JUDICIALIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS:
O CONFLITO ENTRE AS POLÍTICAS HABITACIONAL E AMBIENTAL
Vanessa Elias de Oliveira (UFABC)1
Thais Fernanda Lopes (UFABC)2
Resumo
A constitucionalização de direitos sociais acirrou o fenômeno da judicialização de
políticas e alterou o processo decisório das políticas públicas implementadas pelo
Executivo, que deve considerar as determinações judiciais, contemplando-as nas suas
escolhas de políticas e nas alocações de recursos para a sua execução. Os reflexos
dessa interação entre Executivo e Judiciário são pouco conhecidos na maioria das
áreas de políticas públicas. Nesse contexto, o artigo visa compreender como as
decisões judiciais acerca da política habitacional local impactam nas ações do Executivo
nas políticas urbanas. Para tal, o trabalho analisa as ações civis públicas envolvendo
loteamento precários e/ou irregulares em área de mananciais em São Bernardo/SP,
atentando para como os conflitos entre as políticas habitacional e ambiental são
decididos judicialmente e equacionados pelo Executivo municipal.
Palavras-chave: Judicialização de políticas públicas; política urbana; habitação; conflito
urbano-ambiental.
1
Professora de Ciência Política do Bacharelado em Políticas Públicas e da Pós-Graduação em
Planejamento e Gestão do Território.
2
Mestranda da Pós-Graduação em Planejamento e Gestão do Território da UFABC.
1
1. Introdução
A crescente importância que a questão ambiental ganhou nas últimas décadas do
século XX, tornando-se o grande tema político do início do século XXI, encontra
rebatimento nas mais diversas áreas do conhecimento e de atuação das sociedades
contemporâneas. Este fenômeno pode ser apreendido, por exemplo, da heterogênea
participação, em termos de atores políticos e sociais, das inúmeras conferências
internacionais voltadas para a questão ambiental. Duas áreas participam dessa
coletividade e suas discussões e atuações trazem impactos significativos para as
sociedades: as áreas do Direito Urbanístico/Ambiental e área de Políticas Públicas, mais
especificamente as políticas públicas urbanas. Como elas se relacionam e quais as
implicações desse relacionamento?
Conforme apontaram Peres e Pereira (s/d), “o século XX foi marcado mundialmente pela
multiplicação do número de áreas protegidas”. Este fato, diretamente relacionado com o
Direito Ambiental, tem implicações para as cidades, que constituem aquilo que Silva
(2000) aborda como “meio ambiente artificial”, que é aquele “constituído pelo espaço
urbano construído, consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e
equipamentos públicos (ruas, praças, áreas verdes, espaço livre em geral, espaço urbano
aberto)” (Silva, 2000: 03). Isso porque, com o aumento das áreas protegidas nas
cidades, diminuem as áreas para ocupação legal, agravando os problemas de moradia e
de uso e ocupação do solo.
As áreas ambientalmente protegidas, não atrativas para o mercado imobiliário, tornamse os espaços livres mais atraentes para a população sem moradia e de baixa renda,
que encontra nessas áreas uma possibilidade de habitação urbana, porque ilegal e,
consequentemente, de baixo custo para ocupação. É preciso lembrar, conforme
apontou Davis (2006), que a equação sobre onde morar é sempre complexa,
especialmente para a população de baixa renda, que precisa levar em consideração três
fatores similarmente relevantes: a distância do local de trabalho (periferia versus
centros urbanos), as condições de salubridade da moradia (particularmente relevante
no caso dos cortiços localizados nas áreas centrais das metrópoles) e a segurança em
relação à posse do imóvel (alugado, próprio legal ou próprio ilegal).
Essa inter-relação entre o Direito Ambiental e o Direito Urbanístico encontra reflexo
no Estatuto da Cidade, que estabeleceu uma série de normas para a proteção do meio
2
ambiente no espaço urbano, levando-se em consideração que a ordenação das cidades
passa, necessariamente, pela preservação do “meio ambiente natural”3 – especialmente
porque a urbanização é um dos processos que mais impactam negativamente o meio
ambiente. Sendo assim, tornou-se também objeto das políticas públicas urbanas a
preservação do meio ambiente e das áreas ambientalmente protegidas em meio
urbano, cabendo-lhes o equacionamento das demandas oriundas da política ambiental
com aqueles da política urbana.
Tal equacionamento torna-se ainda mais complexo nos casos em que parte significativa
do município encontra-se em área de manancial, que é área de interesse regional
protegida e, portanto, onde a construção de edificações e de obras de infraestrutura
urbana é bastante restrita, e depende de um difícil e moroso processo de
licenciamento ambiental. Especificamente no caso dos mananciais, Braga (2001)
afirmou que “(...) o avanço da urbanização sobre o meio natural, de maneira
desordenada, tem causado a degradação progressiva de áreas de mananciais, com a
implantação de loteamentos irregulares e a instalação de usos e índices de ocupação
incompatíveis com a capacidade de suporte do meio” (Braga, 2001: 95). Nesse cenário,
trava-se um sério embate entre as áreas de políticas urbanas e ambientais, com
interesses em geral diametralmente opostos – resolver o problema de moradia das
populações que se instalaram (de maneira inadequada/ilegal) nas áreas de proteção
ambiental, tal como nas áreas de mananciais, e, em oposição, a busca pela preservação
do meio ambiente, neste último caso, da preservação da qualidade e quantidade da
água para abastecimento das populações (objetivo fundamental da proteção ambiental
que recai sobre as áreas das bacias hidrográficas do manancial).
Conforme apontou Martins (2006), a questão ambiental urbana, ou seja, “o avanço
sobre áreas ambientalmente sensíveis e protegidas”, é intrinsecamente associada à
questão da moradia. Assim, justamente porque a maioria da população brasileira não
possui os recursos financeiros necessários para a aquisição de imóveis “legais”, seja
pela ausência de oferta pelo mercado, seja pela ausência de subsídios pelo poder
público, essa população acaba se instalando em loteamentos irregulares, os quais se
3
Na concepção de Silva (2000), existem três aspectos do meio ambiente: o meio ambiente artificial
(construído pelo homem), o meio ambiente cultural (patrimônio histórico, artístico, paisagístico) e o
meio ambiente natural, ou físico.
3
encontram em locais “ambientalmente mais frágeis, protegidos por lei, portanto
desconsiderados pelo mercado imobiliário formal”.
