Coprodução do Bem Público
Paula Chies Schommer
UDESC/ESAG
2012
Coprodução do Bem Público
Accountability e modelos de
administração pública
Old Public
Administration
New Public
Management
New Public Service
(Denhardt e
Denhardt (2003)
Hierarchical –
Administrators are
responsible to
democratically elected
political leaders
Market-driven – The
accumulation of selfinterests will result in
outcomes desired by
broad groups of citizens
(or customers)
Multifaceted – Public
servants must attend to
law, community values,
political norms,
professional standards,
and citizen interests
Déficits de
accountability
Déficit de accountability
institucional (sobre os
resultados)
Déficit de accountability
social (sobre a decisão
discricionária ) e
institucional (sobre a
conformidade)
Déficit de accountability
social (sobre a decisão
discricionária ) e
institucional (e/ou social
sobre o “dever”)
Approach to
accountability
(Rocha, 2011)
2
Coprodução do Bem Público
Visões sobre accountability
Texto: Concepções alternativas de accountability: o exemplo da gestão da
saúde – Amitai Etzioni (2009)
Comentário: Ética de responsabilidade: sensibilidade e correspondência a
promessas e expectativas contratadas - Francisco G. Heidemman (2009)
Concepções alternativas de
accountability: o exemplo da gestão
da saúde
Amitai Etzioni
-Accountability como gesto – norma pura, pouca ou nenhuma instrumentalidade
-Accountability como slogan político (tranquilizador) – a renovação das garantias
simbólicas pode ser suficiente para sossegar os ânimos dos menos organizados –
corta intensidade da insatisfação e aumenta dificuldade de mobilização
-“Quando dissociado de quaisquer esforços sistemáticos para promover o alcance
efetivo dos valores desejados, a accountability torna-se um pretexto sutil para a
inação, um valor “apenas de domingo”, reconhecido mecanicamente como uma
forma mundana de protestos meramente verbais.” (ETZIONI, 2009:288)
-Accountability como bandeira de campanha de educação moral – educador moral
– o pastor e sua congregação, seus fiéis
-Processos de accountability: Accountability como política realista; Abordagem
formal, ou legal; Abordagem de orientação
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Paula Chies Schommer
Concepções alternativas de
accountability: o exemplo da gestão
da saúde
Amitai Etzioni
Accountability como política realista (realismo político, realpolitik)
Accountability como padrão de administração que reflete a totalidade das forças que atuam
no sistema – as que atuam no sentido de manter o status quo e as que buscam alterá-lo
Organização como comunidade política ; variável fundamental (poder)
Exemplo da administração hospitalar: processo político pelo qual os vários grupos
negociam, confrontam ou ajustam suas demandas; respostas às demandas de interesse de
médicos, enfermeiros, militantes sindicais, pacientes etc.
O administrador como bola de bilhar
Relação com teoria dos Stakeholders (Freeman - responsabilidade social corporativa)
A quem os administradores são mais accountable? De que fatores depende?
5
Concepções alternativas de
accountability: o exemplo da gestão
da saúde
Amitai Etzioni
Abordagem formal / legal
Regras que definem quem participa, quais os instrumentos de controle, divulgação das
informações, procedimentos internos, avaliação e auditoria
Ênfase aos freios e contrapesos (checks and balances) ; teoria dos jogos
Quem pode ser legalmente incriminável?
