, sem ter como sustentáculo
um modelo acabado de gestão por competência. Isso porque tratava-se de instrumentos de implantação emergencial, seja por demanda histórica institucional
e dos servidores, como explicado melhor no capítulo referente ao assunto da
reestruturação das carreiras, seja pela lógica da gestão por resultados, que foi a
base de toda reforma administrativa instituída em Minas Gerais.
Entretanto, os institutos supracitados não deixam de ser suporte e instrumentos
que contribuem para a lógica da gestão por competência, mesmo não tendo sido
concebido a partir de tal pressuposto. Ressalte-se, ainda, que para diversos autores
a gestão por competência em qualquer instituição tem que estar alicerçada em
um plano de carreira.
Na linha da gestão por competência, que pressupõe aproveitamento da melhor maneira possível da contribuição que cada um pode dar para a equipe e
para a instituição, é necessário investir na capacitação das pessoas. Dois itens
que merecem destaque em relação a este tema dizem respeito à universidade
corporativa e à política de desenvolvimento dos servidores.
Há uma tendência de as instituições criarem as chamadas universidades
corporativas, que são centros de capacitação próprios, que desenvolvem as habilidades de seus profissionais de acordo com suas demandas e necessidades. É
mais amplo do que um simples treinamento. É uma importantíssima ferramenta
para a implementação de um sistema de gestão por competência.
Em Minas Gerais, a experiência que tem sido implementada, com as
características da universidade corporativa, diz respeito aos programas
acadêmicos tradicionalmente mantidos pela Escola de Governo Professor Paulo
Neves de Carvalho, que passaram a integrar o projeto estruturador Choque de
Gestão, e o programa de capacitação e treinamento criado especificamente para
atender às necessidades daquele projeto estruturador. Neste sentido, vale tecer
um esclarecimento mais minucioso acerca do tema, abordando o processo de
reorganização por que tem passado a própria Escola de Governo, tendo em
vista responder às demandas postas pelo Choque de Gestão, e relacionado aos
desafios com que a Escola presentemente se defronta.
Parte 4 - 215
2. A Capacitação, os Treinamentos e a Elevação da
Escolaridade pela Escola de Governo
2.1. O que é a Escola de Governo8
A Escola de Governo (EG) foi criada em 1992, como uma diretoria da Fundação João Pinheiro, para servir aos objetivos de formar quadros técnicos de
alto nível para o setor público, retreinar servidores públicos, contribuir para a
difusão de novas técnicas de gestão pública e desenvolver estudos e pesquisas
nesta área.
A EG é, ao mesmo tempo, uma instituição de ensino superior isolada, que
oferece cursos de graduação e de pós-graduação lato sensu e stricto sensu em
Administração Pública, e um centro de capacitação e treinamento, que mantém
programas de educação continuada, destinados a servidores públicos, agentes
comunitários e prestadores de serviços da área privada, com conexão com o
setor governamental.9
Os cursos oferecidos pela Escola de Governo diferenciam-se quanto à forma de
acesso: amplo (cursos com acesso facultado a qualquer pessoa interessada, desde
que aprovada no respectivo processo de seleção) e restrito (cursos organizados
para atender a demandas específicas dos órgãos ou instituições contratantes).
Entre os cursos de acesso amplo, incluem-se os três programas acadêmicos
integrados ao projeto Choque de Gestão — os cursos de Graduação (CSAP),
Especialização (PROAP) e Mestrado em Administração Pública.
Os principais cursos de acesso restrito, ofertados atualmente, estão vinculados aos programas de especialização (pós-graduação lato sensu), que têm como
parceiros a Polícia Militar e a Secretaria de Saúde do Estado de Minas Gerais.
Além dos cursos de graduação e de pós-graduação mencionados, a EG passou
a oferecer, a partir de 2004, em parceria com a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG), um amplo programa de capacitação e treinamento
de servidores públicos estaduais.
Estão lotados na Escola de Governo, desenvolvendo atividades de ensino,
pesquisa e administração acadêmica, 23 técnicos, dos quais 8 são doutores e
12 são mestres.10
216 - o choque de gestão em minas gerais
2.2. Programas acadêmicos vinculados ao Choque de Gestão
- Curso Superior de Administração Pública (CSAP)
O Curso Superior de Administração - habilitação em Administração Pública
(CSAP), credenciado pelo Ministério da Educação (MEC) em 1994, foi criado para
atender ao objetivo estratégico de modernização do serviço público estadual,
através da formação de profissionais aptos a atuar nas áreas de gestão governamental e de formulação, implantação e avaliação de políticas públicas.
A graduação pelo CSAP tem o valor legal de concurso público, habilitando o
concluinte a ingressar na classe inicial (nível I, grau A) da carreira de Especialista
em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG).11
Em 2004, procedeu-se a uma ampla reforma no currículo do CSAP, com o
objetivo de racionalizar a grade curricular e ajustá-la às diretrizes do MEC. O
curso atualmente tem duração de 3.060 horas/aula, ministradas em 8 semestres
letivos. O currículo pleno é composto por um núcleo básico de disciplinas,
pertencentes à área de Ciências Sociais (Economia, Sociologia, Política, Direito), e
por um núcleo específico, constituído por disciplinas das áreas de Administração
Geral e de Administração Pública.12 A formação do aluno é complementada por
Estágio Curricular Supervisionado, realizado em órgãos da administração pública
estadual, que serve de base para a elaboração da monografia de conclusão do
curso.
No contexto do projeto Choque de Gestão, também em 2004, o número
de vagas do CSAP foi duplicado, passando de 40 para 80 vagas anuais. Presentemente, o número de candidatos por vaga no vestibular gira em torno de 15,
grau de competição que assegura um nível de desempenho acadêmico bastante
satisfatório dos alunos selecionados para o curso.
Além do ensino gratuito, os alunos do CSAP recebem bolsa de estudo,
presentemente (janeiro de 2006) no valor de R$ 300,00 (trezentos reais). Em
contrapartida, se requer que permaneçam na função de Especialista em Políticas
Públicas e Gestão Governamental pelo prazo mínimo de dois anos após a
formatura, com termo de compromisso nesse sentido sendo assinado ao término
do 4º semestre letivo.
Desde a sua criação, o CSAP já constituiu 16 turmas, tendo graduado, até
2005, 346 alunos. A taxa de evasão tem se mantido baixa, alcançando 17,3%
em toda a história do curso e mostrando-se declinante nos últimos anos.
No período 1997–2003, o CSAP sempre obteve Conceito A na Avaliação
Nacional de Cursos (o extinto “provão”), conduzida pelo MEC. O Guia do
Estudante Abril concedeu 5 estrelas ao CSAP, na avaliação realizada em 2005,
a pontuação máxima adotada pelo Guia.13
Parte 4 - 217
- Programa de Especialização em Administração Pública
O Programa de Especialização em Administração Pública (PROAP), criado
em 2001, tem, por público-alvo, técnicos de nível superior das diversas esferas
de governo e dos diferentes poderes e outros profissionais interessados em se
especializar nas áreas de estudo oferecidas pelo programa.
Os cursos que integram o PROAP têm, em geral, carga horária de 360 horas/
aula. Algumas áreas recentemente contempladas incluem Direito Administrativo,
Direito Tributário, Gestão de Pessoas no Setor Público, Gestão de Políticas
Públicas, Gestão Pública e Gestão Previdenciária.
A entrada de alunos, a partir de 2006, passará a ser anual (antes o processo
seletivo para o PROAP era realizado a cada 18 meses), elevando-se, dessa forma,
a oferta de vagas no programa.
Até dezembro de 2005, 206 alunos obtiveram certificação pelo PROAP.
- Curso de Mestrado em Administração Pública
O Curso de Mestrado em Administração Pública foi criado em 1995, tendo
sido credenciado em 1999 pelo Conselho Nacional de Educação para integrar
o Sistema Nacional de Pós-Graduação (Sistema CAPES).
O Mestrado tem por objetivo a formação de alto nível — teórica e técnica —
de profissionais já empregados ou interessados em trabalhar na esfera pública
e em instituições de ensino superior e pesquisa. O curso capacita o estudante a
usar métodos de gestão típicos da administração pública moderna, com ênfase na
análise dos processos de formulação, implantação, regulamentação e avaliação
de políticas públicas e de gerenciamento e utilização de bancos de dados e
sistemas de informação no setor público.
A profissionalização é assegurada através da oferta de três áreas de concentração (Gestão Econômica, Gestão de Políticas Sociais e Gestão da Informação). O
currículo do curso sofreu pequenos ajustes em 2005, que objetivaram adequá-lo
melhor às normas da CAPES - MEC.
A partir de 2005, ampliou-se o número de vagas, oferecidas também através
da anualização da entrada de alunos.
Até dezembro de 2005, 128 alunos foram graduados pelo curso de
mestrado.
218 - o choque de gestão em minas gerais
2.3. Programa de capacitação e treinamento para o Choque de
Gestão
A Escola de Governo recebeu da SEPLAG, em 2004, a incumbência de
organizar e implantar um amplo programa de capacitação e treinamento de
servidores públicos estaduais para o Choque de Gestão.
A primeira tarefa cumprida pela EG, no que diz respeito a este projeto, foi
colaborar na oferta de treinamento para a implantação da Avaliação de Desempenho Individual. Esta atividade teve lugar em 2004 e envolveu o treinamento
de 1.004 servidores da área de Recursos Humanos e 2.591 chefias imediatas,
em cursos de natureza presencial.
A par disso, a Escola organizou a oferta de um conjunto de cursos de capacitação de curta e média duração. Como se vê no Quadro a seguir, foram
certificados, no período 2004-2005, 1.108 servidores, vinculados a uma grande
diversidade de órgãos da administração estadual, com alguns cursos chegando
a contar com participantes de até 55 órgãos diferentes.
Os instrutores dos cursos de capacitação e treinamento têm sido recrutados,
em boa parte dos casos, entre técnicos da própria administração com conhecimento e experiência direta das questões e dos processos contemplados em
cada curso.
Para sediar de maneira adequada este programa, foram reformados cinco
andares de prédio de propriedade da Fundação João Pinheiro, próximo à região
central de Belo Horizonte, com 8 novas salas de aula sendo criadas.
Parte 4 - 219
Programa de Capacitação e Treinamento para o Choque de Gestão
Cursos oferecidos em 2004/2005
Curso
Carga
Horária
Certificados
emitidos
Órgãos
atendidos
Planejamento, Gestão e Finanças
192 h/a
82
32
Planejamento, Gestão e Finanças
90 h/a
42
24
Auditoria Interna na Administração
Pública
90 h/a
29
25
160 h/a
81
32
OSCIPs
48 h/a
82
55
Acordo de Resultados
48 h/a
88
52
Formação de Pregoeiros
24 h/a
229
27
Licitações e Contratos
24 h/a
134
35
Regime Próprio de Previdência
24 h/a
98
26
Orçamento Público
36 h/a
30
10
Português – Oficina de Texto
24 h/a
213
25
Gestão de Políticas Públicas
Total
1.108
Obs.: o número de servidores certificados deve ainda se elevar, à medida que
alunos que cumpriram a exigência de frequência do curso completem todas as
atividades de avaliação.
2.4. A Escola de Governo e o Choque de Gestão
Para cumprir adequadamente o papel que lhe tem cabido no Choque de
Gestão, a Escola de Governo, ela própria, tem passado por um amplo processo
de ajustamento e mudanças.
Além da ampliação e melhoria da estrutura física e de equipamentos, da
elevação do número de vagas e reformulação de currículos de vários programas
e da expansão do quadro de professores doutores, estas mudanças envolveram
uma significativa reestruturação administrativa,14 a valorização dos órgãos
colegiados e a ativação de mecanismos de representação docente e do pessoal
técnico-administrativo, previstos no Estatuto da Escola, mas não acionados
anteriormente.
O processo de reestruturação da EG, como seria de esperar, não tem
transcorrido sem dificuldades.
220 - o choque de gestão em minas gerais
O relacionamento da administração estadual com a Escola, no período mais
recente, vinha oscilando entre a “negligência benigna” e a “hostilidade aberta”.
A administração instalada a partir de 2003, ao contrário, considerou a EG um
importante instrumento para o seu projeto de modernização gerencial do setor
público estadual e passou a demandar a participação ativa da Escola naquele
projeto.
Parte do corpo docente da Escola, entretanto, estava habituado a pensá-la
basicamente como uma instituição acadêmica, rejeitando o papel que o novo
governo pretendia lhe atribuir de sede do programa de capacitação e treinamento
para o Choque de Gestão. Temia-se que os limitados recursos humanos e materiais de que dispunha a EG fossem, na sua maior parte, realocados para este novo
programa e que a Escola acabasse por ser liquidada como instituição de ensino
superior. As demandas que a EG passou a receber foram interpretadas como
uma ameaça à sua autonomia acadêmica. O argumento de que a Escola era de
Governo, mas não do Governo foi frequentemente invocado, nesse momento,
para fundamentar a resistência às propostas originadas da SEPLAG.
Descontado o que pode ter havido de excessivo em tal reação, estes temores
tinham origem em dilemas reais enfrentados por instituições como a Escola de
Governo, assim como em dificuldades específicas da conjuntura de 2003.
Certamente existe um conflito entre, de um lado, a legítima aspiração à
autonomia acadêmica, comumente nutrida pelo corpo docente das instituições
de ensino superior, autonomia que é a principal garantidora da “liberdade de
cátedra”, requisito indispensável para que estas instituições cumpram a sua
missão, e, de outro lado, a necessidade de se respeitar o princípio da reprentação
popular, o qual requer que governantes democraticamente eleitos possam influir
na determinação do rumo de instituições financiadas por recursos públicos.15
Dado que não se dispõe de fórmula pronta para resolver este dilema, as soluções
adotadas variam bastante de país para país e, nacionalmente, entre diferentes
instituições, com os arranjos observados sendo, em larga medida, “dependentes
da trajetória” particular de cada uma destas.
Outra dificuldade efetiva, subjacente ao conflito EG- SEPLAG observado
durante o ano de 2003, diz respeito à participação relativa dos conteúdos
“acadêmicos / teóricos” e “técnicos / operacionais” na carga horária de diferentes
cursos. Ainda que este seja, até certo ponto, um falso dilema, tendo em vista que
a maior parte dos problemas “técnicos” só podem ser resolvidos com base nos
insights proporcionados pela “teoria”, a combinação ótima desses conteúdos não
tem como ser determinada a priori, estando, portanto, sujeita a disputa.
Essa questão tende a surgir continuamente no relacionamento entre a EG e os
órgãos da administração estadual, sendo frequente, em particular, a queixa de que
os egressos do CSAP não recebem as informações e o treinamento necessários
para o desempenho satisfatório das tarefas que lhes são designadas, no momento
Parte 4 - 221
de sua integração ao serviço público. Tais “deficiências” tendem, então, a ser
atribuídas ao “viés acadêmico” ou mesmo à “falta de preparo” do corpo docente
da EG, desconsiderando-se o fato de que o treinamento para a realização de
tarefas operacionais de natureza mais especializada tende a se dar, tanto no
setor público como no setor privado, principalmente, on the job ou através de
programas de treinamento específicos providos pelo empregador.16
Relacionado com o anterior, o temor de que os programas acadêmicos
tradicionalmente mantidos pela Escola fossem relegados a segundo plano, em favor
de “meros” cursos de treinamento, foi intensificado por duas circunstâncias.
Primeiro, o fato de que o corpo docente permanente da Escola tem sido
formado, desde a sua criação, principalmente por cientistas políticos, sociólogos
e economistas pouco familiarizados com a dimensão mais operacional da
adminstração pública.17
Em segundo lugar, a percepção de que a SEPLAG pretendia que o seu
programa de treinamento e capacitação fosse não só organizado e gerido pela
EG, mas também tivesse seus instrutores recrutados majoritariamente entre os
membros do corpo docente permantente da Escola, o qual, além de assoberbado
pelas demandas dos programas acadêmicos, se encontrava, pela razão antes
exposta, pouco aparelhado para assumir tal tarefa.
O ajuste fiscal implementado em 2003 implicou na redução do montante
de recursos orçamentários canalizados para a EG e certamente contribuiu para
dificultar o relacionamento entre a instituição e a administração estadual.
Por último, a mudança na direção da Escola ocorrida em janeiro de 2004
foi, ela própria, um fator de agravamento da tensão interna. A diretoria da EG
passou, então, a ser exercida por um outsider, com interesses e concepções
sobre as questões acadêmicas destoantes, em boa medida, daquelas tipicamente
mantidas pelos membros do corpo docente permanente. Com a mudança na
diretoria, foram incorporadas à agenda da Escola questões controversas (pelo
menos no contexto da EG) como a necessidade de tornar mais diverso e plural
o corpo docente, integrando a este professores com visão mais cética ou crítica
a respeito da intervenção do Estado na economia; a necessidade de ajustar os
diversos programas da EG aos critérios estabelecidos pelas agências externas,
responsáveis pela regulação dos programas de educação superior (CNE, CAPES,
CEE), nisso incluído, quando for o caso, o remanejamento de professores que
não atendam a tais critérios; a necessidade de se controlar a “inflação de notas”,
tornando mais rigorosos os critérios para aprovação de alunos em todos os cursos
mantidos pela Escola etc.
A solução desses problemas foi encaminhada por diversas vias.
O programa de capacitação e treinamento para o Choque de Gestão foi
organizado e implantado através da Superintendência de Extensão da EG, que
222 - o choque de gestão em minas gerais
se encontrava, então, relativamente esvaziada. Para desempenhar tal tarefa, a
Superintendência teve sua estrutura reforçada, através do aporte de recursos
orçamentários adicionais pela SEPLAG.
A par disso, os instrutores para os cursos de capacitação e treinamento foram,
como deveriam ser, recrutados em sua maioria fora da Escola, entre os quadros
da administração estadual especializados nas diferentes áreas contempladas por
aqueles cursos.
Dessa maneira, não houve competição, por recursos humanos e materiais,
entre o programa de capacitação e treinamento e os programas acadêmicos
tradicionalmente oferecidos pela EG. O novo programa foi implantado sem que
qualquer custo fosse imposto aos programas já existentes.
A adoção dessa solução exigiu que os interlocutores da EG na SEPLAG
fossem convencidos de que o corpo docente da Escola não detinha, nem deveria
se empenhar em absorver conhecimentos sobre regulamentos, processos e
procedimentos operacionais mais específicos adotados na administração pública
estadual. O ponto de vista defendido junto à SEPLAG foi o de que o locus
adequado para sediar esses conhecimentos seria a própria administração e sua
apropriação pelo corpo docente da Escola de Governo, embora, em alguma
medida, desejável, não pudesse ser, mesmo nas melhores circunstâncias, senão
parcial e limitada.
A autonomia dos programas acadêmicos foi reforçada com a revalorização
dos órgãos colegiados, especialmente do Conselho de Ensino, Pesquisa e
Extensão (CEPE), e a substituição de mecanismos de cooptação por eleições,
para o preenchimento de cargos de representação dos corpos docente, discente
e técnico-administrativo naqueles órgãos. Simultaneamente, o Conselho Diretor
da Escola teve sua composição reformulada e está sendo reativado.18 Desse
modo, tende a se estabelecer um sistema de checks and balances na EG, com o
Conselho Diretor servindo como instância de supervisão e de estabelecimento das
diretrizes de longo prazo da Escola, ficando o CEPE responsável pela formulação
e execução das políticas de ensino, pesquisa, extensão e de pessoal docente,
dado o plano de longo prazo.19
O sucesso do ajuste fiscal implantado no primeiro ano de governo implicou
em relaxamento da restrição orçamentária a que a EG esteve submetida em
2003 e, sem dúvida, facilitou a execução do projeto de reestruturação da Escola,
permitindo uma considerável diminuição da tensão nas relações internas e com
o restante da administração.
Parte 4 - 223
3. A Política de Desenvolvimento dos Servidores
A política de desenvolvimento dos servidores contempla as ações de
capacitação, de elevação de escolaridade e de formação profissional. Além das
ações de desenvolvimento implementadas pela Escola de Governo, o Estado
estabeleceu as diretrizes que irão direcionar tais ações em todos os órgãos e
entidades do Poder Executivo Estadual.
O Estado possui outras instituições responsáveis por implementar tais ações
de desenvolvimento, como, por exemplo, a Academia de Polícia - ACADEPOL
e a Escola de Saúde da Secretaria de Estado de Saúde - SES. Além disso, vários
órgãos e entidades já possuem estrutura e cultura de política de desenvolvimento
dos servidores.
Ocorre, porém, que não existia planejamento, execução e acompanhamento
das ações de desenvolvimento de forma integrada entre os órgãos e entidades
do Estado. Além disso, o Estado não possuía instrumentos para identificar o que,
em que, quem, como e quanto se investia nas ações de desenvolvimento dos
servidores estaduais.
Diante disso, a Política de Desenvolvimento dos Servidores da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo Estadual foi
instituída pelo Decreto nº 44.205, de 2006, que é mais uma iniciativa voltada
para o fortalecimento das ações da política de recursos humanos que o Estado
vem implementando.
Dotar os servidores dos conhecimentos necessários para o desempenho de
suas atividades é essencial para adequar o quadro de servidores aos novos perfis
profissionais requeridos pelo setor público e pela sociedade em consonância com
os dispositivos legais que disciplinam a avaliação de desempenho dos servidores
e avaliação desempenho institucional.
Essa Política decorre da necessidade de implementar ações direcionadas à
formação, qualificação e capacitação dos servidores, em temas alinhados aos
objetivos e metas dos órgãos e entidades, bem como de valorizar o servidor por
meio de sua capacitação permanente, contribuindo para o seu desenvolvimento
na carreira, para a melhoria do desempenho do servidor e, consequentemente,
da qualidade dos serviços prestados à sociedade.
Com a instituição da política, será possível planejar, coordenar, executar,
acompanhar e avaliar as ações de capacitação, de elevação de escolaridade,
de formação profissional, bem como de outras ações que possibilitem o
desenvolvimento dos conhecimentos, habilidades e atitudes, para a melhoria
do desempenho do servidor público.
224 - o choque de gestão em minas gerais
Além disso, com a política de desenvolvimento implementada de forma
sitêmica, será possível otimizar os custos com as ações de capacitação, formação
e elevação de escolaridade, o que possibilitará atender maior número de
servidores.
A Política de Desenvolvimento dos Servidores abrange três tipos de
ações: educação básica, educação profissional e educação superior. As ações
de educação básica englobam alfabetização e os supletivos nos níveis de
ensino fundamental e médio. As ações de educação profissional envolvem
seminários, congressos, cursos e treinamentos de curta duração. As ações de
educação superior abrangem cursos de aperfeiçoamento, cursos sequenciais,
especialização, mestrado e doutorado.
As ações de educação básica serão prioritárias. Para tanto, será estabelecida
parceria entre a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão e a Secretaria
de Estado de Educação, por meio da celebração de convênio, com o intuito de
propiciar a execução de tais ações.
Os órgãos e entidades deverão elaborar seu Plano de Desenvolvimento
do Servidor – PADES, estabelecendo quais ações serão executadas no ano
seguinte.
Para a elaboração do PADES, os órgãos e entidades deverão observar as
seguintes ações prioritárias de desenvolvimento, definidas no Decreto nº 44.205,
de 2006:
• ações destinadas ao desenvolvimento gerencial;
• ações que visem ao atendimento às necessidades diagnosticadas a
partir do resultado da Avaliação de Desempenho Individual;
• ações que visem ao atendimento às necessidades diagnosticadas a
partir de avaliação dos resultados alcançados pela instituição;
• curso introdutório de caráter informativo sobre os principais programas desenvolvidos pelo Governo e pelo órgão ou entidade e sobre
os direitos e deveres do servidor; e
• curso de formação técnico-profissional para as carreiras, previsto em
legislação.
O PADES deverá destinar às ações prioritárias um percentual mínimo de 40%
dos recursos do Tesouro Estadual destinados às ações de desenvolvimento.
Para operacionalizar a Política de Desenvolvimento dos Servidores será
desenvolvido um sistema informatizado, que consolidará todas as informações
referentes às ações de desenvolvimento do servidor e possibilitará:
Parte 4 - 225
• o acompanhamento gerencial das ações de desenvolvimento do
servidor;
• supervisionar a execução e avaliação dos resultados da Política;
• conhecer o perfil profissiográfico do servidor público estadual, incluindo informações como a sua formação, os seus conhecimentos
e a sua experiência;
• disponibilizar quadro de oferta de vagas dos órgãos e entidades, para
preenchimento de cargos em comissão ou funções gratificadas; e
• disponibilizar quadro de oferta de vagas dos órgãos e entidades, bem
como a descrição das atividades a serem desempenhadas e o perfil
profissiográfico requerido, para remanejamento de servidores.
As ações de desenvolvimento do servidor complementam a política de
recursos humanos que vem sendo implementada pelo Estado de Minas Gerais,
com a renovação do quadro de servidores, por meio da realização de concursos
públicos, a elaboração dos planos de carreiras, a definição das tabelas salariais,
a política de remuneração variável e o sistema de avaliação de desempenho.
Nas hipóteses em que a lei exige o curso de formação técnico-profissional
para ingresso na carreira, a Política terá um papel fundamental na preparação
do servidor para o exercício das atribuições do cargo, o que contribuirá para
a obtenção de melhores resultados na avaliação de desempenho. Igualmente
relevantes serão as ações da Política de Desenvolvimento voltadas para a elevação
da escolaridade dos servidores, uma vez que, com a reestruturação das carreiras
do Poder Executivo, o nível de escolaridade constitui, na maioria dos casos, um
dos requisitos para a promoção. Como o resultado satisfatório na avaliação de
desempenho constitui requisito para o desenvolvimento na carreira, a Política
facilitará a integração entre essas duas vertentes, através do aprimoramento
do servidor, conforme as necessidades de capacitação diagnosticadas. Deste
modo, será possível adequar o quadro de servidores do Estado aos novos perfis
profissionais requeridos no setor público.
O grande objetivo da Política é capacitar, qualificar e formar os servidores,
valorizando seus talentos e sua vocação, para que o Estado preste serviços
de melhor qualidade e o servidor tenha a possibilidade de crescer pessoal e
profissionalmente, desfrutar dos benefícios decorrentes do seu plano de carreira
e, principalmente, possibilitar o desenvolvimento dos seus conhecimentos,
habilidades e atitudes.
226 - o choque de gestão em minas gerais
4. Conclusão
A gestão por competência é tema fundamental da política de recursos humanos
e para o estabelecimento de um novo padrão de gestão de pessoas. A política de
recursos humanos deve ter como sustentáculo a competência, cujas características
abarcam o conhecimento, a habilidade e a atitude.
A definição das atribuições dos cargos e o conhecimento dos servidores têm
seu papel. Entretanto, tais características não possuem nenhuma importância se
os servidores não possuírem habilidade e atitude para usar seu conhecimento e
desempenhar suas funções.
Para a gestão por competência é imprescindível a definição do que as instituições querem e o que esperam das pessoas para atingir seus objetivos e suas
finalidades.
A gestão baseada em competências deve se dar de maneira integrada,
pressupondo não somente a definição, mas o alinhamento entre as competências
individuais, as competências da equipe ou grupo, as competências da instituição
ou organização e os programas de governo. Deve buscar instrumentos para
potencializar o aproveitamento dos recursos humanos existentes e atrair novos
talentos, visando o alcance de melhores resultados.
Em Minas Gerais, alguns institutos importantes para a gestão por competência,
tais como a reestruturação das carreiras, a instituição da avaliação de desempenho
e a política remuneratória baseada na meritocracia foram, numa primeira fase,
instituídos e implementados sem ter como sustentáculo um modelo acabado
de gestão por competência, por tratar-se de instrumentos de implantação
emergencial. Mesmo não tendo sido concebido a partir de tal pressuposto, não
significa que não sejam suporte e instrumentos importantes e que contribuam
para a lógica da gestão por competência.
Como um dos instrumentos para aproveitar da melhor maneira possível a
contribuição que cada um pode dar para a equipe e para a instituição, tem-se o
papel da Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho, que possui características
de universidade corporativa. Além disso, foram estabelecidas para todo o
Poder Executivo Estadual as diretrizes para a política de desenvolvimento, que
contempla a formação, capacitação e elevação de escolaridade.
Minimizados os aspectos emergenciais que levaram à necessidade de se
priorizar, e até mesmo inverter, a sequência ideal de ações para implementar
uma política de recursos humanos lastreada na gestão por competência, o
grande desafio é dar início a uma segunda fase mais estrutural, tendo a gestão
por competência como base de sustentação para a concepção e implantação de
política de recursos humanos.
Parte 4 - 227
O grande desafio para a segunda fase da gestão por competência é o alinhamento entre as competências individuais, as competências da equipe ou grupo,
as competências da instituição ou organização, o planejamento e os programas
de governo.
Como pressuposto do alinhamento supracitado, é necessário ter bem claro, em
todos os órgãos e entidades, quais os resultados que se esperam das instituições,
incluindo-se nesta definição a contribuição das instituições para o alcance dos
resultados dos programas governamentais; ter a definição da estrutura e dos cargos
efetivos e comissionados, com o planejamento da força do trabalho necessária
para atingir as finalidades e objetivos da instituição e, ainda, ter a definição do
perfil e das competências necessárias para o exercício dos cargos.
Assim, será possível consolidar uma política de recursos humanos com foco
na gestão por competência, com a continuidade e no aprimoramento dos institutos já concebidos, quais sejam: a Avaliação de Desempenho Individual, até
se chegar ao modelo da avaliação 360º; a política remuneratória lastreada na
meritocracia; a reestruturação das carreiras; e a política de desenvolvimento,
com a institucionalização da universidade corporativa, além de possibilitar os
insumos para a instituição da certificação ocupacional e para aprimoramento
das formas de recrutamento e seleção, tanto para o provimento por meio de
concurso público, como para a ocupação de cargos de provimento em comissão
ou função gratificada.
Consolidando a política de recursos humanos com foco na gestão por
competência, tem-se, por consequência, o alcance de melhores resultados das
instituições e dos programas de governo, que têm por fim último oferecer condições de assegurar os direitos individuais, coletivos e sociais do povo e prestar
melhores serviços aos cidadãos.
NOTAS
1
DURAND, Thomas. Forms of incompetence. In: Fourth International Conference on
Competence - Based Management. Oslo: Norwegeian School of Management, 1998.
2
Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003.
3
A avaliação de desempenho 360º é aquela em que o servidor faz a autoavaliação, avalia todos os seus
pares e/ou clientes internos e externos, e seus superiores e os subordinados o avaliam.
4
Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003.
5
Cargos e funções de livre nomeação e exoneração.
6
Segundo a Agência de Certificação Ocupacional da Fundação Luís Eduardo Magalhães, certificação ocupacional é o processo de avaliação desenvolvido para atestar que os profissionais possuem as competências
necessárias ao desempenho das atividades relacionadas à sua ocupação.
228 - o choque de gestão em minas gerais
7
MADUREIRA, Daniele. Empresas elegem qualidades ideais dos executivos. Gazeta Mercantil, p. C1, março,
2001.
8
Para a elaboração desta seção, se fez extenso uso de documentos internos da Escola de Governo, relativos
aos diversos programas de ensino por ela oferecidos.
9
Esta dupla natureza da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho a distingue de outras instituições
similares que, como regra, funcionam apenas como centros de capacitação e treinamento.
10
Três novos professores doutores foram incorporados ao corpo docente da EG, no período 2004-2005. O
curso de mestrado conta ainda com a colaboração de mais 7 doutores, lotados em outras diretorias da
Fundação João Pinheiro ou vinculados a esta sob diferentes modalidades de contrato.
11
O CSAP é o único curso superior do país com tal característica.
12
Embora iniciada independentemente do projeto Choque de Gestão, a reforma curricular de 2004 adotou
uma orientação condizente com os objetivos daquele projeto, tendo levado à atualização dos conteúdos
e aumento da carga horária das disciplinas mais técnicas, vinculadas à área de Administração Pública.
13
Apenas 16 cursos receberam esta classificação, dentre os 120 cursos da área de Administração avaliados
por esta publicação, em todo o país.
14
A reestruturação administrativa da EG implicou a criação de três cargos de Coordenador de Curso, do cargo
de Secretário de Ensino, de duas Secretarias de Colegiado e de duas Gerências de Cursos de Especialização.
Para 2006, estuda-se a redefinição das atribuições das três Superintendências da EG, com a fusão das
Superintendências de Graduação, de Pós-Graduação e Pesquisa e de Extensão (tornadas parcialmente
redundantes com a instituição das Coordenações de Cursos) em uma única Superintendência, e a criação
das Superintendências de Capacitação e Treinamento e de Relações Institucionais.
15
Numa formulação alternativa, este problema pode ser representado como um trade off entre o risco de
captura dessas instituições por interesses políticos “externos” e o risco de captura pelos interesses dos seus
insiders.
16
Essa percepção equivocada da “missão” dos programas acadêmicos da EG está subjacente à preferência de
alguns setores da administração por contratar instituições privadas, detentoras de “marcas” mais reconhecidas,
para atender a sua demanda por programas de capacitação. Seria um absurdo evidente pretender que toda
a capacitação promovida pelos órgãos públicos estaduais fosse contratada junto à Escola de Governo. Por
outro lado, é forçoso reconhecer que, em alguns casos, a EG está habilitada a oferecer tais cursos com
custo menor e qualidade similar ou superior à das instituições privadas, dado que a taxa de administração
cobrada pela Fundação João Pinheiro é bem inferior à margem de lucro daquelas instituições, enquanto a
EG, além de estar mais alinhada com os objetivos da administração estadual, pode, em princípio, quando
se trata de cursos de capacitação, contratar os mesmos instrutores. A opção pela provisão privada, nestes
casos, parece ainda mais irracional quando se considera que a contratação de tais cursos junto à EG poderia
levar a alguma internalização dos conhecimentos que se presume faltarem ao corpo docente da Escola,
atendendo, assim, aos interesses de longo prazo desta e do conjunto da administração.
17
Este é um problema que provavelmente afeta a quase totalidade dos programas acadêmicos de Administração
Pública no Brasil, refletindo o ainda relativamente precário desenvolvimento da área no contexto do sistema
universitário brasileiro, evidenciado, entre outros fatos, pela escassez de profissionais com doutorado em
Administração Pública e de literatura especializada disponível em português.
18
O Conselho Diretor é composto pelo Secretário-Adjunto de Planejamento e Gestão, Subsecretário de
Gestão, Diretor Científico da Fundação de Amparo à Pesquisa (FAPEMIG), Presidente da Fundação João
Pinheiro, Diretor Geral da Escola de Governo, um representante da Secretaria de Ciência, Tecnologia e
Ensino Superior, representantes de três universidades sediadas em Minas Gerais, três representantes do
corpo docente da EG e um representante da Associação Mineira de Administradores Públicos (AMAP), que
reúne os egressos do CSAP.
19
O CEPE é formado pelo Diretor Geral, Diretor Adjunto e pelos três Superintendentes da Escola, pelos três
Coordenadores de Colegiados de Cursos, por dois representantes do corpo docente, um representante do
corpo técnico-administrativo e um representante do corpo discente.
Parte 5
O Alinhamento dos Sistemas
Administrativos
CAPÍTULO 12
Gestão de Pagamentos e Benefícios
Antonio Luiz Musa de Noronha
1. Introdução
Constitui o objeto deste capítulo a exposição do processo de modernização
no gerenciamento da folha de pagamento e das bases de dados funcionais dos
servidores civis do Estado de Minas Gerais. Esse processo, que teve início no atual
Governo, engloba os pagamentos devidos aos servidores civis da Administração
Direta e Indireta do Poder Executivo, os benefícios de natureza previdenciária
e as contratações de natureza temporária, sejam as decorrentes dos contratos
administrativos ou as de designação para função pública, nos termos do art. 11,
da Lei nº 10.254, de 20 de julho de 1990. Além disso, outras ações de relevante
interesse para a administração de pessoal, como é o caso da Perícia Médica, por
exemplo, também passou por mudanças, com o objetivo de se assegurar maior
economicidade, presteza e eficiência no atendimento aos usuários. Tudo isso
teve como resultado ganho na eficácia das ações administrativas.
