Barreiras à Entrada e Defesa da Concorrência: Notas
Introdutórias
Jorge Fagundes
João Luiz Pondé
*
*
*
I - Introdução
O objetivo deste artigo é discutir o conceito de barreiras à entrada, de
modo a evidenciar a sua importância para a análise antitruste, sobretudo no
âmbito dos julgamentos de atos de concentração econômica. Em particular,
como se verá adiante, verifica- se que a presença de um baixo nível de barreiras
à entrada em um mercado relevante - ou seja, a existência de forte
concorrência potencial - é suficiente para impedir o surgimento e/ou o
exercício de poder de mercado por parte de empresas.
Com esse propósito, o artigo está dividido em quatro seções, além desta
introdução. A segunda seção apresenta e discute os principais aspectos
teóricos do conceito de barreiras à entrada. A terceira seção analisa o papel das
barreiras à entrada no âmbito da moderna teoria dos mercados constestáveis. A
quarta seção incorpora as barreiras à entrada na dimensão da análise de atos
de concentração. Finalmente, a última seção resume as principais conclusões
deste artigo.
II - Barreiras à Entrada: Aspectos Teóricos
A análise das barreiras à entrada de uma indústria, com o objetivo de
identificar e avaliar os determinantes do seu desempenho, foi originalmente
desenvolvida pelos trabalhos de Joe Bain e Paolo Sylos- Labini no anos
cinquenta. As contribuições teóricas destes autores propiciaram a base sobre a
qual foi construído o paradigma Estrutura- Conduta- Desempenho (ECD).
* Professor
da Universidade Cândido Mendes.
** Professor
do Instituto de Economia da UFRJ.
QUADRO I
O PARADIGMA ESTRUTURA-CONDUTA-DESEMPENHO
ESQUEMA ANALÍTICO
ESTRUTURA
número de produtores e compradores, diferenciação de produtos,
barreiras à entrada, estruturas de custos, integração vertical,
diversificação
1
CONDUTA
políticas de preços, estratégias de produto e vendas, pesquisa e
desenvolvimento, investimentos em capacidade produtiva
1
DESEMPENHO
Alocação eficiente dos recursos, atendimento das demandas dos
consumidores, progresso técnico, contribuição para a viabilização do
pleno emprego dos recursos, contribuição para uma distribuição
equitativa da renda, grau de restrição monopolística da produção e
margens de lucro
Fonte: Adaptado de Scherer e Ross (1990).
Os modelos ECD buscam, sinteticamente, derivar de características da
estrutura do mercado conclusões acerca do seu desempenho em termos de
alguma variável escolhida, supondo para isso que as condutas das empresas
são fortemente condicionadas pelos parâmetros estruturais vigentes. O quadro
I apresenta o esquema analítico básico.
Assim, torna- se possível identificar os fatores estruturais que
condicionam as condutas de fixação de preços das empresas e,
conseqüentemente, podem levar a situações de elevação abusiva de margens
de lucro e prejuízos para os consumidores. Basicamente, considera- se que, em
um mercado no qual as empresas têm o poder de decidir o preço a ser cobrado
pelos produtos vendidos, estes e as margens de lucro serão tanto maiores
quanto mais:
(i)
as condutas das firmas já existentes no mercado
apresentem um grau elevado de coordenação, seja
através de acordos tácitos, liderança de preços ou
cartelização;
(ii)
elevada for a exposição destas empresas à
concorrência potencial, ou seja, à ameaça de entrada
de novos concorrentes, atraídos pelas margens de
lucro praticadas no mercado.
O principal fator estrutural a afetar o grau de coordenação das condutas
das empresas estabelecidas, segundo Bain (1958), é o nível de concentração da
produção e das vendas, visto ser razoável supor que comportamentos colusivos
serão mais facilmente implementados quando um reduzido número de firmas
domina o mercado. Em mercados concentrados, por conseguinte, a
intensidade da concorrência potencial, inversamente proporcional à
magnitude das barreiras à entrada existentes, é um elemento crucial na
determinação do desempenho observado 1.
Neste sentido, Possas (1985) enfatiza o consenso dos teóricos do
paradigma ECD em "tomar a concentração econômica como o elemento básico
da estrutura [do mercado] e a intensidade das barreiras à entrada como um
indicador- chave do poder de mercado das empresas oligopolistas e codeterminante do nível de preços" (p. 95), assumindo que "é possível formular
algum nível de generalização teórica sobre a relação entre preços (margens de
lucro) e barreiras à entrada" (p. 109).
