REFORMA DO ESTADO: CRÍTICAS AO MODELO GERENCIAL Carolina Bagattolli1 “Estado‐mínimo, à semelhança do salário‐mínimo no Brasil, não tem muita serventia” (Tenório & Saravia, 2006, p. 12). Sumário PREÂMBULO ............................................................................................................................................ 1 1 – INTRODUÇÃO ..................................................................................................................................... 2 2 ‐ A REFORMA GERENCIAL DO ESTADO BRASILEIRO ............................................................................. 2 2.1 ‐ Delimitação da área de atuação .................................................................................................. 4 2.2 ‐ Desregulamentação .................................................................................................................... 9 2.3 ‐ A recuperação da governança ................................................................................................... 10 2.4 ‐ A recuperação da governabilidade ........................................................................................... 12 3 ‐ A GESTÃO SOCIAL ‐ OU ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAl ‐ COMO UMA POSSÍVEL ALTERNATIVA
............................................................................................................................................................... 13 3.1 – Administração pública gerencial x administração pública societal .......................................... 14 4 ‐ FINALIZANDO SEM CONCLUIR: UM DEBATE AINDA EM ABERTO .................................................... 16 REFERÊNCIAS ......................................................................................................................................... 17 PREÂMBULO A Reforma Gerencial pelo qual o Brasil passou na última década é um campo de intenso debate. Produto de um contexto histórico determinado, do próprio caráter capitalista do Estado enquanto instituição, e influenciado por uma série de características específicas do nosso modelo de desenvolvimento. 1
Mestre e doutoranda em Política Científica e Tecnológica (DPCT/IG/UNICAMP). Este texto foi desenvolvido no âmbito do Grupo de Análise de Políticas de Inovação (GAPI), inserido no mesmo departamento. Críticas e sugestões são bem‐vindas e devem ser encaminhados para [email protected] Neste debate, são poucos os consensos – mesmo (ou até principalmente) entre os críticos ao modelo de reforma adotado. Por suas limitações, esse trabalho certamente não dá conta de cobrir a riqueza e amplitude dessa discussão. Seu objetivo é muito mais modesto: apresentar de forma sintética os pressupostos da Reforma Gerencial levada a cabo no Brasil ao longo da década de 1990 e algumas das principais críticas dirigidas a ela. Sendo assim, para uma análise mais profunda dessa discussão, recomendamos a leitura dos textos indicados ao longo do trabalho. 1 – INTRODUÇÃO A partir da década de 1980, com a crise financeira dos países desenvolvidos, a crise política dos governos autoritários dos países em desenvolvimento (ademais da sua fragilidade econômica, marcada principalmente por um alto grau de endividamento externo e por altas taxas de inflação), e o desmantelamento dos estados socialistas, o sentimento geral era de que o Estado enquanto instituição estava em crise. E que, portanto, era necessário promover um processo de reforma (Fleury, 2001). Ainda que não se possa falar da existência de uma unanimidade sobre o diagnóstico da crise, menos ainda sobre as estratégias que deveriam ser adotadas, o modelo de reforma que prevaleceu foi o que postulava que o Estado deveria reduzir o seu tamanho, se tornar mais ágil, flexível, eficiente, e, principalmente, “mais responsável diante da sociedade” (Fleury, 2001). Estes postulados são produto do pensamento hegemônico neste campo que, desde a constatação de que a estratégia keynesiana de induzir a demanda agregada já não era suficiente, foi marcado pelo paradigma neoliberal. Para este, a crise econômica pela qual os países passavam neste período era conseqüência de uma crise do Estado, marcada por três aspectos centrais: (i) crise fiscal; (ii) crise do modelo de intervenção e; (iii) o modelo de administração burocrática (Bresser Pereira, 1997; Fleury, 2001). 2 ‐ A REFORMA GERENCIAL DO ESTADO BRASILEIRO Espelhada no modelo adotado em outros países (em especial, Reino Unido e Estados Unidos), a reforma gerencial – que tem como marco oficial a publicação do Plano Diretor da Reforma do Estado, em 1995 ‐ tem como seu expoente o ex‐ministro Luiz Carlos Bresser Pereira2, para quem a Reforma ou a Reconstrução do Estado era a grande tarefa política da década de 1990. Para Bresser, a crise que se desencadeia a partir de meados da década de 1980 na América Latina já não tinha como causa a insuficiência crônica de demanda, diagnóstico keynesiano da crise de 1930. Nesse momento tratava‐se de uma crise do Estado Intervencionista, que teria deixado de ser fator de desenvolvimento passando a ser um obstáculo a este. O Estado teria perdido grande parte de sua 2
