PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS
Programa de Pós-Graduação Strictu Sensu em Relações
Internacionais
A IMPORTÂCIA DOS REGIMES INTERNACIONAIS PARA A
EDUCAÇÃO BRASILEIRA:
a UNESCO e o Plano Nacional de Educação de 2001
Carolina Senra Nogueira da Silva
Belo Horizonte
2011
Carolina Senra Nogueira da Silva
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTU SENSU EM RELAÇÕES
INTERNACIONAIS
A IMPORTÂCIA DOS REGIMES INTERNACIONAIS PARA A
EDUCAÇÃO BRASILEIRA:
a UNESCO e o Plano Nacional de Educação de 2001
Dissertação de mestrado apresentada ao
Programa de Pós-graduação Stricto
Sensu em Relações Internacionais da
Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais.
Linha de Pesquisa: Desenvolvimento e
desigualdades internacionais.
Orientador: Prof. Dr. Otávio Soares Dulci
Belo Horizonte
2011
FICHA CATALOGRÁFICA
Elaborada pela Biblioteca da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
S586i
Silva, Carolina Senra Nogueira da
A importâcia dos regimes internacionais para a educação brasileira: a UNESCO e o
Plano Nacional de Educação de 2001/ Carolina Senra Nogueira da Silva. Belo
Horizonte, 2011.
139f. : il.
Orientador: Otávio Soares Dulci
Dissertação (Mestrado) – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais.
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais.
1. Educação internacional. 2. Plano Nacional de Educação (Brasil). 3. UNESCO.
I. Dulci, Otávio Soares. II. Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais.
Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais. III. Título.
CDU: 37.014
Carolina Senra Nogueira da Silva
A IMPORTÂCIA DOS REGIMES INTERNACIONAIS PARA A
EDUCAÇÃO BRASILEIRA:
a UNESCO e o Plano Nacional de Educação de 2001
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Relações Internacionais
da Pontifícia Universidade Católica de Minas
Gerais, como requisito parcial para obtenção
do título de Mestre em Relações
Internacionais.
__________________________________________________________
Professor Doutor Otávio Soares Dulci (ORIENTADOR) – PUC Minas
__________________________________________________________
Professor Doutor Cristiano Garcia Mendes (COORIENTADOR) – PUC Minas
__________________________________________________________
Professora Doutora Lusia Ribeiro Pereira – (PROFESSOR EXTERNO) – PUC Minas
__________________________________________________________
Professora Doutora Matilde de Souza – (SUPLENTE) – PUC Minas
Belo Horizonte, 28 de fevereiro de 2011.
A Deus, força criadora de toda vitória e de toda
uma vida; à minha querida família, ao meu
único e incansável Márcio, pelo carinho, força,
conhecimento e amor incondicionais; ao meu
professor, Doutor Otávio Soares Dulci; e a
todos aqueles que acreditam, assim como
Khalil Gibran que afirmou: “a sabedoria é a
única riqueza que os tiranos não podem
expropriar e a simplicidade é o último degrau
da sabedoria”.
AGRADECIMENTOS
A Deus, por tornar possível e concreta a vida, bem maior. A Ele, toda a glória!
Aos meus pais, Martha e João Carlos, pelo amor incondicional e pela vida,
pelos exemplos e pelas advertências, muitas vezes mal compreendidas, todavia
estrategicamente direcionadas: a formação de uma pessoa cada vez melhor.
Ao meu querido Márcio Eduardo, exemplo de amor e dedicação ao
conhecimento; agradeço imensamente pelo imensurável amor, carinho e dedicação
em todos os momentos, sendo, ainda, meu maior e único incentivador, a quem
dedico todas as páginas desse trabalho, assim como todas as páginas da minha
vida.
Aos meus irmãos João Carlos e Bernardo, frutos de um mesmo ventre.
A família Pedrosa Morais, por me acolher de maneira tão afetuosa.
À minha querida e pequena Lilica, companheira de muitos momentos de
alegria e brincadeiras.
Ao meu Orientador, Professor Doutor Otávio Soares Dulci, quem não apenas
me ajudou neste estudo, mas em todo o curso. Não foi apenas um orientador, mas
um grande amigo, paciente, competente e dedicado.
A Professora Doutora Lusia Ribeiro Pereira, pela importante presença na
banca, engrandecendo-a.
Aos meus professores, por me ensinarem que o conhecimento é o caminho e
que realmente ele pode mudar uma história. Especialmente aos professores
Doutores Cristiano Garcia Mendes, Matilde de Souza, e a todos os outros docentes
do Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Relações Internacionais da
Pontifica Universidade Católica de Minas Gerais, pela missão árdua, todavia, bela,
de ensinar.
Aos funcionários, colegas e amigos da Pontifícia Universidade Católica de
Minas Gerais.
A todos que, mesmo sem saberem, ajudaram-me na concretização de mais
esta fase (ainda inicial) da minha caminhada acadêmica.
“A aprendizagem é a nossa própria vida, desde
a juventude até a velhice, de fato quase até a
morte; ninguém passa dez horas sem nada
aprender.”
Paracelso
RESUMO
Objetiva-se analisar, por intermédio do presente trabalho, o tema A
IMPORTÂCIA
DOS
REGIMES
INTERNACIONAIS
PARA
A
EDUCAÇÃO
BRASILEIRA: a UNESCO e o Plano Nacional de Educação de 2001. Tal estudo
iniciar-se-á com uma abordagem histórica acerca dos conceitos de educação e de
cidadania, discorrendo acerca da importância da educação na consolidação da
cidadania. Após esse estudo, analisar-se-á a educação no Brasil contemporâneo,
tendo-se como referencial a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
– CRFB/88, tendo-se em vista ser a educação um direito fundamental do indivíduo.
No que se refere às bases da educação brasileira contemporânea, é importante
salientar terem sido as mesmas instituídas por intermédio da Lei de Diretrizes e
Bases da Educação, a qual originou o Plano Nacional de Educação de 2001. Assim,
após um breve ensaio histórico acerca da educação brasileira, abordar-se-á o
conceito de Regimes Internacionais e a questão da efetividade para então se
verificar a efetividade da UNESCO com relação à Declaração de Dakar e assim
entender os resultados do Plano Nacional de Educação de 2001.
Palavras-chave: Brasil. Declaração de Dakar. Declaração Mundial sobre Educação
para Todos. Educação. Plano Nacional de Educação. Regimes Internacionais.
UNESCO.
ABSTRACT
It aims to examine, through the present work, the theme THE IMPORTANCE
OF INTERNATIONAL REGIMES FOR BRAZILIAN EDUCATION: the UNESCO and
the National Education Plan of 2001. This study will begin with a historical overview
about the concepts of education and citizenship, discussing about the importance of
education in the consolidation of citizenship. After this study, will examine education
in contemporary Brazil, taking as reference the Constitution of the Federative
Republic of Brazil in 1988 – CRFB/88, keeping in view that education is a
fundamental right of the individual. With regard to the bases of contemporary
Brazilian education is important to note they have been instituted through the Law of
Directives and Bases of Education, which led the National Education Plan 2001. So
after a brief historical essay on the Brazilian education, will address the concept of
International Regimes and the question of effectiveness so as to verify the
effectiveness of UNESCO with respect to the Dakar Declaration and thus to
understand the results of the National Education Plan 2001.
Keywords: Brazil. Dakar Declaration. World Declaration on Education for All.
Education. National Education Plan. International Regimes. UNESCO.
LISTA DE ABREVIATURAS
Abr. – Abril
Ago. – Agosto
Dez. – Dezembro
Ed. – Edição
Jan. – Janeiro
Jun. – Junho
Jul. – Julho
N. – Número
Nov. – Novembro
Org. – Organizador
Out. – Outubro
P. – Página
Rev. – Revista
Set. – Setembro
Trad. – Tradução
V. – Volume
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 Dados da Educação brasileira 2010............................................. 97
FIGURA 2 Taxa de Atendimento no Ensino Fundamental........................... 101
FIGURA 3 Matrículas no ensino Fundamental de 9 anos e oferta de EJA entre
2001 e 2009.................................................................................................. 102
FIGURA 4 Acesso à Educação Infantil......................................................... 103
FIGURA 5 Salário Médio dos professores (em reais).................................. 104
LISTA DE SIGLAS
ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
CONAE – Conferência Nacional de Educação
CRFB/88 – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
EJA – Educação de jovens e adultos
EPT – Educação para Todos
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
MEC – Ministério da Educação e da Cultura
ONG – Organização Não-Governamental
ONU – Organização das Nações Unidas
PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNE – Plano Nacional de Educação
PUC MG – Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais
SAEB – Sistema de Avaliação da Educação Básica
SF – Senado Federal
UNESCO – United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO .......................................................................................................12
2 A EDUCAÇÃO COMO FATOR DE UNIVERSALIZAÇÃO DA CIDADANIA .........16
2.1 Por um conceito de educação..........................................................................16
2.2 Por um conceito de cidadania..........................................................................23
3 A EDUCAÇÃO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO: O LEGADO DA EDUCAÇÃO
BRASILEIRA ............................................................................................................30
3.1 A educação no Brasil-Colônia..........................................................................31
3.2 A educação no Brasil-Império..........................................................................33
3.3 A educação na república brasileira .................................................................35
3.3.1 A educação na Constituição de 1891 ...........................................................36
3.3.2 A educação na Constituição de 1934 ...........................................................37
3.3.3 A educação na Constituição de 1937 ...........................................................39
3.3.4 A educação na Constituição de 1946 ...........................................................40
3.3.5 A educação na Constituição de 1967 ...........................................................41
3.4 A Constituição brasileira de 1988 e a consagração da educação como um
direito fundamental .................................................................................................42
3.2.1 A Nova Lei de Diretrizes e Base para a Educação ......................................47
3.2.2 O Plano Nacional de Educação de 2001.......................................................50
4 POR UMA DEFINIÇÃO DE REGIMES INTERNACIONAIS...................................52
4.1 A interdependência e cooperação ...................................................................52
4.2 Teoria da Estabilidade Hegemônica ................................................................56
4.3 O que são regimes internacionais ...................................................................58
4.3.1 Análise crítico-conceitual de regimes internacionais .................................63
4.4 A questão da efetividade dos Regimes Internacionais..................................67
4.4.1 Neoliberalismo e regimes internacionais.....................................................68
4.4.2 Os regimes internacionais e sua efetividade...............................................71
5 O REGIME INTERNACIONAL DA EDUCAÇÃO: A UNESCO E A EDUCAÇÃO
BRASILEIRA ............................................................................................................82
5.1 A importância da UNESCO no fomento da educação mundial .....................82
5.1.1 Breves considerações sobre a UNESCO .....................................................83
5.1.2 Diretrizes da Declaração Mundial Sobre Educação Para Todos ................87
5.1.3 Diretrizes da Declaração de Dakar................................................................90
5.2 A UNESCO e a educação brasileira .................................................................93
5.2.1 A situação atual da educação brasileira ......................................................95
5.2.1.1 Os dados referentes à educação brasileira ..............................................95
5.2.1.2 Os resultados do Plano Nacional de Educação de 2001 .........................99
5.3 Quanto à efetividade da UNESCO no desenvolvimento da educação
mundial...................................................................................................................104
6 CONCLUSÕES ....................................................................................................116
REFERÊNCIAS.......................................................................................................121
ANEXO 1 - LEI N.º 10.172, DE 9 DE JANEIRO DE 2001. .....................................130
ANEXO 2 - DECLARAÇÃO DE DAKAR. ...............................................................131
ANEXO 3 – METAS DO PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO 2011....................137
12
1 INTRODUÇÃO
Objetiva-se por intermédio do presente trabalho discorrer sobre a importância
da UNESCO (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) no
desenvolvimento da educação no Brasil, especificamente sobre sua influência no
Plano Nacional de Educação de 2001.
Tal estudo possui relevância tendo em vista ser a educação um dos pilares de
sustentação do desenvolvimento de todos os Estados, sendo importante para o
progresso social. Neste sentido, a importância da educação na sociedade atual é
inegável, uma vez que o grau de conhecimento dos indivíduos afeta diretamente a
dinâmica social e econômica de um país. John W. Meyer (1977) analisa a educação
considerando-a uma instituição, já que para o mesmo, a educação constitui um
mecanismo central no que se refere ao aspecto público de uma pessoa e na
organização social, influenciando as mudanças nas vidas dos cidadãos e criando
novas competências e capacidades. Nestes termos:
Educação é um elemento central na biografia pública dos indivíduos,
afetando grandemente as chances em suas vidas. Também é um elemento
central na tabela da organização social, construindo competências e
ajudando a criar profissões e profissionais. Tal instituição claramente tem
um impacto na sociedade sob e sobre as imediatas experiências sociais que
oferece aos jovens. (MEYER, 1977, p. 55, tradução nossa).
Durante a Segunda Guerra Mundial evidenciou-se a necessidade de se
fortalecer o planejamento na área econômica. A educação, desde então, tem-se
destacado nas discussões no cenário internacional devido à sua importância para o
desenvolvimento social e econômico dos países, como salientado. Haja vista tal
relevância, diversos acordos internacionais para o desenvolvimento da educação
foram celebrados, o direito à educação tornou-se, em pouco tempo, uma questão
não só de diretrizes internas, mas também e, sobretudo internacionais. Marx e
Engels (1980) já falavam em uma internacionalização do conhecimento:
Em lugar do antigo isolamento de regiões e nações que se bastavam a si
próprias, desenvolve-se um intercâmbio universal, uma universal
interdependência das nações. E isso se refere tanto à produção material
como à produção intelectual. As criações intelectuais de uma nação tornamse propriedade comum de todas. A estreiteza e o exclusivismo nacionais
tornam-se cada vez mais impossíveis; das inúmeras literaturas nacionais e
13
locais, nasce uma literatura
OTRANTO,1980, p.13)
universal.
(MARX;
ENGELS
apud
Um importante marco histórico para o Brasil no campo da educação, no que
se refere à interpolação entre o nacional e internacional, foi sua participação em
1990 em Jomitien, na Tailândia, na elaboração da Declaração e Programa de Ação
da Conferência Mundial sobre Educação para Todos, assinando-a logo em seguida.
Desde então, o direito à educação passou a ser encarado não só como uma política
de governo, mas também e sobretudo, uma política de Estado, com a participação
brasileira em várias conferências sobre o tema.
Destarte, notar-se-á que as instituições e as normas internacionais são
relevantes como também possuem um papel influenciador no cenário internacional.
As Organizações Internacionais, apesar de serem criadas pelos seus Estados
membros, tem certa autoridade sobre eles, sendo influenciadores da dinâmica
internacional. Nestes termos, as Organizações Internacionais não podem ser vistas
como um mero produto das vontades dos Estados, dos interesses de seus
membros. Elas angariam certa autonomia e são capazes de modificar as
expectativas de seus membros e influenciar não somente suas políticas
internacionais, mas também no âmbito nacional.
É nestes termos, que se analisa, por intermédio do presente trabalho, a
participação da UNESCO no incentivo e desenvolvimento da educação brasileira,
especificamente no que se refere ao Plano Nacional de Educação, Lei n.º 10.172 de
20011, Plano este que foi implementado no governo do presidente Fernando
Henrique Cardoso.
É importante também salientar que este não foi o primeiro plano para
educação criado pelo governo federal. A primeira Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional, aprovada em 1961, instituiu o primeiro Plano Nacional de
Educação. Tal plano não foi proposto na forma de um projeto de lei, mas apenas
como uma iniciativa do Ministério da Educação e Cultura, iniciativa essa aprovada
pelo então Conselho Federal de Educação.
O referido plano consistia basicamente num conjunto de metas quantitativas e
qualitativas a serem alcançadas num prazo de oito anos. Em 1965, o mesmo sofreu
uma revisão, quando foram introduzidas normas descentralizadoras e estimuladoras
1
Vide anexo1.
14
da elaboração de planos estaduais. Em 1966, uma nova revisão, que se chamou
Plano Complementar de Educação, introduziu importantes alterações na distribuição
dos recursos federais, beneficiando a implantação de ginásios orientados para o
trabalho e o atendimento de analfabetos com mais de dez anos. (BRASIL, 2009).
Em relação ao histórico do Plano de 2001, diversas entidades foram
consultadas para sua elaboração, tendo teoricamente a participação de vários
organismos nacionais ligados à educação, como também entidades internacionais
como a UNESCO. Nestes termos:
Em 11 de fevereiro de 1998, o Poder Executivo enviou ao Congresso
Nacional a Mensagem 180/98, relativa ao projeto de lei que "Institui o Plano
Nacional de Educação". Iniciou sua tramitação na Câmara dos Deputados
como Projeto de Lei n.º 4.173, de 1998, apensado ao PL n.º 4.155/98, em
13 de março de 1998. Na Exposição de Motivos destaca o Ministro da
Educação a concepção do Plano, que teve como eixos norteadores, do
ponto de vista legal, a Constituição Federal de 1988, a Lei de Diretrizes e
Bases da Educação Nacional, de 1996, e a Emenda Constitucional n.º 14,
de 1995, que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério. Considerou ainda
realizações anteriores, principalmente o Plano Decenal de Educação para
Todos, preparado de acordo com as recomendações da reunião organizada
pela UNESCO e realizada em Jomtien, na Tailândia, em 1993. Além deste,
os documentos resultantes de ampla mobilização regional e nacional que
foram apresentados pelo Brasil nas conferências da UNESCO constituíram
subsídios igualmente importantes para a preparação do documento. Várias
entidades foram consultadas pelo MEC, destacando-se o Conselho
Nacional de Secretários de Educação - CONSED e a União Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educação - UNDIME. (BRASIL, 2009).
Destarte essa nova lei educacional dispõe de vários objetivos e metas que
seriam alcançados em um prazo de dez anos, período de validade do plano. Ou
seja,
uma
lei
temporária,
o
que
consta
expressamente
em
seu
texto,
especificamente no seu primeiro artigo, salientando que várias dessas metas e
objetivos são decorrentes de metas estipuladas pela UNESCO.
Estados e municípios ficaram responsáveis pela elaboração de planos
correspondentes aos dispositivos da nova lei, e a comunidade em acompanhar,
incentivando uma maior participação da mesma no processo educativo. Com a
internacionalização dos direitos humanos, várias questões que anteriormente se
limitavam à esfera nacional, foram trazidas para as discussões através de
conferências internacionais. Assim, a educação, questão de relevância no que se
refere aos direitos fundamentais foi tema importante em diversos debates com o
objetivo de pensá-la de forma mais ampla em um contexto internacional.
15
Neste sentido, estruturalmente, a dissertação se divide em quatro seções. Na
primeira seção será realizada uma abordagem teórica e histórica acerca dos
conceitos de educação e de cidadania, tendo-se como foco a importância da
educação na consolidação da cidadania. Na seção seguinte será feito um esboço
histórico da educação no Estado brasileiro, desde o período colonial à Constituição
de 1988. Por sua vez, na terceira seção, discorrer-se-á sobre a estrutura e gênese
dos regimes internacionais, com o objetivo de tecer elementos para se analisar a
importância da UNESCO, tendo-se em vista o fato de a mesma ser um regime
internacional, para que, na quarta seção, possa-se analisar a importância da
UNESCO no desenvolvimento da educação no Brasil, especificamente sobre sua
influência no Plano Nacional de Educação de 2001, que é o objeto do presente
trabalho.
A princípio, para a efetivação do estudo proposto, serão utilizados vários
dados secundários, como uma ampla bibliografia nas áreas de História
(principalmente no que ser refere à história da educação no Brasil), Direito
(educação como um Direito Humano, Constituições brasileiras) e principalmente de
Relações Internacionais (Debate Neo-Neo, interdependência e cooperação, e
sobretudo, a respeito de Regimes Internacionais). Além dessas fontes, serão
utilizados dados gerais, como documentos oficiais, tanto na esfera nacional (Lei de
Diretrizes e Bases para Educação e o Plano Nacional de Educação de 2001) como
também internacional (Declaração Mundial Sobre Educação para Todos e
Declaração de Dakar). Será necessário, ainda, um levantamento de dados
estatísticos junto ao Ministério da Educação e outros órgãos nacionais e
internacionais com a finalidade de avaliar os resultados do Plano Nacional de
Educação de 2001 como também da educação brasileira em aspecto amplo.
Destarte, é através dessa metodologia (utilização de dados gerais,
estatísticos e secundários) que objetivar-se-á analisar a importância da educação,
seu aspectos históricos e sociais, averiguando-se a satisfatoriedade ou não, no que
se refere aos resultados do Plano Nacional de Educação de 2001, relacionando
esses resultados com a efetividade ou não da UNESCO no que tange à Declaração
de Dakar.
16
2 A EDUCAÇÃO COMO FATOR DE UNIVERSALIZAÇÃO DA CIDADANIA
Objetiva-se nesta seção abordar a educação como fator de universalização
da cidadania. Assim, num primeiro momento, será apresentado um esboço histórico
da educação na história da civilização, tendo em vista o seu conceito; em seguida
será apresentado o conceito de cidadania, para posteriormente se analisar a relação
entre educação e cidadania.
2.1 Por um conceito de educação
De acordo com Nicola Abbagnano (2007) denomina-se como educação a:
[...] transmissão e o aprendizado das técnicas culturais, que são as técnicas
de uso, produção e comportamento, mediante as quais um grupo de
homens é capaz de satisfazer suas necessidades, proteger-se contra a
hostilidade do ambiente físico e biológico e trabalhar em conjunto, de modo
mais ou menos ordenado e pacífico. Como o conjunto dessas técnicas se
chama cultura, uma sociedade humana não pode sobreviver se sua cultura
não é transmitida de geração para geração; as modalidades ou formas de
realizar ou garantir essa transmissão chamam-se educação. (ABBAGNANO,
2007, p. 305).
Ainda de acordo com Abbagnano (2007), esse é o conceito generalizado de
educação, o qual se tornou indispensável graças à consideração do fenômeno não
só nas sociedades chamadas civilizadas, como também nas sociedades primitivas.
As formas de educação nesses dois tipos de sociedade não apresentam diferenças
de desenvolvimento ou grau (como geralmente se crê), mas de atitude ou
orientação. Neste sentido:
A sociedade primitiva caracteriza-se pelo fato de que nela a educação visa
garantir a imutabilidade das técnicas de que dispõe; por isso tende a atribuir
caráter sacro a tais técnicas, o que leva a proibir como sacrílega qualquer
inovação ou correção. Uma sociedade civilizada está, acima de tudo,
aparelhada para enfrentar situações novas ou em mudança; logo, tende a
tornar flexíveis e corrigíveis as técnicas de que dispõe e a confiar à
educação a tarefa não só de transmiti-las, mas também de corrigi-las e
aperfeiçoá-las. Sem dúvida, essas duas orientações nunca se acham em
estado puro: não existem sociedades absolutamente primitivas, que não
permitam — ainda que sub-repticiamente — correções ou modificações
lenta em suas técnicas, assim como não existem sociedades absolutamente
17
civilizadas que permitam a rápida e incessante correção das técnicas mais
delicadas, que não são as técnicas de uso e produção de objetos, mas as
que controlam a conduta dos indivíduos e seus comportamentos recíprocos.
(ABBAGNANO, 2007, p. 306).
Nestes termos, distinguem-se duas formas fundamentais de educação: a que
simplesmente se propõe transmitir as técnicas de trabalho e de comportamento que
já estão em poder do grupo social e garantir a sua relativa imutabilidade; e a que,
através da transmissão das técnicas já em poder da sociedade, se propõe formar
nos indivíduos a capacidade de corrigir e aperfeiçoar essas mesmas técnicas.
O primeiro conceito de educação, como salientado, é posto em prática pelas
“sociedades primitivas e também, parcialmente, nas sociedades secundárias,
sobretudo no que tange à educação moral e religiosa”. (ABBAGNANO, 2007, p.
306). Deste modo, continua Abbagnano (2007) salientando que a educação:
Consiste na transmissão pura e simples das técnicas consideradas válidas
e na transmissão simultânea da crença no caráter sagrado, portanto
imutável, de tais técnicas. Na tradição pedagógica do Ocidente, esse
conceito de educação, por motivos óbvios, foi formulado e defendido poucas
vezes. [...] Nesse aspecto, a educação é definida não do ponto de vista da
sociedade, mas do ponto de vista do indivíduo: a formação do indivíduo, sua
cultura, tornam-se o fim da educação. A definição de educação na tradição
pedagógica do Ocidente obedece inteiramente a essa exigência. A
educação é definida como formação do homem, amadurecimento do
indivíduo, consecução da sua forma completa ou perfeita: portanto, como
passagem gradual – semelhante à de uma planta, mas livre – da potência
ao ato dessa forma realizada. Esses conceitos repetem-se com tal
uniformidade na tradição pedagógica que não chegam a constituir novidade
do ponto de vista filosófico. (ABBAGNANO, 2007, p. 306).
Assim, é de se salientar que o termo educação não se limita ao científico, ao
acadêmico, mas sim a um caminho na busca pelo amadurecimento por intermédio
da experiência, por aquilo que é fruto da vida, ou seja, o mesmo está ligado à
dignidade do humano, ao respeito, ao desenvolvimento, sendo a educação, nos
dizeres de István Mészáros (2008), um processo que deve perdurar por toda a vida
de um indivíduo. A palavra educação é normalmente empregada com um sentido
amplo,
englobando
diversos
pontos
que
podem
ser
distintos,
sem
ter
necessariamente características comuns. Assim, parece normal pensá-la através da
influência das coisas sobre o homem e entre os homens.
Seguindo essa esteira filosófica, muitos pensadores tentaram definir a palavra
educação, moldando e especificando o termo a partir de suas análises e
experiências. Este tema sempre foi de constante interesse entre os mesmos, de tal
18
forma que se pode facilmente remeter o tema ao filósofo grego Sócrates (469-399
a.C.), que ficou conhecido por exercitar seus ensinamentos em praça pública
(ágora), marco divisório da filosofia ocidental e constante interessado na educação
como fator de desenvolvimento pessoal e social. Para Sócrates a educação deveria
fazer brotar em seus discípulos as virtudes que já estavam dentro de cada um, para
isso o mesmo utilizava um procedimento denominado de método maiêutico, que
significa técnica de trazer à luz, o qual se dividia em duas fases: ironia e a maiêutica.
Num primeiro passo far-se-ia uma contradição aos postulados de um tema (ironia),
após isso as ideias eram concebidas, “dadas à luz”, daí o termo maiêutica, que em
grego significa “parto, dar à luz”.
Como cediço, da Grécia surgiram diversos pilares estruturantes da civilização
ocidental, dentre eles o setor educacional. Nesse sentido:
Situada entre as mais desenvolvidas civilizações da Antiguidade, a Grécia
possuía, como suporte deste desenvolvimento, um notável acúmulo de
saber, guardado na mente dos homens de sua sociedade. Todo este
acúmulo de conhecimentos humanos, que é a base do progresso social,
estaria destinado a um rápido desaparecimento se não fosse preservado ao
longo dos anos, transmitido de geração em geração, através do processo
educacional. (COTRIM; PARISI, 1984, p. 100).
Dentro do pensamento grego, outros filósofos também se interessaram pelo
tema educação, principalmente Platão (427-348 ou 347 a.C.) e Aristóteles (384-322
a.C.). Para Platão, a educação possuía um papel fundamental na reorganização da
sociedade, devendo o governo ser controlado por filósofos, os únicos capazes de
solucionar os problemas sociais com sabedoria e justiça, tendo em vista Platão
acreditar que somente os mesmos possuíam a visão da verdade.
Sócrates e Platão afirmavam que o principal objetivo da atividade educacional
era despertar nos indivíduos as ideias que os mesmos já possuíam dentro de si.
Contrário a tais postulados, Aristóteles afirmava que nada vinha à mente sem antes
ter passado pelos sentidos, ou seja, para o Estagirita2 nenhum conhecimento seria
inato ao homem.
Outro pensador que dedicou sua filosofia ao tema foi Georg Wilhelm Friedrich
Hegel (1770-1831), o qual desempenhou funções educacionais. Para ele a
educação seria expressão da razão, a base da sociedade, defendendo a ideia da
2
Como também é conhecido Aristóteles, tendo em vista ter o mesmo nascido em Estagira na
Macedônia.
19
centralidade do conteúdo, o qual sendo um direito e uma necessidade torna o
homem mais livre e racional, desonerando-se de uma escravatura da ignorância.
Outro teórico novecentista que abordou o tema educação foi o filósofo inglês John
Stuart Mill (1806-1873), o qual assim a definiu:
Tudo aquilo que fazemos por nós mesmos, e tudo aquilo que os outros
intentam fazer com o fim de aproximar-nos da perfeição de nossa natureza.
Em sua mais larga acepção, compreende mesmo os efeitos indiretos,
produzidos sobre o caráter e sobre as faculdades do homem, por coisas e
instituições cujo fim próprio é inteiramente outro: pelas leis, formas de
governo, pelas artes industriais, ou ainda, por fatos físicos independentes
da vontade do homem, tais como o clima, o solo, a posição geográfica.
(MILL apud DURKHEIM, 1955, p. 26).
Considerando as palavras de Stuart Mill, educação se caracteriza como
sendo toda a ação que tem por objetivo último a perfeição. Também para Immanuel
Kant (1724-1804), a ideia de perfeição está arraigada ao termo, assim, para ele, o
fim da educação seria desenvolver, em cada indivíduo, toda a perfeição de que ele
seja capaz. Por sua vez, o historiador e filósofo escocês James Mill (1773-1836)
entende a educação como tendo o objetivo de fazer do indivíduo um instrumento de
felicidade, para si mesmo e para os seus semelhantes.