Este capítulo está estruturado em cinco partes. Na primeira, procura-se
contextualizar a situação do Estado de Minas Gerais relativamente à questão de
pessoal; na segunda, na terceira e na quarta, discute-se a gestão do pagamento de
pessoal, de benefícios e dos contratos vinculados ao regime geral de previdência
social, respectivamente. Por fim, na quinta parte, a título de conclusão, discute-se os desafios que a gestão de pagamentos impõe ao poder público em geral e
a Minas Gerais em particular.
232 - O choque de gestão em minas gerais
A necessidade de se obter eficiência e eficácia, na gestão do pagamento e na
administração da concessão de benefícios dos servidores do Poder Executivo
Estadual, era de conhecimento geral, por ser uma fonte constante de reclamações
feitas, tanto pelos órgãos responsáveis pelo planejamento e pela gestão do gasto
público quanto pelos próprios servidores.
A questão se agravava pela tendência de se delegar a modernização
administrativa e gerencial a níveis de assessoria dos altos escalões, restando
aos gestores das atividades a serem modernizadas o papel de cliente destas
assessorias.
É sabido que a tendência natural de órgãos de assessoria, quando resolvem
problemas de gestão, é centrar suas atenções na decomposição e análise dos
processos, perdendo assim de vista a grande questão que é o resultado final.
Agravava essa situação a divisão da área central de recursos humanos do
Poder Executivo em três unidades administrativas distintas, quais sejam: as
superintendências de Pagamento de Pessoal; de Recursos Humanos e a de
Perícia Médica.
Essas três atividades, por sua própria natureza, devem ser integradas, pois
os atos de admissão, concessão de vantagens e pagamento são interligados e
devem ter obrigatoriamente uma gestão única, baseada na mesma plataforma
de dados.
Nesse sentido, a unificação dessas ações em uma única Superintendência,
responsável por toda a Gestão de Recursos Humanos, apoiada em uma única
base de dados, que é o Sistema de Administração de Pessoal – SISAP, permitiu
uma integração maior entre estas áreas, com ganhos de sinergia importantes
para todo o sistema.
Um dos resultados mais relevantes dessa unificação é o fato de a Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos passar a agir pró-ativamente,
com foco nos resultados, abolindo-se de vez o velho erro de se preocupar
apenas com o processo, em detrimento dos resultados. Vale destacar que para
a obtenção desses resultados houve a necessidade de se reestruturar de forma
contundente a logística das operações das áreas envolvidas.
As próprias diretorias fixaram suas metas, compatíveis com os recursos logísticos que já dispunham, bem como com aqueles que poderiam obter. Nunca
pretendendo o ideal, mas o factível. Cite-se como exemplo a meta fixada pela
Diretoria de Perícia Médica de atender toda a demanda de perícias para concessão de licença para tratamento de saúde em 24 horas e, simultaneamente,
realizar todos os exames pré-admissionais que foram programados, segundo os
respectivos cronogramas. Torna-se importante destacar que a fixação de meta
irreal desestimula tanto o servidor que irá executá-la quanto o gerente da respectiva Unidade.
Parte 5 - 233
2. O Funcionalismo Mineiro
O Poder Executivo Estadual conta, entre os seus agentes públicos, com as
seguintes categorias: a) servidores públicos, assim considerados os ocupantes de
cargos de provimento efetivo e de provimento em comissão da Administração
Direta, das Autarquias e Fundações; b) militares da Polícia Militar e do Corpo
de Bombeiros Militar; c) empregados das empresas públicas e sociedades de
economia mista; d) designados para função pública e contratos temporários.
Quando nos referimos aos números de servidores públicos civis do Estado,
e aos valores que lhes são pagos, devemos ter em mente que um dado servidor
pode, legalmente, acumular dois cargos públicos, por exemplo: dois cargos de
professor, dois cargos de médico, ou um cargo de professor ou médico e um
cargo técnico.
Assim sendo, quando neste capítulo nos referimos ao número de pagamentos,
estamos nos referindo ao número de cargos pagos pela folha de pagamento;
quando nos referimos ao número de servidores, isso significa que estamos falando
em números de servidores/pessoas, conforme definido no parágrafo anterior.
Tomando como base a folha de dezembro de 2005, registramos 489.360
pagamentos realizados para 437.555 servidores do Poder Executivo mineiro,
entre Ativos e Inativos, dos quais 40% estão lotados na Região Central, onde se
encontra a Região Metropolitana de Belo Horizonte e na qual se concentra a
maior parte dos órgãos e entidades da Administração Estadual.
As empresas públicas, das quais a Companhia de Tecnologia e Informação
do Estado de Minas Gerais - Prodemge é um exemplo a ser mencionado, e as
sociedades de economia mista — especialmente a Companhia de Saneamento
do Estado de Minas Gerais - Copasa e a Companhia Energética de Minas Gerais
- CEMIG —, por adotarem, nos termos do art. 173 da Constituição Federal, o
regime celetista para o seu quadro funcional, possuem autonomia para gerenciá--lo, de acordo com as necessidades do mercado e dos serviços prestados. Assim
sendo, o grupo funcional dos “empregados públicos” não se inclui na folha de
pagamento gerenciada pela SEPLAG, razão pela qual a Secretaria não possui
dados específicos sobre o perfil desse grupo de servidores, que não está, portanto,
sendo considerado no presente capítulo.
3. A Gestão do Pagamento
Um dos problemas historicamente vivido no Poder Executivo do Estado, no
passado, era o desconhecimento quase completo da realidade do gasto com
Pessoal do Poder Executivo, tanto no que diz respeito aos aspectos quantitativos
234 - O choque de gestão em minas gerais
quanto aos qualitativos. Sabia-se, por exemplo, o número de pagamentos
realizados, mas não se conhecia o número de servidores pagos a cada mês,
pois um servidor pode, conforme mencionado anteriormente, em circunstâncias
legais, ocupar mais de um cargo público.
Essa situação ficou bem clara em janeiro de 2003, quando do levantamento
da estrutura do gasto com pessoal, efetuado com o intuito de subsidiar as minutas
das leis delegadas que deveriam ser sancionadas pelo Governador até o dia
30/01/2003.
As causas do problema eram as seguintes:
• Não havia um sistema de administração dos servidores públicos civis
do Estado: sabia-se apenas o quanto era pago mensalmente pela folha
e o montante total de despesas em cada órgão.
• Os arquivos que geravam o pagamento do Estado eram utilizados
apenas para essa finalidade: não se buscavam neles informações sobre
a estrutura da folha de pagamento.
• Existia, em fase inicial de implantação, um Sistema de Administração
de Pessoal Civil do Estado de Minas Gerais - SISAP, que, nessa época,
encontrava-se em fase inicial de alimentação dos dados pessoais e
funcionais dos servidores, mas que era completamente desvinculado
do processo de geração do pagamento. A alimentação de dados no
sistema estava, naquele momento, praticamente parada.
• Não existia na então Superintendência de Pagamento de Pessoal
preocupação com a produção de informação gerencial. A Superintendência considerava que sua obrigação resumia-se a gerar o Pagamento
da folha: produzir informações sobre esta modalidade de despesa,
entretanto, disseminá-la de forma consistente não era considerado
parte de suas atribuições.
• A Superintendência não processava o pagamento de todo o Pessoal
Civil do Estado: algumas entidades da Administração Indireta é que
processavam a própria folha e a Superintendência não tinha nenhuma
informação sobre elas.
• Existia uma pequena estrutura paralela à Superintendência de
Pagamento, dela desassociada, funcionando na Companhia de
Tecnologia e Informação do Estado de Minas Gerais - Prodemge,
que realizava prospecções sobre a folha de pagamento, recebendo
informações consolidadas sobre os gastos com pessoal das entidades
que processam o pagamento de seus respectivos servidores e as
consolidava com as informações da Superintendência de pagamento,
apenas do ponto de vista do gerenciamento financeiro da folha.
Parte 5 - 235
Diagnosticado o problema e identificadas suas causas, as soluções adotadas
foram simples:
• Criou-se uma Superintendência, que passou por duas reformulações,
até chegar à hoje existente Superintendência Central de Gestão de
Recursos Humanos.
• Centralizou-se o processamento de toda a folha de pagamento do
pessoal civil nesta nova Superintendência, incluindo-se também nessa
centralização a folha dos Contratados Administrativamente.
• Considerou-se como prioridade a efetiva implantação do SISAP
e exigiu-se a alimentação do sistema pelas unidades de Recursos
Humanos do pessoal civil do Poder Executivo. Essa exigência foi
reforçada pela integração dos dados funcionais do Sistema com os
programas que geram o Pagamento. Em decorrência disso, sem a
alimentação do SISAP, atualmente não se incorpora vantagem ou
benefício ao pagamento de nenhum servidor, nem se inclui novo
servidor na folha de pagamento.
• Incorporou-se à Superintendência a estrutura paralela que funcionava
na Prodemge, mencionada anteriormente, transformando-se no Centro
de Estatística e Acompanhamento da Despesa de Pessoal – CEADP,
do Poder Executivo, com a missão de produzir informações em tempo
hábil sobre o Quadro de Pessoal do Poder Executivo, de disseminá-las e de promover estudos de impacto financeiro, com margem de
erro identificada, decorrentes da concessão de qualquer vantagem ou
benefício a servidor, bem como sobre propostas que gerem, direta
ou indiretamente, aumento no gasto de pessoal do Estado. Compete
também a este Centro a realização dos cruzamentos da folha, visando
identificar servidores falecidos, acúmulos de cargo e outras situações
que possam gerar pagamento indevido a servidor. Este Centro tem,
também, capacidade de geração de informação a la carte, visando
atender necessidades específicas da Administração Central, ou de
qualquer de seus componentes.
Hoje, o Poder Executivo Estadual tem conhecimento qualitativo e quantitativo
de sua folha de pagamento, recebendo informação agregada e qualificada sobre
os diversos componentes da folha, a tempo e a hora, sendo um dos principais
clientes deste Centro a Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão
e Finanças, à qual compete examinar e decidir sobre qualquer pleito da
Administração Direta e Indireta que tenha impacto sobre o gasto público do
Poder Executivo Estadual.
Um exemplo desse trabalho é o índice de depuração da folha de pagamento,
que integra o Acordo de Resultados da SEPLAG, cuja economia representou
236 - O choque de gestão em minas gerais
R$4.195.624,39 em um total de folha de R$ 5.604.126.207,01, no período de
janeiro a outubro de 2005. Esse índice é calculado a partir da soma dos valores
que seriam irregularmente pagos, apurados a partir de três parâmetros distintos:
a) da inspeção dos valores lançados mensalmente e do controle de lançamentos
ou interpretações indevidas; b) do confronto da folha com o Sistema Nacional de
Óbitos, o que permite a identificação de falecidos que continuam recebendo na
folha de pagamento, sendo que, em caso de constatação de fraude, encaminha--se o processo para a Polícia Civil para as devidas providências; c) do controle
das ordens de pagamento especiais.
No quadro abaixo, apresenta-se um exemplo de informação que este Centro
pode produzir. Nesse caso específico, trata-se da decomposição da folha de
pagamento do mês de dezembro de 2005 por situação funcional, sexo e idade
dos servidores, com suas médias remuneratórias.
14.923
18.607
17.289
MAIOR QUE 30 ANOS ATÉ 40 ANOS
MAIOR QUE 40 ANOS ATÉ 50 ANOS
MAIOR QUE 50 ANOS ATÉ 70 ANOS
Fonte: SCGRH/SEPLAG
TOTAL GERAL
61.702
345
6.687
MAIOR QUE 25 ANOS ATÉ 30 ANOS
ACIMA DE 70 ANOS
3.237
MAIOR QUE 21 ANOS ATÉ 25 ANOS
-
614
Nº
PAGTO
MAIOR QUE 18 ANOS ATÉ 21 ANOS
ATÉ 18 ANOS
FAIXA ETÁRIA
01 - HOMENS
-
4.948.693,70
1.920.631,81
284.273,28
ATIVO
REM.
NORMAL
320.393,08
100,00 84.257.362,30
0,56
28,02 28.054.023,13
30,16 31.744.413,72
24,19 16.984.933,58
10,84
5,25
1,00
-
%
PARTIC.
-
1.365,55
928,68
1.622,65
1.706,05
1.138,17
740,05
593,34
462,99
MÉDIA
REMUN
100,00
0,38
33,30
37,68
20,16
5,87
2,28
0,34
-
%
PARTIC.
23.615
9.311
13.759
442
97
4
1
1
-
300,00
-
MÉDIA
REMUN
287,92
663.359,46 1.500,81
120.202,65 1.239,20
1.151,68
1.362,52 1.362,52
300,00
INATIVO
REM.
NORMAL
100,00 62.298.291,68 2.638,08
39,43 23.578.678,98 2.532,35
58,26 37.933.236,39 2.756,98
1,87
0,41
0,02
0,00
0,00
-
Nº
%
PAGTO PARTIC.
100,00
37,85
60,89
1,06
0,19
0,00
0,00
0,00
-
%
PARTIC.
-
85.317
9.656
31.048
19.049
15.020
6.691
3.238
615
Nº
PAGTO
-
23.899.072,06
65.987.259,52
32.407.773,18
17.105.136,23
4.949.845,38
1.921.994,33
284.573,28
TOTAL
REM.
NORMAL
100,00 146.555.653,98
11,32
36,39
22,33
17,60
7,84
3,80
0,72
-
% PARTIC.
-
1.717,78
2.475,05
2.125,33
1.701,28
1.138,82
739,78
593,57
462,72
MÉDIA
REMUN
BASE DEZEMBRO DE 2005 = VALORES EM R$ 1,00 = NÃO INCLUI ENCARGOS PATRONAIS, FALTAS E REPOSIÇÕES
NÚMERO DE PAGAMENTOS E DESPESA POR FAIXA ETÁRIA, SEM INCLUSÃO DE EVENTUAIS E ATRASADOS
SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO
SUPERINTENDÊNCIA CENTRAL DE ADMINISTRAÇÃO E PAGAMENTO DE PESSOAL
CENTRO DE ESTATÍSTICA E ACOMPANHAMENTO DA DESPESA DE PESSOAL
-
100,00
16,31
45,03
22,11
11,67
3,38
1,31
0,19
%
PARTIC.
Parte 5 - 237
-
84.868
64.069
MAIOR QUE 30 ANOS ATÉ 40 ANOS
MAIOR QUE 40 ANOS ATÉ 50 ANOS
MAIOR QUE 50 ANOS ATÉ 70 ANOS
Fonte: SCGRH/SEPLAG
TOTAL GERAL
227.097
578
52.056
MAIOR QUE 25 ANOS ATÉ 30 ANOS
ACIMA DE 70 ANOS
7.311
17.364
MAIOR QUE 21 ANOS ATÉ 25 ANOS
-
372.388,94
56.171.646,07
79.221.159,70
37.361.409,61
9.713.136,22
3.348.057,90
264.063,07
ATIVO
REM.
NORMAL
100,00 186.451.861,51
0,25
28,21
37,37
22,92
7,65
3,22
0,37
-
851
%
PARTIC.
Nº
PAGTO
MAIOR QUE 18 ANOS ATÉ 21ANOS
ATÉ 18 ANOS
FAIXA ETÁRIA
02-MULHERES
-
821,02
644,27
876,74
933,46
717,72
559,38
457,95
310,30
MÉDIA
REMUN
-
25.028
77.068
3.248
198
34
13
3
100,00 105.592
0,20
30,13
42,49
20,04
5,21
1,80
0,14
-
-
23.499.676,02
88.740.581,53
3.848.835,50
259.150,53
43.384,59
26.652,65
2.237,69
INATIVO
REM.
NORMAL
100,00 116.420.518,51
23,70
72,99
3,08
0,19
0,03
0,01
0,00
-
%
Nº
%
PARTIC. PAGTO PARTIC.
-
1.102,55
938,94
1.151,46
1.184,99
1.308,84
1.276,02
2.050,20
745,90
MÉDIA
REMUN
100,00
20,19
76,22
3,31
0,22
0,04
0,02
0,00
-
%
PARTIC.
-
332.689
25.606
141.137
88.116
52.254
17.398
7.324
854
Nº
PAGTO
-
83.069.995,20
37.620.560,14
9.756.520,81
3.374.710,55
266.300,76
TOTAL
REM.
NORMAL
-
942,73
719,96
560,78
460,77
311,83
MÉDIA
REMUN
23.872.064,96
100,00 302.872.380,02
7,70
910,38
932,28
42,42 144.912.227,60 1.026,75
26,49
15,71
5,23
2,20
0,26
-
%
PARTIC.
BASE DEZEMBRO DE 2005 = VALORES EM R$ 1,00 = NÃO INCLUI ENCARGOS PATRONAIS, FALTAS E REPOSIÇÕES
NÚMERO DE PAGAMENTOS E DESPESA POR FAIXA ETÁRIA, SEM INCLUSÃO DE EVENTUAIS E ATRASADOS
SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO
SUPERINTENDÊNCIA CENTRAL DE ADMINISTRAÇÃO E PAGAMENTO DE PESSOAL
CENTRO DE ESTATÍSTICA E ACOMPANHAMENTO DA DESPESA DE PESSOAL
100,00
7,88
47,85
27,43
12,42
3,22
1,11
0,09
-
%
PARTIC.
238 - O choque de gestão em minas gerais
103.475
81.358
MAIOR QUE 40 ANOS ATÉ 50 ANOS
MAIOR QUE 50 ANOS ATÉ 70 ANOS
288.799
-
811,39
609,61
499,50
374,29
-
MÉDIA
REMUN
692.782
937,36
750,58
84.225.669 1.035,25
110.965.573 1.072,39
54.346.343
14.661.830
5.268.690
548.336
REM.
NORMAL
ATIVO
100,00 270.709.223,81
0,32
28,17
35,83
23,19
8,33
3,65
0,51
-
%
PARTIC.
100,00
0,26
31,11
40,99
20,08
5,42
1,95
0,20
-
%
PARTIC.
-
129.207
34.339
90.827
3.690
295
38
14
4
Nº
PAGTO
-
-
4.512.194,96
379.353,18
44.536,27
28.015,17
2.537,69
REM.
NORMAL
INATIVO
47.078.355,00
100,00 178.718.810,19
26,58
70,30 126.673.817,92
2,86
0,23
0,03
0,01
0,00
%
PARTIC.
3 - INCLUI ANULAÇÃO.
2 - INCLUI SECRETARIAS, FUNDAÇÕES E AUTARQUIAS;
-
1.383,20
1.370,99
1.394,67
1.222,82
1.285,94
1.172,01
2.001,08
634,42
MÉDIA
REMUN
1 - NÃO INCLUI PMMG, CBMG, EMPRESAS PÚBLICAS E EMPRESAS DE ECONOMIA MISTA;
OBSERVAÇÕES:
Fonte: SCGRH/SEPLAG
TOTAL GERAL
923
66.979
MAIOR QUE 30 ANOS ATÉ 40 ANOS
ACIMA DE 70 ANOS
10.548
24.051
MAIOR QUE 21 ANOS ATÉ 25 ANOS
MAIOR QUE 25 ANOS ATÉ 30 ANOS
1.465
-
Nº
PAGTO
MAIOR QUE 18 ANOS ATÉ 21ANOS
ATÉ 18 ANOS
FAIXA ETÁRIA
TOTAL GERAL
100,00
26,34
70,88
2,52
0,21
0,02
0,02
0,00
-
%
PARTIC.
-
418.006
35.262
172.185
107.165
67.274
24.089
10.562
1.469
Nº
PAGTO
-
54.725.696,37
14.706.366,19
5.296.704,88
550.874,04
REM.
NORMAL
TOTAL
813,47
610,50
501,49
375,00
-
MÉDIA
REMUN
47.771.137,02 1.354,75
100,00 449.428.034,00 1.075,17
8,44
41,19 210.899.487,12 1.224,84
25,64 115.477.768,38 1.077,57
16,09
5,76
2,53
0,35
-
%
PARTIC.
BASE DEZEMBRO DE 2005 = VALORES EM R$ 1,00 = NÃO INCLUI ENCARGOS PATRONAIS, FALTAS E REPOSIÇÕES
NÚMERO DE PAGAMENTOS E DESPESA POR FAIXA ETÁRIA, SEM INCLUSÃO DE EVENTUAIS E ATRASADOS
SECRETARIA DE ESTADO DE PLANEJAMENTO E GESTÃO
SUPERINTENDÊNCIA CENTRAL DE ADMINISTRAÇÃO E PAGAMENTO DE PESSOAL
CENTRO DE ESTATÍSTICA E ACOMPANHAMENTO DA DESPESA DE PESSOAL
100,00
10,63
46,93
25,69
12,18
3,27
1,18
0,12
-
%
PARTIC.
Parte 5 - 239
240 - O choque de gestão em minas gerais
A implantação do SISAP e a alimentação dos dados pessoais e funcionais dos
servidores neste Sistema, integrado aos programas de pagamento, transformou-se
num processo de auditoria da folha de pagamento. Isso somente foi possível ao
tornar obrigatório, conforme citado, na alimentação do Sistema, a regularização
da documentação de cada uma das vantagens e benefícios concedidos a cada
servidor no passado, ou retificar o seu pagamento no caso de inconsistência, o
que é feito pelas unidades descentralizadas de Recursos Humanos. Esse processo
ainda está em fase de execução, pois o universo da folha é composto por mais
de 437.555 pessoas, o que corresponde a 489.360 pagamentos. Deve-se alertar,
também, que esse processo tem gerado algumas demandas judiciais contra o
Estado, o que é normal nessas situações.
Em que pese os atuais programas de geração do pagamento serem antigos,
baseados em tecnologia de processamento do início da década de 1990, eles
inegavelmente funcionam. O Estado paga a todos os seus servidores até o quinto
dia útil do mês subsequente ao fechamento da folha. Obviamente, esse processo
pode ser aprimorado, e é o que se busca com o novo Módulo de Pagamento,
que está sendo desenvolvido em conjunto pela Superintendência de Gestão
de Recursos Humanos e a Prodemge, com sua implantação prevista para se
iniciar em maio de 2006. O novo módulo de pagamento, que integrará dados
funcionais e pagamento dos servidores das administrações direta e indireta do
Poder Executivo Estadual, propiciará maior agilidade e controle na administração
e pagamento de pessoal.
A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão desenvolveu com a
Prodemge o Armazém de Informações do SISAP, que foi implantado em março
e encontra-se em uso pela SEPLAG e pelo IPSEMG – Instituto de Previdência dos
Servidores do Estado, responsável pelo pagamento dos pensionistas do Poder
Executivo.
Destaque-se que a capacidade de gerar relatórios a partir do Armazém
SISAP, unida à capacidade do Centro de Estatística e Acompanhamento da
Despesa de Pessoal de extrair informações gerenciais do Sistema de Pagamento,
permitiu à Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos executar
pesquisas sobre a consistência de dados da vida funcional e de pagamento dos
servidores. Depreende-se disso maior controle de legalidade e transparência na
administração de pessoal do Executivo.
Apesar de todos esses avanços, ainda existem problemas no que se refere
ao pagamento de Pessoal, mas esses problemas não estão mais unicamente na
Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos da SEPLAG, apesar
de ela ser parte de sua solução.
Nesse contexto, a Secretaria de Estado de Educação tem papel relevante, pois,
da folha do mês de dezembro de 2005, a Secretaria de Estado de Educação atingiu
Parte 5 - 241
334.786 pagamentos a cerca de 284.613 servidores, entre ativos e inativos, o
que representa 65% do total dos servidores do Estado.
A gestão do quadro de pessoal dessa Secretaria pode ser aprimorada a partir
de esforços conjuntos com a SEPLAG, o que vem ocorrendo. Mas esta gestão
apresenta as seguintes dificuldades:
• Trata-se do quadro de pessoal com a legislação mais complexa, e que,
no decorrer da vida funcional de cada servidor, sofreu maior número
de alterações, gerando situações de “direito adquirido” que devem
ser respeitados.
• A gestão da vida funcional do servidor se inicia na unidade escolar
em que ele está lotado. Nessa unidade fica arquivada a sua pasta
funcional: são hoje cerca de 3.850 Estabelecimentos de Ensino, localizados nos 853 Municípios do Estado.
• A Superintendência de Pessoal da Secretaria de Educação gerencia
o seu quadro de pessoal através das áreas especificas, em cada uma
de suas 47 Superintendências Regionais de Ensino.
• Por vários motivos que busca-se identificar, a qualidade do trabalho
de cada uma destas Superintendências é muito díspar no que se refere
à velocidade de alimentação e à qualidade do registro, no Sistema de
Administração de Pessoal, das vantagens e benefícios adquiridos pelo
servidor e, principalmente, no seu cálculo e incorporação ao sistema
de pagamentos, bem como na análise e montagem dos processos de
aposentadoria.
A Superintendência reconhece que tem responsabilidade parcial quanto aos
problemas identificados e tem, em conjunto com a Secretaria de Educação,
trabalhado arduamente na busca de solução para as dificuldades apontadas,
principalmente no que diz respeito à lentidão da incorporação de vantagem
e beneficio ao pagamento de servidor e à tramitação dos processos de
aposentadoria.
De outra parte, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão realizou, com
sucesso, o posicionamento por meio eletrônico de 99,4% de um total de 282.921
servidores nas novas carreiras da educação e saúde. Restaram 1.369 servidores
que estão sendo posicionados pelas DRHs dos órgãos, sob a orientação desta
Superintendência. Esse fato demonstra a capacidade do Executivo para gerenciar
o quadro de pessoal com o emprego de novas tecnologias.
242 - O choque de gestão em minas gerais
4. Gestão de Benefícios
Outra fonte de problemas para o Poder Executivo do Estado era a diferente
aplicação da legislação, normas e regulamentos relativos à concessão de vantagens e benefícios aos servidores (como é o caso dos apostilamentos — incorporação da remuneração do cargo de provimento em comissão depois de 10 anos
de exercício, por exemplo) pelas diversas entidades da administração pública
estadual. Além disso, era problemática a demora na tramitação dos processos de
contagem de tempo e aposentadoria, e concessão de licenças médicas, sendo
esta última importante pelo seu impacto significativo no gasto público.
Nesse caso, a solução dos problemas, em especial no que se refere à
aposentadoria, é mais complexa, uma vez que envolve, em muitos casos, a
interpretação de extensa legislação, em grande parte remissiva, bem como o
exame de decisões judiciais e de acórdãos do Tribunal de Contas do Estado.
Nesse contexto, vale destacar que, quando da incorporação da Diretoria de
Contagem de Tempo e Aposentadoria à Superintendência Central de Gestão
de Recursos Humanos, a referida Diretoria possuía cerca de 17.000 processos
de aposentadoria em estoque em diversas fases de análise. Destes, 10.847
aguardavam apenas a análise do cálculo do provento feito pela Superintendência
Regional de Ensino - SRE de origem, e os restantes, em sua maioria, apresentavam
problemas de interpretação da legislação aplicável em cada caso.
Outra questão complexa reside na lentidão na concessão de aposentadoria
aos servidores que adquiriram o direito e o requerem na Secretaria de Estado
de Educação. Inicialmente, avaliou-se que o problema estava no processo de
concessão desse benefício gerenciado pela SCGRH, e algumas soluções de
natureza inovadora foram propostas. Mas o erro consiste em se considerar a
questão da aposentadoria do servidor somente pela ótica da Superintendência
Central. O problema está no PROCESSO DE APOSENTADORIA como um todo,
o qual depende de que a pasta funcional de servidor seja corretamente montada
na sua Escola de origem e que seja complementada pelas informações detidas
pela Superintendência Regional de Ensino. Cabe à SRE, por sua vez, produzir a
montagem com a análise inicial do processo, elaborar o cálculo do provento e
encaminhá-lo para análise final e preparação do ato pela SCGRH.
Analisar o processo de aposentadoria é um trabalho que não se faz com
máquinas e programas apenas; por melhor que seja a tecnologia incorporada e
o software empregado, a análise de processo e o cálculo do provento exigem
o conhecimento das legislações atual e passada, que influenciaram a vida do
servidor e que afetaram a sua composição remuneratória. Esse é, portanto, um
processo que só pode ser tratado por servidores que conheçam bem o assunto,
principalmente pelo fato de a legislação previdenciária dos servidores públicos
ter sofrido diversas alterações constitucionais nos últimos anos.
Parte 5 - 243
Nesse cenário, Recursos Humanos adicionais foram treinados e incorporados
à Diretoria e realizou-se um trabalho intenso de tratamento de todos os processos
em estoque. Tal iniciativa resultou no retorno de 99,8% dos processos para as
SREs de origem, em diligência, para correção de diversos problemas constatados
nos mesmos. Ressalte-se que, dada essa complexidade, esse é um problema que
ainda não se conseguiu eliminar, mas que está sendo tratado adequadamente,
visando solucioná-lo por meio das seguintes medidas:
• As questões que dependiam de atualização da Legislação estão sendo
resolvidas após a sanção, pelo Governador do Estado, de leis que
regularizaram os impasses existentes.
• As questões que dependiam do Tribunal de Contas estão sendo resolvidas por meio de entendimentos com o Tribunal, e, se necessário,
da edição de Instrução Normativa pelo órgão.
• Além disso, está sendo promovido intenso treinamento de pessoal
das áreas de Recursos Humanos das Superintendências Regionais de
Ensino.
Em que pese o volume do trabalho no processo de regularização acima
descrito não permitir qualquer “solução mágica” — existem hoje cerca de 6.920
processos de aposentadoria na SCGRH esperando análise —, trabalha-se com a
fixação de metas exequíveis, porém, desafiadoras para a publicação de atos de
aposentadoria; além disso, todo o fluxo do processo foi redesenhado com vistas
a dar maior agilidade ao mesmo.
A partir de 2003, foram centralizados na Superintendência o exame dos
processos e a concessão de apostilamento aos servidores da Administração Direta
e Indireta do Poder Executivo, que completaram os requisitos dentro do prazo
estabelecido pela Lei que extinguiu o referido benefício. Dessa centralização
resultou uma aplicação única da legislação e das normas pertinentes, com
eliminação das concessões com base apenas em pareceres das mais diversas
origens. Isso gerou, inicialmente, um acúmulo de processos no setor encarregado.
Entretanto, esse acúmulo já foi eliminado e, hoje, o processo que entra na área
responsável é resolvido em, no máximo, 30 dias.
Outro problema de difícil resolução enfrentado com êxito foi a questão da
Perícia Médica, que compreende o exame médico pré-admissional do servidor,
a Perícia Médica para concessão de licenças para tratamento de saúde aos
servidores, e a Perícia Médica para as aposentadorias por invalidez. Quando
a administração deste problema foi assumida pela Superintendência Central
de Recursos Humanos, havia 24.500 Perícias Médicas para serem realizadas e
a unidade encarregada estava agendando novas Perícias para 215 dias após a
demanda do servidor. A situação foi regularizada, de modo que o estoque de
Perícias Médicas em atraso foi completamente eliminado, e as novas Perícias, em
244 - O choque de gestão em minas gerais
80% dos casos, são efetuadas em 24 horas. Os restantes 20%, que demandam
Junta Médica ou análise de caso por Psiquiatra, são realizados em até 48
horas.
Como resultado dessa ação, já em dezembro de 2005 houve um decréscimo
de 8,37% de servidores, do Poder Executivo, afastados por motivo de saúde, e
uma redução de custo de 4,35% em relação ao mesmo mês de 2004.
5. Gestão de Contratos Vinculados ao Regime Geral
da Previdência Social
A gestão dos Contratos Administrativos da Administração Pública, embasados
no Artigo 11 da Lei nº 10.254, de 20 de julho de 1990, foi outro problema
enfrentado com bons resultados. Cerca de 11.000 pessoas têm esse tipo de
contrato com o Estado. Elas estão, principalmente, na Fundação Hospitalar
do Estado de Minas Gerais – FHEMIG, e na Secretaria de Defesa Social. Essa
modalidade de contratação de pessoal se destina a suprir — em caráter temporário
— as carências do pessoal necessário à operação das unidades hospitalares,
mantidas pela Fundação, e para a gestão das Penitenciárias mantidas pelo
Estado.
Cada uma destas unidades geria seu quadro de Contratados Administrativamente
e se responsabilizava pelo pagamento da folha correspondente, o que produzia
uma fonte permanente de problemas para a Administração, pois os contratados
não são vinculados ao Regime Próprio da Previdência Social, mas ao Regime
Geral da Previdência Social. Estas unidades encontravam dificuldade em gerenciá-los no Regime Geral, devido às diferenças nas legislações e normas que regem
os dois Sistemas e à necessidade de serem gerados documentos de controle
específicos para o INSS.
A gestão dos contratos administrativos foi assumida pela SCGRH em setembro
de 2003 e passou-se a gerar o pagamento dos mesmos como contribuintes do
Instituto Nacional de Seguro Social - INSS. O Estado passou a pagar a contribuição
patronal devida e a produzir automaticamente as informações requeridas pelo
INSS, principalmente, a Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço - FGTS e a de Informações à Previdência Social - GFIP.
No momento atual, a SCGRH está se preparando para providenciar o
pagamento, a esses servidores contratados, do Salário Família a que têm direito,
segundo a legislação do Regime Geral de Previdência, pois trata-se de benefício
previdenciário e, como tal, deve ser pago a esses servidores com as regras e
valores estabelecidos pelo regime geral, e não pelo regime próprio como vinha
sendo feito até então.
Parte 5 - 245
6. Conclusão
Muito foi feito no que se refere à gestão do pagamento e à concessão de
benefícios dos servidores do Estado de Minas Gerais; podemos dizer que os
grandes problemas foram enfrentados e, se alguns não foram resolvidos ainda,
existem soluções em andamento.
Precisamos enfrentar principalmente a questão da administração de pessoal
da Secretaria de Estado de Educação; isto será feito alocando-se recursos
humanos, materiais e financeiros, além, é claro, de treinamento constante deste
pessoal, com o apoio da Secretaria de Estado de Educação. Com essas medidas,
procura-se resolver o problema do estoque de direitos concedidos e não pagos
e, simultaneamente, o da montagem correta dos processos de aposentadoria de
seus servidores.
Além disso, as expectativas são otimistas quanto ao novo sistema de pagamento
que será implantado no decorrer de 2006. Espera-se com ele reduzir o trabalho
do taxador do pagamento, eliminando-se ao máximo a necessidade de cálculos
manuais no processo, simplificando seu trabalho diário e, consequentemente,
maximizando sua produtividade, o que é extremamente relevante, dado o volume
de trabalho desse universo de servidores.
CAPÍTULO 13
Compras Governamentais
Jorge Santana
Frederico S. Tescarolo
Renata Coelho
Este capítulo está estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra-se o alinhamento estratégico entre as atividades de compras e o Programa Mineiro
de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Destacam-se, também, as mudanças
organizacionais e de estruturas ocorridas no intuito de descentralizar atividades
operacionais e centralizar, sob comando único, a definição da nova política de
suprimentos. Logo em seguida, são detalhadas as principais características do
sistema integrado de administração de materiais e serviços - SIAD, instituído a
partir de 2004, e são apresentados alguns dados sobre a evolução do perfil de
compras do Poder Executivo Estadual. Por fim, as demais atividades relativas
à política de suprimentos são descritas, e são indicados os próximos passos a
serem implementados durante o ano de 2006. Segue-se, finalmente, uma breve
conclusão.
1. Introdução
A necessidade de redefinir o papel do setor público é recorrente na agenda
governamental de diversos países. No Brasil, este tema se fortalece a partir de
meados da década de 1970, quando a economia começa a dar sinais de que seu
crescimento não poderia manter os padrões até então vigentes.
248 - o choque de gestão em minas gerais
Com a estabilização da economia, tornam-se evidentes problemas antes
ocultados pelo regime inflacionário. Discussões sobre crescimento dos gastos
com pessoal, custo/benefício de projetos, e custos e processos de aquisições de
suprimentos começam a compor a agenda do Governo. Neste período, reforçam-se os diagnósticos de necessidade de reformas e intensificam-se as negociações
para as reformas previdenciária, tributária e gerencial, somando-se a outras já
reivindicadas há mais tempo, como a judiciária e a política.
A falta de preocupação dos gestores públicos — verificada durante algumas
décadas na atividade governamental e associada aos problemas já apresentados
— com o equilíbrio financeiro dos seus gastos colocou a quase totalidade de
unidades federadas (Municípios, Estados, União e Distrito Federal) em situação
financeira delicada. Em face deste quadro de desequilíbrio financeiro vivido pela
administração pública, entrou em vigor, a partir de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Esta lei impôs ao gestor público a obrigatoriedade de equalizar as
despesas de sua administração, atendo-se a diretrizes de percentuais de gastos
permitidos com cada tipo de despesa — principalmente no que se refere a gastos
com pessoal e custeio da máquina — em relação ao volume total de receita.