Bresser Pereira foi ministro do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado durante os anos de 1995 e 1998 – período de existência deste ministério. 2 capacidade de intervenção. Teria se imobilizado em decorrência da crise fiscal, da diminuição do crédito público e da capacidade de geração de poupança pública. A crise do Estado seria, por um lado, produto dessa situação e, por outro, resultado do processo de globalização – que acabou por reduzir a autonomia das políticas econômicas e sociais dos estados nacionais (Bresser Pereira, 1997)3. Diante deste diagnóstico, para Bresser, A Reforma do Estado nos anos 90 é uma reforma que pressupõe cidadãos e para eles está voltada. Cidadãos menos protegidos ou tutelados pelo Estado, porém mais livres, na medida em que o Estado que reduz sua face paternalista, torna‐se ele próprio competitivo, e, assim, requer cidadãos mais maduros politicamente. Cidadãos talvez mais individualistas porque mais conscientes dos seus direitos individuais, mas também mais solidários, embora isto possa parecer contraditório, porque mais aptos à ação coletiva e portanto mais dispostos a se organizar em instituições de interesse público ou de proteção de interesses diretos do próprio grupo (Bresser Pereira, 1997, p. 53 – grifo nosso). No entanto, a semelhança do que ocorreu em outros países, não havia neste momento no cenário político brasileiro uma visão unânime sobre como “a reforma” deveria ser. Isso porque, dentre outras razões, também estava em curso no país “um novo paradigma reformista: o estado‐
novíssimo‐movimento‐social, que rearticula o Estado e a sociedade, combinando a democracia representativa e a participativa” (Paula, 2005, p. 39). Trata‐se de uma visão alternativa que tinha como propósito ir além dos problemas administrativos e gerenciais por considerar a reforma um projeto político e de desenvolvimento nacional. “Essa orientação passou a ser defendida por intelectuais de esquerda e por algumas lideranças do Partido dos Trabalhadores (PT), que se opunham ao projeto gerencial de reforma do Estado. No pensamento de alguns desses intelectuais [como Genro, 1997; 1999; 2000 e Nogueira, 1998], isso se manifesta na defesa da esfera pública não‐estatal, que está intimamente relacionada com a criação de espaços públicos de negociação e espaços deliberativos” (Paula, 2005, p. 39‐40). A gestão baseada na esfera pública não‐estatal e administração pública societal – projeto político no qual ela está inserida ‐ serão abordadas mais detalhadamente na seção seguinte. O que queremos destacar nesse ponto é que havia um modelo de reforma alternativo em disputa. Que o modelo de reforma adotado, inserido no movimento internacional de reforma gerencial do Estado, não era consensual. No entanto, “como há uma estreita conexão entre os valores e ações de cunho gerencialista e as prerrogativas pós‐fordistas da reestruturação produtiva da economia mundializada, o gerencialismo passou a representar as necessidades das mais diversas empresas e governos, transcendendo, portanto, as matrizes histórico‐culturais locais” (idem, p. 3). Sendo assim, ainda que originário de contextos sócio‐econômicos‐culturais bem distintos, o gerencialismo acabou por se consolidar na América Latina como um todo. 3
Uma descrição detalhada do diagnóstico da crise da década de 1980/90 realizada pelo ex‐ministro Bresser Pereira pode ser encontrada em: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Cadernos MARE da Reforma do Estado. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997 3 A justificativa era de que com a globalização, e o conseqüente aumento da competitividade entre os países, a administração pública burocrática havia se tornado obsoleta. E que, com isso, a administração pública foi forçada, cada vez mais, “a adotar uma abordagem gerencial, baseada na descentralização, no controle de resultados e não no controle de procedimentos, na competição administrada e no controle social direto” (Tenório & Saravia, 2006, p. 10). Partindo deste diagnóstico, o processo de Reforma do Estado foi desencadeado a partir da consideração de quatro problemas interdependentes: 1.
2.
3.
4.
Delimitação da área de atuação Desregulamentação A recuperação da governança. A recuperação da governabilidade ou capacidade política de Governo. 2.1 ‐ Delimitação da área de atuação A delimitação do tamanho do Estado foi, possivelmente, o curso de ação mais perceptível da Reforma. Houve uma grande redução do tamanho do Estado por meio de programas de privatização, terceirização e publicização4. O diagnóstico era de que o Estado havia crescido muito em termos de pessoal e, principalmente, em termos de receita e despesa. Sendo assim, reformar o Estado significava, em primeiro lugar, redefinir o papel do Estado, deixando para o setor privado e para o setor público não‐estatal as atividades que não lhe são específicas (Bresser Pereira, 1997). Para a delimitação da área de atuação do Estado partiu‐se da distinção de três áreas de atuação: (i) atividades exclusivas do Estado; (ii) serviços sociais e científicos do Estado; e (iii) produção de bens e serviços para o mercado. Além disso, em cada uma dessas áreas, considerou‐se necessário distinguir as atividades entre atividades principais (core activities) e atividades auxiliares ou de apoio. Atividades principais (core activities) ESTADO Enquanto Pessoal Produção de Bens e Serviços para o Mercado Serviços Sociais e Científicos privatização
Atividades exclusivas de Estado publicização
terceirização Atividades auxiliares Figura 1 – Delimitação da área de atuação do Estado Fonte: Bresser Pereira, 1997, p. 22 4