Bain (1958) define a "condição de entrada" de uma indústria como o
"estado de concorrência potencial" de possíveis novos produtores/vendedores,
podendo ser avaliada pelas vantagens que as firmas estabelecidas possuem
sobre os competidores potenciais, sendo que estas vantagens se refletem na
capacidade de elevar persistentemente os preços acima do nível competitivo
sem atrair novas firmas para a indústria em questão 2. Tais vantagens
constituem exatamente o que se denomina "barreiras à entrada". Por sua vez,
1
Já que as firmas existentes atuam coletivamente e não competem diretamente
através de reduções de preços.
uma entrada consiste no estabelecimento de uma nova empresa que constrói
ou introduz uma nova capacidade produtiva em uma indústria/ mercado 3.
Exclui- se do conceito de entrada:
(i)
a compra de uma empresa (ou planta) já atuante por
outra que não atuava no mercado;
(ii)
a expansão da capacidade de uma empresa já
existente;
(iii)
a entrada de uma empresa já estabelecida em outra
indústria, que apenas altera a forma de utilizar sua
capacidade adicionando um novo produto à sua
linha de produtos.
Resumidamente, o argumento exposto diz que
E = (Pl - Pc)/Pc, onde
E=condição de entrada;
Pl=preço limite (máximo que pode ser cobrado sem
atrair novos concorrentes);
Pc=preço que seria cobrado em um mercado
competitivo (com lucros normais).
Tem- se que Pl = Pc (1+E), ou seja, quanto mais difícil a entrada de novos
concorrentes em um mercado, maior o preço que um conjunto de empresas
2 Devendo- se
notar que, "as such, the 'condition of entry' is then a primarily structural
condition. Its reference to market conduct is primarily to potential rather than to actual
conduct, since basically it describes only the circumstances in which the potentiality of
competition from new firms will or will not become actual" (Bain, 1958, p.3).
3 O conceito de entrada também é importante para a definição do "mercado
relevante" em análises antitruste, pois permite distinguir entre efeitos de substituição
na oferta e o surgimento de um novo concorrente. Segundo Scherer e Ross (1990, p.
76), "at the risk of being somewhat arbitrary, we should probably draw the line to
include as substitutes only existing capacity that can be shifted in the short run, that is,
without significant new investment in equipment and work training".
oligopolistas, adotando comportamentos colusivos, pode adotar sem ser
ameaçado por concorrentes potenciais.
As barreiras à entrada, dada a natureza dos seus determinantes que
serão listados a seguir, são estruturais, estáveis e se modificam lentamente no
tempo, além de não poderem ser facilmente alteradas pelas entrantes
potenciais. Isto permite considerar a condição de entrada e seus determinantes
como, primariamente, condicionantes estruturais do comportamento das
firmas e não como um resultado deste comportamento.
A literatura de organização industrial desenvolve uma análise dos fatores
determinantes da existência e magnitude das barreiras à entrada que permite
classificá- las em quatro tipos básicos.
As barreiras à entrada assentadas na diferenciação de produto
decorrem da presença de elementos que fazem com que os consumidores
considerem mais vantajoso adquirir um produto de empresas já existentes do
que similares oferecidos por novos concorrentes. A intensidade de tais
barreiras será tanto maior quanto maiores:
4
(i)
o controle do acesso à tecnologia necessária para
projetar os produtos por parte das firmas existentes,
através de mecanismos legais de controle da
propriedade industrial, segredos industriais ou
presença de conhecimentos tácitos difíceis de serem
imitados 4;
(ii)
o montante de gastos com propaganda e vendas
requeridos
para
garantir
a fidelidade
dos
consumidores, impondo aos novos concorrentes
despesas elevadas para tornar seu produto
conhecido e aceito no mercado;
A forma como este controle é garantido varia de acordo com características dos
setores. Em indústrias como a farmacêutica, por exemplo, as patentes dão um
mecanismo fundamental de proteção, enquanto nas indústrias mecânicas o caráter
tácito dos conhecime ntos tem um peso maior.
(iii)
a durabilidade e complexidade dos produtos, que
tornam a reputação destes decisiva da decisão de
compra dos consumidores e fazem com que um
novo concorrente tenha que incorrer em gastos
elevados durante um período considerável de tempo
para convencer o consumidor das qualidades do seu
produto;
(iv)
a presença de práticas e canais de distribuição que
limitam a utilização de determinadas formas de
acesso ao consumidor para novos concorrentes,
como por exemplo contratos de exclusividade com
revendedores; e
(v)
a presença de "consumo conspícuo", que valoriza o
prestígio de certos produtos e torna a marca um
elemento crucial nas decisões de compra dos
consumidores.