Também estabeleceu prazos para que as metas estipuladas fossem cumpridas
caso o órgão público, o poder público ou a esfera de governo estivessem em
desacordo com a lei.
Apesar de todo o esforço regulatório dos anos 90, Minas Gerais continuou
acumulando déficits orçamentários que resultaram, no início da administração
2003-2006, numa das piores equações fiscais do país, que impedia o Estado de
direcionar seus recursos para investimentos. Para reverter este quadro, o atual governo colocou em marcha um vasto programa de transformações, reorganizando
o aparato institucional do Estado, adotando um modelo de gestão voltado para
a construção de uma administração pública empreendedora e apta a responder
à crescente demanda social.
O conjunto de medidas austeras, adotadas para reverter a equação fiscal deficitária, encontra-se no “Choque de Gestão”. De acordo com o Plano Mineiro
de Desenvolvimento Integrado – PMDI, de 2003, o “choque de gestão” tem,
por objetivo, quatro metas a serem atingidas no intuito de redefinir a forma de
atuação pública estadual: 1) alcançar o equilíbrio fiscal, por meio de efetiva
disciplina financeira que não permite concessões de orçamento sem uma real
fonte de receita para fazer frente aos gastos; 2) intensificar o esforço de geração
de receitas; 3) melhorar a qualidade da gestão, reduzindo os gastos e planejando
as prioridades orçadas em bases realistas; e 4) tratar a questão previdenciária.
Em um ambiente regulado por princípios de equilíbrio fiscal, o principal objetivo da administração pública é o de adequar a realidade financeira do Estado
às regras definidas pela legislação. Para isso acontecer, diversas medidas para
incrementar a receita e otimizar os gastos foram desenvolvidas. Somente pela
Parte 5 - 249
articulação desses esforços é que o gerenciamento eficiente das atividades de
compras pode ser alcançado, conforme demonstrado ao longo deste texto.
Não há como gerir com eficiência as atividades de suprimentos se não
houver controle dos gastos públicos. Nesse sentido, medidas de redefinição de
orçamento, bem como o contingenciamento em todos os órgãos, foram adotados
desde os primeiros meses de governo.1 Isso porque, na atividade de compras,
ter um orçamento incompatível com as disponibilidades financeiras significa
dificuldade de encontrar fornecedores dispostos a vender para o governo.
Por isso, as medidas de modernização da gestão de suprimentos dependem
diretamente da equalização do orçamento, possibilitando, assim, a garantia do
recebimento do pagamento na data estabelecida em edital ou instrumento convocatório. Sob esse aspecto, desde 2003 já existia uma preocupação em honrar
os compromissos assumidos e, com a equalização do déficit fiscal, em novembro
de 2004, os fornecedores foram contemplados com uma política de pagamento,
em dia, de todas as contratações realizadas pelo Estado.
Entretanto, a política de gestão de suprimentos, adotada em Minas Gerais,
ao mesmo tempo em que decorre das medidas de equilíbrio fiscal, é também
causa desse equilíbrio, devido ao fato de a gestão de suprimentos se enquadrar
na terceira meta: melhorar a qualidade de gestão. Ao se estabelecer metas de
aquisição de produtos através de um estratégia mais eficiente de contratação,
pautado em redução dos custos de aquisição, a política de suprimentos torna-se
subsídio para a redução de gastos do governo.
O esforço em otimizar os gastos com suprimentos se justifica, pois, juntamente
com o investimento, são os únicos grupos passíveis de contingenciamento e que
significam efetiva redução das despesas no curto prazo. Entretanto, a preocupação
em melhorar a relação receita x despesas de custeio não se fez exclusivamente
em termos financeiros. Também é prioridade a manutenção ou melhoria na
qualidade dos materiais e serviços adquiridos.
Deve-se ressaltar que algumas mudanças na estrutura organizacional do Poder Executivo Estadual foram fundamentais para se atingir os objetivos acima.
Dentre as diversas alterações ocorridas, é de especial relevância para a área de
gestão de suprimentos destacar duas: a) a fusão de diretorias de planejamento,
de finanças e de administração em cada um dos órgãos públicos, criando diretorias (na administração indireta) ou superintendências (na administração direta)
de planejamento, gestão e finanças, criando os cargos de superintendentes de
planejamento, gestão e finanças (SPGF) ou equivalentes — a fusão dessas áreas
unifica, sob comando único, todas as atividades executivas e aproxima o orçamento da realidade operacional cotidiana, vivida pelas áreas financeira e de
gestão; e b) a instituição da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do
Estado de Minas Gerais, denominada SEPLAG, a partir da fusão da Secretaria
de Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN) com a Secretaria de
250 - o choque de gestão em minas gerais
Estado de Recursos Humanos e Administração (SERHA), pela Lei Delegada nº
49, de 02 de janeiro de 2003.
Outra mudança organizacional de fundamental importância refere-se às atribuições da nova SEPLAG e a redefinição de algumas regras de centralização ou
descentralização de responsabilidades. O modelo centralizado, antes adotado
pelo Estado nas suas aquisições, não era eficiente, pois somente burocratizava
o processo. Além disso, a centralização das compras não implicava em ganho
de escala, mas apenas na execução do processo licitatório através de um órgão
central. A nova estrutura da SEPLAG unifica, na Superintendência Central de
Recursos Logísticos e Patrimônio, a SCRLP, a tarefa de propor políticas e diretrizes, planejar, coordenar, supervisionar, orientar e normatizar as atividades
logísticas no âmbito da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional
e descentraliza algumas atividades exercidas pela SCRLP, como a aquisição de
equipamentos e materiais permanentes. Essas medidas criaram condições para
que duas diretorias da SCRLP, a Diretoria Central de Aquisições e Contratações
- DCAC e a Diretoria Central de Logística e Serviços Gerais – DCLSG concentrassem seus esforços nas funções de regulamentação e articulação de políticas
de suprimentos para o Estado.
Essas medidas deram início a uma guinada nos princípios utilizados para
gerir as atividades de suprimentos do Poder Executivo do Governo de Minas
Gerais, passando-se de mero comprador de bens e serviços para uma postura
estratégica de compras. Desta forma, desde o início da gestão 2003–2006 as
iniciativas desenvolvidas nas atividades de suprimentos do Governo Estadual
têm se sobressaído no cenário nacional.
Ao se analisar as atividades de suprimentos, deve-se fazê-lo subdividindo
essa atividade em quatro partes: planejamento das aquisições; execução da
contratação (licitação); recebimento dos materiais e serviços; e avaliação de
fornecedores e contratos.
Os dois primeiros grupos a serem atacados pelas iniciativas de mudanças
foram os referentes à execução das contratações e recebimento dos materiais.
Com um PIB (Produto Interno Bruto) em 2004 de R$ 166,5 bilhões, Minas Gerais
é a terceira economia do país, o que representa, para o referido ano, 9,41% do
total brasileiro. Tal condição econômica confere ao Estado um porte aproximado
ao do Chile, Paquistão e Peru. Do PIB estadual, aproximadamente R$ 2 bilhões
corresponde aos gastos do Poder Executivo Estadual com a aquisição de suprimentos, algo em torno de 1,2% do PIB estadual.
Com um orçamento de compras dessa magnitude, foram adotadas diretrizes
de padronização de especificação de materiais e serviços, consolidação das bases
de dados cadastrais de fornecedores, intensificação do uso da modalidade pregão
para as compras, dentre outras. A simples coordenação do gerenciamento das
Parte 5 - 251
compras de diversos órgãos permitiu ao Estado conseguir ganhos significativos
em muitas de suas contratações.
Um dos principais subsídios a essa nova metodologia de trabalho foi alcançado
através da implementação de um sistema eletrônico para controlar, normatizar,
regulamentar e gerenciar as atividades de compras.
2. O SIAD
O Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços, também
chamado SIAD, (desenvolvido em Natural / Adabas), foi oficialmente instituído
pelo Decreto Estadual nº 42.873, de 9 de setembro de 2002. Porém, o sistema
já era utilizado pelo Governo Estadual desde 1996, sem ter, entretanto, caráter
obrigatório. Este sistema foi recebido do Governo Federal brasileiro, que o herdou do governo norte-americano, ainda na década de 1980. De 1996 a 2003,
o SIAD seguiu diferentes diretrizes, ao longo de diferentes gestões, não sendo,
em nenhuma delas, considerada uma prioridade de governo.
Em setembro de 2003, devido à diretriz de submeter todos os órgãos a uma
interpretação uniforme da legislação de licitações, bem como à necessidade de
vincular todas as compras às previsões orçamentárias, decide-se pela utilização
do SIAD, como principal medida para o gerenciamento eficiente das atividades
de suprimentos.
A partir de janeiro de 2004, por meio do Decreto nº 43.699/03, a utilização
do sistema tornou-se obrigatória. A partir daquele mês, todas as aquisições e
contratações de bens e serviços, pelos órgãos e entidades da administração
pública direta e indireta do Poder Executivo Estadual, só puderam ser efetuadas
através do SIAD. A forma de tornar o uso do sistema obrigatório foi conseguida
através de uma interface com o Sistema Integrado de Administração Financeira
do Estado, o SIAFI/MG. Assim, qualquer tentativa de aquisição ou contratação
só permite acesso aos recursos financeiros (para contabilizar os processos de
empenho, liquidação e pagamento de suprimentos no Estado) se realizadas
através do SIAD.
No intuito de gerenciar todas as atividades de suprimentos, e não somente
as de compras, o sistema compõe-se de 16 módulos, a saber:
•Cadastro Geral de Fornecedores - CAGEF: onde são realizados os
registros cadastrais das pessoas físicas e jurídicas interessadas em
contratar com o Estado, mediante a apresentação da documentação
estipulada no art. 27 da Lei Federal nº 8.666/93, possibilitando a
análise quanto à habilitação jurídica, regularidade fiscal e qualificação
técnica e econômico-financeira.
252 - o choque de gestão em minas gerais
20.000
18.257
15.000
10.000
8.659
Quantidade de fornecedores
cadastrados
1.617
5.000
0
2003
2004
2005
•Catálogo de Materiais e Serviços - CATMAS: permite a catalogação
dos materiais e serviços destinados às atividades-fim e às atividades--meio da Administração Pública Estadual, de acordo com critérios
adotados no Federal Supply Classification, cadastro internacional de
notório reconhecimento, e a identificação dos itens catalogados com
os padrões de desempenho desejados.
ITENS DE MATERIAL
CONSUMO
57.885
PERMANENTE
8.368
MATERIAL PARA OBRAS
137
Posição em 09/02/2006
•Compras - SISCOM: permite gerenciar todo o processo de aquisição,
desde a requisição até a entrega do material ou a realização do serviço integrado aos demais módulos do SIAD, tendo como objetivo
controlar, agilizar e padronizar os procedimentos.
2004
Número de processos de
aquisição
Valor contratado
Economia média das
contratações
2005
86.945
60.857
R$ 1.558.493.444
R$ 1.784.891.180
25,72%
12,31%
Parte 5 - 253
•Cotação Eletrônica de Preços - COTEP: realiza, por meio eletrônico,
com recursos da Internet, a cotação de preços para os processos de
aquisição de bens e contratações de serviços comuns, precedidos de
dispensa de licitação em razão do valor, efetuados pela Administração
Pública Estadual.
Economia com Cotações Eletrônicas (em mil R$)
4.318.616,29
858.801,23
2004
2005
•Pregão Presencial - SISPREP: permite realizar os procedimentos e o
acompanhamento, inclusive pela Internet, da licitação na modalidade
pregão, do tipo presencial.
•Pregão Eletrônico - SISPREL: permite realizar os procedimentos e o
acompanhamento da licitação na modalidade pregão, tipo eletrônico,
utilizando-se de recursos da tecnologia da informação e Internet.
2004
2005
Eletrônicos
278
820
Presenciais
3.646
5.303
Total
3.924
6.123
254 - o choque de gestão em minas gerais
Economia com Pregões (em %)
23,12%
2003
19,13%
19,91%
2004
2005
•Registro de Preços - REGPRE: permite o controle dos procedimentos
e das atas para registro formal de preços relativos à prestação de serviços e aquisição de bens, para aquisições e contratações futuras pela
Administração Pública Estadual.
•Melhores Preços - SISMP: registra os valores praticados nas contratações de bens e serviços, discriminados por unidade de medidas padrão
e marcas ofertadas, visando orientar o gestor na estimativa de preço
para subsidiar o julgamento nos processos de licitação e, antes da
respectiva homologação, para confirmar se o preço a ser contratado
é compatível com o praticado pela Administração Pública Estadual.
•Contratos - SISCON: efetua o cadastramento dos contratos firmados
pela Administração Pública Estadual, bem como o acompanhamento
da execução contratual, por intermédio do respectivo cronograma
físico-financeiro.
•Material Permanente - MATPEM: permite a gestão do material permanente do Estado, e dos bens móveis de propriedade dos Órgãos e
Entidades da Administração Pública Estadual.
•Material de Consumo - MATCON: permite a gestão dos materiais de
consumo pela Administração Pública Estadual, controlando o recebimento, o armazenamento, a requisição e a distribuição.
•Alienação - SISALI: permite o controle de todas as alienações de
material inservível para a Administração Pública Estadual.
•Bolsa de Material - BOLMAT: permite a gestão de material permanente
e de consumo, disponibilizados pelos Órgãos e Entidades, para sua
redistribuição ou reaproveitamento.
Parte 5 - 255
•Frota de Veículos - SISFROV: estabelece processo padronizado de
distribuição, alienação, conservação, guarda, manutenção e utilização
de veículos oficiais, em todos os Órgãos e Entidades Estaduais.
•Escola Virtual - SIAD: promove a capacitação dos servidores estaduais,
nos módulos disponíveis, de forma virtual, com recursos da Rede
Mundial de Computadores (ainda não desenvolvido).
•Órgãos e Entidades: módulo para o gerenciamento das estruturas
organizacionais e das autorizações de acesso às diferentes rotinas do
sistema.
As atividades de aquisições compõem um conjunto de oito módulos: SISCOM
(Compras); CATMAS (catálogo de materiais e serviços); CAGEF (cadastro de
fornecedores); COTEP (cotação eletrônica de preços); SISMP (melhores preços);
REGPRE (registro de preços); SISPREP (pregão presencial) e SISPREL (pregão eletrônico). Já nas atividades de gestão de suprimentos, utilizam-se quatro módulos:
MATCON (material de consumo); MATPER (material permanente); SISFROV
(frota); e gestão de contratos (SISCON). Nas atividades de baixa de bens ou de
movimentação destes materiais entre órgãos do Poder Executivo Estadual existem
dois módulos: BOLMAT (bolsa de materiais); e SISALI (alienação).
2.1. Implantação SIAD
Antes da obrigatoriedade do uso do sistema, eram poucos os módulos que
tinham algum uso: do catálogo de materiais e serviços, os órgãos e entidades
utilizavam apenas o código para empenho, não havendo garantias de que o
material empenhado fosse o efetivamente adquirido; o número de fornecedores
cadastrados era muito pequeno; e os módulos de material de consumo e de
material permanente encontravam-se na fase de carga inicial (fase esta em que o
órgão ou a entidade deveria informar a migração para o sistema de sua situação
atual de controle de estoque e de patrimônio).
Havia também o sistema para pregão eletrônico, o Licitanet, desenvolvido
em 2002 pela Prodemge, mas completamente independente do SIAD. O uso de
pregão não era uma modalidade obrigatória no Estado, tendo suas regras de uso
sido regulamentadas em 2002. Com a obrigatoriedade de utilizar a modalidade
pregão para aquisição de bens e serviços comuns, somente a partir de 2004, é
que esse número passa a tomar dimensões significativas.
Entretanto, devido às dimensões do sistema e ao número de órgãos e entidades
que devem, obrigatoriamente, fazer uso deste (63 órgãos e entidades), optou-se
por fazer uma implantação gradual do SIAD, em 3 fases, conforme grupamento
a seguir:
256 - o choque de gestão em minas gerais
•1º grupo: SISCOM, SISPREP, SISPREL, SISMP, CAGEF, CATMAS,
SISCON e Órgãos e entidades.
•Incremento do 1º grupo: COTEP e REGPRE.
•2º grupo: SISFROV, MATCON e MATPER.
•3º grupo: por fazer: SISALI, BOLMAT e Escola virtual.
Dentre as quatro partes componentes da atividade de suprimentos, justifica-se
o esforço concentrado na execução da contratação, uma vez que é, das quatro
partes, a que permite a mais rápida e maior redução de custos e aumento de
qualidade, contribuindo, dessa forma, diretamente para o ajuste fiscal.
Assim, a implementação do SIAD teve início por quase todos os módulos
relacionados às aquisições, juntamente com o módulo de gerenciamento das
estruturas organizacionais e dos acessos (módulo órgãos e entidades). Com essa
medida, conseguiu-se imediatamente:
•padronização das especificações de compras;
•centralização dos dados cadastrais de fornecedores;
•vinculação das contratações à existência de dotação orçamentária
compatível;
•registros informatizados de todos os processos licitatórios realizados
para aquisição de bem ou contratação de serviço (independentemente
da modalidade);
•padronização das etapas dos processos de aquisição;
•tranparência.
O incremento do 1º grupo, ou seja, a implantação do COTEP e do REGPRE
(pelo Sistema Integrado de Registro de Preços – SIRP), trouxe dois ganhos
principais: a) permitiu um aumento de competição nas compras diretas (dispensa
de licitação por valor), a partir de meados de 2004 (conforme demonstrado nos
quadros a seguir); e b) informatização dos procedimentos de registro de preços,
permitindo o controle de itens de grande demanda e consumo, pulverizado pelas
mais de 3.500 unidades de compras do Estado.
Parte 5 - 257
Gastos em 2004 distribuídos por modalidade
Convite; 1,08%
Outras; 0,19%
Inexigibilidade;
11,69%
Tomada de
Preços; 2,29%
Concorrência;
12,88%
Dispensa de
Licitação; 29,16%
Pregão; 38,35%
Compra Direta;
4,09%
Cotação
Eletrônica; 0,25%
Gastos em 2005 distribuídos por modalidade
Outras; 0,05%
Inexigibilidade;
5,45%
Dispensa de
Licitação; 21,22%
Compra Direta;
1,47%
Convite; 0,27%
Tomada de
Preços; 0,99%
Concorrência;
16,64%
Cotação
Eletrônica; 1,44%
Pregão; 52,47%
258 - o choque de gestão em minas gerais
Entretanto, a prática demonstra que um procedimento de contratação eficiente
inclui, necessariamente, um recebimento de materiais de qualidade. Em Minas
Gerais havia um distanciamento entre os compradores, o setor financeiro e
os responsáveis pelo recebimento de materiais, ou pelo acompanhamento
dos serviços. Esse distanciamento não garantia que o objeto licitado fosse o
efetivamente entregue, vez que, em alguns casos, os setores de compras não
transmitiam informações sobre as condições de negociação da contratação nem,
tampouco, sobre as especificações do objeto adquirido.
Para minimizar esse distanciamento, o sistema conta com emissão de Ordens
de Serviços e de Autorizações de fornecimento, bem como o SIAFI/MG com
as notas de empenho e de liquidação. Em todos esses documentos estão as
informações necessárias para garantir uma maior confiabilidade dos processos
de recebimento e aceite de mercadorias.
Essa simples medida (para reduzir a assimetria informacional entre os setores)
foi apenas a primeira parte do esforço em melhorar o recebimento de materiais.
Na segunda fase da implementação, iniciada em 2005, que abrange o 2º
grupamento de módulos do SIAD (SISFROV, MATCON e MATPER) além de se
pretender controlar a gestão de frotas, estoques e patrimônios, houve um esforço
extra para validar as entradas em estoque ou patrimônio com as aquisições. Com
isso, houve integração entre as rotinas de liquidação com os dados de compras,
empenho e entrada dos materiais nos referidos estoques. A integração entre
SIAD e SIAFI/MG evoluiu, permitindo que não só os empenhos como também
as liquidações fossem integradas, consistindo, assim, todas as transações para o
pagamento desses suprimentos.
Entretanto, ainda não se consolidaram os módulos do 2º grupo. Há
necessidade de incluir algumas funcionalidades nesses módulos para atender
todas as necessidades dos usuários do sistema. Outro problema a ser superado
é a definição de diretrizes para a entrada dos controles patrimoniais no sistema.
Ainda existem divergências legais (entre o Governo Estadual e o Governo Federal
no repasse de recursos) a respeito da caracterização de alguns materiais como
permanente ou de consumo, bem como há questões contábeis que precisam ser
consideradas. Após a conclusão da carga inicial nesses módulos, tem-se como
meta integrar os balanços contábeis (do SIAFI/MG) aos controles patrimoniais e
de estoque, automatizando a emissão e o controle dos referidos balanços.
Para a plena utilização do 3º grupo é necessário que o 2º esteja em pleno
funcionamento, embora as alienações de veículos e as movimentações
patrimoniais entre órgãos já estejam sendo gerenciadas através do sistema.
Para que houvesse êxito na implementação desse sistema, diversas medidas
foram tomadas em paralelo, descritas nos segmentos a seguir.
Parte 5 - 259
2.2. Uso obrigatório da modalidade Pregão
O uso de novas modalidades em sítios eletrônicos demonstra uma postura
pioneira na gestão de suprimentos, sendo que desde 2003, o Estado mineiro
declarou obrigatória a utilização da modalidade Pregão para a aquisição de
bens e serviços comuns. Esta medida aumentou em mais de 600% o número de
pregões realizados em 2004 em relação ao ano anterior e trouxe grande impacto
para o ajuste fiscal do Governo.
Pregões por ano
6.123
3.924
622
2003
2004
2005
Economia com Pregões (em mil R$)
232.763
141.401
52.157
2003
2004
2005
260 - o choque de gestão em minas gerais
2.3. Uso obrigatório da Cotação Eletrônica
Assim como foi feito para o pregão, a partir de meados de 2004, as compras
por dispensa de licitação por valor, para aquisição de bens e serviços comuns, foi
regulamentada para ser realizada, obrigatoriamente, em meio eletrônico. A lógica
dessa nova forma de contratar é bastante similar ao pregão eletrônico: todas as
compras de valores inferiores ao estabelecido como obrigatórios de licitação são
disponibilizadas em um sítio do governo, e todos os fornecedores cadastrados
recebem uma notificação do interesse do Estado em adquirir determinados itens.
As únicas diferenças são que não há necessidade de pregoeiro e os prazos para
início de lances são de apenas 2,5 horas.
Dessa forma, sem aumento de custos, houve um aumento de competitividade
entre os fornecedores que disputam, através de Cotação Eletrônica, o menor
lance para a venda de produtos.
Parte 5 - 261
Processos em 2004 distribuídos por modalidade
Dispensa de
Licitação; 13,41%
Inexigibilidade;
1,86%
Outras; 0,17%
Compra Direta;
73,29%
Convite; 1,25%
Tomada de
Preços; 0,31%
Concorrência;
0,47%
Cotação
Eletrônica; 4,74%
Pregão; 4,51%
Processos em 2005 distribuídos por modalidade
Compra Direta;
39,98%
Dispensa de
Licitação; 5,04%
Inexigibilidade;
1,79%
Outras; 0,04%
Convite; 0,38%
Tomada de
Preços; 0,16%
Cotação
Eletrônica; 42,18%
Concorrência;
0,37%
Pregão; 10,06%
262 - o choque de gestão em minas gerais
2.4. Implantação de Sistema Informatizado para Registro de Preços
(SIRP)
Pelo instituto do registro de preços, a partir do planejamento da necessidade
de consumo de determinado item em diversos órgãos, centraliza-se o processo
de contratação em um único órgão ou entidade.
Para facilitar o gerenciamento dessa contratação em grande escala, que muitas
vezes tem demanda pulverizada pelo Estado, desenvolveu-se em 2004-2005 um
sistema para controlar o registro de preços dos itens que o Estado adquire em
grandes quantidades e com considerável frequência ao longo do ano.
O sistema desenvolvido pelo Estado de Minas Gerais é o único que gerencia
eletronicamente, desde o planejamento da compra até a administração da ata de
registro de preços. Para isso, o sistema está divido em quatro módulos, a saber:
planejamento, licitação, contratação e acompanhamento.
No módulo de planejamento, o gestor do registro de preços, define os itens
que serão registrados e encaminha um e-mail para as unidades de compras, para
que elas informem se desejam ou não aderir. Através deste módulo, o gestor
agrupa a demanda e inicia o processo de registro de preços.
Após a divulgação do edital, por meio do módulo “Licitação”, o registro de
preços é realizado através da modalidade pregão. E o módulo “Contratação”
integra os itens com preços registrados ao módulo de compras do SIAD. Assim, as
aquisições dos itens que tiveram seu preço registrado se fazem, referendando a ata
do registro de preços. Já no módulo “Acompanhamento”, é possível controlar: o
quantitativo dos materiais efetivamente adquiridos; o “remanejamento de cotas”;
a promoção de alterações nas atas; a inclusão de novos órgãos - “caronas”; bem
como a “alteração dos preços registrados”.
O maior registro de preços, realizado pelo Estado em 2005, fazendo uso do
SIRP, foi conduzido pela Fundação Hospitalar de Minas Gerais, FHEMIG, para
847 medicamentos, sendo que 636 desses foram bem-sucedidos.
2.5. Interligação com outros sistemas: SIAFI/MG, FGTS, INSS
O SIAD, além da integração interna de seus módulos, se integra a outros sistemas, tornando-se mais efetivo e ágil. A sua principal integração é com o SIAFI/
MG, onde a execução física no SIAD se une à execução financeira. As rotinas
de atribuição de dotação orçamentária para cobrir os custos da aquisição são
verificadas automaticamente no SIAFI/MG para sua validação. Os empenhos
advindos de qualquer aquisição de suprimentos só são possíveis para compras
realizadas via SIAD.
Parte 5 - 263
O Cadastro Geral de Fornecedores - CAGEF também está integrado a outros
sistemas, facilitando para o fornecedor a manutenção atualizada de seu cadastro e agilizando as rotinas de aquisição e empenho da administração estadual.
As principais integrações são com o INSS, o FGTS e com o SIARE, sistema de
controle da arrecadação estadual, esta última a ser finalizada ainda em 2006.
Nessa integração, o SIAD obtém, nos outros sistemas, os dados necessários para
o cadastramento do fornecedor e para a manutenção atualizada de seu cadastro.
Com isso, o SIAFI/MG também confere os dados cadastrais dos fornecedores no
SIAD para autorizar qualquer empenho.
2.6. Banco de melhores preços
O registro eletrônico de todas as contratações, associado à padronização da
especificação dos bens adquiridos, permite fazer uma comparação entre os preços
praticados em todos os órgãos. Com base nessa informação, foi desenvolvido
um módulo com o objetivo de armazenar os preços praticados e, a partir desses
registros, calcular um preço médio praticado pelos órgãos e entidades do Estado
para ser usado como referência em futuras contratações (substituindo a pesquisa
de preços de referências).2
2.7.Cadastro de Fornecedores Impedidos de Contratar com a
Administração Pública Estadual
A Lei nº 13.994, de 18 de setembro de 2001, instituiu o Cadastro de
Fornecedores Impedidos de Contratar com a Administração Pública Estadual
- CAFIMP, constituindo-se em um mecanismo extremamente relevante para
possibilitar o controle eficaz daqueles fornecedores, pessoas físicas ou jurídicas,
que não atenderem adequadamente às necessidades da Administração Pública
Estadual, criando-se os instrumentos legais para impedi-los de comparecer às
licitações e às contratações com essa mesma Administração.
O CAFIMP é regulamentado pelo Decreto nº 43.701, de 15 de dezembro de
2003, que define o processo administrativo punitivo para aqueles fornecedores
que descumpriram, total ou parcialmente, os contratos celebrados com a
Administração Pública Estadual. O CAFIMP encontra-se sob administração da
Auditoria-Geral do Estado, sendo um subsistema do módulo de Cadastro de
Fornecedores. Neste subsistema, são registrados os fornecedores impedidos de
participar dos processos licitatórios estaduais e de contratar com a administração
pública, enquanto durarem as penalidades.
264 - o choque de gestão em minas gerais
Para maior transparência, todos os impedimentos estão disponíveis para
consulta na Internet, relacionando os fornecedores penalizados pelo Estado de
Minas, bem como a sanção aplicada. E, além disso, não é possível contratar,
via SIAD, com qualquer fornecedor impedido de licitar durante a vigência de
sua penalidade.3
2.8. Implantação do Armazém de Informações
Diante da necessidade de obter informações gerenciais sobre os gastos públicos
(para estabelecimento de políticas de suprimentos adequadas) foi incorporado um
sistema de Armazém de Informações (ou Data Warehouse - DWH). Esse sistema
é responsável pela extração de informações gerenciais do SIAD. Em 2005, o Data
Warehouse abordava o módulo de compras, contemplando também algumas
informações sobre o CAGEF, o CATMAS e o SIAFI. Para 2006 está previsto
incorporar os módulos de CONTRATOS e MATCON.
É a partir de dados extraídos do DWH que novos estudos sobre as características
das demandas, possíveis ganhos de escala e novas metodologias para o cálculo
do preço médio praticado nas contratações serão realizadas. Listam-se, na sessão
“próximas etapas” diversas iniciativas que serão pautadas nos dados gerenciais
obtidos pelo DWH.
3. Capacitação de Pessoas
Como todas as modificações na área de suprimentos foram implantadas em
curto período, foi fundamental se trabalhar a capacitação e a mudança de cultura
das pessoas envolvidas nesse processo, sejam elas servidores públicos, sejam
fornecedores, para adequá-los às novas diretrizes norteadoras dessas atividades,
bem como para ensiná-los a operacionalizar a recém-implantada ferramenta de
gestão.
3.1. Treinamento de servidores públicos
Frente às mudanças na área de suprimentos e considerando que esse
setor historicamente nunca foi considerado prioritário nos órgãos, tornou-se
imprescindível o treinamento dos servidores envolvidos com as atividades
de suprimentos, para adequá-los às novas diretrizes norteadoras dessas
atividades.
Parte 5 - 265
No primeiro quadrimestre de 2004, foi realizado um treinamento virtual, por
meio da Puc Minas Virtual. Neste treinamento, aproximadamente 2.500 servidores
usuários dos módulos Compras, Contratos, Material Permanente e Material de
Consumo foram capacitados para utilização dos respectivos módulos.
Com a implantação de outros módulos ao longo de 2004, foram realizados
treinamentos presenciais para os módulos: órgãos e entidades, compras,
contratos, pregão presencial, pregão eletrônico, cotação eletrônica, fornecedores,
catálogo de materiais, material permanente, material de consumo e frota. Na
ocasião foram treinados 1.500 servidores.
Além destes, foram capacitados 1.737 pregoeiros pela Fundação João Pinheiro;
também em parceria com essa fundação foi realizado um Curso Avançado de
Licitações, oferecido inicialmente a técnicos das áreas de compras, jurídica e
de auditoria da SEPLAG e da Auditoria Geral do Estado – AUGE, iniciado em
dezembro de 2005.
Para 2006, pretende-se oferecer este curso também aos técnicos de compras,
auditores setoriais e assessores jurídicos dos órgãos e entidades para nivelamento
de conhecimentos acerca da legislação de compras públicas em toda a
Administração Pública Estadual do Poder Executivo.
3.2. Treinamento de fornecedores
Para aumentar a utilização dos sistemas eletrônicos de compras torna-se
imprescindível a capacitação dos fornecedores envolvidos. Desta forma, em 2005
foi assinado um convênio entre a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão,
o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE, e a Câmara
de Dirigentes Lojistas de Belo Horizonte - CDL-BH, no intuito de fomentar a
participação das Micro e Pequenas Empresas nas compras governamentais em
Minas Gerais. Uma das ações deste convênio foi a realização de um curso de
capacitação de multiplicadores para divulgarem e auxiliarem os fornecedores
na utilização dos sistemas de compras eletrônico do Estado: pregão eletrônico
e cotação eletrônica, e também a divulgação da cartilha “Como vender para o
Governo de Minas Gerais”.
4. Portal de Compras
A partir da experiência adquirida com o uso do SIAD e paralelamente a esse
esforço, em de fevereiro de 2005, iniciou-se o projeto de substituição do SIAD
266 - o choque de gestão em minas gerais
por um novo sistema de compras. Tal iniciativa justificava-se devido às limitações
de tecnologia do atual sistema. Dessa forma, optou-se pela construção de um
portal de compras, onde vários módulos do grupamento de compras estão sendo
refeitos em linguagem mais moderna (Java), contemplando, também, diversas
novas funcionalidades. Um dos principais objetivos desse novo sistema é permitir
o acesso público a todas as contratações de suprimentos do Estado, aumentando
ainda mais a transparência dos processos licitatórios estaduais.
O projeto de especificação do portal foi realizado em parceria com o
Departamento de Ciência da Computação da Universidade Federal de Minas
Gerais e com a Superintendência Central de Governança Eletrônica da
SEPLAG.
Já seu desenvolvimento vem sendo realizado pela Prodemge e contempla
duas fases: 1ª) Criação de uma identificação para o site e implantação do portal
– módulo cadastro de fornecedores; 2ª) Implantação dos demais módulos. Foram
aperfeiçoados os módulos: CAGEF, CATMAS, MATPER, MATCON, SISPREL,
SISPREP, SISCOM, SISCON, COTEP e SISMP.
Mesmo tendo decidido investir na construção de um portal com novas
funcionalidades, sabendo da extensão do projeto, a SEPLAG mantém o contínuo
aperfeiçoamento do sistema atual, de acordo com as necessidades apontadas
pelos seus usuários, os órgãos e entidades estaduais.
5. Próximas Etapas
A implantação desse sistema, somada ao conjunto de ações acima mencionado,
aprimorou a gestão da informação e o controle dos gastos, mas não esgotou as
possibilidades de redução das despesas públicas. Continuam existindo fronteiras
inexploradas nesse território, que se traduzem, por um lado, na falta de processos
mais eficazes para o planejamento da contratação de fornecimento de bens, obras
e serviços e, por outro, melhoria da avaliação das contratações realizadas (seja
dos materiais, seja dos fornecedores). Além disso, é imprescindível melhorar o
atendimento aos usuários dos serviços do Estado.
Nesse contexto, dentre as próximas prioridades do Governo mineiro, duas
grandes metas foram traçadas, a saber:
•Contratação de consultoria para desenvolvimento e implantação de
um Projeto de Gestão Estratégica de Suprimentos (GES);
•Implementação do Portal de Compras estadual já especificado.
Parte 5 - 267
Em 2006, iniciou-se o processo licitatório para contratação de uma empresa
de consultoria para desenvolvimento e implantação de um Projeto de Gestão
Estratégica de Suprimentos. Este projeto consiste na identificação da forma
mais eficiente de contratar suprimentos para suprir uma demanda específica.
Por exemplo, se o Estado precisa de transporte de passageiros, a compra de
veículos não é a única alternativa. O objetivo do GES é justamente identificar
as diversas alternativas e, dentre estas, identificar a mais vantajosa. Com isso, o
Governo Estadual poderá avaliar sua política de compras das famílias de gastos
mais representativas no orçamento, possibilitando a adoção de medidas que
racionalizarão o gasto público.
Com esse projeto, o Estado começa de forma estruturada a trabalhar
incisivamente no planejamento das aquisições e na formulação de políticas de
suprimentos. E constitui um grande passo a ser dado para a consolidação da
visão do Estado como comprador.
Futuramente estão previstas rotinas para interligar o SIAD com o SIARE para,
eletronicamente, se ter acesso aos dados de regularidade fiscal dos fornecedores.
Essa medida ainda não foi implementada devido à recente implementação do
novo sistema de arrecadação da Receita Estadual, o SIARE. Com a migração
do sistema para plataforma baixa e o uso de nova linguagem, o sistema foi
redesenhado e, após estabilizado, permitirá mais essa consistência.