“Privatização é um processo de transformar uma empresa estatal em privada. Publicização, de transformar uma organização estatal em uma organização de direito privado, mas pública não‐estatal. Terceirização é o processo de transferir para o setor privado serviços auxiliares ou de apoio” (Bresser Pereira, 1997, p. 19). 4 Atividades exclusivas do Estado: Além das atividades que caracterizam o Estado clássico (definição de leis, imposição da justiça, manutenção da ordem, arrecadação de impostos, regulamentação das atividades econômicas, etc.), também foram consideradas atividades correspondentes ao Estado: formulação de políticas na área econômica e social; realização de transferências para a educação, saúde, assistência e previdência social; garantir uma renda mínima para a população; defender o meio ambiente; proteger o patrimônio cultural e estimular as artes. Estas atividades não são todas intrinsecamente monopolistas ou exclusivas, mas na prática, dado o volume das transferências de recursos orçamentários que envolvem, são de fato atividades exclusivas de Estado. Há toda uma série de razões para que o Estado subsidie estas atividades, que não cabe aqui discutir. O principal argumento econômico que as justifica é o de que estas são atividades que envolvem externalidades positivas importantes, não sendo, portanto, devidamente remuneradas pelo mercado (Bresser Pereira, 1997, p. 23). A concepção adotada foi de que estas atividades, então, deveriam permanecer dentro do Estado. Para tanto, deveria haver, verticalmente, um núcleo estratégico e, horizontalmente, secretarias formuladoras de políticas públicas, agências executivas e agências reguladoras. Como são passíveis de concessão, os investimentos na infra‐estrutura e nos serviços públicos não seriam, a rigor, uma atividade exclusiva de Estado. No entanto, a responsabilidade por esse setor continua sendo do Estado, que muitas vezes é obrigado a investir diretamente (idem). Produção de bens e serviços para o mercado: Ainda de acordo com o ex‐ministro, ao longo do século XX o Estado investiu em setores em que os investimentos eram considerados pesados demais para que o setor privado pudesse fazê‐lo e também em setores monopolistas que poderiam ser auto‐financiados (a partir dos elevados lucros que poderiam ser realizados). No entanto, a partir da década de 1980, a situação é oposta. A mesma razão que levou a estatização de certas atividades econômicas ‐ a falta de recursos ‐ impôs, a partir de meados da década de 1980, a sua privatização. “Agora era o Estado que estava em crise fiscal, sem condições de investir, e, pelo contrário, necessitando dos recursos da privatização para reduzir suas dívidas, que haviam aumentado muito” (Bresser Pereira, 1997, p. 24). Além do problema fiscal, o ex‐ministro também apontava o controle estatal como ineficiente quando comparado com o controle do mercado. Além do risco do setor público submeter as empresas estatais à critérios políticos muitas vezes inaceitáveis, comprometendo a capacidade da empresa de ser competitiva e gerar lucros (seu objetivo por natureza). Dessa maneira, não só se considerou necessário (por conta da crise fiscal do Estado) como conveniente (devido à maior eficiência e menor subordinação a fatores políticos) o processo de privatizações. Atividades não exclusivas do Estado ‐ serviços sociais e científicos: Entre os dois extremos – atividades exclusivas do Estado e a produção de bens e serviços para o mercado – existiriam uma série de atividades que nem são exclusivas do Estado e nem deveriam ser 5 privadas (voltadas para o lucro e o consumo privado). Entre elas as atividades na área social e científica, como escolas, universidades, centros de pesquisa científica e tecnológica, creches, hospitais, ambulatórios, e etc. Para estas atividades, a Reforma não implicaria em privatizações e sim em “publicização” dos serviços. Em outras palavras, em transferência para o setor público não‐
estatal. Para Bresser, a concessão de atividades para o setor público não‐estatal não seria uma ação oposta à privatização e sim complementar. A privatização é uma alternativa adequada quando a instituição pode gerar todas as suas receitas da venda de seus produtos e serviços, e o mercado tem condições de assumir a coordenação de suas atividades. Quando isto não acontece, está aberto o espaço para o público não‐estatal. Por outro lado, no momento em que a crise do Estado exige o reexame das relações Estado‐sociedade, o espaço público não‐estatal pode ter um papel de intermediação ou pode facilitar o aparecimento de formas de controle social direto e de parceria, que abrem novas perspectivas para a democracia (Bresser Pereira, 1997, p. 27). Atividades principais e atividades auxiliares: As atividades principais seriam as que são próprias ao governo, nas quais se exerce o poder de Estado como legislar, regular, policiar, etc. Mas para que estas ocorram de forma adequada é necessária uma série de atividades ou serviços auxiliares, como limpeza, vigilância, transporte, serviços técnicos de informática e etc. Salvo raras exceções, estes serviços deveriam ser terceirizados para pudessem ser realizados competitivamente, gerando economia de recursos para o Tesouro. Em suma, o argumento era de que com a Reforma ‐ resultado do tríplice processo de privatização, publicização e terceirização ‐ o Estado, enquanto pessoal, ficasse limitado às atividades principais e exclusivas do Estado, como mostra a figura 2. Atividades exclusivas de Estado Serviços Sociais e Científicos Produção de Bens e Serviços para o Mercado Atividades principais (core activities) ESTADO Enquanto Pessoal Entidades públicas não‐estatais Empresas Privatizadas Atividades auxiliares Empresas Terceirizadas Empresas Terceirizadas Empresas Terceirizadas Figura 2 – Instituições resultantes da Reforma do Estado Fonte: Bresser Pereira, 1997, p. 30 6 Todavia, quais foram os resultados da delimitação da área de atuação? Organização administrativa do aparelho do Estado Com relação à organização administrativa do aparelho do Estado, se observa que os processos de formulação e