Esse conflito, aqui chamado de conflito urbano-ambiental, entendido como o
conflito entre o direito à moradia e o direito ao meio ambiente em áreas urbanas,
quase sempre não alcança solução pacífica, desaguando necessariamente no Poder
Judiciário. A este poder compete, portanto, encontrar respostas aos conflitos urbanoambientais, embasado pelos Direitos Social, Ambiental e Urbanístico, cuja aplicação
deva ser factível às partes envolvidas 4 . Quando estas partes envolvem, direta ou
indiretamente, o poder público, cabe ao Poder Executivo atuar em resposta às
soluções propostas pelo Judiciário, gerando entre eles uma interação, com
consequências em termos de produção de políticas públicas. É para essa interação que
iremos olhar no presente trabalho, especialmente no caso dos conflitos urbanoambientais gerados pela ocupação de áreas de manancial no município de São
Bernardo do Campo (SP). Nesse sentido, o presente trabalho foge da tentativa de
apenas descrever as ações e as decisões judiciais delas decorrentes, tal como em
Nogara (2008).
Para tal, o trabalho está dividido em quatro seções, para além da presente Introdução.
Na próxima seção iremos discutir a utilização do Judiciário para a solução de conflitos
sociais com implicações em termos de políticas públicas, naquilo que denominamos
por judicialização de políticas públicas. Em seguida, discutiremos especificamente
a judicialização da política habitacional em áreas de mananciais, gerando o conflito
urbano-ambiental que é nosso objeto de estudo. Na terceira seção, analisaremos o
caso específico de São Bernardo do Campo, em São Paulo, analisando os casos de
judicialização do conflito ambiental-urbano com os quais o Poder Executivo municipal
vem lidando, em função de um conjunto de ações civis públicas iniciadas nos anos 90 e
que se encontram agora em fase de execução de sentença, ou seja, para as quais não
há mais a possibilidade de recurso, devendo os réus cumprir a decisão judicial
proferida. Por fim, concluímos discutindo os efeitos da interação entre os Poderes
Judiciário e Executivo no equacionamento do conflito ambiental-urbano, nos termos
de Oliveira e Noronha (2011), gerado pela busca por moradias pela população de
4
Embora, conforme veremos, nem sempre as soluções encontradas pelo Judiciário sejam factíveis,
gerando por consequência a necessidade de outras soluções jurídicas/administrativas, como por
exemplo Termos de Ajustamento de Conduta (TAC), para que os danos gerados sociais e/ou
ambientais sejam revertidos ou, ao menos, controlados.
4
baixa renda no município de São Bernardo do Campo, gerando, por sua vez, a
necessidade de políticas públicas municipais em resposta a tal conflito.
2. Judicialização de políticas públicas
A universalização de uma série de direitos sociais a partir da Constituição de 1988
teve como efeito a ampliação da provisão pública de um amplo conjunto de serviços
sociais, como saúde, educação, habitação e transporte. Se antes da nova carta
constituinte muitos deles já eram provisionados pelos governos, a partir de então
estes foram obrigados a ampliar consideravelmente tal provisão, em função do caráter
universal conquistado.
A garantia de um direito universal pela Constituição, entretanto, não significou uma
imediata disponibilização desse direito em sua universalidade. Algumas políticas
avançaram mais rapidamente do que outras, em termos de número de beneficiários,
mas podemos dizer que nenhuma delas conseguiu alcançar a totalidade dos potenciais
usuários, o que tem levado muitos cidadãos associações e entidades a acionarem o
Judiciário, direta ou indiretamente, via advogados, defensores públicos ou Ministério
Público, em busca da garantia dos direitos constitucionais. Ações judiciais aumentam a
cada dia como um instrumento para a obtenção de tratamentos médicos, vagas em
escolas públicas ou moradia. Conforme analistas do direito da sociologia jurídica ou da
ciência política apregoaram, a constitucionalização dos direitos sociais resultou num
protagonismo inédito do Judiciário, chamando-o a atuar em espaços de ação
historicamente pertencentes aos órgãos políticos, Executivo e Legislativo.
Esse processo, conhecido como judicialização da política, que já era relativamente
familiar nos países de common law, é fenômeno relativamente recente nos países de civil
law. Dada a novidade, são contraditórias as percepções sobre os efeitos da ampliação
da participação do Judiciário na política: enquanto alguns a percebem como positiva, no
sentido de gerar mais um canal de representatividade nas sociedades modernas, outros
a veem como negativa justamente porque trata-se da atuação política de um poder
cujos membros não são eleitos e, portanto, é visto como um poder não legítimo para
definir os rumos das políticas públicas.
Sem tratar especificamente da discussão normativa acerca da judicialização da política,
o que merece ser aqui ressaltado é o fato de que esse fenômeno vem se ampliando no
5
Brasil, na busca pela garantia dos direitos sociais, muito em função daquilo que
O’Donnell chamou de “cidadania de baixa intensidade”, isto é, à incapacidade de alguns
Estados democráticos assegurarem o acesso aos direitos sociais às camadas populares,
ainda que assegurem seus direitos civis e políticos (O’Donnell, 1993, apud Cittadino,
2002).
Mas, qual o efeito disso, em termos de produção de políticas públicas? O efeito do
acionamento do Poder Judiciário para a solução de direitos sociais não garantidos pelas
políticas públicas governamentais, o qual gera uma demanda por uma nova ou
alternativa forma de atuação desses governos, é o que denominamos “judicialização da
política pública”. Esta ocorre nas mais diversas áreas de políticas públicas, com
participação de variados atores (sociedade civil organizada, cidadãos, Ministério
Público), por meio da utilização de instrumentos jurídicos diversos (ações coletivas ou
individuais; acionamento direto ou indireto do Judiciário), com respostas também
distintas por parte do Poder Executivo (que é o réu com o qual iremos trabalhar, no
intuito de compreender os efeitos da judicialização em termos de produção de
políticas públicas).
No que tange às respostas do Poder Executivo ao acionamento do Poder Judiciário
pela garantia de direitos, vale salientar que essas também variam, tanto em função da
política pública envolvida, quanto, principalmente, em função do que está sendo
demandado. Assim, por exemplo, no caso da saúde o Judiciário reiteradamente defere
os pedidos de medicamentos – nesse caso, rapidamente os gestores públicos adquirem
os medicamentos solicitados judicialmente; a mesma rapidez não se verifica,
entretanto, quando é determinada a alocação de pacientes em vagas de UTI, por
exemplo, ou, ainda, a construção de leitos hospitalares. Outro exemplo é o caso aqui
analisado, de remoção de populações que vivem em áreas de risco ou em áreas
ambientalmente protegidas; nesses casos, a sentença judicial solicita a remoção, que
após recursos judiciais que podem adiar por décadas a remoção, podem ainda não ser
efetivada, sendo descumprida pelo réu – sendo ele ou não poder público.