Padrões formais e legais de accountability não explicam tudo sobre os comportamentos ou
decisões; padrões informais ou “estrutura informal” que emergem da prática são também
determinantes
Limites:
Nem sempre os representantes do consumidor são os “do povo”
Poder formal de representação nem sempre corresponde a poder real de influência
Aura de competência que cerca médicos e administradores
Necessidade de fontes independentes de informação
Pouco incentivo para participação nas reuniões
6
Concepções alternativas de
accountability: o exemplo da gestão
da saúde
Amitai Etzioni
Abordagem de “orientação”
Accountability – baseada em uma variedade de forças interativas, não em um atributo ou mecanismo
isolado
Administradores respondem, em parte, a critérios formais/legais, em parte, aos reclamos ou demandas das
partes interessadas; e também são influenciados por seus próprios valores morais internalizados
Administradores não são seres neutros; seus valores e compromissos são influenciados por sua educação
Capacidade de liderança (criativa) para ajudar a moldar, mobilizar a combinar vetores que determinam
comportamentos; papel de educador moral
Busca do que se considera legal, ético e justo, mudando desenho da relação de forças entre vetores
Importância das coalizões e da formulação de alternativas inovadoras
Para isso, o administrador precisa conhecer como funcionam os sistemas sociais, as comunidades políticas,
os valores de cada um, e buscar alternativas de solução
Importância da interação contínua com os diversos grupos que lhe dizem respeito; o que passa pelos
mecanismos de comunicação institucional
7
Ética de responsabilidade:
sensibilidade e correspondência a
promessas e expectativas
contratadas
Francisco G. Heidemman
-A accountability, em sentido amplo, corresponde à preocupação central da ética da
responsabilidade
-Em sentido estrito e aplicado, restringe-se a relações sociais circunscritas, como as regras
de sistemas racionais-burocráticos
Ética da responsabilidade (de origem social, externa) – ação racional referida a fins;
racionalidade funcional ou pragmática como critério fundamental (Guerreiro Ramos, Voegelin)
x
Ética da convicção ou do valor absoluto (de origem individual, pessoal)
- Sentido lato de accountability: “obrigação de prestar contas a portadores de expectativas”
-Responsabilidade (do latim re + spondere): prometer em retorno, em resposta; corresponder
-Accountability (do latim ad + computare): prestar contas a, dar satisfação a, corresponder à
expectativa de.
8
Ética de responsabilidade:
sensibilidade e correspondência a
promessas e expectativas
contratadas
Francisco G. Heidemman
Accountability como estratégia para administrar expectativas
Tipos de sistemas de “prestação de contas” (pg. 305)
Graus de controle
sobre a ação da
repartição
Fontes de controle da repartição
Internas
Externas
Elevados
1. Burocrático
2. Legal
Baixos
3. Profissional
4. Político
9
Ética de responsabilidade:
sensibilidade e correspondência a
promessas e expectativas
contratadas
Heidemman (2000)
O melhor sistemas de prestação de contas
Depende de três fatores, em cada situação ou organização específica:
1. Da natureza das tarefas (“prestação de contas” de nível técnico)
2. Da estratégia gerencial adotada pelos dirigentes (“prestação de contas” de nível
gerencial)
3. Do contexto institucional das operações (“prestação de contas” de nível
institucional)
O ideal é que cada repartição estabeleça mecanismos de accountability que dêem
conta dos três níveis, ao mesmo tempo
Por melhor que sejam desenhados os arranjos e sistemas, a responsabilidade
pelas ações segue associada a sujeitos morais e não entidades artificiais abstratas
(relação com responsabilidade corporativa)
10
Coprodução do Bem Público
1. Sistemas de accountability e o contexto brasileiro (de
Anna Maria Campos ao Mensalão)
2. The Monitoring State / Accountability sistêmica –
diversidade de atores e mecanismos: para além da
metáfora vertical/horizontal e relaxando as hierarquias
3. Pesquisa Politeia: coprodução do controle
4. IRSPM: accountability, inovação e aprendizagem
Coprodução do Bem Público
E por falar no contexto brasileiro...
Coprodução do Bem Público
Administração Pública no Brasil: a
contribuição analítica de Tânia Keinert
Período
Contexto Institucional
Paradigmas
1900-29
Estado Regulador-Liberal
Administração Pública como
Ciência Jurídica
1930-79
1.
2.
3.
Estado Administrativo
Administração para o
Desenvolvimento
Estado Intervencionista
Administração Pública como
Ciência Administrativa
Fases
Características do campo
de AP
•Legalismo
1930-45
1946-64
•Racionalização
•Desenvolvimentismo
1965-79
•Racionalidade e
Competência Técnicas
1980-89
Mobilização Social
Administração Pública como
Ciência Política
•Democratização
•Conflito de Interesses
•Recursos Escassos
1990-...
