REGIMES JURÍDICOS DE
FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS - FRANÇA
Lúcio Reiner
Consultor Legislativo da Área XIX
Ciência Política, Sociologia Política,
História, Relações Internacionais
ESTUDO
NOVEMBRO/1995
Câmara dos Deputados
Praça dos 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Térreo
Brasília - DF
ÍNDICE
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................. 3
A) REGIME JURÍDICO ÚNICO OU DIVERSIFICADO POR CATEGORIAS, FUNÇÕES OU
ESFERAS DE GOVERNO. ...................................................................................................... 3
B) INSTITUTO DA ESTABILIDADE: PARA QUAIS CATEGORIAS É CONCEDIDO E SOB
QUAIS CONDIÇÕES? .............................................................................................................. 4
C) QUAIS OS MOTIVOS OU CIRCUNSTÂNCIAS QUE PODEM LEVAR À SUSPENSÃO
DA ESTABILIDADE? ............................................................................................................... 5
D) COMO FORMA DE EVITAR PERSEGUIÇÕES POLÍTICAS A CADA MUDANÇA DE
GOVERNO, QUAIS SÃO AS GARANTIAS E PRERROGATIVAS DOS
FUNCIONÁRIOS? .................................................................................................................... 5
E) DE QUE MECANISMOS DISPÕE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA GARANTIR A
EFICIÊNCIA E A QUALIDADE DOS SERVIÇOS PRESTADOS POR CADA UM DE
SEUS FUNCIONÁRIOS? .......................................................................................................... 5
F) A “ADMINISTRAÇÃO POR METAS” OU “CONTRATOS DE GESTÃO” SÃO REGIMES
ADOTADOS NA FRANÇA? .................................................................................................... 6
G) O CONTRATO TEMPORÁRIO DE TRABALHO É PREVISTO PARA SERVIDORES
PÚBLICOS NA FRANÇA? ........................................................................................................ 6
H) QUAIS OS MECANISMOS DE ESTÍMULO AO FUNCIONALISMO? ................................ 6
I) QUAIS OS CRITÉRIOS PARA A APOSENTADORIA DOS FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS?
AS PENSÕES DOS APOSENTADOS GUARDAM SIMILARIDADE COM OS
PROVENTOS DOS FUNCIONÁRIOS ATIVOS? ................................................................... 7
J) EXISTEM MECANISMOS DO TIPO: ANUÊNIO, QÜINQÜÊNIO, GRATIFICAÇÕES,
INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÕES E OUTROS? QUAIS SÃO OS CRITÉRIOS
UTILIZADOS? .......................................................................................................................... 7
K) EXISTEM DEMISSÕES POR JUSTA CAUSA? QUAIS OS MECANISMOS PARA AVALIAR
A OCORRÊNCIA DESTAS? .................................................................................................... 8
L) EXISTEM DEMISSÕES SEM JUSTA CAUSA? QUAIS SÃO OS DIREITOS DOS
FUNCIONÁRIOS EVENTUALMENTE DEMITIDOS? ......................................................... 8
M) É PERMITIDA A GREVE DE FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS? SE POSITIVO, EM QUAIS
CONDIÇÕES? ........................................................................................................................... 8
CONCLUSÕES .............................................................................................................................. 9
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REGIMES JURÍDICOS DE FUNCIONÁRIOS
PÚBLICOS - FRANÇA
Lúcio Reiner
INTRODUÇÃO
A
tendendo à solicitação enviada a esta Assessoria
Legislativa, cumpre-nos passar a responder às
perguntas formuladas por V. Exa. no que tange
ao Regime Jurídico que rege os funcionários públicos da França. Os
dados fornecidos abaixo foram compilados da obra “Estrutura e
Organização do Poder Executivo”, publicada pela ENAP em 1993 e
do estatuto dos funcionários públicos franceses, fornecido pela
Embaixada da França no Brasil.
A) REGIME JURÍDICO ÚNICO OU DIVERSIFICADO POR
CATEGORIAS, FUNÇÕES OU ESFERAS DE GOVERNO.