É importante notar, dada a presença de um ou vários destes elementos
em um dado mercado, que o nível das barreiras à entrada será menor para
entrantes que já atuam em indústrias correlatas, ou seja, em movimentos de
diversificação nos quais as empresas que os realizam já possuem ativos capazes
de facilitar sua atuação em novas áreas 5. Além disso, deve- se lembrar que existe
casos em que a diferenciação de produto pode atuar no sentido de favorecer a
entrada, abrindo oportunidade para a introdução de inovações por um
entrante potencial, que atrai o consumidor oferecendo um produto com novas
características.
5
Uma empresa que atua no mercado de refrigerantes, por exemplo, provavelmente se
encontra em uma posição relativamente favorável para entrar no mercado de cervejas,
visto que já possui uma estrutura de distribuição montada. Fenômeno semelhante se
verifica por similaridades nas bases técnicas de diferentes indústrias, criando, por
exemplo, oportunidades para que empresas da indústria de equipamentos de
telecomunicações entrem em segmentos da indústria de informática.
As barreiras à entrada decorrentes da presença de vantagens absolutas
de custo para as empresas já existentes se fazem presentes quando estas têm
acesso exclusivo a determinados ativos ou recursos, o que lhes permite
fabricar, com a mesma escala de produção de um entrante potencial, a um
custo mais baixo. Tais vantagens se originam dos seguintes fatores:
(i)
capacitação de recursos humanos qualificados,
fazendo com que o entrante tenha dificuldades em
recrutar o pessoal adequado e frequentemente se
veja obrigado a pagar remunerações mais elevadas;
(ii)
tecnologias que estão disponíveis apenas para as
firmas já estabelecidas, seja devido a mecanismos
legais de proteção da propriedade intelectual, como
as patentes, seja devido a dificuldades de imitação
que são inerentes ao conhecimento tecnológico, por
sua complexidade e presença de elementos tácitos;
(iii)
controle do suprimento de matérias- primas através
da integração vertical, fazendo com que o entrante
tenha que pagar mais caro por seus insumos ou
recorrer a substitutos imperfeitos;
(iv)
compra de matérias primas mais baratas pelas
empresas já estabelecidas, devido a contratos
exclusivos ou compra em grandes volumes;
(v)
menor custo de obtenção de capital para as
empresas estabelecidas, oriundo de imperfeições no
mercado de capitais e da maior facilidade de que
estas dispõem no uso de fundos próprios para
financiar seus investimentos;
(vi)
menores
elevando
custos devido à integração vertical,
os requerimentos e capital para um
entrante eventual e criando barreiras "absolutas" à
entrada.
Também neste caso as barreiras à entrada podem se apresentar
reduzidas no caso de entrantes oriundos de indústrias correlatas, visto que
estes possuem em maior grau recursos humanos qualificados, tecnologia,
acesso a fontes internas e externas de financiamento ou unidades integradas
verticalmente na produção de alguns insumos.
Por outro lado, em certos casos o entrante pode usufruir de vantagens
por ser uma firma completamente nova, já que isso lhe permite planejar e
construir uma planta utilizando soluções técnicas de última geração, situação
que se mostra importante no caso de bens de capital que apresentam
trajetórias tecnológicas com "safras" de modelos bem definidas . Estes fatores
podem reduzir significativamente, ou mesmo eliminar, outras vantagens de
custo que as firmas já estabelecidas eventualmente possuam.
6
Um terceiro tipo de barreiras à entrada resulta da presença de
economias de escala, sejam estas reais - derivadas de redução de custos, cuja
obtenção exije o aumento das dimensões da planta ou da firma - ou
pecuniárias - derivadas do pagamento de preços menores na aquisição de
insumos, incluindo aqui menores custos com transporte, propaganda e outros
gastos relacionados às vendas 7. As economias de escala reais usualmente são
classificadas em três categorias:
(i)
(ii)
6
técnicas, resultantes do uso de equipamentos mais
eficientes;
gerenciais, resultantes da divisão de gastos gerenciais
fixos em uma produção mais elevada;
Supõe- se aqui que quem está na safra antiga enfrenta custos elevados para adaptar
seus equipamentos às configurações da nova safra (o que às vezes é até mesmo
impossível) ou para se desfazer dos equipamentos antigos antes do final da sua
depreciação.
7 A diferença portanto está em que as economias reais de escala reduzem o montante
utilizado de fatores de produção ou insumos por unidade de produto, enquanto as
economias pecuniárias de escala resultam do menor preço pago pelos fatores ou
insumos adquiridos.
(iii)
decorrentes da maior especialização do trabalho.
A presença destas economias de escala se dá quando, dadas as
dimensões do mercado e a escala mínima que viabiliza economicamente a
operação de um entrante potencial, este espera que, como resultado da sua
entrada no mercado, a oferta do(s) produto(s) em questão se eleve ao ponto de
eliminar os lucros extraordinários que tornariam atrativa a operação no setor.