Portanto, o que pode-se verificar ao se observar os casos de judicialização das mais
diversas áreas de políticas públicas é que, em primeiro lugar, os instrumentos judiciais
acionados são variados, a depender da política pública em jogo; em segundo lugar, que
a atuação do Judiciário também varia, em termos de agilidade e de imposições aos réus
envolvidos; e, por fim, as respostas do Executivo também variam bastante conforme a
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política em questão, sendo por vezes impulsionado a participar como réu da ação,
ainda que não tenha sido inicialmente incluído como tal no processo, como maneira de
equacionar os problemas criados pelas sentenças judiciais e, mais do que isso, pelo
cumprimento efetivo das mesmas, que na maioria das vezes demandam políticas
públicas municipais para a resolução dos conflitos e necessidades criam. Esse é o caso
da política urbana e do conflito entre as políticas habitacional e ambiental, conforme
veremos a seguir.
3. O conflito ambiental-urbano em áreas de manancial
É tema polêmico e não recente o impasse entre o que podemos chamar de
recuperação urbana e proteção ao meio ambiente – e, mais especificamente, aos
mananciais, nosso tema. A rápida expansão dos grandes centros urbanos, somada a
falta de planejamento público para a habitação urbana e a falta de acesso às moradias
em locais mais valorizados, acabou por confinar a população de baixa renda nas franjas
das cidades, especialmente nas áreas pouco atrativas para o mercado imobiliário (onde
o preço da terra é mais barato), tal como as áreas de proteção permanente.
Consequentemente, criou-se ambiente propício à ocupação irregular, assim como
ocorreu nas áreas de mananciais da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), onde
ocupações irregulares e precárias invadem áreas protegidas, agravando o conflito
ambiental-urbano.
No estado de São Paulo, conforme apontaram Itikawa e Alvim (2008), foi instituída
uma “nova política de mananciais” (Lei Estadual n. 9.866/1997), a qual prevê a
formulação e a implementação de instrumentos específicos no âmbito de cada bacia,
com o objetivo de recuperar, preservar ou minimizar os impactos das ocupações
irregulares nas áreas de mananciais, visando, portanto, minorar os conflitos “do morar
versus preservar”.
No caso da RMSP, a dinâmica de “urbanização por expansão de periferias”, nos termos
de Jacobi (2000), produziu graves consequências para o meio ambiente, especialmente
para os recursos hídricos, já escassos na região metropolitana. Isso porque, segundo
Marcondes (1999), os reservatórios Guarapiranga e Billings sofrem em função do
lançamento de efluentes domésticos e industriais não tratados, assim como pelo
bombeamento de águas poluídas dos rios Tietê e Pinheiros, majorando a importância
7
de políticas de preservação dos mananciais na região metropolitana. Nesse sentido é
que surgiu, em 1971, o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado, o qual deu
origem à legislação de Proteção dos Mananciais (Leis 898/75 e 1.172/76), os quais
delimitaram as áreas de proteção dos mananciais em mais de 50% da RMSP, numa
tentativa (extremada) de conter o crescimento das cidades para a área dos
reservatórios de abastecimento de água (Itikawa e Alvim, 2008).
As primeiras legislações de mananciais, criadas em um contexto de recessão
econômica e crise de abastecimento de água, são extremamente restritivas quanto à
possibilidade de regularização das ocupações existentes, o que acaba por promover
um forte movimento de desvalorização da terra e incentivo a sua ocupação irregular.
Dados de Whately et. al. (2008) estimam que residam na área da Bacia Billings uma
população superior a 1 milhão de pessoas, grande parte em ocupações irregulares, sem
sistema de coleta ou tratamento de esgotos. Isso demonstra como a legislação de uso
e ocupação do solo em área de mananciais não foi eficiente para garantir a proteção
dessas áreas. De acordo com Itikawa e Alvim (2008),
A instituição da Legislação de Proteção de Mananciais da década de 1970 criou
duas categorias de áreas com o objetivo de impor uma forte restrição à
ocupação, tornando-a mais rarefeita, à medida que se afastasse das áreas já
consolidadas e das margens dos mananciais. Porém, diversos fatores não
favoreceram o seu cumprimento, entre eles a complexidade da própria lei, o
funcionamento desarticulado dos órgãos responsáveis na aprovação de projetos e
a falta de fiscalização de uma área tão extensa, fatores esses associados à
pressão social de uma população pobre sem alternativa de acesso a moradia
popular (op.cit., p.09).
A partir da nova Constituição, alterações significativas foram introduzidas na gestão
das políticas públicas, tornando-a mais descentralizada e participativa. O mesmo
ocorreu com a gestão dos recursos hídricos e com a política de uso e ocupação do
solo. Nesse contexto é que foi instituída a nova lei de proteção e recuperação de
mananciais, a Lei 9.866/1997, que tem por objetivo, dentre outros, “integrar os
programas e políticas habitacionais à preservação do meio ambiente” (artigo 2º, inciso
V), demonstrando como a preservação do meio ambiente em áreas de mananciais
esbarra, necessariamente, na questão habitacional, tema do presente artigo. De acordo
8
com esta Lei, deverá ser criada legislação específica para cada Área de Proteção e
Recuperação de Mananciais (APRM).
No caso específico de São Bernardo do Campo, nosso objeto, parte de seu território
é banhado pelo Reservatório da Represa Billings, cuja regulamentação se deu por meio
da denominada Lei Específica da Billings (Lei 13.579, de 2009), criada a partir da Lei
Estadual de Proteção e Recuperação de Mananciais (Lei 9.866/97), cujo objetivo é
definir as diretrizes e normas ambientais e urbanísticas de interesse da sua região, bem
como estabelecer as áreas de intervenção para a proteção e recuperação do
manancial.
Neste sentido, a Lei Específica da Billings define a Área de Preservação e Recuperação
de Mananciais da Bacia Hidrográfica do Reservatório Billings – APRM-B, incluindo não
somente parte do Município de São Bernardo do Campo, mas também parte dos
municípios de Santo André, Diadema, Ribeirão Pires e São Paulo, além de
integralmente o município de Rio Grande da Serra. Ainda, como grande inovação na
política de mananciais a Lei da Billings poderá permitir a regularização de
empreendimentos já consolidados, mesmo que não atendam aos parâmetros nela
estabelecidos para os novos empreendimentos.