Com tais considerações, verifica-se que o termo em si e seu objetivo variam
quanto ao tempo, ao espaço e a pessoa que o define. O que se caracterizava como
sendo uma simples atividade em uma dada época, pode tornar-se uma necessidade
em um momento seguinte ou um direito no futuro, já que os objetivos vão sendo
modificados ao longo da história.
Assim, ao remeter-se à história na intenção de melhor entender o tema,
verifica-se que nas cidades gregas e latinas, a educação não era concebida como
meio formador de um indivíduo, mas de um ser fruto da coletividade. Na cidade de
Atenas, o objetivo era formar um homem sensível e com a capacidade de usufruir
daquilo que era belo, como também conferir-lhe o poder da especulação, ou seja, a
educação visava ao aprimoramento da razão. Em Esparta a sensibilidade ficava de
lado, o que se buscava era a instrução militar dos jovens e até mesmo das crianças,
não havia a preocupação de instruí-los no que concerne à arte, as crianças
aprendiam que o mais importante era a ação. A educação para os romanos se
dirigia à integração do indivíduo à vida social, as virtudes do cidadão eram
20
valorizadas, objetivando-se as virtudes cívicas (da comunidade), em detrimento da
individualidade.
Durante a Idade Média, o foco não era nem a arte, nem a prática militar.
Assim, a literatura foi introduzida às crianças e aos jovens, apesar de ser
restritamente cristã, e não científica como atualmente. Havia durante esse período
uma preocupação com o aspecto religioso do ensino, possuindo a educação uma
base teológica.
Durante a Renascença houve uma transferência de foco, passando-se de
uma educação com base teológica para uma educação focada no homem
(antropocêntrica). Nesse período, o desenvolvimento das ciências começou a
substituir essa estrutura teológica medieval.
Já no que se refere à educação contemporânea, deve se pautar pelo
desenvolvimento global do indivíduo, sem se esquecer que o mesmo vive em
sociedade. A educação deve possuir uma base comunitária, social. O que aprender?
Para que aprender? Essas não são mais perguntas básicas. Mas sim: como usar os
conhecimentos adquiridos para a formação, desenvolvimento de uma sociedade
global mais justa. No que e como a educação pode contribuir para diminuir as
desigualdades sociais, principalmente em uma época de intolerância, de desrespeito
ao indivíduo, mesmo vivendo em um mundo globalizado, no qual as informações são
transferidas instantaneamente.
Essa variação no que tange ao objetivo maior da educação ao longo da
história foi indispensável para a manutenção e aperfeiçoamento dos povos, pois foi o
que conferiu a perpetuação da vida social. A necessidade de cada época que
moldou o termo ao longo do tempo e do lugar, à medida que uma necessidade era
suprida, outra se formava, essa ideia de capacidade de superação pode ser
entendida como sendo desenvolvimento das civilizações. Nesse sentido, a educação
é, sem dúvida, um dos pilares do desenvolvimento de um Estado.
Em relação às instituições de ensino, historicamente as primeiras sociedades
que criaram instituições de ensino foram a mesopotâmica e a egípcia. No império
dos faraós o ensino era restrito aos membros das elites, estando os indivíduos
menos abastados condenados a aprender o básico para poderem praticar o
artesanato e a agricultura, atividades destinadas às camadas mais baixas das
referidas sociedades.
21
No Egito antigo uma das principais funções da escola era formar os escribas,
os responsáveis pelo uso dos hieróglifos e do sistema cuneiforme de escrita, o qual
era utilizado como meio de comunicação entre as outras civilizações de então, o que
garantiria o comércio entre a civilização egípcia e outras civilizações.
No que se refere à educação clássica, a mesma tem os gregos como
precursores. Nos mesmos moldes egípcios, os gregos forneciam o acesso à
educação apenas às elites, especialmente aos filhos dos governantes, os quais
deveriam aprender disciplinas relacionadas à política (como exemplo a filosofia e a
oratória) e à guerra. Insta salientar que o modelo grego foi (instituído na civilização
romana) absorvido pelos romanos, os quais acrescentaram a esse currículo as
disciplinas de educação moral e cívica.
Nesse sentido, a mais famosa escola do mundo clássico foi a Academia de
Atenas fundada pelo filósofo Platão no início do século IV a.C. A Academia platônica
teve Aristóteles como seu mais célebre estudante, tendo o Estagirita se matriculado
na mesma com a idade de 17 anos. No método de ensino da Academia o
conhecimento não era transmitido pelos pensadores aos alunos, mas sim criado e
discutido entre os pensadores durante os encontros.
Com o passar do tempo, na Idade Medieval, a instrução formal se restringiu à
Igreja, estando essa vinculada ao catolicismo. No final da Idade Média surgiu na
Europa o “mestre livre”, um educador que ensinava também àqueles que não eram
clérigos. Esse “mestre livre” é a origem do tutor, profissional que formou os filhos da
nobreza e da burguesia no período moderno. No final da Idade Média (476-1453), já
passando para a Idade Moderna (1453-1789), com a cultura renascentista e
humanista, surgiu a escola separada das questões religiosas, sendo essa uma das
mais importantes mudanças trazidas pela Idade Moderna.
No ano de 1789, com a Revolução Francesa, surgiram os ideais de uma
escola gratuita e direcionada a todos os cidadãos, não sendo mais um privilégio das
elites, sendo essa concepção, inclusive, um dos postulados da teoria dos direitos
humanos, a qual ganhou impulso com a Revolução Francesa, especificamente por
intermédio da Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão de 1789. Assim, para
se garantir liberdade, igualdade e fraternidade, os pilares ideológicos de sustentação
da Revolução Francesa, far-se-ia necessário garantir direitos básicos, direitos
peculiares à condição humana, dentre eles o direito à educação.
22
Já no início do século XIX, com o desenvolvimento da indústria, a escola
passou a ser vista como um local de treinamento do jovem para o trabalho. Em
1816, o industrial Robert Owen (1771-1858) inaugurou o Instituto para a Formação
do Caráter Juvenil. Essa instituição tinha como objetivo cuidar, durante o horário de
trabalho, dos filhos dos operários de sua fábrica em New Lanark, sendo essa tida
como a primeira escola infantil moderna da história.
Assim, antes de entender o papel da educação na formação humana, sua
relação com a sociedade e sua importância quanto ao desenvolvimento econômico e
social, a análise dos conceitos de educação e de cidadania auxiliará no
entendimento acerca do valor que cada um dos referidos conceitos possui na
transformação do ser humano ao longo da história e como estão intimamente
relacionados entre si. Será que educação se limita à ideia de estudo, de sala de
aula, de academia, ficando adstrita dentro de um espaço e de um tempo?
Nesse sentido, como os animais buscam sua sobrevivência, os homens
também o fazem. Todavia, a sobrevivência dos animais é garantida por intermédio
de comportamento instintivo, o que não ocorre nos homens. Os homens necessitam
de conhecimentos adquiridos para que possam sobreviver, esses conhecimentos se
dão por intermédio do aprendizado. Por sua vez, o aprendizado pode ocorrer de
duas formas: através da experiência individual e através da transferência de
conhecimentos. Dessas duas fontes, aprender por intermédio de outros homens,
herdar experiências, tornou-se o meio mais benéfico para se manter a
sobrevivência.
“O
exercício
desta
capacidade
do
homem
para
aprender
experiências, possibilitando-lhe agir segundo um comportamento adquirido, deu
origem ao processo que denominamos educação”. (COTRIM; PARISI, 1984, p. 14).
Nestes termos, a educação é um dos pilares da manutenção da cidadania,
considerando-se cidadania não como a capacidade de o indivíduo participar do
processo eleitoral, o que é defendido pela dogmática do Direito Constitucional, mas
sim entendendo cidadania com um sentido mais amplo, o sentido dado à mesma
pelo sociólogo T. H. Marshall (1893 1981) no final da Segunda Guerra Mundial,
sendo esse conceito dividido em três partes: cidadania civil, cidadania política e
cidadania social.
Não somente um dos pilares da manutenção da cidadania, a educação é um
dos
meios
de
desenvolvimento
dos
Estados.
Assim,
somente
haverá
desenvolvimento estatal por intermédio de políticas públicas que tenham como um
23
de seus núcleos o desenvolvimento de políticas educacionais, políticas educacionais
sérias e comprometidas com o desenvolvimento social. “Para que serve o sistema
educacional – mais ainda quando público -, se não for para lutar contra a
alienação?” (SADER in MÉSZÁROS, 2008, p. 17).
Para ajudar a decifrar os enigmas do mundo, sobretudo o do estranhamento
de um mundo produzido pelos próprios homens? Vivemos atualmente a
convivência de uma massa inédita de informações disponíveis e uma
incapacidade aparentemente insuperável de interpretação dos fenômenos.
Vivemos o que alguns chamam de “novo analfabetismo” – porque é capaz
de explicar, mas não de entender -, típico dos discursos econômicos.
(SADER in MÉSZÁROS, 2008, p. 17).
Todavia, o objeto do presente trabalho não é realizar um questionamento
sobre o estado da educação na sociedade capitalista, como efetivado pelo filósofo
de Budapeste, István Mészáros (1930) em textos como A educação para além do
capital e A teoria da alienação em Marx, mas sim dissertar sobre a influência da
UNESCO nas políticas educacionais brasileiras contemporâneas.
2.2 Por um conceito de cidadania
Como visto, cada civilização criou seu sistema educacional tendo em vista as
necessidades atuais da época, impondo-o aos seus indivíduos, abarcando neste
sistema os costumes e as normas, os quais não podem ser desconsiderados, pois
são o produto da vida em comum, em coletividade dentro da polis. Esses povos
antigos foram responsáveis por iniciarem a ideia de convivência em sociedade,
deixando seus traços nos princípios e costumes das sociedades atuais. Percebe-se,
então, que a história revela-se indispensável para a compreensão daquilo que
denomina-se e entende-se por educação.
Desta maneira, conclui-se que o conceito de educação engloba a ideia de que
uma geração de pessoas influencia a posterior, e assim sucessivamente.
Transmitindo-se, assim, a noção de que é preciso para gerar o conceito de
educação, tanto um grupo de pessoas jovens e crianças como também um de
adultos, para que esses possam instruir os mais novos, os que estão iniciando. Essa
ideia, contudo, tanto abrange um aspecto individualista quanto um aspecto de
24
coletividade, pois é crescente a noção de diversificação e de especialização,
remetendo ao fato de que cada indivíduo é único, e que precisa ser preparado para
sobreviver e coexistir. Assim, quanto mais avançada uma sociedade, verifica-se que
maior o aspecto da diversidade, mesmo esta sociedade estando sob o pálio de um
único conhecimento; são as vontades, os valores e os hábitos de um grupo social
que criam um abismo cultural entre as pessoas e consequentemente entre seus
ancestrais.
A educação caracteriza-se como sendo o tema amplamente discutido nas
sociedades porque se encontra vinculada à essência do homem como ser racional,
político e produtivo, diferenciando-se dos demais seres que agem apenas de
maneira instintiva. Outros temas relacionam-se intimamente com a questão da
educação, temas como ética, moral, cidadania, política e economia.
De acordo com os primeiros filósofos gregos do século VI a. C., a palavra
ética significa a morada do homem, o que significava seu modo de ser ou seu
caráter. Porém, ao introduzir o termo moral, nota-se que essas duas palavras têm a
mesma origem, ambas se referem ao modo de agir dos indivíduos.
Todavia, é ao longo do tempo que essas duas palavras encontram caminhos
diferentes, hodiernamente, o termo “ética” se refere aos estudos teóricos, já o termo
moral significa ação. A individualidade e coletividade circundam o mundo da ética,
com o bem e a justiça ligados às leis da cidade e as intenções de cada indivíduo,
moldando o comportamento dos cidadãos. Assim, a moral determina a conduta dos
cidadãos, porém é a educação um determinante importante na conduta correta,
porque é através dela que se instruem as regras e o conhecimento, orientando as
decisões e julgamentos dos cidadãos. Nesta linha, Marconi Pequeno salienta que:
O mundo do ethos envolve a individualidade (subjetividade) e a coletividade
(intersubjetividade) dos seres humanos dotados de sentimento (pathos) e
razão (logos). Nesse sentido, a prática do bem ou da justiça estaria ligada
ao respeito às leis da pólis (heteronomia) e à intenção individual
(autonomia) de cada sujeito. Isso significa que existem fatores externos (a
lei, os costumes) e internos (as convicções, os hábitos) que determinam o
comportamento dos cidadãos. Nesse sentido, a moral, definida como um
conjunto de regras, princípios e valores que determinam a conduta do
indivíduo, teria sua origem nas virtudes ou ainda na obrigação de o sujeito
seguir as normas que disciplinam o seu comportamento. Todavia, a boa
conduta poderia também ser determinada pela educação (Paidéia), na
medida em que o processo educacional forneceria as regras e
ensinamentos capazes de orientar os julgamentos e decisões dos
indivíduos no seio de sua comunidade. (PEQUENO, s.d., p. 2)
25
Para o Direito Constitucional e para a teoria democrática clássica como
salientado, a qual remonta aos gregos, cidadania é o direito de o indivíduo participar
da vida política do Estado, votando (cidadania ativa) e sendo votado (cidadania
passiva). Todavia, esse significado sob o enfoque do direito interno constitucional é
bastante estreito para se definir cidadania.
A cidadania, de acordo com Valério de Oliveira Mazzuoli (2002) é um
processo em construção, “que teve origem, historicamente, com o surgimento dos
direitos civis, no decorrer do século XVIII – chamado Século das Luzes –, sob a
forma de direitos de liberdade, mais precisamente a liberdade de ir e vir”
(MAZZUOLI, 2002, p. 21), como também a liberdade de pensamento, religião,
reunião, pessoal e econômica, rompendo-se com o feudalismo medieval. Nesse
sentido, o conceito moderno de cidadania surge com o rompimento com o Antigo
Regime absolutista, tendo em vista ser a mesma incompatível com os privilégios
mantidos pelas classes dominantes, passando o indivíduo a deter o status de
cidadão, ou seja, possuidor de um rol mínimo de direitos, garantias e liberdades.
Insta salientar que os termos ética, educação e cidadania são comumente
relacionados entre si, apesar de distintos e não concomitantes, como salienta
Demerval Saviani (2004), a educação não é responsável pela formação ética e tão
pouco pela instituição da cidadania. Assim, o referido autor definiu educação como
sendo “o ato de produzir, direta e intencionalmente, em cada indivíduo singular, a
humanidade que é produzida histórica e coletivamente pelo conjunto dos homens.”
(SAVIANI, 2004, p. 17).
Nestes termos, ainda segundo Saviani (2004), a importância da ética e da
cidadania conjuntamente com a educação está no fato de esta definir o ser humano
e este, por sua vez, ser o referencial tanto para ética como para cidadania, sendo a
educação, assim, responsável pelo resultado do conceito destes termos. Ainda em
torno destes conceitos e sua relação pode-se imaginar que:
[...] a educação fará a mediação entre o homem e a ética permitindo ao
homem assumir consciência da dimensão ética de sua existência com todas
as implicações desse fato para a sua vida em sociedade. Fará, também, a
mediação entre o homem e a cidadania, permitindo-lhe adquirir consciência
de seus direitos e deveres diante dos outros e de toda a sociedade. E fará,
ainda, a mediação entre ética e cidadania viabilizando, ao homem, a
compreensão dos limites éticos do exercício da cidadania, assim como da
exigência de que a ética não se restrinja ao plano individual-subjetivo mas,
impregnando a sociedade, adquira foros de cidadania. Em outros termos,
26
pela mediação da educação, será possível construir uma cidadania ética e,
igualmente uma ética cidadã. (SAVIANI, s.d., p. 1).
Deste modo, a educação tornou-se um elemento chave no processo de
socialização, porque ela é instrumento importante no que tange ao desenvolvimento
moral de um indivíduo, caracterizando-se assim, como base determinante na
constituição de um cidadão com condutas consideradas corretas e boas, advindas
do ensinamento que lhe foi oferecido. Nenhuma sociedade consegue se estabelecer
sem um mínimo de regras de comportamento, fruto do agir racional, que sejam
capazes de controlar as ações sociais dos indivíduos integrantes em uma esfera
social.
Todavia, essas normas sociais só se estabelecem por meio do processo
educacional, através da instrução dos seres humanos, orientando-os devidamente,
tornando-os cidadãos ao inseri-los em um universo social e político. Porém, ser
cidadão não é apenas ter o direito a um sistema educacional de qualidade, como
salientado, mas também ter direito a diversos outros elementos essenciais para uma
vida plena em sociedade, ter direitos e deveres, tendo também a capacidade de
participar da vida política.
Seguindo essa ideia de uma cidadania ativa, Demerval Saviani (2004)
salienta que “cidadão é, pois, aquele que está capacitado a participar da vida da
cidade e, extensivamente, da vida da sociedade”. Porém, somente uma parcela da
sociedade é que consegue exercer essa cidadania com plenitude, pois muitos
carecem de elementos básicos, como saúde, alimentação, educação. Assim, a
educação é um processo da formação humana, advindo da mesma o preparo para o
exercício da cidadania, objetivando a constituição de um senso social e político entre
os indivíduos. E dentre estes, as crianças e os idosos constituem os dois pontos
mais frágeis da sociedade, por isso são indicadores do grau de cidadania, pois se
não há respeito aos mesmos, compromete-se a vida de cada indivíduo.
Com a consolidação do Estado-Nação, com base na ideia de cidadania, a
educação tornou-se também o cerne da constituição da ideia de nacionalidade, da
consolidação de valores culturais e sociais amplos. Entretanto, essa formação não
se limita apenas à dimensão política do indivíduo, mas se estende, sobretudo, ao
aspecto profissional, uma vez que o ser humano necessita de uma ocupação, de
uma habilidade produtiva para sua subsistência e de sua família, tal ocupação lhe
possibilita também, exercer sua cidadania. Contudo, apesar de sua importância
27
social, não se pode pensar em um sistema educacional como sendo neutro, isento
de quaisquer inclinações, na verdade o tipo de instrução conferido aos indivíduos
determinará que tipo e que grau de cidadania será estabelecida.
Todavia, com o aumento das relações econômicas e tecnológicas, o
conhecimento deixou de ser apenas político, tornando-se também cientifico,
especializado e capitalista, peça importante nas trocas comerciais de um mundo
cada vez mais rápido e globalizado. Essa demanda pela informação e por um
conhecimento cada vez mais técnico e preciso amplia a competitividade no cenário
econômico. Esse dinamismo no processo produtivo influencia direta e indiretamente
a estrutura social, criando diversos papéis para esse homem que ao longo dos anos
se torna mais econômico e racional, do que político e social.
Deste modo, o papel da educação tornou-se crucial no que se refere ao
desenvolvimento social e econômico de qualquer país. Apesar de não constituir o
único elemento para se alcançar o desenvolvimento, certamente sem ela nenhuma
sociedade consegue estabelecer-se. Assim, nota-se que essa vinculação se
sustenta de tal forma que é difícil pensar em desenvolvimento sem ser através de
uma instrução plena e efetiva, capaz de aperfeiçoar e melhorar o papel do ser
humano como sujeito economicamente produtivo dentro de uma estrutura social
competitiva e complexa.
Assim, conforme salientado, a educação tem como objetivo formar o ser
humano, tornando-o hábil, livre e social, caracterizando-se como o elemento base
para uma condição humana com dignidade nas suas diversas aspirações. Essa
formação inicia-se no âmbito familiar, começando o processo de humanização com
a concepção dos primeiros valores éticos e morais.
Nestes moldes, hodiernamente fala-se em educação para a cidadania, para a
democracia, para a paz, para os direitos humanos, tornando-se instrumento de
valores republicanos e democráticos. A ideia é criar a capacidade de conhecer para
assim ser hábil a escolher, a transformar o mundo em sua volta, a ausência de
informação reforça a desigualdade e a injustiça. A educação torna-se, assim, um
direito humano inalienável, cabendo ao Estado o dever de prover uma educação de
qualidade aos seus cidadãos. Assim, em primeiro de janeiro de 1995 até trinta e um
de dezembro de 2004, as Nações Unidas instituíram tal período como sendo A
Década das Nações Unidas para a Educação em Direitos Humanos. Nesse sentido,
a noção de educação em direitos humanos é entendida como:
28
Treinamento, disseminação e esforços de informação objetivando a
construção de uma cultura universal de direitos humanos através da partilha
de conhecimento, competência e habilidades e da moldagem de atitudes,
que são direcionadas ao fortalecimento do respeito aos direitos humanos e
liberdades fundamentais; ao desenvolvimento completo da personalidade
humana e de seu senso de dignidade; à promoção da compreensão,
tolerância, igualdade os sexos e amizade entre todas as nações, pessoas e
grupos raciais, nacionais, étnicos, religiosos e lingüísticos; à capacitação de
todas as pessoas a participar efetivamente de uma sociedade livre; à
ampliação de atividades das Nações Unidas para a manutenção da paz.
(ONU, 2004).
Cabe ao sistema internacional; Estados e organizações internacionais;
através de acordos internacionais, definir quais são os parâmetros de direitos
humanos e observar se os mesmos estão sendo mantidos. Deste modo, o papel do
Estado, no que tange à elaboração de um sistema educacional, é importante para a
compreensão da educação de um povo, já que a análise da mesma não pode ser
feita separada, inerte, sem a introdução de um governo. Cada vez mais, a educação
torna-se parte de um governo, parte de sua função. Hegel, em tempos idos, já
revelava a importância dessa ligação ao entender que:
As nações podem ter levado muito tempo até chegarem a este seu destino,
e durante este período (pode) pode haver alcançado uma considerável
cultura em algumas direções. [...] Mas é o estado quem primeiro apresenta
o tema, adaptado não somente à prosa da história, mas que envolve a
produção desta mesma história precisamente no progresso do seu próprio
ser. (HEGEL, 2008, p. 65).
Cabe ao Estado, também, através de suas políticas públicas fazer a ligação
entre o sistema educacional e economia, garantindo um ensino público de qualidade
para que a população tenha recursos de desempenhar melhores papéis dentro da
economia, ao desenvolver a educação, espera-se um crescimento econômico de
seu país. Com essa noção de um crescimento econômico através de um sistema
educacional de qualidade o Estado cada vez mais se preocupa em incentivar e
desenvolver uma educação de qualidade.
Hodiernamente, o direito à escola é tão importante quanto o direito à comida,
à saúde, à moradia (no passado, uma criança fora da escola era algo corriqueiro,
hoje constitui uma injustiça, uma ameaça porque o letramento infantil se revela como
sendo guia para a idade adulta, um meio de libertação). A educação é que faz com
que cada pessoa seja livre, plenamente humana. Ser uma pessoa livre é poder ser o
29
que desejar; uma pessoa com discernimento, capaz de fazer escolhas, e assim, ser
um meio de construção social.
30
3 A EDUCAÇÃO NO BRASIL CONTEMPORÂNEO: O LEGADO DA EDUCAÇÃO
BRASILEIRA
A educação é essencial para a formação de qualquer cidadão, como
salientado na seção anterior. Pela importância que ela tem na sociedade e para o
próprio homem como indivíduo, a mesma constitui um direito fundamental, como
também um caminho para o desenvolvimento social e econômico. Dissertar a cerca
da história da educação é inevitável para entender seu caminho ao longo da história
e sua importância na formação de um povo.
Nesse sentido, dissertar-se-á, num primeiro momento, sobre a história da
educação no Brasil, apresentando seus caminhos, conquistas e insucessos. Assim,
o que se busca é entender pontos chaves no que confere a educação, ao longo da
história, para compreender melhor seu papel na sociedade contemporânea brasileira
e sua relação com o mundo. Tal estudo servirá de base para que se possa adentrar
ao tema específico do presente estudo: a influência das diretrizes da UNESCO na
educação brasileira.
Ao se discorrer sobre a educação no Brasil, iniciando-se pelo período colonial
(1500-1822), uma das primeiras considerações a se fazer refere-se ao fato de que o
analfabetismo3 é um problema que assola o país desde tal época. Nesse sentido,
José Ricardo Pires de Almeida (2000) comenta em sua obra História da Instrução
Pública no Brasil (1500-1889) que: “havia um grande número de negociantes ricos
que não sabiam ler.” (ALMEIDA, 2000, p. 37). Um fato que prova tal afirmação
refere-se ao fato de que se admitia, durante o Império (1822-1889), o voto do
analfabeto desde que este possuísse bens e títulos.
Outra causa para o fenômeno está relacionada aos baixos salários dos
professores, o que impedia a contratação de pessoal qualificado, levando ao
“afastamento natural das pessoas inteligentes de uma função mal remunerada e que
não encontra na opinião pública a consideração a que tem direito.” (ALMEIDA, 2000,
p. 65). Para efeitos de comparação, no ano de 1886 enquanto o porcentual da
3
De acordo com o Centro Latino-Americano de Desenvolvimento – CLADE, a taxa de analfabetismo
em países da América Latina no ano de 2007 era de: Cuba (0,2%); Uruguai (1,9%); Argentina (2,8%);
Chile (4,3%); Venezuela (7,0%); Equador (9,0%); Brasil (11,4%); Bolívia (13,3%); Nicarágua (23,3%);
e Guatemala (30,9%).
31
população escolarizada no Brasil era de apenas 1,8%, na Argentina este índice era
de 6%. (ALMEIDA, 2000).
Voltando-se à questão do analfabetismo, levando-se em consideração seus
altos índices, percebe-se que os índices educacionais brasileiros ainda se
distanciam muito do estipulado pela Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988. Assim:
Chegou-se ao século XXI sem conseguir alcançar muitas das metas
traçadas pela Lei de Diretrizes e Bases da educação nacional, LDB, Lei n.º
9.394, de 20 de dezembro de 1996, e pelo próprio Plano Nacional de
Educação que, em 2000, concedeu ao Brasil o prazo de dez anos para
erradicar o analfabetismo e formar os seus docentes em nível superior.
(PEREIRA et al, 2009, p. 225).
A falta de vontade política na gestão da educação se faz perceber na baixa
escolaridade de grande parte da sociedade, nas dificuldades de muitos alunos de
nível fundamental, médio e até superior em redigir um simples texto, nas taxas de
evasão e repetência escolar. Essa realidade é fruto de um passado, sendo resultado
de um processo histórico de elitização e marginalização da educação, tendo sido a
mesma um privilégio das elites (assim como o foi nas primeiras civilizações,
conforme visto).
3.1 A educação no Brasil-Colônia
Primeiramente insta salientar que o modelo educacional brasileiro, tanto no
passado quanto na contemporaneidade, é um modelo autoritário, contrário ao
modelo dialógico existente nos Estados Unidos e na Europa. O modelo educacional
autoritário caracteriza-se como um modelo no qual não há uma participação
discursiva do aluno, o mesmo é objetivo passivo do estudo, nele o professor fala e o
aluno escuta, sendo o aluno também, de modo significativo, um mero decorador de
fórmulas e de frases prontas.
Esse modelo autoritário foi herdado da Escolástica de Santo Tomás de
Aquino, tendo sido adotado no Brasil pelos jesuítas durante o Brasil-Colônia e
chegado aos dias atuais. Será esse modelo um dos aspectos fundamentais para a
ineficácia da educação brasileira durante um grande período de tempo, haja vista os
32
baixos índices de escolaridade da sociedade brasileira, principalmente se
comparados a países mais desenvolvidos.
Com a colonização portuguesa inicia-se não só a história da identidade de um
país, como também o legado educacional brasileiro. Deste modo, foi esse
instrumento de dominação que imperou desde então no Brasil como uma forma
efetiva de promoção do poder e de preservação da dependência, pois a educação
foi um privilégio das classes mais abastadas.
Por quase dois séculos (1549-1759), os jesuítas (ordem da Companhia de
Jesus) foram praticamente os únicos responsáveis pela educação do país.
Foi na cidade de Salvador que foi fundada a primeira escola de ler e escrever.
A princípio as escolas que foram se espalhando pelo Brasil eram mantidas pelas
doações e ajudas dos colonos e indígenas, para posteriormente conseguir o apoio
oficial da coroa. Percebe-se, então, como era rudimentar o ensino primário que
chegara ao Brasil, já que os colonizadores estavam mais preocupados na melhor
forma de enriquecer do que financiar e incentivar a educação.
O desenvolvimento das primeiras igrejas e colégios no país não foi fácil,
devido à hostilidade tanto dos índios como também dos colonos. Assim, os jesuítas
foram importantes quanto ao desenvolvimento das instituições educacionais, com
sua missão evangelizadora, uma vez que Portugal não tinha interesses em
incentivar a educação a longo prazo. A segunda ordem religiosa a aparecer no Brasil
foi a dos carmelitas, fundando seu primeiro convento em 1583 na cidade de
Olinda/PE. Outra ordem importante, no que diz respeito ao papel da instrução, foi a
dos franciscanos, que seguiram os passos dos jesuítas dedicando-se à catequese
dos indígenas.
Apesar dos escassos recursos financeiros e materiais, nota-se que outras
ordens religiosas tiveram sua importância por disseminar a instrução. Todavia, foram
os jesuítas os precursores e responsáveis, que por dois séculos contribuíram para a
integridade e unidade religiosa da colônia, por isso sendo importantes figuras não só
da história do Brasil, mas na história do desenvolvimento educacional. E foi em 1580
com a efetivação da união entre Portugal e Espanha (União Ibérica) que os jesuítas
puderam expandir seus trabalhos.