Os funcionários públicos civis franceses estão regidos
por arcabouço jurídico que compreende Leis, decretos e Portarias. A
Lei geral é a nº 83-634 de 13 de julho de 1983, relativa a direitos e
obrigações dos funcionários públicos civis. A Lei aplica-se
exclusivamente aos funcionários do Poder Executivo, excluindose os funcionários do Poder Legislativo e do Poder Judiciário
em todos os seus níveis (art. 2). Sendo a França um país unitário,
a administração do Poder Executivo abrange também as divisões
territoriais (regiões, departamentos, municípios) e todos os órgãos
ou sociedades, inclusive de economia mista, onde trabalhem
funcionários públicos.
A Lei também aplica regimes jurídicos diferenciados aos
ocupantes de funções da administração superior (art.25 Lei nº 84-16
de 11 de janeiro de 1984), de livre provimento e exoneráveis ad nutum,
podendo, ou não, serem oriundos do quadro de funcionários,
correspondentes aos DAS no Brasil. Salvo contadíssimas exceções
(poucas dezenas em toda a França) os ocupantes dessas funções
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superiores sempre são escolhidos entre funcionários de carreira. O Decreto Nº 85-779, de 24 de
julho de 1985 especifica as funções de livre provimento na administração pública francesa, restringemse aos funcionários sob as ordens diretas dos ministros de estado, secretário-geral do governo,
embaixadores, diretores-gerais, diretores da administração central, secretário-geral da Defesa Nacional
e mais cinco outros cargos.
Os ocupantes de funções públicas do Estado regem-se pela Lei nº 84-16 de 11 de janeiro
de 1984. Os funcionários das administrações locais (regiões, departamentos, comunas, municípios)
regem-se pela Lei nº 84-53 de 26 de janeiro de 1984. Por fim, os funcionários da rede hospitalar
pública regem-se pela Lei nº 86-33 de 9 de janeiro de 1986.
Assim, verifica-se que o regime jurídico dos funcionários públicos franceses é diversificado
por categorias, funções e esferas de governo, mesmo em se tratando de um estado unitário e centralizado.
As três grandes categorias de funcionários públicos são: Função Pública do Estado; Função Pública
Territorial e Função Pública Hospitalar.
B) INSTITUTO DA ESTABILIDADE: PARA QUAIS CATEGORIAS É CONCEDIDO E
SOB QUAIS CONDIÇÕES?
Os funcionários públicos franceses só podem entrar no serviço público mediante concurso
público de provas e títulos. Em função de pertencerem a uma das categorias acima descritas estão
submetidos a regras e normas específicas. Destarte, os funcionários da função pública do estado
gozam de estabilidade plena, só podendo ser demitidos por justa causa, após o devido processo
administrativo (Artigos 66-72, Lei nº 84-16).
Os funcionários públicos das administrações locais podem ser demitidos por insuficiência
profissional, ou seja, por desempenho insatisfatório de suas funções. O processo administrativo segue
ritual jurídico, com direito de recurso perante conselho de disciplina presidido por magistrado e
composto, em número idêntico, por representantes dos funcionários e da administração correspondente
(Artigos 92-99, Lei nº 84-53).
Os funcionários da rede hospitalar pública podem ser demitidos por desempenho
insatisfatório, nos moldes dos funcionários das administrações locais. Também, podem ser demitidos
caso a administração reduza o número de funções em um estabelecimento da rede hospitalar pública.
Nesse caso, é necessário o consentimento da Comissão Técnica Paritária, composta por representantes
da administração e dos funcionários. Caso haja supressão de cargos ou funções, os funcionários
afetados terão prioridade na readmissão que deverá ocorrer em prazos determinados por decreto do
Conselho de Estado. Enquanto não é readmitido, o funcionário continua recebendo seus vencimentos
básicos. (Artigos 85-95, lei nº86-33 ).
Em resumo, todos os funcionários públicos franceses, independentemente de sua categoria
funcional, têm direito ao instituto da estabilidade, julgada inerente à função pública na França. A
administração pública só pode demitir por justa causa; na rede hospitalar pública, existe a possibilidade
de colocar funcionários em disponibilidade por tempo determinado.
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C) QUAIS OS MOTIVOS OU CIRCUNSTÂNCIAS QUE PODEM LEVAR À SUSPENSÃO
DA ESTABILIDADE?
