Cooperação Intermunicipal: arranjos institucionais como instrumento para o
Desenvolvimento Local e a experiência paulista 1
Maria do Carmo M. T. Cruz 2
Introdução
O Brasil é um país com dimensão continental com 5.507 municípios 3 e uma população de
169.799.170 habitantes 4 . Dos municípios brasileiros mais de 80% têm até 30.000 habitantes. Essa
distribuição difere de Estado para Estado, mas a maioria dos municípios é de pequeno ou médio
porte, o que exige que parcela dos seus problemas sejam resolvidos de forma articulada e integrada.
Com a aprovação da Constituição Federal de 1998, o município foi considerado um ente
federado e novos desafios são colocados; as localidades passam a assumir novas tarefas que antes
eram desempenhadas pelo governo federal. Muitos não tinham competência estabelecida e
experiência acumulada até então. É efetivada a estratégia de descentralização e passam a assumir
atividades como a prestação de serviços de saúde, de educação, de assistência social, de
recuperação de rios, entre outras. Aos municípios é atribuído um maior poder decisório,
principalmente no que tange às políticas sociais.
Entretanto, o fato de os municípios assumirem maiores competências, principalmente em
relação às políticas sociais descentralizadas – saúde, educação e assistência social – não implica que
essa esfera disponha de recursos financeiros, materiais e humanos para a sua implementação.
Os municípios de pequeno porte não possuem recursos suficientes para a implantação de
serviços mais complexos ou têm uma demanda pequena que, economicamente, não é viável se for
implementada isoladamente. Esta situação os coloca, quase sempre, em situação de dependência em
relação aos grandes municípios ou municípios-pólo. Sendo assim, os Poderes locais necessitam
repensar a atividade estatal 5 , de forma a poder assumir os novos papéis e responsabilidades.
Além disso, muitos dos problemas municipais transcendem o território municipal, tornando
necessário que a sua atuação seja discutida com os municípios vizinhos. Um município
1
Esse artigo foi elaborado no âmbito do Projeto Política Nacional de Desenvolvimento Local, coordenado pelo Serviço
Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - Sebrae e Instituto de Cidadania, com o apoio Fundação Prefeito
Faria Lima - Cepam. Contou com a colaboração de Sinoel Batista.
2
Administradora pública e mestre em Administração e Planejamento Urbano pela Escola de Administração de
Empresas de São Paulo, da Fundação Getulio Vargas. É técnica da Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam. E-mail:
[email protected] ou [email protected]
3
Em janeiro de 2001 tomaram posse além destes 5.507, mais 52 prefeitos, totalizando então 5.559.
4
Fonte: Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE – Censo de 2000.
5
ABRUCIO, F. L.,COUTO, C. G. A definição do papel do estado no âmbito local. São Paulo em Perspectiva, v. 10,
n. 3, p. 40-47, jul/set 1996.
1
isoladamente não consegue resolver a despoluição de um rio ou um problema de uma estrada
vicinal intermunicipal se os vizinhos não se conscientizarem sobre esse problema.
Nesse contexto, vários municípios têm inovado e criado novas formas de prestação de
serviços e de organização, bem como de articulação. Tomou corpo, nessa conjuntura, a discussão de
“parceria” entre os municípios, chamada por alguns de cooperação horizontal, ou ainda, de
cooperação intermunicipal. Os municípios passam a discutir alguns dos seus problemas
conjuntamente.
Nessa situação, os pactos, os “consórcios” como associação civil sem fins econômicos, as
agências, as redes, as empresas, as associações, os fóruns intermunicipais são formas que os
municípios têm encontrado para se associar e resolver problemas comuns. Essas formas se
apresentam como um instrumento para a implementação de políticas públicas, destacando-se aqui
experiências vinculadas às áreas de saúde e de recuperação e proteção ambiental. Em algumas
localidades esses arranjos é um instrumento para a discussão do desenvolvimento local.
Apesar de não serem instrumentos recentes 6 , esses arranjos de cooperação intermunicipal
passam a ser utilizados, nas décadas de 1980 e 1990, como parte da estratégia de descentralização
de algumas políticas públicas e tem se colocado como uma alternativa para a racionalização do
modelo de gestão. Um exemplo é o Estado de São Paulo, com o então governador André Franco
Montoro (1983 a 1986), que, ao gerir o Estado, incentivou a criação e implementação de consórcios
de desenvolvimento microrregional e também os vinculados à produção de alimentos.
Na década de 1980, na área de saúde, surgem experiências para viabilizar a prestação de
serviços, principalmente os secundários (clínicas de especialidades, laboratórios, hospitais de média
complexidade, oficinas terapêuticas, entre outros).
Na década de 1990, há o crescimento dos consórcios intermunicipais para proteção
ambiental, especialmente aqueles voltados à preservação, conservação e recuperação dos recursos
hídricos, desenvolvendo programas e atividades.
Também nessa época, surgem iniciativas de articulação microrregional, denominadas como
outras formas de cooperação intermunicipal, envolvendo outros atores que não apenas o Poder
Público Municipal, como a Câmara Regional e a Agência de Desenvolvimento do Grande ABC. É
6
Segundo Ana Thereza Junqueira a idéia de consorciamento já estava presente na Constituição paulista, desde 1891. Os
consórcios intermunicipais existem no Brasil desde a década de 1960, sendo os mais antigos os Consórcios de
Promoção Social da região de Bauru/SP, criado na década de 1960, e o Consórcio de Desenvolvimento do Vale do
Paraíba/SP – Codivap, criado em 1970.
2
uma nova forma de relação entre diversos níveis do poder Público (Executivo e Legislativo) e a
sociedade civil.
As formas de cooperação intermunicipal (consórcios, associações, agências, etc.) surgem
então como alternativa para viabilizar os serviços e podem auxiliar na racionalização das atividades
e na organização das Administrações municipais.
As áreas de saúde e recursos hídricos têm se utilizado desses arranjos institucionais,
principalmente o consórcio intermunicipal, como uma forma de organizar os sistemas
descentralizados de atendimento, realizar atividades e serviços especializados, executar obras,
adquirir insumos, entre outras ações. As associações, agências, fóruns, redes e outras formas de
cooperação são alternativas também encontradas pelos municípios para trabalharem de forma
articulada questões que transcendem ao seu território. As localidades têm se unido para a
consecução de objetivos, obras, serviços e atividades de interesse comum. Construção e
manutenção de hospitais e serviços especializados de saúde; preservação de rios; manutenção de
estradas e de escolas técnicas; aquisição e locação de equipamentos para uso comum; compra de
sistemas informatizados; tratamento e destinação de resíduos sólidos; preservação de mata ciliar;
organização de um plano regional de turismo; capacitação das equipes técnicas municipais;
promoção de eventos, atividades e exposições “volantes” são alguns dos exemplos de ações
desenvolvidas de forma cooperada 7 . Essa união pode se dar de forma temporária ou permanente,
dependendo do objeto da cooperação
Entretanto, observa-se que, após a Constituição de 1988, e da promulgação de algumas leis
complementares 8 , essas formas têm sido utilizadas com maior freqüência pelos municípios com o
objetivo de racionalizar os recursos locais e regionais e como uma alternativa de racionalização do
modelo de gestão. Nesse contexto de reforma do Estado e de incentivo à descentralização das
políticas públicas, os consórcios intermunicipais têm sido difundidos no Brasil e passam a
7
Vide Rede de Banco de Dados de Gestão Local (http://www.web-brasil.com.br/gestaolocal) que é um anel na internet
com de iniciativas de cooperação intermunicipal da Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam, do Programa Gestão
Pública e Cidadania da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo, do Instituto Pólis, entre outras instituições.