Entretanto, devido a contratempos causados pela luta em prol dos indígenas,
já que isso causava descontentamento por parte dos colonos (e por isso alguns
conflitos ocorriam), os alunos das escolas jesuítas foram prejudicados tendo em
33
vista o fato de as aulas serem suspensas por períodos intermináveis. Outras ordens
religiosas estabeleceram-se em diversos lugares do Brasil na segunda metade do
século XVI. Mais tarde, no ano de1699, se iniciou o ensino superior no Brasil,
especificamente na Bahia com a Escola de Artilharia Prática e Arquitetura Militar.
Apesar de os jesuítas terem trazido para o Brasil colonial o início de uma
política pública para educação, a mesma tinha um caráter consideravelmente mais
humanístico do que científico, gerando uma deficiência no que tange aos
desenvolvimentos científico e tecnológico. O objetivo das missões jesuítas era mais
difundir a religião do que facilitar a conquista do colonizador.
É importante mencionar também que os jesuítas foram expulsos do Império
Português na segunda metade do século XVIII, o que resultou numa mudança
importante no cenário da educação na colônia.
3.2 A educação no Brasil-Império
No dia 7 de setembro do ano de 1822 o Brasil adquire sua independência,
sendo instituído o Império brasileiro. Para oficializar a nova ordem jurídica foi
necessária a elaboração de uma Constituição para o novo Estado, e isso ocorre
efetivamente no ano de 1824 com a Constituição do Império do Brasil, a qual foi
outorgada por Dom Pedro I.
As forças que conquistaram a independência e instauraram o império
precisavam garantir seus direitos. Mas quais eram essas forças, qual era essa elite?
A mesma elite que garantiu seus direitos durante o período colonial. Assim
também, o direito à educação durante a época imperial foi garantido à elite nacional.
Essas eram as forças e essa era a elite beneficiada pelo direito à educação durante
o Império brasileiro, o qual durou de 7 de setembro de 1822 a 15 de novembro de
1889.
A Constituição Política do Império do Brazil de 1824 foi outorgada em 25 de
março de 1824 por uma comissão especial, o Conselho de Estado, instituindo a
mesma o Poder Moderador, ao lado dos tradicionais poderes Executivo, Legislativo
e Judiciário, dando a Dom Pedro I o poder de veto e o controle total sobre os demais
poderes.
34
A Constituição de 1824 tratou da educação no seu título 8º (Das Disposições
Gerais e Garantias dos Direitos Civis e Políticos dos Cidadãos Brasileiros),
especificamente em seu artigo 179, o qual trazia que:
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos
Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a
propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira
seguinte.
[...]
XXXII. A Instrucção primaria, e gratuita a todos os Cidadãos.
XXXIII. Collegios, e Universidades, aonde serão ensinados os elementos
das ciências, Bellas Letras, e Artes. (BRASIL, 2010).
Insta salientar que Dom Pedro I em discurso inaugural da abertura da
Assembleia Constituinte defendia uma legislação especial disciplinando o curriculum
de forma objetiva e seriada, todavia a questão da educação durante a Assembleia
foi superada por questões menos relevantes, tendo sido a mesma deixada em
patamar de segundo plano, conforme salienta Maria Cristina Teixeira (2008). Assim,
a educação passou a ser provida pela família como também pela Igreja, ficando o
Estado alijado das funções educacionais.
No ano de 1827 o ensino fundamental foi descentralizado, passando o
mesmo a ser de responsabilidade das Câmaras Municipais, com a criação de
escolas de primeiras letras em cada cidade e vila do Império. Todavia, tendo em
vista a falta de orçamento, a não exigência do ensino primário para o ingresso no
ensino secundário e a proibição de os escravos frequentarem a escola, fez com que
a educação fosse pouco difundida no Brasil Imperial.
De acordo com Maria Cristina Teixeira (2008), o Visconde de Macaé, então
Ministro do Império, elaborou um relatório que descrevia a situação da educação no
Brasil de então: os baixos salários aliados à falta de qualificação profissional e às
instalações precárias influenciaram no fracasso do sistema educacional imperial.
Durante os anos de 1846 e 1854 percebe-se um esforço para melhorar a
educação no país, sendo apresentado à Câmara um projeto de lei que estabelecia
restrições ao direito de ensinar, exigindo, a partir de então, autorização estatal para
abrir um colégio ou para lecionar, ocorrendo a divisão do ensino primário em
elementar e superior. Porém não havia infra-estrutura, tampouco orçamento para a
concretização de tal intento, permanecendo analfabeta a maior parte da população,
35
continuando a ser um privilégio das elites o ingresso em escolas secundárias ou
superiores.
Conforme salientado, o Império brasileiro pouco se importou com a formação
de seus professores, sendo criadas as primeiras escolas normais somente na
década de 1830 na Bahia e no Rio de Janeiro, tendo sido infrutíferos os resultados,
principalmente devido à escassez de mão-de-obra qualificada. Assim, no ano de
1854, o Ministro Couto Ferraz expede um regulamento cogitando e uma melhor
preparação para os professores. Nesse sentido, baseado em experiências
anteriores, o ministro decidiu não abrir escolas normais, formando os novos
educadores em escolas primárias próprias, admitindo-os como adjuntos e
fornecendo aulas especiais complementares, práticas e conferências pedagógicas.
É importante salientar que os primeiros cursos jurídicos, criados em 1827 nas
províncias de São Paulo e no Recife, foram transformados em faculdades no ano de
1854, sendo os mesmos direcionados a uma minoria da população, os filhos dos
latifundiários do café.
No ano de 1875 foram criadas na capital do Império duas escolas normais,
uma destinada às mulheres e outra aos homens, tendo sido as mesmas unificadas
em 1880 dando-se início ao desenvolvimento das escolas normais no Brasil.
(PILETTI, 1996).
3.3 A educação na república brasileira
A Proclamação da República em 1889 deu início à ideia de direitos civis,
abrindo caminho para abrangência de outros direitos como os políticos e sociais,
traçando, assim, as etapas analisadas por Marshall em relação à Europa: a luta
pelos direitos civis ocorrendo mais amplamente no século XVIII, os direitos políticos
no século XIX e, os direitos sociais no século XX. Apesar de os fatos históricos não
terem ocorrido com tanta linearidade, ainda, sim, pode-se verificar certa semelhança
e é nesse caminho que a concepção de uma educação como um direito vai sendo
moldada e consolidada dentro das Constituições brasileiras.
Com fim da escravidão em 1888 e com o começo de um novo regime político,
institui-se, assim, a noção de uma “sociedade de iguais”. Contudo, não era possível
36
extinguir os termos, fruto da desigualdade, tão pouco conferir-lhes direitos amplos, a
Constituição a época era ainda bastante limitada e falha no que tange à imersão dos
direitos políticos e sociais no corpo jurídico brasileiro.
3.3.1 A educação na Constituição de 1891
A Assembleia Nacional Constituinte que originou a Constituição da República
dos Estados Unidos do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891 foi instalada no primeiro
aniversário da República. O texto constitucional trouxe alterações radicais em
relação à ordem anterior: extinção do Poder Moderador, a separação entre Igreja e
Estado, os princípios federalistas almejavam aumentar a autonomia das antigas
províncias.
Nesse sentido, a passagem do Império para a República trouxe novos
anseios para a educação, sendo de se salientar a Reforma Benjamin Constant, a
qual aprovou os Regulamentos da Instrução Primária e Secundária do Distrito
Federal, do Ginásio Nacional (Decretos n.º 981/90 e n.º 1.075/90, respectivamente)
e do Conselho de Instrução Superior (Decreto n.º 1.232-G/91).
Sofia Lerche Vieira (2007) ressalta que “a Constituição de 1891 apresenta
maior número de dispositivos sobre educação do que o texto de 1824, mas ainda
não chega a ser pródiga”. (VIEIRA, 2007, p. 295).
De acordo com o inciso 30º do artigo 34 da Constituição de 1891, coube ao
Congresso Nacional a atribuição de legislar sobre o ensino superior, cabendo
também ao Congresso Nacional, porém não de modo privativo, de acordo com o
artigo 35, incisos 2º, 3º e 4º:
Art 35 - Incumbe, outrossim, ao Congresso, mas não privativamente:
[...]
2º) animar no Pais o desenvolvimento das letras, artes e ciências, bem
como a imigração, a agricultura, a indústria e comércio, sem privilégios que
tolham a ação dos Governos locais;
3º) criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados;
4º) prover a instrução secundária no Distrito Federal. (BRASIL, 2010).
Ainda de acordo com Vieira (2007):
37
A ‘dualidade dos sistemas’, traduzida na configuração de um sistema
federal integrado pelo ensino secundário e superior, ao lado de sistemas
estaduais, com escolas de todos os tipos e graus, estimularia a reprodução
de um sistema escolar organizado em moldes tradicionais e d base livresca.
Não há ainda no País uma mentalidade de pesquisa, embora se possa dizer
que a Reforma Benjamin Constant evidencie uma preocupação mais
ostensiva com a formação científica. (VIEIRA, 2007, p. 295-296).
A Constituição de 1891, tendo em vista ter positivado a separação entre Igreja
e Estado, traz em seu texto também a laicidade do ensino, ao dispor no artigo 72,
parágrafo 6º, que “será leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos públicos”.
(BRASIL, 2010).
3.3.2 A educação na Constituição de 1934
A fertilidade dos anos trinta é fruto de movimentos sociais eclodidos na
década anterior, como as Revoltas Tenentistas de 1922 e 1924 e a fundação do
Partido Comunista do Brasil em 1922. O momento também é rico para a educação,
tendo os Estados do Bahia, Ceará, Minas Gerais, Pernambuco, Rio de Janeiro e
São Paulo deflagrado reformas educacionais.
No ano de 1930 foi criado o Ministério de Educação e Saúde, tendo sido
Francisco Campos, jurista e político mineiro, seu primeiro dirigente. O ideário
pedagógico foi influenciado pelo Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova (1932),
marco referencial do pensamento liberal, o qual estimulou ideias e reformas
subsequentes (VIEIRA, 2007), sendo favoráveis a uma educação pública, gratuita,
mista, laica e obrigatória. Ou seja, o Estado deveria se responsabilizar pelo dever de
educar o povo, responsabilidade esta que era, a princípio, atribuída à família, sendo
para os Pioneiros o direito à educação um direito inerente ao ser humano.
A Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de
1934 dedicou 17 artigos à educação, estando 11 deles em um capítulo específico,
denominado “Da Educação e da Cultura”. A Constituição de 1934 mantém a
estrutura da Constituição anterior, cabendo à União traçar as diretrizes nacionais da
educação, de acordo com o inciso XIX do artigo 5º, fixando o plano nacional de
educação, compreendendo o ensino de todos os graus e ramos, comuns e
38
especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o território do País.
De acordo com o parágrafo único do artigo 150:
Parágrafo único - O plano nacional de educação constante de lei federal,
nos termos dos arts. 5º, nº XIV, e 39, nº 8, letras a e e, só se poderá renovar
em prazos determinados, e obedecerá às seguintes normas:
a) ensino primário integral gratuito e de freqüência obrigatória extensivo aos
adultos;
b) tendência à gratuidade do ensino educativo ulterior ao primário, a fim de
o tornar mais acessível;
c) liberdade de ensino em todos os graus e ramos, observadas as
prescrições da legislação federal e da estadual;
d) ensino, nos estabelecimentos particulares, ministrado no idioma pátrio,
salvo o de línguas estrangeiras;
e) limitação da matrícula à capacidade didática do estabelecimento e
seleção por meio de provas de inteligência e aproveitamento, ou por
processos objetivos apropriados à finalidade do curso;
f) reconhecimento dos estabelecimentos particulares de ensino somente
quando assegurarem. a seus professores a estabilidade, enquanto bem
servirem, e uma remuneração condigna. (BRASIL, 2010).
O financiamento da educação é matéria de relevância no texto constitucional,
nesse sentido, os artigos 156 e 157 previam que:
Art 156 - A União e os Municípios aplicarão nunca menos de dez por cento,
e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda
resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas
educativos.
Parágrafo único - Para a realização do ensino nas zonas rurais, a União
reservará no mínimo, vinte por cento das cotas destinadas à educação no
respectivo orçamento anual.
Art 157 - A União, os Estados e o Distrito Federal reservarão uma parte dos
seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de
educação.
§ 1º - As sobras das dotações orçamentárias acrescidas das doações,
percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais
e outros recursos financeiros, constituirão, na União, nos Estados e nos
Municípios, esses fundos especiais, que serão aplicados exclusivamente
em obras educativas, determinadas em lei.
§ 2º - Parte dos mesmos fundos se aplicará em auxílios a alunos
necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de
estudo, assistência alimentar, dentária e médica, e para vilegiaturas.
(BRASIL, 2010).
Também, de acordo com seu artigo 139, toda empresa industrial ou agrícola,
que estivesse situada fora dos centros escolares, e onde trabalhassem mais de
cinquenta pessoas, caso perfizessem estas e os seus filhos, pelo menos, dez
analfabetos, estaria obrigada a lhes proporcionar ensino primário gratuito.
39
3.3.3 A educação na Constituição de 1937
No ano de 1937, Getúlio Vargas institui o Estado Novo (1937-1945), o qual
estabeleceu no Brasil um novo período autoritário. Todavia, apesar do autoritarismo
instituído, Getúlio Vargas trouxe inovações que auxiliaram na modernização do país:
a criação do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio (1931), a elaboração da
Consolidação das Leis do Trabalho – CLT de 1943 e a construção da Companhia
Siderúrgica Nacional em 1941.
No que se refere à educação, o período do Estado Novo correspondeu a uma
centralização da educação, o que se deu principalmente por intermédio das Leis
Orgânicas de Ensino, as quais foram elaboradas durante a administração de
Gustavo Capanema no Ministério da Educação (tais leis constituíam-se de seis
decretos-leis, estabelecidos durante os anos de 1942 a 1946).
Nesse sentido, a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de
novembro de 1937 (de roupagem fascista, inspirada na Constituição da Polônia, por
isso denominada “A Polaca”), trouxe no inciso XI do artigo 15 que: “Compete
privativamente à União: [...] IX - fixar as bases e determinar os quadros da educação
nacional, traçando as diretrizes a que deve obedecer a formação física, intelectual e
moral da infância e da juventude. [...]” (BRASIL, 2010). Sendo patente a:
[...] concepção da educação pública como aquela destinada aos que não
puderem arcar com os custos do ensino privado. O velho preconceito contra
o ensino público presente desde as origens de nossa história permanece
arraigado no pensamento do legislador estado-novista. Sendo o ensino
vocacional e profissional a prioridade, é flagrante a omissão com relação às
demais modalidades de ensino. A concepção da política educacional no
Estado Novo estará inteiramente orientada para o ensino profissional, para
onde serão dirigidas as reformas encaminhadas por Gustavo Capanema.
(VIEIRA, 2007, p. 298).
Em relação à gratuidade educacional instituída pela Constituição de 1934, a
Constituição de 1937 manteve a mesma, todavia numa concepção diferenciada ao
trazer no artigo 130 ser o ensino primário obrigatório e gratuito, acrescentando
porém que a gratuidade não exclui o dever de solidariedade que deve haver dos
menos para os mais necessitados, “assim, por ocasião da matrícula, será exigida
aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar escassez de recursos,
40
uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar”. (BRASIL, 2010). Nesse
sentido percebe-se que a educação gratuita é a educação dos pobres.
No que se refere ao ensino religioso, o artigo 133 previu que o mesmo
poderia ser “contemplado como matéria do curso ordinário das escolas primárias,
normais e secundárias. Não poderá, porém, constituir objeto de obrigação dos
mestres ou professores, nem de frequência compulsória por parte dos alunos.”
(BRASIL, 2010). Trata-se de texto ambíguo, tendo em vista ter tornado o ensino
religioso compulsório na prática, apesar de juridicamente ser facultativo, pelo fato de
haver no Brasil hegemonia da religião católica sobre as demais bem como a
expressiva presença de escolas confessionais no panorama brasileiro. (VIEIRA,
2007).
3.3.4 A educação na Constituição de 1946
Retomando a sistemática da Constituição de 1934, a Constituição de 1946
trouxe novamente a educação como um direito de todos. Neste sentido, a
Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946, trazia em
seu artigo 5º, inciso XV, alínea d, competir à União legislar sobre as diretrizes e
bases da educação nacional.
Por sua vez, a mesma também dedicou um título à educação, o título VI, o
qual tratava da família, educação e cultura. Neste título, seu capítulo II, tratava
especificamente sobre a educação e a cultura.
O artigo 166 trazia que: “a educação é direito de todos e será dada no lar e na
escola. Deve inspirar-se nos princípios de liberdade e nos ideais de solidariedade
humana” (BRASIL, 2010), estabelecendo seu artigo 168 os princípios a serem
adotados pela legislação do ensino:
Art 168 - A legislação do ensino adotará os seguintes princípios:
I - o ensino primário é obrigatório e só será dado na língua nacional;
II - o ensino primário oficial é gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao
primário sê-lo-á para quantos provarem falta ou insuficiência de recursos;
III - as empresas industriais, comerciais e agrícolas, em que trabalhem mais
de cem pessoas, são obrigadas a manter ensino primário gratuito para os
seus servidores e os filhos destes;
41
IV - as empresas industriais e comerciais são obrigadas a ministrar, em
cooperação, aprendizagem aos seus trabalhadores menores, pela forma
que a lei estabelecer, respeitados os direitos dos professores;
V - o ensino religioso constitui disciplina dos horários das escolas oficiais, é
de matrícula facultativa e será ministrado de acordo com a confissão
religiosa do aluno, manifestada por ele, se for capaz, ou pelo seu
representante legal ou responsável;
VI - para o provimento das cátedras, no ensino secundário oficial e no
superior oficial ou livre, exigir-se-á concurso de títulos e provas. Aos
professores, admitidos por concurso de títulos e provas, será assegurada a
vitaliciedade;
VII - é garantida a liberdade de cátedra. (BRASIL, 2010).
Insta salientar que pela primeira vez a expressão ensino oficial aparece num
texto legal. De acordo com Vieira (2007), “o registro tem sentido, por colocar um
elemento adicional de diferenciação entre o ensino ‘ministrado pelos Poderes
Públicos’ e aquele ‘livre à iniciativa particular’. (BRASIL, 2007, p. 300).
3.3.5 A educação na Constituição de 1967
O golpe militar de 1964 provocou a instauração de uma nova ordem
constitucional. Assim em 1967 é outorgada uma nova constituição, a Constituição da
República Federativa do Brasil de 1967, sendo na mesma época concebida a
reforma do ensino superior por intermédio da Lei. 5.540 de 1968, tendo também
tomado corpo a reforma da educação básica, fixando diretrizes e bases para o
ensino de 1º e 2º graus (Lei n.º 5.692/71). De acordo com Vieira (2007):
A reforma universitária tem por objetivo oferecer resposta às demandas
crescentes por ensino superior. Busca, ao mesmo tempo, formar quadros
deste nível de modo a dar substância ao crescimento econômico gerado
pelo “milagre brasileiro”. A reforma do ensino de 1º e 2º graus, por sua vez,
pretende atingir um duplo objetivo: de um lado, conter a crescente demanda
sobre o ensino superior; de outro, promover a profissionalização do ensino
médio. (VIEIRA, 2007, p. 302).
É importante salientar que a Constituição de 1967 foi elaborada ainda num
período em que a supressão das liberdades fundamentais não havia atingido um
estágio agudo, por isso a mesma ainda possuía dispositivos que se harmonizavam
com a ordem constitucional anterior.
42
Neste sentido, mantendo orientação do texto constitucional de 1946, é
definida a competência da União para legislar sobre diretrizes e bases da educação
nacional (artigo 8º, inciso XVII, alínea q). Do texto constitucional de 1946 ainda foi
mantida a oferta do ensino primário em língua nacional; a obrigatoriedade e a
gratuidade do ensino primário; o ensino religioso, de matrícula facultativa como
“disciplina dos horários normais das escolas oficiais de grau primário e médio. “À
noção de educação como ‘direito de todos’, já presente no texto de 1946 (art. 166), a
Constituição de 1967 acrescenta ‘o dever do Estado’ (art. 176).” (VIEIRA, 2007, p.
302).
É importante salientar um retrocesso do texto constitucional de 1967: de
acordo com a Constituição de 1946, em seu artigo 169, a União estaria obrigada a
aplicar nunca menos de dez por cento e os Estados, o Distrito Federal e os
municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na
manutenção e desenvolvimento do ensino. Já no texto de 1967 tal obrigação
desaparece, vindo a surgir apenas com a Emenda Constitucional n.º 24 de 1983,
denominada
Lei
Calmon,
a
qual
modificou
a
Constituição,
trazendo
a
obrigatoriedade de aplicação na manutenção e desenvolvimento do ensino por parte
da União de não menos de treze por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os
municípios de vinte e cinco por cento (no mínimo) da receita proveniente de
impostos.
3.4 A Constituição brasileira de 1988 e a consagração da educação como um
direito fundamental
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB/88 trouxe
ao país uma nova roupagem de leis para o sistema educacional, aumentando a taxa
percentual da Lei Calmon, obrigando a União a ampliar anualmente essa taxa para
não menos de 18%, e, devendo, no mínimo 25% da receita dos impostos dos
Estados e municípios ser destinadas ao desenvolvimento e manutenção do sistema
educacional, ficando a cargo do Plano Nacional de Educação – PNE definir a melhor
maneira de utilização desses recursos. Assim, a Constituição de 1988 gerou
expectativas favoráveis para viabilizar a transformação do ensino no Brasil.
43
Ao abordar a questão da educação na CRFB/88, é inevitável questionar e
analisar a questão do público e do privado em relação a tal matéria. Todavia, não é
fácil distinguir o que representa a esfera pública e a privada, definir onde termina
uma e começa outra. Na maioria das vezes entende-se como público aquilo que se
refere diretamente ao Estado, apesar de lhe ser conferido diversos sentidos; já
aquilo que é privado é mais restrito, possuindo um sentido negativo no que confere
ao primeiro. Porém, os significados desses dois termos não são limitados, aquilo que
se entende como público pode não ser sempre relacionado a todos, da mesma
forma o privado pode não ser necessariamente fechado ao público. Assim, em uma
determinada ocasião o que pode ser público pode ser privado em outra; a distinção
entre eles torna-se cada vez mais complicada se forem adotados significados mais
genéricos. A fim de entender melhor a relação contraditória entre esses dois termos,
pode-se considerar o que expõe Norberto Bobbio (1987):
Na sociedade contemporânea há uma tendência de interpenetração dessas
esferas, podendo mesmo ocorrer processos paralelos de privatização do
público e publicização do privado. “Os dois processos de publicização do
privado e de privatização do público, não são de fato incompatíveis, e
realmente compenetram-se um no outro. O primeiro reflete o processo de
subordinação dos interesses do privado aos interesses da coletividade
representado pelo Estado que invade e engloba progressivamente a
sociedade civil; o segundo representa revanche dos interesses privados
através da formação de grandes grupos que se servem dos aparatos
públicos para alcance dos próprios objetivos. O Estado pode ser
corretamente representado como o lugar onde se desenvolvem e se
compõem, para novamente decomporem-se e recomporem-se, estes
conflitos, através do instrumento jurídico do um acordo renovado,
representação moderna da tradicional figura do contrato social”. (BOBBIO,
1987, p. 56).
Com relação ao Brasil, a partir da década de 1930, a privatização da esfera
pública tornou-se uma tendência. Neste processo o Estado passou a intervir de
maneira mais significativa na esfera econômica. Essa interpolação favoreceu,
sobretudo, os interesses do setor privado. O conflito entre essas duas esferas
atingiu a área da educação, entre a escola pública e a escola privada, cada uma
buscando a hegemonia no campo acadêmico.
Ao definir os princípios da nova Constituição, a educação mostrou-se um dos
temas mais debatidos, mobilizando, assim, a sociedade. Diversos fóruns foram
criados para a discussão do tema, vários artigos se atendo ao tema da educação
nas Constituições Brasileiras foram escritos; muitos debates surgiram em torno da
44
articulação do ensino público e privado. O Fórum de Educação na Constituinte em
defesa do ensino público e gratuito foi formado e juntamente com outros grupos
ampliaram as discussões.
Conforme exposto por este fórum, os princípios do sistema educacional
brasileiro devem ter como objetivo o desenvolvimento da capacidade de criação e
discernimento crítico e de preparação para o labor através da garantia de liberdade
de expressão e do respeito aos direitos humanos. O Estado, assim, nas suas
esferas federal, estadual e municipal; precisa ser responsável pela manutenção do
ensino público, ao qual o acesso é direito de todos os cidadãos brasileiros. Nestes
termos, o sistema público de ensino deve ser estendido a todos, sem nenhum tipo
de distinção; os olhos do Estado devem estar isentos de qualquer vestígio de
preconceito. A Federação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino – FENEN
juntamente com outros grupos foram responsáveis pelo conflito na Constituinte.
Considerando, assim, a proposta da FENEN, repetindo os textos constituintes,
defende como princípio geral que:
É dever do Estado assegurar igualdade de oportunidades educacionais,
garantindo a todos, independentemente das condições sociais e
econômicas, o acesso à educação, cabendo à família a escolha do gênero
de educação a ser ministrada a seus filhos. Isso quer dizer que o Estado
deve prover o ensino público e garantir ao aluno o ensino privado, desde
que seja uma escolha da família. Hoje, quem tem meios, embora pagando
impostos e tendo direito ao ensino público, pode escolher uma escola
batista, metodista, católica, leiga, marxista ou nazista, conforme sua
preferência; ao pobre não se permite o direito de crença, de religião, de
filosofia, de ideal, de opção, porque só tem – querendo ou não – a escola
pública. Confunde-se a gratuidade do ensino com escola oficial, que não á
gratuita, porque é paga previamente pelo imposto de todos, dela usufruindo
apenas alguns. (FÁVERO, 1996, p. 202-203).
Os debates em torno da escola pública e privada conferiram à nova
Constituição a consagração de vários itens importantes para a educação brasileira,
dentre eles, um novo artigo que definiu o dispositivo da gratuidade do ensino público
em todos os níveis foi instituído, além da destinação orçamentária para educação,
apesar deste não ter tido muitas alterações. Tal ganho foi considerado uma vitória
da Subcomissão de Educação, Cultura e Esporte, a qual se manteve firme em todas
as fases da elaboração da Constituinte. Outro ponto relevante é o setor universitário
que
recebeu
um
tratamento
peculiar,
uma
autonomia
didático-científica,
45
administrativa, como também no que confere a sua gestão financeira, além da
indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão.
O setor privado educacional também teve seus ganhos, obtendo transferência
de recursos públicos para instituições privadas com a concessão de bolsas de
estudo para o ensino fundamental e médio em escolas privadas (quando houver
necessidade devido à falta de escolas públicas que atendam o aluno). Outro item
importante referente ao ensino particular é a desvinculação deste grupo ao “plano de
carreira” e a “gestão democrática do ensino”, restritos apenas ao ensino público
quando se tratasse desses dois princípios.
Deste modo, a nova Constituição de 1988 teve suas limitações, porém, se
mostrou democrática de várias formas, dentre as outras, é a que mais consagra
direitos e incorpora conquistas sociais, apesar de suas contradições. Todavia, no
que se refere à questão da educação brasileira, a nova Constituição assim como as
anteriores conseguiu uma solução para o conflito entre público e privado, na verdade
não resolveu, apenas o incorporou. Neste sentido, o artigo 6º da CRFB/88, o qual
trata dos direitos sociais traz em seu caput que: “[...] são direitos sociais a educação,
a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a
proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma
desta Constituição”. (BRASIL, 2010, grifo nosso).
Por sua vez, há um capítulo constitucional tratando especificamente da
educação, o qual recebeu a denominação de Capítulo III – da educação, da cultura e
do desporto. Neste capítulo a primeira seção é dedicada exclusivamente à
educação, a qual traz em seu caput:
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será
promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e
sua qualificação para o trabalho. (BRASIL, 2010).
O artigo 206, por sua vez aborda os princípios norteadores do ensino, os
quais são:
Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I - igualdade de condições para o acesso e permanência na escola;
II - liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a
arte e o saber;
46
III - pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de
instituições públicas e privadas de ensino;
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma
da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso
público de provas e títulos, aos das redes públicas; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei;
VII - garantia de padrão de qualidade.
VIII - piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação
escolar pública, nos termos de lei federal. (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 53, de 2006)
Parágrafo único. A lei disporá sobre as categorias de trabalhadores
considerados profissionais da educação básica e sobre a fixação de prazo
para a elaboração ou adequação de seus planos de carreira, no âmbito da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela
Emenda Constitucional nº 53, de 2006). (BRASIL, 2010).
No que se refere às universidades, a CRFB/88 previu em seu artigo 207 que
as mesmas gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão
financeira e patrimonial, devendo obedecer ao princípio de indissociabilidade entre
ensino, pesquisa e extensão. Por sua vez, o artigo 208 traz o dever do Estado com a
educação, nos seguintes termos:
Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a
garantia de:
I - ensino fundamental, obrigatório e gratuito, assegurada, inclusive, sua
oferta gratuita para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
II - progressiva universalização do ensino médio gratuito; (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 14, de 1996)
III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência,
preferencialmente na rede regular de ensino;
IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco)
anos de idade; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
V - acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação
artística, segundo a capacidade de cada um;
VI - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando;
VII - atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de
programas suplementares de material didático-escolar, transporte,
alimentação e assistência à saúde.
