Tribunal de Contas da União
Dados Materiais:
Decisão 667/97 - Plenário - Ata 39/97
Processo nº TC 002.230/97-6.
Interessado: Deputado Federal Roberto Rocha.
Unidades Jurisdicionadas: Prefeituras Municipais.
Relator: Ministro-Substituto Lincoln Magalhães da Rocha.
Representante do Ministério Público: não atuou.
Unidade Instrutiva: Secretaria de Auditoria e Inspeções - SAUDI.
Especificação do "quorum":
Ministros presentes: Iram Saraiva (na Presidência), Humberto
Guimarães Souto, Bento José Bugarin e os Ministros-Substitutos José
Antonio Barreto de Macedo e Lincoln Magalhães da Rocha (Relator).
Assunto:
Consulta formulada pelo Senhor Deputado Federal Roberto Rocha,
sobre a obrigatoriedade de as Prefeituras Municipais publicarem, no
Diário Oficial da União, Aviso de Licitação com vistas à aquisição
de alimentos destinados à merenda escolar, mediante a utilização de
recursos federais.
Ementa:
Consulta formulada por Parlamentar. Obrigatoriedade de as
prefeituras municipais publicarem no Diário Oficial da União Aviso
de Licitação com vista à aquisição de merenda escolar mediante a
utilização de recursos federais. Ausência dos requisitos de
admissibilidade. Não conhecimento. Arquivamento.
- Não há a obrigatoriedade de publicação do instrumento
convocatório no DOU, mas sua divulgação no órgão oficial do Estado
ou Distrito Federal e em jornais de grande circulação ou regional.
Data DOU:
20/10/1997
Página DOU:
23650
Data da Sessão:
08/10/1997
Relatório do Ministro Relator:
Grupo I - Classe III - Plenário.
-TC 002.230/97-6.
-Natureza: Consulta.
-Interessado: Deputado Federal Roberto Rocha.
-Ementa: Consulta. Indagação quanto à obrigatoriedade de as
Prefeituras Municipais publicarem, no Diário Oficial da União,
Aviso de Licitação com vistas à aquisição de merenda escolar,
mediante a utilização de recursos federais. Considerações sobre a
matéria. Falta de requisito regimental de admissibilidade. Não
conhecer da Consulta. Encaminhamento ao interessado de cópia do
Relatório, Voto e Decisão. Arquivamento do processo.
Adoto como Relatório o judicioso parecer formulado pelo Sr.
Analista Milson do Carmo Nascimento, no âmbito da Secretaria de
Auditoria e Inspeções - SAUDI, cuja peça instrutiva (fls. 05/09)
mereceu o beneplácito do escalão dirigente daquela Unidade Técnica:
"1. Trata o presente processo de Consulta formulada pelo
Deputado Federal ROBERTO ROCHA sobre a obrigatoriedade de as
Prefeituras Municipais publicarem no Diário Oficial da União Aviso
de Licitação.
1.1 Destaca o parlamentar que as Prefeituras Municipais
recebem recursos federais para a aquisição de alimentos para a
merenda escolar, e indaga se as prefeituras se obrigam a publicar
no D.O.U. o Aviso de Licitação ou se cumprem o art. 21, item II, da
Lei nº 8.666/93.
1.2 Como justificativa da Consulta feita a este Tribunal,
observa o Deputado que se encontram com freqüência publicações de
Avisos de Licitações de prefeituras.
1.3 Importante salientar que a presente Consulta não apresenta
o requisito de admissibilidade previsto no art. 216 do Regimento
Interno, vez que não foi formulada por um dos Presidentes do Senado
Federal ou da Câmara dos Deputados, de Comissão Técnica ou de
Inquérito de qualquer das Casas do Congresso Nacional, mas
apresentada diretamente por parlamentar.
1.3.1 Entretanto, em alguns casos, o Tribunal tem atendido a
pedidos de informações ou denúncias sobre irregularidades
apresentadas por parlamentares.
2. Tratando da questão suscitada pelo parlamentar, em
princípio, não se admitem ações sigilosas no âmbito da
Administração Pública. Os gestores públicos devem dar amplo
conhecimento dos seus atos aos administrados.
2.1 Os órgãos e entidades no âmbito dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios subordinam-se aos
princípios catalogados na Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93, arts.
1º e 2º), dentre os quais destaca-se o princípio da publicidade.