8
Algumas leis que regulamentam a Constituição Federal tratam especificamente dos consórcios como, na saúde, a Lei
Orgânica da Saúde (Lei federal 8.080/90); na assistência social, a Lei Orgânica da Assistência Social (Lei federal
8.742/93); nos recursos hídricos, a que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei Federal 9.433/97). Outras
leis tratam da cooperação intermunicipal e do regime de cooperação entre os entes federados como o Estatuto da
Criança e do Adolescente – Eca (Lei Federal 8.069/90), a Lei de Diretrizes e Bases – LDB da Educação (Lei Federal
9.349/96). A Lei Federal 11.107/05 (conhecida por Nova Lei dos Consórcios) trata da contratação de consórcios
públicos.
3
representar parcerias entre governos locais, abrangendo, principalmente, pequenos e médios
municípios localizados geograficamente próximos 9 .
As experiências de consórcios existentes caminham na busca do resgate dos conceitos de
cooperação intergovernamental e solidariedade 10 , e podem auxiliar a potencializar ações de
articulação microrregional. Os consórcios têm sido apontados como um instrumento que permite
ganhos de escala nas políticas públicas, além de ser um novo modelo gerencial que pode viabilizar a
gestão microrregional. Possibilita a discussão de um planejamento regional; a ampliação da oferta
de serviços por parte dos municípios; a racionalização de equipamentos; a ampliação de cooperação
regional, a flexibilização dos mecanismos de aquisição de equipamentos e de contratação de
pessoal; entre outras.
Enfatiza-se que, em função da diversidade existente na realidade brasileira, não existe um
modelo único a ser adotado no País como um todo. Cada realidade deve encontrar o seu
referencial. Os consórcios são uma das formas que os municípios têm encontrado de se associar
com um objetivo ou interesse comum.
As experiências de consórcios apresentadas nesse texto não podem ser vistas como um
modelo a ser implementado nas diversas regiões do Brasil, são, sim, iniciativas com avanços
alcançados e inúmeras limitações a serem superadas. Sua implementação depende de vários fatores
como conjuntura política e institucional; realidade local; interesse dos atores envolvidos; clareza
dos parceiros na identificação do(s) problema(s) a ser(em) resolvido(s); convicção da
impossibilidade,
por
parte
dos
atores,
em
solucionar
problema(s)
individualmente;
comprometimento dos envolvidos na solução dos problemas; papel das lideranças; entre outros.
Esse texto tratará brevemente da situação brasileira frente a esses arranjos e mais
especificamente da situação da cooperação intermunicipal no Estado de São Paulo.
1. Os consórcios intermunicipais no Brasil
A forma de cooperação intermunicipal mais conhecida no Brasil é o consórcio
intermunicipal formado por municípios de uma região ou microrregião. Podem existir, a partir de
9
A proximidade física é um fator importante para viabilizar a continuidade de alguns consórcios. Várias experiências
deixaram de existir, ao longo dos anos, em função do custo do transporte inviabilizar a prestação do serviço. Entretanto,
em algumas atividades, a distância não é um impeditivo.
10
CARNEIRO, J.M.B. O Município e as relações intergovernamentais no cotidiano da base federativa, in Cadernos
Adenauer 4: Os municípios e as eleições de 2000. São Paulo: Fundação Konrad Adenauer, junho 2000, p. 57-80.
4
2005, consórcios entre entes de outras esferas de governo, mas os mais freqüentes são os
intermunicipais.
Tabela 1: Distribuição dos municípios que possuem consórcios de saúde, de educação, de habitação,
de máquinas e equipamentos, de limpeza e coleta de lixo e de esgoto sanitário, segundo as faixas
populacionais - 1999
Faixa
populacional
(1.000)
até 10
Total de
Municípios
%
Consórcios
de Saúde
Educação
Habitação
2.727
50
1.179
108
19
10 I—20
1.392
25
491
66
13
60
38
13
20 I—50
908
16
262
38
3
28
34
14
50 I—100
279
5
77
11
5
10
16
6
100 I—500
174
3
29
6
5
5
17
7
500 e mais
26
0
1
1
2
0
5
3
5.506
100
2.039
230
47
238
181
57
TOTAL
Máquinas e Limpeza e
Equipamen Coleta de
tos
Lixo
135
71
Esgoto
sanitário
14
FONTE: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de População e Indicadores, 1999 e IBAM – Bremaeker, 2001.
Tabela 2: Distribuição dos municípios que possuem consórcios nas áreas da saúde, educação,
habitação, máquinas e equipamentos, limpeza e coleta de lixo e esgoto sanitário, segundo as
grandes regiões - 1999
Região
Total de %
Municípios
Consórcios
de Saúde
Educação
Habitação
Máquinas e
Equipamentos
Limpeza Esgoto sanitário
e Coleta
de Lixo
5
2
Norte
Nordeste
449
8,15
50
18
3
19
1.787
32,5
235
80
13
34
26
14
Sudeste
1.666
30,3
977
49
12
94
71
25
Sul
1.159
21,0
670
57
17
81
76
14
445
8,1
107
26
2
10
3
2
5.506
100
2.039
230
47
238
181
57
Centrooeste
BRASIL
FONTE: IBGE. Diretoria de Pesquisas. Departamento de População e Indicadores, 1999 e IBAM – Bremaeker, 2001.
5
Segundo o Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM 11 , parcela significativa
dos municípios brasileiros, em 1999, participavam de algum consórcio (Tabela 1), sendo o mais
presente no país aqueles com atuação na área de saúde (37%). Entretanto, verifica-se que há uma
concentração desses arranjos na região sul e sudeste do país (Tabela 2).
11
Há variações nos dados referentes ao número e área de atuação dos consórcios paulistas pelo IBAM e a Fundação
Prefeito Faria Lima – Cepam; também a data base é diferenciada. Entretanto, optou-se, nesse texto, em usar os do
IBAM, quando forem referentes ao Brasil e os do Cepam, quando abordarem o Estado de São Paulo. As áreas de
atuação levantadas pelo Cepam são mais detalhadas e permitem uma melhor visualização das finalidades dos
consórcios.