avaliação das políticas públicas foram concentrados no núcleo estratégico do Estado. As atividades exclusivas do Estado eram levadas a cabo pelas secretarias de políticas públicas que, conjuntamente com os ministérios, eram responsáveis pelo planejamento e controle das políticas governamentais. Operavam por meio de dois grandes colegiados responsáveis pela produção e avaliação das políticas públicas e ações governamentais: as Câmaras Setoriais (compostas pelos ministros concernentes às áreas específicas e presididas pelo chefe da Casa Civil) e os Comitês Executivos (compostos pelos secretários executivos e coordenados pelo subchefe da Casa Civil). Para as atividades consideradas de caráter competitivo foi criado um novo formato institucional, as organizações sociais5 (Loureiro & Abrucio, 1998; Paula, 2005). No entanto, “a reforma causou uma fragmentação do aparelho do Estado, pois os novos formatos organizacionais não substituíram os antigos, havendo uma convivência de ambos” [...]. “Na realidade, o projeto das agências executivas e das organizações sociais não alcançou a extensão esperada, o que vem impossibilitando a aderência do aparelho do Estado a uma diretriz mais definida de organização e gestão dos órgãos da administração pública” (Paula, 2005, p. 42). O funcionamento das agências reguladoras não alcançou níveis satisfatórios de eficiência e atendimento do interesse público. Neste formato, O cidadão‐cliente é responsável individualmente pela qualidade dos serviços contratados. Os mecanismos de participação do usuário configuram apenas uma instância jurídica à qual o indivíduo pode recorrer quando se sentir prejudicado pelos serviços disponibilizados. Tais mecanismos representativos desconsideram as assimetrias de condições entre pessoas físicas e jurídicas no processo de participação político (Rosa, 2008, p. 3‐4). Na relação direta do controle social exercido sobre as decisões das agências reguladoras no processo de consulta ou audiência pública, a força das empresas – geralmente exercida por meio de associações, dotadas de conhecimento técnico de seus especialistas – se contrapõe à força individual do “cidadão‐cliente”, munido apenas de sua “força de vontade”. Essa relação caracteriza‐se evidentemente por uma assimetria entre os agentes, não apenas no que se refere às informações, mas também da própria posição sócio‐econômica (idem, p. 10‐11). 5
Com a nova lei, as associações civis sem fins lucrativos e engajadas nos serviços sociais e científicos podem se candidatar à posição de organizações sociais. Se o Estado aprovar a conversão da entidade, estabelece‐se um contrato de gestão em que esta passa a receber uma dotação orçamentária pública total ou parcial para a prestação de serviços (Bresser‐Pereira, 1997). 7 Abertura das instituições à participação popular Em termos de abertura das instituições à participação popular, se verifica uma grande concentração do poder no núcleo estratégico e uma separação dos grupos técnicos do sistema político. “Aposta‐se na eficiência do controle social e se delega a formulação de políticas públicas aos burocratas: o monopólio das decisões foi concedido às secretarias formuladoras de políticas públicas e a execução, atribuída às secretarias executivas, aos terceiros ou às organizações sociais, de acordo com o caráter da atividade” (Paula, 2005, p. 43). Houve uma tendência ao insulamento burocrático, aumento do isolamento dos policy makers e estímulo às práticas personalistas e voluntaristas. Além de uma propensão às práticas neopatrimonialistas e autocráticas, se valendo de técnicas democráticas. O controle social não passou do plano da idealização, já que não foram criados mecanismos que possibilitassem a sua ocorrência. Não se verificou na estrutura do Estado após a reforma canais que permitissem a inserção das demandas populares (Loureiro & Abrucio, 1998; Paula, 2005). As organizações sociais, canal pelo qual o plano de reforma previa constituir uma esfera pública não‐
estatal, ilustram bem esse problema. A participação popular nestas organizações acabou se restringindo ao engajamento de representantes das comunidades nos órgãos colegiados6. Sendo que este mecanismo, por suas limitações, não logrou atrair um número significativo de representantes da sociedade civil. Em outras palavras, não houve maior participação popular no processo decisório e a formulação de políticas públicas. O desafio de se criar arranjos institucionais que viabilizem uma maior participação dos cidadãos na gestão pública ainda está em aberto (Loureiro & Abrucio, 1998; Paula, 2005). Com relação às privatizações7, os indicadores consolidados do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social) ilustram a profundidade desse processo no país: Programa Receita de Venda Dívidas Transferidas Resultado da Desestatização Estadual 27.948,8
6.750,2
34.699,0
PND8 30.824,2
9.201,4
40.025,6
Telecom 29.049,5
2.125,0
31.174,5
Resultado Geral 87.822,5
18.076,6
105.899,1
Figura 3 ‐ Resumo das privatizações no Brasil – US$ milhões Fonte: BNDES, 2009 6
Uma análise detalhada desta situação pode ser encontrada em Barreto, 1999. O histórico, bem como outras informações, do processo de privatizações no Brasil pode ser encontrado no website do banco: <<http://www.bndes.gov.br>>. 8
PND – Programa Nacional de Desestatização 7
