Relações Governamentais:
Interagindo Democraticamente no
Processo Decisório Brasileiro
Grégory Carvalho
Gustavo Augusto de Oliveira Vieira
Renato Lima de Oliveira
Thiago de Oliveira Mota
Valmir Lima
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61961
Prefácio
Relações Governamentais
Antonio Carlos Mendes Thame*
A democracia se baseia na soberania popular e se
alicerça na divisão dos poderes e no controle da autoridade. Democracia é também a relação entre poder
governamental e sociedade. Na prática cotidiana, vai
contribuir para ditar o maior ou menor grau de mo
sua inclusão no cenário internacional.
Monitorar, acompanhar e seguir o que está sendo
gestado por todos os poderes do governo (Executivo,
Legislativo e Judiciário) e de seus agentes é forma legítima de pressão da sociedade para defender os interesses comuns.
Assim, diálogo, troca de informações e de opiniões
entre sociedade civil organizada e seus representantes
são essenciais para o país. Quando esse vínculo é fragilizado, diminui ou acaba a transparência, daí advêm
riscos para a democracia, abrindo espaço para uma
sucessão de irregularidades administrativas, desvios
de recursos públicos e falcatruas.
!
se dá a relação entre sociedade civil e poder público
é que nasceu este livro “Relações Governamentais:
IV Relações Governamentais
interagindo democraticamente no processo decisório brasileiro”"
#
diretamente na vida do cidadão.
O estudo vem em boa hora, já que cada vez mais
diversas instituições vêm atuando com mais intensidade e participando de decisões que lhes dizem respeito.
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ciar na formulação das políticas públicas no País e de
fortalecer a relação entre sociedade civil e Estado, dando voz à coletividade.
No caso do Congresso Nacional, lugar onde naturalmente devem desembocar os principais pleitos da
sociedade, a proposta do livro mapeia todo o processo
legislativo e detalha, de maneira descomplicada, instrumentos imprescindíveis para se atuar na Câmara e
no Senado.
Os autores tratam também do estágio em que se
encontra a democracia participativa no Brasil. Aqui,
é importante ressaltar a importância da atuação da
sociedade civil no Executivo brasileiro, essa supermáquina que, além das suas atribuições originais passou,
ultimamente, a legislar com imenso vigor por meio das
medidas provisórias, as MPs. A pressão da sociedade
organizada junto ao governo é fundamental para se
!
evitando-se o distanciamento das nossas reais necessidades.
Os autores destacam ainda a questão das Agências
Reguladoras, cada vez mais presentes na vida nacional.
Prefácio V
O estudo ganha ainda mais em atualidade ao tratar
da força da internet, da revolução digital e da imensa
quantidade de informações nas relações entre sociedade organizada e as instituições governamentais.
Com o estudo, temos, em suma, uma ótima oportunidade para detalhar os mecanismos vitais, não apenas na interlocução da sociedade com o Governo, mas
também na construção da cidadania política e na abertura de canais de acesso transparentes àqueles que decidem os rumos da nação e a qualidade de vida dos
seus cidadãos.
* Antonio Carlos Mendes Thame é deputado federal
pelo PSDB/SP. Foi prefeito de Piracicaba e Secretário de
Recursos Hídricos do Estado de São Paulo. É engenheiro
agrônomo, professor do Departamento de Economia da
ESALQ/USP (licenciado) e advogado (PUC-Campinas).
Agradecimentos
A Deus, pela força que nos impulsiona a avançar,
A nossas famílias, pela compreensão e apoio incondicionais,
Aos colegas de trabalho e de academia, pelo estímulo de sempre,
Ao deputado federal Antonio Carlos Mendes Thame, pelas contribuições e parceria,
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precisa e criteriosa,
À Editora Ciência Moderna, pela viabilização deste trabalho.
Introdução
O presente trabalho tem vinculação direta com a
consolidação da democracia no Brasil. Se o país não
estivesse passando por um momento como o atual,
de mais de duas décadas de eleições diretas e de expansão e aperfeiçoamento do aparelho estatal voltado
para a cidadania, possivelmente esta publicação não
existiria.
$
relações governamentais dedicaram-se, neste traba/
básicos que norteiam a democracia no Brasil, orientando-se pela prática das relações institucionais.
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!
vivem o dia a dia das instâncias decisórias no país. O
convívio com as atividades políticas de representação
de demandas e monitoramento das atividades do poder público propiciaram um leque de conhecimentos que subsidiaram as análises e ensinamentos aqui
propostos.
De maneira geral, esse trabalho analisará a prática das relações governamentais no Brasil no âmbito
de três instâncias públicas, a saber: o Poder Legislativo, instância elaboradora de leis por natureza; o Poder
Executivo na forma da administração direta, instituição executora de políticas públicas; e as Agências Reguladoras, representando a administração indireta e o
novo viés de atividade estatal em expansão.
X Relações Governamentais
No primeiro capítulo, são apresentados aspectos
básicos do funcionamento do Poder Legislativo, enfatizando-se as articulações de relações governamentais
dentro do processo legislativo que permeia a atividade
desse poder e os principais atores e práticas observadas
nessa atividade de representação institucional.
O foco desse capítulo será apresentar as regras básicas formais e informais do processo de elaboração de
leis e as articulações de relações governamentais a serem
praticadas pelos atores externos durante esse processo,
objetiva, ainda demonstrar que o conhecimento no relacionamento institucional e execução das práticas de relações governamentais com o Poder Legislativo envolvem
uma atividade dinâmica e de conhecimento profundo
das instituições, atores políticos e técnicos desse poder.
No segundo capítulo, será apresentada a expansão
da democracia direta no Brasil em consonância com a
abertura do diálogo do Poder Executivo com a sociedade civil organizada. Serão apresentados elementos que
apontam para a consolidação da democracia direta na
decisão das políticas públicas no país. Esse capítulo
será orientado pela necessidade de se explicar o caráter ético, legal e transparente na prática das relações
governamentais no âmbito da Presidência da República e de seus ministérios, com foco no controle social
que tal atividade permite.
Logo depois, no terceiro capítulo, o processo de
mudanças do relacionamento das instâncias executivas do Poder Público também aborda as Agências
Reguladoras. Diante do processo de desestatização do
Introdução XI
!
0
merece destaque. As Agências Reguladoras adotam
uma nova prática de controle sobre a atividade econômica e na relação entre consumidores e fornecedores
de serviços públicos. Este capítulo se propõe a esclarecer a atividade das Agências Reguladoras e as suas
formas de interação com as demais entidades do Poder
Executivo, Legislativo, empresas e usuários de serviços
públicos.
Analisando-se todos esses aspectos que envolvem
a prática das relações governamentais, percebeu-se a
necessidade de se falar da aplicação de tecnologias da
informação no controle das atividades públicas por
parte das organizações que interagem com o Poder
Público. Nesse sentido, dedicamos o quarto e último
capítulo à analise da tecnologia da informação aplicada às relações governamentais. O foco deste capítulo é
orientar quais práticas têm sido adotadas no controle
legislativo e, além disso, revela o porquê da importância estratégica dessa atividade para as organizações
má-los em informações úteis para a prática das relações governamentais.
Na conclusão, apontaremos elementos que contri
&
das relações governamentais no país e o futuro que se
desenha ao longo do processo de expansão e consolidação da democracia no Brasil.
1
tar, de modo geral, a sociedade civil organizada no
XII Relações Governamentais
desenvolvimento de suas atividades institucionais perante o poder público, de maneira ética, democrática
e legítima.
Antes, contudo, faz-se necessário apresentar alguns conceitos que auxiliarão o leitor a compreender
melhor a abordagem sobre Relações Governamentais
que se deseja dar.
A literatura sobre a interação entre esferas de
governo e as instituições (públicas ou privadas), bem
como as organizações não governamentais, apresenta
2
3
(RelGov), muitas delas unicamente relacionadas a elementos como lobby ou relações públicas.
O conceito de Relações Governamentais (RelGov) é
amplo, mas em suma pode ser resumido dizendo que
!
ção de canais de interlocução e entendimento dos ritos,
regimentos e estruturas governamentais; passam pelo
estabelecimento de relacionamentos e manutenção do
diálogo com diversos atores como o governo, órgãos
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4
5
possibilitar o posicionamento dos pleitos do praticante
da estratégia de RelGov de forma ética, contribuindo,
"
Esse entendimento tem de ser levado em consideração para que o caminho correto seja escolhido e
para que se atinja o sucesso do pleito pretendido. Neste capítulo vamos introduzir noções sobre os principais atores dentro do Processo de RelGov: grupos de
Introdução XIII
interesse, associações civis, mídia e governo e alguns
conceito que norteiam o relacionamento de RelGov na
esfera decisória pública.
A partir da leitura dos mais variados conceitos, foi
possível elaborar uma abordagem mais abrangente
desse tema, nos seguintes termos:
“O trabalho empreendido nas Relações Governamentais consiste na ação estratégica, inteligente e
vadas, buscando interagir técnica e institucionalmente
com os poderes constituídos, contribuindo efetivamente para o aprimoramento do processo legislativo ou da
cenários, produz estudos comparados, indica caminhos
políticos alternativos, minimiza impactos e utiliza-se do
diálogo e das ferramentas de comunicação para ter seus
pleitos considerados”.
Outros atores que também merecem destaque
neste livro:
Grupos de interesse: referentes à parte da sociedade organizada, esses grupos são caracterizados
por interesses econômicos particularistas e liga
6
como, por exemplo, os sindicatos, as empresas e
instituições privadas. Estão presentes dentro do
Poder Público ao buscar soluções para seus pleitos
particulares por meio de ações de RelGov.
Associações civis: formadoras de opinião públi
XIV Relações Governamentais
opinião coletiva nos espaços condizentes ao Terceiro Setor. Atuam, portanto, tanto no plano institucional como no plano infrainstitucional. Estão
presentes com grande força no Poder Público, pois
representam grande parte do eleitorado consciente do país.
Mídia: responsáveis pela divulgação à sociedade
dos “produtos” políticos, suas ações e resultados,
os agentes de mídia são muito importantes, pois
agenda política de discussões que podem vir a
nortear as ações futuras.
Governo: um dos maiores articuladores dentro de
7"
+
consegue ser aprovado sem o apoio irrestrito desse ator. É imprescindível uma negociação constante com este para que as ações de RelGov sejam
"
Muitos outros atores também fazem parte do processo de RelGov, como os partidos políticos por exemplo. O importante é o entendimento que o que trabalhamos como esfera pública - o Poder Legislativo, o
Poder Executivo e as Agências Reguladoras - são casas
abertas à inserção e à discussão dos diversos pleitos
encaminhados por esses diferentes tipos de atores,
cada um com o seu peso e função.
Tais pleitos, porém, quando forem debatidos, podem se somar ou se contrapor nas esferas de comunicação desses poderes. É nesse momento que a aplicação
Introdução XV
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23
a balança pese mais para um lado do que para o outro.
Sumário
Capítulo 1
Relações Governamentais no Âmbito do
Poder Legislativo
1.1 Do Processo Legislativo .......................................... 4
1.1.1 Informações Gerais ............................................... 5
1.1.2 O Congresso Nacional .......................................... 8
1.1.3 Sobre as proposições legislativas ....................... 10
1.1.4 Sobre a tramitação das proposições legislativas 17
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(Originário da Câmara dos Deputados) ................................ 21
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Ordinária (Originário Senado Federal) ...................... 22
1.1.7 Comissões Mistas Permanentes.......................... 24
1.1.8 Comissões Temporárias ...................................... 25
1.1.9 Comissões Especiais ............................................ 26
1.1.10 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI) .......... 26
1.1.11 Comissões Externas .......................................... 27
1.1.12 Subcomissões .................................................... 27
1.1.13 Comissões Permanentes ................................... 27
1.2 Da interação com o Processo Legislativo............. 30
1.2.1 O papel das Audiências Públicas e fóruns para