6
Essa associação, até a nova lei de consórcios 12 , podia assumir a forma de um pacto ou
acordo e não pressupunha a adoção de uma nova pessoa jurídica; ou adquirir uma personalidade
jurídica própria. A operacionalização do consórcio intermunicipal é feita, basicamente, através da
disponibilização de recursos materiais, humanos e financeiros próprios de cada prefeitura ou de
outros parceiros (governos estaduais e federal, organizações não governamentais, instituições
internacionais, entre outras) 13 . As despesas com a execução dos serviços devem estar previstas no
orçamento anual de cada município e devem ser transferidas periodicamente - mensal, bimestral,
semestral ou anual.
Os consórcios intermunicipais assumem, em sua maioria, a personalidade jurídica de
associação civil sem fins econômicos 14 e, após serem constituídos pelos municípios, passam a ter
um estatuto próprio, inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) e demais
formalidades necessárias ao registro de qualquer associação civil sem fins econômicos. Para sua
manutenção há uma cota de contribuição financeira, obrigatória para todos os municípios
envolvidos, de acordo com critérios estabelecidos em seu estatuto 15 .
12
Em 2005, com a promulgação da lei federal 11.107 (conhecida por Nova Lei dos Consórcios), de 6 de abril de 2005,
que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos, um novo arranjo institucional é criado. Foi
instituído o consórcio público como uma associação pública é também mantida a possibilidade de estabelecimento de
pessoa jurídica de direito privado.
O consórcio público será constituído, por contrato entre as localidades participantes, que deve ser precedido de um
protocolo de intenções. No protocolo, os municípios devem estabelecer: a denominação, a finalidade, o prazo de
duração e a sede do consórcio; a identificação dos entes da federação consorciados; a indicação da área de atuação do
consórcio; a previsão de que o consórcio público é associação pública ou pessoa jurídica de direito privado sem fins
econômicos; os critérios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consórcio a representar os entes da
consorciados perante outras esferas de governo; as normas de convocação e funcionamento da assembléia geral; o
número, as formas de provimento e a remuneração dos empregados públicos; as condições para que o consórcio público
celebre contrato de gestão ou termo de parceria; entre outras. O contrato de consórcio público será celebrado com a
ratificação, mediante lei, do protocolo de intenções.
O consórcio público, diferentemente da legislação anterior, deve adquirir personalidade jurídica de direito público, no
caso de constituir associação pública, ou de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil. O
consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos os entes da
Federação consorciados. No caso de ter a personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as
normas de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e
admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.
Esse texto não tratará dos consórcios públicos, pois ainda não foi regulamentada a lei federal e também estão em
constituição os novos consórcios, não permitindo uma reflexão sobre eles.
13
Para os consórcios públicos, os entes consorciados somente disponibilizarão recursos ao consórcio mediante contrato
de rateio. O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de vigência não será superior
ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes
em programas e ações contemplados em plano plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por
tarifas ou outros preços públicos.
14
Ressalta-se que, antes da alteração do Código Civil, os consórcios podiam ser sociedades e associações eram sem fins
lucrativos, hoje denominadas associações sem fins econômicos.
15
Os critérios para composição do rateio podem ser definidos como um valor fixo, um valor proporcional a população
de cada município, participação proporcional à utilização dos serviços, participação de uma porcentagem do Fundo de
Participação dos Municípios – FPM, participação de uma porcentagem do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços- ICMS; participação de uma proporção do faturamento obtido; entre outros.
7
Para responder aos serviços ofertados, os consórcios contam com profissionais que podem
ser contratados pelos consórcios, ou cedidos pelos governos estaduais e/ou federal, ou ainda cedidos
pelos municípios componentes do consórcio.
A maioria dos consórcios tem uma estrutura organizacional composta por Conselho de
Prefeitos/Conselho de Municípios/Conselho Deliberativo 16 ; Conselho Fiscal 17 ; e Secretaria
Executiva/Coordenadoria 18 . Há iniciativas com câmaras técnicas, plenária de entidades, grupos de
trabalho temáticos, conselho composto de secretários municipais da área vinculada ao consórcio.
Cada realidade deve definir a estrutura organizacional mais adequada para atender às suas
finalidades e objetivos; esta deve ser a mais enxuta possível, com flexibilidade, dinamismo e
profissionalismo.
O consórcio intermunicipal, enquanto associação civil, está sujeito às normas civis e
também às normas de direito público aplicáveis a entes estatais. Destaca-se que são arranjos
voluntários e de cooperação horizontal.
Esse arranjo institucional é uma forma de organizar a regionalização a partir dos interesses
dos municípios, de suas características locais e suas dificuldades, sem que os municípios percam a
sua autonomia. É uma “parceria” baseada numa relação de igualdade jurídica, na qual os
participantes têm a mesma importância. Esse instrumento não se configura como esfera
descentralizada do Estado e possibilita a descentralização das políticas estaduais e nacionais, e
enseja a parceria entre os setores público e privado.
2. As formas de cooperação no Estado de São Paulo
A Fundação Prefeito Faria Lima – Centro de Estudos e Pesquisas de Administração
Municipal - Cepam, órgão do Governo do Estado de São Paulo, ao longo de sua história, vem
buscando levantar os dados referentes às formas de cooperação intermunicipal, e assim entender
como os municípios vêm, nos últimos anos, trabalhando de forma articulada algumas políticas
públicas.
16
É o órgão de deliberação máxima; é composto pelos prefeitos de todos os municípios consorciados e estabelece as
diretrizes político-administrativas do consórcio.
17
É o órgão fiscalizador; acompanha a gestão e fiscaliza as finanças e a contabilidade do consórcio.
18
É o órgão com funções executivas; é dirigido por um secretário executivo/coordenador/diretor nomeado pelo
Conselho de Prefeitos.
8
Nesse texto serão apresentados os resultados do levantamento realizado, em março de 2005,
sobre as diferentes formas de cooperação intermunicipal existentes no Estado de São Paulo.
Destacar-se-ão as iniciativas que atuam com desenvolvimento local.
Ressalta-se que as iniciativas levantadas referem-se a experiências que envolvem dois ou
mais municípios cuja organização surgiu a partir da iniciativa municipal. Portanto, não serão
tratados aqui os comitês de bacias hidrográficas, órgãos do sistema nacional de gerenciamento de
recursos hídricos, as agências metropolitanas de desenvolvimento, as mesorregiões de
desenvolvimento, criadas pelo governo federal, e as regiões metropolitanas criadas por iniciativa
dos governos estaduais.
3. O levantamento das Experiências paulistas de Cooperação Intermunicipal
O levantamento das experiências de cooperação intermunicipal 19 é o resultado de um
trabalho conjunto da Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam – com a Coordenadoria de Articulação
Regional – CAR – da Secretaria de Economia e Planejamento, por intermédio dos Escritórios
Regionais de Planejamento - Erplans, e os municípios participantes das iniciativas.