Obviamente, a existência de barreiras deste tipo exige a presença de custos
irrecuperáveis vinculados à efetivação da entrada (sunk costs), sem os quais
valeria a pena para o entrante entrar e sair rapidamente do mercado (hit and
run ) para auferir temporariamente lucros extraordinários 8.
A análise dos efeitos das economias de escala sobre a
potencial é complexa, visto que estes depende m das expectativas
acerca das reações das firmas já estabelecidadas caso ocorra uma
como das expectativas das firmas estabelecidas acerca
comportamento das entrantes.
concorrência
dos entrantes
entrada, bem
do provável
Em outras palavras, como a lucratividade esperada do entrante depende
de qual será a reação da empresa já estabelecida, a intensidade da concorrência
potencial passa a ser percialmente determinada pelo processo de formação de
expectativas, o que levou alguns autores a analisar as condições nas quais
empresas já existentes adotam condutas que desencorajem entrantes
potenciais 9.
Nesta linha, é possível demonstrar que, em certo número de casos, pode
ser vantajoso para a firma estabelecida dominante procurar dimensionar seu
estoque de capital e capacidade produtiva de maneira a influenciar as decisões
de entrantes eventuais, basicamente minorando a intensidade da concorrência
potencial. A idéia básica é que, ao investir em instalações produtivas que
ficarão sub- utilizadas, a firma estabelecida cria uma "ameaça convincente" de
que sua reação será bastante agressiva frente a uma entrada, visto que seus
custos fixos se elevarão significativamente se a quantidade vendida diminuir.
8
Nos termos de Baumol, Panzar e Willig (1982), as economias de escala só dificultam a
entrada em mercados que não são perfeitamente contestáveis.
9 Cf., por exemplo, Caves e Porter (1977) e Dixit (1980, 1982).
O entrante, por sua vez, concluindo pela baixa probabilidade de uma
"acomodação" após a entrada, esperará dificuldades em ocupar sua
capacidade, de modo que será dissuadido da iniciativa de passar a operar
naquele mercado. Este tipo de análise pode ser considerado como uma
alteração dinâmica do paradigma Estrutura- Conduta- Desempenho, na medida
em que o amplia no sentido de analisar também efeitos da conduta das firmas
sobre a estrutura do mercado.
Por último, a exigência de investimentos iniciais elevados para
viabilizar a instalação uma nova empresa no mercado também é fonte de
barreiras à entrada. Por envolver a criação de nova capacidade, qualquer
investimento inicial envolve uma aplicação de recursos financeiros cujo
montante depende, em grande parte, de variáveis relacionadas às tecnologias
em uso (principalmente da relação capital/produto). Um entrante potencial
que não possua uma base de negócios significativa em outros setores pode
encontrar dificuldades em obter o capital necessário, na medida em que:
(i)
(ii)
os bancos tendem a ser relutantes e/ou a cobrar
juros mais elevados em possíveis empréstimos; e
o mercado de capitais se mostra inacessível para
uma firma sem reputação estabelecida.
Deve- se lembrar que tais barreiras são minoradas nos casos de entradas
resultantes da diversificação de grandes grupos ou conglomerados. Estes, tanto
por seu porte e capacidade de mobilização de massas de lucros auferidos em
outras áreas, quanto por freqüentemente possuírem empresas do setor
financeiro, podem reunir o capital necessário com relativa facilidade.
III - Barreiras à Entrada e Mercados Contestáveis.
Nos anos 80 foi proposta a chamada teoria dos mercados contestáveis,
procurando examinar as condições nas quais um mercado concentrado,
oligopolístico ou até monopolístico, pode apresentar desempenho competitivo
nos preços (conduta) e nos custos (eficiência) apenas sob ameaça de entrada
da concorrência potencial, sem necessidade de reduzir a estrutura à condição
atomística da concorrência perfeita, e visando ainda extrair daí implicações
normativas (Baumol, 1982).
Na teoria dos mercados contestáveis, a estrutura industrial surge como
resultado endógeno da interação entre as características técnicas da produção,
o tamanho do mercado e a concorrência potencial. Teoricamente, qualquer
estrutura de mercado - inclusive o monopólio - pode ser, em princípio,
eficiente, desde que sua constituição não resulte de arranjos extra- mercado e
que seja impossível para qualquer firma participar do mercado auferindo lucro
(Araújo Junior, 1984).