8 No entanto, um estudo realizado pelo PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) mostrou que o processo de privatização dos serviços públicos ‐ especialmente em água, saneamento e energia elétrica ‐ e a adoção de modelos privados de administração nas áreas de saúde e educação aumentaram a exclusão social nos países em desenvolvimento e não contribuíram para o avanço nos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio. Mesmo nos casos em que as privatizações acarretaram em algum benefício para os setores mais marginalizados, em geral, isso se deu com o financiamento do setor público. Em suma, o ator privilegiado neste processo foi o mercado e não a sociedade (PNUD, 2006). 2.2 ‐ Desregulamentação O segundo eixo de atuação da Reforma foi no sentido de reduzir o grau de interferência do Estado ao “efetivamente necessário”, por meio de programas de desregulação que adotassem cada vez mais os mecanismos de controle via mercado. Em outras palavras, além de delimitar a atuação do Estado às suas atividades exclusivas, a reforma também envolveu um processo de delimitação do seu papel regulador das atividades privadas. Reconheceu‐se que a função de regulamentar as atividades privadas é exclusiva do Estado. No entanto, questionava‐se até que ponto devia chegar essa regulação – principalmente das atividades econômicas. O argumento era de que com o advento do neoliberalismo tornava‐se necessário regular e desregular ao mesmo tempo: regular para viabilizar a privatização e desregular para reduzir a intervenção do Estado. Para Bresser o Estado tende a exceder na regulação, e a regulação implica em um custo para a economia. As regulamentações envolvem, geralmente, um pesado custo para as empresas, reduzindo sua competitividade internacional. Por isso a tendência é de reduzi‐las o mais possível. Por outro lado, os subsídios, proteções e renúncias fiscais levam a profundas distorções nos preços relativos, estimulam o rent‐seeking, e envolvem custos elevados para o Estado. Por isso a reforma do Estado aponta na direção de sua substancial redução, embora, em termos realistas, não se possa pensar na sua eliminação (Bresser Pereira, 1997, p. 34). Impactos da desregulação na economia Em termos de liberalização comercial, entre 1988 a 1993, a tarifa média passou de 50% para 13,2%, a máxima passou de 105% para 40% e a tarifa modal (a “mais freqüente”) de 40% para 20%. Além disso, desde inícios da década de 1990 o Brasil passou a eliminar a maior parte das barreiras não‐
tarifárias, com destaque para (Moreira e Correa, 1996): i.
ii.
iii.
A proibição de aquisição externa de cerca de 1.200 produtos dos mais variados gêneros. A obrigatoriedade de programas de importação por empresas. A exigência de anuência prévia de órgãos da administração federal para a importação de produtos específicos. 9 iv.
O requisito de financiamento externo para a importação de bens de capital beneficiados com redução para zero nas alíquotas do imposto de importação. Os impactos da abertura comercial e da desregulação da economia (principalmente, associados à política de privatizações) em termos de desmantelamento da estrutura produtiva nacional foram devastadores e bem conhecidos. 2.3 ‐ A recuperação da governança Outro objetivo apontado pelo plano de Reforma do Estado era o aumento da governança por meio do ajuste fiscal (que devolveria a autonomia financeira do Estado), da reforma administrativa (para substituir a administração pública burocrática por uma administração pública gerencial9) e da separação dentro do Estado das atividades exclusivas e não exclusivas do Estado. Para o ex‐ministro, Um governo pode ter governabilidade, na medida em que seus dirigentes contem com os necessários apoios políticos para governar, e no entanto pode governar mal por lhe faltar a capacidade da governança. Existe governança em um Estado quando seu governo tem as condições financeiras e administrativas para transformar em realidade as decisões que toma. Um Estado em crise fiscal, com poupança pública negativa, sem recursos para realizar investimentos e manter em bom funcionamento as políticas públicas existentes, muito menos para introduzir novas políticas públicas, é um Estado imobilizado. A crise do Estado dos anos 80 foi antes de mais nada uma crise de governança porque manifestou‐se, primeiramente, como uma crise fiscal (Bresser Pereira, 1997, p. 40). No entanto, para Bresser, realizar um ajuste fiscal não era condição suficiente para promover o aumento da governança. Também era necessário combinar esta política com uma reforma administrativa, de maneira a tornar a administração pública mais moderna e eficiente do que a burocrática. Mais compatível com o avanço tecnológica, mais descentralizada e ágil, e, o mais importante, voltada para o controle de resultados do que o controle de procedimentos. Uma administração pública gerencial10 em substituição à administração pública burocrática. Para o autor, as principais características da administração pública gerencial – ou, a “nova administração pública” – são (Bresser Pereira, 1997, p. 42): a) orientação da ação do Estado para o cidadão‐usuário ou cidadão‐cliente; b) ênfase no controle dos resultados através dos contratos de gestão (ao invés de controle dos procedimentos); c) fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras ou corpos de Estado, e valorização do seu trabalho técnico e político de 9
Para uma análise mais aprofundada sobre a perspectiva de Bresser Pereira sobre a Administração Pública Gerencial ver Bresser Pereira, 1995; 1996a; 1996b. 10