Sendo assim, a Lei Estadual de Proteção e Recuperação de Mananciais e as leis
específicas dela decorrentes visam ordenar o uso do solo levando em consideração a
apropriação irregular, mas já consolidada, dos terrenos localizados em áreas de
proteção permanente, criando a possibilidade de regularização diferenciada para os
empreendimentos de interesse social existentes. Portanto, para além da questão de
que se trata de uma “lei de expansão urbana”, e não uma lei de proteção ambiental,
conforme defendido por Santoro e Whately (2008), trata-se de um avanço em relação
à legislação anterior, da década de 70, que era demasiadamente restritiva e irrealista
em relação à ocupação já consolidada à época, gerando a sua inaplicabilidade e, por
consequência, a expansão da ocupação irregular, agravando ainda mais o problema
ambiental.
Apesar do avanço em termos de legislação, o fato é que nenhum imóvel situado às
margens da Billings foi regularizado até o momento, segundo informou o Secretário
9
Executivo do Subcomitê Billings/Tamanduateí, Gilson Gonçalves Guimarães5, o que
significa que obras de saneamento básico não podem ser realizadas pelo poder público
nessas regiões, mantendo o despejo do esgoto na sub-bacia – e, portanto, a
degradação ambiental. É preciso lembrar que “a maior diferença diz respeito às
condições de infraestrutura de saneamento que atende os domicílios. O índice de
domicílios com algum tipo de coleta de esgoto em loteamentos irregulares localizados
em mananciais é de 30% no caso da Billings e 60% na Guarapiranga enquanto que nos
loteamentos fora dos mananciais essa variável é de 74,33%” (Santoro et.al., 2009: 91).
Enfim, o conflito ambiental-urbano, ou seja, o conflito de interesses entre as áreas de
habitação, de um lado, e de proteção ambiental de outro, não foi equacionado pelas
novas leis estaduais de proteção e recuperação de mananciais, levando-o a desaguar no
Judiciário. O Ministério Público, principal autor de ações judiciais para a recuperação
de áreas ambientalmente prejudicadas em São Bernardo do Campo6, tem acionado o
Judiciário com o intuito de punir loteadores ilegais e prefeituras municipais em função
da ocupação ilegal de áreas de mananciais. Como o Poder Executivo vem respondendo
a essa utilização judicialização do conflito ambiental urbano é o que iremos analisar a
seguir.
4. Judicialização de políticas públicas urbanas em São Bernardo do Campo
O município de São Bernardo do Campo enfrenta um grande desafio na elaboração e
consecução de sua atual política habitacional. Isto porque uma grande quantidade de
Ações Civis Públicas (ACPs) promovidas pelo Ministério Público do Estado de São
Paulo, especialmente durante a década de 90, está chegando hoje ao seu deslinde (já
que não são mais cabíveis recursos), demandando assim uma resposta do Executivo
Municipal às obrigações que foram a ele atribuídas em tais ações.
No caso do município de São Bernardo do Campo, que é o município com maior
número de ACPs e Termos de Ajustamento de Conduta (TACs) da RMSP envolvendo
5
Entrevista
concedida
ao
Diário
Regional
do
ABC
em
27/03/2012.
http://www.diarioregional.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=8765:especialbillings-87-anos-lei-especifica-emperra-sua-propria-aplicacao&catid=328:meio-ambiente&Itemid=553.
Acessado em 10/06/2012.
6
De acordo com Lopes (2009), em dissertação sobre Ações Civis Públicas em área de proteção aos
mananciais na RMSP, 44 das 56 ACPs tutelando mananciais haviam sido propostas pela Promotora de
Justiça do Meio Ambiente da Comarca.
10
a questão dos mananciais, segundo Lopes (2009), as ocupações irregulares nas áreas de
proteção e recuperação dos mananciais começam a ocorrer em um período em que o
processo de industrialização atrai para cidade uma grande quantidade de trabalhadores
em busca de emprego nas grandes indústrias automobilísticas.
Estes trabalhadores, com os baixos salários que recebem, não conseguem adquirir
moradias nos locais mais valorizados da cidade e acabam sendo empurrados para as
áreas onde o valor da terra é mais barato, ou seja, as áreas ambientalmente protegidas.
Neste contexto é que surgem e se proliferam os loteamentos irregulares nas áreas de
preservação aos mananciais, impulsionados por uma legislação que impede a
construção e regularização de moradias nestes espaços, e que acaba, na contramão,
promovendo a super desvalorização da terra e o incentivo à sua ocupação irregular.
No final da década de 80 e durante toda a década de 90, já num contexto de recessão
econômica e crise de abastecimento de água, o Ministério Público do Estado de São
Paulo, por meio da Promotoria de Meio Ambiente e Urbanismo de São Bernardo do
Campo, começa a atuar fortemente no combate a formação destes loteamentos
utilizando-se do instrumento da Ação Civil Pública.
A Ação Civil Pública que já era regulada por uma lei federal publicada em 1985 (Lei nº
7.347 de 24 de julho de 1985), ganha status constitucional, quando é incluída na
Constituição Federal de 1988 (artigo 129). Seu objetivo é a proteção do patrimônio
público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Em São Bernardo do Campo existem atualmente em andamento 30 Ações Civis
Públicas, tendo sido a maior parte delas propostas entre os anos de 1989 e 1997 (22
ações). Tal concentração parece relacionar-se às mudanças legais de regulamentação
dos mananciais. Isto porque em 28 de novembro de 1997 publicou-se a nova lei de
mananciais (Lei nº 9.866), que significou uma alteração substancial no entendimento
acerca das possibilidades de usos do solo em áreas de manancial.
Como novidade, esta lei trouxe dentre os seus objetivos a compatibilização das ações
de preservação dos mananciais de abastecimento e as de proteção ao meio ambiente com o
uso e ocupação do solo, bem como buscou integrar os programas e políticas habitacionais à
preservação do meio ambiente (art. 2º, incisos II e V).
Outro aspecto de grande importância trazido por esta legislação foi a previsão de
elaboração de legislações específicas com regramentos próprios para cada Área de
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Proteção e Recuperação de Mananciais (APRM) criada pela lei 9866/97 (cada APRM é
composta por uma ou mais sub-bacias), conforme já explicitado. Entretanto, as
legislações específicas demoraram muito a ser publicadas. Na verdade, somente duas
foram publicadas até agora. A Lei Específica da Guarapiranga, do ano de 2006, e a Lei
Específica da Billings, publicada em 2009. Desde a Lei Estadual de 1997 foram 09 (nove)
anos para a publicação da Lei Específica da Guarapiranga e 12 anos para publicação da
Lei da Billings, e ainda há legislações sendo elaboradas para as demais APRMs definidas
pela lei.