Para sua realização foi atualizada a base de dados existente no Cepam referente às formas de
cooperação (consórcio, associação, agências, etc.). Seu objetivo foi quantificar e atualizar os dados
cadastrais sem, em um primeiro momento, a preocupação de qualificar as experiências e seus
resultados.
O levantamento partiu dos dados secundários da base de dados Formas de Cooperação
Intermunicipal do Cepam, de informações da CAR, da Fundação Seade, do IBGE e também de
artigos de periódicos. Primeiramente os dados foram atualizados por telefone e posteriormente foi
encaminhado à CAR para que sua equipe técnica regionalizada auxiliassem na identificação de
novas experiências e/ou alterassem os dados previamente lenvantados. Paralelamente a relação foi
disponibilizada no site do Cepam e todos os municípios do Estado foram contatados, por e-mail,
para atualizar/incluir novas informações. Apesar de todos os municípios terem endereço eletrônico,
o retorno de 20%.
19
O levantamento foi obtido pelos técnicos Lia C. Moura, Carlos C. Leite, Isabete G. da Silva e pela autora; contou com
o apoio de Ana Thereza M. Junqueira e dos estagiários Luciana Roman Lopes, Waldir Lisboa Rocha Filho e Luiz
Alberto Awaza.
9
Foram identificados dados cadastrais das iniciativas (nome da entidade, presidência, área de
atuação/finalidade, município-sede, região administrativa, municípios participantes, entre outros) e
organizados por forma de cooperação (consórcio, associação, agência e outras formas).
Foram identificadas 185 iniciativas de cooperação intermunicipal no Estado de São Paulo,
sendo 116 consórcios intermunicipais, 23 associações, 12 agências de desenvolvimento e 34 outras
formas de cooperação (Tabela 3).
Tabela 3: Número de Arranjos Institucionais de Cooperação Intermunicipal e Municípios paulistas
participantes - 2005
Qtd. Arranjos
Qtd. Municípios Paulistas
Porcentagem de
Institucionais
Participantes
Municípios Abrangidos
Agências
12
174
26,97
Associações
23
645
100,00
Associações - s/ APM
22
386
59,84
Consórcios
116
540
83,72
34
-
-
Arranjo Institucional
Outras Formas de Cooperação
20
Fonte: Banco de dados Formas de Cooperação Intermunicipal, Cepam - Cogepp, mar. 2005.
3.1. Os Consórcios Intermunicipais Paulistas
O consórcio intermunicipal é a alternativa de cooperação mais freqüente encontrada pelos
municípios paulistas para trabalharem de forma integrada e articulada. Esse texto tratará daquele
que assume a personalidade jurídica de associação civil.
Os dados do levantamento realizado mostram que há 116 consórcios intermunicipais no
Estado de São Paulo, abrangendo 540 municípios (83,7%) 21 . Atuam nas seguintes áreas:
desenvolvimento; meio ambiente/resíduos sólidos, meio ambiente/recursos hídricos, infra-estrutura
(exploração de pedreira, usina de asfalto e patrulhas mecanizadas), saúde, agricultura, informática,
segurança alimentar e turismo. Os consórcios podem abranger mais de uma área e, neste estudo,
foram contabilizadas todas as áreas envolvidas.
Há 14 consórcios de desenvolvimento (232 municípios); cinco de meio ambiente/resíduos
sólidos (21 municípios); dez de meio ambiente/recursos hídricos (169 municípios); 75 de infra-
20
Não foi possível estimar o número de municípios; em função do processo eleitoral os municípios, em março de 2005,
estavam se manifestando quanto à permanência ou não nas iniciativas.
21
O Estado de São Paulo possui 645 municípios.
10
estrutura (453 municípios); 13 de saúde (132 municípios); um de agricultura (18 municípios), um de
informática (13 municípios), três de segurança alimentar (62 municípios) e dois de turismo (20
municípios).
É importante ressaltar que nos 75 consórcios de infra-estrutura estão contabilizados 73 de
patrulhas mecanizadas, criados através de incentivo do Programa estadual Pró-Estrada (420
municípios); um de asfalto (cinco municípios); um de exploração de pedreira (28 municípios). Os
consórcios que participam do Programa Pró-Estrada representam 62,93% dos consórcios paulistas e
são induzidos pelo governo estadual. Se excluídos da análise os consórcios de Infra-estrutura/Próestrada, o Estado de São Paulo conta com 43 consórcios que envolvem 397 municípios (61,55% dos
municípios paulistas).
Com relação ao número de municípios consorciados, por área de atuação, nota-se que os 116
consórcios paulistas têm, em média, seis municípios membros por iniciativa. Os consórcios de
infra-estrutura/Pró-Estrada, de meio ambiente/resíduos sólidos e o de infra-estrutura/usina de asfalto
possuem, na sua maioria, menos que 10 municípios-membros (Tabela 4). Já os consórcios das áreas
de informática, exploração de pedreira e segurança alimentar são formados por mais de 10
municípios-membros por consórcio. As áreas de desenvolvimento, meio ambiente/recursos hídricos
e segurança alimentar têm uma distribuição diferenciada; possuem, em média, 21, 24 e 20
membros, respectivamente.
Há uma diversidade no número de membros: o Consórcio Intermunicipal dos Vales TietêParaná (CITP) tem 71 municípios-membros 22 (maior consórcio) e os Consórcios Intermunicipais de
Cervo - Barra Mansa (Cerbana) e 53, dois membros cada um.
Ressalta-se que há municípios que participam de mais de um consórcio. É o caso de 12 deles
(Apiaí, Barra do Chapéu, Dolcinópolis, Itaóca, Itariri, Jales, Juquitiba, Paranapuã, Pedro de Toledo,
Penápolis, Ribeira e São Lourenço da Serra) que participam de cinco consórcios. Observa-se que a
maioria (dez) dos municípios que participam de cinco consórcios é de pequeno porte (menos de
30.000 habitantes), com exceção de Jales e Penápolis. Dos 12 municípios a maioria pertence à
Região do Vale do Ribeira, conhecida pelos seus baixos índices de qualidade de vida e pelas suas
dificuldades financeiras.
22
Em visita de técnico do Cepam para a análise do CITP, em novembro de 2005, verificou-se que o número de
participantes era 68.