Redefinição do Papel do Estado
Administração Pública como
Administração Pública
•Capacidade Política aliada
à Competência Técnica
Fonte: Keinert (2000) - Administração Pública no Brasil: crises e mudanças de paradigmas – Anexo – Quadro II–
Periodização Inicial - Pg. 210
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Coprodução do Bem Público
Administração Pública no Brasil: a
contribuição analítica de Tânia Keinert
Paradigma
Conceito de
Público
Paradigma do Público
enquanto estatal
(1930-1979)
A
N
O
S
Paradigma Emergente: O
Público enquanto
“Interesse Público”
(Pós-90)
80
Relação EstadoSociedade
Estadocêntrica
Estilo de Gestão
Pública
Burocrática
C
R
I
S
E
Sociocêntrica
Pós-Burocrática
Fonte: Keinert (2000) - Administração Pública no Brasil: crises e mudanças de paradigmas – Anexo – Quadro I –
Referencial Analítico – Pg. 209
14
Coprodução do Bem Público
Noção ampliada de público?
Que pode incluir diferentes campos de
atuação e de interação?
15
Organizações
Governamentais
Projetos
Organizações
Sociais (lato Senso)
Sindicatos, Escolas
Agências
Financiadoras
Programas
Movimentos
Associativos
arranjos
pactos
tramas
fóruns
Organizações
Sociais (Stricto Senso)
ONGs,OSCIPs
teias
parcerias
Empresas
Sociais
alianças
Cooperativas
Fundações Bancos Sociais
Consultorias
consórcios
Empresariais
Coprodução do Bem Público
•Democratização
•Ampliação direitos
Marta Farah (2003)
Articulação de agendas e novos arranjos
•Inovações gerenciais
•Descentralização
•Privatização
•Novas formas de regulação
Agenda
democrática
•Parcerias público-privadas
•Novas formas de
participação na formulação,
implementação e avaliação
de políticas públicas
Agenda
neoliberal
(gerencial)
•EXEMPLOS: PROGRAMA
GESTÃO PÚBLICA E
CIDADANIA
Paula Chies Schommer
17
Coprodução do Bem Público
Articulações público-privadas (APP)
Fernando Coelho - Enapegs (2009)
Diferentes formas de articulação entre o Estado e 2º ou 3º
setor para provisão de políticas públicas e/ou prestação
de serviços públicos, considerando-se uma relação de
ganha-ganha
18
Paula Chies Schommer
Coprodução do Bem Público
Articulações público-privadas (APP)
Coelho (2009)
O conceito e a prática das APP dependem do focus do campo do saber e do
contexto institucional do Estado.
Evolução da administração pública no século XX
(elementos jurídicos, gerenciais, econômicos e sociopolíticos)
Caso do Brasil (inflexões na história político-administrativa)
Papel do Estado
Autoritarismo vs Democracia
Patrimonialismo, organização burocrática e pós-burocrática
Enfoque disciplinar
Articulações público-privadas (APP)
Coelho (2009)
Áreas de conhecimento que discutem as APP
Direito
Economia
Gestão
Ciência Política
Administração
I.