Para o caso de São Bernardo do Campo, este razoável interregno de tempo sem uma
legislação regulamentadora contribuiu para o surgimento de novas ocupações e uma
nova onda (bem menor do que a primeira) de ações civis publicas em face dos
loteamentos irregulares nos primeiros cinco anos da década de 2000. Neste período,
foram propostas mais 09 Ações Civis Públicas. Após o ano de 2006, nenhum novo
assentamento irregular e/ou precário foi instalado.
Importante fazer uma ressalva de que esta análise restringe-se às ACPs que ainda estão
em andamento e demandam uma resposta pelo Executivo Municipal. Este universo de
ações será bem maior se considerarmos aquelas que já foram arquivadas pelo
judiciário ou a pedido do Ministério Público antes de iniciado o levantamento destas
ações, no ano de 2011.
4.1. Os assentamentos precários em área de mananciais em São Bernardo
do Campo
O Município de São Bernardo do Campo, com aproximadamente 407 km² de extensão
possui 66% do seu território inserido em área de proteção ambiental, sendo deste
percentual 54% relativo a área de proteção e recuperação dos mananciais do
Reservatório Billings.
No ano de 2009 a Prefeitura contratou serviços de mapeamento e caracterização dos
assentamentos precários e/ou irregulares, com vistas a conhecer as características de
tais assentamentos, sob os aspectos físicos ambientais e habitacionais, jurídico/fundiário
e socioeconômico, bem como organizar sua hierarquização em escala de prioridade de
atendimento, considerando o grau de urgência e de tipologia de problema.
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O resultado do mapeamento revela que há 151 núcleos habitacionais em áreas de
mananciais, com quase 45.000 unidades habitacionais, o que significa que 30% da
população do município está em área de manancial. Este número representa 52% do
total de assentamentos precários e/ou irregulares existentes neste Município (que
totalizam 261). Portanto, mais da metade dos núcleos habitacionais estão em área de
preservação ambiental, mais especificamente em área de preservação dos mananciais.
Dos 151 assentamentos precários e/ou irregulares a maior parte deles se constitui em
loteamentos irregulares, isto é, 55% (83) são loteamentos irregulares e 45% (68) são
favelas.
As ACPs levantadas são todas sobre loteamentos irregulares implantados. Isto porque
as ações lesivas ao direito urbanístico e ao meio ambiente foram o foco do Ministério
Público nesta época, também porque os loteamentos irregulares eram as típicas
formações do solo urbano neste período.
Assim, as 30 Ações Civis Públicas existentes abrangem 34 loteamentos irregulares. Isto
significa que cerca de 40% dos loteamentos irregulares existentes em área de
manancial no município de São Bernardo do Campo ainda tem ACPs em andamento.
4.2. Das Ações Civis Públicas
Das 30 ACPs existentes o município é réu em 23 delas. Nas demais ações ele não é
parte, mas as acompanha devido aos impactos que uma eventual decisão de
desfazimento (integral ou parcial) pode causar ao município.
O estado de São Paulo foi inserido como réu em apenas 09 ACPs. Em geral o
argumento para inseri-lo na ação é o de que o estado é igualmente responsável (tanto
quanto o município) pela fiscalização das áreas de manancial e que deixou de atuar
como deveria nos casos de loteamentos irregulares. Entretanto, a Fazenda do Estado
conseguiu ser excluída do polo passivo de algumas destas ações (especialmente nas
decisões de 2° grau – no TJ/SP) alegando ser parte ilegítima, apontando que as normas
(na época as Lei 898/75 e a 1172/76) não o obrigam a atuação preventiva física e
permanente, responsabilidade essa dos municípios.
As ações em que o município de São Bernardo do Campo consta como réu estão
normalmente relacionadas à sua omissão na fiscalização da implantação dos
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loteamentos irregulares. Há casos que mesmo tendo o município multado e
embargado os responsáveis pelo loteamento, o Ministério Público entendeu que ele
não foi capaz de impedir a sua efetiva implantação, razão pela qual consta como réu.
Além disso, em algumas petições iniciais do Ministério Público, além da pessoa jurídica
da Prefeitura, incluem como réus o próprio prefeito e Secretário de Habitação, como
pessoas físicas, tendo em vista a existência de denúncias de que eles, para fins
eleitoreiros, teriam incentivado a ocupação das áreas de mananciais, seja autorizando
informalmente a construção de casas, seja doando, inclusive, material para a
construção.
Neste sentido, são partes, além destes já citados, todos que de alguma forma
contribuíram para a formação e implantação do loteamento irregular. Assim, os
proprietários das glebas (por vender o imóvel), a associação comunitária que adquiriu
o imóvel e o loteou, e por vezes, até algumas empresas de terraplenagem que fizeram
serviços no imóvel. Em poucos casos, os moradores (compradores dos lotes) são
arrolados como réus também.
Das 30 ACPs, temos o seguinte quadro atual:
•
08 estão aguardando sentença, isto é, não houve julgamento em primeira
instância;
•
06 estão aguardando julgamento de algum recurso nos Tribunais;
•
16 estão na fase de execução de sentença.
Isto significa que para a metade das ações em questão não há mais possibilidade de
recurso e os réus têm um prazo, normalmente exíguo, para o cumprimento da
sentença, sob pena de aplicação de multa diária. Em algumas ações já foram aplicadas
multas diárias até o efetivo cumprimento das obrigações.
Com relação aos objetivos, pode-se dizer que são três os objetivos principais destas
ações: desfazimento integral do assentamento irregular, desfazimento
parcial e regularização dos loteamentos. Assim, em metade das sentenças já
prolatadas (15 sentenças) determina-se o desfazimento integral ou parcial dos
loteamentos irregulares.
Por desfazimento parcial entendemos aqueles casos em que o juiz determinou a
remoção de somente uma parte do loteamento, normalmente naquelas áreas
14
caracterizadas pela lei anterior (Lei 898/75 e 1.172/76) como de primeira categoria,
isto é, as áreas de preservação permanente localizadas perto da represa.
As sentenças de desfazimento integral normalmente exigem também a recomposição
do meio ambiente natural tal qual era antes da degradação promovida pelo
loteamento. Estas sentenças, em geral, exigem do loteador que ele indenize os
compradores pelos valores pagos e as construções realizadas. Outra exigência que
consta em quase todas as sentenças é a necessidade de aquisição de área para
compensação ambiental. Vale registrar que as sentenças concedidas são quase todas
anteriores à Lei Específica da Billings – Lei n° 13.579/2009. Apenas uma sentença (ACP
do Jardim Cantareira) é posterior, do ano de 2011.