discussão ...................................................................... 30
1.2.2 A articulação com os organismos políticos
internos ........................................................................ 32
1.2.3 O relacionamento com gabinetes, consultorias e pessoal
de apoio................................................................................. 35
XVIII Relações Governamentais
1.3 Relações Governamentais no Poder Legislativo: dois
estudos de caso ................................................................... 36
1.3.1 Estudo de Caso I .................................................. 36
1.3.2 Estudo de Caso II ................................................. 39
1.4 Considerações a esse capítulo .............................. 41
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........................................ 43
Capítulo 2
A Expansão da Democracia Direta e as Relações
Governamentais Junto ao Poder Executivo
2.1 Introdução ............................................................. 45
2.2 O cenário de desenvolvimento da democracia direta no Brasil.......................................................................... 46
2.3 Funcionamento da Administração Pública Federal
no Brasil .............................................................................. 50
2.4 Condições e incentivos legais existentes para o
estabelecimento de Relações Governamentais junto ao
Poder Executivo no Brasil .......................................... 54
2.5 Orientações para a efetiva participação da sociedade civil no campo das Relações Governamentais junto ao Poder Executivo no Brasil ...................................................... 61
2.5.1 Participação em espaços políticas de democracia
direta ............................................................................ 61
2.5.2 Fortalecimento da participação em espaços políticos de democracia direta ..................................................... 62
2.5.3 A importância da manutenção de uma assessoria
em relações governamentais ............................................... 64
2.6 Considerações a esse capítulo .............................. 70
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........................................ 71
Sumário XIX
Capítulo 3
Canais de Relacionamento Institucionais da Sociedade Brasileira com as Agências Reguladoras
Federais
3.1 Introdução ............................................................. 73
3.2 As Agências Reguladoras federais brasileiras..... 76
3.3 Regulação e Democracia ...................................... 79
3.4 Os múltiplos controles sobre as Agências ........... 82
3.5 Relacionamento com as Agências Reguladoras .. 85
3.5.1 Audiências com particulares .............................. 86
3.5.2 Sites das Agências ............................................... 87
3.5.3 Centrais de Teleatendimento .............................. 88
3.5.4 Pedidos por escrito ............................................. 89
3.5.5 Consultas e audiências públicas ......................... 90
3.6 As Ouvidorias e os Conselhos Consultivos........... 94
3.7 Considerações a esse capítulo .............................. 96
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........................................ 97
Capítulo 4
Tecnologia da informação aplicada às Relações
Governamentais
4.1 Introdução ............................................................ 99
4.2 “Modus operandi” ...............................................100
4.2.1 Ação Estratégica ................................................ 101
4.2.2 Cadastro de Stakeholders.............................. 101
4.2.3 Comissões .......................................................... 102
XX Relações Governamentais
4.2.4 Contatos ............................................................. 103
4.2.5 Cadastro de pessoas jurídicas .......................... 104
4.2.6 Políticos e parlamentares ................................. 104
4.2.7 Manifestações ................................................... 105
4.2.8 Proposições ....................................................... 106
4.2.9 Votações............................................................. 107
4.3 Considerações a esse capítulo .............................108
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]!
.......................................109
Conclusão Geral ............................................ 111
......................................... 113
Posfácio ......................................................... 115
Anexo 1 ......................................................... 119
Anexo 2 ......................................................... 129
Anexo 3 ......................................................... 133
Capítulo 1
Relações Governamentais no
Âmbito do Poder Legislativo
O Poder Legislativo no Brasil é por excelência a
instituição política de representação da sociedade brasileira. Um dos principais momentos políticos para a
Câmara dos Deputados e Senado Federal é quando da
realização da eleição a cada quatro anos, em que as
mais variadas ideologias e interesses da sociedade são
postos em debate para que os cidadãos detentores de
seus direitos políticos escolham os seus representantes. Os candidatos eleitos, no exercício de seus mandatos, são rotineiramente procurados pelos seus re
variados segmentos da sociedade sejam ouvidos, debatidos e consolidados em leis.
Elaborar leis é a principal competência do Poder
Legislativo. É no processo de elaboração de leis que a
prática do conceito de Relações Governamentais (RelGov) apresenta um conjunto de atividades que, quando
bem executadas, proporcionam o sucesso na efetivação das demandas apresentadas aos nossos legisladores. Nesse sentido, o conhecimento do processo legislativo e a prática de atividades como a coleta constante
de informações, a formulação de propostas e encami/
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priadas para dar suporte a tais demandas, a confecção
2 Relações Governamentais
dentre muitas outras ações que podem ser realizadas, é o
que leva a efetivação de demandas em leis.
Contudo, existe ainda um desconhecimento sobre a atividade de RelGov no meio político e na mídia,
talvez pela falta de regulamentação dessa atividade,
como já ocorre em outros países. Por este motivo, para
melhor entendimento do conceito de RelGov aplicado
ao Poder Legislativo, torna-se útil a elaboração deste
trabalho que une a prática aplicada de RelGov ao conhecimento do funcionamento do Poder Legislativo.
Observa-se que, atualmente, as relações entre a
sociedade e suas instituições com o Poder Legislativo
estão mais transparentes e dessa forma a participação
da sociedade organizada no processo de formulação
de leis está mais forte e presente. Por um lado, tanto a
Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal têm
se empenhado para tornar o processo legislativo cada
vez mais acessível à sociedade. É nítida a melhoria
institucional no acesso às informações referentes ao
processo legislativo e ao trabalho realizado pelos parlamentares. Os instrumentos para acesso a essas informações são diversos: portais na internet, webservices
(fóruns, banco de dados de proposições legislativas,
boletins informativos), rádios e TVs legislativas.
Vale destacar que o processo legislativo em si é um
campo aberto das aplicações dos conceitos de RelGov
e tem feito que o trabalho de aplicação desses conceitos por parte da sociedade organizada, no Poder Legislativo, obtenha maior permeabilidade frente aos
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 3
representantes eleitos e, com isso, seja um fator para
a ampliação da participação popular e da inserção de
suas demandas no processo de elaboração das leis.
Isso é possível porque o processo legislativo, por
suas diversas soluções para ampliação da discussão
apresentadas em seus três Regimentos Internos – Câmara dos Deputados, Senado Federal e Congresso Nacional – é intenso. Existem situações no Congresso Nacional de projetos de lei que já tramitam por mais de
10 anos. É exatamente por este fato que o trabalho de
relações governamentais tem um papel fundamental
para as organizações da sociedade civil que têm inte
tica para articular dentro desse poder, inserindo suas
opiniões e otimizando a tramitação das proposições
(futuras leis) que são de seu interesse.
Dessa forma, apresentaremos, inicialmente, algumas considerações sobre o processo legislativo, o
saber para aplicação correta da prática de relações
governamentais. Procuraremos esclarecer os principais pontos dos três regimentos internos supracitados e da Constituição Federal que, também, elucida
componentes importantes na deliberação e criação de
leis. Posteriormente, com essa introdução ao processo legislativo, indicaremos as práticas básicas e mais
gerais para o melhor estabelecimento de relações governamentais no âmbito do Poder Legislativo Federal
"
$
4 Relações Governamentais
apresentaremos dois estudos de caso que demonstram
a prática das relações governamentais no Poder Legis
!
rações para este capítulo.
1.1 Do Processo Legislativo
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Senado, da Câmara e no Regimento Comum do Congresso Nacional e compreende a elaboração de: Emendas
à Constituição, Leis complementares, Leis ordinárias,
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Provisórias, e Decretos Legislativos e Resoluções.
Os Regimentos Internos são importantes instrumentos no processo de elaboração das leis.
O conhecimento do processo legislativo envolve o
trâmite das matérias dentro do Congresso Nacional e se
torna parte vital da estratégia de efetivação de demandas, pois é por meio dele que será estabelecido um cronograma da tramitação do projeto e das possíveis variáveis
que poderão ocorrer dentro do seu andamento nas casas
legislativas. Além disso, esse processo envolve o conhecimento de como funcionam as comissões e os plenários
de cada casa legislativa e também os regimentos da Câmara, Senado e Congresso Nacional.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 5
1.1.1 Informações Gerais
Para melhor entendermos o funcionamento do
processo legislativo, é necessário apresentarmos,
primeiramente, a estrutura básica e alguns aspectos
que envolvem o funcionamento do Poder Legislativo.
1. O Senado Federal é composto por 81 senadores, eleitos para mandato de oito anos, sendo que são reno
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cada legislatura de quatro anos. *Cada uma das 27
unidades da federação possui três senadores.
2. A Câmara dos Deputados possui 513 Deputados
eleitos pelo sistema proporcional. Cada Estado e o
Distrito Federal elegem, de acordo com o tamanho
de sua população, no mínimo oito e no máximo 70
deputados para cada Legislatura de quatro anos.
Além do número mínimo de representantes, a lei
determina que cada Território Federal será representado por quatro deputados federais.
3. Legislatura é o período de quatro anos em que o
Congresso Nacional exerce as atribuições previstas
na Constituição Federal.
4. O período de atividade legislativa no âmbito da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional ocorre
anualmente, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de
1º de agosto a 22 de dezembro, durante as sessões
legislativas ordinárias.
6 Relações Governamentais
5. A Câmara e o Senado poderão, extraordinariamente,
reunirem-se fora desses dois períodos quando convocado o Congresso Nacional, hipótese em que somente
deliberará sobre a matéria objeto da convocação.
6. O Senado Federal deverá aprovar as nomeações
para os cargos de ministros do STF, ministros
dos tribunais superiores (com exceção do TSE),
governadores de territórios, procurador geral da
República, presidente e diretores do Banco Central, membros do Conselho Nacional de Justiça e
do Conselho Nacional do Ministério Público, ministros do Tribunal de Contas da União e dirigentes
das Agências reguladoras.
7. Os parlamentares (deputados federais e senadores)
participam também das sessões conjuntas do Congresso Nacional, quando estes são convocados para
a apreciação de vetos presidenciais, matérias orçamentárias e outras previstas na Constituição. A convocação é feita pelo presidente do Senado Federal,
que é também presidente do Congresso Nacional.
8. A principal função do Congresso Nacional é a elaboração de leis. Também cabe ao Congresso Na
qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 7
Número de Deputados por Estado
Acre - 8
Minas Gerais - 53
Rondônia - 8
Alagoas - 9
Mato Grosso do Sul - 8
Roraima - 8
Amazonas - 8
Mato Grosso - 8
Rio Grande do Sul - 31
Amapá - 8
Pará - 17
Santa Catarina - 16
Bahia - 39
Paraíba - 12
Sergipe - 8
Ceará - 22
Pernambuco - 25
São Paulo – 70
Distrito Federal - 8
Piauí - 10
Tocantins - 8
Espírito Santo - 10
Paraná - 30
Goiás - 17
Rio de Janeiro - 46
Maranhão - 18
Rio Grande do Norte - 8
Mesa Diretora da Câmara