Articulações público-privadas (APP)
Coelho (2009)
Administração Pública Contemporânea
(contexto de crise e “onda” global de reformas)
Crise do Modelo de Gestão Pública desde meados dos anos 70
Modelo econômico (incapacidade fiscal, intervenção)
Modelo político (insuficiência de governabilidade)
Modelo administrativo (disfunções burocráticas)
Nova Gestão Pública (teoria, práxis)
• dimensão econômico-financeira
• dimensão administrativa-institucional
• dimensão sociopolítica
Articulações público-privadas (APP)
Coelho (2009)
A Nova Gestão Pública e as APP – a vertente econômica
Associado ao Ajuste estrutural (neoliberal) + incapacidade fiscal
• Privatização
• Concessão de Serviços Públicos
Primeira Geração
• Project Finance
• PPP
• …
A Nova Gestão Pública e as APP – a vertente administrativa
+
Associado à Qualidade de Serv. Públicos + Aperf. Processos Decisórios e
Transparência
Estado Rede (terceiro setor)
OS, OSCIPS
Processo de Desencentralização
Conselhos
Aval. Independentes (a partir de ONG´s)
…
Segunda Geração
=
•
•
•
•
•
•
Reformas
Articulações público-privadas (APP)
Coelho (2009)
A Nova Gestão Pública e as APP – a vertente sociopolítica
Associada à Cidadania Deliberativa
• Mecanismos de Democracia Participativa
• Cooperativismo, Solidariedade e Ação Coletiva
• Empoderamento
(desconcentração do poder com
aprendizagem social)
Terceira Geração
Experiências Inovadoras em âmbito local
Articulações público-privadas (APP)
Coelho (2009)
Em suma
ECONÔMICA
Foco na economicidade
& eficiência
“fazer mais com
menos”
ADMINISTRATIVA
Foco na eficácia &
qualidade
“fazer melhor”
SOCIOPOLITICA
Foco na equidade &
efetividade
“fazer diferença para o
beneficiário”
Contribuintes
Usuário (cliente)
Cidadãos
Articulações público-privadas (APP)
Coelho (2009)
A vertente Econômica e as APP (parte I)
Análise de Sistemas
• Influências
do Positivismo, visão estodocêntrica
• Administração Pública = Gestão Estatal = Engenharia Social
• Ciclo das Políticas Públicas é uma mediação técnica
• Predições Únicas, Certeza, Controle
• Valores de Economicidade, Produtividade, Eficiência
• Poder do Técnicos
Ex: áreas de APP em projetos de infra-estrutura
Articulações público-privadas (APP)
Coelho (2009)
A vertente Econômica e as APP (parte II)
Análise Econômica
• Influências do Positivismo, visão estodocêntrica
• Administração Pública = Gestão Estatal = Ajuste Estrutural
• Ciclo das Políticas Públicas é um empreendimento científico
(insulamento burocrático)
• Predominância da legalidade e/ou eficiência (princípio)
• Modelos Estocásticos (probabilidade), Cenários
Ex: áreas de APP que envolvem concessão
Articulações público-privadas (APP)
Coelho (2009)
A vertente Administrativa e as APP
Enfoque Administrativo
• n visões
• Administração Pública = Gestão Pública = Qualidade dos Serviços Públicos
• Planejamento é uma função técnico-política (de cima para baixo – reforma)
• Planejamento provém da experiência e é validado na prática (de baixo para
cima - inovação)
• Eficácia, modernização administração, melhoria dos serviços/pol. públicas
• Mudanças incrementais/graduais
Ex: áreas de APP que envolvem o Estado Rede (Conselhos, OS)
Articulações público-privadas (APP)
Coelho (2009)
A vertente sociopolítica e as APP
Mobilização Social
• Contribuições
da Teoria Crítica
• Administração Pública = Ação Coletiva = Transformação Social
• Ciclo de Pol. Públicas é uma mediação política (com aporte de tecnologia de gestão)
• Aprendizagem social, lutas emancipatórias, economia solidária, gestão social
• Política confrontacional e mudanças do status quo
Ex: áreas de APP que envolvem coprodução de pol. públicas.
Coprodução do Bem Público
Como as características de cada modelo combinam-se ou articulam-se
entre si, em cada contexto?