A administração pública gerencial trata‐se da aplicação dos “postulados do New Public Management ou “nova administração pública”, cuja idéia básica é que a eficiência do setor público pode ser melhorada transferindo valores e técnicas do setor privado, tais como reduzir o peso de normas e procedimentos para permitir iniciativas, aumentando a responsabilidade de níveis subordinados e apurando a opinião dos clientes” (Tenório & Saravia, 2006, p. 5). 10 participar, juntamente com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão das políticas públicas; d) separação entre as secretarias formuladoras de políticas públicas, de caráter centralizado, e as unidades descentralizadas, executoras dessas mesmas políticas; e) distinção de dois tipos de unidades descentralizadas: as agências executivas, que realizam atividades exclusivas de Estado, por definição monopolistas, e os serviços sociais e científicos de caráter competitivo, em que o poder de Estado não está envolvido; f) transferência para o setor público não‐estatal dos serviços sociais e científicos competitivos; g) adoção cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos (1) de controle social direto, (2) do contrato de gestão em que os indicadores de desempenho sejam claramente definidos e os resultados medidos, e (3) da formação de quase‐mercados em que ocorre a competição administrada; h) terceirização das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente no mercado. Em suma, para alcançar o aumento da governança, considerou‐se necessário tornar o Estado menor, no entanto mais forte. Mais forte financeiramente (superando a crise fiscal), estruturalmente (delimitando sua área de atuação a um núcleo estratégico), estrategicamente e administrativamente (por meio de uma alta burocracia tecnicamente capaz e motivada). Quais os impactos da adoção da Administração Pública Gerencial? Trabalhos mostram que apesar da tentativa de orientar os concursos e carreiras dos gestores públicos por meio da meritrocracia, esta estratégia não obteve sucesso em consolidar um corpo burocrático comprometido com o interesse público. Com relação aos funcionários do chamado “baixo escalão”, a adoção de programas de origem privada ‐ como o de qualidade total – acabaram por restabelecer a padronização do trabalho, além de focalizarem mais a melhoria do serviço do que o julgamento moral e o aprendizado cotidiano (Maria, 2000; Paula, 2005). “Essa aplicação do gerencialismo no setor público se faz sob o argumento da eficiência de suas proposições. No entanto, mesmo no setor privado sua eficiência vem sendo crescentemente questionada” (Paula, 2005, p. 45). Por enfatizar a eficiência administrativa, esse modelo de gestão não tem se mostrado útil para lidar com a complexidade da vida política. O desenvolvimento de técnicas e programas administrativos sofisticados não é condição suficiente para uma gestão pública democrática (idem). Em suma, não há como falar de um “tamanho universalmente ótimo do Estado”, tampouco de capacidades necessárias, sem considerar as relações sociais envolvidas. A materialidade do Estado, isto é, sua morfologia concreta (quantos departamentos possui, pessoal contratado, recursos disponíveis) e suas ações (as políticas que define, as tarefas que executa, as funções que cumpre e as que ignora) dependem da (e variam conforme a) relação de forças entre capital e trabalho, da maneira em que ela se expressa no âmbito definido de um território. Por isso, no âmbito mesmo das instituições estatais irrompem continuamente as 11 contradições que estão presentes na sociedade e que o Estado tenta “resolver” (“suturar, segundo O’Donnell) para preservar a estrutura social desigual que assegura seus aparatos e ações (Twaites Rey, 2008, p. 13 – grifo nosso). Quais os impactos do ajuste fiscal? Um estudo do BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) aponta que as reformas estruturais (tributária, financeira e trabalhista – além da onda de privatizações e da abertura comercial) levadas a cabo promoveram um crescimento econômico irrisório e passageiro em toda a América Latina (Lora & Panizza, 2002). Além disso, pioraram índices de desenvolvimento, como o de distribuição de renda. Lembrando que trataram‐se de reformas sugeridas pelo Consenso de Washington (Tenório & Saravia, 2006). 2.4 ‐ A recuperação da governabilidade Além da delimitação da área de atuação e das atividades de regulação, e do aumento da governança, considerou‐se também que a reforma do Estado necessitava de uma reforma política que lhe garantisse governabilidade. Para Bresser, “o aumento da governabilidade, ou seja, do poder do governo, [seria viabilizado] graças à existência de instituições políticas que garantam uma melhor intermediação de interesses e tornem mais legítimos e democráticos os governos, aperfeiçoando a democracia representativa e abrindo espaço para o controle social ou democracia direta” (Bresser Pereira, 1997, p. 19). Segundo o ex‐ministro, uma boa governança (capacidade financeira e administrativa) é uma condição importante para a governabilidade do país, mas não suficiente. A governabilidade em um regime democrático dependeria (idem, p. 46): (a) da adequação das instituições políticas capazes de intermediar interesses dentro do Estado e na sociedade civil; (b) da existência de mecanismos de responsabilização (accountability) dos políticos e burocratas perante a sociedade; (c) da capacidade da sociedade de limitar suas demandas e do governo de atender aquelas demandas afinal mantidas; e, principalmente, (d) da existência de um contrato social básico. Para garantir isso seria então necessário promover a responsabilização do governante perante os cidadãos e si próprio. Boas instituições políticas somadas a uma cultura política crescente dos cidadãos permitirão que os governos sejam responsabilizados perante os eleitores, de forma que estes possam incentivar os bons governos, para que ajam de acordo seus interesses a médio prazo, e punir os maus. Em última análise o homem público será aquele que é capaz de distinguir os interesses de curto prazo de seus eleitores ‐ que eles imediatamente percebem ‐ dos seus interesses de médio e longo prazo, e de ser fiel aos últimos e não aos primeiros. Isto não o impedirá de realizar permutas com seu objetivo de ser reeleito, mas lhe dará um sentido de prioridades (Bresser Pereira, 1997, p. 50). 