11
Tabela 4: Número de Municípios-membro e de consórcios intermunicipais, por área de atuação 2005
Qtd. de
Área de Atuação
Qtd. Municípios-membros
Consórcios
Agricultura
16 a 20
1
1 a 10
3
11 a 15
3
Desenvolvimento
16 a 20
2
21 a 25
3
mais de 25
3
Informática
11 a 15
1
Exploração
mais de 25
1
de Pedreira
1a5
19
Infra-Estrutura
Pró-Estrada
6 a 10
52
11 a 15
2
Usina de
1a5
1
Asfalto
1a5
3
6 a 10
2
Recursos
11 a 20
2
Hídricos
21 a 25
1
Meio Ambiente
mais de 25
2
1
a
5
4
Resíduos
Sólidos
6 a 10
1
1a5
4
6 a 10
3
Saúde
11 a 15
2
16 a 20
3
mais de 25
1
11 a 15
1
Segurança Alimentar
21 a 25
2
5 a 10
1
Turismo
10 a 15
1
Fonte: Banco de dados Formas de Cooperação Intermunicipal, Cepam – Cogepp, mar. 2005.
No levantamento foram identificadas as Regiões Administrativas - RA do Estado com as
116 iniciativas de Consórcio Intermunicipal. A RA com o maior número de consórcios é a de
Campinas (25 consórcios), seguida por Sorocaba (24) e São José do Rio Preto (23). Entretanto, ao
ser analisada a proporção de municípios consorciados por RA, verifica-se que as regiões de
12
Registro e Sorocaba possuem todos os seus municípios trabalhando de forma articulada. É
importante salientar que alguns consórcios são inter-regionais e estão presente em mais de uma
região, tendo sido contabilizados nas respectivas RAs. É necessário avaliar porque há concentração
desses arranjos em algumas regiões e, em especial as mais socialmente vulneráveis.
Os 116 consórcios intermunicipais envolvem 540 municípios paulistas. Destes 72,7%
possuem população menor que 30.000 habitantes (393 municípios), 10,3% têm de 30.001 a 50.000
(56 municípios), 7,9 % têm de 50.001 a 100.000 (43 municípios) e 8,8% têm mais de 100.001
habitantes (48 municípios). A população total abrangida com os municípios consorciados é de
20.883.366 habitantes (53,10% da população paulista). Assim, principalmente as menores
localidades (menos de 30.000 habitantes) têm viabilizado projetos de interesse comum através de
consórcios entre dois ou mais municípios. Tal abrangência é semelhante à distribuição populacional
existente no estado, onde 71,78% dos municípios têm até 30.000 habitantes (Tabela 5).
TABELA 5: Distribuição dos municípios paulistas, por porte populacional e população
Faixas Populacionais (hab.)
Até 10.000
De 10.001 a 20.000
De 20.001 a 30.000
De 30.001 a 40.000
De 40.001 a 50.000
De 50.001 a 60.000
De 60.001 a 70.000
De 70.001 a 80.000
De 80.001 a 90.000
De 90.001 a 100.000
De 100.001 a 150.000
Acima de 150.000 (*)
Acima de 150.000 (**)
População total
Qtd. de
Municípios
289
114
60
37
26
14
10
9
11
4
25
45
46
645
%
44,81
17,67
9,30
5,74
4,03
2,17
1,55
1,40
1,71
0,62
3,88
6,98
7,13
100,00
População
1.401.478
1.618.069
1.482.751
1.290.452
1.156.563
776.460
672.509
657.772
925.215
365.396
2.896.268
15.404.083
26.083.843
39.326.776
%
3,56
4,11
3,77
3,28
2,94
1,97
1,71
1,67
2,35
0,93
7,36
39,17
66,33
100,00
Fonte: Seade, 2004.
(*) Sem o Município de São Paulo
(**) Com o Município de São Paulo
Obs.: O Município de São Paulo possui aproximadamente 27% da população do Estado; para os efeitos dessa análise
será considerada a faixa populacional incluindo o Município de São Paulo.
13
3.1.1
Consórcios de Infra-Estrutura/Pró-Estrada
Há 75 consórcios de infra-estrutura, dos quais 73 são do programa estadual Pró-estrada, um
de exploração de pedreira e um de Usina de Asfalto, abrangendo respectivamente 12.508.006,
190.667 e 51.676 habitantes. O consórcio de exploração de pedreira envolve 28 municípios, o de
usina de asfalto cinco e o Pró-Estrada 420. Os dois primeiros existem desde a década de 1980 é o de
Infra-estrutura/Pró-Estrada foi criado em 2000, com o incentivo do governo estadual.
Dos municípios envolvidos, 78% têm menos de 30.000 habitantes; e a maioria tem menos de
10.000 habitantes. Nos consórcios do Pró-Estrada não há, em boa parte das iniciativas, um
município pólo, devido à natureza do programa e da sua estruturação. Essa é uma característica
diferenciada desse consórcio. Em vários, a preservação das estradas vicinais tem sido um mote para
discutir o desenvolvimento de uma microrregião. Alguns municípios buscam melhorar as condições
de vida das suas populações rurais e, através da preservação de estradas, estão buscando melhorar a
produtividade de sua região.
Um exemplo é o Consórcio Intermunicipal de Conservação e Manutenção de Vias Públicas
Municipais – Comuvi, formado pelos municípios de Cravinhos, Luis Antônio, São Simão, Santa
Rosa de Viterbo, Guatapará e Serra Azul. Ele tem por objetivos fortalecer o agronegócio urbano e
rural; conter erosões e assoreamento de recursos hídricos; conservar, preservar o solo e os recursos
hídricos; recuperar, manter e ampliar a estrutura viária, a drenagem/escoamento de águas pluviais23 .
O conjunto de prefeituras rateia os custos de compras de equipamentos (moto-niveladora, pácarregadeira, retro-escavadeira, trator esteira) e a manutenção da patrulha mecanizada. Para os
gestores, a utilização racional dos recursos permitiu uma melhora no estado de conservação das
estradas e uma redução nas erosões. O programa é acompanhado e seus resultados são avaliados
mensalmente pelo conjunto dos municípios. O financiamento do consórcio é feito por uma
contribuição de cada município consorciado para o consórcio.
3.1.2 Consórcios de Meio Ambiente
No levantamento realizado os consórcios de meio ambiente foram diferenciados entre
aqueles que atuam com recursos hídricos e com resíduos sólidos. Há 15 iniciativas de meio
ambiente, sendo dez de recursos hídricos e cinco de resíduos sólidos, abrangendo respectivamente
23
FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA - CEPAM: Municípios Paulistas em Busca de Novas Práticas (CDROM)
14
175 e 21 municípios. Assim, 27,13% dos municípios paulistas estão consorciados nas questões de
recursos hídricos e 3,26% nas de resíduos sólidos.
A população abrangida nos consórcios de resíduos sólidos é de 846.568 habitantes (2,15%
do Estado) e com recursos hídricos é 11.202.000 (28,48% do Estado). Os consórcios de recursos
hídricos, pela natureza da ação, normalmente envolvem uma bacia hidrográfica e, algumas
iniciativas, atendem municípios de outro Estado; há três municípios mineiros que participam dos
consórcios paulistas.