Uma configuração de mercado - isto é, o número, distribuição do
tamanho das firmas e suas pautas de produção - é eficiente quando for
simultaneamente factível e sustentável . A noção de factibilidade está associada
à necessidade de que existam técnicas de produção com as quais seja possível
atender à demanda aos preços vigentes, sem que nenhuma firma tenha
prejuízo. Formalmente, supondo que todas as firmas têm a mesma função de
custo:
(1) Σ Yi = Q(p)
ou seja, a demanda de cada produto deve ser igual à quantidade ofertada ao
preço de equilíbrio, sendo Yi o vetor de produção da firma i, p o vetor preço e Q
(p) o vetor de demanda pelos produtos da indústria;
(2) pYi - C(Yi) ≥ 0 para todas as firmas i ,e:
(3) Yi ≥ 0.
As condições associadas à manutenção de uma estrutura de mercado monopolística ou não - sem barreiras institucionais à entrada são dadas pelo
conceito de sustentabilidade : uma estrutura industrial, inclusive o monopólio
natural, é sustentável se nenhuma entrada potencial no mercado - dada a
tecnologia, a produção e o vetor de preços vigente - for lucrativa, a esses preços.
Formalmente:
(4) PeYe - C(Ye) ≤ 0 para qualquer Pe ≤ P e Ye ≤ Q(Pe).
No caso de uma atividade mono- produto com rendimentos crescentes, é
possível provar que o único equilíbrio sustentável é alcançado quando o preço
correspondente à quantidade produzida por um monopolista é igual ao seu
custo médio de produção. Para evitar a entrada de novas firmas, portanto, um
monopolista deverá praticar um política de preços que elimine seu próprio
lucro.
Contudo, segundo esta teoria, uma estrutura de mercado somente será
eficiente, do ponto de vista da maximização do bem- estar social, se a entrada
for possível, sendo impedida apenas pela política de preços das empresas
presentes no mercado. Em outras palavras, a eficiência da estrutura de
mercado dependerá do nível de obstáculos à entrada e à saída na indústria, ou
seja, de seu grau contestabilidade .
Um mercado é dito perfeitamente contestável se os concorrentes
potenciais têm acesso à tecnologia disponível e podem recuperar seus custos
de entrada, caso posteriormente decidam abandonar a indústria. Assim, o
conceito de perfeita contestabilidade está relacionado com liberdade absoluta
de entrada e saída das firmas em um determinado mercado. Note- se que esta
hipótese pressupõe, ainda que não exclusivamente:
a) a ausência de custos irrecuperáveis (sunk costs), tais
como os investimentos em ativos específicos;
b) que a tecnologia seja um bem livre; e
c) a inexistência de ações de retaliação contra os novos
entrantes por parte das empresas já presentes na
indústria 10.
10
Trata- se, evidentemente, de pressupostos heróicos, em um mundo onde a
tecnologia é fator chave na determinação da competitividade das firmas e o processo
competitivo é guiado justamente pela busca de lucro extraordinários, através da
construção estratégica de barreiras à entrada.
Vale observar que um mercado perfeitamente competitivo é
necessariamente contestável, mas o contrário não ocorre. Em particular, um
mercado perfeitamente contestável estará em equilíbrio se sua configuração for
sustentável.
Caso se verifique a presença de sunk costs 11 , as empresas não precisarão
eliminar seus lucros econômicos, na medida em que sua situação estará
protegida pela existência de barreiras à entrada de caráter não- institucional.
As implicações de natureza política da teoria dos mercados contestáveis
sao distintas da microeconomia ortodoxa: é perfeitamente possível a existência
de estruturas concentradas sem que o interesse público seja prejudicado. A
política industrial deve evitar o controle das fontes de oferta de tecnologia
( logo, devem existir instituições públicas que promovam a difusão da
tecnologia e inibam a apropriabilidade privada, sem contudo retirar o estímulo
à inovação) e o excesso de regulamentação no setor quanto ao número de
firmas (licenças de fabricação, etc). Quanto menores as barreiras à entrada no
setor, maior a sua eficiência, independentemente do produto ser ou não
homogêneo, das firmas serem ou não atomísticas e das decisões serem ou não
independentes.
O problema desse enfoque é que as condições requeridas para a perfeita
contestabilidade de um mercado - da qual a concorrência perfeita seira apenas
um caso particular - são tão restritivas quanto esta última: livre entrada (sem
custos e com livre acesso à tecnologia e aos insumos) e saída (ausência de sunk
costs, custos irrecuperáveis) e impossibilidade de retaliação via preços em
tempo hábil após a entrada.