2.2 A publicidade mereceu do legislador ordinário especial
destaque. O art. 3º da referida Lei inscreve entre os princípios
maiores, o princípio da publicidade e impõe sua obediência,
destacando-se, dentre outros, a publicação dos avisos de editais
das concorrências e das tomadas de preços.
3. Especifica a mesma Lei nº 8.666/93, art. 20, que as
licitações serão efetuadas no local onde se situar a repartição,
mas acrescenta, em parágrafo do mesmo artigo, que este dispositivo
não impedirá a habilitação de interessados residentes ou sediados
em outros locais.
'Art. 20. As licitações serão efetuadas no local onde se
situar a repartição interessada, salvo por motivo de interesse
público, devidamente justificado.
Parágrafo único. O disposto neste artigo não impedirá a
habilitação de interessados residentes ou sediados em outros
locais.'
3.1 José Cretella Júnior (Das licitações públicas, Ed.
Forense, 1996, pág. 218) em comentário ao art. 20, diz que 'para
evitar interpretação errônea, levando a crer que o dispositivo
seria discriminatório, para favorecer os residentes ou sediados
perto da repartição interessada, o legislador 'ad cautelam',
inseriu, no parágrafo único, a advertência dirigida aos licitantes
interessados, os quais, mesmo estando longe do local onde se
realizarem os trabalhos, não serão impedidos de concorrer ao
pleito, tendo direito à habilitação.'
4. Ao tratar da publicidade dos atos, a Lei nº 8.666/93, com
redação dada pela Lei nº 8.883, de 08/06/94, estabelece em seu
artigo 21, 'caput', e item I, que os avisos contendo os resumos dos
editais das concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e
dos leilões, embora realizados no local da repartição interessada,
deverão ser publicados com antecedência no Diário Oficial da União,
quando se tratar de licitação feita por órgão ou entidade da
Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar de obras
financiadas parcial ou totalmente com recursos federais ou
garantidas por instituições federais.
'Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das
concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões,
embora realizados no local da repartição interessada, deverão ser
publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez:
I - no Diário Oficial da União, quando se tratar de licitação
feita por órgão ou entidade da Administração Pública Federal e,
ainda, quando se tratar de obras financiadas parcial ou totalmente
com recursos federais ou garantidas por instituições federais;'
4.1 Destaca Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de
Licitações e Contratos Administrativos, Aide Editora, 4ª ed., 1995,
pág. 119) que 'a Lei 8.883 reformulou a redação do art. 21,
suprimindo exigências excessivas e adaptando as formalidades de
publicidade às peculiaridades locais.'
4.2 Entretanto, é de se observar que a lei obriga os órgãos e
entidades estaduais e municipais que realizarem licitação para
realização de obras, financiadas parcial ou totalmente com recursos
federais ou garantidas por instituições federais, a publicarem no
Diário Oficial da União os resumos dos editais (art. 21, item I).
Nesse ponto, a lei é clara e impositiva. Determina sejam publicados
no D.O.U. os avisos contendo os resumos dos editais das
concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões,
ainda que tais licitações sejam realizadas no local da repartição
interessada.
4.2.1 Por outro lado, ao especificar a licitação para obras, a
nosso ver, a lei não obriga a publicação no D.O.U. quando a
licitação destina-se à contratação de serviços ou compra de bens,
mesmo com recursos repassados pelo Governo Federal, como no exemplo
apresentado pelo consulente, qual seja, para aquisição de alimentos
destinados à merenda escolar.
4.2.2 Aliás, nesse particular, cabe registrar comentário de
Toshio Mukai (O Novo Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos
Públicos, 3ª ed., 1994, pág. 50), com entendimento de que devam
também ser publicadas no D.O.U. as licitações para compras e
serviços financiados parcial ou totalmente com recursos federais ou
garantidos por instituições federais.