Presidente, 1º e 2º vice-presidentes
Secretários - 1º secretário, 2º secretário, 3º secretário e 4º secretário
suplentes de secretários - 1º suplente, 2º suplente, 3º suplente e 4º suplente
Mesa Diretora do Senado



Presidente, 1º vice-presidente e 2º vice-presidente
secretários - 1º secretário, 2º secretário, 3º secretário e 4º secretário
suplentes - 1º suplente, 2º suplente, 3º suplente
e 4º suplente
8 Relações Governamentais
1.1.2 O Congresso Nacional
O Poder Legislativo Brasileiro é excercido pelo
Congresso Nacional de forma bicameral, ou seja, possui dois órgãos legislativos distintos:
a) a Câmara dos Deputados com 513 deputados
eleitos de forma proporcional para representarem o povo.
b) O Senado com 81 Senadores, eleitos, sendo três
por unidade da federação, para representarem os estados e o Distrito Federal.
Em seu regimento, chamado de “comum”, pois envolve a manifestação da vontade de duas casas legislativas, consta que o Congresso Nacional será reunido
para dar sanção aos atos do Presidente da República,
promulgar emendas à Constituição, discutir e votar o
Orçamento, delegar ao presidente da República poderes para legislar, elaborar ou reformar o regimento e
aos demais casos previstos na Constituição e no próprio regimento comum.
Assim como na Câmara e no Senado, o Congresso
possui seu presidente, sendo, este, o presidente do Senado Federal. Sua mesa diretora, encarregada de dirigir os trabalhos conjuntos das duas casas, é composta
pelos seguintes membros:
Presidente
Presidente da mesa do Senado Federal
1º Vice-presidente
1º Vice-presidente da Câmara dos
Deputados
2º Vice-presidente
2º Vice-presidente do Senado
Federal
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 9
1º Secretário
1º Secretário da Câmara dos
Deputados
2º Secretário
2º Secretário do Senado Federal
3º Secretário
3º Secretário da Câmara dos
Deputados
4º Secretário
4º Secretário do Senado Federal
O Congresso Nacional possui competências exclusivas, previstas no artigo 49 da Constituição brasileira
e a título de exemplo serão citadas algumas delas:





autorizar o presidente da República a declarar
guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças
estrangeiras transitem pelo território nacional
ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar;
aprovar o estado de defesa e a intervenção federal, autorizar o estado de sítio, ou suspender
qualquer uma dessas medidas;
sustar os atos normativos do Poder Executivo
que exorbitem do poder regulamentar ou dos
limites de delegação legislativa;
julgar anualmente as contas prestadas pelo
presidente da República e apreciar os relatórios sobre a execução dos planos de governo;
quer de suas Casas, os atos do Poder Executivo,
incluídos os da administração indireta;
10 Relações Governamentais

apreciar os atos de concessão e renovação de
concessão de emissoras de rádio e televisão.
1.1.3 Sobre as proposições legislativas
Proposição legislativa é toda matéria sujeita à deliberação da Câmara, do Senado ou do Congresso. Logo
abaixo, apresentamos as proposições mais comuns e
suas principais características:
I - PEC - Proposta de Emenda à Constituição
As PECs propõem mudanças na Constituição Federal,
com exceção das cláusulas pétreas que se referem à
forma federativa de Estado, ao voto direto, secreto,
universal e periódico, à separação dos Poderes, e aos
direitos e garantias individuais. Poderá ter sua tramitação iniciada na Câmara dos Deputados ou no Senado
Federal.1
A Câmara e o Senado apreciam Propostas de
Emenda à Constituição (PECs) apresentadas pela terça
parte, no mínimo, dos deputados ou senadores; pelo
presidente da República; ou por mais da metade das
Assembleias Legislativas, manifestando-se cada uma
pela maioria dos seus membros.2
A PEC apresentada será discutida e votada em
dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em
ambos, três quintos dos votos dos membros das Casas.
1 CF, art. 60, I e § 4º; RI-SF, art. 354, § 1º e RI-CD, art. 201, I e II); (CF, art. 60, § 2o e RI-SF,
art. 368.
2 CF, art. 60, III, RI-CD, art. 201.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 11
No Senado Federal, 49 votos favoráveis e na Câmara,
308 votos favoráveis.3
II – Projetos de Lei Ordinária
Os Projetos de Lei Ordinária regulam as matérias
de competência do Poder Legislativo com a sanção do
presidente da República.4
Um Projeto de Lei poderá ter iniciativa de: um deputado; mais de um deputado (coletivo); Comissão ou
da Mesa; do Senado Federal da Presidência da República (anteprojetos de lei de autoria dos ministérios,
que são enviados pelo presidente da República); dos
Tribunais Superiores; do Supremo Tribunal Federal,
estes iniciam a tramitação na Câmara dos Deputados;
do procurador-geral da República e iniciativa popular
subscrita por, no mínimo, um centésimo do eleitorado
nacional.5
III – Projetos de Lei Complementar
Os Projetos de Lei Complementar regulamentam
dispositivos da Constituição Federal que exigem lei
complementar. Serão apreciadas na Câmara dos Deputados em dois turnos e tramitam com prioridade6. No
Senado, o Projeto de Lei Complementar após aprovado
nas comissões será discutido e votado pelo Plenário,
em turno único, sendo aprovado pela maioria absoluta.
3 CF, art. 60, § 2º; RI-SF, art. 354 e RI-CD, art. 202, § 7º.
4 CF, art. 48; RI-CD, arts. 109, 138; RI-SF, art. 213, I.
5 CF, arts. 61, 64; RI-CD, arts.109, § 1o e 138, § 1º.
6 RI-CD, arts. 148; 151, II, b.
12 Relações Governamentais
No Senado Federal, 41 votos favoráveis, e na Câmara,
257 votos favoráveis.7
IV – Medidas Provisórias
Normas provisórias, mas com poder coercitivo, que
têm força de lei. São de autoria exclusiva do presidente
da República e somente se converterão em lei a partir da
sua aprovação pelo Congresso Nacional. Caso não sejam
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ção, cabendo ao Congresso Nacional, nesse caso, disciplinar as relações jurídicas delas decorrentes.
Registre-se que o Congresso Nacional está alterando o rito das Medidas Provisórias. O Plenário do Senado Federal aprovou por unanimidade, em agosto de
2011, as novas regras de tramitação das Medidas Provisórias (MPs). O relator da PEC na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (CCJ) do Senado foi o Sen.
Aécio Neves (PSDB/MG).
A Proposta de Emenda à Constituição n° 11/2011,
de autoria do Sen. José Sarney (PMDB/AP), seguiu para
a Câmara dos Deputados como PEC nº 70/2011. Pelo
texto aprovado, a Câmara passa a ter 80 dias para analisar MPs e o Senado, 30 dias, restando 10 dias para
que os deputados analisem possíveis emendas dos
senadores.
A existência de uma Comissão Mista para julgar a
admissibilidade das Medidas Provisórias foi retirada
7 CF, art. 69; RI-CD, art. 183, § 1o; RISF, arts. 270, 288, III, a.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 13
da PEC. De acordo com o novo texto, as MPs serão submetidas, em vez disso, às comissões de Constituição e
Justiça do Senado e da Câmara. No entanto, em caso de
rejeição, haverá possibilidade de recurso ao Plenário
da respectiva Casa. Uma mesma Medida não poderá
tratar de vários assuntos (os chamados “penduricalhos”) e se for rejeitada, só pode ser novamente apresentada no ano seguinte.
V - Projetos de Decretos Legislativos e Projetos
de Resoluções
Matérias da competência exclusiva do Congresso Nacional, cabendo sua iniciativa aos membros ou
comissões da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e, por tal motivo, não estão sujeitas à sanção ou
veto presidencial.
VI - Leis Delegadas
São leis emitidas pelo presidente da República,
mas mediante expressa permissão do Poder Legislativo, para casos de relevância e urgência, quando a
produção de uma lei ordinária levaria muito tempo
para dar uma resposta à situação.
VII - Proposta de Fiscalização e Controle
Instrumento mediante o qual o deputado ou Co
14 Relações Governamentais
6
do Congresso Nacional. Deve ser apresentada perante a Comissão em cuja área de competência se inclua
„!
Comissão de Fiscalização Financeira e Controle (CFFC).
É também possível requerer à CFFC a realização de diligência, perícia, auditoria ou inspeção em qualquer
órgão ou entidade dos três Poderes, inclusive da administração indireta.
VII – Requerimento
As solicitações dos parlamentares são feitas por
meio de requerimentos. Podem ser por escrito ou oral,
dependendo da complexidade do assunto. Geralmente,
a aprovação de requerimentos de providências no âmbito do processo legislativo dá-se mediante despacho
do presidente da Casa ou aprovação por maioria simples no âmbito das comissões.
Os requerimentos também podem solicitar infor
Existem também os requerimentos para Instituição de Comissão Parlamentar de Inquérito, que exigem quorum mínimo de 171 assinaturas de deputados
e 27 de senadores (um terço dos membros), e não dependem de aprovação do Plenário ou despacho do presidente da Casa, conforme preceitos constitucionais8.
8 art. 58, § 3º e art.71, IV.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 15
Dessa forma, são despachados automaticamente,
desde que atendam os requisitos básicos 9.
IX – Recurso
Existem várias modalidades de recursos previstos nos regimentos internos da Câmara e do Senado.
Destaca-se o recurso apresentado por um décimo da
composição da Casa, solicitando a apreciação pelo Plenário de matéria aprovada conclusivamente ou terminativamente pelas Comissões. Outro recurso relevante
é o interposto contra decisão do presidente da Casa,
em questão de ordem.
X – Emendas
Proposições apresentadas por parlamentar como
acessória de outra, no sentido de alterar em texto original, suprimir em parte deste, ou até mesmo corrigir
em redação legislativa de parte deste. Podem ser su
!
aditivas e de redação10.
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
Supressiva: quando manda erradicar qualquer
parte de outra proposição;
Aglutinativa: quando resulta da fusão de outras emendas, ou destas com o texto;
9 RI-CD, arts. 35 ao 37; RI-SF, arts. 74, III, e 145 ao 153.
10 RICD, arts. 118 ao 125 e 138, II, III e IV.
16 Relações Governamentais