A maioria dos arranjos institucionais de resíduos sólidos é formada por municípios com
população menor de 30.000 habitantes. Dois consórcios têm um município - pólo com população
acima de 50.000 habitantes. Já os Consórcios Intermunicipal para Tratamento e Disposição Final do
Lixo – Codralix, Consórcio Intermunicipal União e Ação e Consórcio Intermunicipal do Aterro
Sanitário de Biritiba Mirim – Cipas são compostos apenas por pequenos municípios (menos de
30.000 habitantes).
Outra constatação é que três dos consórcios de resíduos sólidos abrangem uma população de
menos de 50.000 habitantes, dois de 50.000 a 100.000 e um mais de 100.000 habitantes. Essa
distribuição é diferente quando a área de atuação é de recursos hídricos: um consórcio abrange até
100.000 habitantes, cinco de 100.001 a 500.000 e quatro mais de 1.000.000 habitantes.
Nas iniciativas de recursos hídricos há atuação com viveiros de mudas, educação ambiental,
reflorestamento da mata ciliar, organização de bacias coletoras de água mostrando uma ampliação
da visão do meio ambiente pelos gestores municipais. Nessa área os municípios têm discutido o
desenvolvimento sustentável através da integração regional.
O Consórcio Intermunicipal Bacias dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí é um exemplo
que tem trabalhado a lógica de desenvolvimento em suas ações. Formado por 40 municípios, 40
empresas e organizações não governamentais tem por objetivos promover a conscientização dos
problemas e identificar as possíveis soluções relacionados ao uso, gerenciamento e conservação dos
recursos hídricos e meio ambiente; sensibilizar sobre a necessidade da implantação de gestões
intermunicipais e participativas de bacias, entre outros. Realiza atividades como a semana da água cidadania e responsabilidade sócio-ambiental, o enduro das Águas, produção de mudas através de
mini viveiros florestais, cobrança de água, capacitação aos professores, entre outras. São parceiros
dos programas e projetos as Secretarias Municipais de Educação e de Meio Ambiente, Diretorias de
Ensino, autarquias e empresas municipais de água, entidades não governamentais e empresas
15
privadas. Os custos com os programas e projetos variam conforme a captação de recursos obtidas
das prefeituras.
Esse Consórcio é um arranjo institucional que, ao longo dos anos, foi se diferenciando: no
início de sua atuação era formado apenas com membros do poder público e, na década de 1990,
incluiu novos membros na sua estrutura organizacional como as empresas. Essa experiência
avançou na discussão de que na temática de desenvolvimento local é necessário transpor a atuação
do poder público para outros atores (empresários, professores da rede de ensino, etc.).
3.1.3. Consórcios Intermunicipais de Saúde
No levantamento foram identificados 13 consórcios com atuação em saúde, sendo que essas
iniciativas envolvem construção/ manutenção de hospitais, clínicas de especialidades, laboratórios,
farmácia de manipulação e de outros serviços secundários. Esses consórcios abrangem 135
municípios (20,93% dos municípios paulistas). A população abrangida é de 2.370.890 habitantes
(6,03% do Estado).
A maioria dos consórcios é formada por municípios que possuem uma população menor de
30.000 habitantes e tem um município referência com mais de 50.000 habitantes. Três dos
consórcios levantados abrangem até 50.000 habitantes, dois de 50.001 a 100.000, sete de 100.001 a
500.000 e um mais de 500.001 habitantes o que aponta para uma oferta de serviços secundários.
O Consórcio de Desenvolvimento da Região de Governo de São João da Boa Vista –
Conderg, criado em 1985, é formado por 16 municípios e deu início ao seu trabalho com a
discussão do desenvolvimento econômico e social, que identificou como um vetor a infra-estrutura
de atendimento à saúde 24 . Em um primeiro momento, atuava nas áreas de informática e saúde e
hoje com patrulhas mecanizadas e na organização de serviços de assistência secundários à saúde.
Essa experiência é uma referência na qualidade do atendimento em oftalmologia, em
otorrinolaringologia e com pessoas com necessidades especiais. Destaca-se pela parceria firmada
com universidades, em especial com a Universidade de Campinas - Unicamp e Universidade de São
Paulo –USP.
24
Em seu estatuto o desenvolvimento aparece como uma de suas finalidades: “representar o conjunto de municípios que o
integram, em assuntos de interesse comum; reunir e oferecer recursos e meio para que seus associados possam dar, de
forma filantrópica, a seus munícipes, condições de vida e desenvolvimento de maneira digna e humanitária no campo
do ensino e trabalho, especificamente na saúde e assistência social; planejar, adotar e executar medidas destinadas a
promover e acelerar o desenvolvimento socioeconômico da região” - Estatuto alterado do Conderg, artigo 7º, 24/3/1999.
16
Há ainda duas iniciativas (Consórcio Intermunicipal do Vale do Paranapanema Civap/Saúde e o Consórcio Intermunicipal de Saúde do Vale do Ribeira – Consaúde) surgem a
partir do desmembramento de consórcios já existentes com a área de atuação/finalidade de
desenvolvimento. A saúde é entendida por esses municípios como um fator estratégico de
desenvolvimento, na busca da melhoria da qualidade de vida e da sua população. Em função dos
serviços prestados e da necessidade de ter uma gestão própria os municípios criavam uma nova
instituição.
O Consaúde, formado por 26 municípios, abrange parte do Vale do Ribeira, da região de
Sorocaba e da região metropolitana de São Paulo e presta serviços na área de saúde em nível
secundário, nas áreas pré-hospitalar, ambulatorial e meios diagnósticos (laboratório de análises
clínicas e imagem). Administra o Hospital Regional do Vale do Ribeira (247 leitos), o Complexo
Ambulatorial Regional e o Ambulatório de Saúde Mental do Vale do Ribeira; o Laboratório
Regional Vale do Ribeira; o Serviço de Atendimento Médico às Urgências - Samu (7 bases
operacionais); e o Hospital São João (70 leitos). Atende á população do Vale do Ribeira e usuários
das rodovias que atravessam a região (BR-116 e estradas estaduais e municipais).
Dezessete municípios da região do Vale do Paranapanema, desde 1985 possuem um
consórcio com a finalidade de possibilitar o desenvolvimento regional, e, desde 1998, trocam
serviços de saúde entre eles. Em 2000, criaram um novo consórcio, com o foco em saúde.
Atualmente realizam conjuntamente: pagamento das despesas de enfermagem e do motorista da
UTI móvel; atendimento de urgência e emergência em neurocirurgia no Hospital Regional de Assis;
capacitação da equipe técnica de saúde da região; contratação de nutricionista para atendimento em
cozinhas pilotos para três dos municípios consorciados; fomento à vinda da Faculdade de Medicina
de Marília - Famema para auxiliar no atendimento à população regional dentro do Hospital
Regional de Assis; distribuição de exames, através de equipamentos pactuados; e farmácia de
manipulação de medicamentos. O consórcio além de melhorar o acesso a medicamentos e serviços
tem possibilitado a geração de emprego na própria região. Apenas para exemplificar, além dos
empregos formais, o Civap/saúde abre espaço para estágios na farmácia, formando equipes na
própria região.