'O 'caput' do art. 21 dispõe que os resumos dos editais de
concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões,
embora realizados no local da repartição interessada, deverão ser
por uma vez: I - no D.O.U., quando se tratar de licitação feita por
órgão da Administração Pública Federal e, ainda, quando se tratar
de obras, compras e serviços financiados parcial ou totalmente com
recursos federais ou garantidos por instituições federais;'
4.3 Quanto ao conteúdo da publicação, a divulgação pela
imprensa oficial não exige a publicação do edital por completo, mas
tão-somente 'Aviso' contendo as informações básicas sobre a
licitação. Consoante § 1º do art. 21 da Lei n 8.666/93, o aviso
deverá conter a indicação do local em que os interessados poderão
ler e obter o texto integral do edital e todas as informações sobre
a licitação. Esse é o meio pelo qual eventuais interessados, ainda
que fora dos limites do Estado ou Município, tomam conhecimento da
abertura da licitação.
4.4 Em face de tais considerações, não tem por que se eximir o
licitante da obrigatoriedade legal, ou seja, do dever de dar amplo
conhecimento da abertura do processo licitatório, pois, caso
contrário, estaria impedindo a habilitação de interessados
residentes ou sediados em outras localidades.
4.5 Ainda, segundo o que dispõe o § 4º do mesmo art. 21,
qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma
que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente
estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a alteração não
afetar a formulação das propostas.
5. A respeito da segunda parte da indagação feita pelo
Consulente, se as prefeituras devem cumprir apenas o disposto no
inciso II do art. 21 da Lei nº 8.666/93, ou seja, publicar os
Avisos apenas no Diário Oficial do Estado, temos que, quando se
tratar de licitação realizada por órgão ou entidade da
Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do Distrito
Federal, com recursos próprios, e não se tratar de obras garantidas
por instituições federais (inciso II do art. 21 da Lei nº
8.666/93), o Aviso contendo os resumos dos editais das
concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões,
serão publicados no Diário Oficial do Estado, ou do DF, consoante
art. 21, 'caput', e inciso II, da Lei nº 8.666/93, com redação dada
pela Lei nº 8.883/94.
'Art. 21. Os avisos contendo os resumos dos editais das
concorrências, das tomadas de preços, dos concursos e dos leilões,
embora realizados no local da repartição interessada, deverão ser
publicados com antecedência, no mínimo, por uma vez:
II - no Diário Oficial do Estado, ou do Distrito Federal,
quando se tratar, respectivamente, de licitação feita por órgão ou
entidade da Administração Pública Estadual ou Municipal, ou do
Distrito Federal;'
6. Ademais, conforme estabelecido no item III do citado art.
21, os Avisos de Licitação devem ainda ser publicados em jornal
diário de grande circulação no Estado e também, se houver, em
jornal de circulação no Município ou na região onde será realizada
a obra, prestado o serviço, fornecido, alienado ou alugado o bem,
podendo, ainda, a Administração, conforme o vulto da licitação,
utilizar-se de outros meios de divulgação para ampliar a área de
competição.
7. Essa mesma questão da publicação das licitações foi objeto
de apreciação no âmbito do Tribunal de Contas da União que, ao
analisar o processo TC 600.153/94-0 (Decisão nº 739/94-Plenário, de
01 de dezembro de 1994), determinou, com relação a recursos
oriundos de convênios firmados com órgãos federais, que os
procedimentos administrativos concernentes às licitações e
contratos sejam pautados à luz da Lei nº 8.666/93, alterada pela
Lei nº 8.883, de 08/06/94, especialmente quanto à publicação do
Edital de Licitação no Diário Oficial da União, em conformidade com
o art. 21, itens I, II e III, quando se tratar de concorrência,
tomada de preços, concurso ou leilão, 'verbis':
'1. determinar à Prefeitura Municipal de Parnamirim/RN que,
relativamente aos recursos recebidos da PETROBRÁS (Lei nº 7.525/86)
e aqueles oriundos de convênios firmados com órgãos federais, seus
procedimentos administrativos concernentes às licitações e
contratos sejam pautados à luz da Lei nº 8.666/93, alterada pela
Lei nº 8.883, de 08/06/94, especialmente quanto:
1.1 à publicação do Edital de Licitação no Diário Oficial da
União, no Diário Oficial do Estado e em pelo menos um jornal diário
de grande circulação no Estado ou, se houver, no Município,
indicando onde será realizada a obra ou serviço, em conformidade
com o art. 21, itens I, II e III, quando se tratar de concorrência,
tomada de preços, concurso ou leilão.'