Como a presença tanto de economias de escala quanto de ativos
específicos (como os tecnológicos, básicos na concorrência contemporânea)
implicam sunk costs, e por conseguinte barreiras à entrada e à saída, bem como
a hipótese de preços inflexíveis das firmas estabelecidas por mais tempo que o
11
Sunk costs são aqueles investimentos que podem produzir um fluxo de benefícios
(receitas) ao longo de um amplo horizonte de tempo, mas que não podem ser jamais
inteiramente recuperados. Note- se que custos fixos são sunk costs no curto prazo.
necessário à instalação de nova capacidade produtiva é francamente irrealista ,
os mercados oligopolísticos do mundo real são tudo menos contestáveis, e
preços acima do nível competitivo (assim como as margens de lucro
correspondentes) são a situação normal e estrutural dos mesmos. As
implicações normativas ficam igualmente prejudicadas pelo irrealismo de
eventuais medidas destinadas a tornar contestável um oligopólio.
12
IV - Barreiras à Entrada e Análise Antitruste.
Do ponto de vista da política antitruste, é essencial avaliar a extensão e a
rapidez com que as medidas de intervenção no mercado conseguiriam prevenir
os indesejáveis efeitos anti- competitivos de um ato de concentração mais
eficazmente do que o mercado seria capaz de fazer por si mesmo. Isto requer
invariavelmente uma análise cuidadosa das condições de entrada no mercado,
em princípio independentemente do grau de concentração vigente, uma vez
que é a entrada “a resposta natural do mercado a lucros excessivos”, e sua
eficácia reduziria a necessidade de ação antitruste em cada caso específico
(Geroski, 1988, p. 182). A análise do nível das barreiras à entrada no mercado
relevante é, portanto, crucial para a determinação dos potenciais efeitos
anticompetitivos derivados de um ato de concentração:
“ Entry conditions are a central feature of
analysis, because potencial entry represents a
market force that undermines incumbents’
toward unilateral or joint (collusive) exercise
power” (Bonner e Krueger, 1991, p. 5).
antitruste
significant
tendency
of market
Segundo a teoria microeconômica moderna, sobretudo na área de
organização industrial, nenhum ato de concentração realizado em mercados
relevantes onde as barreiras à entrada são baixas deve gerar maiores
preocupações das autoridades antitruste. A explicação para essa afirmativa é
simples: a ausência de significativos impedimentos à entrada de novos
concorrentes em um determinado mercado relevante implica a virtual
inexistência de poder de mercado por parte de uma empresa que nele detenha
12
Ver a respeito Lyons (1988), pp. 53-55 e Shepherd (1984).
elevado market share, posto que em princípio qualquer conduta
potencialmente prejudicial ao bem- estar do consumidor poderia atrair a
entrada de novos concorrentes em seu mercado de atuação.
Em outras palavras, se a entrada em um certo mercado é fácil, mesmo a
presença de um elevado market share não é suficiente para caracterizar poder
de mercado 13 por parte de uma empresa: assim que esta elevasse seu preço
para níveis de monopólio, novos competidores apareceriam, de modo que sua
participação de mercado se reduziria, forçando- a a diminuir seu preço de volta
ao nível competitivo (Hovenkamp, 1994, p. 246). Logo, em situações em que as
barreiras são inexistentes ou suficientemente baixas, essas condições
estruturais do mercado não permitirão o surgimento de preços de monopólio,
mesmo que tal mercado seja ocupado por uma única firma ou esteja
cartelizado.
A importância da análise das barreiras à entrada não somente é
reconhecida pela teoria econômica aplicada à área antitruste, mas também na
jurisprudência dos órgãos de defesa da concorrência nos países desenvolvidos.
Sua relevância aparece explicitamente, por exemplo, no Horizontal Merger
Guidelines, documento publicado em conjunto pelo Departamento de Justiça
(DOJ) e pela Federal Trade Commission (FTC) dos E.U.A..
Nesse documento, cujo objetivo é o de dar transparência ao processo de
análise e decisão no julgamento de atos de concentração, as autoridades norteamericanas responsáveis pela defesa da concorrência afirmam que “uma fusão
provavelmente não criará ou aumentará o poder de mercado ou facilitará seu
exercício, caso a entrada no mercado seja suficientemente fácil para impedir,
após a fusão, que os participantes do mercado possam, coletiva ou
uniteralmente, manter, lucrativamente, preços acima dos níveis verificados
antes da fusão”. 14 Nessas situações, a entrada potencial será suficiente para
13
Entende- se por poder de mercado a capacidade de uma empresa aumentar seus
preços sem experimentar perdas significativas de suas vendas, devido,
fundame ntalme nte, à ausência de produtos alternativos para os consumidores.
14 “A merger is not likely to create or enhance market power or to facilitate its exercise,
if entry into market is so easy that market participants, after the merger, either
collectively or unilaterally could not profitably maintain a price increase above
premerger levels”. Horizontal Mergers Guidelines, 1992, p. 25.
impedir o surgimento de eventuais efeitos anticompetitivos resultantes da
fusão.