Esses consórcios com pequeno investimento, em relação aos benefícios trazidos à população
usuária do SUS, têm conseguido utilizar os equipamentos disponíveis nos municípios e os
profissionais especializados para coordenar a atividade. A estratégia de trabalhar de forma
consorciada garante o acesso à saúde e se compõe uma estratégia de desenvolvimento regional.
17
18
3.1.4 Consórcios Intermunicipais de Desenvolvimento
Há 14 consórcios de desenvolvimento 25 , dos quais três consórcios são apenas de
desenvolvimento; três de desenvolvimento/articulação regional; dois são consórcios de
desenvolvimento/meio ambiente/recursos hídricos; um é de desenvolvimento e saúde; um é de
desenvolvimento e turismo; um é de desenvolvimento, recursos hídricos, meio ambiente, educação
e transportes; e três são de desenvolvimento e segurança alimentar. A população abrangida por
essas iniciativas é de 8.680.645 habitantes.
A maioria dos consórcios de desenvolvimento é formada por municípios, em média com
menos de 30.000 habitantes, mas nesses arranjos institucionais há um município-pólo participante
(São João da Boa Vista, Assis, Lins, São José dos Campos, Franca, São José do Rio Preto, Registro
e Itapeva). Uma exceção é o Consórcio do ABC no qual a maioria dos participantes tem mais de
100.000 habitantes. Outros consórcios diferenciados são o Codivap e CITP com cinco e nove
municípios membros com mais de 100.000 habitantes.
Dos 14 consórcios, um foi criado na década de 1970, cinco na de 1980, quatro na de 1990 e
quatro na de 2000. Todos assumem a personalidade de associação civil com exceção do Codivap,
que é uma fundação.
Uma diferenciação na estrutura organizacional aparece com os três
Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local – Consad, que apesar de ser uma
associação civil, envolvem o Poder Público local e outros atores.( sindicato, governo estadual , entre
outros).
A discussão das opções de desenvolvimento para a região passa a fazer parte do cotidiano
dos executivos municipais. Um exemplo é o Civap que preparou “diagnósticos do meio físico, dos
recursos hídricos da região e turismo; promoveu trabalhos de educação ambiental; apoiou a
organização da central de recebimento de embalagem de agrotóxicos; foi a agência regional do
banco da terra; tem um engenheiro, de uma empresa contratada, que dá apoio aos assentamentos
rurais; incentiva encontros e o fomento de projetos que promovam as alternativas de
desenvolvimento (piscicultura, agronegócio, biotecnologia, etc.); realizou a articulação para a
duplicação da Rodovia Raposo Tavares; etc.” 26 .
25
Há diversos conceitos de desenvolvimento. Assim optou-se por adotar a área de atuação/finalidade de
desenvolvimento daqueles consórcios que possuem, em seus estatutos, essa denominação.
26
CRUZ, M. do Carmo M. T. Universalização do Acesso ao Medicamento: a Experiência da farmácia de Manipulação
do Consórcio Intermunicipal de Vale do Paranapanema – Civap/Saúde. In FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA
Cepam.Coordenadoria de Gestão de Políticas Públicas – Cogepp. Municípios paulistas em busca de Novas Práticas:
as 12 finalistas do prêmio Chopin Tavares de Lima – novas práticas municipais. São Paulo, 2005. p. 113
19
3.1.5. Turismo
No levantamento realizado os consórcios foram diferenciados entre aqueles que atuam com
turismo. São dois consórcios de turismo, sendo um deles exclusivamente de turismo e o outro de
turismo e desenvolvimento. Envolvem 20 municípios (3,10% dos municípios paulistas) e uma
população de 987.999 habitantes (2,51% do Estado).
O Consórcio Intermunicipal do Pólo Turístico do Circuito Aventuras do Aguapeí é formado
em sua maioria por pequenos municípios (menos de 30.000 habitantes) e o Consórcio
Intermunicipal Circuito das Frutas é composto por municípios de porte médio e grande.
O circuito das Frutas firmou uma parceria com empresários locais e elaborou um plano
estratégico para a região, incentivando, na região metropolitana de Campinas, o setor rural,
principalmente da fruticultura que já existia com o cultivo de figo, uva, morango, ameixa, etc. Oito
municípios da região estão desenvolvendo e fomentando o turismo rural e apoiando atrativos como
adegas de vinho artesanal e licores; produção de compotas e geléias de frutas de época; orquidários;
visitas às fazendas históricas de café e dentro de Área de Proteção Ambiental - APA na Serra do
Japi, com opções de trilhas cachoeiras ou descanso; entre outras. Desta forma iniciam um trabalho
conjunto de divulgação, desenvolvimento e estruturação do turismo em um espaço rural regional.
Maximizam as potencialidades e infra-estruturas já existentes, e estão vendo o turismo como uma
forma de dinamizar a economia local.
3.1.6. Consórcios Intermunicipais de Segurança Alimentar
Os três consórcios intermunicipais de segurança alimentar são induzidos pelo governo
federal, envolvem mais atores do que o poder público municipal e abrangem 62 municípios (9,61%
dos municípios paulistas) e uma população de 924.987 habitantes (2,35% da população do Estado).
É um novo arranjo institucional que, apesar de assumir a personalidade jurídica de associação civil
tem a participação do Estado e da sociedade civil organizada. Um estudo sobre a formação e
composição dessas novas formas organizacionais poderia auxiliar na discussão das tendências de
aglutinação de municípios nos últimos anos.
3.1.7. Outros Consórcios Intermunicipais
Há ainda um consórcio intermunicipal de agricultura e um consórcio de informática. O
consórcio de agricultura envolve 18 municípios e uma população de 114.840 habitantes, sendo que
a maioria de seus membros (88,89%) tem até 10.000 habitantes.
20
O consórcio de informática envolve 13 municípios com uma população abrangida de
240.670 habitantes, sendo a maioria de seus membros (84,62%) com menos de 30.000 habitantes. É
importante observar que o consórcio de informática, criado na década de 1980, foi se adequando, no
decorrer do tempo. Em um primeiro momento, desenvolveu o software e imprimia os carnês de
Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU e Imposto sobre Serviços – ISS aos municípios
consorciados. No decorrer dos anos de seu funcionamento essa tecnologia foi repassada a cada
município e o consórcio realiza a assessoria e desenvolve sistemas aos municípios consorciados.
3.2. Outras Formas de Cooperação
No Estado de São Paulo, há outras formas de cooperação que envolvem 645 municípios
paulistas: são 23 associações, 12 agências e 34 outras formas de cooperação.