Conforme já tivemos ocasião de informar acima, a estabilidade do servidor público francês
só pode ser retirada em caso de falta grave ou insuficiência comprovada de desempenho. Em todos
os casos, a administração pública francesa prevê processo administrativo com direito a contraditório,
defesa e recurso. Os órgãos de julgamento são paritários, ou seja compostos, em partes iguais, por
membros da administração e funcionários. No caso da disponibilidade, esta é sempre por tempo
determinado e garante os vencimentos básicos do funcionário.
D) COMO FORMA DE EVITAR PERSEGUIÇÕES POLÍTICAS A CADA MUDANÇA DE
GOVERNO, QUAIS SÃO AS GARANTIAS E PRERROGATIVAS DOS FUNCIONÁRIOS?
A garantia fundamental do funcionário público ante o arbítrio é a estabilidade. Esta foi
concebida exatamente para garantir a isenção e a continuidade da administração pública, em diversos
países do mundo. Na França a estabilidade é instituto inerente à função pública. De tão óbvio seu
interesse e necessidade para a população, destinatária das atividades do Estado, ninguém ousaria
questioná-la. Naquele país, as mudanças de governo são relativamente freqüentes, pois trata-se de
regime semi-presidencialista ou semi-parlamentarista, como se prefira. Todavia, a função pública,
gestora dos interesses da Nação, está solidamente estruturada com planos de carreira adequados para
os diversos cargos e funções. Também, existe a preocupação com a formação permanente dos
funcionários, como estímulo para sua promoção que redunda em corpo técnico-administrativo
motivado e profissional.
Por isso, o Primeiro-Ministro e seu Gabinete dispõem de poucos cargos de confiança
para preencher, umas poucas dezenas ao todo, e preferencialmente convocam funcionários graduados
para ocupá-los. As mudanças de chefias também ocorrem entre funcionários, ou seja, os funcionários
de carreira ocupam a quase totalidade de todos os cargos de confiança, inclusive chegam a ser
ministros, devido ao prestígio que gozam na sociedade.
E) DE QUE MECANISMOS DISPÕE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA GARANTIR
A EFICIÊNCIA E A QUALIDADE DOS SERVIÇOS PRESTADOS POR CADA UM DE
SEUS FUNCIONÁRIOS?
O mecanismo principal reside na própria estrutura do Plano de Carreira. Trata-se de
instrumento fundamental para garantir eficiência e qualidade dos serviços públicos. Com efeito, o
funcionário sabe qual a sua carreira e que requisitos deve preencher para ser promovido (estudos,
desempenho, exames). O funcionário é avaliado anualmente no âmbito de trabalho pelo chefe de sua
unidade; dessa nota depende a sua promoção para o nível superior, caso contrário depende do tempo
de serviço e a promoção é muito mais demorada. O funcionário desinteressado simplesmente não
faz carreira, vai aposentar-se em posição subalterna. O funcionário relapso responde a processo
administrativo podendo chegar a ser demitido em caso de falta grave ou repetida. Em suma, a
administração oferece um estímulo para o funcionário prestar bons serviços e pune o desinteressado
pecuniariamente e o relapso até com a demissão.
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F) A “ADMINISTRAÇÃO POR METAS” OU “CONTRA TOS DE GESTÃO” SÃO
REGIMES ADOTADOS NA FRANÇA?
Até onde pudemos apurar, não existem tais regimes na administração pública francesa
aplicados a funcionários públicos de carreira.
G) O CONTRATO TEMPORÁRIO DE TRABALHO É PREVISTO PARA SERVIDORES
PÚBLICOS NA FRANÇA?
Conforme o Decreto nº 94-725 de 24 de agosto de 1994 o expediente dos funcionários
públicos franceses é de 39 horas por semana na Função Pública do Estado. Podem ser concedidas
exceções caso o serviço o justifique. A Portaria nº 82-296 de 31 de março de 1982 regulamenta o
trabalho no regime de meio expediente.
Até onde apuramos, inexiste a possibilidade de contratar por tempo determinado um
funcionário público na administração francesa. Isto se deve ao fato de o regime jurídico dos
funcionários exigir o concurso de provas e títulos para ingressar no corpo funcional e, em contrapartida,
oferecer estabilidade e outras garantias ao servidor. Os únicos cargos temporários são os de livre
provimento (os DAS do Brasil).
H) QUAIS OS MECANISMOS DE ESTÍMULO AO FUNCIONALISMO?