Substitutiva: quando é a apresentada como
sucedânea à parte de outra proposição;

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Aditiva: quando se acrescenta a outra proposição. Essas são as emendas que alteram o mérito da proposição;

Redação: que alteram apenas o enunciado linguístico da proposição.
XI – Indicação
Proposição pela qual o parlamentar sugere a manifestação de uma ou mais Comissões, ou do Poder
Executivo, acerca de determinado assunto, visando à
elaboração de projeto sobre a matéria.
Instrumento utilizado por senador ou comissão
para que determinado assunto seja objeto de providência por orgão competente da Casa, visando ao esclarecimento ou formulação de proposição legislativa.
Lida em Plenário, a indicação é despachada à comissão
competente, que emitirá parecer a respeito. O Senado
não discute nem vota a indicação, cuja deliberação é
feita com base no parecer.
XII - Parecer
Proposição com que uma Comissão Temática se
pronuncia sobre qualquer matéria sujeita ao seu estudo. Nenhuma proposição é submetida à discussão e
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 17
votação sem parecer escrito da Comissão competente 11.
O parecer é apresentado por um parlamentar e submetido a voto. Caso seja aprovado pelo plenário da Comissão, passará a ser o parecer da Comissão Temática
sobre a proposição legislativa.
1.1.4 Sobre a tramitação das proposições
legislativas
As proposições de iniciativa de Deputado ou Senador podem ser apresentadas individual ou coletivamente – lembremos que no caso de PEC, conforme
já foi citado, deve ser coletivamente (1/3 dos parlamentares). Além disso, as matérias apresentadas pelo
presidente da República, Supremo Tribunal Federal,
Tribunais Superiores e Procuradoria-Geral da República iniciam a sua tramitação na Câmara dos Deputados.
Observa-se ainda que os projetos de lei de iniciativa
popular, isto é, proposição apresentada por cidadãos
subscrita por, no mínimo, um centésimo do eleitorado nacional, também são apreciadas inicialmente pela
Câmara12. As PECs e os projetos de lei de iniciativa do
presidente da República com solicitação de urgência estão sueitos a disposições especiais quanto à sua
tramitação13.
!"
relator é submetido diretamente ao plenário da casa apreciadora da matéria.
12 CF, arts. 61, 64; RI-CD, arts. 109, § 1o e 138, § 1; RI-SF, arts. 243 ao 245.
13 CF, art. 64, § 1o; RI-CD, arts. 139, VI e 150; RI-SF, art. 375; RI-CD, arts. 151, 155, 201,
205, 213; RI-SF, arts. 354 ao 375.
18 Relações Governamentais
Toda proposição ordinária recebida pela Mesa é
numerada, datada, despachada às comissões competentes e publicada nos diários do Congresso Nacional
e em avulsos, para serem distribuídos aos parlamentares, às lideranças e comissões. Esses projetos têm tramitação conclusiva ou terminativa e a distribuição às
comissões é feita por despacho do presidente para as
comissões de mérito (relativas à pertinência da matéria no âmbito da comissão) e para a Comissão de Constituição e Justiça (CCJC/CD e CCJ/SF) que analisará a
constitucionalidade da matéria e o mérito quando for
pertinente14. Na Câmara dos Deputados, a última comissão a analisar a matéria é a CCJC em geral. Já no Senado
Federal, a Presidência determina quem apreciará por último de acordo com a importância do tema em discussão
para as comissões que deliberarão sobre a proposição.
No Senado, o estudo de qualquer matéria poderá
ser feito em reunião conjunta de duas ou mais comissões. Nesse caso, o projeto é analisado em uma reunião
com membros de todas as comissões que apreciarão
a matéria, sendo que para sua votação é necessária a
presença da maioria absoluta dos membros de cada
comissão. Além disso, o estudo sobre a matéria é em
conjunto, mas a votação se dá separadamente. Quanto
ao relatório que é posto em votação, poderá haver um
relator único ou um para cada comissão participante,
sendo que isto é decidido pelas comissões15.
14 RI-CD, art. 24, II; RI-CD, art. 24,II, g; RI-CD, art. 24, II, h; RI-CD, art. 54, I , II e III; RISF, art. 91, § 1º e 2º e art. 92.
15 RI-SF, art. 113.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 19
Na Câmara dos Deputados, a proposição cujo assunto mereça apreciação de mais de três comissões de
mérito deverá servir-se de Comissão Especial instituí
‡
pelo Presidente da Câmara, ou a requerimento do Líder ou do presidente de comissão16.
Existem projetos de lei que não têm tramitação
conclusiva ou terminativa, ou seja, necessitam da
apreciação do Plenário de cada Casa legislativa. No Senado Federal, não podem ser apreciados terminativamente, projetos de resolução que alterem o Regimento
Interno, propostas de emenda à Constituição e projetos
de resolução pertinentes aos temas previstos na Constituição Federal17. Já na Câmara dos Deputados temos
uma lista mais extensa. Primeiramente, Projetos de
Lei Complementar (PLP) na Câmara dos Deputados,
depois de apreciados nas comissões, têm a discussão
e votação em Plenário em dois turnos. As emendas poderão ser apresentadas durante a discussão nos dois
turnos. Será aprovado por maioria absoluta18.
Quanto aos Projetos de Código, na Câmara dos Deputados constitui-se Comissão Especial e no Senado,
cria-se Comissão temporária para análise19.
Ainda na Câmara, não são apreciados conclusivamente: Projetos de iniciativa popular20; Projetos constantes do § 1º, do art. 68, da Constituição Federal – isto
é, que versem sobre organização do Poder Judiciário e
16 RI-CD, art. 34, II.
17 Arts. 52, V a IX, e 155, §§ 1o , IV, e 2o , IV e V, da Constituição.
18 CF, art. 69; RI-CD, arts. 148, 149, 150, 151, II, I, 183, § 1º; RISF, art. 288, III, a.
19 RI-CD, arts. 205 ao 221; art. 91, I, RI-SF; arts. 122, 374.
20 CF, art. 61, § 2o; RI-CD, art. 252.
20 Relações Governamentais
do Ministério Público, a carreira e a garantia dos seus
membros; criação e extinção de ministérios; regime jurídico dos militares das Forças Armadas etc.21; Projetos
de autoria de Comissão22; Projetos oriundos do Senado
Federal, ou por ele emendado que tenha sido aprovado
pelo Plenário daquela casa23; Projetos com poder conclusivo que tenham recebido pareceres divergentes
em pelo menos duas comissões24.
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projetos que forem apreciados conclusivamente ou
terminativamente pelas comissões poderão ser levados ao Plenário quando houver recurso de um décimo
dos membros da Casa (51 deputados ou 09 senadores),
apresentados em sessão e providos por decisão do
Plenário de cada Casa25. Além disso, projetos de lei em
regime de urgência não podem ser apreciados conclusivamente26. Para os projetos que tramitam em regime
de urgência, são dispensadas as exigências, interstícios
ou formalidades regimentais e, depois disso, eles entram imediatamente em discussão e votação pelo Plenário de cada Casa Legislativa. Para uma proposição
tramitar com urgência, é necessário à aprovação do
requerimento de urgência.
21 RI CD, art. 24, II, e.
22 RI-CD, arts. 22, d e 24, II, d.
23 RI-CD, art. 24, II, f.
24 RI-CD, art. 24, II, g.
25 RI-CD, art. 132, §.
26 RI-CD, art. 24, II, h, art. 153.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 21
Lei Ordinária (Originário da Câmara dos Deputados)
22 Relações Governamentais
Lei Ordinária (Originário Senado Federal)
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 23
As Comissões Temáticas são órgãos técnicos, permanentes ou temporários, auxiliares do processo legislativo, destinados a discutir, examinar, emitir parecer e votar sobre as matérias que lhe são distribuídas
sujeitas ou não à deliberação do Plenário (artigo 58,
§ 2º da Constituição Federal), dentre diversas outras
funções determinadas pelos regimentos internos da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
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atos do Poder Público. Além de discutir e votar projetos de lei, na forma do regimento Interno, cabe também às comissões permanentes:

discutir e votar projetos de lei, na forma do Regimento Interno;
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realizar audiências públicas;
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convocar ministros de Estado para prestarem
informações sobre assuntos inerentes a suas
atribuições27;

receber petições, reclamações, representações
ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou comissões das autoridades ou entidades públicas 28.
Mais à frente, apresentaremos todas as comissões
permanentes existentes.
Quanto ao Plenário, este é o órgão máximo de
deliberação das duas Casas Legislativas, ou seja, a
última instância de grande parte das deliberações.
São levados a Plenário os projetos de lei ordinária,
27 CF, art. 58, § 2º,I e RI-CD, art. 24, II e § 1º); (RI-CD, art. 58, § 1º ao 4º.
28 CF, art. 58, § 2º,I e III e RI-CD, art. 24, II, IV e VI e § 1º.
24 Relações Governamentais
quando previsto na sua tramitação, projetos de lei
complementar, propostas de emenda à Constituição,
conforme já foi citado, e, além disso, os temas que exigem mais debates e que sejam de maior repercussão
nacional, quando assim for decidido pelos integrantes
do Poder Legislativo.
As vagas nas comissões pertencem aos Partidos
ou Blocos Parlamentares. Em razão disso, as vagas e a
presidência das comissões são distribuídas segundo o
princípio da proporcionalidade partidária.
1.1.7 Comissões Mistas Permanentes
Existem também as Comissões Mistas Permanentes, compostas de Deputados e Senadores, sempre designados pelo presidente do Senado Federal mediante
indicação das lideranças29. Destacam-se as principais
Comissões Mistas do Congresso Nacional:
Comissão de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização: Aprecia os Planos Plurianuais, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, o Orçamento Geral da União e
os créditos adicionais30.
Representação Brasileira no Parlamento do
Mercosul31 (antiga Comissão Mista do MERCOSUL) Acompanha o Acordo Internacional de Integração Econômica da América Latina, que permite, entre outras
29 Regimento Comum, art. 9º.
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31 http://www2.camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-mistas
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 25
medidas, a livre circulação de bens e serviços entre os
países conveniados32.
Comissão Mista Permanente sobre Mudanças
Climáticas (CMMC): Esta Comissão foi criada pela Resolução nº 4, de 2008, do Congresso Nacional. Instalada em
17 de março de 2009, tem por objetivo aglutinar os esforços das Casas Legislativas federais e dar posição de destaque ao debate sobre um assunto que, além de premente,
é um dos mais importantes não apenas sob os aspectos
ambientais, mas também econômicos e sociais.
1.1.8 Comissões Temporárias
As comissões temporárias são Comissões Especiais
que se destinam, entre outras atribuições, a dar parecer
sobre proposição que verse sobre matéria de competência de mais de três comissões de mérito e para dar parecer sobre propostas de emenda à Constituição 33.
As comissões temporárias são criadas para um de
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tarefa, ou término do respectivo prazo e, ainda, pelo
término da sessão legislativa ordinária. As Comissões
Temporárias dividem-se em três tipos: Comissões Especiais, Comissões Parlamentares de Inquérito e Comissões Externas 34.
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33 RI-CD, arts. 34. II, 41, XX e 139, V; RI-CD, arts. 34, I e 201 ao 203.
34 (RI-CD, art. 38); (RISF, art. 74).
26 Relações Governamentais
1.1.9 Comissões Especiais
As Comissões Especiais são destinadas a proferir
parecer na análise de determinadas proposições:
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proposta de emenda à Constituição;
projeto de Código;
projeto de alteração do Regimento Interno;
matérias complexas (mais de três comissões de
mérito);
quanto à denúncia por crime de responsabilidade contra o presidente da República, vice-presidente da República ou ministro de Estado.
1.1.10 Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI)
Outro tipo de Comissão Temporária criada para
apreciar determinado assunto, extinguindo-se quan
&
duração, é a Comissão Parlamentar de Inquérito. (CPI)
A Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) tem
poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, investigando fato determinado que tenha relevante interesse para o País, conforme o disposto no art.
58, § 3º da Constituição Federal, além de outros previstos no Regimento Interno do Senado Federal e no
Regimento da Câmara. Na Câmara não poderá haver
mais de cinco Comissões Parlamentares de Inquérito,
salvo mediante Projeto de Resolução. No Senado não
há limite para o número de CPIs em funcionamento 35.
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art.n 35 a 37.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 27
1.1.11 Comissões Externas
As Comissões Externas da Câmara dos Deputados
são constituídas pelo presidente para representar,
temporariamente, a Câmara dos Deputados em qualquer local do País ou do exterior onde a Câmara deve
estar presente.
1.1.12 Subcomissões
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dentro do âmbito de uma comissão temática para tra
requerimento dentro da Comissão. As subcomissões
não têm poder decisório. Dessa forma, a matéria apreciada em Subcomissões concluirá por um relatório, sujeito à deliberação do Plenário da respectiva Comissão 36.
1.1.13 Comissões Permanentes
São órgãos técnicos criados pelo Regimento Inter
dade de discutir e votar as propostas de leis que são
apresentadas à Câmara e ao Senado. Com relação a
determinadas proposições ou projetos, essas Comissões se manifestam emitindo opinião técnica sobre o
assunto, por meio de pareceres, antes de o assunto ser
levado ao Plenário; com relação a outras proposições,
36 RI-CD, art. 29, alterado pela Resolução nº 20 de 2004; RI-CD, art. 31; RI-SF, art. 73,
§ 2º.
28 Relações Governamentais
elas decidem aprovando-as ou rejeitando-as, sem a necessidade de passarem elas pelo Plenário da Casa.
A composição parlamentar desses órgãos técnicos
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calizadora, as Comissões atuam como mecanismos de
controle dos programas e projetos executados ou em
execução, a cargo do Poder Executivo. Essas Comissões
perduram enquanto constarem do Regimento Interno.
A Câmara conta com 20 comissões permanentes:
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Comissão da Amazônia, Integração Nacional e
de Desenvolvimento Regional - CAINDR
Comissão de Agricultura, Pecuária, Abastecimento e Desenvolvimento Rural - CAPADR
Comissão de Ciência e Tecnologia, Comunicação e Informática - CCTCI
Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania - CCJC
Comissão de Defesa do Consumidor - CDC
Comissão de Desenvolvimento Econômico, Indústria e Comércio - CDEIC
Comissão de Desenvolvimento Urbano - CDU
Comissão de Direitos Humanos e Minorias - CDHM
Comissão de Educação e Cultura - CEC
Comissão de Finanças e Tributação - CFT
Comissão de Fiscalização Financeira e Controle
- CFFC
Comissão de Legislação Participativa - CLP
Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável - CMADS
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 29



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


Comissão de Minas e Energia - CME
Comissão de Relações Exteriores e de Defesa
Nacional - CREDN
Comissão de Segurança Pública e Combate ao
Crime Organizado - CSPCCO
Comissão de Seguridade Social e Família - CSSF
Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público - CTASP
Comissão de Turismo e Desporto - CTD
Comissão de Viação e Transportes - CVT
Destacam-se as 11 Comissões Permanentes existentes atualmente no Senado:

Comissão de Agricultura e Reforma Agrária - CRA

Comissão de Assuntos Econômicos - CAE

Comissão de Assuntos Sociais – CAS

Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação,

Comunicação e Informática - CCT

Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania – CCJ

Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo – CDR

Comissão de Direitos Humanos e Legislação
Participativa – CDH

Comissão de Educação – CE

Comissão de Meio Ambiente, Defesa do Consumidor e Fiscalização e Controle – CMA

Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional – CRE

Comissão de Serviços de Infraestrutura – CI
30 Relações Governamentais
1.2 Da interação com o Processo Legislativo
Dando prosseguimento ao trabalho proposto
neste capítulo, iremos abordar agora orientações básicas para o estabelecimento de relações governamentais
no Poder Legislativo. O Congresso Nacional, por sua
característica democrática, é uma Casa aberta à sociedade civil para o acompanhamento das atividades inerentes ao Poder Legislativo. É neste momento que as
Relações Governamentais contribuem para a formulação de propostas legislativas de maneira ética, responsável, legal e transparente.
É preciso haver absoluta disposição, atenção e
competência para se estabelecer o trânsito e o relacionamento com servidores do poder legislativo, grupos e
frentes parlamentares, bancadas estaduais e partidá
lideranças políticas formadoras de opinião e tomadoras de decisão no Congresso Nacional.
1.2.1 O papel das Audiências Públicas e fóruns
para discussão
Muitas vezes, quando da análise de uma proposição legislativa no âmbito das comissões, a sociedade
civil organizada pode contribuir tecnicamente no esclarecimento aos parlamentares sobre o assunto em
discussão. Em audiências públicas, abre-se o espaço
político para a discussão do projeto de lei ou assunto
político relevante a atores externos ao Congresso
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 31
Nacional. É neste momento que as organizações da
te, expõem suas argumentações e contribuem com o
debate democrático. Quanto melhores os argumentos
usados, mais chances a instituição terá de ver seus
pleitos contemplados na propositura legislativa em
questão.
Outros meios de interlocução direta entre a sociedade civil e parlamentares também existem. Destaca-se a realização de fóruns e seminários que acontecem
nos auditórios do Congresso Nacional. Estes fóruns e
seminários podem ser solicitados por um parlamentar
ou patrocinados pela Casa legislativa, acontecem durante um dia inteiro e podem contar com a presença
de todos os parlamentares do Congresso Nacional.
Cabe aqui também destacar Conselho de Altos Estudos e Avaliação Tecnológica (CAEAT), que consiste
em outro ambiente de debate, especialmente quando
se tratar sobre temas mais técnicos.
O CAEAT é um órgão técnico-consultivo da Câmara dos Deputados dedicado à análise, discussão e prospecção de temas relacionados a programas, planos
e projetos governamentais estratégicos para o planejamento de políticas públicas e formulação de diretrizes
legislativas. O Colegiado é composto por 11 parlamentares titulares e dirigido por um dos deputados integrantes da Mesa Diretora, designado pelo presidente
da Câmara. A atribuição do órgão é propor uma agenda de atividades e conduzir estudos estratégicos para
o país, desenvolvidos pela equipe de especialistas da
32 Relações Governamentais
Consultoria Legislativa. A função de secretário executivo é ocupada pelo diretor da Consultoria Legislativa.
Em suma, a linha de atuação do CAEAT está pautada em estudos relacionados a temas com potencial
inovador ou com potencial de impacto econômico, po
"
‰
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questões emblemáticas, que sirvam de instrumento
de aperfeiçoamento da sociedade, antecipa-se na elaboração de proposições legislativas que resultem em
benefícios à população brasileira37.
1.2.2 A articulação com os organismos políticos
internos
Para que a correta interferência no processo de
%
/cimento amplo do trâmite das proposições legislativas,
assim como da articulação política com os organismos
existentes dentro do Congresso Nacional. Isso se faz
necessário para que se obtenha o sucesso na consolidação das demandas levadas aos parlamentares.
Para tanto é necessário conhecer estas instituições,
saber lidar com as diversidades ideológicas e com os
diferentes canais de comunicação (são diversos e diferentes em cada instituição). Cita-se aqui as principais
instituições políticas dentro do Congresso Nacional:
Bancadas Suprapartidárias: São formadas por
„!
37 Fonte: <http://www2.camara.gov.br/a-camara/altosestudos> Acesso em 18 abril.
2011 às 20h.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 33
próxima e são articuladas na defesa dos interesses diretos dos seus eleitores e que, por este motivo, costumam votar as proposições legislativas de acordo com
esses interesses, indiferente da posição partidária do
momento. Uma das bancadas mais conhecidas dentro
do Congresso Nacional é a Bancada Ruralista.
Frentes Parlamentares: São formadas por parlamentares de todos os tipos de partidos políticos e
normalmente são criadas para a defesa de temas mais
abrangentes, como por exemplo, a Frente Parlamentar
em Defesa da Saúde. A diferença destas para as bancadas suprapartidárias consiste no fato de que as frentes
parlamentares estão regulamentadas pelo ato 69/05 da
Mesa Diretora. Portanto, estas são reconhecidas pelo
Congresso Nacional, enquanto que as bancadas suprapartidárias, não o são.
Partidos Políticos: Muito importantes dentro da
vida política do Congresso Nacional. São os parlamen
malmente conseguem ser presidentes de Comissões Temáticas. O partido político também é decisivo na hora
das votações das proposições legislativas mais polêmicas, pois muitas vezes os parlamentares, independente
do seu entendimento, costumam votar de acordo com
a orientação partidária. Além disso, há a possibilidade
dos partidos políticos se aglutinarem em blocos partidários, fator esse que aumenta a representatividade
de determinado grupo de partidos dentro da Câmara e
do Senado, levando à maior destinação de cargos para
os blocos e maior controle desse grupo nas votações
encabeçadas pelas lideranças partidárias.
34 Relações Governamentais
Lideranças Partidárias: As lideranças de partido
dentro do Congresso Nacional funcionam como uma
!
suas atribuições básicas. O líder representa os membros do partido, podendo, entre outras atribuições: fazer uso da palavra, em que o voto do líder representará o de seus liderados; inscrever membros da bancada
para o horário destinado às Comunicações Parlamentares; participar, pessoalmente ou por intermédio dos
seus vice-líderes, dos trabalhos de qualquer Comissão
de que não seja membro; encaminhar a votação de
qualquer proposição sujeita à deliberação do Plenário,
para orientar sua bancada; registrar os candidatos do
Partido ou Bloco Parlamentar para concorrer aos cargos da Mesa, e as comissões – nesse caso, podendo a
qualquer tempo, substituí-los 38.
Portanto, as relações governamentais para com
essas instituições internas do Congresso Nacional, o co/
ção de suas estratégias de atuação, o acompanhamento
diário de suas atividades, dentre outros aspectos, é de
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estratégicos a serem adotados durante a interferência
positiva por parte da organização da sociedade civil
durante o processo de formulação de uma lei.
38 RI-CD, art. 9, 10 e 11; RI-SF, art. 64, 66, 80, 81 e 293.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 35
1.2.3 O relacionamento com gabinetes, consultorias e pessoal de apoio
Para que a relação com os parlamentares seja
ainda mais bem-sucedida, no trabalho de Relações Governamentais é preciso observar que outros
consideração. Manter uma boa relação com o chefe de
gabinete e com os demais assessores (técnicos e jurídicos) que atuam ao redor do deputado ou do senador podem fazer a diferença no momento em que uma
propositura está em debate ou em vias de ser votada.
Além disso, quem atua na área de Relações Governamentais deve estar ciente de que o contato constante
com as assessorias jurídicas dos partidos e com os consultores legislativos (servidores de carreira de ambas
as Casas) é fundamental para esclarecer os pontos de
vista dos diferentes atores envolvidos na matéria, per
projeto de lei harmônico, equilibrado, elaborado com
base nas contribuições de todos os interessados. As Relações Governamentais também possuem essa função,
a de propiciar a análise de linhas de pensamento talvez divergentes, mas que convergem para a redação
"
Quando o tema em questão recebe o apoio favorável de uma frente parlamentar, a atuação das Relações
Governamentais segue a mesma linha, auxiliando os
assessores técnicos e jurídicos na produção legislativa.
Nem todas as frentes parlamentares têm vida longa,
36 Relações Governamentais
mas durante sua existência geram fatos políticos e aparecem na mídia especializada, o que demanda ações
de RelGov.
1
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ração com as lideranças partidárias, que em última
instância, são os interlocutores com mais força política
no cenário legislativo e que decidem por um grupo
grande de parlamentares. Essas lideranças, devido ao