§ 1º - O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.
§ 2º - O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua
oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente.
§ 3º - Compete ao Poder Público recensear os educandos no ensino
fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis,
pela freqüência à escola. (BRASIL, 2010).
A CRFB/88 também trouxe a liberdade de ensino à iniciativa privada, o que
beneficia sobremaneira o sistema educacional brasileiro, tendo em vista o fato de
47
que o Estado não dispõe de vagas para todos os indivíduos, suprindo, assim, a
iniciativa privada a demanda. As condições constitucionais referem-se ao
cumprimento das normas gerais da educação nacional e autorização e avaliação de
qualidade pelo Poder Público.
De acordo com o texto constitucional a “União aplicará, anualmente, nunca
menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por
cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.” (BRASIL, 2010). Por
sua vez, o artigo 214 traz:
Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração
plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus
diversos níveis e à integração das ações do Poder Público que conduzam à:
I - erradicação do analfabetismo;
II - universalização do atendimento escolar;
III - melhoria da qualidade do ensino;
IV - formação para o trabalho;
V - promoção humanística, científica e tecnológica do País. (BRASIL, 2010).
Esses são os principais pontos da educação positivados pela Constituição da
República Federativa do Brasil de 1988. Ocorre que entre o teor legal e a realidade
há divergências abismais (conforme mostram os indicadores oficiais), as quais serão
abordadas na quinta seção do presente trabalho.
3.2.1 A Nova Lei de Diretrizes e Base para a Educação
A proclamação da República brasileira originou a ideia de um plano que
tratasse da educação em nível nacional. Neste sentido, em 1932, foi lançado o
“Manifesto dos Pioneiros da Educação”, um manifesto ao povo e ao governo
elaborado por um grupo de educadores (25 homens e mulheres da elite intelectual
brasileira). Estes propunham a reconstrução educacional, "de grande alcance e de
vastas proporções [...] um plano com sentido unitário e de bases científicas [...]". O
Manifesto teve notória repercussão, motivando uma campanha que resultou na
inclusão de um artigo específico na Constituição Brasileira de 1934. O artigo 150
declarava ser competência da União "fixar o plano nacional de educação,
48
compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados; e
coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o território do País", atribuindo, em
seu artigo 152, competência precípua ao Conselho Nacional de Educação,
organizado na forma da lei, a elaborar o plano para ser aprovado pelo Poder
Legislativo, sugerindo ao Governo as medidas que julgasse necessárias para a
melhor solução dos problemas educacionais bem como a distribuição adequada de
fundos especiais. Assim, em todas as constituições posteriores, com exceção da
Constituição de 37, foi incorporada, implícita ou explicitamente, a ideia de um Plano
Nacional de Educação.
Nesse sentido, em 1962 foi elaborado o primeiro Plano Nacional de
Educação, já na vigência da primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional (Lei n.º 4.024 de 1961), não tendo sido o mesmo proposto na forma de
projeto de lei, mas sim como uma iniciativa do Ministério da Educação e Cultura, a
qual foi aprovada pelo então Conselho Federal de Educação. O Plano se constituía
basicamente de um conjunto de metas quantitativas e qualitativas a serem
alcançadas dentro de um prazo de oito anos.
No ano de 1965 ele sofreu uma revisão, tendo sido introduzidas normas
descentralizadoras e estimuladoras da elaboração de planos estaduais. No ano de
1966 uma nova revisão ocorreu: o Plano Complementar de Educação, introduzindo
relevantes alterações na distribuição dos recursos federais, beneficiando, assim, a
implantação de ginásios destinados ao trabalho e ao atendimento de analfabetos
com mais de dez anos.
Com a Constituição (da República Federativa do Brasil) de 1988, cinquenta
anos após a primeira tentativa oficial, renasce a ideia de um plano nacional de longo
prazo, capaz de conferir estabilidade às iniciativas governamentais na área de
educação.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB, baseada no princípio do
direito universal à educação para todos, tem por objetivo definir e regularizar o
sistema nacional de educação tendo como base os princípios constitucionais
pertinentes ao tema. A primeira LDB foi elaborada no ano de 1961, sendo seguida
por uma versão em 1971, a qual vigorou até o ano de 1996, quando então foi
elaborada a Lei n.º 9.394, promulgada em 20 de dezembro de 1996, tendo sido a
mesma sancionada pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso, tendo, à época, à
frente do Ministério da Educação o Ministro Paulo Renato Souza.
49
O texto aprovado em 1996 é fruto de um longo embate, o qual durou
aproximadamente seis anos, tendo havido duas propostas distintas. A primeira
proposta, conhecida como Projeto Jorge Hage, foi o resultado de vários debates
abertos havidos entre a sociedade e o parlamento, os quais foram organizados pelo
Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública. Por sua vez, a segunda proposta foi
elaborada pelos senadores Darcy Ribeiro, Marco Maciel e Maurício Correa em
articulação com o Poder Executivo por intermédio do Ministério da Educação e
Cultura.
A atual LDB possui 92 artigos estruturados em nove títulos, sendo: Título I: da
Educação; Título II: dos Princípios e fins da Educação Nacional; Título III: do Direito
à Educação e do Dever de Educar; Título IV: da Organização da Educação Nacional;
Título V: dos Níveis e das Modalidades de Educação e Ensino; Capítulo I: da
Composição dos Níveis Escolares; Capítulo II: da Educação Básica; Seção I: das
Disposições Gerais; Seção II: da Educação Infantil; Seção III: do Ensino
Fundamental: Seção IV: do Ensino Médio; Seção IV-A: da Educação Profissional
Técnica de Nível Médio; Seção V: da Educação de Jovens e Adultos; Capítulo III: da
Educação Profissional e Tecnológica; Capítulo IV: da Educação Superior;
CAPÍTULO V: da Educação Especial; Título VI: dos Profissionais Da Educação;
Título VII: dos Recursos Financeiros; Título VIII: das Disposições Gerais; Título IX:
das Disposições Transitórias.
Dentre as principais diretrizes estabelecidas pela Lei n.º 9.394 de 20 de
dezembro de 1996, estão: Ensino Fundamental obrigatório e gratuito (artigo 4);
gestão democrática do ensino público e progressiva autonomia pedagógica e
administrativa das unidades escolares (artigos 3 e 15); previsão de um núcleo
comum para o currículo do Ensino Fundamental e Médio e uma parte diversificada
em função das peculiaridades locais (artigo 26); carga horária mínima de oitocentas
horas distribuídas em duzentos dias na educação básica (artigo 24); formação de
docentes para atuar na Educação Básica em curso de nível superior, sendo aceito
para a Educação Infantil e as quatro primeiras séries do Fundamental formação em
curso Normal do Ensino Médio (artigo 62); formação dos especialistas da educação
em curso superior de pedagogia ou pós-graduação (artigo 64); definição do gasto
mínimo 18% pela União e de no mínimo 25% pelos Estados e municípios em seus
respectivos orçamentos na manutenção e desenvolvimento do ensino público (artigo
69); estabelecimento de que verbas públicas podem financiar escolas comunitárias,
50
confessionais e filantrópicas (artigo 77); previsão da criação do Plano Nacional de
Educação (artigo 87), o qual foi aprovado em 2001 e será apresentado na próxima
seção.
3.2.2 O Plano Nacional de Educação de 2001
Seguindo a esteira da educação como um dos alicerces da dignidade da
pessoa humana, foi elaborado o Plano Nacional de Educação – PNE, sendo o
mesmo fruto dos postulados de acordos firmados pelo Brasil em diversos foros,
principalmente na Conferência Internacional de Educação para Todos, em Jomtien,
Tailândia, no ano de 1990, e, posteriormente na Conferência de Dakar de 2000 e na
Reunião de Ministros da Educação da América Latina e do Caribe (2001). Nesse
sentido, o PNE representa um acordo de vontades, tendo o mesmo sido aprovado
por intermédio da Lei n.º 10.172 de 9 de janeiro de 2001.
O PNE se consubstancia num plano de Estado em regime de colaboração,
atuando em sua prática os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, o qual deve
ser desdobrado pelos Estados, Distrito Federal e Municípios em planos decenais
correspondentes. Nestes moldes, o documento Plano Nacional de Educação,
elaborado conjuntamente pelo Senado Federal e pela UNESCO em 2001 descreve o
PNE como:
Um plano de Estado e não de governo, com a duração de dez anos; um
plano, que, não sendo de gabinete, é do Estado e da sociedade, tanto na
sua concepção como na sua execução. Portanto, deve envolver as forças
sociais nos momentos fáceis e difíceis; um plano que envolve os três
Poderes aos níveis federal, estadual e municipal: [...] um conjunto articulado
de esforços contínuos com que cada governo se compromete ao longo dos
dez anos, detalhando-o com fidelidade e utilizando suas próprias soluções
para o período do seu mandato, independente do partido ou da pessoa do
governante eleito; um plano decenal a que devem corresponder os recursos
necessários no: Plano plurianual de investimentos; nas leis de diretrizes
orçamentárias; nas leis orçamentárias anuais. (SF; UNESCO, 2001, p. 1415).
Estruturalmente o PNE se divide em uma introdução, com objetivos e
prioridades, e em mais quatro partes, que tratam dos níveis e modalidades de
ensino e educação, do magistério da educação básica, do financiamento e gestão e
51
do acompanhamento e avaliação do Plano. Seus objetivos resumem-se a quatro
pontos: 1 elevação do nível de escolaridade da população; 2 melhoria da qualidade
da educação; 3 democratização educacional, em termos sociais e regionais; e 4
democratização da gestão do ensino público. (SF; UNESCO, 2001, p. 15). Dentre as
prioridades do PNE, destacam-se: garantia de acesso para as crianças de sete a 14
anos no ensino fundamental; garantia de ensino fundamental aos que a ele não
tiveram acesso ou o concluíram na idade própria; ampliação do acesso aos demais
níveis de ensino e modalidades de educação; valorização dos profissionais da
educação; desenvolvimento de sistemas de informação e avaliação. (SF; UNESCO,
2001, p. 16).
Como salientado, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão
elaborar seus respectivos planos de educação, os quais deverão estar em harmonia
com o PNE, com a CRFB/88, como também com as Constituições estaduais e Leis
Orgânicas Municipais. Esta integração de esforços está em harmonia com o
preceituado no artigo 205 da CRFB/88 que traz: “a educação, direito de todos e
dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da
sociedade.” (BRASIL, 2010).
Para acompanhar os progressos do PNE, a Lei n.10.172 de 2001 determinou
que:
A União instituirá o Sistema Nacional de Avaliação e estabelecerá os
mecanismos necessários ao acompanhamento das metas constantes do
PNE (art. 4º);
A União, em articulação com os Estados, o Distrito Federal, os municípios e
a sociedade civil, procederá a avaliações periódicas do PNE (art. 3º, caput);
As Comissões de Educação da Câmara e do Senado acompanharão a
execução do PNE (art. 3º, § 1º). (SF; UNESCO, 2001, p. 20).
Destarte, conclui-se que o PNE não é um problema apenas do Poder
Executivo, como salientado, nem dos três Poderes, mas de todos os níveis de
governo e da sociedade, devendo cada qual fazer sua parte (Administração Pública
e sociedade civil) para que o mesmo possa produzir os resultados colimados, os
quais estão estampados ao longo de seu texto.
52
4 POR UMA DEFINIÇÃO DE REGIMES INTERNACIONAIS
Importantes estudos se voltaram à teoria de regimes internacionais com o
objetivo de entender seu surgimento, funcionamento e, sobretudo, sua efetividade.
Diferentes escolas, desta forma, com diferentes enfoques, buscaram analisar o
papel dos regimes internacionais no cenário político internacional.
Neste sentido, objetiva-se, por intermédio da presente seção, tecer uma
análise abarcando alguns dos estudos e conceitos conferidos ao termo regimes
internacionais. Deste modo, far-se-á necessário articular seus conceitos e
características, o que será trabalhado conforme se segue.
4.1 A interdependência e cooperação
O estudo de “regimes internacionais” possibilita perceber a sua importância
no que concerne à eficiência da cooperação entre os Estados, viabilizando acordos
entre si dentro de um arranjo institucionalizado, minimizando, deste modo, o custo
de acordos caso a caso. Nestes termos, além de diminuir os custos, os regimes são
responsáveis em viabilizar informações entre os governos, evitando certas
distorções e com isso facilitando a coordenação das expectativas de seus membros.
Deste modo, é viável ressaltar que as relações políticas internacionais estão
se estreitando cada vez mais. A interdependência nas relações internacionais,
assim, está diretamente ligada às instituições internacionais, uma vez que a relação
de interdependência muitas vezes acontece dentro de um regime como também é
gerada e afetada por ele. Em seu livro, Power and interdependence, Robert O.
Keohane e Joseph S. Nye (2001) ao tratar da interdependência salientam que:
Em debate comum, dependência significa um estado em ser determinado
ou significativamente afetado por forças externas. Interdependência, mais
simplesmente definida, significa dependência mútua. Interdependência no
mundo político refere-se a situações caracterizadas por efeitos recíprocos
entre países ou entre atores em diferentes países. (KEOHANE; NYE, 2001,
4
p. 7, tradução nossa ).
4
In common parlance, dependence means a state of being determined or significantly affected by
external forces. Interdependence, most simply defined, means mutual dependence. Interdependence
53
Perceber-se-á, deste modo, a diferença entre os termos “dependência” e
“interdependência”, segundo proposto por Keohane e Nye (2001). Dependência,
segundo esta proposta, significa basicamente que uma unidade é afetada pelas
outras, isso não quer dizer, porém, reciprocidade, nem que todos se encontram na
mesma situação. Já uma relação de interdependência está respaldada em uma
relação também de dependência, todavia, mútua, no qual não só um depende do
outro, mas todas as unidades tem uma relação de dependência entre si, criando
uma rede de relações de dependência, gerando ganhos variáveis.
Nesse sentido, essa relação de interdependência que ocorre no cenário
político
internacional
revela-se
complexa,
podendo
gerar
dois
tipos
de
interdependência – simétrica e assimétrica. Quando as unidades dependem
mutuamente, mas em igual ou equivalente proporção, se estabelece, dessa forma,
uma
interdependência
simétrica.
Todavia,
quando
em
um
cenário
de
interdependência, alguns Estados dependem mais dos outros do que estes dele, é
comum, assim, falar em assimetria. Nesta medida, Keohane e Nye (2001) analisam
essa assimetria em termos de poder:
Quando falamos que interdependência assimétrica pode ser uma fonte de
poder, estamos pensando em poder como controle de recursos, ou
potencial para afetar resultados. Um ator menos dependente em uma
relação tem frequentemente um significativo recurso político. (KEOHANE;
5
NYE, 2001, p. 10, tradução nossa ).
Com isso, Keohane e Nye (2001) ressaltam, ao abarcar a noção de
interdependência em seu trabalho, a questão da sensibilidade e vulnerabilidade das
relações
de
interdependência.
Conforme
exposto
por
eles,
essas
duas
características são responsáveis por moldar a forma como os Estados percebem
essas relações de interdependência; um Estado pode até ser sensível às mudanças
políticas dos demais, todavia, é importante que ele não seja vulnerável a essas
transformações.
in world politics refers to situations characterized by reciprocal effects among countries or among
actors in different countries.
5
When we say that asymmetrical interdependence can be a source of power we are thinking of power
as control over resources, or the potential to affect outcomes. A less dependent actor in a relationship
often has a significant political resource.
54
Deste modo, ser um Estado sensível significa que as ações externas afetam
seu comportamento, porém, isso não quer dizer se abalar por essas ações,
diferentemente de ser vulnerável, o que significa se sentir ameaçado por quaisquer
mudanças ocorridas no cenário internacional. Ainda em relação à questão da
sensibilidade como também da vulnerabilidade às ações externas aos Estados nas
relações de interdependência, pode-se segundo os mesmos autores ressaltar que:
Em termos de custo de dependência, sensibilidade significa sujeição aos
efeitos custosamente impostos de fora antes de políticas serem alteradas
para tentar mudar a situação. Vulnerabilidade pode ser definida como risco
de sofrer custos impostos por eventos externos mesmo após as políticas
6
terem sido alteradas. (KEOHANE; NYE, 2001, p. 11, tradução nossa ).
Destarte, pode-se inferir que a interação entre os Estados, ganha, ao longo
dos tempos, maiores proporções, criando com isso uma dependência mútua cada
vez mais acentuada que necessita de uma interação mais cooperativa, minimizando
divergências e conflitos. Portanto, com o anseio de estabelecer este tipo de relação
amistosa entre os governos, o cenário político internacional propiciou mecanismos
que otimizassem esse tipo de relação.
Através deste viés surgiu o propósito, por meio de estudos acadêmicos, de
conferir a estes mecanismos termos apropriados, institucionalizado-os. Segundo a
perspectiva de autores como Nye, Keohane e Young, foi preciso estabelecer um
ambiente no qual esse tipo de relação teria maior segurança porque seria regido por
um “conjunto de princípios, regras, normas, e procedimentos” (KRASNER, 1982)
com poderes de controlar o comportamento de seus membros.
Embasado nesta concepção de interdependência, remetendo-se à ideia de
que a mesma facilita a cooperação entre os Estados, o teórico das Relações
Internacionais Robert O. Keohane, em seu texto After Hegemony: cooperation and
discord in the world political economy (1984) procura ater-se à questão da
cooperação e, consequentemente, dos Regimes Internacionais. O autor, deste
modo, procura entender como a cooperação pode ser estabelecida, com ampla
adesão sem, necessariamente, ter a presença da principal potência mundial. Nesse
sentido, Keohane tentou ao longo de seus estudos, entender se as instituições
6
In terms of the cost of dependence, sensitivity means liability to costly effects imposed from outside
before policies are altered to try to change the situation. Vulnerability can be defined as an actor’s
liability to suffer costs imposed by external events after policies have been altered.
55
internacionais são capazes de explicar o comportamento estatal, ou se apenas
poder-se-ia compreender este comportamento tendo em vista a distribuição de
poder.
Os pensamentos de Keohane tanto sobre as condições sob as quais os
Estados cooperam uns com os outros quanto sobre o papel das instituições
em facilitar a cooperação evoluíram da tentativa de desafiar a adequação do
paradigma realista para uma acomodação ao realismo estrutural mais cheia
de nuances. (GRIFFITHS, 2004, p. 269-270).
Destarte, em After Hegemony, o autor visa analisar o processo de cooperação
e salienta que a mesma não significa necessariamente uma situação de
benevolência. Possuindo um caráter muito mais cético do que comparado aos seus
companheiros neoliberais, Keohane opta por trabalhar primeiramente com casos em
que a cooperação se estabelece de forma muito mais tranquila, o que ele denomina
de “casos fáceis”, para posteriormente analisar os “casos mais difíceis”. A
cooperação estabelecer-se-á mais facilmente entre países que possuem visões
similares, ou que sejam politicamente amigáveis, ou que sejam interdependentes, ou
mesmo entre governos que vêem benefício na mesma.
Nestes termos, a cooperação tende a aumentar por causa da criação de um
número cada vez maior de regimes internacionais, porém, não se pode afirmar que o
cenário internacional é um ambiente harmônico, que a busca pelos interesses de um
país não afeta os dos demais. Entretanto, harmonia e cooperação são
características distintas, se existe harmonia significa que não há a ocorrência de
conflito, não há divergência. Nesse caso, se existe harmonia, não é preciso haver
cooperação, uma vez que é necessário cooperar quando há interesses distintos, nos
quais alguns precisam ceder.
Seguindo essa lógica, quando se estabelece uma maior ocorrência de
cooperação entre os Estados, é possível inferir que os conflitos são mais bem
resolvidos do que pressupõem os neorealistas. A interdependência não extingue
eventuais divergências, pelo contrário, pode até mesmo aumentá-las, devido ao
aumento da dependência entre os Estados, mas ao mesmo tempo eleva o incentivo
que os mesmos tem em agir ou resolver seus problemas pacificamente de maneira
institucionalizada.
Destarte, os regimes internacionais têm grande relevância, já que propiciam a
cooperação porque conseguem criar um contexto para que esta possa se
56
estabelecer mais rapidamente. E isso acontece porque é através de regimes que
são geradas situações que conferem aos Estados a boa vontade em cooperar, tendo
um caráter indutivo e não punitivo, pois os regimes não coagem. Além disso, a
cooperação concretiza-se mais facilmente porque existem regras determinadas e
clareza nas informações, o que não ocorre fora dos regimes internacionais.
4.2 Teoria da Estabilidade Hegemônica
A obra After Hegemony objetiva responder duas questões concernentes à
cooperação. A primeira visa entender o ambiente ideal para que a cooperação possa
ser estabelecida, indagando com quais condições os países dependentes operam
na política econômica internacional. Já a segunda, questiona a possibilidade de
haver cooperação sem a presença de uma hegemonia.
Não obstante, para os Neorealistas, o poder tem o mesmo valor tanto na
arena da cooperação quanto na do conflito, mesmo que haja certos regimes em
algumas áreas. Para esta corrente, os Estados tendem a relativizar o poder dentro
dos mesmos, e isso restringe a efetividade desses regimes internacionais. Esta
situação fica mais clara quando se leva em consideração a Teoria da Estabilidade
Hegemônica.
Segundo esta teoria, todos os acontecimentos em âmbito internacional estão
ancorados em torno do poder dominante, o qual é responsável em estabelecer o
sistema, determinando princípios, normas, regras e procedimentos. O papel desse
poder hegemônico é importante para influenciar os demais Estados quanto à
formação de um regime. Assim, os regimes, segundo a referida teoria, são formados
e se mantêm devido ao poder hegemônico, criando e garantindo sua existência.
Conforme explica Keohane (1984), hegêmona é aquele Estado poderoso o
suficiente, capaz de manter as regras no cenário internacional, e além desta
importante característica, esse Estado precisa também ter a ânsia por essa posição.
Não obstante, o próprio Keohane (1984) acredita que o papel do hegêmona
não é tão essencial para a sobrevivência dos regimes, como exposto pela teoria da
Estabilidade Hegemônica. O hegêmona, nas inferências feitas por Keohane, tem seu
57
valor quanto à formação, mas não na manutenção de um regime no cenário político
internacional
No que tange à Teoria da Estabilidade Hegemônica, fica clara a não intenção
de Keohane em negá-la totalmente, mas sim revisá-la. Assim, verifica-se que não há
uma relação automática entre poder e liderança, o Estado mais poderoso pode
abster-se de exercer a liderança se ela tiver um alto custo. Deste modo, ser o país
mais poderoso não significa necessariamente o desejo de exercer uma hegemonia.
Outra questão relevante à abordagem do referido autor é a possibilidade de países
mais fracos conseguirem impor seus interesses sobre as grandes potências.
Todavia, apesar do poder caracterizar-se como uma variável importante, inferir que
a variável poder sempre constituirá uma realidade no cenário político internacional
seria uma abordagem simplista. Nesses termos, Keohane (1984) afirma, ao ater-se
na importância limitada de um Estado hegemônico, que:
Eu disserto sobre hegemonia antes de elaborar minhas definições sobre
cooperações e regimes porque minha ênfase em como as instituições
internacionais tais como regimes facilitam a cooperação só faz sentido se
cooperação e discórdia não forem determinadas simplesmente por
interesses e poder. [...] eu argumento que uma versão determinista da teoria
da estabilidade hegemônica, baseada apenas nos conceitos Realistas de
interesses e poder é certamente incorreta. Há certa validade numa modesta
versão da primeira proposição da teoria da estabilidade hegemônica, de que
a hegemonia pode facilitar certo tipo de cooperação, mas há pouca razão
em acreditar que a hegemonia é tanto necessária quanto uma condição
suficiente para o surgimento de relações cooperativas. Além do mais, e até
mesmo mais importante para o argumento apresentado aqui, a segunda
maior proposição da teoria é errônea: cooperação não exige
necessariamente a existência de uma liderança hegemônica após o
estabelecimento de um regime internacional. Cooperação pós-hegemônica
7
é também possível. (KEOHANE, 1984, p. 31-32, tradução nossa ).
De acordo com o Neorealismo, a hegemonia é fundamental para a criação de
uma ordem internacional como também para sua manutenção. Não obstante, este
argumento exposto a priori, a hegemonia não seria necessária para a manutenção
7
I discuss hegemony before elaborating my definitions of cooperation and regimes because my
emphasis on how international institutions such as regimes facilitate cooperation only makes sense if
cooperation and discord are not determined simply by interest and power. […] I argue that a
deterministic version of the theory of hegemonic stability, relying only on the Realist concepts of
interests and power, is indeed incorrect. There is some validity in a modest version of the first
proposition of the theory of hegemonic stability – that hegemony can facilitate a certain type of
cooperation – but there is little reason to believe that hegemony is either a necessary or a sufficient
condition for the emergence of cooperative relationships. Furthermore, and even more important for
the argument presented here, the second major proposition of the theory is erroneous: cooperation
does not necessarily require the existence of a hegemonic leader after international regimes have
been established. Post-hegemonic cooperation is also possible.
58
da ordem internacional, mesmo porque, como se pode supor, sua ausência significa
uma melhor distribuição de forças, conferindo-lhe maior legitimidade, propiciando,
assim, a efetivação do regime internacional. Todavia, com a ausência de um
hegêmona, pode haver a necessidade de mudar alguns pontos, fazer alguns ajustes.
Ao fazer o cálculo custo-benefício destas mudanças, os Estados acreditam não ser
conveniente criar um novo regime, uma vez que os custos podem ser altos, assim, a
expansão ou ajustes das estruturas de um regime tornam-se mais viáveis do que
sua substituição.
4.3 O que são regimes internacionais
Oran R. Young (1980) em seu artigo International Regimes: Problems of
Concept Formation analisa os regimes internacionais como sendo estruturas sociais,
instituições sociais que são responsáveis em coordenar as ações dentro de uma
área, estabelecendo padrões reconhecidos de práticas, às quais são conferidas as
expectativas dos atores internacionais. Nestes termos, de acordo com o referido
autor, para que um regime seja realmente um regime internacional, o mesmo precisa
possuir três componentes, os quais são os componentes substantivo, processual e a
implementação. Desta maneira, em relação aos referidos elementos, Young (1980)
leciona:
O componente substantivo. O centro de qualquer regime internacional é a
coleção de direitos e regras. Eles podem ser mais ou menos extensivos ou
formalmente articulados, mas alguns de tais arranjos institucionais
estruturarão as oportunidades dos atores interessados em uma dada
atividade, e seu conteúdo exato será uma questão de intenso interesse para
esses atores. O componente processual. Apesar de coleções de direitos e
regras formarem o centro substantivo dos regimes internacionais, eles não
são os únicos componentes desses regimes. Um componente processual
inclui acordos reconhecidos para resolução de situações que requerem
escolhas coletivas e sociais. Situações desse tipo ocorrem quando é
necessário ou desejável agregar preferências não-idênticas de dois ou mais
atores em um grupo de escolhas. Implementação. O funcionamento de
regimes internacionais de maneira tranquila é difícil de alcançar. Direitos
não são sempre respeitados, e até regras largamente aceitas são violadas
com certa freqüência. Não é razoável assumir que atores relevantes
aceitarão simplesmente os resultados gerados pelos mecanismos de
escolha social como autoritárias, e conformar-se com elas.
Consequentemente, e importante pensar sobre a efetividade dos regimes
internacionais e isso sugere um exame no mecanismo de compliance como
59
um terceiro componente importante de regimes. (YOUNG, 1980, p. 334-338,
8
tradução nossa ).
Não obstante, em 1982, Stephen Krasner propôs uma definição mais clara de
regimes internacionais, definição essa que se tornou amplamente utilizada nos
estudos de Relações Internacionais a partir de então. Segundo o referido autor, os
regimes internacionais não devem ser estudados como uma estrutura frágil, à mercê
das variações dos interesses e poderes dos atores no cenário político internacional.
Stephen Krasner (1982), dessa forma, definiu regimes internacionais como sendo o:
[...] conjunto de princípios implícitos ou explícitos, normas, regras e
procedimentos de tomada de decisões em torno dos quais cada ator
converge suas expectativas em uma dada área das relações internacionais.
Princípios são crenças em fatos, causas, e correção. Normas são padrões
de comportamento definidos em termos de direitos e obrigações. Regras
são ordens e proibições para ação. Procedimento de tomada de decisões
são praticas prevalecentes para fazer ou implementar escolha coletiva.
9
(KRASNER, 1982, p. 2, tradução nossa ).
Ainda, conforme salienta Krasner (1982), é preciso fazer uma distinção entre
o que sejam princípios e normas, as quais são fundamentais para existência de um
dado regime, de regras e procedimentos, que não correspondem a aspectos
fundamentais para a permanência do mesmo. Isso porque, segundo ele, se houver
quaisquer alterações nos princípios e nas normas um outro regime é criado,
passando de um regime para outro. Porém, se as regras e os procedimentos
mudarem, essa mudança significa apenas uma modificação dentro da estrutura
deste regime e não a sua queda, o que, segundo o mesmo autor, caracteriza-se
8
The substantive component. The core of every international regime is a collection of rights and rules.