Portanto, as sentenças não consideram todas as possibilidades e facilidades de
regularização postas pela nova legislação para os loteamentos irregulares de interesse
social, que é o caso de todos os assentamentos aqui tratados. O instrumento previsto
pela legislação para regularização de ocupações de interesse social em área de
manancial da Billings é o PRIS (Programa de Recuperação de Interesse Social). O
licenciamento deste programa é feito pela CETESB e para a sua aprovação não é
preciso, por exemplo, compensação ambiental, exigência para os assentamentos não
caracterizados como de Interesse Social. Sendo assim, a ação do Jardim Cantareira é a
única que atribui como obrigação do Município a execução do PRIS para o loteamento,
justamente porque é posterior a publicação da Lei da Billings.
4.3. Das repostas do município de São Bernardo do Campo
A partir do ano de 2009 a Prefeitura de São Bernardo do Campo passou a estruturar e
implementar na cidade a sua Política Municipal de Habitação, bastante alinhada à
Política Nacional de Habitação, também muito recentemente estruturada pelo
Governo Federal7.
Para a estruturação de sua Política de Habitação, São Bernardo do Campo realizou,
inicialmente, o diagnóstico da situação habitacional com o mapeamento de todos os
seus assentamentos precários, a revisão do Plano Diretor para a inclusão como Zonas
7
Lembrando que as mudanças em relação à estruturação da Política Nacional de Habitação começam a
surgir em 2003, com a criação do Ministério das Cidades e a criação de planos e programas federais
para esta área.
15
Especiais de Interesse Social (ZEIS) dos assentamentos, criação de legislação municipal
específica para a regularização destas áreas, elaborou o Plano Local de Habitação de
Interesse Social (PLHIS) e criou programas de atuação como programas de
Urbanização e Integração de Assentamentos Precários e o Programa de Regularização
Fundiária.
Sobre o Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) vale registrar que se
trata de planejamento do Município em especial sobre a alocação de investimentos
(quanto e de que forma) na Política de Habitação. A elaboração deste planejamento,
além de ser importante para que o Município receba recursos do Governo Federal,
constitui-se em importante instrumento que auxilia o poder público na tomada de
decisão quanto a priorização das ações no âmbito dos seus programas habitacionais.
A compreensão da forma como está estruturada a Política Municipal de Habitação é
importante para compreendermos de que forma o Município de São Bernardo do
Campo vem se posicionando em relação às ordens judiciais emitidas nas ações civis
públicas ora analisadas.
A Prefeitura de São Bernardo do Campo, quando elaborou o seu Programa de
Regularização Fundiária, estabeleceu como critério de prioridade na eleição das áreas a
serem regularizadas a existência de ACP cujo objetivo seja a regularização do
assentamento.
As ACPs cujo objetivo é o desfazimento integral ou parcial não podem ser incluídas
neste Programa porque demandam negociação com o Ministério Público e um acordo
judicial. Neste sentido, sob os aspectos de custo, tempo e facilidade de regularização,
outras áreas acabam passando na frente e são regularizadas primeiro (especialmente se
considerarmos o universo de irregularidade existente no Município). Isto significa que
a existência de uma ACP pode ser, para o Executivo municipal, um motivo de
impedimento (ou pelo menos retardo) para o processo de regularização. Ademais,
considerando a morosidade da justiça no sentido de chegar a um acordo viável,
principalmente em função do excessivo rigor da Lei que vigorava no período em que
as sentenças foram expedidas, torna-se politicamente desvantajoso centrar foco nas
áreas já com sentença de desfazimento, já que o resultado pode ser alcançado no
longuíssimo prazo, o que não é interessante para os chefes dos Executivos municipais.
16
Há outras áreas, no entanto, que apesar de a sentença ser de regularização, ela não
pode ser regularizada sem um pesado investimento em obras de infraestrutura, ou
necessita de uma quantidade grande de remoções (tal como nos casos das ações de
desfazimento parcial ou integral). Estes casos demandam investimentos altos e obras
complexas e, novamente, o atendimento da ordem judicial também não é prioritário,
seja pela questão da necessidade de planejamento orçamentário das obras, seja porque
o assentamento não é o primeiro na lista de priorização de intervenções por
urbanização complexa.
Assim, em 2009, quando foi elaborado o planejamento da Política Habitacional, se
realizou o mapeamento de todos os assentamentos precários e definiu-se uma ordem
de prioridade de atendimento segundo critérios de risco, precariedade e
vulnerabilidade social.
No entanto, a maioria dos assentamentos que possuem ACPs não são os primeiros na
escala de atendimento elaborada pela Política Habitacional, porque muitos destes
loteamentos já foram no passado objeto de melhorias pontuais e já não são atualmente
tão precários. Isso significa que atender a ordem judicial em detrimento de outros que
não constam em ações judiciais com sentença pode comprometer a escala de
prioridades, fazendo com que o município direcione investimentos a assentamentos
que em tese precisam menos que outros, os quais se encontram em situação mais
grave de risco e precariedade. Enfim, isso significa que haver ordem judicial não coloca
o caso “no topo da lista” das prioridades municipais. Diversas outras variáveis são
colocadas em questão no momento da decisão do gestor público municipal acerca de
quais áreas serão objeto de regularização e/ou políticas públicas de melhorias
habitacionais.
Além disso, como são muitas as ACPs já na fase de execução de sentença, o município
não tem condições de inserir no seu planejamento todas as áreas objeto de ação ao
mesmo tempo.
Dessa forma, a estratégia do município em relação às ações judiciais foi a de
escolher as áreas mais precárias, priorizando a execução de suas obras. Este
é o caso da ACP dos assentamentos Capelinha e Cocaia. Para estas áreas está se
desenvolvendo projeto de urbanização integrada, com produção habitacional para
reassentamento de famílias que precisam ser removidas.
17
Os projetos dessas áreas foram apresentados ao Ministério Público Estadual (MPE),
que suspendeu a ação e a extinguirá quando do término das obras. Nas outras ações
em que não é possível atender as exigências da sentença são apresentadas justificativas
técnicas e jurídicas a fim de postergar a ação, bem como são realizadas tentativas de
acordo com o Ministério Público. Vale notar que a opção pela postergação da ação foi
a estratégia adotada pelos governos municipais até se chegar à sentença final. Agora,
com as ações transitadas em julgado, cabem apenas acordos.