8. Na doutrina, não verificamos maiores estudos tratando
detalhadamente desta matéria específica, conforme pesquisa feita
através do sistema informatizado do Serviço de Documentação do TCU,
e nas obras de vários autores, dentre os quais Toshio Mukai - O
Novo Estatuto Jurídico das Licitações e Contratos Públicos, 3ª ed.,
1994; Ivan Barbosa Rigolin e Marco Tullio Bottino - Manual Prático
das Licitações, Ed. Saraiva, 1995; Jessé Torres Pereira Júnior Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração
Pública, Ed. Renovar, 1994; Wolgran Junqueira Ferreira - Licitações
e Contratos na Administração Pública, Edipro, 1994; Marçal Justen
Filho - Comentários à Lei de Licitações e Contratos
Administrativos, Aide Editora, 4ª ed., 1995.
9. Ante as considerações aqui apresentadas, submetemos o
assunto à consideração superior com proposta, na hipótese de o
Relator conhecer da Consulta, se responda ao Consulente que:
9.1 Os órgãos e entidades estaduais e municipais que
realizarem licitação para obras, financiadas parcial ou totalmente
com recursos federais ou garantidas por instituições federais,
devem publicar Aviso no Diário Oficial da União, no Diário Oficial
do Estado ou do Distrito Federal e em pelo menos um jornal diário
de grande circulação no Estado e, se houver, em jornal de
circulação no Município ou na região onde será realizada a obra,
contendo a indicação do local em que os interessados poderão ler e
obter o texto integral do edital e todas as informações sobre a
concorrência, tomada de preços, ou concurso, ainda que tais
licitações sejam realizadas no local da repartição interessada, em
conformidade com o art. 21, itens I, II e III, da Lei nº 8.666/93,
com redação dada pela Lei nº 8.883/94.
9.1.1 Na hipótese de licitação para a contratação de serviços
ou compra de bens, não há obrigatoriedade de publicação do aviso no
Diário Oficial da União."
Voto do Ministro Relator:
O cerne da presente Consulta reside em dúvida levantada pelo
Senhor Parlamentar quanto à obrigatoriedade de as Prefeituras
Municipais publicarem, no Diário Oficial da União, Aviso de
Licitação para aquisição de alimentos destinados à merenda escolar,
mediante a utilização de recursos federais.
2. Fui designado Relator destes autos em decorrência de
sorteio realizado no dia 09.04.97, fundamentado no art. 25 da
Resolução/TCU nº 64/96, uma vez que, consoante salientou o Titular
da SEGECEX, "... o nobre Consulente trata das prefeituras
municipais em geral, não especificando uma em particular",
encontrando-se o universo das referidas Prefeituras distribuído
entre todas as Listas de Unidades Jurisdicionadas, configurando,
portanto, conflito de competência entre os Relatores (fl. 2).
3. A propósito da matéria em apreço, em que pese a Instrução
ter ventilado o tema de forma elucidativa, não é demais acrescentar
as seguintes considerações.
4. O princípio da publicidade emerge do mandamento
constitucional insculpido no art. 37 da Lei Maior. É considerado
como elemento integrante da própria eficácia do ato. Sua
inexistência conduz à frustração do caráter competitivo do certame
licitatório.
5. Ensina J. Cretella Júnior que "atos administrativos há que
exigem publicação no Diário Oficial. Essa publicação é essencial:
enquanto não se der o ato não se diz nulo, mas incompleto. Será
nulo, desde que passe a oportunidade de tal publicação. Há, em
Direito Administrativo, como em Direito Privado, com mesmo e maior
rigor do que neste, formas prescritas em lei, e outras que a lei
permite. A omissão da forma prescrita ou uso daquela que a lei
proíbe gera a nulidade da medida", in Direito Administrativo
Brasileiro, Rio de Janeiro, Editora Forense, 1983, volume I, pág.
303.
6. Especificamente, com relação ao objeto da Consulta, impende
lembrar que, ao proceder a Levantamento de Auditoria junto à
Prefeitura Municipal de Camocim/CE, para verificar, entre outros
aspectos, a execução de Convênio celebrado entre aquela
Municipalidade e a Fundação de Assistência ao Estudante - FAE,
objetivando a aquisição de merenda escolar, verificou a Equipe
responsável a falta de publicação do respectivo Edital de Tomada de
Preços no "Diário Oficial da União".
7. Diante da justificativa oferecida pelo Administrador, no
sentido de que tal instrumento teria sido afixado apenas na sede da
Prefeitura e no Cartório local, o Tribunal entendeu que o
procedimento feriu o princípio da publicidade.