12 Assim, o processo de Reforma teria concentrado atenção nas instituições que garantissem e aumentassem a responsabilização dos governantes e que melhorassem a intermediação dos interesses conflitantes dos diversos grupos sociais. E o cidadão‐cliente? No bojo da reforma gerencial, o cidadão passa a ser denominado “cidadão‐cliente”. Em outras palavras, a existência do indivíduo passa a ser regulada através de contratos individualizados. Nessa concepção, “O cidadão‐cliente é responsável individualmente pela qualidade dos serviços contratados. Os mecanismos de participação do usuário configuram apenas uma instância jurídica à qual o indivíduo pode recorrer quando se sentir prejudicado pelos serviços disponibilizados”. No entanto, “Tais mecanismos representativos desconsideram as assimetrias de condições entre pessoas físicas e jurídicas no processo de participação político” (Rosa, 2008, p. 3‐4). 3 ‐ A GESTÃO SOCIAL ‐ OU ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIETAL ‐ COMO UMA POSSÍVEL ALTERNATIVA Conforme antecipamos na introdução deste trabalho, no momento em que se implementa a reforma gerencial no Brasil havia um modelo de administração alternativo em curso. A gestão social11, ou administração pública societal, que se manifesta em experiências alternativas de gestão pública como os Conselhos Gestores e o Orçamento Participativo, “e possui suas raízes no ideário dos herdeiros políticos das mobilizações populares contra a ditadura e pela redemocratização do país, com destaque para os movimentos sociais, os partidos políticos de esquerda e centro‐esquerda, e as organizações não‐governamentais” (Paula, 2005, p. 37). Para Genro (1995), trata‐se do surgimento de “uma esfera pública não‐estatal que se agrega às instituições tradicionais de caráter estatal”. Um espaço de co‐gestão entre a Sociedade e o Estado. O autor chama a atenção para o fato de que (Genro, 1997 apud Paula, 2005, p. 40) [...] a esfera pública não‐estatal não depende necessariamente do suporte da representação política tradicional, sendo constituída por milhares de organizações, locais, regionais, nacionais e internacionais que mediam a ação política direta dos cidadãos. Esse conceito de esfera pública não‐estatal envolve a elaboração de novos formatos institucionais que possibilitem a co‐gestão e a participação dos cidadãos nas decisões públicas. Nesse processo, as políticas e ações governamentais conferem identidade aos envolvidos, alteram o cotidiano da cidade e interferem na compreensão política de sua cidadania. É importante destacar que um modelo de gestão pública que busca a participação cidadã por meio da sociedade civil organizada não é incompatível com os poderes constituídos. Trata‐se de promover uma maior participação da sociedade nas ações de interesse público. “A gestão social é a substituição da gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento mais participativo, 11
Pelos seus limites, não é possível descrever neste trabalho a origem da vertente da administração pública societal, que pode ser encontrada – entre outros ‐ em Paula, 2005. 13 dialógico, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos sociais” (Tenório, 2002, p. 125). O objetivo da gestão social não é apenas de ser um modelo de gestão mais voltado ou preocupado com a resolução de problemas sociais. Sua concepção vai mais além. Trata‐se de uma prática que incorpore de fato a participação da sociedade no processo de políticas públicas, que substitua “o modelo de mercado, coisificador das relações sociais, por um outro que contemple a sua relação com a cidadania nos seus diferentes espaços sociais de decisão” (Tenório & Saravia, p. 16). 3.1 – Administração pública gerencial x administração pública societal Podemos apontar três dimensões fundamentais para a construção de uma gestão pública democrática (Paula, 2005, p.40 – grifo nosso): 1) a dimensão econômico‐financeira, que se relaciona com os problemas do âmbito das finanças públicas e investimentos estatais, envolvendo questões de natureza fiscal, tributária e monetária; 2) a dimensão institucional‐administrativa, que abrange os problemas de organização e articulação dos órgãos que compõem o aparato estatal, como as dificuldades de planejamento, direção e controle das ações estatais, e a questão da profissionalização dos servidores públicos para o desempenho de suas funções; 3) a dimensão sociopolítica, que compreende problemas situados no âmago das relações entre o Estado e a sociedade, envolvendo os direitos dos cidadãos e sua participação na gestão. Enquanto a vertente gerencial enfatiza as dimensões econômico‐financeira e institucional‐
administrativa, a vertente social dá ênfase na dimensão sociopolítica. Também diferem os projetos políticos em disputa. “A vertente gerencial, que está imbricada com o projeto político do ajuste estrutural e do gerencialismo, baseia‐se nas recomendações dessas correntes para reorganizar o aparelho do Estado e reestruturar a sua gestão, focalizando as questões administrativas. A vertente societal, por sua vez, enfatiza principalmente a participação social e procura estruturar um projeto político que repense o modelo de desenvolvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gestão” (Paula, 2005, p. 40‐41). Ainda de acordo com a autora, para uma análise comparativa do funcionamento e intenções políticas das duas vertentes existem algumas variáveis chaves (Paula, 2005): i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