6. Conclusão
Como resultado de diversos esforços conjuntos, do qual a reformulação da
política de suprimentos faz parte, o Estado atingiu a meta de déficit fiscal zero
no final de 2004. Isso assegura ao fornecedor do Governo de Minas a garantia
do recebimento do pagamento na data estabelecida em edital ou instrumento
convocatório, proporcionando o fortalecimento das micro e pequenas empresas
no processo de crescimento econômico e social, com geração de emprego e
renda.
Outra medida de destaque é a promulgação do Decreto nº 43.349/2003 que
dispõe sobre a isenção de ICMS para todos os fornecedores estabelecidos em
Minas Gerais, que contratarem com o Estado. As ações do Governo de Minas
possibilitam que as Micro e Pequenas Empresas (Mpes) conquistem um espaço
maior nas licitações do poder público, principalmente com o crescimento
das compras eletrônicas que proporcionam transparência, celeridade e
competitividade.
Com a sedimentação do SIAD, o governo passou a ter conhecimento e controle de todo o seu suprimento, sendo possível, inclusive, definir critérios de
268 - o choque de gestão em minas gerais
padronização e normatização a serem utilizados. A informatização dessa área
também significa a criação de uma base de informações confiável, para a formulação de políticas de suprimentos e para a prestação de contas de suas ações,
quase que instantaneamente.
Entretanto, todo o esforço desempenhado até o momento é apenas parte do
caminho para se considerar que a gestão de suprimentos do Estado atingiu níveis de excelência. Há diversos novos desafios além daqueles já abordados. E,
ainda, vale ressaltar que todas as iniciativas já implementadas desde 2003 não
estão, em momento algum, sendo consideradas como produto final. É verdade
que representam um grande avanço, mas sabe-se que a necessidade de lapidar
todas essas iniciativas é trabalho perene, que continuará aumentando os possíveis retornos — em qualidade, melhoria de serviços e redução de gastos — nas
atividades de suprimentos.
NOTA
1
O esforço de adequar o orçamento à receita real do Estado é tratado em detalhes em outro capítulo deste
livro.
2
O preço de referência é calculado para todas as compras de materiais (exclui-se serviços) que possuam
número suficiente de ocorrência de compras anteriores para viabilizar o uso do cálculo estatístico adotado
(média móvel).
3
A consulta pode ser feita pelo síito www.compras.mg.gov.br
CAPÍTULO 14
Governança Eletrônica
Marconi Martins de Laia
Este capítulo destaca o programa de governo eletrônico (e-gov) implantado
no Governo de Minas Gerais, após o ano de 2003, no contexto do projeto
estruturador choque de gestão e está estruturado da seguinte forma: a)
primeiramente far-se-á a apresentação e a contextualização do tema “governo
eletrônico”, expondo brevemente alguns aspectos conceituais; b) posteriormente
mostrar-se-á o processo de planejamento das ações de e-gov no Governo mineiro
e como elas se alinharam ao planejamento estratégico governamental por meio
do projeto Choque de Gestão. Nesta seção, será apresentado o modelo de
análise para compreensão dos projetos em desenvolvimento no Governo de
Minas; c) elaborar-se-á um balanço dos principais projetos e ações de governo
eletrônico desenvolvidas no triênio 2003-2005, ressaltando os principais desafios
e oportunidades vivenciados no período. A principal conclusão do texto é que
as ações de governo eletrônico são instrumentos efetivos para modernização
e transparência do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologias
da informação e comunicação e, principalmente, para a efetiva gestão das
informações governamentais, condição essencial para o fortalecimento da
cidadania e democratização do Estado brasileiro.
1. O que é Governo Eletrônico
A partir do último quarto do século XX, as tecnologias da informação
e da comunicação (TICs) começaram a fornecer a base material para uma
270 - o choque de gestão em minas gerais
nova economia informacional e globalizada. Nesse contexto, a tecnologia
da informação é entendida como “o conjunto convergente de tecnologias
em microeletrônica, computação (hardware e software), telecomunicações,
radiodifusão, e optoeletrônica” (Castells, 1999, p. 49).
Para as organizações públicas, as TICs representam a possibilidade de um
novo foco na prestação de serviços. Como destaca Frey (2001), abre-se um
novo espaço para maior qualidade, eficiência e criatividade na administração
pública. A temática de governo eletrônico insere-se exatamente no contexto de
transformações da sociedade da informação no qual as TICs permitem, por um
lado, a melhoria na eficiência da prestação de serviços públicos e, por outro,
incrementam a capacidade estatal de fornecer informações públicas aos diversos
públicos-alvos que delas necessitam.
Ao se discutir governo eletrônico, portanto, está em jogo a utilização das
tecnologias da informação e comunicação, especialmente a Internet, para
solidificação de canais de comunicação, entre a administração pública e a
sociedade, que auxiliem na elaboração, acompanhamento e avaliação de políticas
públicas. Além disso, é uma importante ferramenta para melhoria da gestão e
transformação das atividades da administração pública. Considerando as relações
governamentais, o governo eletrônico se define pelas interações do governo
com cidadãos (sociedade em geral), empresas, investidores e com o próprio
governo. Essas possibilidades são evidenciadas pelas opções abaixo (Ruediger,
2002; Fernandes e Afonso, 2001; Takahashi, 2000; Joia, 2002):
• Governo para Governo (Government-to-Government - G2G): nesta
relação, tanto o ofertante do bem ou serviço quanto o beneficiário
fazem parte do governo e se encontram em uma relação horizontal.
Encontra-se aqui um ponto privilegiado para parcerias na prestação de
serviços, na construção de infraestrutura e na integração dos sistemas.
Em suma, na transformação da gestão pública.
• Governo para Cidadão (Government-to-Citizen – G2C) e Cidadão
para Governo (Citizen-to-Government – C2G): a primeira relação
implica a prestação de serviços e informações aos cidadãos. Neste
campo se encontram grandes oportunidades de utilização dos recursos
tecnológicos associados ao governo eletrônico para a obtenção de
resultados para a sociedade. Na relação inversa, cidadão para governo,
o cidadão fornece ao governo informações, preferências e interesses
para subsidiar a ação estatal, como ocorre nos sistemas de ouvidoria,
debates e audiências públicas on-line.
• Governo para Negócios (Government-to-Business – G2B) e Negócios
para Governo (Business-to-Government): envolve a interação do
governo com empresas privadas. Na primeira perspectiva (G2B),
o governo oferece serviços e bens para empresas. Já as relações
Parte 5 - 271
(B2G) envolvem a compra, pela administração, de serviços ou bens
de fornecedores privados, criando uma interface ampla com as
empresas.
Independente da abordagem conceitual adotada, o governo eletrônico pode
ser identificado pelas funções desempenhadas, como prestação eletrônica de
informações e serviços, ensino à distância, regulação das redes de comunicação
estatais, prestação de contas, compras e contratações pela Internet, dentre
outras. Tão importante quanto essas funções é o acesso do cidadão a elas, daí
o espaço para projetos de inclusão digital pela popularização da Internet e pela
disseminação dos serviços prestados eletronicamente pelo governo. Como
suporte para políticas públicas, o governo eletrônico pode ser um importante
instrumento administrativo que possibilita a busca constante de inovações para
a melhor utilização dos recursos públicos.
Após essa breve exposição conceitual, no próximo item será observado como
a política de Governo Eletrônico do Estado de Minas Gerais se alinha ao projeto
estuturador Choque de Gestão.
2. Choque de Gestão e a Política de Governo Eletrônico
no Estado de Minas Gerais
Para compreender o desenvolvimento da política de governo eletrônico
no Estado de Minas Gerais desenvolveu-se um pequeno modelo de análise de
acordo com a Figura 1.
Figura 1 - Alinhamento entre Choque de Gestão e Política de e-Gov
272 - o choque de gestão em minas gerais
O pressuposto básico da política de governo eletrônico no Governo de Minas
Gerais é seu alinhamento ao projeto choque de gestão. Significa dizer que as
ações de e-gov não existem por serem um modismo e não são implantadas de
forma desordenada. Outrossim, estão alinhadas as diretrizes de modernização da
gestão e transformação do Estado de Minas Gerais. O projeto choque de gestão
estabelece como diretriz central a necessidade de reorganização e modernização
da administração pública. Para tanto, é imprescindível a utilização em larga escala
dos recursos de TIC para aumentar a efetividade das ações governamentais. Dessa
forma, pode-se dizer que as ações do programa de e-gov em Minas Gerais estão
perfeitamente alinhadas às diretrizes estratégicas de governo.
A partir da definição estratégica supramencionada três elementos são
fundamentais no desenvolvimento da política de e-gov mineira. Primeiramente,
o marco regulatório que define as finalidades das ações de governo eletrônico,
assim como as competências dos atores responsáveis pela gestão da informação
no Governo de Minas. Em segundo lugar, o conjunto de ações em execução que
fazem parte do Plano Plurianual de Ação Governamental. Finalmente, medidas
de avaliação das políticas para verificar o alinhamento entre o planejamento
traçado e as ações executadas. No próximo item, apresentar-se-á o balanço das
ações de e-gov em Minas Gerais, tendo como referência o modelo da Figura 1.
Antes, porém, far-se-à uma breve exposição, no item 2.1, do diganóstico que
deu base para o estabelecimento da política de e-gov e seu alinhamento com o
planejamento estratégico do Governo.
2.1. Diagnóstico da situação do Governo Eletrônico
no Estado de Minas
O primeiro passo para a implantação da política de governo eletrônico em
Minas Gerais foi a elaboração de diagnóstico das ações de governo eletrônico
no Estado. O projeto, articulado e gerenciado pela Secretaria de Planejamento
e Gestão, contou com a participação das Secretarias de Ciência e Tecnologia,
Saúde, Desenvolvimento Econômico, Educação, Fazenda e Defesa Social. Além
disso, participaram também as Policias Militar, Civil, o Corpo de Bombeiros
Militar e a empresa de tecnologia do Estado, Prodemge.
Os resultados do diagnóstico permitiram que o Governo de Minas Gerais
observasse em detalhe os pontos fortes e os pontos fracos encontrados no ambiente
de TI dos órgãos do Governo do Estado de Minas Gerais. Após o diagnóstico, foi
delineado um conjunto de ações de curto, médio e longo prazos, dentre as quais
destacaram-se as recomendações de 1) Criar o Comitê de Governança Eletrônica
do Governo de Minas Gerais; 2) Categorizar os serviços e informações oferecidas
no Portal, de modo a prover uma nova navegabilidade com foco no usuário;
Parte 5 - 273
3) Criação do Portal de Compras Governamental, integrando os diversos
subsistemas de compras já existentes; 4) Ampliar o canal de comunicação com o
Cidadão, com a modernização do serviço de atendimento ao cidadão pelo telefone;
5) Implantar a Política de Segurança e os Planos Diretores de Segurança para
os órgãos governamentais; e 7) Elaboração de Planejamento Estratégico para as
ações de tecnologia do governo mineiro com a indicação das forças, fraquezas,
oportunidades e ameaças.
De posse das diversas diretrizes expostas no diagnóstico de tecnologia da
informação do Governo de Minas Gerais foi instituído o programa governo
eletrônico no Estado. No próximo tópico, serão abordadas as principais ações
em execução, sejam de regulação/normatização; aumento da transparência e
efetividade governamental; ou avaliação e monitoração dos resultados.
2.2. Marco regulatório
O diagnóstico de tecnologia da informação serviu como base para a criação da
Política Mineira de Governança Eletrônica, consubstanciada no Decreto 43.666
de 25/11/2003, que ainda institui o Comitê Executivo de Governança Eletrônica.
É importante destacar que a política de Governança Eletrônica foi alçada ao status
de diretriz estratégica do Governo de Minas Gerais ao ser inserida no GERAES
(Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado), além de se inserir como
programa prioritário no Plano Plurianual de Ação Governamental.
Em função de sua natureza estratégica o Comitê de Governança Eletrônica é
formado pelos Secretários Adjuntos das diversas secretarias do Estado de Minas
Gerais. Dentre suas competências, encontra-se a de formular políticas, estabelecer
diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do governo eletrônico
voltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão.
Um importante marco regulatório a ser destacado são as resoluções Seplag
nº 71/2003 e nº 72/2003. A primeira delas dispõe sobre padronização e utilização
dos Serviços de Correio Eletrônico Oficial dos Órgãos e Entidades do Poder
Executivo da Administração Pública Estadual. Com ela foi possível estabelecer
padrões para a comunicação via e-mail, facilitando o acesso dos cidadãos aos
órgãos e entidades governamentais.
Já a resolução 72/2003 representou o marco inicial de um profundo
avanço nos sítios de informação do poder executivo estadual. Por meio dela
foram estabelecidas diretrizes para estruturação, elaboração, manutenção e
administração de sítios de informação de serviços públicos, na Internet dos
Órgãos e Entidades do Poder Executivo da Administração Pública Estadual. Por
meio dos padrões destacados na resolução supramencionada foi possível passar
274 - o choque de gestão em minas gerais
a monitorar a qualidade dos sítios de informação de todos os órgãos do poder
executivo.
Além da legislação supramencionada, foi criada, na Secretaria de Planejamento
e Gestão, a Superintendência Central de Governança Eletrônica, com a
finalidade de propor políticas, diretrizes e normatizar as atividades relacionadas
à disponibilização de informação ao cidadão, à gestão da informação e aos
recursos e sistemas de tecnologia da informação e comunicação no âmbito da
Administração Pública no Poder Executivo. A Superintendência passou a ser
a unidade administrativa do Governo mineiro, responsável pela formulação e
proposição de diretrizes estratégicas para a gestão da informação e dos recursos
de tecnologia da informação e comunicação.
Outro importante marco foi a publicação do modelo de gestão de informações
do Portal Minas. Até então, o canal de comunicação do governo com o cidadão
carecia de padrões normativos que garantissem a responsabilização dos diversos
órgãos e entidades do Poder Executivo pelo fornecimento de informações ao
cidadão. A resolução 93/2004 foi um importante passo no preenchimento dessa
lacuna.
Obviamente, a legislação que fornece suporte às ações de e-gov em Minas
Gerais não se esgota aqui. Entretanto, não há o intuito, neste artigo, de ser
exaustivo, mas apenas de destacar que o tema hoje é prioritário na agenda
estratégica do governo e, em função disso, está institucionalizado e amparado
no marco regulatório. Maiores informações podem ser obtidas no endereço
eletrônico www.egov.mg.gov.br. No próximo tópico serão destacadas as
principais ações desenvolvidas entre os anos de 2003 e 2005.
2.3. Transparência e efetividade
A primeira ação executada pela Superintendência Central de Governança
Eletrônica foi a reestruturação do Portal Minas (www.mg.gov.br), o portal de
informações e serviços do Governo de Minas Gerais. O Portal Minas anterior ao
projeto de reestruturação encontrava-se organizado em uma lógica institucional,
retratando a organização interna do governo (Brisa, 2003). Para a sociedade,
esse tipo de categorização prejudica o acesso à informação. Decidiu-se, a partir
daí, pela classificação das informações não pelas estruturas de governo, mas por
hipotéticos públicos-alvos de portais de governo. Foram criadas quatro grandes
audiências para o portal: cidadão, empresas, governo e servidores.
Dentro de cada um dos públicos-alvo, as informações foram dividas por
assuntos e pela estrutura de classificação de informações denominada life events,
ou eventos da vida. Minas Gerais, em sua primeira ação estruturada de e-gov,
Parte 5 - 275
inovava ao ser o primeiro sítio de governo no Brasil a apresentar esse tipo de
arquitetura da informação. A alimentação dos conteúdos passou a ser feita de
forma descentralizada. Os responsáveis pela atualização das informações estão
dentro de cada um dos órgãos e entidades da administração pública estadual,
e a alimentação de conteúdo está normatizada no modelo de gestão do Portal
Minas, exposto no item 3.2.
Na construção do Portal Minas, o maior desafio foi alterar o comportamento
informacional de todos os envolvidos no processo. De forma simples,
comportamento informacional refere-se à forma como as pessoas lidam com a
informação. De acordo com Davenport (1994), “inclui a busca, o uso, a alteração,
a troca, o acúmulo e até mesmo o ato de ignorar os informes. Consequentemente,
quando administramos o comportamento ligado à informação, tentamos
aperfeiçoar a eficácia global de um ambiente informacional por meio de uma
ação combinada”. (Davenport, 1998, p. 110)
Todos os órgãos e entidades do Poder Executivo foram exaustivamente
treinados para que as informações fossem atualizadas tempestivamente. Além
disso, um passo fundamental foi a criação de uma gerência específica para o
Portal Minas, A Diretoria Central do MinasonLine. Com ela é possível a atenção
continuada sobre o principal canal de comunicação web do governo.
Ainda no projeto Portal Minas, outra ação extremamente relevante foi a
unificação das bases de dados do portal com as informações disponíveis no LIG-Minas (Linhas de Informação do Governo), o serviço de atendimento telefônico
do poder executivo estadual (Linhas de Informação do Governo - 0800 940 2000).
Dessa forma, hoje, o cidadão tem acesso à mesma informação pela Internet ou
pelo telefone 0800. Essa ação é um importante passo para redução da exclusão
digital em um Estado com as dimensões geográficas de Minas Gerais. Por meio
de uma ligação gratuita, qualquer cidadão pode ter acesso à mesma informação
disponível no web site do Governo de Minas.
Outra importante iniciativa foi o início da construção do Novo Portal de
Compras governamental. Hoje, o Governo de Minas possui o sistema integrado de
administração de materiais e serviços (SIAD). Por meio dele, todas as informações
sobre os processos de compras do governo estão unificadas em um único sistema.
Além disso, o SIAD permite a realização de processos de compra pela Internet.
Ainda assim, o Governo de Minas avançará com a construção de um novo
sistema ainda mais efetivo. Além das funcionalidades e inovações, o processo
de execução do novo Portal de Compras merece destaque, pois foi realizado
pela modelagem sistemática de seus requisitos. Evitar-se-á, dessa forma, gastos
posteriores com correções não planejadas no software.
Além das ações supramencionadas, foi lançado em janeiro de 2006 o novo
sistema de informações institucionais. Com ele é possível o acesso fácil e rápido
aos dados de todas as instituições do Poder Executivo, como legislação de criação,
competências, gestão de cargos comissionados dentre outras.
276 - o choque de gestão em minas gerais
A Superintendência Central de Governança Eletrônica também capitaneou
a execução do projeto Segurança da Informação. Por meio da análise de risco
efetuada na Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, Secretaria de Estado
de Fazenda e da Empresa Mineira de Tecnologia da Informação (Prodemge), foram
estabelecidas as Políticas de Segurança da Informação e os Planos Diretores de
Segurança para os órgãos citados. Além disso, está em andamento o processo
de certificação da Prodemge pela norma ISO 27.001, padrão reconhecido em
gestão de segurança. Dessa forma, as políticas e padrões de segurança poderão
ser difundidos para os demais órgãos do Poder Executivo em Minas Gerais. Em
fevereiro de 2006 dar-se-á o início da campanha de sensibilização dos servidores
das Secretarias de Planejamento e de Fazenda e da Prodemge.
Uma importante ação do Governo de Minas Gerais é a unificação estratégica
das políticas de tecnologia da informação com as diretrizes de tecnologia das
comunicações, de acordo com as tendências de mercado, que enfatizam a
convergência de tecnologias. Dessa forma, o ano de 2006 será marcado por
ações de estabelecimento de uma infraestrutura de comunicação que contemple
a possibilidade de utilização coordenada e gerenciada da comunicação de voz,
dados e imagem no Governo de Minas.
O primeiro passo para a execução da ação supramencionada foi a criação da
Rede de Comunicação Móvel. Em pregão realizado pela Superintendência Central
de Governança Eletrônica, Minas Gerais alcançou condições extremamente
vantajosas para as ligações realizadas por telefones celulares. Para o ano de 2006,
planeja-se a ampliação da rede e, além disso, a licitação de Serviço Telefônico
Fixo Comutado, o pregão das ligações DDD/DDI e a definição de uma arquitetura
de TIC que permita a utilização efetiva de voz sobre IP (VoIP).
Está em fase de elaboração o sistema de gerenciamento dos gastos com
comunicação de voz. O intuito do novo sistema é permitir o controle unificado de
todos os gastos com telefonia no Governo de Minas, além de fornecer relatórios
de gestão que permitam a melhoria da qualidade dos serviços prestados ao
governo. É importante destacar que essas iniciativas vão permitir a significativa
redução dos custos de comunicação governamentais, além de promover a
melhoria efetiva da qualidade dos serviços.
No item subsequente, passaremos às ações de monitoramento e avaliação
das políticas de e-gov. Outras informações sobre os projetos estão disponíveis
no endereço www.egov.mg.gov.br.
Parte 5 - 277
2.4. Avaliação e monitoramento
Dentre as experiências de monitoramento, merece destaque a avaliação
institucional dos sítios de informação de governo. Minas Gerais é um dos
únicos Estados da Federação que realiza, de forma sistemática, a monitoração
da qualidade dos sítios governamentais.
A partir da Resolução 72/2003, foi construído um check list e todos os sítios
do Poder Executivo são monitorados. Já foram realizadas três avaliações e, no
mês de dezembro de 2005, foi concluída a quarta. Os resultados estão disponíveis no endereço www.egov.mg.gov.br.
É possível observar que a partir das avaliações supramencionadas houve a
melhoria sistemática da qualidade dos sítios de informação do Poder Executivo
estadual. Na primeira avaliação não havia nenhum sítio em estágio avançado
de desenvolvimento, e 49,10% eram classificados como insuficientes em sua
estruturação. A terceira avaliação apresenta 12,75% das páginas da web do
Poder Executivo em estágio avançado e apenas 5,45% classificadas como insuficientes.
100,00
81,80
61,41
80,00
50,90
60,00
%
49,10
31,58
40,00
20,00
0,00
0,00
7,01 12,75
Avançado
1a Avaliação
5,45
Intermediário
2a Avaliação
Insuficiente
3a Avaliação
GRÁFICO 1 - Percentual de sítos em cada Estágio de Desenvolvimento
Outra ação de avaliação desenvolvida pelo governo eletrônico em Minas Gerais
é o inventário de e-gov. Trimestralmente, todas as informações sobre serviços
disponibilizadas nos sítios dos órgãos do Poder Executivo são inventariadas. As
informações são confrontadas com os dados disponíveis no Portal de Governo
278 - o choque de gestão em minas gerais
e os órgãos são notificados. Com a ação, em novembro de 2005, 92% dos
conteúdos disponibilizados no endereço www.mg.gov.br estavam atualizados.
Além disso, por meio do inventário os órgãos e entidades estão melhorando a
atualização de suas próprias páginas na Internet.
A Resolução 72/2003 estabelece em seu artigo 9º, item I, alínea b que as
solicitações encaminhadas ao “Fale Conosco” dos sítios do Poder Executivo
sejam respondidas no prazo máximo de 2 dias úteis, devendo o usuário
ser informado quando esse prazo não puder ser observado. Esse item é
continuamente monitorado, por meio de testes realizados pela Superintendência
Central de Governança Eletrônica. Além disso, está em fase final de codificação
e homologação o sistema de acompanhamento do “Fale Conosco”. Por meio
dele, o cidadão saberá onde está a sua demanda e qual é o responsável por
respondê-la.
Além disso, os indicadores de qualidade da central de atendimento telefônico
são continuamente monitorados, e os resultados fazem parte do Acordo de
Resultados da Secretaria de Planejamento e Gestão.
Outra importante ação de monitoramento foi o passo inicial para o projeto
de segurança a informação. Por meio da análise de riscos foi possível definir as
principais diretrizes de segurança a serem adotadas no Poder Executivo em Minas
Gerais. Planeja-se a execução anual dos níveis de risco com o intuito de monitorar
a evolução ou involução do planejamento de segurança da informação.
As ações de monitoramento não se esgotam aqui e podem ser conhecidas em
maior detalhe no sítio www.egov.mg.gov.br ou por meio do endereço eletrônico
[email protected].
2.5. Limitações à implantação do programa
Para a execução do programa de e-gov do Governo de Minas, dificuldades
importantes tiveram que ser transpostas. Outras delas ainda são presentes e
representam um desafio a ser vencido para a continuidade das ações de Governo
Eletrônico em Minas Gerais. Nesse item, serão destacados brevemente os
principais obstáculos vivenciados pela Superintendência Central de Governança
Eletrônica.
O primeiro aspecto a ser destacado é a dificuldade de se estabelecer redes de
cooperação que permitam a criação de políticas de TI unificadas para o Poder
Executivo, em detrimento da execução de ações isoladas dos diversos órgãos.
Órgãos e entidades apresentam-se com focos de atividade distintos. Não é
raro, portanto, que organizem seus sistemas de informação de forma isolada.
Parte 5 - 279
Dessa forma, cria-se uma realidade fragmentada com um conjunto de ilhas com
nenhuma ou pouca conexão entre si. A solução para tais problemas encontra-se
na formação de arranjos cooperativos como destacam Baldi e Lopes (2002). A
formação de diferentes formas de cooperação permite a redução de riscos na
execução de políticas e diretrizes, economia de escala e racionalização do uso
dos recursos.
Algumas ações do programa de Governo Eletrônico em Minas Gerais focaram
a criação dos arranjos supramencionados. A criação do Comitê de Governança
Eletrônica permitiu um maior comprometimento da cúpula decisória, além das
diversas ações de treinamento para alimentação do Portal Minas e outros sistemas
governamentais. Contudo, em muitos casos, os mecanismos de responsabilização
ainda são frágeis e pouco efetivos.
Consequência do problema supramencionado é o gerenciamento dos recursos
financeiros alocados em Tecnologia da Informação e da Comunicação. A
inexistência de uma política unificada e uma cooperativa para o uso dos recursos
de TIC acaba criando um quadro de disparidade entre os investimentos realizados
e os resultados advindos do uso de sistemas informatizados, hadware e software.
Não são raras as ocasiões em que informações gerenciais necessárias não são
fornecidas de forma tempestiva aos gestores do Poder Executivo. Em grande
medida, os sistemas corporativos estão suprindo essa carência, mas ainda há
muito caminho a ser seguido, notadamente na integração de informações que
permitam o uso mais adequado de hardware e software no governo.
Outro grande desafio encontra-se na qualificação dos recursos humanos que
estão diretamente associados às atividades de Governo Eletrônico. Na Secretária
de Estado de Planejamento e Gestão, a Superintendência Central de Governança
Eletrônica conta apenas com 20 técnicos para a execução de suas atividades.
Além disso, inexistem carreiras específicas para servidores alocados nas ações de
Tecnologia da Informação. Em função disso, diversos órgãos e entidades contam
com profissionais terceirizados e estagiários para o desempenho das ações de
e-gov que, em função da elevada rotatividade, ocasionam descontinuidade nas
ações.
3. Conclusão
Este texto procurou expor de forma breve as ações de governo eletrônico
em execução no Governo de Minas Gerais. Para os governos, a sociedade da
informação representa uma oportunidade única de fazer convergir as estratégias
de reforma do Estado com o desenvolvimento das tecnologias da informação
e comunicação. Essa possibilidade aparece consubstanciada nas políticas de
governo eletrônico.
280 - o choque de gestão em minas gerais
É possível dizer que o projeto de Governo Eletrônico do Estado de Minas
Gerais possui bases conceituais sólidas, muito próximas das encontradas nas
referências bibliográficas sobre o tema. Além disso, apresenta-se completamente
alinhado à estratégia do choque de gestão.
Pode-se afirmar que a experiência de Minas está longe de ser classificada
apenas como um esforço para garantir a presença do governo na Internet, mas
caminha para uma ação articulada do uso das tecnologias da informação e
comunicação para a melhoria da vida do cidadão, assim como o aumento da
eficiência e transparência das ações governamentais.
Além dos aspectos supramencionados, é fundamental destacar que as ações
de e-gov do Governo de Minas Gerais enfatizam as iniciativas que representam
um avanço na relação entre Estado e sociedade. São priorizadas implementações
front end e não somente ações back end. Em um universo de recursos limitados,
enfrentado por qualquer organização, o Governo de Minas Gerais não prioriza
a tecnologia, mas sim a informação. Dessa forma, não se limita a considerar e-gov como presença do governo na Internet, mas como a utilização de qualquer
canal fomentado pela TI que leva o Governo ao cidadão. A própria campanha
de divulgação tem como slogan central a frase todos os canais que levam o
governo até você.
Prova dos aspectos relatados acima é a integração entre as informações do
Portal de Governo e a linha de atendimento pelo telefone. Em um Estado das
dimensões geográficas de Minas Gerais, o cidadão não precisa usar o Portal de
Governo se não possui acesso à Internet. Basta usar o serviço 0800. Além disso,
as ações de avaliação das informações prestadas ao cidadão é um grande avanço,
pois permitem o monitoramento não somente da quantidade, mas também da
qualidade dos dados fornecidos à sociedade.
Os aspetos positivos, entretanto, não podem obscurecer a visão de que
ainda há muito para se caminhar na utilização das tecnologias da informação e
comunicação, no fortalecimento da cidadania e na melhoria da gestão no Estado
de Minas Gerais.
Parte 5 - 281
Referências
ARAÚJO, Wagner Frederico; LAIA, Marconi Martins de. Governança eletrônica e gestão da informação
em portais de governo: uma análise da reestruturação do Portal Minas. ENAPAD, 28, Curitiba, 2004.
Resumo dos Trabalhos. Rio de Janeiro: ANPAD, 2004.
BALDI, Mariana; LOPES, F. D. Rede - forma híbrida ou nova forma? Revista Portuguesa e Brasileira de
Gestão, Rio de Janeiro, v. 1, n. 3, out./dez. 2002.
BRISA - Sociedade para Desenvolvimento de Tecnologia da Informação. Diagnóstico da situação de
tecnologia da informação no Governo do Estado de Minas Gerais, com vistas ao desenvolvimento de
um “programa estadual de governo eletrônico”. Belo Horizonte, novembro de 2003. Documento não
publicado.
CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. São Paulo: Paz e Terra, 1999.
DAVENPORT, Thomas. Ecologia da informação: porque só a tecnologia não basta para o sucesso na
era da informação. São Paulo: Futura, 1998.
FERNANDES, Andréa Gomes; AFONSO, José Roberto Rodrigues. Governo no Brasil: experiências e
perspectivas. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 8, n. 15, p. 21-64, jun. 2001.
FREY, Klaus. Governança eletrônica: experiências de cidades européias e algumas lições para os países
em desenvolvimento. Informática Pública, ano 03, n. 01, p. 31-48, 2001.
JOIA, Luiz Antônio. Um modelo heurístico para implantação de empreendimentos government-togovernment no Brasil. In: VII CONGRESSO DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, Lisboa, 8-11 oct. 2002.
PORTER, Michael. O que é estratégia. In: ______. Competição - estratégias competitivas essenciais. Rio
de Janeiro: Campus, 1999.
RUEDIGER, Marco Aurélio. Governo eletrônico e democracia: uma análise preliminar dos impactos
e potencialidades na gestão pública. ENANPAD, 26, Salvador, 2002. Resumo dos trabalhos. Rio de
Janeiro: ANPAD, 2002.
TAKAHASHI, Tadao (Org.). Sociedade da informação no Brasil: livro verde. Brasília: Ministério da
Ciência e Tecnologia, 2000.
CAPÍTULO 15
Auditoria de Gestão
Maria Celeste Morais Guimarães
1. Introdução
Este trabalho apresenta uma metodologia de auditoria de gestão, para os
programas sociais, adotada em Minas Gerais pela Auditoria-Geral a partir de
2003. Mostrar-se-á, através da descrição da metodologia e de casos concretos,
os desafios e possibilidades de operacionalização de uma auditoria de gestão
baseada em resultados, que considera a natureza e o objetivo dos programas e
os meios disponíveis. A auditoria de gestão, neste novo modelo, torna-se poderosa ferramenta de avaliação de programas e indicação de medidas para obter
melhores resultados.
O texto está dividido em quatro partes, incluindo esta introdução. A segunda
parte busca elaborar o conceito de avaliação de programas com base em
resultados, como parte essencial de concepções contemporâneas de auditoria de
desempenho, comparativamente às formas convencionais de controle. A terceira
parte apresenta duas aplicações da metodologia desenvolvida na avaliação
dos programas “Minas sem Fome” e “100% de Eletrificação”, destacando-se o
processo para a realização da avaliação e síntese dos resultados. Ao final, conclui-se com um balanço destas inovações e considerações sobre prosseguimentos e
desdobramentos necessários.
Na administração pública brasileira, historicamente, a avaliação de programas
a partir dos resultados tem sido negligenciada. A origem do problema está
associada à baixa credibilidade dos instrumentos de planejamento e orçamento,
284 - o choque de gestão em minas gerais
que, frequentemente propõem programas que não identificam concretamente
os resultados pretendidos, que alocam inadequadamente os recursos e, com
isto, inviabilizam a avaliação. Adicionalmente, durante anos, a produção de
conhecimento técnico na busca da melhoria dos padrões de gestão do setor
público sempre esteve muito mais voltada para os processos de formulação de
programas do que para aqueles relacionados aos resultados da sua implementação
e avaliação. Ao recuperar a função de planejamento e orçamento, criou-se
um ambiente apropriado para a forma de avaliação proposta em auditorias de
gestão.
Nesse contexto, o choque de gestão, introduzido pelo Governo de MInas,
trouxe em seu bojo um desafio portentoso: fazer o Estado funcionar melhor,
porém, custando menos.2 A busca dessa melhoria passa pela avaliação, sobretudo
do desempenho dos programas, o que, por seu turno, depende da possibilidade
de avaliar o próprio desempenho do aparelho do Estado como um todo. Ou
seja, quando se estabelece a eficiência, eficácia e efetividade como medidas de
sucesso da ação governamental, deve-se criar também meios de avaliar diferentes
alternativas para se obter resultados equivalentes.3
Nesse sentido, com a reestruturação da Auditoria-Geral do Estado como órgão
central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual, unificou-se,
no Estado, através da Lei Delegada nº 92/2003, as funções de auditoria, gestão e
correição administrativa, instituindo-se a avaliação dos programas governamentais,
como prioridade no exercício do controle interno pelo Estado.
Além disso, compete à Auditoria de Gestão complementar, com alternativas
políticas e estratégicas de gestão, os resultados técnicos disponibilizados pela
auditoria operacional. Atua, também, no controle dos programas governamentais,
por meio de métodos de gestão, bem como na sistematização da função auditoria
em consonância com a continuidade da ação governamental.
2. Uma Metodologia de Avaliação de Programas Sociais
Um sistema de avaliação completo utiliza metodologias que preveem a avaliação de resultados e a avaliação de processos. Existe, em boa medida, consenso
entre especialistas sobre o conceito de avaliação. De acordo com a UNICEF,1
trata-se do exame sistemático e objetivo de um projeto ou programa, finalizado ou
em curso, que contemple o seu desempenho, implementação e resultados, com
vistas à determinação de sua eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade
e a relevância de seus objetivos. O propósito da avaliação é guiar os tomadores
de decisão, orientando-os quanto à continuidade, à necessidade de correções
ou mesmo à suspensão de uma determinada política ou programa.
Parte 5 - 285
Na sequência, apresentar-se-ão as categorias metodológicas aplicadas pela
Auditoria-Geral do Estado a partir de 2003, na avaliação dos projetos estruturadores do Governo de Minas Gerais, descritos anteriormente.
2.1.Diferença entre a auditoria de conformidade (operacional) e
a auditoria de desempenho (de gestão)
O controle externo da administração pública, função basilar nos sistemas
democráticos, é exercido por instituições que têm a atribuição de garantir o uso
regular e efetivo dos recursos públicos, emitindo opinião independente sobre
a forma como tais recursos são despendidos. Existem dois tipos de controle: o
controle tradicional ou de conformidade e o controle finalístico, de desempenho
ou gestão, com ênfase na aferição de resultados.
O controle de conformidade é realizado utilizando-se técnicas tradicionais
de auditorias contábil-financeiras e de legalidade.
Já o controle finalístico da administração pública é realizado por meio da
auditoria de desempenho ou de gestão, e baseia-se no princípio de que o gestor
público deve prestar contas de suas atividades à sociedade, não apenas respeitando as normas legais e procedimentais, mas, também, gerenciando recursos
públicos sob sua responsabilidade com economia e eficiência, na busca de
resultados pretendidos e de metas pactuadas.