Conforme já foi referido no item E, o principal estímulo ao funcionalismo na França é a
existência de um Plano de Carreira sólido, respeitado e permanente. O funcionário só pode ingressar
no serviço público mediante concurso público de provas e títulos. A estrutura da carreira permite
planejar o nível que se quer alcançar, e quais os requisitos de estudo e de provas complementares a
serem efetuados. Os funcionários que alcançam os níveis de referência mais elevados são
freqüentemente chamados a exercer altos cargos de livre provimento na administração, inclusive
podem assumir pastas ministeriais. O mérito, a dedicação e os estudos são as bases de promoção no
serviço público francês. Devido ao instituto da permanência das regras básicas do funcionalismo, em
particular da estabilidade e do acesso exclusivo mediante concurso de provas e títulos, o funcionalismo
francês conquistou o respeito da população.
Fazer carreira na administração pública acarreta prestígio social e garantia de estabilidade
financeira. Assim plano de carreira, garantia de emprego e salário condizente e estímulo ao estudo
são os fundamentos de estímulo para o funcionário público na França.
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I) QUAIS OS CRITÉRIOS PARA A APOSENTADORIA DOS FUNCIONÁRIOS
PÚBLICOS? AS PENSÕES DOS APOSENTADOS GUARDAM SIMILARIDADE COM OS
PROVENTOS DOS FUNCIONÁRIOS ATIVOS?
A regra geral é que o funcionário se aposenta com 75% dos vencimentos integrais recebidos
no último mês trabalhado , incluindo-se gratificações e outras vantagens. Ademais, o funcionário
deverá contar com, pelo menos, 60 anos de idade e ter 37 anos e meio de serviço.
A Lei nº 82-297 de 31 de março de 1982 estabelece as novas condições de aposentadoria
para os servidores públicos franceses. Com o objetivo de facilitar a aposentadoria e criar assim novas
oportunidades de emprego, o governo abaixou esses limites para 55 anos de idade mas reduzindo o
percentual para 70%, e criou programas de incentivo para aposentadoria precoce ou parcial. As
pensões dos aposentados guardam estrita equivalência, respeitados os redutores acima descritos,
com a remuneração dos servidores da ativa, sendo aumentados na mesma época e proporção.
J) EXISTEM MECANISMOS DO TIPO: ANUÊNIO, QÜINQÜÊNIO, GRATIFICAÇÕES,
INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÕES E OUTROS? QUAIS SÃO OS CRITÉRIOS
UTILIZADOS?
Os funcionários são promovidos de uma referência para a referência imediatamente
superior na carreira mediante os critérios de mérito e tempo de serviço. Conforme já foi informado
no item E os funcionários sofrem uma avaliação anual de seu superior imediato. Em função da nota
obtida na avaliação podem ser promovidos antes de completado o interstício previsto de 2, 3 ou 4
anos conforme a carreira. O funcionário competente será promovido até duas vezes mais rápido que
o acomodado o que, em uma perspectiva de carreira de 30 a 35 anos, acarreta uma diferença notável
de vencimentos e, conseqüentemente, de valor de aposentadoria (Decreto nº 59-308 de 14 de fevereiro
de 1959). Cada ano, até o dia 15 de dezembro, o quadro de promoções para o ano seguinte é publicado
pela administração e submetido às comissões administrativas paritárias, cabendo recurso do interessado.
A promoção de uma categoria para outra (de nível básico para nível médio e de nível
médio para nível superior) só pode ocorrer mediante a aprovação do interessado em concurso público.
Vale ressaltar que os funcionários têm vagas reservadas nos concursos públicos, incentivando-se,
assim, o estudo e o aprimoramento profissional (Decreto nº 88-580 de 7 de maio de 1988).
Outras gratificações e adicionais são concedidos em função dos cargos ocupados pelo
funcionário. Quanto à incorporação de gratificações e outros adicionais cumpre informar que estes,
ao fazer parte dos vencimentos, contam para efeitos de aposentadoria. A figura da incorporação, até
onde apuramos, torna-se desnecessária na função pública francesa devido à sua própria estrutura que
respeita os vencimentos adquiridos por mérito. Em resumo, os critérios utilizados pela administração
pública francesa para incentivar seus funcionários são o mérito e o tempo de serviço, com notável
ênfase no primeiro.