O MPE, no entanto, é quem decide pelos acordos. Há um caso em que o município,
mesmo não sendo réu, aceitou uma proposta de acordo com o MPE e com os réus
com o objetivo de evitar um desfazimento do loteamento, podendo assim executar
obras de melhorias nos bairros vizinhos ao da ação.
Nesta ação há sentença transitada em julgado (isto é, para esta ação não cabem mais
recursos) que determina o desfazimento do loteamento, com a decisão de remoção de
cerca de 380 famílias. A fase da ação é de execução de sentença. Nesta fase, o
município foi instado a manifestar-se sobre os custos da execução da sentença. Em
resposta o Executivo municipal informou sobre a possibilidade de regularização do
loteamento por meio da Lei Específica da Billings, para o que seriam necessários cerca
de 30 milhões de reais. No final de 2010 o MPE manifestou-se solicitando o
indeferimento dos pedidos de reforma ou suspensão da decisão de execução
(argumentada pelo município em razão da possibilidade de regularização), solicitando o
prosseguimento da execução, transformando o custo do desfazimento em multa para
os réus (o dono do terreno, a empresa de terraplanagem e a associação de
moradores), o que significa cobrar dos réus, inclusive da associação de
moradores, o valor de trinta milhões de reais! Segundo o MPE este valor poderá
ser destinado ao (i) Fundo Estadual de Interesses Difusos ou (ii) aos fundos municipais
de meio ambiente e habitação de interesse social, caso o município apresente proposta
concreta de intervenção mediante compensações ambientais para o local.
Vale registrar que a indenização pelo MPE é requerida com base em suas alegações de
que os particulares não serão capazes, sem o auxílio do poder público municipal, de
regularizar o loteamento, já que o processo de regularização via PRIS (Lei da Billings) é
demasiadamente complexo e custoso. Além disso, a sentença não é de regularização e
sim de demolição.
18
Diante deste cenário, o município propôs um acordo judicial se comprometendo a
executar projeto para a regularização fundiária e urbanística dos cinco bairros que
compõe a denominada região do Alvarenguinha (inclusive a área que é objeto da ACP),
desde que os moradores se mobilizassem e conseguissem recursos na estrutura
municipal do Orçamento Participativo.
O acordo proposto para este caso prevê obrigações para todos os réus da ação, e
ensejará que o município realize as ações necessárias a regularização fundiária de cinco
bairros, porém condicionado ao mecanismo determinado por este município para
investimentos novos, ou seja, o orçamento participativo.
O acordo também permitirá que o município faça investimentos em melhorias em
infraestruturas pontuais nos bairros, tal como pavimentação de ruas (enquanto o
projeto não fica pronto), o que antes não era permitido pelo Ministério Púbico, que
somente considerava a possibilidade de intervenções pontuais diante de um
planejamento integral para a área.
Dessa forma, as decisões judiciais acabam por interferir na política habitacional,
influenciando as ações do município, em especial durante o planejamento de suas ações
prioritárias para a habitação. Por outro lado, ao trazer o município para negociar,
mesmo quando este não é réu da ação, a judicialização das políticas urbanas
impulsionam políticas públicas de áreas anteriormente irregulares e que talvez
continuassem como tal até que todas as demais prioridades fossem atendidas por meio
de políticas públicas.
5. Interação Judiciário-Executivo no conflito ambiental-urbano
Ao analisar as ACPs no município de São Bernardo do Campo envolvendo áreas de
manancial, Lopes (2009) detalhou dois casos: o caso do Jardim Falcão e o caso do
Jardim Pinheiro. No primeiro houve o cumprimento da decisão judicial de
desfazimento do loteamento ilegal, com auxílio de força policial para demolição das
casas, frente a forte resistência da população do local. O resultado, no entanto, não foi
satisfatório: após a remoção truculenta das 594 famílias que viviam no local, tendo suas
casas demolidas e seus bens depositados em local indicado pela Prefeitura, a área
encontra-se, 10 anos após a remoção, “em total abandono, tendo se transformado em
um verdadeiro depósito de lixo e dejetos”. Somado a isso,
19
(...) houve apossamento administrativo dos entes públicos sobre a área em
decorrência da restrição ao direito de construir moradias, contudo, não houve a
justa indenização preconizada pela Constituição Federal para estes casos, aos
possuidores que adquiriram a área de boa fé e pagaram ao loteador clandestino
pelo direito de posse da área (Lopes, 2009: 99-100).
Até o presente momento (meados de 2012) os moradores ainda não haviam recebido
a indenização devida, a qual continua sendo discutida na ação judicial que autorizou
liminarmente o desfazimento do loteamento, e a área continua abandonada,
aguardando a desapropriação para a instalação de um parque municipal.
O segundo caso, ao contrário, chegou a um Termo de Ajustamento de Conduta
(TAC), e foi considerado um dos mais bem sucedidos, dado que se conseguiu, por
meio deste, o cumprimento de quase todas as obrigações fixadas, inclusive com apoio
e envolvimento da população afetada (Lopes, 2009: 87). A ACP foi iniciada em 1993 e
o TAC foi firmado em 2002 entre o Ministério Público do Estado de São Paulo, autor
da ação, e os réus, que são o município de São Bernardo do Campo, a Associação
Comunitária, o dono do terreno e a empresa de terraplanagem. Em 2000 o município
havia proposto a execução de um Plano Emergencial no loteamento, de forma a
minorar os danos já causados, dada a impossibilidade de se promover a completa
recomposição do complexo ecológico atingido, tal como fora pedido na Petição Inicial.
Aceitando a proposta de diminuição dos danos, foi firmado em 2002 o TAC, que
obrigou a Sociedade de Amigos do Bairro Jardim Pinheiro a manter preservadas as
áreas livres, manter coleta de lixo e implantar programa de áreas de permeabilidade
nas calçadas, dentre outras medidas, e obrigou o município de São Bernardo do
Campo a manter fiscalização periódica no loteamento, evitando sua expansão e
adensamento, subsidiar campanhas de educação ambiental, orientar a criação de áreas
de permeabilidade e executar os sistemas de coleta de efluentes sanitários e de
drenagem, dentre outras medidas. Em função deste acordo, que vem sendo cumprido
pelas partes envolvidas, o TAC é considerado um dos mais bem sucedidos de São
Bernardo do Campo, segundo Lopes (2009: 113).