O Tribunal de Contas da União já empregou a expressão “auditoria de desempenho” no passado, e atualmente adota o termo “Auditoria de Natureza
Operacional (ANOP)” para essa modalidade de auditoria. A origem desse termo
está no inciso IV do art. 71 da Constituição Federal, que trata das competências
do TCU.
Auditoria de natureza operacional ou de desempenho consiste em um
processo de coleta e análise sistemáticas de informações sobre características,
processos e resultados de um programa, atividade ou organização, com base
em critérios fundamentados, com o objetivo de aferir o desempenho da gestão
governamental, com a finalidade de subsidiar os mecanismos de responsabilização por desempenho e contribuir para aperfeiçoar a gestão pública.
Nesse tipo de auditoria, a participação dos gestores e da sua equipe é
fundamental para o bom desempenho dos trabalhos, pois são eles os maiores
interessados em realizar uma boa gestão. Desde a etapa de seleção do tema e
definição do escopo da auditoria até a caracterização dos achados e das possíveis
recomendações, a equipe deve contar com a imprescindível colaboração do
auditado.
286 - o choque de gestão em minas gerais
A avaliação dos programas produz informações estratégicas capazes de indicar
se estão sendo realizadas, conforme planejadas pelo governo, as ações de forma
mais eficiente e efetiva. O produto da avaliação pode contribuir, ao propor melhores alternativas de gestão, para o aprendizado da Administração Pública.
A avaliação de programas, por fim, constitui um dos mecanismos de feedback
mais importantes na organização, capaz de detectar erros na sua forma de agir,
indicar como corrigi-los e contribuir para a melhoria da eficiência e a eficácia
organizacional.
2.2. Metodologia adotada pelo Governo de Minas
na Auditoria-Geral do Estado
A Auditoria-Geral do Estado, em decorrência do Acordo de Cooperação
Técnica firmado com o TCU, através da Secretaria de Fiscalização e Avaliação
de Programas de Governo - SEPROG, realiza auditoria de natureza operacional,
nos moldes realizados pelo Tribunal de Contas da União, nos programas de
responsabilidade do Governo de Minas Gerais.
Essa modalidade de auditoria baseia-se no princípio de que o gestor público
cumpre o dever de prestar contas de suas atividades à sociedade, devendo agir
não só com base na legalidade, mas, também, de modo a obedecer aos critérios
de avaliação de economicidade, eficiência, eficácia, efetividade e equidade dos
atos praticados.
Os relatórios dão uma visão geral do programa, seus objetivos, ações, unidades orçamentárias responsáveis pelo gasto, recursos financeiros alocados, e faz,
ainda, uma análise do desempenho da execução física e financeira do programa,
inclusive, do desempenho de algumas ações.
As auditorias foram realizadas como piloto e, para desenvolver o trabalho,
foram utilizadas, principalmente, as ferramentas de matriz de planejamento,
análise Swot, análise de Stakeholders, além da coleta de dados, pesquisas na
Internet e jornais, com o objetivo de buscar informações que possam contribuir
para aperfeiçoar o desempenho da ação de governo. Foram feitas também,
entrevistas in loco com beneficiários do programa, localizados em diversos
municípios do Estado.
A análise Swot é uma técnica de auditoria que constitui na análise das capacidades internas da organização, por meio de verificação das forças (pontos
fortes) e fraquezas (pontos fracos), que podem ser controladas pelo órgão ou
programa e, também, da análise do ambiente externo, identificando as oportunidades e ameaças que podem influenciar no alcance dos objetivos e metas da
Parte 5 - 287
organização ou do programa. A sigla Swot é formada pelas palavras inglesas:
Strengths (forças), Weaknesses (fraquezas), Opportunities (oportunidades) e
Threats (ameaças).
A Análise Stakeholder consiste na identificação dos principais atores envolvidos, dos seus interesses e do modo como esses interesses vão afetar os riscos
e a viabilidade de programas ou projetos. Stakeholders são pessoas, grupos ou
instituições com interesse em algum programa ou projeto, e inclui tanto aqueles
envolvidos quanto os excluídos do processo de tomada de decisão.
Com essa metodologia inovadora na avaliação dos programas, o Governo
de Minas Gerais contribui para dar maior transparência às ações governamentais, fortalecendo o controle social, como forma de assegurar a boa gestão dos
recursos públicos em benefício da sociedade.
3. Exemplos Práticos
A Auditoria-Geral do Estado realizou, em 2005, auditoria de avaliação dos
programas estruturadores “Minas sem Fome” e “100% Eletrificação Rural”, por
meio da sua Diretoria Especial de Avaliação de Programas Governamentais,
integrante da estrutura da Superintendência Central de Auditoria de Gestão.
Os relatórios de avaliação de resultados dos programas governamentais
possibilitam a divulgação para a sociedade, de forma a fazê-la conhecedora de
como os programas vêm sendo administrados em Minas Gerais, dando maior
transparência às ações governamentais e fortalecendo o controle social das
políticas públicas.
3.1. “Minas sem Fome”
O “Minas sem Fome” é um programa ambicioso, com orçamento de R$
29.396.120,00, sendo R$ 23.516.896,00 oriundos do Governo Federal e R$
5.879.224,00, da EMATER-MG; encontra-se alinhado ao programa federal de
maior visibilidade no país, o “Fome Zero”. O objetivo do “Minas sem Fome” é
de grande relevância para a parcela mais carente da população mineira, principalmente a rural.
O Programa tem como objetivo, conforme consta no PPAG/2004-2007, contribuir para a inclusão da população em situação de maior vulnerabilidade social
ao processo produtivo, com a implantação de projetos de produção de alimentos
e de geração de renda, visando a conquista da independência na obtenção de
288 - o choque de gestão em minas gerais
seu próprio alimento e a garantia da segurança alimentar e nutricional, com
justiça, dignidade e saúde.
O trabalho de avaliação do Programa enfrentou vários desafios, dentre eles
a necessidade de garantir a sua sustentabilidade.
Em programas destinados à população de baixa renda, o componente social
apresenta-se como contribuição à sustentabilidade e ao sucesso dos projetos,
que decorrem não só dos investimentos realizados, mas, principalmente, do
envolvimento da população beneficiária. A realização do trabalho técnico social
favorece a correta apropriação e o uso dos sistemas e/ou melhorias implantados,
por meio de atividades de caráter informativo e educativo; favorece também o
desenvolvimento econômico-financeiro da comunidade, por intermédio de ações
direcionadas à geração de renda. (Sumário Executivo da Avaliação do TCU sobre
o Programa Morar Melhor).
A metodologia adotada para a avaliação do Programa “Minas sem Fome”, de
forma inédita nos estados, consistiu nos seguintes procedimentos:
3.1.1. Tipos de amostragem
• Delimitação do universo a ser avaliado para assegurar objetividade,
evitando desvios na sua execução.
• Definição do método de seleção dos itens a serem testados - Total,
Direcionada ou Aleatória.
3.1.2. Técnicas de auditoria adotadas:
• Análise Documental;
• Entrevistas;
• Questionários;
• Fluxogramação (técnica de diagnóstico e análise);
• Análise Swot e Matriz de Verificação de Risco (técnica de diagnóstico
e análise);
• Análise de Stakeholder (técnica de diagnóstico e análise);
• Análise RECI (técnica de diagnóstico e análise);
• Mapa de Processos (técnica de diagnóstico e análise);
Parte 5 - 289
• Indicador de Desempenho e Mapa de Produtos (técnica de diagnóstico
e análise);
• Visitas Técnicas.
3.1.3 - Divisão do trabalho
• Fase 1 - Conhecer o projeto estruturador;
• Fase 2 - Identificar as diretrizes prioritárias do Governo estabelecidas
no PMDI;
• Fase 3 - Identificar, no PPAG, o projeto estruturador bem como as
ações vinculadas a cada um;
• Fase 4 - Identificar, na Revisão do PPAG, as alterações ocorridas
quanto às inclusões e exclusões das ações;
• Fase 5 - Identificar, na LOA — Orçamentos Fiscal e de Investimento
—, as unidades executoras vinculadas ao projeto estruturador;
• Fase 6 - Identificar a clientela à qual se destinam os produtos ou
serviços realizados, sua distribuição geográfica e os possíveis parceiros
institucionais, desenvolvidos pelo Órgão ou Entidade;
• Fase 7 - Verificar se os recursos organizacionais, humanos, de
informações e orçamentários-financeiros, à disposição do órgão ou
Entidade, são adequados para a realização do Programa;
• Fase 8 - Identificar os pontos fortes e fracos, as oportunidades e
ameaças do projeto estruturador;
• Fase 9 - Avaliar se os indicadores colaboram de maneira efetiva para
o cumprimento dos objetivos propostos pelo projeto estruturador;
• Fase 10 - Avaliar se os resultados alcançados atendem, de uma maneira
geral, os objetivos propostos pelo projeto estruturador;
• Fase 11 - Emissão de relatório de auditoria.
A partir do trabalho de avaliação, foram levantados vários desafios para a política de implantação do programa “Minas sem Fome”. Um deles é a necessidade
de assegurar a sua sustentabilidade no longo prazo, que (conforme Molund e
Schill, 2004, p. 35-37) “diz respeito à permanência dos resultados alcançados
por uma intervenção governamental. Refere-se, portanto, às características do
desenho da intervenção governamental, que favorecem o alcance de resultados
290 - o choque de gestão em minas gerais
definitivos, os quais permanecerão mesmo após o encerramento das atividades
do programa ou projeto. A sustentabilidade de um projeto ou programa governamental é fortemente afetada por variáveis políticas, culturais e econômicas.”
Em programas destinados à população de baixa renda, o componente social
apresenta-se como contribuição à sustentabilidade e ao sucesso dos projetos,
que decorrem não só dos investimentos realizados, mas, principalmente, do
envolvimento da população beneficiária. A realização do trabalho técnico
social favorece a correta apropriação e uso dos sistemas e/ou melhorias
implantados, por meio de atividades de caráter informativo e educativo, e
o desenvolvimento econômico-financeiro da comunidade, por intermédio
de ações direcionadas à geração de renda. (Sumário Executivo da Avaliação
do TCU sobre o Programa Morar Melhor).
A avaliação do “Minas sem Fome”, entre outros resultados, indicou medidas
para assegurar a sustentabilidade do programa, transformando o investimento
público de transferência de renda no presente em condições para que as famílias
beneficiadas obtenham renda proveniente do trabalho no futuro.
3.2. “100% Eletrificação Rural no Estado de Minas Gerais”
O Programa “100% Eletrificação Rural no Estado de Minas Gerais” foi criado
para possibilitar o acesso à energia elétrica a todos, como oportunidade de
melhoria na qualidade de vida e para proporcionar a realização de atividades
produtivas, aumentando a renda familiar e promovendo o desenvolvimento
econômico e social.
O Governo Federal iniciou, em 2004, o desafio de acabar com a exclusão
elétrica no país. Criou-se o programa “Luz para Todos”, que tem por objetivo
levar energia elétrica para mais de 12 milhões de pessoas até 2008. Para a sua
realização no Estado de Minas Gerais, a CEMIG (agente executor) lançou o Programa “100% Eletrificação Rural” financiado pelo Governo Federal, CEMIG e
Governo Estadual, com o objetivo de elevar a taxa de atendimento ao consumidor
rural a 100% até o final de 2006 e, para isso, assinou, em 26 de março de 2004,
um Termo de Compromisso com a União Federal, estabelecendo as metas e os
prazos a serem cumpridos na realização das obras no Estado.
O objetivo da avaliação é verificar se as metas e os prazos previstos (firmados
no Termo de Compromisso) estão sendo cumpridos, bem como se está havendo a
valorização da qualidade de vida na área rural pelo acesso à energia elétrica.
Para tanto, várias questões foram colocadas para o planejamento do trabalho,
quais sejam:
Parte 5 - 291
• De que forma a implementação do Projeto atende a proposta de
beneficiar quem vive e trabalha no campo?
• Em que medida a execução do Projeto tem cumprido com as previsões
estabelecidas?
• Os mecanismos de participação e controle social têm contribuído
para a concretização do objetivo do Projeto?
Em face dessas premissas, na avaliação desse Programa, a Auditoria-Geral do
Estado adotou o seguinte planejamento:
4 - Planejamento
de cursos de
capacitação para
a realização
de atividades
econômicas.
3 - Nível de
satisfação dos
beneficiários do
projeto.
2 - Atividades de
conscientização
para o consumo de
energia.
Informações
requeridas
1 - Atividades
econômicas
que estão sendo
desenvolvidas nos
municípios que
receberam energia
elétrica.
4 – CEMIG
3 - Conselhos,
entidades
representativas dos
produtores rurais.
2 - Agente Luz para
Todos.
Fontes de
informação
1 - A população
beneficiada pelo
Projeto.
Mensuração das
informações.
A existência de planos de capacitação e
conscientização.
Em que medida as
instituições responsáveis se preocupam
com a fase posterior
às ligações.
Se os beneficiários
estão satisfeitos
com a execução do
projeto.
Se os beneficiários
estão em condições
de arcar com o custo
da energia.
O que a análise vai
permitir dizer
Dificuldades em
Se os objetivos do
agendar entrevistas. projeto de elevação
da produção e
Priorização e escolha produtividade estão
dos beneficiários
sendo realizados.
Limitações
Coleta insuficiente
de informações
nos municípios,
em razão do baixo
Solicitação formal de comprometimento
documentos.
dos agentes
envolvidos.
Questionários.
Possíveis vieses das
informações.
Estratégias
Métodos de coleta
metodológicas
de dados
Pesquisa postal ou
Entrevistas
por meio eletrônico. estruturadas (CEMIG,
beneficiários do
Visitas de estudo a
projeto, Movimento
municípios.
das Donas de
Casa, Comitê
Pesquisa
Gestor Estadual
Documental.
e Conselhos de
Desenvolvimento).
1 – Procedimentos para avaliar de que forma a implementação do Projeto atende à
proposta de beneficiar quem vive e trabalha no campo (efetividade)
292 - o choque de gestão em minas gerais
5 - Relação das instituições e famílias
beneficiadas.
4 - Planejamento e
acompanhamento
das ações do projeto.
3 - Os critérios
estabelecidos para a
realização das ligações.
2 - Capacidade da
carga instalada nas
ligações que foram
realizadas.
Informações
requeridas
1 - As metas estabelecidas no PPAG e
no Termo de Compromisso.
Realização de
entrevistas com
agentes envolvidos
(Stakeholders)
CEMIG
Métodos de coleta
de dados
Solicitação formal de
planilhas, relatórios
e documentos (start
report, plano de
ação).
Ministério de Minas
e Energia
Questionários enviados aos agentes
envolvidos (ConseAgência Nacional de Pesquisa em Banco lhos, Agentes Luz
de Dados (SIGPLAN) para Todos, Comitê
Energia Elétrica
Gestor e outros).
Comitê Gestor Esta- Pesquisa Documental (Relatórios gerendual
ciais)
Agentes Luz para
Todos
Estratégias
metodológicas
Visitas aos Municípios que receberam
ligações
Fontes de
informação
Secretaria de Estado
de Planejamento e
Gestão
Dificuldades em
associar as ligações
com os critérios.
Identificar os locais
para a realização da
visita e da aplicação
dos questionários.
Se os mecanismos
de planejamento e
acompanhamento
estão atualizados.
Se ocorrem inconsistências nas metas
estabelecidas.
Se os critérios estão
sendo levados em
conta na definição
dos beneficiários.
Se as especificações
atendem à necessidade dos beneficiários.
O que a análise vai
permitir dizer
Se as metas estão
Possíveis inconsissendo cumpridas
tências das metas
conforme
estabelecidas.
estabelecidas no
Dificuldades na
identificação das ca- PPAG e no Termo de
pacidades instaladas. Compromisso.
Limitações
2 - Procedimentos para avaliar em que medida a execução do Projeto tem cumprido com
as previsões estabelecidas (eficácia, eficiência)
Parte 5 - 293
4 - Mecanismos
de informação
e divulgação
do projeto nos
municípios.
3 - Participação das
comunidades no
processo de decisão.
2 - Relação
das atividades
desenvolvidas pelos
Agentes Luz para
Todos.
Informações
requeridas
1 - Relação de
atribuições e
atividades dos
Conselhos e Comitês
no controle e
acompanhamento do
projeto.
Beneficiários
Sindicatos de
Produtores Rurais
e entidades
representativas
CEMIG
Agentes Luz para
Todos
Pesquisa
documental.
Comitê Gestor
Estadual
Métodos de coleta
de dados
Entrevistas
estruturadas.
Visitas a
beneficiários.
Questionários
enviados aos
agentes envolvidos
(Conselhos, Agentes
Luz para Todos,
Pesquisa postal ou
por meio eletrônico. Comitê Gestor e
outros).
Visitas a entidades.
Estratégias
metodológicas
Visitas aos
Municípios que
receberam ligações.
Fontes de
informação
Conselhos de
Desenvolvimento
Municipal
O que a análise vai
permitir dizer
Se os Conselhos de
Constatar as
Desenvolvimento
atribuições
Municipal e o Comitê
e atividades
têm acompanhado e
somente com
influenciado no Projeto.
informações.
Qual é o papel dos
Agentes Luz para Todos
Identificar os
mecanismos de e se eles são essenciais
participação das para o Projeto.
comunidades.
Se as comunidades têm
tido participação nas
Identificar os
decisões de implantação
municípios a
serem visitados. e quais os mecanismos
utilizados.
Coleta
insuficiente das Se o projeto tem sido
informações
divulgado de modo a
nos municípios facilitar o cadastramento
e nas entidades dos beneficiários.
representativas.
Quais os canais de
participação social e se
estão sendo eficazes.
Limitações
3 - Procedimentos para avaliar como os mecanismos de participação e controle social têm
contribuído para a concretização do objetivo do Programa
294 - o choque de gestão em minas gerais
Parte 5 - 295
4. Conclusão
O grande desafio para a disseminação da prática da avaliação de projetos no
setor público é, sem dúvida, encontrar formas práticas de mensurar o desempenho e fornecer ao responsável pela gestão dos programas sociais, bem como
para os demais atores envolvidos, informações úteis para a avaliação sobre os
efeitos de tais programas, necessidade de correções, ou mesmo da inviabilidade
do programa. Como vimos, as dificuldades metodológicas acabam levando à
utilização de indicadores que se aplicam, predominantemente, aos aspectos da
produção dos programas (alcance das metas, ou objetivos).
É claro que essa dificuldade prática pode levar os gestores de programas
públicos a caírem na armadilha de considerar os processos de aferição, especialmente os de produção, como um fim em si mesmo. Mas não se pode perder de
vista que o objetivo básico do processo não é produzir números, e sim melhorar os resultados. Deve-se ter sempre em mente que a inovação administrativa
importante é praticar a “Administração por desempenho” e não a “aferição do
desempenho”.
A avaliação é um conjunto de técnicas que adota conceitos diferenciados para
se referir muitas vezes aos mesmos procedimentos. Enquanto não se avançar na
teorização da prática e buscar os consensos necessários à construção de paradigmas conceituais, cada esforço de avaliação vai requerer o estabelecimento prévio
de uma estrutura de referência para a análise e o treinamento supervisionado do
pessoal envolvido. Mas a condição principal de possibilidade da avaliação é a
consistência do planejamento. E isto o Governo de Minas tem priorizado, com
a instituição da Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado - GERAES,
que estabeleceu os projetos estruturadores do Governo.
Além disso, o convênio de Cooperação Técnica, firmado de forma inédita com
o Tribunal de Contas da União, colocou Minas na vanguarda em relação às demais
unidades da federação, tornando-se o único estado a obter essa parceria.
A Auditoria-Geral do Estado celebrou, ainda, um Convênio de Cooperação
Técnica com a Fundação Mineira de Educação e Cultura – FUMEC, instituição
de ensino de grande credibilidade no estado, visando uma ação integrada para
a realização de auditoria em projetos, obras e reformas de engenharia civil,
restauração, pavimentação e construção de estradas, concernentes a programas
do Governo de Minas Gerais.
Tal parceria tem como objetivo proporcionar à Auditoria-Geral do Estado o
apoio de profissionais com conhecimento na área de engenharia civil nos trabalhos de acompanhamento dos projetos estruturadores do Estado, de vez que
em seu quadro não possui pessoal habilitado nessa área.
296 - o choque de gestão em minas gerais
Dessa forma, a Auditoria-Geral do Estado poderá abranger todo o escopo
do programa governamental que envolva obras civis, ou seja, poderá avaliar
a conformidade legal e contábil, as soluções técnicas de engenharia civil, a
economicidade e eficiência da obra, a eficácia e a efetividade do programa
propriamente dito.
Efetivamente, os trabalhos de acompanhamento dos programas já estão sendo
executados em conjunto, como por exemplo o “ProMG”, programa que visa a
recuperação da malha rodoviária pavimentada, sob a responsabilidade do DER-MG, no qual já foram percorridos cinco trechos contemplados.
Será avaliado, ainda, o “Pró-Acesso”, projeto estruturador de construção de estradas pavimentadas para 224 municípios, executado, também, pelo DER-MG.
Estão programadas, ainda, avaliações em outros programas que envolvam
obras civis, tais como o “Lares Geraes”, para a construção de unidades habitacionais, tanto na zona urbana quanto na rural, e o “Redução da Criminalidade
Violenta em Minas Gerais”, que visa a construção e reforma de penitenciárias,
dentre outros objetivos.
A disseminação do modelo de auditoria de gestão orientada para resultados
consolidará a boa prática de se avaliar os programas e seus resultados para a
sociedade. O objetivo é gerar conhecimento para adoção de melhorias e resgatar
a credibilidade do Setor Público que planeja, realiza, avalia e, principalmente,
aprimora constantemente a gestão em benefício de todos.
NOTAS
1
Cf. UNICEF. Guide for Monitoring and Evaluation. New York, 1990.
2
KETTL, Donald F. A revolução global: reforma da administração do setor público, p. 74-76.
3
Ibidem, p. 87.
Parte 5 - 297
REFERÊNCIAS
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conceituais e metodológicos.
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FAYOL, Henri. (1916) Administration industrielle et generale: prevoyance, organisation, commandement,
coordination, controle. Paris: Dunod, 1950.
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Fundação Getulio Vargas, 1998.
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modelos usuales. In: KLIKSBERG, Bernardo (Org.). Pobreza: un tema impostergable. México: Fondo de
Cultura Economica, 1993.
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VOS, Rob. (1993) Hacia un sistema de indicadores sociales. Washington: BID/INDES.
Parte 6
O Alinhamento e o Pressuposto Fiscal
CAPÍTULO 16
O Equilíbrio das Contas
Fuad Noman e Equipe da SEF1
1. Introdução
O equacionamento da situação fiscal do Estado, caracterizada por um ciclo de
dez anos de desequilíbrio, não constitui tarefa fácil por diversas razões: dentre
elas, merece referência, pelo lado das receitas, a dependência da arrecadação
tanto do vigor da economia mineira quanto de um esforço do aparato fiscal para
aproximar a receita efetivada da receita potencial a cada ano. Pelo lado do gasto
público, sobressaem a dificuldade de dimensionar adequadamente a estrutura
de prestação de serviços e os investimentos públicos, diante do crescente déficit
social do Estado, como de resto, de todo o país. Tarefa que se torna ainda mais
crucial, pois do Estado se requer, além de soluções para os problemas acumulados
no período, incorporar seu novo papel de regulador, coordenador e aglutinador
de políticas no sentido de se tornar um orquestrador do desenvolvimento.
O Governo de Minas Gerais adotou, a partir de 2003, medidas estruturantes e
também emergenciais com vistas à promoção do equilíbrio das contas públicas e
consequente construção de bases sólidas para o crescimento sustentado do Estado. De um lado, a administração tributária e fiscal, voltada para o incremento das
receitas próprias, sem o aumento da carga tributária. De outro, a gestão financeira,
vigilante na administração do fluxo de caixa, visando manter disponibilidades
financeiras diárias suficientes para o Estado honrar os seus compromissos de
pagamentos nas datas devidas e cumprir as disposições constitucionais e legais
e os contratos e convênios, contribuindo para a obtenção de menores preços
de seus fornecedores.
302 - o choque de gestão em minas gerais
Este capítulo apresenta uma síntese dos indicadores do Estado, demonstrando o histórico de suas finanças e a situação atual após os ajustes efetuados,
demonstrando-se, de forma sucinta, o equilíbrio das finanças públicas alcançado pelo Estado de Minas Gerais. Primeiramente, ilustra-se a gravidade da
situação do Estado, expressa em termos dos indicadores fiscais e de endividamento, notadamente os estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF e
marcada também por atrasos no pagamento de suas obrigações financeiras, o
que contribuía para uma avaliação negativa de Minas Gerais. Na sequência,
são apresentadas as estratégias utilizadas pelo Estado, concretizadas a partir da
implementação de medidas que reverteram a situação crítica de suas finanças.
Por fim são apresentados os principais indicadores bem como o resultado do
equilíbrio alcançado a partir das mudanças adotadas, que possibilitam hoje,
ao governo estadual, a implementação de programas e ações voltados para o
atendimento das demandas da sociedade.
2. Antecedente Fiscal
O Estado de Minas Gerais registrava um longo histórico de precariedade em
suas contas públicas e apresentava, na apuração de seus resultados orçamentários de 2002, uma das piores equações fiscais dentre as unidades federativas.
Sinteticamente, a situação do Estado pode ser avaliada a partir dos seguintes
indicadores:
• Déficits apurados nas execuções orçamentárias a cada ano e, no
mínimo, desde 1995, quando a estabilização de preços eliminou os
ganhos originários do “imposto inflacionário”; tais déficits, quando
expressos como proporções das respectivas receitas correntes, perfazem uma média de 6,2% no período 1997-2002.
• Minas Gerais apresentava em 2002 a mais alta relação entre a despesa
com pessoal do Poder Executivo e a Receita Corrente Líquida-RCL2
dentre as unidades federativas, conforme a apuração prevista pela Lei
Complementar nº 101/2000 (a chamada “Lei de Responsabilidade
Fiscal-LRF”). O percentual nesta relação era de 61,7%, superando o
limite máximo de 49%, definido na referida Lei, e muito superior aos
45,5% apurados para o conjunto dos Estados.
• Aliado a esse comprometimento da receita para atender as despesas
com pessoal do Poder Executivo, o Estado enfrentava dificuldades
para quitar as obrigações com a folha de pagamento, o que só se
completava ao final do mês subsequente ao da folha, e a gratificação
natalina era quitada usualmente no exercício seguinte.
Parte 6 - 303
• A Dívida Consolidada Líquida 3 representava o percentual de
274,4% da Receita Corrente Líquida em 2002, superior em 74,4
pontos percentuais ao patamar estabelecido de 200% na LRF para as
Unidades Federativas.
• As dívidas com fornecedores não eram pagas pontualmente, o que
gerava custos adicionais para o Estado e avaliação negativa para o
risco de crédito comercial de Minas Gerais.
Assim, analisada pelos seus principais indicadores, a situação das finanças do
Estado era crítica. Ademais, o exercício de 2003 se iniciou com a perspectiva
de déficit equivalente a R$ 2,3 bilhões, pois o orçamento aprovado contemplou
este montante como “Outras Receitas de Capital”, cuja efetivação não dependia
exclusivamente do esforço estadual. Impunha-se a adoção imediata de medidas
capazes de amenizar a situação no curto prazo e gerar as condições necessárias
à obtenção e sustentabilidade do equilíbrio fiscal. É sobre essas medidas que
serão feitas algumas reflexões a seguir.
3. A Direção da Mudança
Para enfrentar tal situação, além de adotar uma estrutura organizacional mais
enxuta, a SEF concentrou-se na busca do equilíbrio orçamentário. Todas as iniciativas a ele se dirigiram, atendo-se ainda ao pressuposto de que a ampliação
das receitas próprias do Estado deveria ser realizada sem que se aumentasse
a alíquota do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias
e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e
de Comunicação - ICMS, incidente sobre qualquer produto. Em cumprimento
à missão institucional da SEF, o ajuste das finanças estaduais foi desdobrado
tanto para a área de receitas, com a Subsecretaria da Receita Estadual-SRE/SEF,
quanto para a administração financeira exercida pela Subsecretaria do Tesouro
Estadual-STE/SEF, conforme detalhado em itens próprios a seguir.
O resultado dessa atuação conjugada com as ações que se realizaram no
âmbito da Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG se fez sentir já no encerramento do primeiro exercício financeiro da atual administração, o de 2003.
De forma sucinta, o resultado se expressa nos seguintes indicadores:
• O déficit na execução orçamentária de 2003 foi de R$ 283 milhões,
ou seja, 12% do valor que se identificou no orçamento como déficit
potencial (R$ 2,3 bilhões).
• A relação entre dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida
caiu de 274,5% ao final de 2002 para 238,8% no encerramento de
2003.
304 - o choque de gestão em minas gerais
• O comprometimento da receita corrente líquida com a despesa de
pessoal do Poder Executivo, conforme os critérios de apuração da
LRF, caíram de 61,7% em 2002 para 53,7% em 2003. Destaque-se
que neste último ano foi possível ao Estado quitar integralmente a
gratificação natalina dentro do próprio exercício fiscal.
Apesar da melhoria apresentada pelos indicadores acima, o desequilíbrio
financeiro e fiscal persistia. O orçamento estadual para o exercício de 2004,
expressamente previa um déficit orçamentário da ordem R$ 1,4 bilhão, e o
comprometimento da despesa de pessoal em relação à RCL do Poder Executivo
encontrava-se acima dos 49,0% permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Determinada em domar o déficit na execução orçamentária já em 2004, a
Secretaria de Fazenda, então com o seu planejamento estratégico em plena
operação, acrescenta, às ações orientadas para o alcance do equilíbrio das contas públicas, iniciativas voltadas para a satisfação dos contribuintes, prestando
serviços com qualidade e tempestividade.
Os dois objetivos são desdobrados em estratégias que se detalham em termos
de projetos, cada um deles com a responsabilidade outorgada a “gestores”. Inicialmente mobilizada para conceber, estruturar e acompanhar a execução dos
projetos, a formulação estratégica da SEF é objeto de gerenciamento intensivo,4
realizando-se o acompanhamento mensal de sua execução e avaliações trimestrais de seus resultados. Como suporte à implementação das estratégias, a SEF
realizou, nos últimos três anos, expressivos investimentos em sua infraestrutura
tecnológica (sistemas e parque computacional), física (administrações fazendárias,
postos fiscais e veículos) e pessoal (capacitação de servidores).
A Subsecretaria da Receita iniciou a implantação de um novo Plano Diretor de
Ação Fiscal - PDAF, conjugada com a adoção de uma política tributária de defesa
contra os efeitos danosos da guerra fiscal, além de acrescentar iniciativas voltadas
para o incremento de “outras receitas” e para a satisfação dos contribuintes por
parte da SEF. No que se refere à despesa, a Subsecretaria do Tesouro Estadual
intensificou suas ações de forma a permitir ajustar a programação financeira
à orçamentária, adotando novos mecanismos de Gestão Financeira, além de
promover estudos que identificassem outras formas de economia nos gastos. O
resultado da continuidade desse esforço conjunto traduziu-se em indicadores
inéditos para o Estado, tanto em relação ao equilíbrio orçamentário quanto ao
cumprimento das exigências da LRF.
4. O Equilíbrio Fiscal
Em 23.11.2004, o Governo do Estado de Minas Gerais anunciou o déficit zero
nas contas públicas, encerrando um ciclo de dez anos de desequilíbrio fiscal,
Parte 6 - 305
que levou o Estado ao esgotamento de sua capacidade financeira e dificultou o
investimento em áreas essenciais à população. O equilíbrio das finanças criou
um ambiente favorável à atração de novos investimentos, abrindo o horizonte
para uma série de projetos de impacto social. Além disso, o Estado se enquadrou
nos indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal, tornando-se apto a receber
recursos externos de organismos como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD). Os gráficos abaixo demonstram a
situação alcançada pelo Estado.
Resultado Orçamentário Fiscal
400
222
91
200
-
R$ Milhões
(200)
1998
1999
2001
2002
(390)
(400)
2003
(283)
(441)
(600)
(800)
2000
(687)
(1.000)
(941)
(1.200)
(1.400)
(1.334)
Período
Resultado Orçam entário
GRÁFICO 1 - Elaboração: SCCG/STE/SEF. Fonte: SIAFI – MG.
Nota: Valores correntes de acordo com os critérios vigentes à época.
2004
2005
306 - o choque de gestão em minas gerais
Limite da Despesa com Pessoal
80,00
70,00
68,62
64,29
Percentual
60,00
61,67
62,83
59,79
53,65
50,00
49,00
48,33
49,00
43,49
40,00
30,00
20,00
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Período
Limite
Executivo
GRÁFICO 2 - Elaboração: SCCG/STE/SEF. Fonte: SIAFI – MG.
Nota: Considerado o limite de despesa com pessoal, o percentual definido na Lei
Complementar 101 de 04/05/2000.
Trajetória do Limite de Endividamento
2 7 8 ,12
Percentual
270
250 2 3 4 ,8 0
230
2 3 4 ,4 5
2 7 4 ,3 9
2 5 4 ,3 0
2 3 8 ,7 6
2 3 4 ,4 5
2 3 4 ,4 5
210
2 3 4 ,4 5
2 3 4 ,4 5
2 3 2 ,15
2 2 9 ,8 5
2 2 4 ,3 9
2 2 7 ,5 5
2 2 5 ,2 5
2 0 3 ,10
190
170
150
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Período
Lim ite da Trajetória de Ajuste da Dívida
Realizado
GRÁFICO 3 - Elaboração: SCCG/STE/SEF. Fonte: SIAFI – MG.
Notas: 1- O exercício de 2000 mantém as informações conforme publicação do Relatório
de Gestão Fiscal relativo ao 3º quadrimestre publicado no Minas Gerais de
31/01/2001, exceto no tocante à Dívida Ativa, já considerada no critério atual
da STN; 2- O exercício de 2001 encontra-se em conformidade com a publicação
do 3º quadrimestre de 2002; 3- Trajetória de Ajuste definida pelas Resoluções
nº. 40 e 43 do Senado Federal.
Parte 6 - 307
Neles se observa a evolução favorável do quadro fiscal de Minas Gerais e
consequente enquadramento do Estado nos limites estabelecidos pela LRF.
No que concerne a SEF e em relação à receita, destaca-se o vigoroso crescimento da arrecadação do ICMS, de sorte que a participação de Minas Gerais na
arrecadação desse tributo no país alcançou em 2005 10,1% (conforme Boletim
da Comissão Técnica Permanente do ICMS - COTEPE), percentual superior aos
9,4% correspondentes à participação do Produto Interno Bruto - PIB do Estado
no total do país. Foram adotadas também diversas medidas que beneficiam os
contribuintes, dentre as quais o aprimoramento do tratamento fiscal diferenciado para o segmento de micro e pequenas empresas, mediante a adoção do
Simples Minas e a desoneração tributária, proposta para mais de 150 produtos
que compõem a cesta de consumo popular, e a simplificação de procedimentos
viabilizando o cumprimento das obrigações tributárias acessórias e principal,
via Internet.
No tocante à gestão dos gastos pela SEF, eliminaram-se os atrasos nos pagamentos a fornecedores governamentais, o que levou à consequente restauração
do conceito de crédito do Estado. A quitação da folha do funcionalismo público
passou a ser realizada até o 5º dia útil do mês subsequente ao da competência,
o que constitui um ganho para os servidores que, durante anos, receberam seu
salário apenas ao final do mês subsequente ao da folha. Além disso, promoveu--se a quitação de todas as verbas retidas em exercícios anteriores.
Em razão dos resultados apresentados, Minas Gerais obteve o reconhecimento pleno da nova realidade fiscal, pela União e pelos organismos financeiros
multilaterais, o que se traduziu, em dezembro de 2005, tanto na aprovação
de nova operação de crédito pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento,
quanto na autorização do Senado Federal para Minas Gerais contratar operação
de crédito com o Banco Mundial, após mais de dez anos da última contratação
que o Estado logrou realizar.
A situação de equilíbrio fiscal permitiu uma notável recuperação dos investimentos públicos estaduais em 2005, que voltaram a representar mais de 7% da
despesa total do Estado sem prejuízo do equilíbrio na execução do orçamento
estadual.