A origem dos modelos. O projeto político. Dimensões estruturais. Organização administrativa do aparelho do Estado. Abertura das instituições políticas à participação social. Modelo de gestão. 14 A figura 4 sintetiza as relações entre essas variáveis nos dois modelos de gestão em questão. Figura 4 ‐ Variáveis observadas na comparação dos modelos Fonte: Paula, 2005, p. 41 Uma análise comparativa mais detalhada entre a Administração Pública Gerencial e a Administração Pública Societal pode ser encontrada em Paula, 2005. No entanto, considerando a argumentação desenvolvida até este momento, alguns contrapontos merecem ser destacados. Com relação à abertura das instituições à participação popular ‐ uma das variáveis na qual a vertente societal mais avançou ‐ (Loureiro & Abrucio, 1998; Paula, 2005): 

Estão em curso algumas experiências participativas com estas características. Destacam‐se os Fóruns Temáticos, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas e o Orçamento Participativo. Estas experiências se diferenciam por: o Colocar em questão a tradicional prerrogativa estatal de monopolizar o processo de políticas públicas. o Permitir a inclusão dos setores marginalizados na deliberação de temas de interesse público. o Possibilitar que os diferentes interesses presentes na sociedade sejam explicitados e negociados em um espaço público transparente. 15 Ainda sim, deve‐se reconhecer que estas iniciativas ainda são locais e fragmentárias. É necessário articular estas idéias e práticas em um projeto de reforma do Estado mais amplo. É necessário criar arranjos institucionais que organizem a participação nas diferentes esferas governamentais, e que estas sejam dinâmicas o suficiente para absorver as tendências cambiantes inerentes à democracia. É importante ressaltar que a concretização dessas mudanças depende da maneira como o Estado e a sociedade brasileira se articulam para determinar seus papéis e espaços. Por outro lado, há a necessidade de alterar as históricas restrições impostas pela lógica de funcionamento da máquina estatal e a tendência à cultura política autoritária e patrimonial (Paula, 2005, p.44). Com relação à abordagem de gestão, embora a vertente societal priorize a dimensão sociopolítica da gestão, ela também faz suas incursões no domínio da dimensão institucional‐administrativa na medida em que elabora novos arranjos institucionais e de gestão. Nesse sentido, a figura 5 apresenta um contraste entre o centralismo e o estruturalismo da administração pública gerencial e a abertura e o dinamismo da administração pública societal. Figura 5 ‐ Limites e pontos positivos dos modelos de gestão analisados Fonte: Paula, 2005, p. 46 4 ‐ FINALIZANDO SEM CONCLUIR: UM DEBATE AINDA EM ABERTO O impulso reformista – que, na onda neoliberal, teve como pano de fundo o Consenso de Washington – restringiu‐se basicamente ao corte de pessoal e à redução da máquina estatal como um todo. O que, na maior parte dos casos, resultou em mutilação do aparato administrativo, deterioração do serviço público e aumento da sua ineficiência. Como resultado, o que se observa é um agravamento da incapacidade do Estado brasileiro, assim como dos seus demais congêneres 16 latino‐americanos. Apesar do modelo gerencial ter se proposto a fundar “uma nova administração pública” isso ainda é um projeto em construção, estando em constante processo de reformulação (Tenório & Saravia, 2006). Ainda que seja tentador pensar que os dois modelos de gestão (gerencial e societal) são complementares, uma análise cautelosa revela como as diferenças entre as origens e os projetos políticos refletem na forma como cada modelo conduz a organização e a gestão pública. No entanto há que reconhecer que a vertente social, que se apresenta como uma alternativa ao modelo gerencial ainda em curso, ainda é um projeto em construção. A esperança de que essa abordagem se tornasse a marca do governo petista não se concretizou. Também a aliança política que o sustenta se encontra em processo de consolidação (Paula, 2005). Por fim, Thwaites Rey (2008) chama a atenção a uma questão central: uma proposta realmente transformadora do Estado ‐ que pense em termos não apenas de reforma, mas sim de sua reestruturação – deve partir de uma pergunta chave, de que Estado e para que projeto de país estamos falando? É essa questão que devemos ter em mente ao participarmos do debate, já que ‐ fazendo uso das palavras de Paula (2005, p. 47), “a nova administração pública está sempre sendo reinventada, e enquanto houver vitalidade democrática permanecerá como um projeto inacabado”. REFERÊNCIAS BARRETO, Maria Inês. As organizações sociais na reforma do Estado brasileiro. In: BRESSER‐PEREIRA, Luis Carlos; GRAU, Nuria C. G. (Orgs.). O público não‐estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1999. BNDES. Histórico das privatizações no Brasil. Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, 2009. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A Reforma do Aparelho do Estado e a Constituição de 1988”. Revista del Clad: Reforma y Democracia, no.4, 1995. Texto para Discussão ENAP no.1. Brasília, 1995. BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A Reforma do Estado dos anos 90: Lógica e Mecanismos de Controle. Cadernos MARE da Reforma do Estado. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, 1997. 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