tipo de trabalho que executam, costumam ser bastante inacessíveis e até mesmo são “blindadas” do contato com as instituições externas ao Parlamento - daí
vem a importância redobrada na aproximação com as
assessorias.
1.3 Relações Governamentais no Poder Legislativo: dois estudos de caso
Para melhor entendermos como funciona a prática de RelGov, apresentamos as seguir dois estudos de
caso que demonstram como que as mais variadas or!
5
tipo de demandas dentro do Poder Legislativo Federal.
1.3.1 Estudo de Caso I
Vicentinos
Quando se fala em assessoria parlamentar, relações governamentais ou interação institucional, a primeira ideia que vem à mente são empresas privadas
e órgãos públicos buscando consenso em matérias de
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 37
seu interesse ou para a aprovação de medidas. Contudo, as entidades do Terceiro Setor, como as organizações não governamentais, também atuam nessa esfera e
vêm obtendo excelentes resultados, uma vez que possuem informações técnicas especializadas, sendo um
subsídio muito útil aos tomadores de decisão.
Um exemplo de atuação no Congresso Nacional é
a Sociedade de São Vicente de Paulo (SSVP), instituição
mais conhecida no Brasil pelo nome de seus integrantes, os Vicentinos, que nos últimos anos vêm frequentando os corredores do Parlamento brasileiro e posicionando-se a respeito de vários temas. Os Vicentinos
são um grupo católico, mas exercem seu apostolado
com autonomia em relação à Igreja, encaminhando
seus pleitos diretamente aos parlamentares.
Analisando-se os discursos proferidos em Plenário
por deputados federais e senadores nos últimos 50 anos,
percebe-se que os parlamentares foram procurados pelas lideranças vicentinas para contribuir com o debate
democrático. Os Vicentinos se manifestaram, por intermédio dos parlamentares, por ocasião das propostas de
reforma agrária (anos 60), da votação da lei do divórcio
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de eventos (anos 90), além de celebrar suas efemérides,
como o aniversário de 170 anos da instituição.
Há ainda dezenas de outros discursos proferidos
pelos deputados e senadores que apontam a qualidade
das obras de assistência social mantidas pela SSVP, destacando eventuais cortes orçamentários que prejudi
38 Relações Governamentais
destinados a melhorias nessas obras, muitas delas
a única opção em assistência social de algumas cidades. Em cada discurso, os parlamentares utilizam-se de
informações, estatísticas e números fornecidos pelos
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entidade.
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que os Vicentinos conseguiram ver aprovado o projeto de lei que culminou com a edição da Lei nº 11.536,
de 30 de outubro de 2007, que institui o dia 27 de setembro como “Dia Nacional dos Vicentinos”. Para a
aprovação da lei, o deputado Salvador Zimbaldi e o
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para a celeridade do processo. Além da lei, os Vicentinos também foram indicados para receber a Comenda
“Medalha Mérito Legislativo da Câmara dos Deputados”, reconhecimento sugerido pelo deputado Antonio
Carlos Mendes Thame, em 2011.
Além de tudo, a presença dos Vicentinos no ambiente parlamentar foi além. Em 1963, por iniciativa do deputado federal Elias Carmo, foi fundado um
grupo vicentino na Câmara dos Deputados, intitulado
“Conferência Vicentina São Tomás More”. O nome da
instituição foi escolhido para homenagear o santo inglês que, como lorde e deputado nacional, enfrentou o
Rei Henrique VIII por conta do divórcio e da criação da
Igreja Anglicana, sendo morto. É projeto da entidade
reativar a Conferência Vicentina no Congresso Nacio
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Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 39
1.3.2 Estudo de Caso II
IBDFAM
O Instituto Brasileiro de Direito de Família (IBDFAM) é outra entidade que buscou com muito sucesso
a atenção do Congresso Nacional para que seus pleitos
fossem ouvidos pelos formuladores de novas legislações, ou seja, membros do Poder Legislativo Federal.
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mil estudiosos de todo país. Seu foco é o da atuação na
elaboração das novas leis que irão determinar a forma
como os membros do Poder Judiciário irão julgar, defender, e proceder no referente ao Direito de Família.
Para tanto a atuação do IBDFAM frente ao Congresso Nacional utilizou de técnicas clássicas do lobby
americano, como aplicação de advocacy (contato direto com parlamentares), como de grassroots (contato indireto com parlamentares, utilizando-se da sociedade,
mídia etc.). E por causa da aplicação dessas técnicas é
que foi possível ao IBDFAM ver promulgada a PEC 28
de 2009, “PEC do Divórcio”, que facilitou o trâmite do
divórcio no país, terminando com a separação judicial
e permitindo que as pessoas passassem a se divorciar
imediatamente.
Apesar de parecer ser um tema de fácil aprovação,
na verdade não o foi. O IBDFAM teve que se articular,
defender tecnicamente o assunto frente a parlamentares, governo federal e entidades do terceiro setor. Isso
tudo porque a matéria contou com forte resistência
40 Relações Governamentais
da bancada evangélica no Congresso Nacional que temia que, com a promulgação da PEC, a instituição do
casamento se “banalizasse”, de forma que as pessoas
poderiam se casar e se descasar a qualquer momento,
trazendo prejuízos à constituição da família brasileira.
Por isso mesmo que o IBDFAM procurou a sociedade,
utilizou de seus membros e seus conhecimentos políticos,
trouxe a matéria para fóruns, congressos e seminários
&
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para participar desses debates. O IBDFAM buscou dentro
do Congresso Nacional parlamentares solidários com o
tema e demonstrou a necessidade proeminente de aprovação da matéria. Levantou dados técnicos junto a tribunais, fóruns e meios jurídicos e trouxe isso tudo para o
mundo legislativo, participando e defendendo a questão
em diversas audiências públicas no congresso nacional.
Com isso, também levou seus membros para essa discussão, internalizando-os e conscientizando-os da necessidade de atuação frente ao Parlamento.
O Instituto levantou a bandeira da necessidade
pública versus ideologia religiosa e deixou claro que
o casamento religioso não estaria sendo afetado, pois
esse permaneceria sob o viés de cada Igreja e de cada
templo. Assim, a discussão foi levada ao campo jurídico e civil. O IBDFAM demonstrou também que fóruns e
tribunais poderiam ter mais valia com o melhor aproveitamento do tempo destinado a esses processos de
divórcio. Isso foi o bastante para que a maioria dos
parlamentares entendessem o pleito e aprovassem no
Congresso Nacional essa polêmica matéria.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 41
O IBDFAM, agora entidade conhecida no Congresso Nacional, continua atuante e defendendo as centenas de projetos de lei que versam sobre os assuntos de
direito de família dentro das duas casas de leis.
1.4 Considerações a esse capítulo
Neste capítulo procuramos evidenciar os aspectos de funcionamento do Poder Legislativo Federal no
Brasil. Para tanto, demonstramos alguns componentes
básicos para um melhor entendimento do processo le!
!
funcionamento do Parlamento presentes na Constituição Federal e nos regimentos internos da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal e do Regimento Comum.
Posteriormente, indicamos atores e práticas básicas que devem ser conhecidos para a consolidação de
pleitos no Poder Legislativo, apresentando em seguida
&
das práticas e demandas que estão em evidência no
campo democrático das relações governamentais no
país.
Reconhecemos a partir do que foi exposto até agora que o estabelecimento de relações governamentais
no âmbito do Poder Legislativo é a sua forma mais comum em prática no Brasil. Conforme foi mencionado,
isso se dá pela própria característica dessa instituição
política. As representações de demandas são o que motiva a existência e a atuação desse componente importante da democracia que é o Parlamento.
42 Relações Governamentais
]
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!tivo e as relações de poder que envolvem o Congresso
Nacional. Entretanto, é preciso reconhecer que entida
5
na defesa de seus interesses e isso impulsiona a busca
de outras organizações por melhorias nos seus escritó
a cada dia a prática das relações governamentais.
$
na representação de interesses é um elemento chave
para o sucesso das mais variadas organizações que dia
a dia buscam consolidar demandas e convicções econômicas e ideológicas na Câmara dos Deputados e no
Senado Federal. Nesse jogo de interação de pleitos e
convicções, para cada demanda que surge cabe uma
determinada estratégia.
Visualizamos que representar interesses no ambiente democrático em que vivemos envolve um pro
ˆ
das relações governamentais a ser trilhado por todas
as organizações, pois, assim, consolida-se a democracia no país. Diante disso tudo, concluímos que a pro
!
%
resposta automática à efetivação do momento único
de democracia pelo o qual o país passa. A democracia
&
relações governamentais é fruto disso.
Capítulo 1 - Relações Governamentais no Âmbito... 43
!
Regimento Interno da Câmara dos Deputados.
Regimento Interno do Senado Federal.
Regimento Comum.
Constituição Federal.