5. Conclusão
Apesar de o quadro das finanças inicialmente apresentado parecer irreversível, foi possível alcançar o equilíbrio tão desejado por meio da implementação
de medidas capazes de aprimorar este Estado e provocar uma mudança de
comportamento da máquina pública. Apesar de inicialmente desgastantes, essas
308 - o choque de gestão em minas gerais
medidas foram fundamentais para alicerçar mais solidamente os caminhos a
serem seguidos pela Administração Pública Estadual, bem como para permitir
uma melhoria na oferta de serviços públicos com qualidade à população.
Esses esforços conjuntos se apoiaram em várias frentes. Destaca-se a estratégia utilizada na gestão dos recursos públicos arrecadados pelo Estado, cujo
ponto de partida foi o reconhecimento de que a reestruturação financeira exigia
o alinhamento da Administração Pública aos princípios básicos da gestão fiscal,
impostos pela LRF, quais sejam: de prevenção do déficit fiscal; da prudência
fiscal, do planejamento e da publicidade ou transparência. Princípios que consubstanciam a responsabilidade nas finanças públicas e configuram instrumentos
essenciais à administração racional dos recursos financeiros, postos à disposição
do Poder Público, pelo fato de buscarem estabelecer o equilíbrio entre as aspirações sociais e os gastos efetivamente desembolsados, com o fim de satisfazer
tais expectativas.
Assim, a implementação de um orçamento realista, a adoção de mecanismos de
redução de despesas, de reavaliação e renegociação de dívidas, de implementação
de uma nova política de compras, de modernização, de planejamento aliado
ao crescimento extraordinário das receitas permitiram formar uma reserva
financeira e equacionar a séria situação fiscal do Estado. Essa responsabilidade
fiscal contribuiu para o enquadramento do Estado nos limites exigidos pela LRF,
de despesa de pessoal e dívida consolidada líquida em relação à receita corrente
líquida, a redução do pagamento de juros e encargos da dívida com a União,
o cumprimento dos índices do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal e de
Educação e Saúde. Além disso, Minas Gerais hoje é um Estado que “paga em
dia”, e o fato de resgatar sua credibilidade e confiança junto aos investidores
lhe permite obter economia em suas compras.
Os avanços aqui enumerados possibilitaram ao Estado a retomada dos
investimentos, o que implica o aumento de sua atuação como agente dinamizador
do desenvolvimento e abre espaço para o resgate da dívida social acumulada.
Minas Gerais se diferencia de outros Estados em função das expressivas
desigualdades regionais que apresenta. Disso decorre que um dos principais
objetivos do Estado deve ser o de promover o desenvolvimento de seus
municípios menos favorecidos, por meio de programas de governo capazes de
atenuar os efeitos da distribuição desigual de recursos e de desenvolvimento
das bases tributárias.
O ajuste das contas públicas não para por aqui. Trata-se de uma situação que
requer sustentabilidade, exige constante criatividade gerencial e rigor na gestão
das receitas e dos gastos públicos, procurando sempre “fazer mais com menos”
e melhor. Com o equilíbrio é possível garantir a capacidade de investimento e
articulação do Estado, resgatar a credibilidade e confiança por parte de quem quer
investir, gerar empregos, oportunidades, renda. Melhorar as escolas mineiras,
Parte 6 - 309
hospitais, a segurança. Este equilíbrio constitui o alicerce sobre o qual, com
certeza, Minas Gerais, num futuro próximo, será muito melhor.
NOTAS
1
Fuad Noman, Secretário da Fazenda; Hélio Brasileiro, Secretário-Adjunto da Fazenda; Leonardo Colombini,
Subsecretário do Tesouro Estadual; e Pedro Meneguetti, Subsecretário da Receita Estadual.
2
Receita Corrente Líquida – representa o somatório das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais,
agropecuárias, industriais, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes, consideradas as
deduções das receitas oriundas das parcelas entregues aos Municípios, por determinação constitucional, a
contribuição dos servidores para o custeio de seu sistema de previdência e assistência social, e as receitas
provenientes da compensação financeira.
3
Dívida Consolidada Líquida – representa o total da dívida pública consolidada, deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros (Resolução do Senado Federal
n.º 40/2001).i
4
O Planejamento Estratégico da SEF está focado em Resultados para a Sociedade e é composto por: dois
objetivos estratégicos (“obter o equilíbrio das contas públicas de Minas Gerais” e “aumentar a satisfação
de seus clientes prestando serviços com qualidade e tempestividade”); seis estratégias (Gestão da Receita,
Gestão do Tesouro e Gestão do Atendimento; Gestão da Informação, Gestão de Pessoas e Gestão de Processos); setenta e sete projetos; e metas por área de resultados e projetos por unidade funcional. Resultados:
a) gestão sistêmica e integrada com melhorias nos indicadores de desempenho da Receita, da Despesa, do
Controle Interno e de Serviços para a Sociedade; b) primeiro objetivo estratégico — equilíbrio das contas
públicas — alcançado em 2004 e consolidado em 2005, por meio do incremento de 41,81% de ICMS,
em valores nominais (biênio 2003-2005) e redução de despesas, com o respectivo cumprimento da Lei de
Responsabilidade Fiscal e metas de Ajuste do Tesouro Nacional; c) implantação do projeto Programação Financeira, que permitiu o registro do planejamento financeiro das unidades operacionais do Poder Executivo,
subsidiando o Tesouro Estadual na distribuição de recursos financeiros com a consequente otimização do
fluxo de caixa; d) implantação do projeto SIARE – Sistema Integrado da Administração da Receita Estadual,
com a disponibilização de considerável gama de serviços pela Internet, aprimorando o atendimento ao
contribuinte; e e) metas da agenda estratégica de 2006, constante do Acordo de Resultados firmado entre o
Governo Estadual e a Secretaria de Fazenda, com a interveniência da Secretaria de Planejamento e Gestão,
dando transparência ao compromisso assumido pela SEF.
CAPÍTULO 17
Gestão da Receita
Fuad Noman e Equipe da SEF1
Este capítulo, estruturado em quatro segmentos, apresenta a contribuição
da receita estadual para o equilíbrio das contas do Estado. No primeiro estão
destacadas as medidas adotadas no exercício de 2003, incluindo a elaboração
do novo modelo de gestão da Receita Estadual. O segundo demonstra as
iniciativas tomadas de forma a melhorar a qualidade do atendimento à clientela
da SEF. Já o terceiro aborda os esforços despendidos na adoção de uma política
tributária que teve como diretriz o aumento de receita sem aumento de carga
tributária. Finalmente, o quarto apresenta uma análise dos resultados obtidos
com a implementação de medidas fiscais e tributárias, que permitiram a Minas
alcançar resultados excepcionais na arrecadação.
1. As Mudanças na Administração Tributária
Constituía-se desafio suprir a expressiva necessidade de receita pública requerida pelo Governo Estadual com vistas a eliminar o histórico déficit público
e propiciar a sustentabilidade do equilíbrio das contas públicas. As ações fiscais
foram inicialmente desenvolvidas seguindo diretrizes estabelecidas no final do
exercício de 2002, quando a administração anterior elaborou um anteprojeto de
programação fiscal que alcançava o primeiro trimestre de 2003. O anteprojeto
foi apresentado à administração atual que promoveu ajustes e posteriormente
o transformou na Programação Fiscal de 2003. Destaca-se a preocupação em
evitar a “descontinuidade das ações” da administração tributária sem, contudo,
perder de vista o objetivo de buscar alternativas que fossem suficientes para o
total equacionamento da situação fiscal do Estado.
312 - o choque de gestão em minas gerais
Essa programação contemplava a execução de ações fiscais que permitissem
a revitalização das receitas em alguns segmentos que apresentavam grandes
potencialidades. Esse esforço para ser bem-sucedido não poderia ficar restrito ao
Estado, que buscou firmar parcerias com os órgãos de fiscalização intervenientes.
Para o Setor de Combustíveis, em 2003, o Governo do Estado firmou um Convênio com a Agência Nacional de Petróleo, o Ministério Público Estadual e as
Polícias Civil e Militar. As atividades advindas desta parceria possibilitaram, além
do incremento de receita, a queda dos índices de adulteração de combustíveis no
Estado de Minas, beneficiando toda a sociedade e possibilitando a eliminação da
concorrência desleal entre as empresas do setor. Para a gasolina, por exemplo,
o índice de adulteração em Minas Gerais é dos mais baixos do país.
Paralelamente, os técnicos da SEF/MG desenvolveram um sistema que processa
e avalia os documentos de entrega obrigatória por todos os contribuintes que
atuam no setor de combustíveis, denominado Sistema de Captação e Controle
de Anexos de Combustíveis - SCANC. Esse sistema possibilita, de forma ágil,
verificar a ocorrência de anormalidades no recolhimento do ICMS devido pelas
empresas; como o setor de combustíveis que tem participação significativa
nas receitas, geralmente superior a 20% do total de ICMS arrecadado, é de
fundamental importância a identificação rápida de qualquer desvio ocorrido.
Dado o sucesso de seu retorno, o SCANC passou a ser adotado em todas as
unidades da Federação. Assim, Minas Gerais estabeleceu, no país, formas
inéditas de fiscalizar e controlar, tornando o Estado “referência nacional em
fiscalização”.
No setor de Energia elétrica e de Comunicações, também foram desenvolvidos
projetos de fiscalização que possibilitaram a identificação de situações de
incidência do ICMS que não estavam sendo devidamente tributadas, com a
consequente recuperação dos impostos devidos. Em 2005, foi alcançada uma
recuperação de ICMS, nos dois setores, da ordem de R$ 350 milhões.
Outras parcerias de sucesso foram firmadas pela Secretaria, proporcionando
benefícios consideráveis para a receita e para a sociedade, a saber: a) a parceria
com o Ministério Público Estadual e Polícias Civil e Militar, compondo a força--tarefa formada em 2004 para fiscalizar o setor de Siderurgia, proporcionou o
desmantelamento da denominada “máfia da nota fria”, com incremento de receita
para o setor em 2004, no valor de R$180 milhões; b) o Acordo de Cooperação
estabelecido pelo Governo de Minas, através das Secretarias de Estado de Fazenda, Secretaria de Estado da Saúde e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária,
pioneiro no país, possibilitou a adoção de medidas conjuntas na fiscalização
do setor de medicamentos no Estado. Em nível nacional, Minas Gerais iniciou
um trabalho para alterar a legislação que trata da distribuição de medicamentos,
criando a obrigatoriedade de incluir o número do lote de medicamentos nas
notas fiscais que acobertam as operações com tais mercadorias. Essa medida
objetiva coibir a sonegação fiscal, facilitando também a identificação de cargas
Parte 6 - 313
roubadas e medicamentos adulterados; e c) no setor de bebidas, importante
parceria firmada com a Receita Federal possibilitou o acesso do fisco aos volumes de bebidas produzidos pelas indústrias, após a instalação dos “medidores
eletrônicos de vazão”, que permitem a conferência dos volumes envasados com
a quantidade de notas fiscais emitidas.
As medidas implementadas pela SEF nestes últimos anos foram de extrema importância para o incremento da receita de ICMS do Estado, conforme
demonstrado mais adiante na Tabela 1, não sendo, contudo, suficientes para
garantir a sustentabilidade do equilíbrio das finanças estaduais. Na perspectiva
da Administração Tributária, o mero desenho normativo do sistema tributário e
da arquitetura das políticas tributárias não é suficiente para garantir a efetividade
dos resultados esperados. A aproximação entre a receita potencial e a realizada
exige da Administração Tributária mais que o gerenciamento tradicional das
funções de tributação, arrecadação e fiscalização — exige um posicionamento
estratégico, definindo como alcançar os objetivos estabelecidos e resultados
esperados.
A partir desta reflexão a SRE/SEF iniciou, também, em 2003, a estruturação
de um modelo de gestão, elaborando o Plano Diretor da Ação Fiscal - PDAF.
Esse Plano tem caráter tático-operacional, foi implementado em 2004 e tem conclusão prevista para 2006, de forma a permitir sua consolidação no período de
2007 a 2010. O PDAF contempla as políticas, as diretrizes, os objetivos e metas
da Subsecretaria da Receita Estadual, o modelo de gestão e processo decisório,
bem como a estrutura integrada de desenvolvimento e execução, consolidada
nos Planos Anuais do Fisco Estadual (PAFE), que abrangem as metas e ações de
todas as áreas sistêmicas da Receita.
1.1. O modelo de gestão da Subsecretaria da Receita Estadual2
A metodologia desenvolvida por esse modelo prevê o estabelecimento de
“pactos de trabalho”, instrumentalizados na forma de “Acordos-contratos”, enfocando a gestão para receitas tributárias e não tributárias. Os acordos de trabalho
trazem como pressuposto o estabelecimento prévio de resultados de receita desejados (metas), em que seu alcance deve ser planejado, programado, induzido,
gerido e supervisionado. Visam, dessa forma, estabelecer uma sintonia entre as
metas financeiras de receita (finalísticas), os planos de trabalho (programação
e execução das atividades fazendárias), os projetos de infraestrutura (sistemas,
equipamentos, veículos, capacitação, etc.) e os instrumentos de avaliação de
resultados, garantindo que o esforço fiscal esteja orientado para as metas/resultados desejados. Esses Acordos são distribuídos em quatro processos básicos,
que podem ser visualizados na Figura 1.
314 - o choque de gestão em minas gerais
FIGURA 1 - Modelo de Gestão da Subsecretaria da Receita Estadual
Fonte: Plano Anual do Fisco Estadual 2004
Inicialmente, firmou-se entre a SEF e o Governo do Estado de Minas Gerais
o Acordo de Resultados, cuja metodologia encontra-se descrita no capítulo
6. Na SEF, esse acordo aconteceu em agosto/2004, abrangendo apenas a
Subsecretaria da Receita Estadual e as metas relativas à receita. A partir de sua
implementação, verificou-se um comportamento crescente na receita de ICMS.
Já para o exercício de 2006, fruto do amadurecimento na implementação dos
projetos estratégicos envolvendo todas as unidades administrativas da SEF, o
Acordo pactuado traz uma novidade, a inclusão da Subsecretaria do Tesouro
Estadual como interveniente, estabelecendo metas relativas à gestão financeira
e ao atendimento.
Implementado o Modelo de Gestão foi necessária a consolidação de uma
estrutura integrada de desenvolvimento e execução que permitisse alinhar as
metas e ações de todas as áreas funcionais da Receita. Esta estrutura foi delineada
nos Planos Anuais do Fisco Estadual-PAFE. O plano é um processo sistemático
e contínuo que orienta as ações da SRE/SEF, estabelecendo o “de” e o “para
onde” devem ser direcionadas as atividades. Estabelece ainda o “como chegar
lá”, ao traçar os objetivos e metas, o processo de formulação e seleção cotidiana
de alternativas e soluções práticas para alcançá-lo. Seu fundamento reside na
integração de todas as ações desenvolvidas pelas unidades da SRE, como forma
de garantir a unidade, coerência e mobilização de esforços convergentes, com
o fim de atingir as metas estabelecidas. O plano é operacionalizado por meio
de um Programa Estadual de Fiscalização,3 que contempla o detalhamento das
ações estratégicas que orientam e conduzem as atividades pré-estabelecidas
e necessárias ao cumprimento das metas estaduais. A Figura 2 apresenta a
composição do programa.
Parte 6 - 315
FIGURA 2 - O Programa Estadual de Fiscalização
Fonte: Plano Anual do Fisco Estadual 2004
O projeto de fiscalização tem por objetivo o desenvolvimento das atividades de fiscalização de forma concentrada em segmentos de relevância real ou
potencial de arrecadação. Além do caráter finalístico, esses projetos têm como
foco a otimização de receita no curto e médio prazo. Alguns deles demonstraram
resultados excepcionais, tanto em recuperação de receita quanto em estabelecimento de controles fiscais, que auxiliam o fisco no desenvolvimento de suas
tarefas, a exemplo dos desenvolvidos para os segmentos de Combustíveis, Energia
Elétrica, Comunicações, Siderurgia, Medicamentos, Bebidas etc.
As Carteiras Gerenciais representam agrupamentos de contribuintes organizados mediante segmentação, para o gerenciamento seletivo da ação fiscal,
com foco na otimização da receita tributária e no exercício do controle fiscal
diferenciado. Tem por objetivo monitorar gerencial e continuamente os contribuintes de maior relevância para o cumprimento da meta estadual no exercício.
Destacam-se como pontos positivos dessa atividade o envolvimento de todos os
níveis hierárquicos da Subsecretaria e o acompanhamento de todas as variáveis
que influenciam a arrecadação do grupo de empresas constantes em cada carteira, o que permite a atuação imediata na busca da correção de procedimentos,
quando identificados quaisquer desvios ou anomalias, bem como a promoção
de ajustes e definições das diretrizes estaduais para o PAFE.
De forma a ampliar o raio das ações de fiscalização junto aos segmentos
ou grupos de contribuintes que possuem relevância na receita regional, mas
316 - o choque de gestão em minas gerais
que não justificam a estruturação de um projeto estadual de fiscalização, foram
desenvolvidas as Ações Regionais de Fiscalização - ARF. Em 2005, foram
implementadas as seguintes ações: a) ARF Grãos, que abrange as regiões mineiras
produtoras de milho, feijão e soja; b) ARF Laticínios, presente nas regiões do
Triângulo e Sudoeste mineiros; e c) ARF Calçados, na região Centro-Oeste do
Estado.
As Atividades Especiais são desenvolvidas pelo Núcleo de Análise e Pesquisa,
criado em 2004, que tem por objetivos: a) produzir conhecimento “para subsidiar a tomada de decisão nas ações de prevenção e combate ao crime contra a
ordem tributária, especialmente à sonegação fiscal estruturada e ao crime fiscal
organizado, atuando de forma a fomentar o intercâmbio entre a SEF e os demais
órgãos integrantes das Forças-Tarefa de que a Instituição faça parte; e b) salvaguardar o conhecimento produzido na Instituição”. Esse núcleo é coordenado
pela Superintendência de Fiscalização da SRE/SEF.
Além disso, para aqueles eventos não vinculados a metas financeiras localizadas, mas que têm repercussão significativa na receita global e requerem ações
de controle, foi instituído o Controle Fiscal Permanente, por meio do qual são
acompanhadas as atividades de controle cadastral, de controles de autorização
para impressão de documentos fiscais, de controle corrente de obrigações tributárias, principal e acessórias, de controle de créditos acumulados de ICMS e
regimes especiais.
O Modelo de Gestão ora explicitado, dado a sua complexidade e extensão,
requer um sistemático Acompanhamento e Controle de Resultados. Foram adotadas as seguintes medidas para fins de acompanhamento das metas estabelecidas:
a) o desdobramento das metas por projetos, segmentadas por Delegacias Fiscais
e Administrações Fazendárias; b) a implantação do Sistema Gerenciamento Matricial de Receitas - GMR; c) a instituição de reuniões bimestrais para avaliação
dos resultados.
O grande diferencial do modelo reside na sua capacidade de promover a
convergência dos esforços fiscal, técnico e administrativo na busca do objetivo
traçado. A responsabilidade pelo sucesso das ações é compartilhada, o que
potencializa a chance de obtenção de resultados positivos e contribui para o
envolvimento de todos no processo. Como resultado de sua implementação
apontamos uma melhoria considerável dos índices de eficiência e resultados de
receita, (ver Tabela 1). Além disso, repercussões positivas também foram sentidas
pelo contribuinte, advindas da melhoria no atendimento pela SEF, conforme se
pode comprovar no próximo segmento.
Parte 6 - 317
2. A Gestão do Atendimento
Melhorar a qualidade do atendimento ao contribuinte é o segundo objetivo
estratégico da SEF. Nesse contexto, a SRE/SEF vem implementando os grandes
projetos relacionados ao desenvolvimento de novos sistemas de controle e
informações, que visam a implantação do Sistema Integrado de Administração
da Receita Estadual - SIARE. O sistema tem como objetivo oferecer serviços aos
usuários via Web, permitindo que o contabilista e contribuinte tenham acesso aos
serviços e informações prestados pela SEF sem ter que comparecer fisicamente
às Administrações Fazendárias, com redução de tempo e de custos e aumento
da transparência. Como ganho adicional, ele não precisa sair de seu escritório
para estar em dia com a Fazenda. Essa disponibilização de serviços via Internet,
além de melhorar de forma significativa o relacionamento fisco-contribuinte,
concorre também para o aumento do cumprimento voluntário das obrigações
por parte do contribuinte, que pode recolher seus tributos de forma ágil, correta
e simplificada.
Como resultado da Revisão Anual do Planejamento Estratégico 2004-2007, a
agenda de 2006 prevê metas ousadas de melhoria de atendimento: a) a redução
do tempo para prestação de diversos serviços; b) a disponibilização de vários
novos serviços via Web; c) a alocação de mais servidores com qualificação para
atendimento; e d) a criação de novos centros de atendimento em Belo Horizonte,
onde há uma concentração maior de demandas nas repartições fazendárias.
3. A Política Tributária
Os desafios que permeavam o incremento da receita sem o aumento da carga
tributária, o que constitui uma das diretrizes do atual Governo, eram bastante
significativos. Para tanto, foram necessárias diversas medidas de tributação, que
se mostraram essenciais para o alcance dos resultados atingidos até 2005.
Uma das primeiras medidas adotadas, em 2004, foi a inclusão de novas mercadorias no instituto da Substituição Tributária - ST.4 Estudos apontavam que a
receita de alguns segmentos estava pulverizada em um número expressivo de
contribuintes, o que dificultava o controle fiscal e propiciava uma concorrência
desleal entre empresas. Assim, como forma de concentrar os controles administrativos e fiscais e permitir que a receita realizada pelas empresas fosse a receita
potencial dos setores, foram incluídas na tributação por substituição tributária
as seguintes mercadorias: medicamentos, autopeças, bebidas quentes, rações
para pequenos animais, materiais de construção, materiais de limpeza, produtos
óticos. Em paralelo à tributação por ST foram reforçados os controles fiscais nas
318 - o choque de gestão em minas gerais
fronteiras — postos de fiscalização, de forma a garantir a efetiva retenção do
imposto na origem ou o seu recolhimento na entrada de Minas Gerais.
Outra iniciativa de relevo foi a remodelagem da legislação de pequena e microempresa então vigente. O resultado foi uma moderna legislação, com ampla
dispensa de obrigações acessórias, tais como o registro em livros, além de uma
carga tributária adequada ao incentivo à formalização e ao crescimento dessas
empresas que, em momento nenhum, representou perda de receita.
A política tributária norteou-se também pela busca de uma revisão dos critérios
de controle e consequente simplificação da legislação tributária. Assim, várias
obrigações acessórias foram dispensadas sem quaisquer perdas para o controle
fiscal. Menciona-se como exemplo, dentre outros, a extinção do controle sobre
as operações com café, legislação que perdurava por mais de trinta anos e
totalmente incompatível com a agilidade requerida no mercado atual.
A adoção de uma política tributária aliada ao desenvolvimento econômico,
com a implementação de medidas reativas à guerra fiscal, outra diretriz
governamental, também vem se mostrando de fundamental importância não
só para a arrecadação de ICMS, mas também na geração de empregos e para
a realização de projetos de investimentos. Até fevereiro de 2006, a Secretaria
de Desenvolvimento Econômico do Estado de Minas Gerais - SEDE/MG já
contabilizara R$ 82 bilhões em novos investimentos no Estado de Minas Gerais,
possibilitando a geração de 192 mil empregos.5
Também contribuiu significativamente para o incremento da arrecadação de
Minas Gerais a frente de trabalho voltada para “Outras Receitas Tributárias”, que
tem como objetivo identificar todos os desvios e oportunidades de recuperação
de receitas outras que não o ICMS: Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores – IPVA; Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doações –
ITCD; taxas diversas.
4. Resultados Alcançados
A implementação das medidas fiscais e tributárias no decorrer dos três últimos
exercícios possibilitou ao Estado de Minas Gerais atingir resultados excepcionais
na sua arrecadação. A Tabela 1 demonstra a trajetória de crescimento da receita,
para o período de 2002 a 2005.
Parte 6 - 319
Tabela 1
Evolução da Receita Estadual - Período 2002 a 2005*
Especificação
R$ milhões
%
2002
2003
2004
2005
2002
2005
TOTAL DA RECEITA
17.222
18.453
21.817
25.514
100,0
100,0
1 - RECEITA CORRENTE
16.905
19.125
22.940
26.889
98,2
105,4
1.1 - Receita Tributária
11.152
12.762
15.212
17.839
64,8
69,9
ICMS
9.398
10.836
12.931
15.184
54,6
59,5
Outros Tributos (**)
1.754
1.926
2.281
2.655
10,2
10,4
1.2 - Receita de Contribuição
Social
1.339
1.457
1.794
1.927
7,8
7,6
945
1.227
1.648
2.161
5,5
8,5
1.4 - Receita de Transferências
3.459
3.678
4.286
4.962
20,1
19,4
2 - DEDUÇÃO FUNDEF
-1.299
-1.461
-1.743
-2.047
-7,5
-8,0
3 - RECEITA DE CAPITAL
1.616
789
620
672
9,4
2,6
RECEITAS ADVINDAS DA
UNIÃO
3.060
2.638
2.846
3.255
17,8
12,8
1.3 - Outras Receitas
Correntes
Fonte: Balanço Geral do Estado
Quanto à performance do Estado em relação ao país, Quadro 1, Minas
Gerais apresentou uma dinâmica notavelmente positiva em sua arrecadação
de ICMS, acima das taxas de crescimento reais do PIB Brasil que, para os anos
de 2003, 2004 e 2005, foram de -0,54%, 4,94% e 2,5% (projeção da Gerência
Executiva de Relacionamento com Investidores - GERIN do Banco Central do
Brasil – BACEN, de 16/12/05), respectivamente. Com relação ao PIB mineiro,
as taxas foram de -0,02%, 4,88% e 4,6% (acumulado em 2005 até setembro),
também para os anos de 2003 a 2005. Salienta-se ainda que, frente às taxas de
crescimento reais de importantes estados da federação, Minas Gerais apresentou
taxas extremamente favoráveis.
No que tange ao crescimento do ICMS em relação ao ano anterior, para o
período de 2003/2002, o ICMS mineiro cresceu 0,6% frente a uma queda dos
principais estados na ordem de -3,5%. Quanto a 2004/2003 a receita mineira
cresceu 12,2%, enquanto os principais estados apresentaram um crescimento
médio de 7,8%. Já no período de 2005/2004 estas taxas ficaram em 10,8% para
Minas, frente à média de 4,5%.
320 - o choque de gestão em minas gerais
Quadro 1
Crescimento em relação ao ano anterior
DISCRIMINAÇÃO
2003
2004
2005
ICMS - MINAS GERAIS
0,60%
12,20%
10,80%
ICMS - PRINCIPAIS ESTADOS (*)
-3,50%
7,80%
4,50%
PIB - BRASIL
-0,54%
4,94%
(**) 3,10%
PIB - MINAS GERAIS
-0,02%
4,88%
(**) 4,60%
Elaboração: DTI/DINF/SAIF/SEF-MG
Fonte: IBGE, Fundação João Pinheiro, Banco Central (GERIN) 30/12/05,
COTEPE/ICMS
Nota: (*) Inclui: MG, SP, RJ, RS, PR e BA.
(**) Acumulado em 12 meses até setembro/2005.
5. Conclusão
As medidas adotadas pela Receita Estadual, com vistas ao incremento de
receitas próprias, aliadas ao rigoroso controle de despesas, constituíram-se em
um dos pilares para a sustentação do equilíbrio fiscal.
O planejado trabalho de combate à sonegação fiscal, o eficiente controle sobre
os principais segmentos econômicos, distribuídos nas carteiras de contribuintes,
o acompanhamento sistemático de resultados pactuados nos “acordos-contratos”,
a adoção de uma política tributária aliada ao desenvolvimento econômico,
e as ações desenvolvidas para melhorar o atendimento aos contribuintes demonstraram que a receita está trilhando os caminhos certos para alcançar seus
objetivos.
Com estes resultados, Minas consolidou sua posição de segundo maior Estado
arrecadador de ICMS no país, sem, contudo, aumentar a carga tributária dos produtos e prestações de serviços, seguindo fielmente a diretriz governamental.
Ao contrário, medidas de desoneração e redução de impostos, que beneficiam
a sociedade mineira, puderam ser implementadas; como exemplo merecedor de
destaque figura a recente alteração na tributação de 152 produtos que compõem
as cestas básicas de alimentação, material escolar, material de limpeza e higiene
pessoal e materiais de construção.
A superação de desafios, alcançada até 2005, traz, contudo, novas expectativas
para os próximos exercícios: a necessidade de consolidação do modelo de
gestão implementado, a continuidade nos investimentos em todas as áreas da
receita, possibilitando o constante aprimoramento nas ferramentas tecnológicas,
Parte 6 - 321
de capacitação de pessoal e de recursos de infraestrutura. Assim, com uma
estrutura bem aparelhada para o desenvolvimento de suas funções, a Receita
terá condições de responder aos novos desafios que, com certeza, lhe serão
apresentados, possibilitando que o Estado possa cumprir com suas obrigações
constitucionais para com os cidadãos mineiros.
NOTAS
1
Fuad Noman, Secretário da Fazenda; Hélio Brasileiro, Secretário-Adjunto da Fazenda; Leonardo Colombini,
Subsecretário do Tesouro Estadual; e Pedro Meneguetti, Subsecretário da Receita Estadual.
2
Para maiores informações sobre o Modelo e os processos que o compõem, consultar o Plano Diretor de
Ação Fiscal-MG.
3
Para maiores informações sobre o Programa Estadual de Fiscalização, consultar os Planos anuais do Fisco
Estadual – 2004 a 2006.
4
Substituição Tributária: técnica de tributação que atribui às indústrias, fornecedores ou a quem a lei estabelecer, a responsabilidade pelo recolhimento do imposto devido pela saída de mercadorias dos estabelecimentos comerciais. Como o industrial passa a recolher o imposto por ST, este valor já é cobrado do
estabelecimento comercial, na nota fiscal de fornecimento.
5
Dados do Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais - INDI/MG.
CAPÍTULO 18
Gestão do Tesouro
Fuad Noman e Equipe da SEF1
Este capítulo, estruturado em três segmentos, apresenta as contribuições
da gestão do tesouro no esforço de ajuste fiscal do Estado de Minas Gerais. O
primeiro aborda as mudanças nas políticas e na gestão financeira do Estado.
O segundo demonstra as iniciativas inovadoras, no sentido de se alcançar
o equilíbrio das contas públicas. Finalmente, o terceiro apresenta os novos
mecanismos de gestão financeira adotados de forma a garantir esse equilíbrio.
1. As Primeiras Mudanças
Foram várias as ações realizadas pela STE/SEF a fim de obter o equilíbrio
fiscal do Estado. Ao lado do crescimento das receitas, aspecto fundamental
nesse processo, o efeito sinérgico de um conjunto de medidas de contenção de
gastos e reavaliação e negociação de dívidas, algumas já adotadas no passado,
em circunstâncias semelhantes, explica os resultados positivos alcançados em
curto prazo.
É importante lembrar que um processo prolongado de déficit gera dupla e
crescente pressão sobre as receitas orçamentárias realizadas. Uma pelos restos a
pagar,2 especialmente os provenientes de gastos correntes, e outra pelos gastos
de manutenção da estrutura de prestação de serviços do ano em curso. Por isso,
os ajustes precisam ser feitos nos dois sentidos. Primeiro, para equilibrar o fluxo
de receitas e despesas do exercício, e segundo, para gerar saldos financeiros que
permitam reduzir o passivo circulante, diminuindo, com isso, a pressão sobre
o caixa.
324 - o choque de gestão em minas gerais
O que mudou, fundamentalmente, na gestão financeira do Estado foi a visão,
concomitante com a implementação, de duas políticas básicas: a primeira refere
ao princípio de que só se pode gastar quando há sinais evidentes da existência
de recursos financeiros disponíveis para quitar os compromissos assumidos (o
orçamento com base financeira); e a segunda, à necessidade de ter disponibilidades de caixa em volume suficiente para garantir a liquidez do Tesouro, em
quaisquer circunstâncias. Isso permitiu, com a realização de várias ações, formar
o primeiro “colchão” de recursos para solucionar os problemas de solvência do
Estado. Sobre essas ações é que serão feitas algumas reflexões a seguir.
1.1. Integração entre orçamento e finanças
No tocante ao equilíbrio fiscal, o papel da STE/SEF foi o de defender, já no início de 2003, e obter na Junta de Programação Orçamentária e Financeira - JPOF,
a adoção da seguinte diretriz: buscar o ajustamento da execução orçamentária
ao fluxo de caixa, que foi obtido por meio do contingenciamento de 20% dos
créditos orçamentários de 2003 (inclusive despesas com recursos vinculados e/
ou diretamente arrecadados), e da adequação dos orçamentos da Administração
Indireta às receitas próprias das entidades (revisão das fontes de recursos).
Para 2004 manteve-se a mesma linha de adequação das propostas orçamentárias à realidade financeira do Estado, além de fixar os tetos orçamentários para
custeio, na base dos valores contingenciados em 2003.
O cumprimento rigoroso dessas diretrizes permitiria alcançar, mais tarde,
resultados importantes, tanto para o ajustamento do Estado aos preceitos da Lei
de Responsabilidade Fiscal quanto para o atendimento das metas pactuadas no
Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal objeto do acordo de refinanciamento
da Dívida Fundada junto à União.
1.2. Ajustes na área financeira
Na área financeira, o controle teve início com o “decreto dos 100 dias”, vedando compromissos que implicassem certas categorias de despesas, tais como:
diárias de viagens para outros estados, passagens aéreas, participações em cursos,
congressos e similares, renovação de contratos, etc., dando, com isso, forte sinal
de austeridade. Nessa oportunidade, foi realizada uma revisão da programação
financeira que amparava o orçamento de 2003, objetivando não apenas cortar
gastos, mas, sobretudo, garantir recursos para pagamento de despesas inadiáveis
do Estado. Foram realizadas reuniões com representantes de todos os órgãos e
Parte 6 - 325
entidades, visando o ajustamento dos pagamentos relativos tanto a exercícios
anteriores quanto àqueles decorrentes do próprio exercício financeiro.
1.3. As dívidas flutuante e fundada
Estudo detalhado da Dívida Flutuante possibilitou a adoção de alguns procedimentos visando o equacionamento dos débitos vencidos. No tocante aos pequenos fornecedores, foram quitadas dívidas de até R$ 5.000,00, representando
cerca de 80% do total desses. Além disso, foram realizadas duas ofertas públicas
de recursos (leilões) quando se quitaram, com desconto médio de 20%, cerca
de 200 débitos (R$ 6,2 milhões).
Em relação aos grandes fornecedores de bens e serviços realizou-se um encontro de contas que buscou a compensação entre débitos do Estado x Dívida
Ativa (energia elétrica, comunicação, imprensa, água, combustíveis e outros). O
mesmo procedimento foi adotado na esfera intragoverno (autarquias e fundações)
do Poder Executivo, com a compensação de créditos recíprocos que resultou
em redução de saldo de R$ 32,0 milhões da dívida. No caso das empreiteiras de
obras públicas alguns dos débitos foram quitados com transferências de imóveis
remanescentes das carteiras dos bancos privatizados e/ou liquidados (cerca de
R$ 89,0 milhões).
Quanto aos restos a pagar não processados, decidiu-se pelo cancelamento
daqueles relativos aos exercícios anteriores a 2003 (cerca de R$ 423,0 milhões)
e, em seguida, a inclusão dos restos a pagar remanescentes, como obrigações
a serem incluídas nas cotas financeiras relativas à execução orçamentária de
2003.
Foi extinta parte da dívida junto ao Instituto de Previdência dos Servidores
de Minas Gerais – IPSEMG, com baixa de R$ 375 milhões na Dívida Flutuante,
mediante a assunção, pelo Tesouro, das despesas relativas a pensões concedidas
até 2001, conforme estabelecido na Lei Complementar 64/2002. Além disso,
foi possível a redução das obrigações: saldo exigível de contas de entidades
integrantes da “Unidade de Tesouraria” (contabilmente: Fundo de Recursos a
Utilizar - FRU), obtida com a reversão de disponibilidades ao Tesouro3 da ordem
de R$ 395,0 milhões.