8. Ao deliberar sobre a matéria, decidiu o Plenário,
acompanhando as conclusões do Relator, Ministro Fernando Gonçalves,
determinar ao ente auditado, além de outras medidas, que atentasse
para a obrigatoriedade de publicação dos Editais de Licitação e dos
extratos de contrato "na imprensa oficial, conforme dispõem os
arts. 21 e 61, § 1º, da Lei nº 8.666/93" (TC 275.147/95-9, Acórdão
nº 139/96, Ata nº 35/96-Plenário, Sessão de 04.09.96).
9. Noutro caso, envolvendo irregularidades na utilização de
recursos igualmente oriundos da FAE, destinados também à compra de
merenda escolar, ao apreciar Relatório de Levantamento de Auditoria
realizada na
Prefeitura Municipal de Itapipoca/CE
(TC 275.050/95-5), o Tribunal, além de outros aspectos, determinou
à mencionada Prefeitura a publicação dos Editais de Licitação "no
Diário Oficial do Estado e em jornais de grande circulação, de
acordo com o art. 21 da Lei nº 8.666/93 e em consonância com o
princípio da publicidade" (Acórdão nº 818/96, Ata nº 42/96-2ª
Câmara, Sessão de 21.11.96).
10. Obviamente, ainda que legalmente desnecessária em
determinados casos, a publicação por intermédio do D.O.U., além de
propiciar uma maior divulgação do certame licitatório, em perfeita
sintonia com o princípio constitucional da publicidade, resulta em
uma ampliação da área de competição.
11. Restringindo-me ao caso vertente, à luz do que prescreve o
estatuto das licitações e contratos administrativos, estaria
propenso a acompanhar o entendimento imprimido à espécie pelo Órgão
Instrutivo, relativamente à desnecessidade da publicação no Diário
Oficial da União do instrumento convocatório, nas circunstâncias a
que se refere a peça vestibular bem como à necessidade de
divulgação no órgão oficial do Estado ou Distrito Federal e em
jornais de grande circulação local ou regional.
12. Entretanto, assiste razão ao Sr. Analista, quando salienta
que o interessado não está elencado entre as autoridades, previstas
nas disposições regimentais, habilitadas para a formulação de
Consulta junto a esta Casa de Contas, conforme prevê o art. 216 do
RI/TCU, "ipsis litteris":
"Art. 216. O Plenário decidirá sobre Consultas, quando a
dúvida suscitada na aplicação de dispositivos legais e
regulamentares concernentes a matéria de sua competência, que lhe
forem formuladas pelas seguintes autoridades:
I - Presidentes da República, do Supremo Tribunal Federal, do
Senado Federal, da Câmara dos Deputados, de Comissão Técnica ou de
Inquérito de qualquer das Casas do Congresso Nacional, de Tribunal
Superior, de Partido Político;
II - Ministro de Estado ou autoridade de nível hierárquico
equivalente;
III - Procurador-Geral da República;
IV - Advogado-Geral da União."
13. O mesmo instrumento disciplinar, em seu art. 217,
determina que "O Tribunal não conhecerá de Consulta que não atenda
aos requisitos do art. anterior ou que verse sobre caso concreto,
devendo o processo ser arquivado após comunicação ao Consulente".
Portanto, diante da questão de ordem formal relativamente à
restrição quanto à admissibilidade da Consulta, conforme alertado
pela SAUDI (fl. 05, subitem 1.3), Voto por que o Tribunal adote a
Decisão que ora submeto à deliberação deste Egrégio Plenário.
Decisão:
O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, com
fulcro no art. 217 de seu Regimento Interno, aprovado pela
Resolução Administrativa nº 15/93, DECIDE:
1 - não conhecer da presente Consulta, por deixar de preencher
o requisito de admissibilidade previsto no art. 216 do mencionado
RI/TCU;
2 - dar conhecimento ao interessado indicado no item 3 supra
do inteiro teor desta Decisão, bem como do Relatório e Voto que a
fundamentam; e
3 - determinar o arquivamento do presente processo.
Indexação:
Consulta; Parlamentar; Prefeitura Municipal; Publicações Oficiais;
Diário Oficial; Aquisição; Alimentação; Recursos Federais;
Requisito Processual; Licitação; Publicidade (Princípio);