Os Guidelines classificam as empresas entrantes potenciais em dois tipos
básicos: uncommitted e committed entrants . As primeiras são aquelas cuja
nova oferta tenha, em resposta a um “pequeno, mas significativo e nãotransitório” aumento de preços, a probabilidade de ocorrer em um período de
1 (um) ano, sem que devam incorrer, para ofertar os seus produtos, em custos
de entrada e saída significativos (sunk costs)15 .
Além dos uncom mitted entrants, os Guidelines apontam para a
importância, do ponto de vista da presença de concorrência potencial e de
limites ao exercício de poder de mercado derivado da existência de elevados
índices de concentração econômica, dos chamados committed entrants ,
empresas que apresentam condições de superar, sem grandes dificuldades, as
eventuais barreiras à entrada em um determinado mercado relevante.
Este tipo de entrada é definida como aquela situação em que os novos
entrantes devem incorrer em sunk costs significativos. Neste caso, a
possibilidade de entrada no mercado relevante por committed entrants poderá
impedir os potenciais efeitos anticompetitivos oriundos de um ato de
concentração desde que satisfaça as seguintes condições 16 :
(i) o novo entrante possa gerar uma nova oferta
significativa, do ponto de vista de seu impacto
sobre a oferta geral no mercado relevante,
dentro de um período de tempo razoável
(“timeliness test ”);
15
Ibid ., p. 11. Segundo o entendimento da FTC e do Departame nto de Justiça dos
E.U.A., custos de entrada e saída significativos (significant sunk costs) são aqueles que
“would not be recouped within one year of the commence me nt of the supply
response, assuming a ‘small but significant and non- transitory’ price increase in the
relevant market.” É preciso diferenciar sunk cost do conceito de custos fixos: estes
últimos podem ser recuperáveis quando da eventual saída da empresa do mercado,
sendo terrenos um bom exemplo.
16 Cf. Horizontal Merger Guidelines, pp. 25 a 30.
(ii) a nova empresa possa atuar, no longo prazo,
obtendo lucros, segundo os preços vigentes no
mercado antes da efetivação do ato de
concentração (“likelihood test”); e
(iii) a nova estrutura de mercado, após a nova
entrada, seja capaz de reduzir os preços de
mercado para seus níveis anteriores à realização
do ato de concentração (“sufficiency test ”).
Caso esses testes sejam satisfeitos, o ato de concentração - fusão ou
aquisição - não deverá ser motivo de preocupação por parte das autoridades
antitruste, dispensando análises mais aprofundadas 17. Tal consideração fundase sobre o fato de que a ameaça associada à presença de concorrentes
potenciais e novas entradas no mercado relevante constituem um obstáculo
real ao exercício de poder de mercado por parte de empresas que detenham
market shares elevados no mercado relevante previamente definido .
Note- se que a definição do período de tempo associado à entrada de um
novo concorrente potencial é fundamental para a análise das autoridades
responsáveis pela defesa da concorrência. A variável tempo é uma das chaves
para a definição do nível de barreiras à entrada: quanto maior o tempo
necessário à efetivação da entrada - ceteris paribus - maior o nível das barreiras
em um certo mercado relevante.
Por outro lado, se o tempo de entrada de novos competidores em
decorrência do aumento da rentabilidade em um certo mercado é virtualmente
nulo, devido à existência de capacidade produtiva já instalada , surge a questão
central da delimitação entre os conceitos de mercado relevante e barreiras à
entrada. Com efeito, na tradição antitruste norte- americana de conceituação
de mercado relevante , os competidores cuja capacidade instalada pode ser
rapidamente redirecionada para a fabricação de novas linhas de produtos são
incluídos no mercado relevante, sendo suas ofertas potenciais coerentemente
17
“In markets where entry is easy (i.e., where entry passes these tests of timeliness,
likelihood and sufficiency), the merger raises no antitrust concern and ordinarily
requires no further analysis”. Cf. Horizontal Merger Guidelines, p. 26.
computadas para o cálculo dos market shares das empresas (Bonner e Krueger,
1991, p. 12 e Hovenkamp, 1994, p. 107). Ou seja, esses competidores são
considerados efetivos e não potenciais ou externos ao mercado.
Na Europa, a presença desses mesmos competidores potenciais seria em
geral indicativa da existência de baixo nível de barreiras à entrada num
mercado relevante previamente definido, sem levar em consideração a
eventual flexibilidade dos processos produtivos de concorrentes que, embora
não fabricando produtos bons substitutos pelo lado da demanda, possam
rapidamente produzi- los. Neste caso, o mercado relevante é delimitado de
modo mais desagregado, mas apresentando baixas barreiras à entrada.