No entanto, é preciso esclarecer que o TAC não impediu o prosseguimento da ação
judicial, que ainda prossegue em relação aos réus para a demolição de parte das
construções localizadas em áreas de preservação permanente e recomposição do
20
complexo ecológico destas áreas, indenização pelos danos irreparáveis, aquisição de
área para compensação ambiental e regularização fundiária do loteamento.
O município de São Bernardo do Campo incluiu o loteamento Jardim Pinheiros no
Programa de Regularização Fundiária, como uma das primeiras áreas de manancial que
serão regularizadas, especialmente considerando que o Jardim Pinheiros, notadamente
em razão do TAC celebrado, já possui toda a infraestrutura necessária implantada.
Entretanto, deverá ainda ser realizado um acordo com o Ministério Público para a
resolução da questão no âmbito na esfera judicial.
O que estes casos demonstram, assim como os casos analisados anteriormente, é que
nem sempre a atuação do Judiciário garante a melhor solução para o conflito dos
direitos à moradia e ao meio ambiente. Tanto como no caso do Jardim Falcão, que se
tornou área de depósito de dejetos, como no caso em que a Associação de
Moradores fora multada em 30 milhões, as áreas continuam sem destinação, seja para
a moradia, seja para a recomposição da ecologia original.
Por outro lado, o município sabe que mesmo quando não é parte da ação, caberá a ele
a disponibilização de moradias adequadas para os habitantes que foram removidos de
áreas de preservação permanente em meio urbano, levando-o a participar do processo
judicial. Nesses casos, a judicialização envolve direta e indiretamente o município: num
primeiro momento de maneira indireta, quando ainda não é parte (réu) da ação, mas
diretamente num segundo momento, quando passa a se responsabilizar como parte
interessada na ação, levando-o a se posicionar e adotar políticas públicas habitacionais
e ambientais para as populações e áreas atingidas, respectivamente.
A atuação direta do poder público municipal pode ser criticada, entretanto, em função
da sua incapacidade de dar respostas rápidas a tais conflitos judiciais, que acabam por
expulsar os moradores de loteamentos irregulares em áreas de mananciais. A falta de
respostas definitivas, para além da opção por um abrigo provisório, leva à reprodução
da situação judicialmente combatida: a instalação de novos assentamentos irregulares
para moradias daqueles que foram expulsos de loteamentos condenados pelo sistema
de justiça, mas que não foram amparados pelas políticas públicas habitacionais.
Conforme asseverou Nogara (2009),
21
Mesmo que exista uma certa preocupação com a assistência às famílias
desalojadas, não se leva em conta que, passado o tempo de abrigo provisório, se
essas pessoas não tiverem onde morar, ocuparão novas áreas, apenas
transferindo o problema de lugar. Esse é um dos reflexos de uma legislação que
pretende proteger um interesse difuso, mas é aplicada por um Judiciário
estruturado para proteger direitos individuais, voltado à resolução de casos
pontuais, e, portanto, sem condições de solucionar uma questão que demanda
um enfrentamento mais amplo (Nogara, 2009: 195).
Neste sentido, parece ser importante a estruturação de uma política habitacional que
seja eficaz para combater o crescimento das ocupações em áreas ambientalmente
protegidas e também que organize a sua atuação no sentido de regularizar os
loteamentos, assim como de promover a urbanização, dotando de infraestrutura estes
assentamentos.
Portanto, ser parte de um processo judicial envolvendo o conflito urbano-ambiental
não significa que uma determinada área será priorizada pelo poder público municipal.
Como vimos, a decisão sobre quais áreas regularizar, onde implementar novas
unidades habitacionais e em quais áreas promover a recuperação da ecologia nativa
passa pela consideração de uma série de variáveis, tais como a situação concreta do
loteamento, em termos de condição de moradia e de saneamento básico da área, a
caracterização ambiental do loteamento e a sua possibilidade de ocupação, as
melhorias já realizadas no empreendimento pelo poder público, o tempo necessário
para adequação e/ou regularização do loteamento, o custo das obras, o retorno
político, dentre outras.
No caso da habitação, enfim, os cidadãos que são envolvidos em ações judiciais
decorrentes do conflito urbano-ambiental não têm garantido acesso à moradia
adequada e regularizada, ou seja, não “furam a fila” na lista de prioridades do Executivo
municipal, tal como acontece na política de educação, no caso da judicialização do
acesso à vaga em creches municipais 8 . O fato de haver judicialização da política
habitacional urbana não garante aos indivíduos desalojados de loteamentos irregulares
8
A autora vem desenvolvendo uma série de pesquisas sobre judicialização de políticas públicas, não
apenas na política urbana, mas também nos casos do acesso à saúde e à educação básica. Nesse último,
em entrevista realizada com gestores da Secretaria Municipal da Educação de São Paulo observou que
cidadãos que entram com ação judicial solicitando vaga em creche municipal conseguem “furar a fila de
espera”, que é bastante extensa no município de São Paulo. O mesmo não foi verificado para o caso da
habitação.
22
novas e melhores possibilidades habitacionais, por um lado, nem preservação ou
recuperação ambiental, por outro. Os efeitos da interação entre Executivo e Judiciário,
nesse caso, são incertos9 e variam, sobretudo, em função das possibilidades de acordos
firmados para além das sentenças judiciais proferidas por meio, por exemplo, do
“Termo de Ajustamento de Conduta – TAC”.
Isso porque, vale salientar, a legislação é tão restritiva, especialmente aquela anterior
às Leis Específicas e flexibilizações para regularização fundiária nelas previstas, que a
sentença torna-se, em geral, inaplicável. Dada a realidade concreta e praticamente
irreversível dos loteamentos ilegais, frente aos custos desse processo, a única opção
possível para a diminuição dos danos já causados ao meio ambiente e à população
envolvida é um acordo entre Judiciário, Executivo e cidadãos, visando alcançar um
ponto de equilíbrio entre o rigor da lei, a realidade concreta e as possibilidades em
termos de produção de políticas públicas pelo Executivo. Consequentemente, o que se
tem como resultado dessa interação é a participação não apenas dos dois poderes
citados, Executivo e Judiciário, mas também do Legislativo, a quem compete a
adequação dos instrumentos legais às reais necessidades da sociedade, tanto em
termos de preservação do ambiente quanto em termos de garantia de acesso ao
direito constitucional à moradia digna.
9
Muito mais incertos do que no caso da judicialização da saúde, que geralmente gera resultados
positivos ao impetrante, ao menos no que diz respeito ao pedido de medicamentos via ações individuais
(conferir, por exemplo, Pepe et.al., 2010; Fanti, 2009).
23
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