They may be more or less extensive or formally articulated, but some such institutional arrangements
will structure the opportunities of the actors interested in a given activity, and their exact content will be
a matter of intense interest to these actors. The procedural component. Although collections of rights
and rules form the substantive core of international regimes, they are not the only components of such
regimes. A procedural component encompasses recognized arrangements for resolving situations
requiring social or collective choices. Situations of this type arise whenever it is necessary or desirable
to aggregate the (non-identical) preferences of two or more individual actors into a group choice.
Implementation. Smoothly functioning international regimes are difficult to achieve. Rights are not
always respected, and even widely acknowledged rules are violated with some frequency. Nor is it
reasonable to assume that the relevant actors will simply accept the outcomes generated by social
choice mechanisms as authoritative, and abide by them. Accordingly, it is important to think about the
effectiveness of international regimes, and this suggests an examination of compliance mechanisms
as a third major component of these regimes.
9
[…] sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which
actors’ expectations converge in a given area of international relations. Principles are beliefs of fact,
causations, and rectitude. Norms are standards of behaviour defined in terms of rights and obligations.
Rules are specific prescriptions or proscriptions for action. Decision-making procedures are prevailing
practices for making and implementing collective choice.
60
como sendo mudança de regime e mudança no regime, respectivamente. Nestes
termos, ao abarcar tal questão, Robert O. Keohane (1984) salienta que:
[...] em um regime internacional forte, as ligações entre princípios e regras
são provavelmente firmes. De fato, é precisamente a ligação entre
princípios, normas e regras que dão aos regimes sua legitimidade. Uma vez
que regras, normas e princípios estão muito juntamente entrelaçados,
julgamentos sobre se mudanças nas regras constituem mudanças de
regime ou meramente mudanças dentro dos regimes, contem
necessariamente elementos arbitrários. (KEOHANE, 1984, p. 59, tradução
10
nossa ).
Nestes termos, cabe definir o que são princípios, normas, regras e
procedimentos de tomadas de decisões, os quais são considerados elementos
básicos para a formação de qualquer regime. Princípios, segundo definição de
Krasner (1982), são “crenças de fatos, causa, e retidão” (KRASNER, 1982). Normas,
porém, “são padrões de comportamento definidos em termos de direitos e
obrigações” (KRASNER, 1982). Tanto os princípios quanto as normas, como
salientado acima, são considerados o cerne de qualquer regime. Em contrapartida
tem-se dois elementos considerados menos relevantes quanto à manutenção de um
regime, estando passíveis de alterações; as regras que “são prescrições ou
proscrições especificas para ação” (KRASNER, 1982), e os procedimentos de
tomadas de decisões que são considerados como sendo “práticas prevalecentes
para fazer e implementar escolha coletiva” (KRASNER, 1982).
Seguindo o mesmo conceito adotado por Krasner (1982), Donald J. Puchala e
Raymond F. Hopkins (1982) caracterizam regimes como sendo responsáveis em
constranger e regularizar o comportamento de seus membros, afetando, assim, toda
a área de atuação dos mesmos, tornando as atividades em torno dessas áreas
legítimas ou não, influenciando a resolução de muitas questões conflituosas em
âmbito internacional. Puchala e Hopkins (1982) expõem cinco características
importantes relacionadas ao aspecto conceitual de regimes internacionais. Nestes
termos, revelam que:
10
[…] in a strong international regime, the linkages between principles and rules are likely to be tight.
Indeed, it is precisely the linkages among principles, norms, and rules that give regimes their
legitimacy. Since rules, norms, and principles are so closely intertwined, judgments about whether
changes in rules constitute changes of regime or merely changes within regimes necessarily contain
arbitrary elements.
61
Primeiro, um regime é um fenômeno atitudinal. Segundo, um regime inclui
princípios referentes a procedimentos apropriados para tomadas de
decisões. Terceiro, a descrição de um regime deve incluir uma
caracterização dos principais princípios que sustenta [...] como também as
normas que prescrevem comportamento ortodoxo e proscrevem
comportamento desviante. Quarto, cada regime tem um grupo de elites que
são os atores práticos dentro dele. Finalmente um regime existe em toda
área substantiva nas relações internacionais onde haja visivelmente um
padrão de comportamento. (PUCHALA; HOPKINS, 1982, p. 246-247,
11
tradução nossa ).
Para alguns autores, como Robert O. Keohane (1984), a importância dos
regimes internacionais está no fato de os mesmos possibilitarem a minimização das
incertezas entre os atores que cada vez mais se encontram em relações de
interdependência entre si, o que os levam a buscarem mecanismos para resolverem
divergências provenientes de tal situação, permitindo-lhes o benefício de um sistema
internacional integrado.
Em sua obra After Hegemony, de 1984, posterior à analise conceitual de
regimes internacionais proposta por Stephen Krasner em 1982, Robert O. Keohane
dedica uma seção a uma definição e identificação do que seja um Regime
Internacional. Segundo o referido autor, este termo foi incorporado ao estudo de
Relações Internacionais em 1975 através de John Ruggie que define, de acordo
com Keohane, regimes como sendo “um conjunto de expectativas mútuas, regras e
regulamentos, planos, energias organizacional e compromisso financeiro, os quais
foram aceitos por um grupo de Estados” (KEOHANE, 1984, p. 57, tradução nossa12).
Todavia, como já analisado anteriormente, tal proposta foi superada. Nestes
termos, ao conceituar regimes internacionais, Robert Keohane (1984) refere-se aos
mesmos como sendo instituições sociais. Para o autor, ao considerar o conceito
lançado por Krasner (1982), necessitar-se-á entender que:
O conceito de normas, todavia, é ambíguo. É importante que entendamos
normas nesta definição simplesmente como padrão de comportamento
definido em termos de direitos e obrigações. Outro uso distinguiria normas
de regras e princípios por estipular que os participantes no sistema social,
11
First, a regime is an attitudinal phenomenon. Second, an international regime includes tenets
concerning appropriate procedures for making decisions. Third, a description of a regime must include
a characterization of the major principles it upholds […] as well as the norms that prescribe orthodox
and proscribe deviant behavior. Fourth, each regime has a set of elites who are the practical actors
within it. Finally, a regime exists in every substantive issue-area in international relations where there
is discernibly patterned behavior.
12
A set of mutual expectations, rules and regulations, plans, organizational energies and financial
commitments, which have been accepted by a group of states.
62
respeitam normas, mas não regras e princípios. (KEOHANE, 1984, p. 57,
13
tradução nossa ).
Ainda conforme a análise feita por Robert O. Keohane (1984), a Teoria
Realista tece muitas críticas ao termo “regimes internacionais”, isso porque, esses
regimes são, segundo essa teoria, controlados pelos membros mais poderosos.
Todavia, através da análise do papel dos regimes internacionais, Keohane (1984)
enfatiza a importância do hegemona na sua formação, mas tal importância revelase, segundo ele, minimizada quando se analisa a questão da manutenção. Deste
modo, o hegemona não é necessário e nem é a única condição para a cooperação,
no que confere a análise da formação e das mudanças nos regimes.
Em outra obra, Keohane em co-autoria com Joseph Nye (2001), abarca a
ideia de regimes como sendo grupos de arranjos de governo que incluem redes de
regras,
normas,
e
procedimentos
responsáveis
em
regulamentarem
o
comportamento de seus membros. Deste modo, para esses autores regimes são
arranjos de governo. Assim, os mesmos argumentam que:
Regimes internacionais são fatores intermediários entre a estrutura de
poder do sistema internacional e a barganha política e econômica que
acontece dentro desse sistema. A estrutura desse sistema afeta
profundamente a natureza do regime (o conjunto mais ou menos frouxo de
normas, regras e procedimentos formais ou informais relevantes para o
sistema). O regime, em troca, afeta e até certo ponto governa a barganha
política e a tomada de decisão diária que ocorrem dentro do sistema
14
(KEOHANE; NYE, 2001, p. 18, tradução nossa ).
Seguindo o conceito proposto, como demonstra o autor, um regime só poderá
ser considerado forte se os seus princípios e regras tiverem uma forte conexão entre
ambos, conferindo, neste sentido, legitimidade ao regime. Ainda em relação a essa
análise conceitual, normas, regras e procedimentos significam comportamento,
tendo essa estrutura de normas e regras a capacidade de controlar as atividades de
seus membros. Nestes termos, é através de um grupo variado de normas que o
13
The concept of norms, however, is ambiguous. It is important that we understand norms in this
definition simply as standards of behavior defined in terms of rights and obligations. Another usage
would distinguish norms from rules and principles by stipulating that participants in a social system
regard norms, but not rules and principles.
14
International regimes are intermediate factors between the power structure of an international
system and the political and economic bargaining that takes place with it. The structure of the system
(the distribution of power resources among states) profoundly affects the nature of the regime (the
more or less loose set of formal and informal norms, rules, and procedures relevant to the system).
The regime, in turn, affects and to some extent governs the political bargaining and daily decisionmaking that occurs within the system.
63
comportamento dos atores envolvidos será moldado no sentido de atingir objetivos
comuns entre eles, os quais precisam estar em concordância com a finalidade e as
convicções dos princípios de um regime.
Não obstante, ao analisar o conceito de regimes internacionais, há que se
destacar que devem ser estudados como instituições internacionais capazes de
gerar expectativas entre seus membros. Além disso, não podem ser entendidos
como organizações internacionais, apesar de acompanhá-las em muitos assuntos
como também serem responsáveis em viabilizar um suporte de várias maneiras
dentro dessas organizações.
Assim, apesar de os regimes e as organizações internacionais serem tipos de
instituições internacionais, não podem ser entendidos, como exposto anteriormente,
como sendo a mesma coisa. Os regimes internacionais são apenas um conjunto de
princípios, normas, regras, e procedimentos que são aceitos pelos Estados
envolvidos. Em contrapartida, as organizações internacionais são instituições com
poderes jurídicos, com a faculdade de agir em nome de seus membros,
caracterizando-se como atores internacionais.
4.3.1 Análise crítico-conceitual de regimes internacionais
Apesar de uma ampla referência ao conceito de regimes internacionais, tal
como proposto por Stephen Krasner em 1982, alguns analistas tentam fazer
algumas ressalvas ou, como Susan Strange (1982), tecem uma crítica a essa
definição. A mesma elabora tal crítica dividindo-as em cinco categorias,
questionando a ideia de regimes para o estudo de política internacional. Todavia,
algumas correntes teóricas, como o Neorealismo, preocupam-se em revisar não
apenas o conceito proposto por Krasner, mas a importância e efetividade dos
regimes internacionais, não se atendo, assim, à questão conceitual, mas, à sua
relevância na política internacional e seu estudo.
Já no que se refere ao conceito de regimes internacionais, a crítica gira em
torno dos elementos que compõem este conceito, como também a dubiedade do
seu uso, deixando vagas as definições de vários elementos utilizados para
conceituar o termo. Um aspecto concernente a essa interpretação é o significado
64
preciso dos quatro componentes do termo (princípios, normas, regras e
procedimentos) quanto aos critérios usados para distingui-los entre si.
Ainda em relação à definição proposta por Krasner, Young (1986) tece uma
crítica quanto à clareza de significado do termo ‘regimes internacionais’: apesar de
ser um conceito amplamente aceito e utilizado, não significa, segundo Young, que
está isento de críticas e contradições. Assim, a discussão crítica quanto à
conceituação gira em torno da indefinição quanto ao uso do termo, porque o mesmo
demonstra-se vago, faltando-lhe maior especificação. Seguindo esta perspectiva,
Oran Young (1986) salienta que:
Parte do problema com a definição de Krasner é que não nos permite
identificar regimes com precisão ou separar facilmente regimes do resto das
relações internacionais. A definição comum é apenas uma lista de
elementos que são difíceis de diferenciar conceitualmente e que
freqüentemente se sobrepõem no mundo real. (YOUNG, p.106, 1986,
15
tradução nossa ).
Não obstante, o mesmo autor reconhece a tentativa de Krasner em dar ao
seu conceito melhores especificações quanto aos elementos utilizados em sua
elaboração, o que não ameniza o problema da ambiguidade, apenas muda o foco
nos termos utilizados.
Deste modo, ao construir sua crítica ao conceito consensual de regimes
internacionais, Oran Young o faz utilizando-se de três pontos quanto ao problema
proposto. O primeiro, segundo o autor, é que a definição sugerida é composta por
uma lista de elementos de difícil distinção; o segundo ponto é que ela “exibe uma
elasticidade confusa quando se aplica ao mundo real das relações internacionais”
(YOUNG, 1986); e por fim, a mesma se revela simples, não conseguindo resolver o
problema da ambigüidade.
A análise crítico-conceitual mais conhecida e citada dentro do estudo de
Relações Internacionais é a proposta por Susan Strange (1982). Assim como Young,
Strange acredita que o conceito de regimes internacionais é vago e confuso. Ao
questionar a validade e utilidade do conceito de regimes quanto ao estudo de
política internacional, a autora identifica cinco questionamentos importantes,
15
Part of the problem with Krasner's definition is that it does not allow us to identify regimes with
precision or to separate regimes easily from the rest of international relations. The common definition
is really only a list of elements that are hard to differentiate conceptually and that often overlap in realworld situation.
65
questionamentos estes que ela denominou como sendo “dragões” a serem lidados
com cautela.
A primeira crítica levantada pela autora é o fato do estudo de regimes
internacionais não passar de apenas um modismo acadêmico por parte dos estudos
norte-americanos. Esta análise se vale do poder hegemônico norte-americano;
muitos autores que se propuseram a estudar os regimes internacionais possuem
algum vínculo com os Estados Unidos, e com os papéis desempenhados pelas
Organizações Internacionais durante a década de 1970.
Assim, esse estudo seria passageiro, sendo sua importância limitada, tendo
em vista o fato de cada regime internacional ter sua própria lógica. Com relação a
esta proposição, a autora revela que:
A moda corrente por regimes surge, eu sugeriria, de certas percepções algo
subjetivas em muitas mentes americanas. Uma dessas percepções foi que
vários “choques” externos, somando-se a problemas internos como
Watergate e Jimmy Carter, tinham acelerado um sério declínio do poder
americano. [...] acadêmicos internacionalistas se perguntaram como o dano
poderia ser minimizado pela restauração e reforma dos mecanismos de
gerência multilateral – “regimes”. Uma segunda percepção subjetiva era que
havia algum tipo de mistério sobre a performance irregular e a situação
desagradável das Organizações Internacionais. (STRANGE, 1982, p. 481,
16
tradução nossa ).
No argumento central permanece a ideia de que o estudo de regimes
internacionais é um interesse norte-americano com o objetivo de se manter como
hegêmona no sistema. Um mecanismo gerado para minimizar os problemas
enfrentados pelos Estados Unidos tanto na arena nacional como internacional. Outro
ponto questionado é o fato de as Organizações Internacionais servirem, segundo o
argumento em pauta, aos interesses políticos norte-americanos.
Não obstante, após muitos trabalhos concernentes aos regimes internacionais
com o anseio de entender a relação de cooperação entre Estados em muitas áreas
temáticas da política internacional, esses estudos corroboraram com a hipótese de
que as instituições internacionais, mais especificamente os regimes, são importantes
16
The current fashion for regimes arises, I would suggest, from certain, somewhat subjective
perceptions in many American minds. One such perception was that a number of external "shocks,"
on top of internal troubles like Watergate and Jimmy Carter, had accelerated a serious decline in
American power. […] internationalist academics asked how the damage could be minimized by
restoring or repairing or reforming the mechanisms of multilateral management- "regimes." A second
subjective perception was that there was some sort of mystery about the uneven performance and
predicament of international organizations.
66
quanto à modelagem do comportamento dos atores na sociedade internacional.
Pode-se, ainda, inferir que não se trata apenas de um interesse temporário por parte
de alguns estudiosos, uma vez que o tema, após trinta anos dos primeiros estudos,
ainda inspira os analistas internacionais.
Outro argumento crítico elaborado por Strange com relação ao estudo de
regimes internacionais é o fato, segunda a autora, de que os mesmos se mostram
imprecisos. Neste sentido, de acordo com essa análise o termo não é claro nem
preciso, impossibilitando seu uso em um ambiente anárquico. Assim, de acordo com
essa crítica, as “pessoas querem dizer diferentes coisas”. (STRANGE, 1982, p. 485).
Por ter um significado amplo, o conceito de regimes pode, segunda a autora,
ser atribuído a diferentes coisas. A imprecisão do conceito revela-se no fato de que
pode ser atribuído a objetos mais restritos como acordos internacionais, como
também realidades mais amplas e complexas que incluem qualquer estrutura de
poder capaz de influenciar o cenário internacional. Essa imprecisão pode ter sua
causa nas abordagens variadas de diferentes escolas.
Uma terceira crítica proposta pela autora se embasa no fato de que os
estudos de regimes internacionais não seriam imparciais. Esse termo que fora
empregado nas relações internacionais teve a sua origem na política nacional e,
segundo Strange, far-se-á necessário remeter-se ao conceito da palavra “regime”
para entender melhor essa imparcialidade.
Um quarto ponto relacionado à análise crítico-conceitual de regimes
internacionais exposta por Susan Strange que merece ser discutido é o fato de que
os arranjos internacionais são dinâmicos, porém, esse estudo parece ser estático,
desconsiderando, muitas vezes, os arranjos nacionais que podem gerar mudanças
na ordem internacional.
O último argumento discutido pela autora é o paradigma estadocêntrico
seguido pelo estudo de regimes internacionais, o qual exclui relações entre unidades
não estatais, levando em consideração apenas assuntos dos interesses dos
governos. A autora defende que existem outros assuntos relevantes nas relações
internacionais que não perpassam necessariamente por um arranjo de normas e
regras e que precisam ser abordados pelos estudiosos da área. Desta forma,
Strange (1982) salienta que:
67
Os assuntos nos quais os governos, através das Organizações
Internacionais, negociam e fazem acordos não são necessariamente os
assuntos que eles mesmos consideram como mais importantes, ainda
menos os assuntos que a massa dos indivíduos considera como cruciais.
Atenção aos regimes, dessa maneira, concede aos governos, um direito
excessivo de definir a agenda do estudo acadêmico e direciona a atenção
dos estudiosos principalmente para os assuntos que os funcionários dos
governos acham significantes e importantes. Se os acadêmicos se
submetem muito a este tipo de pressão imperceptível, eles abdicam da
responsabilidade para uma tarefa para quais os estudiosos independente
tem toda vantagem comparativa, o desenvolvimento da filosofia das
relações internacionais ou da economia política internacional que não
apenas explicará e iluminará, mas apontará um caminho a frente e inspirará
17
uma ação a ser seguida. (STRANGE, 1982, p. 491, tradução nossa ).
Destarte, apesar das críticas em torno do conceito e uso do termo “regimes
internacionais”, verificou-se que o estudo do mesmo persistiu ao longo dos anos,
não só com intuito de explicar fenômenos no cenário internacional, mas também
como essas instituições internacionais são relevantes para efetivar as relações de
cooperação.
4.4 A questão da efetividade dos Regimes Internacionais
Objetivou-se ao longo desse estudo entender e expor não apenas as
proposições que abarcam o termo “regimes internacionais” com suas especificações
e críticas tecidas em relação ao seu conceito e ao seu uso, como também verificar e
analisar se tal termo é capaz de explicar ou mesmo determinar o comportamento
dos atores internacionais. Neste sentido, ao entender que o cenário internacional é
um ambiente interdependente, no qual a cooperação se estabelece devido à intensa
dependência mútua entre as unidades e que essa característica foi relevante para a
emersão de um conjunto de regras e normas (regimes internacionais), cabe, assim,
questionar a efetividade desse conjunto.
17
The matters on which governments, through international organizations, negotiate and make
arrangements are not necessarily the issues that even they regard as most important, still less the
issues that the mass of individuals regards as crucial. Attention to regimes therefore accords to
governments far too much of the right to define the agenda of academic study and directs the attention
of scholars mainly to those issues that government officials find significant and important. If academics
submit too much to this sort of imperceptible pressure, they abdicate responsibility for the one task for
which the independent scholar has every comparative advantage, the development of a philosophy of
international relations or inter- national political economy that will not only explain and illuminate but
will point a road ahead and inspire action to follow it.
68
Destarte, far-se-á imprescindível contrapor os argumentos neorealistas e
neoliberais, no que tange às instituições internacionais, especialmente no que
confere aos regimes internacionais, para então entender as características que
possibilitam a eficácia das instituições internacionais, como foram expostas por Oran
Young.
4.4.1 Neoliberalismo e regimes internacionais
Diferente das análises realistas e neorealistas, os autores neoliberais
defendem que as instituições internacionais são importantes para moldar o
comportamento dos atores internacionais e também viabilizar a cooperação entre
eles, buscando a maximização de seus ganhos absolutos e individuais. Assim, o
foco do estudo dos neoliberais concentra-se na área da economia política, enquanto
o dos neorealistas na área de segurança. Deste modo, as instituições internacionais
tem o papel de promover a cooperação sem com isso ferir a soberania dos Estados,
segundo a corrente neoliberal. Uma das divergências entre neorealistas e
neoliberais está no fato de que os últimos pressupõem que há mais relação de
cooperação do que os primeiros pregam. Pode-se, então, destacar quanto à
cooperação:
Alcançar cooperação é difícil na política mundial. Não há governo comum
para aplicar regras, e para os padrões da sociedade doméstica, as
instituições internacionais são fracas. Fraudes e trapaças são endêmicas,
porém, a cooperação é algumas vezes alcançada. A política mundial não é
um estado de guerra homogêneo: cooperação varia conforme as questões e
18
o tempo. (BALDWIN, 1993, p. 85, tradução nossa ).
Deste modo, alguns pontos precisam ser considerados, segundo Baldwin,
quando se propõe contrastar neorealistas e neoliberais. O autor identifica seis
aspectos importantes a serem considerados quando se trata do debate “Neo-Neo”:
“a natureza e conseqüências da anarquia, cooperação internacional, ganhos
relativos versus ganhos absolutos, prioridade dos objetivos do Estado, intenções
18
Achieving cooperation is difficult in world politics. There is no common government to enforce rules,
and by the standards of domestic society, international institutions are weak. Cheating and deception
are endemic; yet cooperation is sometimes attained. World politics is not a homogenous state of war:
cooperation varies among issues and over time.
69
versus capacidades e instituições e regimes” (BALDWIN, 1993).
Quanto ao primeiro aspecto, neoliberais tendem a minimizar a importância da
preocupação com a sobrevivência, segundo eles os Estados não se comportam
apenas por causa dessa preocupação. Desta maneira, os neorealistas vêem na
anarquia, a responsabilidade de maiores constrangimentos no comportamento dos
Estados.
Já em relação ao segundo aspecto, as duas correntes concordam na
possibilidade de se estabelecer cooperação no cenário político internacional.
Todavia, diferem quanto à facilidade dessa cooperação, os neorealistas acreditam
que apesar dos Estados conseguirem cooperar entre si, essa convergência é tão
difícil de ser estabelecida como de ser mantida. Assim, segunda essa corrente, a
cooperação é “mais difícil de ser alcançada, mais difícil de ser mantida, e mais
dependente do poder do Estado” (GRIECO in BALDWIN, 1993, tradução nossa19).
Com relação aos ganhos relativos versus absolutos, para os Neorealistas, os
Estados dão maior ênfase aos ganhos relativos do que em ganhos absolutos, uma
vez que o foco é a segurança. Desta maneira, os Estados nas suas relações
internacionais estão preocupados não somente com seus ganhos individuais, mas
também se os seus parceiros estão lucrando mais que eles. Por outro lado, os
Neoliberais, tendo um foco muito maior na área econômica em detrimento à área de
segurança, argumentam que os Estados estão bem mais interessados em ganhos
absolutos, o que significa que eles estão mais preocupados com seus ganhos
pessoais, o que não descarta a possibilidade de se considerar os ganhos relativos. A
ênfase em ganhos absolutos significa maiores possibilidades de arranjos
cooperativos. Nesse sentido:
As reivindicações do Neoliberalismo sobre cooperação estão baseadas na
sua crença de que os Estados são atores atomísticos. Argumenta que os
Estados procuram maximizar os seus ganhos absolutos individuais e são
indiferentes aos ganhos alcançados pelos outros. Fraude, a nova teoria
sugere, é o maior impedimento para cooperação entre Estados
racionalmente egoístas, mas instituições internacionais, a nova teoria
sugere, podem ajudar os Estados a superarem esta barreira para ação
conjunta. Os realistas entendem que os Estados procuram ganhos
absolutos e se preocupam com compliance, Todavia, realistas acham que
os Estados são posicionais, não atomísticos, em caráter, e, portanto, eles
argumentam que, ao invés de se preocuparem com fraude, Estados em
arranjos cooperativos também se preocupam se seus parceiros podem
ganhar mais com a cooperação do que eles. Para os realistas, os Estados
19
Harder to achieve, more difficult to maintain, and more dependent on state power.
70
vão focar tanto em ganhos absolutos quanto relativos da cooperação [...].
20
(BALDWIN, 1993, p. 117-118, tradução nossa ).
Ainda analisando as diferenças entre essas duas correntes em dados
aspectos, outro ponto importante é a prioridade dos objetivos de um Estado. As duas
correntes concordam que tanto a segurança nacional como a economia são
importantes, porém, o grau de importância dessas áreas difere entre essas
correntes. Como já mencionado nas linhas anteriores, neoliberais preocupam-se
muito mais com a área econômica do que neorealistas, ao passo que estes últimos
acreditam que a segurança de um país precisa estar em primeiro plano.
Um quinto aspecto importante de se considerar é a questão da ênfase
neoliberal nas intenções, interesses, e informações; subestimando, assim, a
distribuição de capacidades. Ao contrário, o foco neorealista está nessa distribuição
das capacidades de um Estado.
Um
último
ponto
quanto
às
características
do
Neorealismo
e
do
Neoliberalismo gira em torno das instituições e regimes, os quais fazem parte do
estudo aqui proposto. Apesar de não conferirem um grau de importância similar às
instituições e aos regimes, os neorealistas e neoliberais concordam que as
instituições são atores internacionais, ganhando, assim como os regimes, maior
significado no cenário político internacional.
Não obstante, os neorealistas acreditam, obviamente, que os neoliberais
exageram no grau de importância dessas instituições e do regime internacional.
Assim, o Neorealismo destaca que os regimes internacionais reproduzem o jogo de
forças do ambiente internacional, sendo apenas reflexo do interesse das grandes
potências. Todavia, verifica-se, de acordo com os neoliberais, como visto, que os
regimes internacionais tem certa efetividade.
Considerado o mais cético dos autores Neoliberais, Keohane não nega que
os Regimes possam reproduzir o jogo de força das grandes potências, porém,
necessitar-se-á salientar que pode haver casos em que tais regimes contrariem os
20
Neoliberalism’s claims about cooperation are based on its belief that states are atomistic actors. It
argues that states seek to maximize their individual absolute gains and are indifferent to the gains
achieved by others. Cheating, the new theory suggests, is the greatest impediment to cooperation
among rationally egoistic states, but international institutions, the new theory also suggests, can help
states overcome this barrier to joint action. Realists understand that states seek absolute gains and
worry about compliance. However, realists find that states are positional, not atomistic, in character,
and therefore realists argue that, in addition to concerns about cheating, states in cooperative
arrangements also worry that their partners might gain more from cooperation that they do. For
realists, a state will focus both on its absolute and relative gains from cooperation […].
71
interesses pessoais de uma superpotência. Todavia, não se pode subestimar o fato
de que a hegemonia tem um papel preponderante na constituição de uma ordem
internacional.
Não obstante, de modo diverso da corrente neorealista, a perda do poderio da
hegemonia não implica o fim da ordem internacional criada por ela. Assim, quando a
ordem já está formada, o fim da grande potência pode gerar benefícios para a ordem
internacional, uma vez que possibilita a distribuição mais efetiva de força entre os
países, tornando-a mais legítima.
Assim, ao entender que as instituições internacionais possuem um papel
relevante nas relações internacionais e como são vistas pelos neorealistas e
neoliberais, cabe, ainda, avaliar sua efetividade, sua importância em determinar o
comportamento de seus membros.
4.4.2 Os regimes internacionais e sua efetividade
Conforme a análise feita por Oran Young (2000), regimes internacionais são
instituições sociais complexas que mudam ao longo do tempo, assim, sua
importância é facilmente questionável. É através desta perspectiva que o autor
busca entender a importância destas instituições internacionais, em especial os
regimes, se as mesmas são realmente relevantes ou apenas fenômenos
secundários, que despertaram o interesse temporário de alguns estudiosos, como
acreditam os autores realista.
Segundo Young (2000), o estudo dos arranjos institucionais e, mais
especificamente dos regimes internacionais, não é apenas um modismo acadêmico
norte-americano como acreditam alguns estudiosos das Relações Internacionais
como Susan Strange. Conforme exposto por Young (2000), as instituições
internacionais ajudam a explicar e até mesmo determinar o comportamento dos
atores internacionais, podendo prever ações individuais e coletivas. Assim, o estudo
dos arranjos institucionais tem sua relevância dentro das Relações Internacionais.
No sentido de analisar a importância das instituições internacionais, em
particular os regimes internacionais, o autor propôs analisar os mesmos quanto à
sua efetividade no sentido de contrapor as análises realistas e neo-realistas que
72
defendem que atores mais poderosos negligenciam tais arranjos podendo até
mesmos reestruturá-los.