As associações existentes são na maioria de prefeitos (86,96%) mas há também as de
vereadores. Algumas associações (União dos Vereadores do Estado de São Paulo - UVESP,
Associação Paulista de Municípios - APM, entre outras) abrangem todos os municípios paulistas e
outras aglutinam atores de uma determinada região ou microrregião (Alta Noroeste, Nova Alta
Paulista, etc.) ou atendem um público específico (Associação dos Municípios para o
Desenvolvimento da Agricultura Familiar Paulista – Amdafap e Associação das Prefeituras das
Cidades Estância do Estado de São Paulo – Aprecesp). As 23 associações envolvem os 645
municípios paulistas, mas se excluirmos as de abrangência estadual (APM, Uvesp, etc.) há 386
municípios participando de associações (59,84%).
Surgiram, a partir da década de 1990, outras iniciativas que não têm apenas a participação
do poder público. Câmaras regionais, agências de desenvolvimento, redes com atuação temática e
outros
arranjos
institucionais
começam
a
ser
uma
alternativa
de
articulação
intermunicipal/microrregional.
Há 12 agências de desenvolvimento intermunicipais no Estado de S.Paulo que abrangem
174 municípios paulistas e 15 municípios do Estado do Paraná. Foram inspiradas na experiência
européia; articulam o Poder Público e outros atores da sociedade civil, em especial a iniciativa
privada; e pretendem promover o desenvolvimento de um determinado território. A Agência de
Desenvolvimento Econômico do Grande ABC, criada na década de 1990, surgiu, a partir da
articulação existente no Consórcio intermunicipal do ABC, abrange outros atores que não apenas o
poder público e tem uma atuação específica (marketing regional, apoio a empreendedores, sistema
de informações, etc.). Todas envolvem municípios de uma microrregião ou do Estado, com exceção
21
da Agência de Desenvolvimento da Mesorregião Vale do Ribeira / Guaraqueçaba que abrange
municípios de dois Estados (São Paulo e Paraná) e sua formação foi incentivada pelo Governo
Federal, em função da Mesorregião do Vale do Ribeira ser uma das treze Mesorregiões mais pobre
do país.
Os municípios paulistas, a partir da década 1990, passam a participar de outras
institucionalidades (Redes, Câmaras, etc.). Algumas têm como foco a articulação e outras são
temáticas (Corredor Intermunicipal de Cultura, Rede Adolescente – Interações pela Vida, Rede
Urbal, Rede Brasil de Organismos de Bacias - Rebob, Rede Mercocidades, Rede Habitat, etc.).
Há experiências que não abrangem municípios de um território contíguo como a Rede
Paulista de Educação Ambiental, Rede Prefeito Amigo da Criança da Fundação Abrinq, Agência de
Cooperação de Municípios Brasileiros, Rebob, entre outras. Algumas delas são constituídas por
municípios de outras regiões ou até mesmo de outros países (Associação Internacional das Cidades
Educadoras, Rede URB AL – 10: Luta contra a Pobreza Urbana, etc.).
Passam a ter uma representação importante no cenário atual as organizações de
representação setorial ou de classe (Conselho de Secretários Municipais de Saúde – Cosems/SP,
Frente Paulista de Dirigentes Públicos Municipais de Assistência Social e União Nacional dos
Dirigentes de Educação – Undime/SP, entre outras) e é crescente, no decorrer dos anos, a
participação dos municípios nessas outras formas. Ao serem analisados os municípios participantes
dessas outras formas de cooperação observa-se que São Paulo, Rio Claro, Santo André, Piracicaba
participam de várias iniciativas.
4. Considerações Finais
Dos 645 municípios paulistas, 71,78% têm até 30 mil habitantes e respondem por 11,44% da
população (Tabela 5) do Estado. Essa distribuição, as condições sócio-política-cultural-econômica
das localidades e as novas atribuições assumidas pelos Municípios após a Constituição de 1998
ndica que a maioria dos municípios não podem resolver todos os seus problemas individualmente,
contribuindo para que muitos desafios sejam resolvidos de forma articulada e integrada.
Com as novas funções atribuídas aos municípios na Constituição Federal de 1998 e nas leis
que a regulamentam, os gestores municipais e, em especial os de municípios de pequeno porte, não
possuem recursos (humanos, financeiros e materiais) suficientes para a implantação de todos os
serviços. O trabalho articulado entre os municípios é uma alternativa para a implementação das
políticas públicas. A implementação de um consórcio ou de outra forma de cooperação
22
intermunicipal (agência, rede, associação, etc.) tem sido utilizada pelo Poder Local. Entretanto, a
sua implementação requer o preparo de seus gestores e a elaboração de um plano de ação, para
garantir o cumprimento das finalidades estabelecidas no momento de sua criação. É fundamental
um acompanhamento permanente e uma avaliação periódica das ações realizadas.
Assim, é importante um estudo aprofundado que analise e aperfeiçoe essas experiências,
identificando os condicionantes que garantam a continuidade das iniciativas na mudança das
gestões municipais; definindo o papel do Estado como indutor e apoiador de alguns consórcios;
indicando os fatores mobilizadores para a criação de novos arranjos institucionais; verificando
como se dão as políticas específicas para cooperação entre os municípios, Estados e União no
financiamento e apoio aos consórcios, entre outras questões.
Deve ser salientado que não existe um modelo único nas experiências paulistas. A
criatividade é uma característica das administrações e pode ser vista nas iniciativas mais antigas. As
estratégias de trabalhar de forma cooperada variam conforme a área de atuação, a região atendida, a
data de sua criação, a forma de cooperação, a parceria com o Estado, entre outras. Entretanto, são
iniciativas onde os conjuntos de municípios criam algumas alternativas para melhorar as condições
de vida da sua microrregião. A partir da realidade local promovem soluções que nascem de baixo
para cima e muitas delas promovem o desenvolvimento, articulando o crescimento econômico com
inclusão social, melhoria da qualidade de vida e sustentabilidade ambiental. Em outros arranjos
institucionais pouco se avançou em uma estratégia de desenvolvimento estabelecida, eles se
estruturaram para a da prestação de um ou mais serviços, o que já é um avanço na prática de
atuação existente.
Entretanto, no decorrer dos anos observa-se uma articulação maior do Poder Público
Municipal com outros atores (universidades, institutos de pesquisas, organizações não
governamentais, empresas, etc), sendo que em algumas iniciativas esses atores passam a participar
da gestão desses novos arranjos institucionais. Essa alteração demonstra que os municípios têm
ampliado a sua visão do Poder Público, compreendendo que as ações para serem efetivas
necessitam de articulação com outros setores para além da Prefeitura Municipal.
Destaca-se que várias iniciativas de cooperação intermunicipal permanecem funcionando há
três décadas em função dos serviços ofertados, do grau de articulação, de resultados alcançados, do
relacionamento com os atores da microrregião de sua abrangência, entre outros fatores. Conhecer
um pouco mais a sua gestão pode contribuir para que avancemos na implementação das políticas
públicas.
23
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