IV - Conclusões
A tradição em organização industrial e na economia antitruste acabou
por entronizar - inclusive na legislação - a noção de concentração industrial e
suas medidas como variável- síntese das condições estruturais no mercado,
com o intuito de inferir daí padrões de conduta anti- competitiva. No entanto,
são questionáveis tanto a base teórica quanto empírica desta focalização na
concentração industrial.
No plano teórico, é discutível o significado da própria noção de
concentração, quanto a seu conteúdo, e mais ainda quanto à sua medida .
Concentração é, a rigor, somente um indicador sintético de diferentes
dimensões estruturais do mercado procurando captar particularmente, em
simultâneo, o pequeno número de concorrentes e a desigualdade de tamanho
entre eles. No plano empírico os numerosos testes estatísticos de regressão
entre concentração e outras variáveis - especialmente de desempenho, como a
lucratividade
- resultam
inconclusivos, permanecendo
substanciais
ambigüidades inclusive quanto à direção da causalidade .
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A implicação para a política antitruste é que a antiga noção de que a
estrutura de mercado é uma indicação segura para a conduta dos
competidores e, por extensão, para balizar e justificar a intervenção estrutural,
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Por exemplo, Possas (1985), pp. 138 ss.
Veja-se a resenha de Geroski (1988), pp. 176 ss.
não mais se sustenta. O que não impede, entretanto, que algum índice de
concentração adequadamente escolhido seja válido como um primeiro sinal,
ainda que insuficiente como elemento previsor, apontando para a
possibilidade de condutas anti- competitivas. Em poucas palavras, a
concentração industrial é uma condição necessária para a acumulação
assimétrica de poder de mercado (no sentido amplo aqui adotado, e não só em
preços), e por conseqüência para a possibilidade de seu exercício de forma
anti- competitiva; mas de modo algum é condição suficiente.
A análise das forças da concorrência atuantes num dado mercado não
pode prescindir, nesse sentido, de uma análise específica das barreiras à
entrada e de seus determinantes, os quais são considerados como
essencialmente estruturais, isto é, relacionados a condições tecnológicas, às
formas de concorrência típicas do mercado em questão e ao acesso aos
mercados supridores, de insumos ou de crédito, a custos mais vantajosos.
Em que pesem as peculiaridades de cada tipo de metodologia no que se
refere ao conceito de entrada , importa salientar que os princípios e os
resultados são basicamente os mesmos. Verificando- se a existência de baixas
barreiras à entrada e/ou concorrentes capazes de redirecionar suas
capacidades produtivas já instaladas para a fabricação de produtos do mercado
relevante, as autoridades antitruste têm fortes indícios de que o ato de
concentração não deve gerar grandes efeitos em termos de criação e/ou
aumento de poder econômico: em ambos os casos, a elasticidade da oferta é
elevada, implicando que as empresas envolvidas no ato de concentração não
detêm poder de mercado significativo (Hovenkamp, 1994, p. 107) .
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No entanto, uma importante, ainda que não necessária, diferença deve ser
apontada. Trata- se da - provável - distinta duração dos processos de análise de atos de
concentração em países onde existe uma notificação prévia e/ou um julgamento
preliminar voltado para a eliminação sumária dos casos mais simples. Nessas
situações, os market shares dos participantes no mercado relevante, quando nele se
incluem os concorrentes potenciais, tendem a diminuir imediatamente, não gerando
elevadas participações que engendrem análises antitruste mais profundas. Já quando
somente o critério de barreiras à entrada é empregado, ainda que o resultado final da
análise seja o mesmo, num primeiro momento as participações tendem a ser mais
elevadas, podendo dar origem a processos mais demorados.
Evidentemente, a escolha dos métodos deve seguir não somente a
tradição de defesa da concorrência de cada país, mas também certos requisitos
técnicos. Por exemplo, naqueles casos em que os entrantes potenciais ainda
não existem e/ou não podem ser identificados, torna- se imprescindível a
definição do mercado relevante sem levá- los em consideração; atribuindo- se,
no entanto, baixas barreiras à entrada no mercado. A necessidade de tal
método funda- se na impossibilidade de se calcular o denominador - ou seja, a
produção total no mercado - da fração do market share de cada participante.
Ao contrário, se a base tecnológica de um certo fabricante permite que
sua produção possa ser redirecionada para outras linhas de produtos de um
mercado, é importante que sua produção potencial desses produtos seja levada
em consideração para efeito das participações de mercado das empresas
envolvidas na fusão ou aquisição. Vale notar que empiricamente é mais fácil
demonstrar o caso de flexibilidade no processo produtivo do que aquele
associado a baixas barreiras à entrada, em que as firmas entrantes
eventualmente ainda nem existem ou requereriam substanciais mudanças em
seus processos produtivos de modo a oferecerem novos produtos no mercado
relevante.
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