Nestes termos, ao generalizar o significado de efetividade, Young (2000)
revela que o mesmo é uma medida do papel das instituições sociais na modelagem
da conduta na sociedade internacional. (YOUNG, 2000). Já com relação à questão
comportamental dos atores internacionais, capaz de determinar a conduta individual
ou coletiva, Young pondera que uma instituição é efetiva na medida em que seu
funcionamento obriga os atores a se conduzirem de modo diferente daquele como
se comportariam caso a instituição não existisse. (YOUNG, 2000).
Desta forma, ao se atentar para o comportamento dos atores internacionais,
em particular o dos Estados, verificando suas posições frente às ações das
instituições, será possível verificar a efetividade das mesmas. Com isso, Oran Young
analisa a efetividade como uma medida, uma “questão de grau”:
[...] a efetividade das instituições internacionais pode ser medida em termos
do sucesso que alcançar nas áreas da implementação, da persistência e do
respeito às suas normas. As instituições são efetivas na medida em que seu
funcionamento explica a variação da conduta individual e coletiva
observável por meio dos contextos espaciais ou temporais. (YOUNG, 2000,
p. 223).
Todavia, isso não quer dizer que outros elementos como poder e interesse
não sejam responsáveis em constranger o comportamento dos Estados e
influenciarem a efetividade das instituições, efetividade esta que varia conforme a
área proposta e quanto ao tempo. É preciso, ainda, fazer uma pequena distinção
entre certos termos que estão constantemente atrelados à noção de efetividade.
Para entender melhor a avaliação feita por Oran Young necessitar-se-á
diferenciar efetividade de eficiência e equidade. Isso porque, mostra-se muito
comum a utilização das palavras eficácia e efetividade como sendo sinônimos.
Entende-se assim por efetividade aquilo que traz um resultado verdadeiro, por
eficácia aquilo capaz de gerar um efeito e finalmente, por equidade pode-se inferir
que é aquilo que produz igualdade entre um grupo. Considerando tais diferenças,
pode-se salientar que:
[...] qualquer situação em que o bem-estar de pelo menos um dos
participantes possa aumentar sem trazer prejuízo aos outros é ineficiente,
porque deixa de maximizar o bem-estar social. [...] a equidade é usada
muitas vezes para medir o grau em que a conduta coletiva se ajusta a uma
73
certa distribuição preferencial de ganhos entre os membros de um grupo ou
a medida em que os processos que levam a essa distribuição dos ganhos
obedecem a uma variedade de normas processuais. (YOUNG, 2000, p.
224).
Desta maneira, as instituições podem ser efetivas, porém, não serem eficazes
ou equitativas, como também podem ser eficazes ou equitativas, mas não ser
efetivas. Esses critérios de avaliação são distintos e independentes. Apesar de
serem critérios importantes, Oran Young (2000) se ateve a discutir o problema da
efetividade com o intuito de verificar se as instituições são realmente importantes.
É nesta perspectiva que o autor se propôs a testar alguns modelos, os quais
ele denomina como “casos difíceis”. Segundo ele, ao verificar efetividade nestes
casos, então será bem mais fácil testar outros casos e comprovar a importância das
instituições no que concerne à capacidade delas de determinar o comportamento
dos atores internacionais.21
Com isso, entende-se como casos difíceis aqueles nos quais os atores
encontram-se em uma situação em que não obedecer as proposições institucionais
não significa um problema, não existindo dificuldade quanto a isso, tendo ainda a
capacidade de alterarem seus requisitos. Isso acontece devido a alguns fatores
listados por Young (2000):
Pelo menos um dos membros preeminentes do grupo está predisposto a
não aceitar os resultados esperados do regime em questão. É
comparativamente fácil violar as regras do regime sem que a violação seja
percebida, ou de forma tal que seja difícil conseguir uma prova
incontroversa dessa violação. As mudanças em curso no caráter da
sociedade internacional levantam dúvidas sobre os fundamentos
sociopolíticos ou intelectuais do regime. (YOUNG, 2000, p. 227).
Assim, pode-se perceber que a efetividade é inversamente proporcional a
esses condicionantes. Quanto mais eles estiverem presentes, menor a efetividade
da instituição em questão. Atendo-se a este tipo de análise Young conseguiu
elaborar certas variáveis imprescindíveis no que se refere à efetividade de uma
21
Assim como Young, Robert O. Keohane, como analisado nos subtítulos anteriores, testa suas
proposições (o grau de cooperação) em alguns casos, que o autor denomina como sendo casos
fáceis e casos difíceis. Destarte, Keohane testa primeiramente o processo de cooperação em casos
fáceis, na qual a cooperação se estabelece de maneira tranqüila para então analisar os casos mais
difíceis. Não obstante, Young parte dos casos mais difíceis, acreditando que ao testar suas
proposições nesses casos, os demais se tornarão simples de analisar.
74
instituição. Essas variáveis influenciam o grau de efetividade, tornando as
instituições internacionais mais ou menos efetivas.
Tais variáveis são compostas por fatores endógenos e exógenos às
instituições; esses fatores são articulados em sete elementos (transparência,
resistência, regras da transformação, capacidade dos governos, distribuição do
poder, interdependência e ordem intelectual), os quais são capazes de medir a
efetividade de uma instituição. É importante, desta forma, abordar cada uma destas
variáveis para entender seu papel quanto ao grau de efetividade de um regime
internacional.
a) Transparência
Conforme exposto por Oran Young (2000), “a efetividade das instituições
internacionais varia diretamente com a facilidade do monitoramento ou da
verificação do desempenho à luz das suas principais prescrições de conduta”.
(YOUNG, 2000, p. 239).
A percepção por parte dos Estados de que uma norma não deva ser
descumprida, de que sua violação pode causar uma instabilidade, motivando-os a
não violar a mesma, mesmo sabendo que poderá não haver sanções, e mesmo se
houver não será tão rigorosa. Apesar de que se espere que um número de atores
viole os princípios básicos de uma instituição, isso não significa um distúrbio da
mesma, porque é natural que haja alguns transgressores. Todavia, é preciso
ressaltar que isso não pode abalar as regras e práticas sociais desta instituição.
Assim, pode-se entender que: “a expectativa da exposição pública, em contraste
com a força das sanções convencionais, tem assim importância considerável na
sociedade internacional como fator determinante do cumprimento das regras”.
(YOUNG, 2000, p. 241).
Pode-se inferir ainda que: “[...] a transparência é, ao mesmo tempo, uma
função do modo como são formuladas as prescrições de conduta e da tecnologia
utilizada para monitorar essa conduta e verificar o cumprimento das regras”.
(YOUNG, 2000, p. 241).
Desta maneira, se espera que uma verificação do cumprimento das normas
seja realizada periodicamente e que o comportamento dos Estados membros não
prejudique as prescrições da conduta social tida como genérica. A transparência,
75
deste modo, é fundamental, apesar de não ser o único elemento relevante, no que
tange à efetividade de uma instituição, uma vez que a mesma precisa monitorar o
cumprimento de suas normas porque caso exista qualquer constrangimento com os
princípios e regras impostos, verifica-se a importância desta instituição para seus
Estados-membros.
b) Resistência
Young salienta que, “a efetividade das instituições internacionais é função da
resistência dos mecanismos de opção social empregados.” (YOUNG, 2000, p. 242).
Além de serem capazes de fazer com que seus membros não transgridam as
regras e a conduta social estabelecidas, as instituições internacionais precisam
resistir às mudanças que são factíveis de ocorrer ao longo do tempo. Todavia, não
se pode esperar que essas instituições sejam imutáveis, mas que as mudanças
institucionais não sejam radicais ao ponto de causar um desequilíbrio. A variável
resistência tem embutida em seu cerne a ideia de estabilidade. Desta maneira,
pode-se ressaltar que:
Um mecanismo de escolha social é resistente, e não frágil, na medida em
que pode resistir a perturbações ou ocorrências perturbadoras que surjam
em conjunto com as atividades que governa. Nesse sentido a resistência
equivale à ideia de estabilidade nos modelos de equilíbrio. (YOUNG, 2000,
p. 242).
Destarte, a instituição pode se ajustar, fazer mudanças, incorporar novas
regras, mas tais articulações não podem ferir os seus princípios básicos porque caso
isso aconteça, ela perde sua importância dentro da sociedade internacional. Alguns
autores, ao se aterem mais profundamente a esta questão, vão discutir mais
intensamente a diferença entre o que denomina ser mudança no regime e mudança
do regime.
Considerando tais proposições, se ocorrerem alterações dos princípios e/ou
das normas de um regime, se estabelece uma mudança de regime, porque um outro
surge nesta alteração, uma vez que princípios e normas são elementos chaves de
qualquer instituição. Em contra partida, se as regras e os procedimentos são
alterados, não há uma mudança de regimes, apenas uma mudança dentro dele.
76
Desta forma, as instituições precisam ser fortes às variações exógenas,
porque instituições frágeis não conseguem determinar o comportamento de seus
membros, precisam ser resistentes para terem um papel importante frente aos seus
membros no cenário internacional.
c) Regras de Transformação
Oran Young salienta que, “a efetividade das instituições internacionais varia
diretamente com o rigor das regras reconhecidas que governam as mudanças nas
suas normas substantivas”. (YOUNG, 2000, p. 244).
Segundo o argumento proposto, a efetividade é medida também através da
força das normas que regulamentam alterações dentro das instituições. Suas regras
substantivas não podem sofrer modificações tão facilmente, é preciso que haja certo
rigor legislativo para que possa resistir às tentativas de alterações nas provisões
substantivas; isso não significa que não possa haver emendas, porém, as mesmas
precisam ser feitas obedecendo certas exigências. Assim, pode-se estabelecer que:
“[...] mesmo entre as instituições que dispõem de procedimentos de emenda bemdefinidos e amplamente aceitos há uma grande variação no rigor nas exigências
impostas aos que desejam fazer alterações”. (YOUNG, 2000, p. 244-245).
Nestes termos, pode-se ainda ressaltar que: “as instituições internacionais
oferecerão resistência a mudanças na medida em que as exigências para esse fim,
rigorosas e amplamente reconhecidas, impeçam os esforços daqueles que
preconizarem tais alterações”. (YOUNG, 2000, p. 245).
Neste sentido, as instituições internacionais serão tão efetivas quanto for o
rigor de seus arranjos. Assim, a efetividade está diretamente relacionada com o rigor
das regras capazes de gerar mudanças nas normas substantivas de uma instituição.
Como já mencionado anteriormente, mudanças em normas substanciais levam à
alteração da instituição, já mudanças em regras procedimentais geram apenas uma
reforma da mesma. Com isso, se estabelece que:
As instituições internacionais podem ser mais difíceis de substituir ou
reformar do que as instituições nacionais. Não há nenhum mecanismo
legislativo padronizado aceito universalmente pela sociedade internacional,
e os membros desse sistema social exibem uma propensão incisiva para
insistir na adoção de requisitos estritos para as mudanças em conexão com
arranjos específicos. (YOUNG, 2000, p. 246).
77
Nesta perspectiva proposta, a efetividade de uma instituição internacional
depende diretamente do rigor das regras de transformação, com isso as mesmas
podem ser mais efetivas do que as instituições nacionais.
d) Capacidade dos governos
De acordo com a análise proposta, “a efetividade das instituições
internacionais varia diretamente com a capacidade que têm os governos dos
membros de implementar suas normas”. (YOUNG, 2000, p. 247). As instituições
internacionais serão efetivas se os governos de seus Estados membros tiverem a
capacidade de incorporar as regras institucionais dentro de suas estruturas jurídicas.
Existem diversos fatores que dificultam o poder dos governos em implementar certas
normas, mesmo porque a incorporação de regras internacionais, tornando-as parte
da legislação nacional, depende da aprovação, em muitos países, do Congresso
Nacional. É válido ressaltar, então, que:
Como os membros da sociedade internacional são entidades coletivas, a
efetividade das instituições internacionais depende da capacidade que têm
os governos de implementar os arranjos institucionais dentro de sua
jurisdição, assim como da disposição dos próprios governos de respeitar as
regras relevantes. (YOUNG, 2000, p. 247).
Assim, a efetividade de qualquer regime internacional dependerá da estrutura
de governo dos seus membros e dos problemas nacionais por eles enfrentados que
poderão impossibilitar a incorporação de normas internacionais. Problemas internos
podem limitar a atuação dos Estados no cenário político internacional. Considerando
este entrave e muitos outros que são suscetíveis quando se refere à interpolação do
internacional com o nacional, é válido expor que:
Os regimes internacionais efetivos tendem a ser os que têm regras claras
de ação confiadas a um número reduzido de atores, cuja conduta é fácil de
monitorar. Além disso, é importante levar em conta o papel da política dos
grupos de interesse, quando se trata de aplicar as provisões desses
regimes. (YOUNG, 2000, p. 249).
Desta maneira, certos grupos de interesses tenderão de diversas formas a
prejudicar o apreço dessas normas internacionais que vão de encontro com os
78
objetivos desses grupos. A efetividade, deste modo, depende diretamente da
capacidade dos governos em implementar seus ordenamentos jurídicos.
e) Distribuição do poder
Conforme o estudo feito por Young, “as assimetrias agudas na distribuição do
poder (no sentido material) entre os participantes circunscreve a efetividade das
instituições internacionais”. (YOUNG, 2000, p. 250).
Uma variável também relevante quando se discute a efetividade de um
regime é como o poder está distribuído entre seus Estados membros. Neste sentido,
quanto maior a simetria com relação ao poder entre os membros, maior a
efetividade. Isso ocorre porque os países mais poderosos tendem mais facilmente a
questionar arranjos institucionais e influenciar os demais. Desta maneira, quando
existe uma assimetria na distribuição de poder, mais limitada encontra-se a
efetividade. Cabe perceber, com relação a essa distribuição de poder, que:
De um modo geral, quanto mais simétrica a distribuição do poder, mais
difícil, inicialmente, instituir arranjos institucionais, que, no entanto, serão
mais efetivos quando formados. A simetria eleva o custo da transação
associada à formação do regime, pois é necessário promover um acordo
entre numerosos membros do sistema social. (YOUNG, 2000, p. 251-252).
Destarte, existe uma relação inversamente proporcional entre simetria na
distribuição de poder e a formação de um regime, e assimetria e a efetividade.
Quanto maior a simetria, maior a efetividade, porém, menor a possibilidade de
formação de um regime. Ao contrário, quanto maior a assimetria, menor a
efetividade, todavia, maior a capacidade de formação, isso acontece devido ao
poder de imposição dos mais fortes sobre os demais. Assim, cabe ainda inferir que:
[...] parece razoável concluir que do ponto de vista da efetividade das
instituições sociais há um ponto ótimo de assimetria na distribuição do
poder. Nesse ponto, estaria preservada a assimetria necessária para que
uma ou mais partes possam assumir a liderança nos processos de
formação do regime, sem chegar a criar uma elite de poder capaz de
ignorar impunemente as normas das instituições resultantes. (YOUNG,
2000, p. 252).
Considerando o argumento proposto por Young (2000), é viável o paralelo
com o que fora proposto por Keohane (1984), segundo o qual a presença do poder
79
hegemônico mostra-se relevante à formação de um regime internacional. Não
obstante, esse poder hegemônico não se revela primordial quanto à manutenção de
um regime. Um regime consegue se manter com efetividade sem o poder de um
Estado hegemônico, pois há uma difusão do poder entre os membros.
f) Interdependência
A sexta variável proposta por Oran Young quanto à efetividade de uma
instituição intui que “a efetividade das instituições internacionais varia diretamente
com o nível de interdependência dos participantes”. (YOUNG, 2000, p. 253).
No que se refere a esta variável, cabe postular que o regime internacional
será mais efetivo e desta maneira sua relevância será acrescida, quanto maior for a
interdependência entre seus membros. A interdependência é gerada através da
influência entre os membros de um sistema, Estados interdependentes são
facilmente afetados pelas decisões dos demais ou de alguns outros Estados, ficando
vulneráveis mutuamente ao comportamento uns dos outros. Cabendo, então,
salientar que:
[...] esse processo envolve situações em que dois ou mais atores
autônomos se encontram associados: os resultados das escolhas de cada
participante são determinados, em parte, pela escolha de cada um dos
outros. Quanto maior esse efeito, mais elevado o nível de interdependência.
(YOUNG, 2000, p. 254).
Não obstante, não se pode apenas considerar a interdependência externa dos
Estados que gera uma maior preocupação dos mesmos com suas relações entre si,
é preciso analisar a relação de interdependência que ocorre dentro dos Estados
membros que interfere diretamente na sua relação com os demais, uma vez que
caso essa interdependência interna seja elevada, precisarão estar mais atentos às
suas políticas nacionais em detrimento às internacionais. É considerando tais
proposições que Young argumenta que:
[...] à medida que se eleva o nível das interdependências externas, em
relação às internas, os responsáveis pelas decisões políticas estarão
devotando mais temo e energia às interações entre os membros da
sociedade internacional. O aumento da interdependência externa gera dois
fluxos diferentes de incentivos para que os atores criem instituições sociais
e aceitem suas normas, quando definidas. (YOUNG, 2000, p. 254).
80
O estudo da interdependência feito por muitos analistas das relações
internacionais, como feito por Keohane e Nye e pelo próprio Young, revela a
importância deste fenômeno no que se refere ao estudo de regimes internacionais,
já que os mesmos resultam de uma relação cada vez mais interligada entre os
membros da sociedade internacional que buscam através desses regimes uma
relação entre si mais efetiva e coesa no que tange a algumas áreas. Com este viés
que acredita-se que:
O aumento da interdependência contribui também para a efetividade dos
arranjos institucionais ao aumentar a capacidade que tem cada membro do
sistema social de responder às violações pelos outros membros. [...] níveis
crescentes de interdependência não só aumentam a necessidade de
arranjos institucionais para controlar a interferência mútua como
proporcionam aos membros do sistema social formas de pressão que
podem ser usadas contra os violadores ou possíveis violadores das normas
e dos direitos de uma instituição. (YOUNG, 2000, p. 255).
Deste modo, entender-se-á que o aumento da relação entre os Estados no
cenário internacional e a influência existente entre os mesmos contribui para a
formação de regimes internacionais em diferentes áreas. Isso porque, o regime
internacional possibilita uma interação mais “harmônica” entre seus membros, já que
essa interação acontece sobre a luz de norma e regras. Pode-se ainda frisar que
essa interdependência mútua contribui também para o fortalecimento das
instituições e o interesse nas mesmas.
g) Ordem Intelectual
A última variável proposta por Young no que concerne à efetividade dos
regimes internacionais expõe que, “as instituições internacionais não podem manter
sua efetividade por muito tempo depois da erosão ou do colapso das subestruturas
intelectuais”. (YOUNG, 2000, p. 256).
Outro
elemento
relevante
referente
à
importância
das
instituições
internacionais, contribuindo, assim, para o estudo da efetividade das mesmas é o
poder das ideias que permeiam a origem dessas instituições. Com isso, os regimes
internacionais são criados através de um arranjo de ideias que servem como
arcabouço de sua existência, sem elas fica inviável a continuação de um regime em
uma dada área. Se um regime é criado circunscrevendo uma ordem intelectual, essa
81
ordem precisa ser resistente e coerente. Imbuído deste argumento, Oran Young
revela que:
As instituições não podem enraizar-se sem um sistema coerente de ideias;
não podem manter sua efetividade se as ideias que as geram fracassam,
nem conseguem resistir às pressões para sua transformação que decorrem
do surgimento de um novo sistema de ideias. (YOUNG, 2000, p. 256).
Nestes termos, da mesma forma que a instituição pode entrar em colapso se
suas normas substantivas são alteradas ou não mais consistentes. O mesmo é
factível de ocorrer se a ordem intelectual que deu origem a esse regime não mais se
sustenta ou não se mostre capaz de se manter forte diante de novas ideias ou de
tentativas de anularem essa ordem. É como se não fizesse sentido ter um corpo de
normas ao redor de um sistema de ideias que não mais existe; assim, a finalidade
do regime é sucumbida.
Essas sete variáveis críticas em torno da efetividade das instituições
internacionais analisadas por Oran R. Young são o cerne do seu argumento de que
o estudo das instituições, deste modo dos regimes internacionais, não é apenas uma
moda acadêmica. O estudo destas instituições é de fundamental importância para as
Relações Internacionais, porque os arranjos institucionais são relevantes para
constranger e moldar o comportamento dos atores no cenário internacional.
Destarte, com o anseio de entender e/ou tecer qualquer crítica a quão efetivo
é um dado regime internacional, segundo Young, cabe aplicar-lhe essas variáveis
endógenas. Não obstante, conforme reconhecido pelo próprio Young, esses fatores
não podem ser vistos como suficientes para explicar as instituições internacionais.
Com o anseio de analisar e entender o papel da UNESCO na formulação de
políticas mundiais para a educação, tendo o Brasil como foco, objetivou-se tecer um
estudo acerca das instituições internacionais, e mais especificamente dos regimes
internacionais. Deve-se esclarecer que não houve a preocupação de se ater a
detalhes e especificações, mas sim, de projetar um arcabouço teórico que pudesse
explicar claramente o papel da UNESCO no fomento da educação no Brasil.
82
5 O REGIME INTERNACIONAL DA EDUCAÇÃO: A UNESCO E A EDUCAÇÃO
BRASILEIRA
Na presente seção analisar-se-á, num primeiro momento, a importância da
Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e a Cultura – UNESCO
no fomento da educação mundial, discorrendo inicialmente sobre a origem e
estrutura da UNESCO. Após tal explanação, abordar-se-á a importância da
UNESCO na educação brasileira, abarcando suas regras para a educação e seus
reflexos na formulação de regras educacionais no Brasil, atendo-se à questão da
efetividade desta organização internacional segundo a análise feita anteriormente.
5.1 A importância da UNESCO no fomento da educação mundial
Em um mundo cada vez mais interdependente, no qual as fronteiras tornamse maleáveis, impossibilitando o isolamento de qualquer uma das unidades em sua
esfera política e econômica, cooperar revela-se inevitável, principalmente nas áreas
sociais. A educação, deste modo, transformou-se em um bem público internacional,
cooperar nesta área tornou-se muito mais que inevitável, mas sim vital para o
crescimento e desenvolvimento dos Estados.
Nestes termos, com a finalidade de tratar a educação e a cultura em um nível
internacional, a UNESCO se destaca como a principal instituição nessa área,
contribuído não apenas para o desenvolvimento intelectual, social e econômico de
seus membros, mas através desse propósito minimizando conflitos, fortalecendo a
paz no cenário internacional.
Anseia-se, deste modo, entender a importância de um regime internacional
voltado para a educação na gestão da educação pública, especificamente no Brasil,
o qual ainda encontra dificuldades em estruturar e qualificar o seu sistema
educacional. Devido a esta dificuldade, o auxílio da UNESCO dentro do país
revelou-se indispensável, tornando-se um marco estratégico para a educação
brasileira.
Seguindo esta esteira, propõe-se analisar, também, por intermédio este
trabalho, a estrutura da UNESCO, tendo como sustentáculos aspectos históricos da
83
organização como também seus principais trabalhos, considerando a capacidade do
Brasil, foco deste trabalho, em implementar tais diretrizes. Com isso, pretende-se
fazer um breve apanhado histórico da UNESCO e de uma de suas principais
diretrizes para então abarcar mais precisamente como o Brasil tem instituído essas
regras e se o país tem conseguido atingir as metas estabelecidas, conforme será
visto através do Plano Nacional de Educação de 2001.
5.1.1 Breves considerações sobre a UNESCO
Órgão de considerável relevância ao se referir à questão da educação em
esfera transnacional, a UNESCO encontra-se espalhada por diversos países, tendo
como objetivo a promoção de educação de qualidade e com isso o desenvolvimento
econômico e social desses países. Foi durante a Segunda Guerra Mundial que a
história da UNESCO começou a ser traçada, tendo como objetivo a promoção da
paz e dos direitos humanos, tendo como cerne a “solidariedade intelectual e moral
da humanidade”.
Sua criação data de 16 de novembro de 1945, sendo os países aliados
durante a Segunda Guerra Mundial os idealizadores da iniciativa de se criar um
organismo que pudesse ajudar a promover a paz, a solidariedade e a justiça. Em
seu ato constitutivo criou-se a concepção de que “se as guerras nascem na mente
dos homens, é na mente dos homens que devem ser erguidas as defesas da paz”. A
educação tornou-se, assim, um ponto chave na intenção de salvaguardar o mundo
dos flagelos das guerras. Nestes termos, a própria Organização salienta que:
A UNESCO trabalha para criar as condições para um diálogo entre
civilizações, culturas e povos, baseado no respeito por valores comumente
compartilhados. É através desse diálogo que o mundo pode alcançar visões
globais de desenvolvimento sustentável englobando a observância dos
direitos humanos, respeito mútuo e o alívio da pobreza, e todos esses estão
no coração da missão e das atividades da UNESCO. (UNESCO, 2010,
22
tradução nossa ).
22
UNESCO works to create the conditions for dialogue among civilizations, cultures and peoples,
based upon respect for commonly shared values. It is through this dialogue that the world can achieve
global vision for sustainable development encompassing observance of human rights, mutual respect
and alleviation of poverty, all of which are at the heart of UNESCO’s mission and activities.
84
A UNESCO é uma organização, contando com mais de cento e noventa (190)
membros, que traz em seu cerne a ideia de um desenvolvimento social que se torne
realidade através de um sistema educacional estruturado, de uma cooperação
científica entre os países, incentivando um diálogo cultural entre os povos. A
finalidade última de tudo isso, segundo proposto por essa instituição, é a
manutenção da paz, a erradicação da pobreza e o desenvolvimento, como
salientado. Neste sentido, insta ressaltar que:
A missão da UNESCO é contribuir para a construção da paz, da
erradicação da pobreza, do desenvolvimento sustentável e do diálogo
intercultural através da educação, ciência, cultura, comunicação e da
23
informação. (UNESCO, 2010, tradução nossa ).
Destarte, seus diversos programas espalhados pelo mundo com suas muitas
secretarias voltam-se para essas questões, as quais são consideradas prioridades
na agenda da Organização. Além disso, a UNESCO encontra-se em sintonia com
outros acordos internacionais para o desenvolvimento sustentável, como as Metas
do Milênio, os quais ajudam a sustentar as estratégias e as atividades dessa
Organização.
Em termos estruturais é válido salientar brevemente que tanto o programa
quanto o orçamento da UNESCO são aprovados pela Conferência Geral a cada dois
anos. Já com relação às estratégias lançadas, a UNESCO cria a cada seis anos
uma estratégia de médio prazo a ser adotada, o que viabiliza traçar os objetivos e os
resultados esperados de trabalhos periodicamente, percebendo o progresso dos
mesmos.
Cabe ressaltar, deste modo, que essas estratégias adotadas pela
Organização estão em sintonia com sua missão, tendo como prioridades em seus
trabalhos atualmente, temas como a África e a igualdade de gêneros, temas
considerados pela instituição ainda carentes de maior atenção e trabalho. Essa
estratégia a médio prazo, conforme estabelecido pela UNESCO, estrutura-se em
cinco programas (Educação, Ciências Naturais, Ciências Social e Humana, Cultura e
23
UNESCO’s mission is to contribute to the building of peace, the eradication of poverty, sustainable
development and intercultural dialogue through education, the sciences, culture, communication and
information. The Organization focuses, in particular, on two global priorities: Africa and gender
equality.
85
Comunicação e Informação) e os objetivos dos programas estratégicos da instituição
exprimem como as metas globais serão perseguidas de uma maneira temática.
Seus trabalhos acontecem através de seus institutos especializados e através
de seus mais de sessenta escritórios regionais localizados em diversos continentes,
prestando cooperação técnica aos países, realizando estudos e diagnósticos e, além
disso, buscando juntamente com os governos e com a sociedade civil soluções para
os problemas que impossibilitam o exercício pleno da cidadania.
Considerando os cinco principais campos de atuação da UNESCO, verifica-se
que a mesma preocupa-se com mais rigor com a educação para todos e com a
erradicação do analfabetismo, isso porque a educação, principal tema deste estudo,
é vista como direito fundamental do ser humano assim como estabelecido na
Declaração Universal dos Direitos Humanos, sendo vista também como principal
mecanismo de desenvolvimento dos povos; e aqueles que estão à margem dessa
educação, terão, segundo a Organização, maior cuidado, pois são os que mais
precisam tendo em vista terem seus direitos mais intensamente feridos.
Com relação ao campo das ciências naturais, a atenção da Organização está
voltada aos princípios e normas éticas, como também à segurança humana,
buscando uma melhor gestão das mudanças sociais e ambientais. No que tange ao
campo das ciências humanas e sociais, elas devem ser colocadas a serviço do
desenvolvimento humano, tendo em vista sua popularização.
Outra área de atuação é a de informação e a comunicação. Neste sentido,
muito tem sido feito para que as pessoas tenham cada vez mais acesso ao restrito
mundo da informação de qualidade; como também acesso às novas tecnologias,
protegendo a livre circulação de ideias.
A respeito da cultura, o principal objetivo da UNESCO é a proteção da
diversidade cultural juntamente com o fortalecimento do intercâmbio cultural entre as
civilizações, incentivando a preservação de patrimônios históricos. A UNESCO atua
nessas cinco áreas temáticas tendo como anseio maior o desenvolvimento dos
povos e a concretização de uma cultura de paz, de não-violência.
Percebe-se com todas essas ações que essa instituição internacional possui
um amplo leque de atividades, que são conduzidas por uma política integrada e
através de uma postura de reconhecimento dos fatos de maneira inter e
transdisciplinar. Isso porque, essa instituição tenta abarcar os vários ângulos e
especificações de um problema, evitando soluções parciais e oblíquas.