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K) EXISTEM DEMISSÕES POR JUSTA CAUSA? QUAIS OS MECANISMOS PARA
AVALIAR A OCORRÊNCIA DESTAS?
Os funcionários públicos franceses estão submetidos a regime disciplinar. Para os três
grupos de servidores - Função Pública do Estado, Função Pública Territorial e Função Pública
Hospitalar - os processos disciplinares são semelhantes. As sanções disciplinares estão repartidas e
graduadas em quatro grupos, indo da advertência até a demissão.
Os mecanismos para avaliar as faltas cometidas pelos funcionários possuem estrutura
paritária. Ou seja, provocado pelo chefe imediato do servidor em questão ou por outras vias, o
Conselho de Disciplina do órgão onde o servidor está lotado estabelece a penalidade. O processo
disciplinar foi estabelecido pelo Decreto nº 84-961 de 25 de outubro de 1984, possibilitando ampla
defesa e recurso. Todavia (art. 11), o recurso à decisão do Conselho de Disciplina não suspende a
execução da pena.
Portanto, a demissão por justa causa é admitida pela administração pública da França,
sem prejuízo, é claro, das ações cíveis ou penais cabíveis. O processo prevê garantias para o acusado,
de praxe em um Estado democrático de direito.
L) EXISTEM DEMISSÕES SEM JUSTA CA USA? QUAIS SÃO OS DIREITOS DOS
FUNCIONÁRIOS EVENTUALMENTE DEMITIDOS?
Inexiste a possibilidade de demissão por excesso de contingente, extinção de órgão público
ou de funções ou corpos de carreira. Todavia, a administração, em casos específicos submetidos à
apreciação dos conselhos paritários da função pública, pode, por tempo determinado, colocar
funcionários em disponibilidade, pagando os vencimentos básicos. Também a administração deve
oferecer, nos prazos estipulados, três postos alternativos, de igual nível que o exercido anteriormente,
para que o funcionário em disponibilidade escolha. Caso o funcionário não aceite nenhum desses três
postos alternativos, a Administração pode demiti-lo.
M) É PERMITIDA A GREVE DE FUNCIONÁRIOS PÚBLICOS? SE POSITIVO, EM
QUAIS CONDIÇÕES?
Os três corpos de funcionários públicos franceses (Estado, Territorial, Hospitalar) gozam
de direito de sindicalização e de greve. O exercício do direito sindical é regulamentado nas respectivas
leis que regem cada corpo de funcionários. Todavia, são praticamente idênticas, pois garantem locais
de reunião e quadro de avisos no local de trabalho, liberam funcionários para exercer atividade sindical,
permitem recolher cotizações nos locais de trabalho, entre outras disposições para o bom desempenho
sindical (direitos regulamentados pelo Decreto nº 82-447 de 28 de maio de 1982). A greve dos
funcionários públicos é permitida nos moldes previstos na Lei; a prática mostra que as greves de
funcionários só ocorrem após esgotamento das possibilidades e instâncias de negociação.
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CONCLUSÕES
A qualidade do serviço público francês é sobejamente reconhecida. Essa qualidade é
fruto de diversos fatores: regras estáveis e transparentes; incentivo ao mérito; plano de carreira atraente;
estímulo ao estudo e formação do servidor; direitos, obrigações e garantias respeitados; remuneração
condizente e justa.
Todo intento de reforma de administração pública deve guiar-se por esses parâmetros.
Caso contrário, têm-se medidas pontuais que não resolvem a essência do problema e produzem
efeitos contraproducentes: desânimo, desprestígio, desestruturação do serviço público. Um verdadeiro
e honesto projeto de reforma do aparelho de Estado deve ser global, pois de nada adianta fazer
remendos em uma estrutura frágil, pois corre-se o risco de criar outros problemas sem resolver as
verdadeiras questões.
Por último, o serviço público é o alicerce do Estado, direito da população, em particular
das camadas mais carentes. Enfraquecer o serviço público, portanto, é prestar um desserviço à própria
democracia e atentar contra a redistribuição de renda. Cumpre reformar o Serviço Público brasileiro
para que este possa realmente desempenhar com eficácia suas funções precípuas e indispensáveis de
tornar o Estado mais eficiente e a sociedade mais justa.
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