Pelo lado dos serviços da dívida fundada contratada com a União, estudos
técnicos permitiram rever a base de cálculo para os pagamentos mensais, que
resultaram ora em redução de desembolsos, ora em redução de despesas para
o Tesouro Estadual. Primeiramente, a exclusão de recursos vertidos da Conta
Financeira de Previdência – CONFIP4 para o Fundo Financeiro de Previdência
– FUNFIP, da base de cálculo da Receita Líquida Real - RLR,5 produziu uma
326 - o choque de gestão em minas gerais
redução anual de despesas da ordem de R$ 104 milhões. Por outro lado,
obteve-se uma redução de desembolsos da ordem de R$ 156 milhões, em 2003,
com a inclusão da parcela do Eurobônus, honrada pela União anteriormente
e quitada pelo Estado em 2002, na “dívida intralimite”.6 Observe-se que os
entendimentos anteriores não contemplavam referida parcela como dedução
do valor das prestações mensais do refinanciamento realizado ao amparo da
Lei nº 9.496/97.
Finalmente, foram obtidos ganhos de R$ 70 milhões, originários de ajustes
no cálculo da RLR, base de pagamento das prestações do serviço da dívida,
com a revisão dos meses de pagamento de abril de 2002 a fevereiro de 2005.
Esta revisão ocorreu em função de divergências com o Tesouro Nacional, sobre
os procedimentos contábeis adotados pelo Estado para registrar os recursos
referentes ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
Valorização do Magistério - FUNDEF. Além disso, a introdução da conta redutora
para registro do FUNDEF gerou uma redução permanente de desembolsos de
aproximadamente R$ 40,0 milhões ao ano, a partir de 2004.
O conjunto das ações acima mencionadas mostra as medidas de austeridade
e os primeiros passos para a estabilização financeira. Somente isso, porém, seria
insuficiente para retomar a normalidade da vida orçamentária e financeira do
Estado, e o objetivo que se perseguia, o “equilíbrio das contas”, ainda não havia
sido alcançado. Além disso, a máquina pública precisava funcionar regularmente,
e os serviços públicos deviam ser prestados em quantidade e qualidade
compatíveis com a demanda da sociedade. Nesse sentido, procurou-se ajustar
o mecanismo de programação financeira, de forma sincronizada com as cotas
orçamentárias, além de prosseguir na busca de novas formas de economia.
2. A Eliminação do Déficit
Para o exercício de 2004, vislumbrava-se, inicialmente, um déficit de R$ 1,4
bilhão decorrente da diferença entre as receitas líquidas ordinárias e as despesas
incompressíveis (tomadas, desde então, como “preferenciais”): de pessoal e
encargos, do serviço da dívida, do Programa de Formação do Patrimônio do
Servidor Público - PASEP, da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de
Minas Gerais - FAPEMIG, dos sistemas de saúde e educação, da contrapartida de
convênios, dos precatórios (aqueles de pequenos valores), do custeio mínimo,
dos pequenos investimentos e dos projetos estruturadores.
Para a eliminação desse déficit foram adotadas as seguintes medidas,
em caráter ainda emergencial: reclassificação da conta CONFIP (menos
R$104,0 milhões); retenção de 14% de recursos vinculados a órgãos e entidades,
para pagamento da dívida com o Tesouro Nacional, 13%, mais PASEP, 1%
Parte 6 - 327
(menos R$ 131,2 milhões);7 contenção do excesso de arrecadação de recursos
vinculados, 50% (menos R$ 360,5 milhões); variação positiva do Fundo de
Recursos a Utilizar (menos R$ 293,2 milhões); cortes orçamentários em recursos
ordinários (menos R$ 122,5 milhões). Como consequência dessas e de outras
iniciativas, o balanço de 2004 evidenciou um superávit de aproximadamente
R$ 90,0 milhões.
Os ajustes procedidos nos exercícios de 2003 e 2004, juntamente com o
excepcional crescimento das receitas tributárias do Estado, possibilitaram obter,
ao final desse último ano, uma considerável reserva financeira, permitindo que
o orçamento de 2005 acobertasse uma estrutura de gastos menos restritiva do
que nos anos anteriores, além do fato de não haver mais atrasos de pagamentos
a fornecedores, da eliminação da escala de pagamento da folha de pessoal e de
realizações mais significativas no âmbito dos projetos estruturadores do Estado,
possibilitando, ainda, o pagamento de dívidas pretéritas que permaneciam em
aberto como restos a pagar.
3. Novos Mecanismos de Gestão Financeira
Desde o início de 2005, ficou clara a mensagem passada aos órgãos e entidades
do Estado, de que as liberações dos recursos financeiros relativos às cotas
orçamentárias programadas estariam absolutamente garantidas, tempestivamente.
Observam-se, como resultado da nova política orçamentário-financeira adotada
pelo Estado nesse período, mudanças qualitativas na estrutura dos gastos, com
a participação relativa dos investimentos crescendo mais do que a participação
relativa com as despesas de pessoal e demais despesas de custeio, conforme
apontado na Tabela 1.
328 - o choque de gestão em minas gerais
Tabela 1
Evolução da Despesa Estadual - Período 2002 a 2005
Especificação
R$ milhões correntes
(%)
2002
2003
2004
2005
2002
2005
TOTAL DA DESPESA
18.061
18.803
21.727
25.292
100,0
100,0
1 - DESPESA CORRENTE
16.207
17.343
19.767
22.146
89,7
87,6
1.1 - Pessoal e Encargos
8.977
9.369
10.439
11.336
49,7
44,8
1.2 - Juros e Encargos da
Dívida
1.078
1.193
1.372
1.644
6,0
6,5
1.3 - Transferências à
Municípios
2.852
3.235
4.130
4.740
15,8
18,7
1.4 - Outras Desp.
Correntes
3.300
3.546
3.826
4.426
18,3
17,5
2 - DESPESA DE
CAPITAL
1.854
1.460
1.960
3.146
10,3
12,4
2.1 - Investimentos
Gerais do Estado
1.422
1.034
1.528
2.735
7,9
10,8
Investimentos
775
601
1.110
2.025
4,3
8,0
Inversões Financeiras
647
433
418
710
3,6
2,8
2.2 - Amortização da
Dívida
432
426
432
411
2,4
1,6
Fonte: Balanço Geral do Estado
É evidente que uma nova concepção do processo orçamentário-financeiro
e uma nova política fiscal, que visem apoiar o crescimento do nível de investimentos e da estrutura de prestação de serviços do Estado, mantendo o equilíbrio
de suas contas públicas, demandam, também, procedimentos e instrumentos
modernos que possibilitem a operacionalização de sistemas mais complexos.
No que tange aos instrumentos de gestão, existentes nas unidades que integram
a Subsecretaria do Tesouro, observou-se que seria necessário dar continuidade ao
processo de modernização iniciado nas administrações anteriores, especialmente
aos projetos amparados por recursos do Programa Nacional de Apoio à Área
Fazendária – PNAF, dentre os quais sobressai-se o Sistema de Previsão Financeira
(Programação Financeira), como um módulo específico do SIAFI.
Parte 6 - 329
3.1. O Sistema de previsão financeira
O planejamento financeiro no âmbito de uma tesouraria é um dos instrumentos mais importantes para a gestão de caixa. Ao longo de sua história, a SEF
sempre procurou aperfeiçoar este mecanismo, obtendo êxitos consideráveis no
tocante à previsão de receitas, cujas margens de erro diminuem constantemente.
A previsão anual (desdobrada em meses) dos pagamentos relativos à execução
do orçamento e à realização do passivo, sempre apresentou dificuldades, dada
a inexistência de instrumentos que possibilitassem maior aproximação entre o
Tesouro e as unidades financeiras setoriais. Nesta gestão, contudo, esse problema
foi resolvido com o desenvolvimento e implantação do módulo de programação
financeira do SIAFI. Esse sistema funciona corporativamente, permitindo que
os órgãos e entidades programem os pagamentos mensais segundo a estrutura
operacional de cada um. Os dados gerados são apropriados em tempo real
pela Superintendência Central de Administração Financeira - SCAF, passando
a compor a programação diária de desembolsos. Com isso, o fluxo de caixa do
Estado ganhou maior fidedignidade, sendo os resultados esperados, entre receitas
e despesas, mais realistas.
Essa ferramenta contribuiu, além do mais, com o estabelecimento de critérios
de gestão do passivo circulante (contas a pagar) do Estado, como exemplo, datas
padronizadas para quitação de tarifas públicas, fornecimentos sistemáticos de
serviços e bens de consumo, dentre outros, possibilitando determinar previamente
eventuais disponibilidades de caixa, passíveis de remuneração.
Desse modo, considerando a elevação da capacidade de previsão financeira
e a inversão da posição fiscal do Estado, de deficitária para superavitária, foi
necessário desenvolver e implantar um novo modelo de gestão e controle dos
“Fundos de Investimento Financeiro”, sob a responsabilidade do Tesouro, com
vistas a alavancar a rentabilidade das aplicações financeiras do Estado, cujo
funcionamento vem permitindo auferir excelentes resultados.
3.2. O processo de modernização do Tesouro
Além desse projeto, seria necessário ampliar o processo de modernização,
revendo procedimentos de trabalho, aumentando o grau de informatização das
unidades da STE/SEF, formulando um programa de treinamento para seus servidores e incorporando-os ao plano de carreira da SEF, e ampliando o portfólio de
projetos e ações que objetivam a reestruturação das áreas financeira e contábil
do Estado. Para isto, foi elaborado o planejamento estratégico da STE/SEF para
o período 2005-2007, com ampla participação do seu corpo funcional.
330 - o choque de gestão em minas gerais
O Plano Estratégico da STE/SEF, concluído em meados de 2005, formula
quatro questões que procuram orientar as diretrizes de trabalho para o período
em referência, quais sejam:
• Como melhorar os resultados e o relacionamento da STE/SEF com
órgãos e entidades do Estado e a sociedade, e garantir a continuidade
do processo?
• Como evitar retrocessos decorrentes da obsolescência da estrutura
de trabalho?
• Como aperfeiçoar a gestão das receitas e despesas do Estado de Minas
Gerais, de modo a garantir o equilíbrio fiscal sustentável?
• Como otimizar o fluxo de informações necessárias à tomada de
decisão pelos gerentes da STE/SEF e demais gestores dos órgãos e
entidades da administração pública estadual?
Em resposta a essas questões, vistas sob a ótica do Relacionamento e da Cadeia
de Valores da STE/SEF, estabeleceram-se quatro objetivos para o período, que
foram desdobrados em seis estratégias conforme Figura 1:
Figura 1 - Objetivos e estratégias
Parte 6 - 331
No Período 2004/05, a STE/SEF vinha trabalhando no desenvolvimento de
alguns projetos, que faziam parte do Planejamento Estratégico da SEF, dentre os
quais se destacam o Sistema de Informações Gerenciais, o Sistema Integrado de
Apuração de Custos e um novo projeto de extração de informações do SIAFI,
todos eles em avançada fase de concepção e formulação técnica. Para 2006,
além da continuidade destes, mais cinco novos projetos e ações foram incluídos
no Projeto Estruturador da SEF, quais sejam:
• Aprendendo a Gerir Melhor - Com esse projeto pretende-se promover
a capacitação em gestão orçamentária, financeira e contábil do pessoal técnico da STE/SEF e dos órgãos e entidades da Administração
Pública Estadual, visando a melhoria da qualidade da gestão.
• Reorganizar Processos para Atingir Resultados - Trata-se, neste caso,
de rever todos os processos de trabalho da Subsecretaria do Tesouro
e consolidar a sistemática de programação financeira e os modelos
de relatórios financeiros implantados. Os processos de trabalho das
unidades da STE/SEF são antigos, em sua maioria, apresentando
rotinas muitas vezes superpostas, com funções não perfeitamente
segregadas.
• Valorizar o Servidor para Aumentar Eficiência - Objetiva-se, com esta
ação, definir o quadro funcional e a carreira profissional de servidores das áreas de finanças e contabilidade da STE/SEF e das unidades
setoriais do Estado, a partir de uma visão sistêmica, em bases técnicas
e científicas, que contemple pesquisa de mercado para a proposição
de novo esquema remuneratório para os servidores das áreas de
contabilidade e finanças do Estado.
• Um Computador Para Cada Técnico - Este projeto visa dotar as
unidades da STE/SEF de infraestrutura de informática adequada
para o desenvolvimento de suas atividades, por meio da aquisição
e instalação de aproximadamente 120 novos equipamentos de
informática (microcomputadores, impressoras, scanner, pendrive
e notebook´s) além de suprimentos para utilização plena desses
equipamentos.
• SIAFI – Cidadão - A modernização do Sistema Integrado de Administração Financeira do Estado, visando torná-lo mais funcional, constitui
a finalidade deste projeto. Por meio de metodologias atuais, utilizadas
na área de tecnologia da informação, pretende-se desenvolver novo
formato para o SIAFI, podendo mudar sua plataforma, transferindo-a
do mainframe para outra de maior acessibilidade, com interface Web,
visando reduzir seu custo operacional e permitir o acesso do cidadão
às informações orçamentário-financeiras do Estado.
332 - o choque de gestão em minas gerais
4. Conclusão
O esforço de ajuste fiscal de Minas Gerais demandou contribuição significativa
da gestão do Tesouro, efetivada através de mudanças na política de administração
financeira do Estado, incluindo adoção de medidas e de mecanismos de gestão
inovadores, de forma a alcançar e garantir o equilíbrio das contas públicas.
Um conjunto de ações consubstanciou os primeiros passos e sinalizou a
adoção de uma gestão austera na busca da estabilização financeira. Os ajustes
iniciais na área financeira, com vedação de determinadas categorias de despesas e revisão da programação financeira que amparava o orçamento de 2003,
sinalizaram a austeridade.
Implantaram-se duas diretrizes básicas: a uma, condicionou-se a contratação
de compromissos à efetiva disponibilidade de recursos e, à outra, o caixa passou
a ser administrado de forma a garantir a liquidez do Tesouro. Buscou-se, assim, o
ajustamento da execução orçamentária ao fluxo de caixa — alcançando inclusive
a adequação dos orçamentos da administração indireta às receitas próprias das
entidades —, com resultados ajustados aos preceitos da LRF e às metas pactuadas
no Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal, objeto da negociação da dívida
com o Governo Federal.
Na área das dívidas flutuante e fundada, foram empreendidas ações com
resultados efetivos. Em relação à dívida flutuante, buscou-se o equacionamento
de débitos vencidos via mecanismos de oferta pública de recursos (leilão) com
descontos, compensação entre débitos do Estado x Dívida Ativa, compensação
de créditos recíprocos entre autarquias e fundações, transferência de imóveis
remanescentes das carteiras dos bancos privatizados e/ou liquidados. Acrescente--se a assunção, pelo Tesouro, de despesas relativas a pensões, com extinção de
parte da dívida junto ao IPSEMG.
Quanto à dívida fundada, empreendeu-se a revisão da base de cálculo
de pagamentos mensais da dívida contratada com a União ao amparo da Lei
nº 9.496/97 (recálculo da Receita Líquida Real) que resultou tanto em redução
de desembolsos quanto em redução de despesas para o Tesouro Estadual.
Dessa forma, a estimativa inicial para 2004 de um déficit de R$ 1,4 bilhão
resultou, com a adoção de várias medidas em caráter emergencial, num superávit
de R$ 90 milhões, conforme registrado no Balanço do exercício.
Os ajustes de 2003 e 2004, somados ao crescimento das receitas, possibilitaram a formação de reserva financeira considerável, o que permitiu, em 2005,
cobertura menos restritiva da estrutura de gastos e o pagamento de dívidas ainda
em aberto, tais como restos a pagar, e, ainda, garantia efetiva das cotas orçamentárias programadas, verificando-se mudança qualitativa na estrutura dos gastos,
com maior crescimento relativo dos investimentos.
Parte 6 - 333
Desenvolveu-se e implantou-se o módulo de programação financeira do
SIAFI, sistema coorporativo de previsão financeira que permite programação dos
pagamentos mensais, de acordo com a estrutura operacional de cada órgão, e
apropriação dos dados em tempo real pela Superintendência Central de Administração Financeira – SCAF.
A elevação da capacidade de previsão financeira levou ao desenvolvimento e
implantação de novo modelo de gestão e controle dos “Fundos de Investimento
Financeiro”, alavancando a rentabilidade das aplicações financeiras do Estado e
auferindo excelentes resultados.
O sucesso da gestão financeira, auferido com o ajuste fiscal do Estado, levou
à intensificação da ampliação do processo de modernização do Tesouro, com
elaboração do planejamento estratégico da STE/SEF para o período 2005-2007,
oportunidade em que se agregaram aos projetos em implantação na STE/SEF mais
cinco novos projetos, quais sejam: 1) Aprendendo a Gerir Melhor; 2) Reorganizar Processos para Atingir Resultados; 3) Valorizar o Servidor para Aumentar
Eficiência; 4) Um Computador para cada Técnico; e 5) SIAFI – Cidadão.
NOTAS
1
Fuad Noman, Secretário da Fazenda; Hélio Brasileiro, Secretário-Adjunto da Fazenda; Leonardo Colombini,
Subsecretário do Tesouro Estadual; e Pedro Meneguetti, Subsecretário da Receita Estadual.
2
Restos a pagar – referem-se às despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro. (artigo 36,
da Lei n. 4.320 de 17/03/64).
3
Autorizada pela Lei de Diretrizes Orçamentárias n. 14.371 de 26.07.02, art. 38.
4
CONFIP – instituída pela Lei Complementar 64, de 25 de março de 2002, substituída pelo Fundo Financeiro
de Previdência – FUNFIP, criado pela Lei Complementar 77, de 13 de janeiro de 2004.
5
Receita Líquida Real: definida no art. 2o. da Lei n. 9.496, de 11 de setembro de 1997, corresponde ao
montante da receita realizada da administração direta, deduzidos os valores repassados ao FUNDEF; às
transferências constitucionais e legais aos municípios; e às receitas de operações de crédito, de alienação
de bens e de transferências de capital.
6
O conceito intralimite refere-se ao que está incluído na base de cálculo de aplicação do percentual de 13%
da RLR, como parcela mínima mensal para pagamento do serviço da dívida refinanciada pela União.
7
Para o caso do aporte de capital pelo Estado ao BDMG, decorrente da extinção do Fundo de Saneamento
Ambiental das Bacias dos Ribeirões Arrudas e Onça – PROSAM, e dos Fundos SOMMA, FESB e FUNDEURB,
a autorização encontra-se na Lei n. 15.696 de 21 de julho de 2005.
CAPÍTULO 19
Gestão do Gasto
Renata Vilhena
Maria Thais Santos
Este capítulo trata da gestão da despesa sob dois pilares: a redução do consumo
e a redução de gastos em bases unitárias. Nesse contexto, pretende-se relatar a
experiência do Estado de Minas Gerais, que construiu estratégias para atuar nas
áreas em que foram diagnosticadas as maiores oportunidades de economia,
utilizando-se da metodologia aportada pelo Instituto de Desenvolvimento
Gerencial – INDG. Em que pese o fato de a administração pública lidar com cifras
gigantescas no que tange à despesa, pouca atenção tem-se dado à eficiência do
gasto — bem entendida, a promoção dos resultados visados mediante o aporte
de menos recursos. Os esforços, via de regra, se concentravam nos cortes lineares
de custeio e pessoal e no esforço fiscal disperso e pouco planejado, impedindo
que o Estado cumprisse suas funções com eficácia e legitimidade. Especificamente
quanto ao custeio, vale destacar que é com essas dotações que o Poder Público
implementa as diversas políticas públicas, o que vem reforçar a máxima de que
a solução se concentra na redução dos gastos, pelo aumento da eficiência dos
recursos despendidos pelo Poder Público, e não por simples cortes lineares. O
presente capítulo está estruturado em três partes. A primeira apresenta o
Gerenciamento Matricial de Despesas – GMD e, em seguida, as ações e resultados
referentes à redução de despesas com pessoal e suprimentos. A segunda apresenta
ações e resultados relativos à redução de despesas, gerada por meio de revisão
de processos em áreas críticas de governo, tais como: defesa social, fazenda e
planejamento e gestão. A terceira parte elabora, a título de conclusão, dificuldades
de implementação e os desafios futuros.
336 - o choque de gestão em minas gerais
1. O Gerenciamento Matricial de Despesas – GMD
O Gerenciamento Matricial de Despesas é uma metodologia de gestão de
despesas que busca proporcionar uma racionalização de gastos, por meio da
redução do consumo e dos custos unitários de insumos em bases criteriosas. Parte
do desdobramento do orçamento anual de uma organização, essa metodologia
parte do desdobramento do orçamento anual de uma orgaização e compreende
quatro etapas (correspondentes as do ciclo PDCA), a saber: planejamento,
execução, verificação e ação. Na fase de planejamento, é definida a meta de
redução de despesa e estabelecidos os meios (planos de ação) necessários para se
alcançar a meta proposta. Na fase de execução dos planos de ação, há treinamento
envolvendo as pessoas, os planos são implementados e coletados dados que
possam fornecer informações sobre a obtenção da meta. Na verificação, com
o uso dos dados coletados na etapa de execução, é feita uma avaliação dos
resultados obtidos em relação ao alcance da meta. Na fase de ação, o que deverá
ser realizado depende dos resultados obtidos, avaliados na etapa de verificação
— se a meta for alcançada, são estabelecidos os meios de manutenção dos bons
resultados obtidos; se a meta não foi alcançada, inicia-se novo giro do PDCA,
com o objetivo de se encontrarem meios que levem o processo a obter resultados
que superem a diferença (lacuna) entre o valor da meta (objetivo, valor e prazo)
e o resultado alcançado com a implementação do plano de ação.
Nesse sentido, o gerenciamento matricial de despesas constitui uma iniciativa
de cunho essencialmente gerencial, para levantar e capturar oportunidades de
ganhos financeiros, na medida em que se baseia na utilização de métodos e
técnicas para reduzir as despesas do Estado de Minas Gerais, com a consequente
padronização das medidas corretivas. A base de análise para se definir a projeção
do ganho são as “Outras Despesas Correntes dos Órgãos de Administração Direta
e Indireta do Poder Executivo”. Após a identificação e negociação das metas,
montou-se uma sistemática de acompanhamento, que será detalhada a seguir.
Destaque-se que coube ao Instituto de Desenvolvimento Gerencial – INDG o
suporte metodológico para implementação do GMD.
1.1. Redução de despesas com pessoal
É sabido que uma das questões que mais impactam os gastos dos entes
federados é a folha de pessoal. Em Minas Gerais, essa despesa comprometia,
no início de 2003, mais de 70% (setenta por cento) da Receita Corrente Líquida
do Estado.
Com o desenvolvimento dos trabalhos, várias oportunidades foram detectadas
e adotadas na busca de maior eficiência e eficácia no gasto com pessoal.
Parte 6 - 337
A promulgação da Emenda Constitucional 57/2003 representou ponto de vital
importância nesse projeto, pois a mesma estabelece princípios meritocráticos
de produtividade na Administração Pública, eliminando o antigo sistema de
progressão da remuneração, exclusivamente pautado pela antiguidade no serviço público, para os futuros servidores, respeitando, naturalmente, os direitos
adquiridos dos servidores atuais.
O sistema de progressão da remuneração, baseado apenas no tempo de
serviço, não permite conferir aos servidores o que lhes seria justo em virtude
de seu efetivo desempenho. Ao se estabelecer mecanismo de remuneração
indistinto para todos, criou-se entrave à melhoria da eficiência na prestação dos
serviços públicos.
Se, por um lado, a Emenda à Constituição 57/2003 promove maior eficácia
ao serviço público, por outro, possibilita a redução da folha de pagamento
de pessoal do Poder Executivo de Minas Gerais. Hoje, quase 42% da folha
são representados por encargos com adicionais de tempo de serviço. Biênios,
quinquênios, trintenários e apostilamentos, aliados ao crescimento vegetativo da
folha de pagamento, constituem, pois, fatores que comprometem gradativamente
maiores parcelas das receitas do Estado. Com isso, a capacidade do Poder Público
de realizar investimentos em áreas consideradas prioritárias — como segurança,
saúde e educação — vê-se cada vez mais reduzida. Dessa forma, impõe-se resgatar
a capacidade fiscal do Estado, por meio da adoção de medidas consistentes, que
reduzam custos, maximizando a ação do Poder Público.
Ademais, diversos outros instrumentos de gestão de recursos humanos foram
adotados, com vistas a coibir o crescimento vegetativo da folha e diminuir o
gasto com pessoal no médio e longo prazo, a saber: a instituição do Afastamento
Voluntário Incentivado – AVI, a adoção do regime de emprego público na
Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Estado,
a regulamentação sobre o gozo de férias-prêmio, o procedimento para a cessão
e adjunção de servidores, o estabelecimento de normas acerca da disposição
de servidores para terem exercício, temporariamente, em órgãos e entidades da
Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo.
Transferiu-se, ademais, para a Câmara de Coordenação Geral, Planejamento,
Gestão e Finanças as competências da Comissão Estadual de Política de Pessoal
– CEP, com vistas a deliberar acerca da adoção de medidas que impactam, em
aumento de despesa, na folha de pagamento.
Foram também editadas outras normas, a fim de garantir a geração de
resultados e reduzir gastos com a folha de pessoal do Estado: o decreto que
dispõe sobre a competência de fiscalização das atividades de perícias médicas
e de saúde ocupacional, pela diretoria central de saúde ocupacional, e provisão
de recursos humanos da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão: e o
decreto que dispõe sobre a concessão de licença para tratamento de saúde para
338 - o choque de gestão em minas gerais
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo, no âmbito da Administração
Pública direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Estado de Minas
Gerais.
Para algumas dessas ações na área de pessoal já foi possível mensurar a
economia anual do Estado. Essa economia representa cerca de R$ 31 milhões no
ano, com o corte do abono para os servidores que possuem mais de um cargo,
R$ 18 milhões deixaram de ser pagos em um exercício com o cruzamento, que
vem sendo promovido, da folha de pagamento com o Sistema de Óbitos – SISOB.
Por ser esse um trabalho desenvolvido de forma sistemática, propiciará maior
economia aos cofres estaduais.
Além disso, várias outras ações causaram impacto na redução de despesa dos
cofres públicos estaduais por meio da gestão eficiente, como é o caso do controle
mais rigoroso de frequência, da adoção do Banco de Horas e o cruzamento da
folha de pessoal do Estado com a da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.
Também merece destaque, como ação de impacto no que se refere à busca
de maior eficiência dos gastos, a instituição da Comissão Especial, com o
objetivo de reavaliar as vantagens pecuniárias concedidas a partir de pareceres
jurídicos. De outra parte, trabalha-se, ainda, e de forma continuada, na correção
das inconsistências apresentadas na folha de pagamento, as quais permitirão a
supressão de vantagens pagas de forma inconsistente (veja capítulo “Gestão de
Pagamentos e Benefícios”).
Outra medida que diz respeito ao controle das contas públicas consiste
na Lei n. 15.013/04, aprovada em 15 de janeiro de 2004 na Assembleia
Legislativa, dispondo a respeito da redução dos subsídios do Governador, do
Vice-Governador, dos Secretários de Estado e Secretários Adjuntos, implicando
economia anual de R$ 407.498,00. Essa redução já vinha sendo aplicada desde
o início do ano de 2003. Vale destacar que a remuneração do Governador do
Estado é o teto de remuneração para os servidores do Poder Executivo, (reduzida
para R$ 10.500,00); por conseguinte, a aplicação desse teto no âmbito da
administração pública estadual propicia uma economia anual da ordem de R$
9.131.212,00.
Se, por um lado, atacou-se a parte da despesa, por outro, buscou-se a
promoção do servidor público, pois ele é o ponto basilar da gestão eficiente e
da garantia de continuidade dessa nova cultura de gastar menos e melhor para
a geração dos resultados visados. Nesse aspecto, vale ressaltar que todas essas
medidas de controle adotadas permitiram a antecipação da folha de pagamento
de pessoal para o 5º dia útil do mês subsequente, a implantação de novos planos
de carreiras com as respectivas tabelas, bem como o pagamento integral do 13º
salário no mês de dezembro. Além disso, foram quitados todos os atrasados da
folha de pagamento, desde 1996, chamados de “verba retida”.
Parte 6 - 339
1.2. Redução de despesas por pacotes de suprimentos
Outra vertente de abordagem do Gerenciamento Matricial de Despesas foi a dos
gastos com suprimentos da Administração Pública Estadual, dada a sua relevância
na composição da despesa. Na preparação da base desse trabalho definiu-se
“pacotes”, abrangendo todos os itens de despesas dos órgãos e entidades, a saber:
a) alimentação; b) comunicação; c) informática; d) manutenção; e) materiais;
f) obrigações; g) saúde; h) suporte administrativo; i) terceirização; j) terceirização
saúde; k) terceiros; l) veículos; m) viagem — além do pacote de pessoal, o qual
foi tratado no subitem anterior. O conceito matricial decorre do fato de estarem
envolvidos vários pacotes e entidades, tendo um gestor responsável por aquela
meta, o qual fará a interface matricial entidades x pacote.
O método pode ser resumido nas seguintes etapas: desdobrar as metas
globais de redução de despesas da organização até o nível da execução das
ações necessárias a alcançá-las; criar uma cadeia estruturada e lógica das
metas, evidenciando os caminhos para a construção dos resultados; elaborar
planos de ação para todas as metas de melhoria; implantar uma sistemática de
acompanhamento dos resultados e tratamento dos eventuais desvios para metas
de redução de despesas.
Como instrumento de acompanhamento, já mencionado quando da
apresentação do ciclo do PDCA, utiliza-se um software especialmente
desenvolvido pelo INDG para o gerenciamento de despesa (OMA), que divide
todas as contas Liquidadas no Sistema Integrado de Administração Financeira
- SIAFI nos pacotes definidos. A partir dos gráficos e relatórios de anomalias,
gerados por esse software, torna-se possível que, sempre que uma meta não seja
atendida, se analise as causas e, a partir daí, se elabore o devido plano de ação,
com vistas à correção das anomalias detectadas.
Essa metodologia de redução de despesas foi utilizada na Polícia Militar,
no Instituto de Previdência dos Servidores do Estado - IPSEMG e no Sistema
Saúde: Secretaria de Estado de Saúde - SES; Fundação Hospitalar do Estado de
Minas Gerais - FHEMIG; Fundação Ezequiel Dias - FUNED; Fundação Centro de
Hematologia e Hemoterapia de Minas Gerais - HEMOMINAS. Como exemplo
relevante pode-se citar o caso do medicamento Midazolam 50 mg – frasco,
adquirido em uma determinada entidade estadual por R$12,90 e em outro órgão
estadual por R$5,60, numa variação de mais de 100%, do menor para o maior
preço. No caso de combustível foram comparados os gastos entre veículos de
igual marca e ano na Secretaria de Estado de Fazenda, conforme demonstra o
Gráfico 1 a seguir. A partir dessa comparação de variação de consumo constatou-se a diferença de até 500% a maior, em determinada Unidade, e definiu-se a meta
a ser alcançada por todos os envolvidos. Tais exemplos ratificam a importância
de se trabalhar essa questão de controle em áreas muitas vezes negligenciadas,
340 - o choque de gestão em minas gerais
cujo potencial de economia torna-se relevante a partir de um gerenciamento
eficiente.
18
15,4
16
GMG9514
GMG9248
11,9
12,1
GMG9233
11
GMG9271
10,9
9,9
10
7,8
8
8,2
8,9
6
3,6
3,9
4,6
5,9
6,1
GMG9219
6,9
GMG9400
Km/Litro
14
12,9
12
4
13,2
GMG9353
14
GMG9218
14,9
4,9
2
GMG9369
GMG9217
GMG9555
GMG9376
GMG9351
GMG9519
GMG9515
GMG9525
GMG9394
GMG9338
GMG9428
GMG9304
0
Placa
GRÁFICO 1 - Consumo de combustível na Secretaria de Estado de Fazenda - Palio
EL 98 – Abril e Maio/03 - SEF
No âmbito da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG, essa
metodologia também foi utilizada com foco na redução de consumo e de preço.
Em conjunto, INDG e servidores de órgãos e entidades criaram grupos de trabalho
para avaliar e propor melhorias na forma de aquisição, com foco na premissa
de adquirir melhor a um preço menor, cultura essa não muito disseminada na
administração pública, até então.
Nesse contexto, foram selecionados alguns pacotes denominados “famílias”:
energia, água, correio, parametrização, combustível, frota e terceirização, com o
objetivo de que a SEPLAG acompanhasse as despesas representativas de todos
os órgãos e entidades do Estado e não apenas daqueles em que a metodologia
tivesse sido implementada, conforme citado. Vale ressaltar que o critério para
a definição dessas famílias pautou-se no potencial de redução, bem como na
rapidez para o alcance das metas estabelecidas.
O acompanhamento sistemático dessas famílias permitiu que a SEPLAG
avalie o desempenho das despesas de todos os órgãos e entidades, as reduções
e aumentos nos gastos, assim como a identificação e disseminação das melhores
práticas. Um exemplo de sucesso a ser citado é o caso da família de energia,
onde foi implementado o Sistema de Acompanhamento de Consumo Inteligente
- SACI, o qual tem possibilitado uma gestão muito mais eficiente deste item de
Parte 6 - 341
despesa. A redução média no ano de 2005 foi de 11,72% dos gastos com energia
(ver Gráfico 2 abaixo), em um contexto onde houve aumento significativo de
compra de equipamentos de informática, os quais implicam em aumento do
consumo de energia; no entanto, em âmbito geral, isso não ocorreu devido ao
sucesso desse projeto.
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
12,95
14,69 14,59
12,92
10,52
2005 Jan
Fev
Mar
Abr
11,76 11,06
10,47
Mai
Jun
Jul
Ago
9,22
Set
Realizado Acima da Meta
Média
Realizado Abaixo da Meta
Meta
10,41 10,31
Out
Nov
11,72
Dez 2006
Gráfico 2 - Reduzir em 10% o consumo de energia em 2005 com relação a 2003
2. Revisão de Processos
O objetivo do projeto de Reestruturação para Otimização de Processos é a
revisão dos processos para melhorar a geração de resultados, o desempenho
funcional, a qualidade dos serviços e a redução dos custos dos processos.
Percebeu-se que esse redesenho de processos iria impactar, não apenas na
melhoria do processo, mas também na redução dos custos para sua execução.
Além disso, como foco mais relevante, registre-se o ganho do cidadão com uma
melhor prestação de serviço, na medida em que suas demandas são atendidas
de forma muito mais eficiente. A seguir serão apresentadas ações no âmbito do
projeto de Reestruturação para Otimização de Processos realizadas nas áreas de
defesa social, fazenda, planejamento e gestão.
342 - o choque de gestão em minas gerais
2.1.Frente: Reestruturação para Otimização de Processos –
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social - SEDS
A questão prisional é um dos temas de mais difícil atuação, pois o Poder
Público tem que atacar várias frentes onde a dificuldade vivenciada origina-se da
própria dialética presente nessa questão: segurança da sociedade x ressocialização
do preso; aumento de vagas x diminuição de custo x efetividade do sistema. A
partir da discussão dessas questões relevantes, a SEDS identificou a necessidade
de desenvolver alguns modelos de gestão. Com o apoio do INDG, dois modelos
foram priorizados: o modelo prisional aplicado às penitenciárias e o modelo
Socioeducativo, aplicado aos Centros de Internação para adolescentes.
Nessa frente de trabalho, o projeto incluiu em seu escopo a reestruturação
de 18 processos considerados relevantes e direcionados à construção de um
modelo referencial de gestão do sistema prisional. Tais processos abrangem
a parte de segurança, de atendimento e de suporte administrativo. São eles:
a) ingresso do sentenciado; b) trânsito interno do sentenciado; c) trânsito externo do
sentenciado; d) visitação ao sentenciado; e) avaliação disciplinar do sentenciado;
f) liberação do sentenciado; g) segurança geral do sentenciado; h) atendimento
jurídico ao sentenciado; i) atendimento biopsicossocial ao sentenciado;
j) avaliação e acompanhamento da evolução criminológica; k) assistência
educacional; l) gestão do trabalho do sentenciado; m) profissionalização do
sentenciado; n) recrutamento e colocação do sentenciado no mercado de trabalho;
o) acompanhamento do trabalho do sentenciado; p) acompanhamento do egresso;
q) controle financeiro da produção do sentenciado; r) controle financeiro da
renda do sentenciado.