86
Com essa estratégia de trabalho, essa Organização tem conseguido, apesar
de não totalmente, que todos os países adotem em suas políticas públicas as
diretrizes de ação propostas pela UNESCO, diretrizes voltadas para a criação de
cenários sociais que propiciem condições mais dignas de vida, conduzindo,
progressivamente, à universalização da cidadania. Não obstante, cabe a cada
membro definir as estratégias que se adaptem às peculiaridades de seu país,
levando em consideração a necessidade, história e cultura não somente do país em
questão, como também, da região ou localidade deste.
A educação é tratada, deste modo, muito mais que uma educação formal.
Seu conceito é mais amplo, abrangendo fatores gerais como educação para saúde,
educação para o trânsito, educação ambiental, educação científica, educação para a
preservação dos bens culturais. Assim, a educação é vista de maneira transversal,
sem limitações, envolvendo toda a sociedade, saindo dos muros da escola. Esse
sentido remete à definição de educação proposta pelo sociólogo Emile Durkheim:
A educação é a ação exercida pelas gerações adultas sobre as gerações
que não se encontram ainda preparadas para a vida social; tem por objeto
suscitar e desenvolver, na criança, certo número de estados físicos,
intelectuais e morais, reclamados pela sociedade política no seu conjunto e
pelo meio especial a que a criança, particularmente, se destine.
(DURKHEIM, p. 7 e 8, 1955)
Deste modo, a UNESCO tem se preocupado em incentivar políticas de
educação para todos, não só durante a vida escolar, mas ao longo de toda uma
vida. Com isso, a execução e a responsabilidade por essa política educacional
precisam envolver não somente o poder público, mas também toda a sociedade, não
podendo ser atribuída apenas ao poder do Estado, todos os setores da sociedade
precisam estar envolvidos.
Insta ainda destacar que a UNESCO não tem um papel de agência
financiadora, a mesma é uma organização intelectual que promove estudos
diagnósticos, recolhe e processa informação sobre seus membros e ainda avalia
experiências e incentiva a cooperação técnica entre os países a fim de apontar
alternativas
para
eliminar
os
problemas
que
impedem
a
plenitude
do
desenvolvimento social.
A UNESCO, preocupando-se em ter uma postura ética que oriente sua ação
mundial e com a profundidade de seus estudos, conseguiu, ao longo de sua história,
87
concentrar um importante capital intelectual respaldado por experiências empíricas
realizadas em muitos países. Esse capital intelectual se resume em experiências,
estudos e reflexões de caráter mundial e ainda em muitos documentos, normas e
convenções que são discutidas e aprovadas pelos países membros.
Não há aqui a pretensão de tecer uma análise de todo este arsenal
intelectual, o que seria imprudente, levando-se em consideração o estudo proposto.
Nestes termos, analisar-se-á apenas algumas diretrizes da UNESCO para
educação, tendo em vista sua relevância quanto a formulação do Plano Nacional de
Educação de 2001; sendo a Declaração de Dakar, seguindo os passos da
Declaração Mundial sobre Educação para Todos, um importante documento
referente à análise proposta por intermédio do presente estudo.
5.1.2 Diretrizes da Declaração Mundial Sobre Educação Para Todos
Ao longo da história e com a ampliação das necessidades sociais que
abarcam o ser humano, a educação que antes era considerada apenas um
incremento, hoje é considerada um direito universal, o caminho para a consolidação
de um desenvolvimento sustentável, uma importante responsabilidade do Estado; e
podendo ser efetiva se todos os governos agirem ao seu favor, movendo todos os
recursos adquiridos. É sobre este alicerce que foi construído um programa que tem
como objetivo já incrustado em seu título, a ampliação de um sistema educacional
de qualidade a todas as pessoas sem distinção.
Deste modo, entre 5 e 9 de março de 1990, cento e cinqüenta e cinco (155)
países reuniram-se em Jomtien, Tailândia, com uma só promessa: uma educação de
qualidade para todos os cidadãos do mundo, satisfazendo as necessidades básicas
de um aprendizado de qualidade. Essas metas e muitas outras foram definidas na
Conferência Mundial sobre Educação para Todos para serem cumpridas até o ano
de 2000. Assim, conforme exposto em seu preâmbulo:
Há mais de quarenta anos, as nações do mundo afirmaram na Declaração
Universal dos Direitos Humanos que "toda pessoa tem direito à educação".
No entanto, apesar dos esforços realizados por países do mundo inteiro
para assegurar o direito à educação para todos, persistem as seguintes
realidades: mais de 100 milhões de crianças, das quais pelo menos 60
88
milhões são meninas, não têm acesso ao ensino primário; mais de 960
milhões de adultos - dois terços dos quais mulheres são analfabetos, e o
analfabetismo funcional é um problema significativo em todos os países
industrializados ou em desenvolvimento; - mais de um terço dos adultos do
mundo não têm acesso ao conhecimento impresso, às novas habilidades e
tecnologias, que poderiam melhorar a qualidade de vida e ajudá-los a
perceber e a adaptar-se às mudanças sociais e culturais; e mais de 100
milhões de crianças e incontáveis adultos não conseguem concluir o ciclo
básico, e outros milhões, apesar de concluí-lo, não conseguem adquirir
conhecimentos e habilidades essenciais. (UNESCO, 2008, p.2, preâmbulo).
Segundo os propósitos desta conferência, o acesso à escola, ao ensino, não
significa todavia uma educação de qualidade, apenas cria, muitas das vezes, uma
falsa impressão de desenvolvimento. Deste modo, tornou-se necessária uma maior
atenção ao ensino para todos, mas um ensino de qualidade com um acesso
universal, promovendo a igualdade; tendo como foco o aprendizado; alargando o
significado e o escopo da educação básica e ainda fortalecendo as parcerias. Deste
modo, tal declaração estabeleceu seis metas principais a serem alcançadas pelos
países-parte desse acordo ao longo da década de 1990:
1. expansão dos cuidados e do desenvolvimento na primeira infância;
2. acesso universal e conclusão da educação primária até o ano 2000;
3. melhoria dos resultados da aprendizagem;
4. redução da taxa de analfabetismo de adultos;
5. expansão da educação básica e a formação em competências essenciais
exigidas pelos jovens e adultos;
6. aquisição crescente por indivíduos e famílias, dos conhecimentos,
habilidades e valores necessários para uma vida melhor e para o
desenvolvimento sustentável através de todos os canais educativos.
24
(UNESCO, 1990, tradução nossa ).
Tendo essas metas em seu cerne, o Fórum de Educação para Todos teve
como incentivadores várias agências das Nações Unidas, como o Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Fundo de População das
Nações Unidas (UNFPA), o Fundo das Nações Unidas para Infância (UNICEF), e
contou também com a parceria do Banco Mundial, incentivando os seguintes
objetivos:
24
1. expansion of early childhood care and development; 2. universal access to and completion of
primary education by the year 2000; 3. improvement of learning achievement; 4. reduction of the adult
illiteracy rate; 5. expansion of basic education and training in essential skills required by young people
and adults; 6. increased acquisition by individuals and families of the knowledge, skills and values
required for better living and for sustainable development through all educational channels.
89
• monitorar o progresso dos países e das organizações em relação à
educação para todos;
• assegurar que a educação básica permanece na agenda de
desenvolvimento do mundo (advocacia e informação);
• promover o diálogo e a cooperação entre os parceiros de Educação para
25
Todos. (UNESCO, 1990, tradução nossa ).
Não obstante, após seis anos da Declaração, constatou-se que apesar dos
importantes resultados em mais de 100 países e mais de 50 milhões de crianças
matriculadas nas escolas primárias, milhões de pessoas ainda não tinham sido
beneficiadas e cerca de 100 milhões de crianças na faixa etária entre seis e onze
anos ainda estavam fora da escola, 150 milhões, abrangendo os adolescentes,
abandonaram a vida escolar sem ao menos terem adquirido um nível básico de
alfabetização. Muitas das metas não foram alcançadas, e constatou-se, ainda, que
são poucos os programas de cuidados para a primeira infância realizados nos
países em desenvolvimento. Além desse problema com a primeira infância, a
remuneração e a qualificação de professores continuam precárias, o corpo docente
precisa ainda de melhor valorização.
A situação parece ainda pior se analisados os resultados em sub-regiões no
mundo e em regiões em desenvolvimento, principalmente na África subsaariana. No
entanto, esse problema com a educação ainda persiste em países industrializados,
apesar de não tão intenso como em países mais pobres. Depois de seis anos da
conferência de Jomtien, um em cada cinco adultos nos países considerados mais
desenvolvidos não conseguiam ler ou escrever.
Além dos problemas quanto ao acesso e à qualidade do ensino, pode-se
verificar na época (1996) que, apesar de alguns avanços, as disparidades de gênero
não haviam se extinguido, o sexo feminino ainda encontrava problemas no que se
refere ao acesso à educação, sendo vítima da discriminação quanto ao gênero,
apesar desse problema ser uma das prioridades da Declaração.
Como as promessas dessa conferência não foram alcançadas, grupos da
sociedade civil como ONG’s, professores e agências de desenvolvimento, de cento
e oitenta países mobilizaram-se para reivindicar junto aos governos e agências
internacionais. Esses grupos criaram, em 1999, a campanha global pela educação
25
• to monitor progress by countries and organizations towards education for all;
• to ensure that basic education remains on the world’s development agenda (advocacy and
information);
• to promote dialogue and co-operation among Education for All partners.
90
com o objetivo de pressionar os governos para que estes efetivassem o acordo
firmado de garantir uma educação gratuita e de qualidade para todos sem restrições,
priorizando os grupos menos favorecidos da sociedade. Devido às frustrações
quanto às metas da Declaração Mundial sobre Educação para Todos, houve a
necessidade de revisá-las e reafirmá-las através de um novo acordo, e foi, então,
que uma nova Conferência para a Educação foi realizada em Dakar, capital do
Senegal.
5.1.3 Diretrizes da Declaração de Dakar
A educação tornou-se, em pouco tempo, tema de discussão em várias
conferências internacionais e objeto de muitos acordos entre países e entre
agências internacionais como a UNESCO, órgão referencial no que tange ao
desenvolvimento educacional dos povos. Em Senegal, Dakar, em abril do ano de
2000, os membros da Cúpula Mundial de Educação se reuniram para discutirem o
compromisso de alcançar os objetivos das metas da Declaração Mundial sobre
Educação para Todos26. Assim, de acordo com a Declaração de Dakar:
O Marco de Ação de Dakar é um compromisso coletivo para a ação. Os
governos têm a obrigação de assegurar que os objetivos e as metas de EPT
sejam alcançados e mantidos. Essa responsabilidade será atingida de
forma mais eficaz por meio de amplas parcerias no âmbito de cada país,
apoiada pela cooperação com agências e instituições regionais e
internacionais. (UNECO, 2000).
O objetivo da Declaração de Dakar é reafirmar as metas da Declaração
Mundial e incentivar os governos dos países vinculados a se comprometerem a agir
em prol das metas estabelecidas para que as mesmas sejam alcançadas segundo
as disposições das declarações. Apesar de se verificar um progresso, muito ainda
precisa ser feito, muitas das metas da Declaração Mundial não foram atingidas
totalmente, por isso a necessidade de um novo compromisso. Deste modo, pode-se
destacar a intenção de manter as proposições da Declaração Mundial sobre
Educação para Todos quando os participantes afirmam que:
26
Vide anexo 2.
91
Nós reafirmamos a visão da Declaração Mundial de Educação Para Todos
(Jomtien, 1990), apoiada pela Declaração Universal de Direitos Humanos e
pela Convenção sobre os Direitos da Criança, de que toda criança, jovem e
adulto têm o direito humano de beneficiar-se de uma educação que
satisfaça suas necessidades básicas de aprendizagem, no melhor e mais
pleno sentido do termo, e que inclua aprender a aprender, a fazer, a
conviver e a ser. É uma educação que se destina a captar os talentos e o
potencial de cada pessoa e desenvolver a personalidade dos educandos
para que possam melhorar suas vidas e transformar suas sociedades.
(UNESCO, 2000).
Verifica-se, deste modo, que a educação é um tema de relevância e caminho
para a realização de outros objetivos essenciais para uma vida de qualidade, sendo
o esteio para o desenvolvimento social e econômico de todos os países. Assim,
conforme exposto no artigo 6º da Declaração de Dakar:
A educação enquanto um direito humano fundamental é a chave para um
desenvolvimento sustentável, assim como para assegurar a paz e a
estabilidade dentro e entre países e, portanto, um meio indispensável para
alcançar a participação efetiva nas sociedades e economias do século XXI.
Não se pode mais postergar esforços para atingir as metas de EPT. As
necessidades básicas da aprendizagem podem e devem ser alcançadas
com urgência. (UNESCO, 2000, art. 6º).
Destarte, o anseio dessa Declaração é atingir os objetivos propostos por ela e
pela Educação para Todos – EPT, conferindo às populações do mundo uma
educação de qualidade e capaz de gerar inclusões entre os menos favorecidos,
integrando-os à sociedade com os mecanismos necessários para o labor, como
também para o convívio social.
Tendo como objetivo principal uma educação básica de qualidade para todas
as crianças, todos os jovens e adultos, cento e sessenta e quatro governos se
comprometeram a alcançar a educação para todos e identificaram seis metas
principais a serem alcançados até 2015. Deste modo, cabe identificar essas seis
metas para a educação internacionalmente acordados para sanar as necessidades
de aprendizado de todas as crianças, todos os jovens e adultos até 2015:
Meta 1: Expandir e melhorar os cuidados e a educação na primeira infância,
especialmente para as crianças mais vulneráveis e desfavorecidas;
Meta 2: Assegurar que até 2015 todas as crianças, especialmente meninas,
crianças em circunstâncias difíceis e as pessoas pertencentes a minorias
étnicas, tenham acesso completo, gratuito e obrigatório a educação primária
de boa qualidade;
92
Meta 3: Assegurar que as necessidades de aprendizagem de todos os
jovens e adultos sejam satisfeitas mediante o acesso eqüitativo à
aprendizagem apropriada e aos programas de habilidades para a vida;
Meta 4: Alcançar uma melhoria de 50 por cento nos níveis de alfabetização
de adultos até 2015, especialmente para as mulheres, e acesso eqüitativo à
educação básica e continuada para todos os adultos;
Meta 5: Eliminar disparidades de gênero na educação primária e secundária
até 2005 e alcançar a igualdade de gênero na educação até 2015, com foco
na garantia do acesso pleno e igual das meninas e nas conquistas na
educação básica de boa qualidade;
Meta 6: Melhorar todos os aspectos da qualidade da educação e assegurar
a excelência de todos para que os resultados reconhecidos e mensuráveis
sejam alcançados por todos, especialmente em alfabetização, cálculo e
27
habilidades essenciais para a vida. (UNESCO, 2010, tradução nossa ).
Com a finalidade de atingir os objetivos propostos na Declaração, os
governos junto às agências internacionais e às associações representadas na
Cúpula Mundial de Educação se comprometeram a seguir as diretrizes da
Declaração nos seguintes termos:
a) mobilizar uma forte vontade política nacional e internacional em prol da
Educação para Todos, desenvolver planos de ação nacionais e incrementar
de forma significativa os investimentos em educação básica;
b) promover políticas de Educação para Todos dentro de marco setorial
integrado e sustentável, claramente articulado com a eliminação da pobreza
e com estratégias de desenvolvimento;
c) assegurar o engajamento e a participação da sociedade civil na
formulação, implementação e monitoramento de estratégias para o
desenvolvimento da educação;
d) desenvolver sistemas de administração e de gestão educacional que
sejam participativos e capazes de dar respostas e de prestar contas;
e) satisfazer as necessidades de sistemas educacionais afetados por
situações de conflito e instabilidade e conduzir os programas educacionais
de forma a promover compreensão mútua, paz e tolerância, e que ajudem a
prevenir a violência e os conflitos;
f) implementar estratégias integradas para promover a eqüidade de gênero
na educação, que reconheçam a necessidade de mudar atitudes, valores e
práticas;
27
Goal 1: Expanding and improving comprehensive early childhood care and education, especially for
the most vulnerable and disadvantaged children;
Goal 2: Ensuring that by 2015 all children, particularly girls, children in difficult circumstances and
those belonging to ethnic minorities, have access to, and complete, free and compulsory primary
education of good quality;
Goal 3: Ensuring that the learning needs of all young people and adults are met through equitable
access to appropriate learning and life-skills programmes;
Goal 4: Achieving a 50 per cent improvement in levels of adult literacy by 2015, especially for women,
and equitable access to basic and continuing education for all adults;
Goal 5: Eliminating gender disparities in primary and secondary education by 2005, and achieving
gender equality in education by 2015, with a focus on ensuring girls’ full and equal access to and
achievement in basic education of good quality;
Goal 6: Improving all aspects of the quality of education and ensuring excellence of all so that
recognized and measurable learning outcomes are achieved by all, especially in literacy, numeracy
and essential life skills.
93
g) implementar urgentemente programas e ações educacionais para
combater a pandemia HIV/AIDS;
h) criar ambientes seguros, saudáveis, inclusivos e eqüitativamente
supridos, que conduzam à excelência na aprendizagem e níveis de
desempenho claramente definidos para todos;
i) melhorar o status, a auto-estima e o profissionalismo dos professores;
j) angariar novas tecnologias de informação e comunicação para apoiar o
esforço em alcançar as metas EPT;
k) monitorar sistematicamente o progresso no alcance dos objetivos e
estratégias de EPT nos âmbitos internacional, regional e nacional;
l) fortalecer os mecanismos existentes para acelerar o progresso para
alcançar Educação para Todos. (UNESCO, 2000).
Destarte, governos, agências de desenvolvimento, sociedade civil e o setor
privado se propuseram a trabalhar juntos com a finalidade de atingir as referidas
metas. A UNESCO como agência líder tem como foco atividades em cinco principais
áreas dentro das metas estabelecidas: política de diálogo, monitoramento,
advocacia, mobilização de fundos e capacidade de desenvolvimento. Apesar de
coordenadora, a UNESCO, assim como fora estabelecido na Declaração Mundial
sobre Educação para Todos, conta com o apoio de outras agências da ONU como
PNUD, UNFPA, UNICEF e também com o apoio do Banco Mundial.
5.2 A UNESCO e a educação brasileira
Em 1946, o Brasil tornou-se membro desta organização, porém, sua
representação apenas em 1972 foi instalada em Brasília. Todavia, foi com a
Declaração Mundial sobre Educação para Todos, em 1992, que as ações da
UNESCO no país se avolumaram. Esta organização iniciou um trabalho em conjunto
com o Ministério da Educação a fim de realizar as ideias previstas na Declaração
mencionada, já possuindo um acordo de Cooperação Técnica em Matéria
Educacional Científica Cultural entre o governo brasileiro e a Organização, datado
de 1981, e assinado um plano de trabalho com o MEC a fim de ajudar na elaboração
do Plano Decenal de Educação para Todos em 1993.
Com o passar dos anos, a UNESCO teve suas atividades ampliadas para
outras áreas, desenvolvendo também uma cooperação técnica com o governo e
também com grupos da sociedade civil. Sua representação consolidou-se a partir de
1995 com a doação do governo federal de um terreno para sua sede. Verifica-se,
94
então que as atividades da UNESCO no Brasil encontram-se particularmente nos
setores da Educação, Cultura, Ciência, Tecnologia, Comunicação, Informática, Meio
Ambiente, Direitos Humanos e Gestão Social. É nestes setores, que o foco da
organização se encontra com mais rigor, tendo como referencial os acordos
internacionais entre seus Estados membros.
Desta forma, sua atuação no país e a cooperação com o governo federal tem
como objetivo ajudar na formulação e operacionalização de políticas públicas que se
encontram em concordância com as importantes metas internacionais, bem como
através de atuações em grupos da sociedade civil com o objetivo de contribuir com
as políticas públicas de desenvolvimento humano no país.
Destarte, a UNESCO, ligada a vários projetos voltados para muitas áreas do
conhecimento, é um importante colaborador para o desenvolvimento social
brasileiro, atuando através das políticas públicas para educação, criando
mecanismos que auxiliam no seu aperfeiçoamento e extensão à sociedade,
articulando metas e responsabilidades para o governo brasileiro que tem o dever de
repassar aos seus Estados e municípios.
O papel da UNESCO no Brasil visa enfrentar os desafios da grande
diversidade existente no país, abrangendo não somente divergências geográficas,
mas também culturais e socioeconômicas. Considerando esses fatores é que a
cooperação técnica com o Brasil foi estabelecida, tendo como parceiros a União, os
Estados, municípios, bem como toda a sociedade civil e entidades nãogovernamentais.
Os acordos estabelecidos entre a UNESCO e o Brasil foram celebrados com
o Ministério da Educação, Ministério da Cultura, Ministério da Ciência e Tecnologia
(CNPq), Ministério da Justiça, Ministério da Saúde e Ministério do Meio Ambiente.
Além desses acordos, outros programas foram desenvolvidos pela Organização com
temas socialmente importantes para o país bem como o desenvolvimento de parecer
avaliativo dos programas criados pelo governo nessas áreas.
Neste sentido, é importante salientar que juventude, violência e cidadania
correspondem às principais linhas de investigação da instituição no Brasil. Muitas
pesquisas nessas áreas foram feitas e demonstraram um preocupante panorama no
que diz respeito à violência entre a juventude brasileira. Um dos levantamentos
feitos mostrou o aumento da violência nos finais de semana. Deste modo, a
UNESCO sugeriu a abertura das escolas brasileiras também durante tais dias com a
95
finalidade de oferecer a esses jovens atividades recreativas, afastando-os de
atividades criminais e violentas. Ainda no que se refere aos programas para os
jovens, a UNESCO executa ampla pesquisa não só na questão da violência, mas
também com relação às drogas e Aids nas escolas brasileiras, tendo como objetivo
a construção de programas que estabeleçam uma cultura de paz nas escolas, tendo
a família como ponto de partida para a eliminação da violência doméstica, estendose esse objetivo pelas instituições de ensino.
5.2.1 A situação atual da educação brasileira
Desde a colonização a instrução dos cidadãos brasileiros enfrentou muitas
dificuldades, não só no que se refere à incorporação do direito à educação no
ordenamento jurídico nacional, ganhando status de direito fundamental, como
também no que tange à sua qualidade e seu amplo acesso aos cidadãos brasileiros.
Acordos internacionais na área da educação e instituições como a UNESCO foram
mecanismos importantes no que tange à elevação do padrão de qualidade da
educação no mundo e no Brasil através de suas metas e incentivos.
5.2.1.1 Os dados referentes à educação brasileira
Apesar de muitos projetos e metas, o Brasil segundo dados do Ministério da
Educação (MEC) ainda enfrenta muitos problemas quanto à universalização e
qualidade do ensino no país. Segundo um relatório divulgado pelo MEC em meados
de 2010, o Brasil não conseguiu atingir algumas metas básicas do Plano Nacional
de Educação, documento produzido durante o governo do Presidente Fernando
Henrique Cardoso. Este documento completou no ano de 2010, dez anos, e o
mesmo ano estava previsto para ser o prazo limite para o cumprimento dos objetivos
nele propostos com relação à educação pública.
O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(Inep) realiza todos os anos desde 2007 o Censo Escolar. O Censo é um
96
levantamento de dados estatístico-educacionais de âmbito nacional, o qual tem
como objetivo a melhora da qualidade da educação Básica no Brasil, abrangendo o
ensino regular (educação Infantil e ensinos fundamental e médio), educação
especial e educação de jovens e adultos – EJA.
Este Censo é feito através da colaboração de órgãos regionais de ensino
juntamente com as secretarias estaduais e municipais de educação, além da
participação de escolas públicas e privadas através do Sistema online Educacenso,
o qual faz as coletas dos dados e os centraliza. Estes dados são sobre
estabelecimentos, matrículas, funções docentes, movimento e rendimento escolar,
tais dados são importantes porque auxiliam na criação de políticas públicas como
também na distribuição de recursos públicos, os quais são destinados para várias
áreas, indo desde a alimentação até a instalação de energia elétrica.
Além de traçar um panorama da educação básica brasileira, os resultados do
Censo Escolar sobre o rendimento escolar (aprovação e reprovação) e abandono
escolar dos alunos do ensino Fundamental e Médio juntamente com outras
avaliações realizadas pelo Inep, como o Sistema de Avaliação da Educação Básica
– Saeb e a Prova Brasil são utilizados no cálculo do Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (IDEB), auxiliando, assim, no monitoramento do ensino no país.
Os indicadores brasileiros para a educação ainda são ruins. Em alguns itens
como o da repetência, devido à similaridade dos indicadores, os resultados podem
ser facilmente comparados aos dos países africanos, chegando aos 13% segundo o
relatório feito pelo próprio MEC. Outro indicador importante com relação à educação
brasileira é o da evasão escolar, tal índice revelou o quanto a evasão das escolas é
ainda um problema de difícil solução, o qual não tem melhorado. Em comparação
aos anos anteriores, esse índice passou de 10% para 11% em 2008, sendo que, em
contra partida, o objetivo do PNE era reduzir este índice para 9%.
O país, segundo este relatório e dados divulgados pela Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios – PNAD através do Instituto de Geografia e Estatística –
IBGE, não conseguiu melhorar seus índices para uma educação de qualidade que
se estenda por todo o país. Podendo-se, ainda, ressaltar que houve não apenas
uma falta de melhora, mas, sim, um retrocesso em alguns aspectos, os resultados
revelam uma piora no que tange a alguns dos indicadores básicos. Deste modo,
cabe ponderar que esta situação revela uma ineficiência brasileira quanto ao
97
desenvolvimento de um ensino público de qualidade aos seus cidadãos. Deste
modo, é válido fazer um paralelo entre os sucessos e os insucessos:
AVANÇOS
ALERTA
97,6% das crianças de 6 a 14
anos estão na escola;
! Só 50% dos alunos concluem a
78% dos alunos têm acesso à
internet nas escolas*;
! Apenas 10% das escolas tem
O orçamento do Ministério da
Educação duplicou em 15
anos;
11 milhões de jovens e adultos
foram alfabetizados nos últimos
7 anos;
O Índice de Desenvolvimento
da Educação Básica já superou
a meta de 2011*;
Futuro professores podem
fazer sua graduação de graça;
! O gasto por aluno é um quarto do
15% cresceram as matrículas
na pré-escola na última
década.
! Apenas 18,4% das crianças de até
Educação básica;
laboratório de Ciências*;
investido nos países desenvolvidos;
! O Brasil ainda tem 14,1 milhões de
analfabetos;
! Menos de um terço dos alunos tem
desempenho adequado à série*;
!
Só
3%
das
graduações
são
consideradas excelentes;
3 anos frequentam creches.
Figura 1: Dados da Educação brasileira 2010
*No ensino fundametal.
Fontes: Censo Escolar 2010, PNAD 2009, Relatório de Olho nas Metas 2010 e Sinopse das ações do
MEC.
Outro aspecto concernente aos dados divulgados que merece atenção é a
baixa porcentagem de jovens nas instituições de ensino superior do país, indicador
que ficou em torno de 14%, algo ainda mais frustrante se comparado com países da
América Latina, como Chile, cujo índice permeia a faixa dos 21%. Um fator
agravante a esses dados é o fato de que PNE previa uma melhora considerável,
objetivando dobrar esta estimativa para 30%. Localizado no outro extremo da linha
educacional, encontra-se o analfabetismo, que também foi alvo de decepção, isso
porque a taxa de analfabetismo do país se encontra em torno dos 10%, taxa essa
que deveria ter caído para 4% segundo as metas do PNE e como previsto em
acordos internacionais firmados pelo país.
Deste modo, a educação brasileira merece, ainda, muita atenção, pois está
longe de alcançar a tão sonhada excelência. Os três principais indicadores
98
mencionados, que servem de medidores quanto à qualidade e eficiência do ensino
público nacional, como mostrado anteriormente, não apresentaram a melhora
prevista pelo PNE, tampouco chegando perto do esperado, não só ficando abaixo do
proposto, como também bem abaixo dos indicadores de países desenvolvidos.
O Brasil, assim, está muito longe de atingir metas consideradas de grande
importância para um ensino básico público amplo e de qualidade, e também
demonstra uma incapacidade quanto à ampliação do ensino superior aos cidadãos
brasileiros, em especial os jovens com uma faixa etária entre 18 e 24 anos.
Os novos dados sobre a educação brasileira na última década com a entrada
em vigor do Plano Nacional de Educação como demonstrado nos parágrafos
anterior, são o reflexo da infeliz realidade do país, revelando que os avanços em
sala de aula foram bem mais lentos do que o esperado, como também, bem menos
do que o necessário. Esses números expostos acima provem de um relatório do
Ministério da Educação – MEC que divulgou a situação educacional do Brasil,
revelando que o país não foi capaz de atingir as metas mais básicas rumo à
excelência acadêmica.
Essas metas mencionadas para o desenvolvimento da educação no país
fazem parte do Plano Nacional de Educação, plano como salientado, fora formulado
há dez anos, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, que, pela primeira vez,
definiu diversas metas para a educação pública do país, coincidentemente até 2010.
Segundo as inferências do MEC, o país deixou de fazer sua lição de casa.
O governo brasileiro não conseguiu resolver algumas questões cruciais no
que se refere ao ensino público de qualidade para crianças, jovens, e adultos. Os
problemas com a repetência e a evasão escolar, são problemas que os países mais
desenvolvidos conseguiram superar há mais de um século e que o Brasil até hoje
vem lutando por melhoras, mas ainda tem muita dificuldade de mudar essa
realidade.