29
Coprodução do Bem Público
Combinação de características de
diferentes modelos
•
•
•
•
•
•
Modelos mistos de provisão de bens e serviços públicos (Salm e Menegasso, 2009)
O novo e a reiteração do tradicional são movimentos coexistentes, seja
deliberadamente, seja como adaptação não-estruturada às alterações do contexto
Novo e tradicional articulam-se e influenciam-se
Perspectiva da diversidade inserida no novo: mudanças não ocorrem em direção
única, não são unívocas e previamente definidas
Pode-se mudar para resgatar aspectos da tradição
No Brasil:
– elementos de diferentes gramáticas presentes na relação entre Estado e
Sociedade, nos diferentes períodos, de acordo com Edson Nunes: clientelismo,
corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos
– Combinação entre o arcaico e o moderno nas práticas político-institucionais
brasileiras
– Experiências inovadoras, sobretudo no âmbito local
Fontes: Farah (1996); Schommer (2003); Pinho e Sacramento (2009); Salm e Menegasso
(2009)
30
Coprodução do Bem Público
Desafios às organizações na
contemporaneidade
Lidar bem com os paradoxos e
explorar a tensão gerada pela
dupla pressão:
Ser consistente e confiável e ter
flexibilidade
Não são novidade, mas são hoje mais
reconhecidas como potenciais para
resolver problemas complexos
Diferentes em contato geram material
para o equivalente a recombinações
genéticas
Ser eficiente e ser inovadora
Explorar conhecimento existente e
explorar novas possibilidades
Cumprir padrões e normas x incentivar
inovação e mudança
Cooperação/Competição x
Negociação/Colaboração
Conflito construtivo gera ampliação de
possibilidades
Novas formas institucionais interagem
com arranjos existentes para criar
vários novos processos e
estruturas, fugindo do isomorfismo
Fonte: Child e McGrath, 2001
31
Paula Chies Schommer
Coprodução do Bem Público
•
Desafios à gestão na
contemporaneidade
•
•
•
Todas as relações sociais implicam
em luta-cooperação e isso precisa
ser considerado na gestão
Estratégias híbridas, mestiças, de
“luta-cooperação”, nas quais o mais
importante é o tracinho do meio,
que reflete a tensão constante entre
essas duas dinâmicas
Identidade – processo de
singularização
–
–
–
Luta – Cooperação
Inovação – Imitação
Individualização – Assimilação
Fonte: Martinet (2007)
•
•
Contradição, conflito e
paradoxos no centro
Articulados pelo diálogo, pela
intermediação, pela
construção coletiva, pela
política, pela gestão
Preocupação com
instrumentos (pactos, normas,
indicadores,...) de gestão e de
regulação, sem abdicar da
liberdade
Antigos (e atuais) dilemas...
Competir x cooperar
Objetividade x subjetividade
Valores x instrumentos
Liberdade x Civilização
Curto prazo x longo prazo
Sustentabilidade x competitividade
32
Paula Chies Schommer
Coprodução do Bem Público
Comunidade, sociedade, bem comum
e bem público
•
•
O sonho da comunidade: porto
seguro para os navegantes perdidos
no mar da mudança – sonho da
pureza, nós e eles – condomínios
fechados e nacionalismos
A “boa ordem” (que livraria o mundo
das contingências, da ambigüidade,
das contradições)
Para Bauman, falando sobre a tarefa
da crítica, a grande questão é:
“Como voltar a lutar pelo bem comum
reconhecendo, ao mesmo tempo,
que existem múltiplas versões do
bem e que o totalitarismo sempre
ronda aqueles que querem impor
sua versão aos outros?”
Ou...
•
Ordem republicana – unidade pela
negociação e reconciliação e não
pela supressão das diferenças
•
Diversas definições do bem
Fonte: Bauman (2001)
33
Coprodução do Bem Público
Novos conceitos e experiências em
suas dimensões
Ética
Estrutural/
Institucional /
Organizacional
• Valor
• Conceito
• Ideal
Ética
Estrutural
• Instituições
• Organizações
• Tecnologias
• Metodologias
• Ferramentas
Instrumental
Paula Chies Schommer
Instrumental
Coprodução do Bem Público
Quais conceitos passaram a figurar no debate sobre as relações
Estado-sociedade e sobre as relações público-privadas no Brasil,
nas últimas décadas?
Quais correntes, abordagens, autores, grupos de pesquisa ou
agências?
Quais os campos de manifestação desses conceitos??
Quais estruturas e instrumentos para promovê-los, para colocá-los
em prática?
Qual sua relação com coprodução do bem público?
35