Ressalte-se que essa foi uma iniciativa inédita, pois se definiram procedimentos-padrão, os quais contemplaram desde a chegada do sentenciado, seu acolhimento
e encaminhamento interno, até a sua liberação. Foram gerados, ao final, os
seguintes produtos: a) processos redesenhados e padronizados (elaborados
os manuais de procedimentos); b) estrutura organizacional-padrão definida;
c) equipes dimensionadas e perfil de pessoal definido; d) metas definidas e gestão
da rotina diária estruturada; e) sistema de gestão à vista implantado, sistema este
que consiste na divulgação dos resultados e das ações em forma de gráficos, por
meio da exposição desses em quadros afixados nos locais de acesso relevante,
tanto do público interno quanto do externo.
No ano de 2004, o Modelo foi implantado em três novas penitenciárias (São
Joaquim de Bicas, Pará de Minas e Uberlândia), à medida que estas iam sendo
inauguradas. Em 2005, o Modelo foi implantado em Juiz de Fora e Francisco
Sá, bem como para todos os agentes do Comando Especial de Operações
Penitenciárias - COPE, os quais também repassam o treinamento para todos os
agentes novos, mesmo que estes atuem em penitenciárias onde o modelo ainda
não tenha sido implantado.
Parte 6 - 343
O trabalho contemplou, ainda, a realização de treinamentos com os diretores
das Unidades, tanto das novas como das antigas, com os agentes penitenciários,
técnicos e servidores administrativos, abordando os conteúdos específicos para
cada grupo, em função da área de atuação.
Atualmente, estão sendo feitas auditorias nas Unidades onde o Modelo foi
implantado, para verificação do cumprimento dos padrões, tendo sido realizadas
três auditorias. Encontra-se em desenvolvimento um sistema informatizado, para
apropriação e apuração dos custos dos sentenciados.
Os ganhos advindos foram muitos, pois houve a profissionalização da
gestão penitenciária, passando-se a atuar em função de indicadores/metas, com
acompanhamento de resultados.
Os resultados foram extremamente positivos, tendo sido registrados índices
inferiores à média do sistema com relação a fugas. Para as Unidades com o
Modelo implantado, esse índice ficou em 0,46%,1 contra 1,13% nas demais, no
período compreendido entre janeiro a setembro de 2004. Além disso, não houve
registro de rebeliões nas unidades onde foi implantado o Modelo, à exceção da
penitenciária de Juiz de Fora, cuja rebelião foi atribuída à não adoção do Modelo
por parte do corpo diretivo, que foi substituído. Nesse aspecto, não se pode deixar
de registrar a economia gerada pelo fato de não haver tido rebelião, uma vez
que há um custo estimado de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) por rebelião,
e a média de rebeliões, antes da adoção do Modelo, era de três rebeliões/ano,
estima-se uma economia anual da ordem de R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais).
Outro indicador relevante é o do custo por sentenciado, o qual nas Unidades
sem o Modelo é de R$ 1.800,00/mês, enquanto naquelas que o implantaram esse
custo cai para R$ 1.240,00. Ressalte-se que o mais importante dessas economias
é viabilizar que esses recursos economizados sejam canalizados em projetos
prioritários e relevantes para a sociedade. Nesse caso específico, tais economias
possibilitaram o aumento do número de vagas, nas unidades carcerárias, de
4.485 em janeiro de 2003 para 8.495 em fevereiro de 2006.
Em um segundo momento foi desenvolvido o “Modelo Socioeducativo”, que
teve seus processos redesenhados e padronizados (elaborados os manuais de
procedimentos), sua estrutura organizacional padrão definida, o perfil de pessoal
dimensionado, as respectivas metas definidas, bem como a gestão da rotina diária
estruturada e a implantação do Sistema de Gestão à Vista.
Da mesma forma que o modelo prisional, também foram priorizadas as
unidades novas para implantação, sendo gradativamente expandido para as
demais unidades.
Destaque-se que, mesmo se tratando de processos, houve uma grande
preocupação em se definir indicadores que permitissem a apuração mensal,
bem como a análise e o acompanhamento em reuniões sistemáticas. São eles:
a) índice de evasão; b) número de rebeliões; c) número de tumultos; d) número
344 - o choque de gestão em minas gerais
de agressões físicas; e) índice de adolescentes com Programa Individual de
Atendimento – PIA em evolução.
Como resultado desse processo observa-se, da mesma forma do Modelo
Prisional, a profissionalização da gestão. Ademais, observa-se que o acompanhamento dos indicadores tem contribuído para a redução de ocorrências de
tumultos, agressões, etc., com praticamente todos os centros cumprindo as
metas que foram estabelecidas, inclusive com a elaboração dos diagnósticos e
encaminhamentos realizados.
Além de todos os benefícios acima identificados, obteve-se um ganho adicional, qual seja, a incorporação pelos técnicos do Estado da metodologia utilizada
pela consultoria, o que possibilitou o desenvolvimento de ações paralelas de
modernização no órgão, conduzidas, internamente, pelos servidores da SEDS
em parceria com técnicos da SEPLAG. O trabalho realizado foi o redesenho do
processo de compras, que trouxe uma nova reorganização interna, a adoção
em plenitude dos recursos do Sistema de Administração de Materiais - SIAD, a
implementação da Cotação Eletrônica de Preços - COTEP, entre outros. Atualmente, encontra-se em fase de conclusão pela Diretoria de Modernização da
SEDS o redesenho do processo de convênio.
2.2.Frente: Reestruturação para Otimização de Processos
– Secretaria de Estado de Fazenda – SEF
O projeto da SEF incluiu em seu escopo a reestruturação de 15 processos
distribuídos entre a Subsecretaria da Receita Estadual, a Subsecretaria do Tesouro
Estadual e a área-meio, a saber: a) atendimento ao contribuinte; b) gestão das
atividades pertinentes à fiscalização; c) gestão do crédito tributário; d) programação financeira; e) execução financeira; f) administração da rede lógica; g)
segurança física da rede; h) gestão de pessoal; i) gerenciamento de contratos;
j) gestão da rede física; k) suprimento de materiais e serviços; l) fluxo de caixa;
m) gestão de custos; n) elaboração de relatórios; o) gestão de ativos e haveres.
Desses 15 processos, 11 já foram implantados. Pode-se destacar como exemplos de melhorias e desempenho, e ganhos aferidos na área de Programação e
Execução Financeira, que, pela primeira vez na sua história, a partir de 2005,
o Estado de Minas Gerais passa a ter sua Programação Financeira alinhada ao
seu Orçamento, e que ainda possibilitou: o alinhamento entre a Programação
Financeira e o Planejamento Orçamentário; previsibilidade do fluxo de caixa
do Estado, permitindo a obtenção de resultados com aplicações financeiras; a
regularização do remanescente Restos a Pagar; a eliminação do estoque de 8.800
depósitos não identificados (R$ 16 milhões); a eliminação do Remanejamento
Parte 6 - 345
de Cotas, com consequente redução da carga de trabalho da área e a automação
das atividades.
Outro exemplo importante é a Gestão de Contratos onde foram economizados
R$ 11 milhões com a renegociação de contratos decorrente do processo de
redesenho. No Suprimento de Materiais e Serviços o prazo médio de compras
foi reduzido em 60% a partir da estruturação e automação do processo. Já
na Fiscalização, houve uma melhoria sensível no atendimento, a redução de
retrabalho e a capacitação de servidores. No processo de Rede, detectou-se o
aumento da segurança, entre outros.
2.3.Frente: Reestruturação para Otimização de Processos –
Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG
Na SEPLAG, em 2003, foram revisados os seguintes processos: Instrução de
Aposentadoria; Concessão da Aposentadoria; Operacionalização de Imóveis
próprios da Administração Direta; Gestão de Imóveis próprios da Administração
Direta; e, em 2004, Planejamento e Orçamento, Registro de Preços e Perícia
Médica (2004-2005).
O macro processo “aposentadoria” subdivide-se em instrução e concessão.
O mapeamento da situação inicial mostrava que não havia um procedimento
padrão que fosse seguido por todos os executores, o acúmulo de processos era
enorme (o passivo era de 17.000 processos) e o tempo gasto dilatado (prazo
médio, desde o início - instrução) até a concessão da aposentadoria, era de 800
dias).
A partir do redesenho, da elaboração e treinamento dos executores nos novos
procedimentos definidos como padrão, das metas e estratégias para reduzir o
passivo e prazo final da concessão, temos como resultados: a redução do prazo
total em torno de 60% (atingindo a média de 300 dias); a análise e tramitação
de 10.000 processos do passivo, sendo que muitos ficaram pendentes por questões legais; o aumento da produtividade dos analistas; a redução do número de
diligências de processos para a metade, o que contribuiu para a aceleração do
processo e o aumento do número de publicações mensais (300%).
Com relação à operacionalização e gestão dos imóveis, apresentava-se um
cenário onde o valor venal dos imóveis do Estado estava totalmente defasado,
desconhecia-se muitas vezes a utilização dos mesmos e havia um grande número
de imóveis sem a devida legalização da propriedade. O redesenho dos processos,
a elaboração de um plano de ação com definição de metas e o desenvolvimento
de um sistema para controle dos imóveis (SIM- Sistema Imobiliário de MG), pelo
coordenador da área, permitiu a mudança de cenário, com a constatação dos
346 - o choque de gestão em minas gerais
seguintes avanços: realização de laudos de avaliação para atualização do valor
do imóvel: 20% de todos os imóveis; regularização do Registro de 93% do total
de imóveis de propriedade do Estado de MG; vinculação dos imóveis aos órgãos
da administração direta: 93%.
Com relação ao serviço de perícia médica, este apresentava uma situação
quase caótica, com índices de desempenho totalmente inadequados. Cite-se
como exemplo: o tempo médio de atendimento praticado em janeiro e fevereiro
de 2005 era de 5.210 dias e o passivo de inspeções em torno de 24.500 perícias,
sem contar com o alto índice de insatisfação do usuário. A partir de um Projeto
de reestruturação da Unidade, o qual contemplou também o redesenho de
processos, os resultados alcançados foram bastante expressivos, quais sejam:
90% dos atendimentos passaram a ocorrer em 24 horas; foi eliminado todo o
passivo de inspeções e acima de 90% dos usuários avaliaram o atendimento
prestado como bom ou excelente, em pesquisa de satisfação realizada naquela
Unidade.
Já no que diz respeito ao Planejamento e Orçamento, na primeira fase
desse projeto atuou-se na unificação dos processos, redefinição de papéis e
responsabilidades das unidades da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento;
e, como produto final, foi gerado o Manual do Processo Redesenhado.
Na segunda fase elaborou-se o Manual de Revisão do Gestão Estratégica dos
Recursos e Ações do Estado - GERAES, o qual contemplou os módulos: Revisão
do Planejamento/ Elaboração do Orçamento do GERAES e Monitoramento dos
Projetos Estruturadores.
3. Conclusão
É inegável o avanço que Minas obteve a partir da adoção desse modelo de
gestão efetivo, especialmente no que se refere ao consumo e à despesa. Vários
investimentos se tornaram viáveis e alcançou-se o equilíbrio orçamentário e
financeiro. Ademais, a adoção desse modelo pôs fim aos cortes lineares de
orçamento, instrumento utilizado anteriormente em larga escala, porém, de
eficácia extremamente questionada. O grande desafio que ora se coloca é o
de consolidar toda essa metodologia, com vistas a ampliar os potenciais de
ganho em toda a administração pública estadual, bem como o de incorporar, no
cotidiano, a dinâmica gerencial de se trabalhar com metas e controles mensais.
Para tal, faz-se necessário perenizar essa cultura de gestão eficiente, reforçando
as lideranças e consolidando o sistema de controle como instrumento dessa
gestão, absorvendo, dessa forma, essa importante metodologia da iniciativa
privada na administração pública. Nesse aspecto, torna-se importante destacar
que a administração gerencial, proposta pelo Governo Federal, em meados da
Parte 6 - 347
década de 1990, defendia o fim do controle burocrático, o que de certa forma
não foi bem interpretado por muitos servidores públicos. Vários técnicos,
hoje, têm resistência a qualquer tipo de controle, com o argumento de que
tais controles só serviriam para burocratizar seus trabalhos. Ora, uma coisa
é o controle puramente dos meios, este bastante criticado como o propulsor
do círculo vicioso burocrático, outra é o controle de resultados, instrumento
fundamental da gestão eficaz, com o qual passaremos a conviver no quotidiano
da administração pública se quisermos obter a efetividade das ações, programas
e projetos legitimamente propostos pelos governantes eleitos. Portanto, este pode
ser considerado também um desafio, qual seja: obter um equilíbrio para que os
instrumentos de controle de gestão sirvam aos resultados, contribuindo para o
círculo virtuoso do controle burocrático, e não se percam nos meios como vinha
ocorrendo sistematicamente no passado.
NOTA
1
Nesse caso, trata-se de saídas autorizadas pelo Juiz, sem o devido retorno.
Parte 7
O Futuro do Choque de Gestão
capítulo 20
Rumo à Segunda Geração
do Choque de Gestão
Renata Vilhena
O propósito deste capítulo é o de elaborar um balanço geral da primeira
geração do choque de gestão e sinalizar os caminhos que deverão ser trilhados no
futuro, rumo a uma segunda geração do choque de gestão em Minas Gerais.
Embora este livro não seja uma avaliação sistemática (acredita-se e espera-se
que isto seja feito por terceiros no futuro), seu teor de relato documental fornece
diversos elementos para um balanço geral.
Um balanço geral indica que os objetivos iniciais foram alcançados. A seguir,
apresenta-se um balanço sintético, comparando a agenda traçada e os resultados
alcançados no que se refere ao planejamento, ao alinhamento das organizações,
ao alinhamento das pessoas, ao alinhamento dos sistemas administrativos e à
dimensão fiscal.
No campo do planejamento governamental, destaca-se o seu caráter
orientador das demais políticas de gestão. O conceito de duplo planejamento foi
efetivamente posto em prática, representado pela existência de um planejamento
de longo prazo (embasado tecnicamente, enraizado na interlocução com a
sociedade e que reflete a visão política da liderança executiva estadual) e um
modelo de gestão intensivo de resultados focado no curto prazo (a carteira
prioritária de projetos estruturadores GERAES).
Com efeito, desde o final de 2002, o estudo “Minas Gerais do século XXI” já
apontava um agravamento do quadro fiscal e graves problemas de desempenho
da administração pública. Em 2003, através da Lei n. 15.032 de 20 de janeiro
352 - o choque de gestão em minas gerais
de 2004, foi aprovado o planejamento estratégico de longo prazo, 2004-2020,
para MG, onde a visão de futuro expressa pelo Governador foi a de “ tornar
MG o melhor estado para se viver”. Tendo em mente a Visão de Futuro e os
desafios imediatos que se apresentavam, foram traçadas as três grandes opções
estratégicas que iriam estruturar as iniciativas e ações do Governo de Minas:
promover o desenvolvimento econômico e social em bases sustentáveis;
reorganizar e modernizar a administração pública estadual; e recuperar o vigor
político de MG.
O diagnóstico presente no Estado, associado à necessidade premente de
resultados concretos que sinalizassem a visão de futuro, determinaram a escolha
de 31 projetos estruturadores, cuja carteira denominou-se GERAES - Gestão
Estratégica de Recursos e Ações do Estado.
Fundamentalmente, a ponte entre uma e outra perspectiva, inclusive no que
concerne à alocação orçamentária, é construída diuturnamente num grande
esforço de monitoramento.
No que se refere ao alinhamento das organizações, dentre os 31 projetos
estruturadores, destaca-se o, propriamente dito, “Choque de Gestão: Pessoas,
Qualidade e Inovação na Administração Pública”, com o objetivo principal de
aumentar a efetividade da administração pública estadual, buscando a valorização
do servidor público estadual e a prestação de serviços públicos de qualidade,
do ponto de vista do cidadão. Além de possuir um componente emergencial
de “ajuste à realidade” (essencialmente alinhado com o pressuposto fiscal), o
projeto estruturador “Choque de Gestão: Pessoas, Qualidade e Inovação na
Administração Pública” desempenhou um papel-chave no âmbito do choque
de gestão como um todo, proporcionando um alinhamento das organizações,
pessoas e sistemas administrativos.
Primeiramente, logrou desenvolver e implementar novos arranjos institucionais, com modelo de gestão orientado a resultados que têm como base a
avaliação de desempenho institucional, realizada a partir da celebração de
Acordo de Resultados — definido como instrumento de pactuação de resultados,
mediante negociação entre dirigentes de órgãos e entidades do Poder Executivo
e as autoridades que sobre eles tenham poder hierárquico ou de supervisão.
Incluiu, ainda, formas inovadoras de relacionamento do setor público com o
setor privado, tanto com o “sem fins lucrativos”, as Organizações da Sociedade
Civil de Interesse Público – OSCIP, por meio de Termo de Parcerias, quanto com
o “com fins lucrativos”, através das Parcerias Público-Privadas.
Outro significativo legado foi o estabelecimento de um novo padrão de gestão
de pessoas, a partir do fortalecimento da capacitação e da formulação de uma
nova política de recursos humanos, que enfatiza a avaliação de desempenho. A
Avaliação de Desempenho Individual implementada tem sido um processo que
visa a observação e análise contínua do desempenho do servidor, tendo em vista
Parte 7 - 353
as responsabilidades, atividades e tarefas a ele atribuídas. Tem tido por finalidade
apurar a aptidão e capacidade do servidor para o desempenho das atribuições do
cargo por ele ocupado, possibilitando um meio de aprendizagem que conduza
ao crescimento pessoal e profissional, estimulando a reflexão e a conscientização
do papel que cada um representa dentro do contexto organizacional.
No campo dos sistemas administrativos, a implementação de uma política
de governo eletrônico tem logrado aproximar o Governo de todos aqueles que
se relacionam com ele, promovendo a universalização do acesso aos serviços,
a transparência das suas ações, a integração de redes e o alto desempenho de
seus sistemas, tendo como princípios a modernização da gestão pública estadual
e a democratização da informação, de forma a ofertar mais e melhores serviços
à população.
Os avanços nestas e noutras áreas (tratadas neste livro) não são fruto apenas
de resultados episódicos em seus respectivos domínios. Foram deliberadamente
gerados de forma integrada. A integração destas políticas constitui, desta forma,
um pressuposto e um marco muito significativo. Nesse sentido, o choque de
gestão teve como base o alinhamento estratégico das ações individuais com os
objetivos institucionais e deste com as diretrizes do Governo. O alinhamento
estratégico tem permitido visualizar o grau de complexidade da agenda da
organização, a convergência entre as estratégias de governo e as demais estratégias
da organização, e sua necessidade de fortalecimento institucional. O processo
de alinhamento é vital para assegurar a integração da gestão governamental aos
processos de planejamento (Programas de Governo) e deve refletir a perspectiva
das partes interessadas, enfatizando o envolvimento das pessoas.
Este alinhamento é medido por meio da avaliação institucional (Acordo de
Resultados), individual (Avaliação de Desempenho) e dos termos de parceria. Os
resultados positivos, isoladamente e/ou associados, geram benefícios institucionais e individuais expressos na ampliação de autonomias gerenciais, financeiras
e orçamentárias dos órgãos/entidades, no desenvolvimento institucional, no
pagamento de prêmio por produtividade e de adicional de desempenho, e no
desenvolvimento do servidor nas respectivas carreiras. Os resultados negativos
levam à censura pública do dirigente máximo dos órgãos/entidades e à perda
do cargo público pelo servidor. A Figura 1 ilustra estes alinhamentos.
354 - o choque de gestão em minas gerais
Censura
Pública
PPAG
ACORDO DE
RESULTADO
(Avaliação Institucional)
PROJETOS
ESTRUTURADORES
ÓRGÃOS E
ENTIDADES
AVALIAÇÃO
INDIVIDUAL
Autonomia
Prêmio por
Produtividade
Adicional de
Desempenho
TERMO DE
PARCERIA
Carreira
Aumento de
Receita
Indução à
Formação
SERVIDORES
Economia de
Despesas Correntes
Desenvolvim.
Institucional
Perda de Cargo
Público
OSCIP
PPP
FIGURA 1 - Alinhamento estratégico
Nesse contexto, as duas dimensões do Choque de Gestão foram alcançadas.
Em relação à primeira, destaca-se o alcance do equilíbrio fiscal, tendo o orçamento
como um efetivo instrumento de gestão; o esforço de geração de receita e de
melhoria da arrecadação da receita gerada, bem como a melhoria da qualidade
do gasto. Em relação à segunda, empreendeu-se um trabalho intensivo e extensivo
de modernização e de inovação da gestão pública, oferecendo aos servidores
condições para o seu desenvolvimento e para a aplicação das competências e
habilidades requeridas para o novo modelo de administração pública.
O grande desafio a enfrentar agora é o de consolidar, institucionalizar o
processo de transformação, de forma a assegurar a sua irreversibilidade, indo além
da ideia de responsabilidade fiscal e incluindo uma responsabilidade social e de
gestão, que, em última análise, significa o comprometimento com os resultados
de desenvolvimento e a respectiva prestação de contas à sociedade. Um projeto
como o Choque de Gestão não pode estar circunscrito a apenas um governo. A
transformação do padrão de gestão é um desafio que requer o comprometimento
de todos: da sociedade, que, em última instância, será a beneficiada, e dos
servidores que serão os operadores da mudança. Por isto, não pode ser um projeto
de um só governo, deve ser um projeto de Estado, mais ainda um projeto da
Parte 7 - 355
sociedade mineira. Uma administração pública, dotada de condições adequadas,
vai permitir maior efetividade no atendimento das demandas sociais, vai permitir
o desenvolvimento do setor privado e de segmentos da sociedade organizada e,
por fim, vai contribuir para a consolidação da democracia.
Para isto, serão necessárias medidas em duas direções: de consolidação dos
avanços obtidos, com as necessárias medidas de correção de rumo e, sobretudo,
de novas medidas voltadas para o novo contexto que se aproxima.
No primeiro caso, será necessário proceder à avaliação dos resultados
alcançados até aqui e promover os ajustes. Isto inclui a “ativação” da função
de avaliação e monitoramento da gestão, e não somente do PPAG, integrado
ao controle interno e externo, na direção de um modelo que contemple
conformidade e desempenho, de forma mais contundente que as atuais avaliações
de programa e as atuais avaliações de conformidade. Na primeira etapa, a ênfase
foi na abrangência do projeto. Significou, por exemplo, alcançar resultados
quantitativos para disseminar a metodologia (muitos Acordos de Resultados
celebrados, muitas OSCIPs qualificadas, Avaliação de Desempenho para todos
os servidores). Agora é preciso melhorar a qualidade e focar, priorizando, num
padrão mais indutivo: quais áreas de governo deverão ser objeto de aplicação da
metodologia, ou por problemas de desempenho, ou por priorização de política
pública ou por potenciais de ganho. Não seria possível aprimorar se não houvesse
ousadia na abrangência do projeto. Também deverá ser repensado o prêmio
por produtividade. Até então, o mesmo era aplicado apenas em resultados de
incremento de arrecadação ou redução de gastos. Na nova perspectiva, deverá ser
considerada a possibilidade de premiar resultados ligados à atividade finalística
do órgão para o alcance dos resultados de desenvolvimento (exemplo: melhoria
nos indicadores sociais, na atividade econômica, etc.).
Outra área objeto de aperfeiçoamento é a relativa à otimização de processos
de melhoria da qualidade dos serviços prestados à população, incluindo a
adoção de ferramentas da tecnologia da informação e comunicação (ampliação
dos serviços prestados ao cidadão, com ênfase na interiorização, medidas de
desburocratização, etc.).
Por fim, na área de gestão de pessoas, será necessário adotar a gestão por
competências, a partir da identificação do perfil desejado, tanto no nível técnico
como no gerencial. Os processos de recrutamento e seleção e os de capacitação
deverão estar alinhados com esta perspectiva.
Quanto aos novos desafios, ou seja, fazer do projeto um projeto da sociedade,
é necessário criar mecanismos de comprometimento da sociedade com o
novo paradigma, visando aumentar a sua legitimidade. Implica em pensar em
mecanismos de diálogo com a sociedade, prestação de contas (hoje esta interação
está limitada à disponibilização dos avanços na Internet), transparência, controle
social, etc. Como exemplos podem ser citadas as seguintes iniciativas: ampliar
356 - o choque de gestão em minas gerais
comissões de acompanhamento e avaliação dos Acordos de Resultados e Termos
de Parceria, com participação de segmentos da sociedade. Outra possibilidade
seria orientar a escola de governo na direção de uma escola de governança social,
atuando também para o desenvolvimento da sociedade nas suas articulações
com o Estado. Fazer uma boa parceria público-privado, ou um bom termo de
parceria, significa desenvolver as capacidades coletivas (do Estado, do mercado e
da sociedade organizada) para a construção dos objetivos e para o fortalecimento
da capacidade de implementação.
Outro grande desafio é o de integrar os instrumentos da política de gestão
pública. Muito foi feito, mas nem sempre mediante a melhor integração possível
(a exemplo dos instrumentos de gestão de pessoas que deveriam estar melhor
alinhados com os de desenvolvimento institucional, que, por sua vez, devem
contribuir para o alcance dos resultados macrogovernamentais).
Outro campo que merecerá atenção especial, na segunda geração de reformas,
é o da Previdência Social, considerando ser esse um tema de extrema relevância,
relativamente ao qual não houve grandes avanços nos últimos anos. Neste
aspecto, urge proceder às revisões constitucionais impostas pelas Emendas à
Constituição da República de nº 41, de 19 de dezembro de 2003 e nº 47, de 5
de julho de 2005. Além disso, faz-se necessário avaliar tanto a viabilidade de se
adotar a previdência complementar no âmbito do Estado quanto a do próprio
sistema, mormente em função do grande esforço fiscal a ser imposto ao Tesouro
Estadual a partir de 2010, quando este passará a contribuir com uma alíquota
de 22%.
Com isso, espera-se reafirmar a posição de destaque do Estado mineiro no
contexto nacional, desenvolvendo-o social e economicamente, por meio de
uma gestão pública transparente, pautada na eficiência e no bem-estar coletivo,
construindo a visão de futuro de “tornar Minas o melhor Estado para se viver”.
Sobre os autores
Adriana de Cássia Barbosa
Diretora de Acompanhamento e Avaliação da Secretaria de Estado de
Saúde de Minas Gerais. É graduada em Administração Pública pela
Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, especialista em Marketing
pela FACE/UFMG e mestranda em Políticas Sociais pela Escola de
Governo da Fundação João Pinheiro.
Email: [email protected]
Afonso Henriques Borges Ferreira
Diretor Geral da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho
da Fundação João Pinheiro. É Professor titular da UFMG, Doutor em
Economia pela New School for Social Research, New York, EUA, e
Visiting Scholar na University of Nottingham-Inglaterra, 1997-98.
Email: [email protected].
Ana Clara Bernardes de Oliveira
Diretora da Superintendência Central de Orçamento da Secretaria de
Estado de Planejamento e Gestão. É graduada em Letras pela Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais e em Administração de Empresas
pela União de Negócios e Administração.
Email: [email protected]
Antonio Luiz Musa de Noronha
Diretor da Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos
da Secretaria de Planejamento e Gestão. É graduado em Administração
pela UFMG. Ocupou vários cargos e funções gerenciais na administração
pública federal e estadual.
Email: [email protected]
358 - o choque de gestão em minas gerais
Antônio Augusto Anastasia
Secretário de Estado de Planejamento e Gestão e Secretário de Estado
de Defesa Social de Minas Gerais. É Professor de Direito Administrativo
na UFMG, Bacharel e Mestre em Direito pela UFMG. Exerceu diversos
cargos de direção na Administração Federal e na Administração
Mineira.
Email: [email protected]
Bernardo Tavares de Almeida
Diretor da Superintendência Central de Planejamento da Subsecretaria
de Planejamento da SEPLAG. É Economista pela UFMG e Mestre em
Economia pelo CEDEPLAR/UFMG. É Analista de Desenvolvimento
do BDMG e professor da Fundação Mineira de Educação e Cultura
(FUMEC).
Email: [email protected]
Caio Marini
Professor da Fundação Dom Cabral, graduado em Administração Pública
e pós-graduado em Engenharia de Produção. É associado honorário
do Instituto Publix, consultor e palestrante na área de gestão pública
em eventos acadêmicos e profissionais, no Brasil e exterior, e autor
de publicações sobre gestão estratégica, transformação do Estado e
desenvolvimento gerencial.
Email: [email protected]
Carolina Siqueira Lemos
Diretora da Diretoria Central de Modernização da Gestão da SEPLAG.
É graduada em Administração Pública pela Escola de Governo da
Fundação João Pinheiro e em Administração pela UFMG.
Email: [email protected]
Fádua Hamdan de Matos Bayão
Subsecretária de Gestão na Secretaria de Estado de Planejamento e
Gestão do Governo de Minas Gerais. É graduada em Administração e
pós-graduada em Sistema de Informação pela UMA/MG. Consultora de
Carreira na Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais.
Email: [email protected]
Sobre os autores - 359
Felipe Rocha
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. É graduado
em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João
Pinheiro e graduado em Administração de Empresas pela UFMG.
Email: [email protected]
Flavio Carneiro Guedes Alcoforado
É advogado, especialista em Gestão Empresarial pelo IAG/PUC-RJ e
mestre em Gestão Empresarial pela EBAPE/FGV-RJ. Realiza assessoria
e consultoria a reestruturações administrativas em órgãos públicos e
processos de implementação de Organizações Sociais e OSCIP.
Email: [email protected]
Fernanda de Siqueira Neves
Diretora de Projetos da área de Carreiras, Política Remuneratória e
Legislação de Pessoal na Assessoria de Políticas e de Desenvolvimento
de Recursos Humanos da SEPLAG. É graduada em Administração Pública
pela Escola de Governo e em Direito pela UFMG.
Email [email protected]
Frederico S. Tescarolo
Gerente do SIAD na Superintendência Central de Recursos Logísticos
e Patrimônio SEPLAG. É graduado em Administração Pública pela
Fundação João Pinheiro e mestre em Administração pela UFMG. É
professor de Administração de Recursos Materiais e Patrimoniais e
Logística.
Email: [email protected]
Fuad Noman
Secretário de Estado de Fazenda de Minas Gerais. É formado em
Ciências Econômicas pelo CEUB/Brasília. Funcionário de carreira do
Banco Central do Brasil. Atuou como consultor do Fundo Monetário
Internacional–FMI. Foi Secretário-Executivo da Casa Civil da Presidência
da República e Presidente da BRASILPREV SA.
Email: [email protected]
360 - o choque de gestão em minas gerais
Gustavo Gusmão
Gerente-Adjunto do Projeto Estruturador Parcerias Público-Privadas no
Estado de Minas Gerais. É Graduado em Administração pela PUC/Minas
e pós-graduado em Marketing pela Fundação Dom Cabral.
Email: [email protected]
Humberto Falcão Martins
Doutor em Administração pela EBAPE/FGV e Professor da Universidade
de Brasília-UNB. É associado honorário do Instituto Publix, palestrante
na área de gestão pública em eventos acadêmicos e profissionais no
Brasil e no exterior e autor de publicações sobre gestão estratégica,
transformação do Estado e desenvolvimento gerencial.
Email: [email protected] ;
Homepage: http://hfmartins.sites.uol.com.br/
Jomara Alves da Silva
Assessora-chefe da Assessoria de Políticas e de Desenvolvimento de
Recursos Humanos-APDRH da SEPLAG. É graduada em Direito pela
PUC/MG e cursa especialização em Políticas Públicas na FAFICH/
UFMG.
Email [email protected]
Jorge Santana
Diretor da Superintendência Central de Recursos Logísticos e Patrimônio,
da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. É sociólogo e
Especialista em Educação pela UFMG.
Email: [email protected]
Kênnya Kreppel Dias Duarte
Diretora da Superintendência Central de Modernização Institucional e
gerente adjunta do Projeto Estruturador Choque de Gestão. É graduada
em Administração Pública com especialização em Gestão Estratégica
da Informação pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro.
Email: [email protected]
Sobre os autores - 361
Luciana Meireles Ribeiro
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental na SEPLAG.
É graduada em Administração Pública pela Escola de Governo da
Fundação João Pinheiro e em Direito pela UFMG.
Email: [email protected]
Luiz Antônio Athayde
Subsecretário de Assuntos Internacionais da Secretaria de Desenvolvimento
Econômico do Estado de Minas Gerais e Secretário-Executivo do Conselho
de Comércio Exterior de MG e Gerente-Executivo da Unidade PPP/MG.
É economista pela PUC/Minas, com especialização em Administração
Financeira pela Fundação João Pinheiro.
Email: [email protected]
Marco Aurélio de Barcelos Silva
Assessor Jurídico da Unidade PPP do Estado de Minas Gerais. É graduado
em Direito pela UFMG e pós-graduado em Direito Público pela PUC/
Minas.
Email: [email protected]
Marconi Martins de Laia
Diretor da Superintendência Central de Governança Eletrônica da
SEPLAG. É graduado em Administração pela UFMG e em Administração
Pública pela Fundação João Pinheiro; Mestre em Ciência da Informação
na área de Informação Gerencial e Tecnológica e doutorando em Ciência
da Informação pela UFMG.
Email: [email protected]
Maria Aparecida Muniz Jorge Dias
Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. É graduada
em Administração Pública e especialista em Direito Tributário pela
Escola de Governo da Fundação João Pinheiro.
Email: [email protected]
362 - o choque de gestão em minas gerais
Maria Celeste Morais Guimarães
Auditora-Geral do Estado de Minas Gerais. É graduada em Direito pela
UFMG, em Administração de Empresas e Ciências Contábeis pela
PUC/MINAS, e Mestre em Direito Comercial pela UFMG. Autora do
livro Recuperação judicial de empresas. É Professora no Curso de Pós-Graduação em Controle Externo da Escola de Contas do TCE/MG, no
MBA Executivo em Direito de Empresa do IBMEC Busines School, no
Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Direito de Empresa do Centro
de Atualização em Direito – CAD e Professora Assistente de Direito
Comercial da Faculdade de Direito Milton Campos.
E-mail: [email protected]
Maria Thais da Costa Oliveira Santos
Assessora no Gabinete da Secretária-Adjunta da SEPLAG. É mestre
em administração pública pela Fundação João Pinheiro. É servidora
de Carreira da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão desde
1982.
Email: [email protected]
Mônica Moreira Esteves Bernardi
Diretora de Projetos das áreas de avaliação de desempenho do servidor
e de capacitação na Assessoria de Políticas e de Desenvolvimento de
Recursos Humanos da SEPLAG. É graduada em Administração Pública
pela Escola de Governo e em Direito pela Faculdade de Direito Milton
Campos, especialista em Direito da Economia e da Empresa pela
Fundação Getúlio Vargas e mestranda em Administração Pública pela
Escola de Governo.
Email: [email protected]
Renata Vilhena
Secretária-Adjunta de Planejamento e Gestão do Estado de Minas
Gerais, Presidente da Junta de Programação Orçamentária e Financeira e
Gerente do Projeto Estruturador Choque de Gestão: Pessoas, Qualidade
e Inovação. É graduada em Estatística pela UFMG e especialista em
Administração Pública pela Fundação João Pinheiro. É servidora de
Carreira da Secretaria de Planejamento e Gestão desde 1986.
Email: [email protected]
Sobre os autores - 363
Renata Resende Coelho
Diretora Central de Aquisições e Contratações da SCRLP da SEPLAG. É
graduada em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro com
pós-graduação pela Fundação Getúlio Vargas.
Email: [email protected]
Tadeu Barreto Guimarães
Subsecretário de Planejamento e Orçamento. É graduado em economia
pela PUC/MINAS, pós-graduado em Economia Regional pelo CEDEPLAR/
UFMG e em Finanças pelo IBMEC, tendo realizado o programa Skill,
Tools and Competence da Fundação Dom Cabral. Coordenou o estudo
“Minas Gerais do Século XXI”, um dos mais abrangentes levantamentos
já feitos sobre o Estado, publicado em dez volumes em 2002, pelo
BDMG
Email: [email protected]
A presente edição foi composta pela Editora UFMG,
em caracteres CG Omega, corpo 11/13.5, e impressa
pela Label, em sistema
papel
90g (miolo)
e cartão supremo 250g (capa), em março de 2006.