Não obstante, a tendência geral é que haja uma melhora do ensino brasileiro
em longo prazo, mas a persistência da má qualidade nas escolas brasileiras leva à
indagação de que é preciso acelerar o ritmo no que tange à melhoria da qualidade e
da extensão do ensino no país, principalmente para as regiões de baixa renda.
Deste modo, pode-se inferir que as deficiências encontradas hoje no nível
básico são responsáveis pela dificuldade enfrentada pelos cidadãos brasileiros de
terem acesso ao ensino superior, dificultando, desta forma, a inserção em um
99
mercado de trabalho cada vez mais competitivo e seletivo. O ensino superior como
também os cursos de extensão e pós-graduação são mecanismos importantes para
o desenvolvimento econômico e social de um país.
Com esses dados, o Ministério da Educação tem como desafio, através deste
diagnóstico, além de garantir o acesso à sala de aula, investir com mais afinco na
qualidade na educação para que a tão desejada excelência acadêmica possa se
tornar mais que uma simples utopia, fruto de várias metas de muitos planos. Esses
planos que não conseguem ir além dos papéis aprovados pelo Congresso Nacional,
planos que não chegam à sociedade civil, a qual muitas das vezes nem toma ciência
dessas metas e projetos. Percebe, deste modo que essa mesma sociedade, apenas
consegue uma proximidade com esses planos quando é apresentada a muitas
nomenclaturas, que além de confusas mudam cada vez que um novo plano é
aprovado.
Essas metas refletem a dificuldade brasileira quanto à implementação, não
somente do Plano Nacional de Educação de 2001, como também de metas
internacionais acordada pelo país junto à UNESCO com o objetivo de melhorar os
indicadores nacionais para uma educação mais completa. Deste modo, a próxima
seção apresentará os resultados do PNE de 2001.
5.2.1.2 Os resultados do Plano Nacional de Educação de 2001
O Plano Nacional de Educação foi criado sob a luz das diretrizes
estabelecidas na Declaração Mundial sobre Educação para todos, diretrizes estas
que foram reafirmadas com a Declaração de Dakar. O PNE entrou em vigor em 2001
com o prazo de atingir suas metas até 2010, ano de encerramento deste Plano.
Assim, este Plano foi criado segundo previsto no artigo nono das diretrizes da
Declaração de Dakar:
Baseando-se na evidência acumulada durante as avaliações de EPT
nacionais e regionais e em estratégias setoriais já existentes, todos os
Estados deverão desenvolver ou fortalecer planos nacionais de ação até, no
máximo, 2002. Estes planos devem ser integrados em um marco mais
amplo de redução da pobreza e de desenvolvimento, e devem ser
elaborados por meio de processos mais democráticos e transparentes que
100
envolvam todos os interessados e parceiros. Os planos irão abordar
problemas relacionados com o sub-financiamento crônico da educação
básica, estabelecendo prioridades orçamentárias que reflitam um
compromisso em alcançar os objetivos e as metas de EPT o mais cedo
possível ou no máximo até 2015. Também definirão estratégias claras para
superar problemas especiais daqueles que estão atualmente excluídos das
oportunidades educacionais, com um compromisso claro com a educação
de meninas e a eqüidade de gênero. Os planos darão forma e conteúdo
para os objetivos e estratégias estabelecidos neste documento e para os
compromissos estabelecidos durante a sucessão de conferências
internacionais dos anos 90. Atividades regionais para apoiarem estratégias
nacionais deverão estar baseadas no fortalecimento das organizações,
redes e iniciativas regionais e sub-regionais. (UNESCO, art. 9, 2000).
Desta forma, o PNE de 2001 seguiu em suas metas as proposições
estabelecidas pela Declaração de Dakar de 2000. Todavia, após dez anos, ao se
fazer um balanço das metas atingidas, utilizando os dados de 2008, além de outros
dados levantados pelo próprio governo quanto ao desempenho da educação no
Brasil ao longo dos anos, verifica-se que o sucesso foi mínimo.
As mais de 295 metas do PNE, agrupadas em cinco categorias, ficaram
abaixo do resultado esperado. Segundo um levantamento do governo abrangendo
um período entre os anos de 2001 e 2008, constatou-se que apenas 97 dessas 295
metas foram atingidas. O período inclui dois anos do governo Fernando Henrique
Cardoso e seis anos do governo de Luís Inácio Lula da Silva.
Um dos maiores problemas quanto à implementação dessas metas é o fato
de que o governo federal apesar de ter sido responsável pela criação do PNE, não
conseguiu que todos os Estados e municípios o incorporassem por completo. O país
não conseguiu aprovar uma legislação que garantisse tal implementação como
também uma punição para os que não cumprissem as ações previstas. Apesar do
extenso número de metas, seis delas merecem destaque:
1.
Universalizar o ensino fundamental,
2.
Implantar o Ensino Fundamental de nove anos;
3.
Assegurar a EJA para 50% da população que não cursou
o ensino regular;
4.
Reduzir em 50% a repetência e o abandono;
5.
Erradicar o analfabetismo até 2010;
6.
Atender 50% das crianças de até 3 anos e 80% das de 4
e 5 anos;
7.
Implantar o piso salarial e planos de carreira;
8.
Aprimorar sistemas de informação e avaliação. (BRASIL,
2001).
101
Ao avaliar essas metas perceber-se-á que apesar de algum progresso, o
Brasil não conseguiu atingir muitas delas. Assim, cabe analisar essas seis metas.
Com relação à meta de universalizar o Ensino Fundamental, segundo o relatório do
MEC, foi alcançada parcialmente, dados de 2008 revelam que 2,4% dos brasileiros
de sete a quatorze anos não freqüentavam a escola, a queda foi apenas de 1,1% em
relação aos dados de 2001.
Taxa de Atendimento no Ensino
Fundamental (anos selecionados)
1980
1994
1998
2000
2009
80%
88%
95%
94%
98%
1
2
3
4
5
Figura 2: Taxa de Atendimento no Ensino Fundamental (anos selecionados).
Fontes: EDUDATA e PNAD 2009. Dados extraídos da Revista Nova Escola / Edição nº 239 –
janeiro/fevereiro 2011
O que se percebe é que essa porcentagem é baixa, mas se analisados os
números absolutos, o avanço torna-se mínimo porque em números absolutos são
680 mil crianças fora das escolas, das quais 450 mil são consideradas negras e
pardas, a maioria delas vivendo nas regiões Norte e Nordeste. O acesso à escola
apesar do aumento em comparação aos anos anteriores, ainda precisa de maior
atenção por parte do governo e da sociedade civil.
Já a meta de implantar o Ensino Fundamenta de nove anos foi atingida. Não
obstante, a meta de assegurar a EJA para 50% da população que não cursou o
ensino regular não foi atingida.
Essas duas metas podem ser analisadas com mais clareza nos gráficos
divulgado pelo MEC através do Censo Escolar de 2009, o qual se encontra na
próxima página:
102
Figura 3: Matrículas no ensino Fundamental de 9 anos e oferta de EJA entre 2001 e 2009.
Fonte: Censo Escolar/Mec/Inep. Quadro extraído da Revista Nova Escola / Edição nº 228 - março
2010.
Da mesma forma, a meta de reduzir em 50% a repetência e o abandono não
teve tanto sucesso. Essa meta tinha um prazo para execução até o ano de 2006 e,
além disso, tinha como objetivo reduzir as distorções idade-série como também
evitar a progressão automática de alunos repetentes. Não obstante, entre 2001 e
2007 os índices de abandono escolar no Ensino Fundamental caíram de 9,6% para
4,8% (50% de queda). Em contra partida, a reprovação aumentou de 11% para
12,1%. No mesmo período, a porcentagem de alunos acima da idade recomendada
para sua série no Ensino Fundamental caiu de 35% para 25%, todavia, este número
ainda é um número muito alto, o qual se equivale a um em cada quatro estudantes.
Como pode se verificar com relação à matrícula no ensino fundamental de 9
anos, os dados de 2009 revelam que 59% das matrículas foram feitas dentro do
novo sistema de seriação, conseguindo que as crianças de seis anos ingressassem
na escola. Com isso pode-se garantir que essas crianças sejam alfabetizadas antes
de atingirem a idade de sete a oito anos. Todavia, é preciso, ainda, que a qualidade
deste ensino seja garantida ao longo dos anos.
Com relação ao EJA, entre os anos de 2001 e 2007, 10,9 milhões de pessoas
fizeram parte de turmas de Educação de Jovens e Adultos (EJA). Esse número
representa aproximadamente um terço dos mais 29 milhões de pessoas que não
conseguiram concluir a quarta série, e, são essas pessoas. o alvo do programa,
todavia, ficaram de fora. Um dos grandes problemas com relação ao número de
pessoas participando do EJA é a evasão escolar, atingido aos 43%.
103
Outra meta muito importante, mas que não obteve os resultados esperados,
foi a erradicação do analfabetismo até 2010. Apesar do programa Brasil Alfabetizado
criado pelo Governo Federal, que beneficiou dez milhões de pessoas até 2010, o
Plano Nacional de Educação havia estabelecido que o índice deveria ter sido
atingido em 2006. Entre os anos de 2001 e 2008, a taxa de analfabetismo caiu
apenas 3%, de 16 milhões para 14,5 milhões de pessoas.
Já com relação à meta de atender 50% das crianças de até três anos e 80%
das de quatro e cinco anos foi parcialmente alcançada, como se verifica no gráfico
divulgado pela Unicef em 2008:
Figura 4: Acesso à Educação Infantil.
Fonte: Relatório O Direito de Aprender (Unicef). Quadro extraído da Revista Nova Escola /
Edição nº 228 – março 2010.
No que diz respeito à Educação Infantil, caracteriza-se duas situações: de um
lado, a pré-escola faltando uma pequena porcentagem (2,4%) para atingir a meta
proposta; de outro, a creche que só tem cerca de 17% das crianças matriculadas,
bem abaixo da meta proposta. Um dos problemas encontrados é o custo de se
manter essas crianças em creches, isso porque uma criança na creche custa para o
governo mais do que o dobro de um aluno no Ensino Fundamental, inviabilizando
assim o aumento de vagas.
Meta de grande relevância para a valorização da docência é a meta de
implantar o piso salarial e plano de carreira, que foi atingida parcialmente. De acordo
com PNE, essa meta deveria ser alcançada em 2001, todavia o piso salarial foi
implantado apenas em 2009. Já com relação aos planos de carreira, os mesmos
104
foram criados na maioria dos Estados, todavia, sua implementação efetiva ainda não
foi concretizada. Os salários dos professores ainda se encontram estagnados.
Figura 5: Salário Médio dos professores (em reais).
Fonte: PNAD. Quadro extraído da Revista Nova Escola / Edição nº 239 – janeiro/fevereiro
2011.
Uma meta importante para a avaliação do ensino no país é a de aprimorar
sistemas de informação e avaliação, que foi atingida com sucesso. Todos os níveis
de ensino são avaliados periodicamente pelo Ministério da Educação, com exceção
da Educação Infantil. Com destaque para a criação do Censo Escolar através do
Inep que ajuda no cálculo do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica –
Ideb, fornecendo, assim, um retrato da Educação no país.
Apesar de analisadas apenas algumas das muitas metas do Plano Nacional
de Educação de 2001, verifica-se que este plano não obteve o sucesso esperado,
apenas 33% de suas metas foram atingidas, caracterizando-se, assim, uma
ineficiência quanto ao aumento do acesso às escolas com um ensino de qualidade
no país.
5.3 Quanto à efetividade da UNESCO no desenvolvimento da educação
mundial
105
Ao longo deste estudo houve o anseio de tecer uma análise da educação
brasileira, tendo como foco de análise o Plano Nacional de Educação de 2001 e
algumas diretrizes da UNESCO para a educação mundial. Objetivou-se, então,
entender a importância desse regime internacional para a educação brasileira e para
isso necessitou-se compreender o papel da educação para a concepção da
cidadania, a história da educação no Brasil e o papel da UNESCO no
desenvolvimento da educação mundial.
Além disso, propõe-se ao longo desta seção, entender se a UNESCO é um
regime internacional efetivo. Isso porque, após todos os estudos feitos anteriormente
no que concerne a educação, constatar a efetividade ou não dessa instituição é
fundamental para entender seu papel junto a comunidade internacional. Deste
modo, verificar se as metas incorporadas na legislação brasileira não foram
atingidas com sucesso devido à falta de efetividade da UNESCO.
As variáveis listadas pelo estudioso das Relações Internacionais, Oran
Young, são importantes para o estudo de Regimes Internacionais quanto à
verificação da efetividade dos mesmos, o que se pretende nesta seção. Ao expor
novamente cada variável, a seguir, analisar-se-á a sua aplicação no que confere a
UNESCO, foco deste estudo, para avaliar se essas variáveis se aplicam a esse
regime internacional, mais precisamente, a medida do possível, no que confere a
Declaração de Dakar de 2000, um dos focos propostos nesse estudo.
a) Transparência
“A efetividade das instituições internacionais varia diretamente com a
facilidade do monitoramento ou da verificação do desempenho à luz das suas
principais prescrições de conduta”. (YOUNG, 2000, p. 239).
Assim, um monitoramento ou verificação do desempenho de um regime
internacional é importante para que o mesmo seja efetivo. O regime terá maior
efetividade se houver sanções ou disposições normativas fortes capazes de conter
as possíveis violações e para isso, é necessário que a instituição seja transparente.
Com relação a UNESCO, regime internacional analisado neste estudo, no que
se refere à Declaração de Dakar para a Educação para Todos, a mesma, apesar de
ter uma disposição normativa, não possui mecanismos diretos de sanção. A
Declaração de Dakar visa melhorar a qualidade e o acesso à educação a todos.
106
Este objetivo é um objetivo comum entre os Estados-membros, uma vez que isso
significaria um aumento no desenvolvimento econômico e social do país.
Além da justificativa social para o cumprimento das diretrizes da Educação
para Todos, os Estados contam com o incentivo financeiro bem como com o perdão
de dívidas internacionais bilaterais e multilaterais. Esse apoio financeiro mantido
pelas agências internacionais só é mantido através da implementação das metas
propostas pela UNESCO no prazo estabelecido, no caso em questão, de acordo
com a Declaração de Dakar. Segundo esse documento, o custo anual estabelecido
para o incentivo ao cumprimento dessas metas seria de oito bilhões de dólares. O
artigo dez da Declaração revela, nestes termos, que traz:
Vontade política e uma liderança nacional mais forte são necessárias à
implementação efetiva e bem sucedida dos planos nacionais em cada um
dos países. No entanto, a vontade política precisa sustentar-se em
recursos. A comunidade internacional reconhece que, atualmente, muitos
países não possuem recursos para alcançar uma Educação para Todos
dentro de um prazo aceitável. Recursos financeiros novos, de preferência
na forma de doações, devem, portanto, ser mobilizados pelas agências
financeiras bilaterais e multilaterais, incluindo o Banco Mundial e bancos
regionais de desenvolvimento, assim como o setor privado. Afirmamos que
nenhum país seriamente comprometido com a Educação para Todos será
impedido de realizar este objetivo por falta de recursos. (UNESCO, artigo
10, 2000).
A Organização conta com programas de fiscalização com suas secretarias
espalhadas pelo mundo. E ainda, juntamente com o setor privado, pressiona os
países membros a divulgarem seus dados referentes à educação, com a finalidade
de fazer uma verificação do desempenho das metas incorporadas. Tal possibilidade
de verificação encontra-se exposta dentro de seu décimo primeiro artigo: “realizar um
monitoramento mais efetivo e regular do progresso em atingir metas e objetivos de EPT,
incluindo avaliações periódicas” (DECLARAÇÃO DE DAKAR, 2000). A UNESCO, desta
maneira, é a responsável direta no que tange ao cumprimento das metas como exposto nas
diretrizes para a Educação para Todos:
A UNESCO continuará exercendo seu mandato na coordenação dos
parceiros de Educação para Todos e a manter seu ímpeto de colaboração.
Neste sentido, o Diretor Geral da UNESCO convocará anualmente um
pequeno grupo flexível de alto nível. Este servirá de alavanca para o
compromisso político e a mobilização de recursos técnicos e financeiros.
Recebendo informações de monitoramento dos institutos da UNESCO
(IIEP, IBE, UIE), e, especialmente, do Instituto de Estatísticas e dos Fóruns
Regionais e Sub-regionais, também terá oportunidade de cobrar
responsabilidade da comunidade global pelos compromissos assumidos em
Dakar. Será composto de líderes do mais alto nível de governos e da
107
sociedade civil de países desenvolvidos e em desenvolvimento, assim como
das agências de desenvolvimento. (UNESCO, 2000).
Apesar de não haver mecanismos de sanções quanto ao não cumprimento
das metas estabelecidas pelo programa Educação para Todos, fica nítido a
existência de uma necessidade em cumprí-las tanto pela credibilidade na política
internacional quanto pelas questões sociais e financeiras, o que serve como
sustentáculo para a efetivação das diretrizes. Todavia, mesmo que este programa
possua mecanismos de monitoramento e avaliação dos resultados, nem todos os
membros conseguirão atingir todas as metas propostas com efetividade, como
aconteceu com o Brasil, que mesmo criando um plano que abarcasse essas metas,
não conseguiu obter grandes sucessos.
b) Resistência
“A efetividade das instituições internacionais é função da resistência dos
mecanismos de opção social empregados.” (YOUNG, 2000, p. 242).
Conforme exposto, um regime internacional é resistente se for capaz de se
manter estável perante as possíveis perturbações, além de ter a capacidade de
adequar-se às mudanças que ocorrem no cenário internacional. Todavia, um regime
internacional precisa se manter firme, não deixando que essas mudanças possam
ferir seu cerne, propiciando a sua queda.
No que se refere à UNESCO, ressalta-se as diretrizes do programa de
Educação para Todos que tendo surgido na Conferência Mundial em Jomtien em
1990, precisaram ser reafirmadas em 2000 pela Declaração de Dakar. Percebeu-se,
assim, a necessidade de ajustes e reformas nas propostas iniciais, e de assegurar
outras necessidades acordadas em outros dispositivos internacionais. Considerando
essa necessidade de transformação, a própria Declaração de Dakar expõe:
Nós reafirmamos a visão da Declaração Mundial de Educação Para Todos
(Jomtien, 1990), apoiada pela Declaração Universal de Direitos Humanos e
pela Convenção sobre os Direitos da Criança, de que toda criança, jovem e
adulto têm o direito humano de beneficiar-se de uma educação que
satisfaça suas necessidades básicas de aprendizagem, no melhor e mais
pleno sentido do termo, e que inclua aprender a aprender, a fazer, a
conviver e a ser. É uma educação que se destina a captar os talentos e o
potencial de cada pessoa e desenvolver a personalidade dos educandos
para que possam melhorar suas vidas e transformar suas sociedades.
(UNESCO, 2000).
108
Assim, fica claro que a necessidade de se manter normas internacionais que
estabeleçam e incentivem a implementação de um ensino de qualidade a todos os
cidadãos do mundo não se caracteriza como sendo passageira, resistindo às
mudanças internacionais como também mudanças políticas e sociais nas esferas
nacionais. A UNESCO como principal organismo internacional para a educação está
atenta às principais alterações quanto ao desempenho de seus membros, quanto à
efetivação ao acesso ao um ensino de qualidade. Ao contar com um sistema de
monitoramento das atividades de seus membros, essa instituição consegue
perceber, através dos diagnósticos, as mudanças a serem feitas, tendo, todavia,
uma atenção em manter seu objetivo principal.
Ao verificar que a Conferência Mundial de Educação para Todos não
conseguiu atingir suas metas, tendo sucesso parcial, a Comunidade Internacional
reuniu-se em Dakar para criar uma Declaração que pudesse abarcar as mudanças
necessárias para que o objetivo principal pudesse se manter, afirmando, assim,
importantes metas para educação mundial. Entende-se, então, que a variável
resistência se aplica claramente, contribuindo, assim, para a efetividade da
instituição.
c) Regras de Transformação
“A efetividade das instituições internacionais varia diretamente com o rigor
das regras reconhecidas que governam as mudanças nas suas normas
substantivas”. (YOUNG, 2000, p. 244).
Com relação a esta variável, as normas substantivas precisam ser
resistentes, não sendo passíveis a alterações, porque caso isso aconteça o regime
perde a razão de sua existência. Todavia, se o mesmo acontecer com as regras
procedimentais não interfere na efetividade deste regime. Assim, as normas
substantivas precisam ser rigorosas e estáveis para que a instituição internacional
seja considerada efetiva.
No caso da UNESCO, a organização possui um corpo de normas
denominado “Constituição da UNESCO”, identificando o grau de obrigatoriedade de
suas convenções, regras e normas perante seus Estados membros. Pode-se
destacar, deste modo, parte do preâmbulo dessa constituição:
109
Artigo IV, parágrafo 4, da Constituição da UNESCO prevê que "a
Conferência Geral, na adoção de propostas a apresentar aos EstadosMembros, distinguirá entre as recomendações e as convenções
internacionais submetidos à sua aprovação [...]. (UNESCO, 2010, tradução
28
nossa ).
Ao verificar que a UNESCO possui uma Constituição na qual estão previstas
as ações de seus membros, controlando as diversas diretrizes criadas através de
muitas conferências internacionais, estendendo-se também para Declaração de
Dakar. Essa estrutura legislativa, que abrange normas substanciais como também
regras procedimentais, é fundamental para a instituição, viabilizando a sua
efetividade.
d) Capacidade dos governos
“A efetividade das instituições internacionais varia diretamente com a
capacidade que têm os governos dos membros de implementar suas normas”.
(YOUNG, 2000, p. 247).
A capacidade e o interesse dos governos em incorporar as normas no seu
ordenamento jurídico são fundamentais no que se refere à efetividade das
instituições internacionais. Se os Estados membros não introduzem as normas
internacionais dentro da legislação de seus países, a instituição perde a sua
credibilidade.
A Declaração de Dakar, assim como outras Declarações da UNESCO, prevê
em seu documento que os Estados membros da UNESCO incorporem suas
resoluções em seus ordenamentos jurídicos, estendendo essas diretrizes aos
cidadãos desses países. Tendo, assim, como objetivo tornar as regras internacionais
em nacionais. Assim, no seu nono artigo, já analisado anteriormente, a Declaração
de Dakar estabelece que:
Baseando-se na evidência acumulada durante as avaliações de EPT
nacionais e regionais e em estratégias setoriais já existentes, todos os
28
Article IV, paragraph 4, of UNESCO's Constitution provides that “the General Conference shall, in
adopting proposals for submission to the Member States, distinguish between recommendations and
international conventions submitted for their approval […].
110
Estados deverão desenvolver ou fortalecer planos nacionais de ação até, no
máximo, 2002. (UNESCO, 2000).
Com relação a esta variável, não se revela objetivo desse trabalho verificar a
capacidade de todos os governos membros da UNESCO, tão pouco revela-se
importante para o mesmo. Tendo o anseio de se ater ao caso brasileiro, foco deste
estudo, ao aplicar essa variável ao mesmo, verifica-se que o governo brasileiro, no
caso da Declaração de Dakar, tem a capacidade de implementar as normas
internacionais.
Ao criar, assim como previsto também pela legislação interna brasileira, um
Plano Nacional de Educação, constando no mesmo metas internacionais previstas
pelo programa de Educação para Todos, percebe-se essa capacidade. O PNE
criando em 2001, logo após à Conferência em Dakar, demonstra a capacidade do
governo brasileiro de incorporar em seu ordenamento jurídico as normas
internacionais, no caso analisado, as diretrizes do programa de Educação para
Todos.
Não obstante, apesar de caracterizar uma capacidade e um interesse do
governo brasileiro de fazer das metas internacionais do programa Educação Para
Todos em metas nacionais para a educação, isso não significa que o governo tenha
tido a mesma capacidade com relação à implementação adequada dessas normas
dentro da esfera estatal, atingindo Estados e municípios por completo. Com relação
à esfera nacional, as metas do Plano Nacional de Educação de 2001, como
analisado, que incorporava as metas internacionais do programa de EPT, não
tiveram bons resultados, revelando uma incapacidade do governo brasileiro de
estender essas metas à população.
Destarte, entende-se que a UNESCO, no que se refere à Declaração de
Dakar, consegue, na medida do possível, fazer com que seus membros, através de
seus mecanismos de pressão, instituam suas normas. Isso porque, a mesma
confere aos seus membros mecanismos para tal feito, como a viabilização de apoios
financeiros através de agências internacionais, como o Banco Mundial, para que
eles consigam atingir as metas estabelecidas, como também efetuar monitoramento
dos mesmos.
Não obstante, como visto com o Brasil, as diretrizes podem se perder pelo
caminho não atingindo o público previsto, permanecendo apenas em produto
legislativo. Todavia, não cabe aqui, concluir precipitadamente a não efetividade
111
dessa Organização Internacional, uma vez que necessitar-se-á anteriormente
analisar diversas questões dentro da esfera brasileira, o que não se pretende nesse
estudo devido à amplitude da problemática.
Deste modo, os resultados não favoráveis apenas indicam a existência de
uma deficiência na implementação das metas propostas pelo programa de
Educação para Todos. Todavia, não se pode, ainda, concluir, no caso do Brasil, o
porquê de resultados tão inferiores aos esperados, o que precisaria de uma análise
minimalista de várias questões e aspectos dentro do território brasileiro, cabendo
neste estudo, apenas uma análise geral dos dados, considerando as metas e seus
resultados.
e) Distribuição do poder
“As assimetrias agudas na distribuição do poder (no sentido material) entre os
participantes circunscreve a efetividade das instituições internacionais”. (YOUNG,
2000, p. 250).
Segundo esta variável, quando há uma assimetria quanto à distribuição de
poder entre os Estados membros, a efetividade da instituição internacional encontrase reduzida. Assim, é preciso que exista uma estabilidade dentro da instituição, sem
um membro capaz de controlar as atividades e as normas criadas por esse regime
internacional.
Insta salientar que, no caso da UNESCO, a instituição conta com diversos
parceiros que apóiam financeiramente os projetos da mesma para a educação, e
para suas demais áreas de atuação. Dentro deste grupo de parceiros encontram-se
agências internacionais da ONU, doadores bilaterais e multilaterais, a sociedade civil
juntamente com organizações não-governamentais, o setor privado e parceiros
temáticos (parceiros na área da educação).
Entre esses múltiplos apoiadores financeiros para o desenvolvimento da
educação, no que se refere aos parceiros bilaterais e multilaterais, encontram-se
diversas agências voltadas para a educação em muitos países. Essas agências
apóiam os muitos projetos e, além disso, ajudam os países que enfrentam
dificuldades financeiras para colocá-los em prática. Dentre os principais doadores
encontram-se vários países como os Estados Unidos, o Reino Unido e o Japão, sem
112
contar com alguns países integrantes da União Européia e até mesmo a própria
União Européia estão entre os incentivadores financeiros da UNESCO.
Não obstante, afirmar que esses contribuidores influenciam ou não as
diretrizes dessa instituição revela-se complicado devido ao acesso às informações
restritas e às discussões políticas não reveladas. Deste modo, não cabe afirmar,
muito porque não é o objetivo proposto deste estudo, a existência de um controle
desses grupos perante aos demais membros da UNESCO. Todavia, percebe-se, ao
analisar os muitos projetos realizados por essa instituição e o orçamento aprovado
para os mesmo, ainda que houvesse qualquer tipo de influência exercida de um dos
membros ou de um grupo, esta seria mínima ou não tanta ao ponto de minimizar a
credibilidade dessa organização.
f) Interdependência
“A efetividade das instituições internacionais varia diretamente com o nível de
interdependência dos participantes”. (YOUNG, 2000, p. 253).
Quanto maior o nível de interdependência entre os membros de uma
instituição, maior efetividade da mesma. E quanto maior a interdependência entre os
Estados, como analisado por Robert O. Keohane, a necessidade por regimes
internacionais aumenta e, nestes termos, como defendido por Young, esses arranjos
tendem a ser mais resistentes e influenciar as decisões na arena internacional.
No que se refere à UNESCO, entende-se que os seus membros, devido ao
novo cenário político internacional cada vez mais integrado, encontram-se em uma
relação de mútua dependência entre si, aumentando a necessidade de uma relação
cada vez mais cooperativa, deste modo, uma organização internacional que viabilize
este tipo de relação.
Assim, o papel dessa organização é fundamental porque facilita o diálogo
entre os Estados como também a criação de muitos mecanismos para solucionar
diversos problemas sociais, os quais persistiriam em muitos países devido à
escassez de recursos financeiros e estruturais. Muitos países não conseguem
sozinhos resolver muitas questões sociais em esfera nacional, necessitando, assim,
de uma estrutura cooperativa dentro do cenário internacional para proporcionar aos
seus cidadãos uma melhora nas condições de vida.
113
Deste modo, em um cenário em que o outro é fundamental para sua
existência e com a existência de muitos problemas comuns a eles, cooperar é a
melhor maneira para resolver esses problemas. Tendo este objetivo, a melhor forma
de coordenar as atividades em torno das quais a cooperação se estabelece é
através de um corpo de normas, regras e princípios, os quais moldam as
expectativas de seus membros.
Com isso, os Estados membros sentem-se cada vez mais pressionados a
respeitar
as
resoluções
e
diretrizes
estabelecidas
pelas
Organizações
Internacionais, porque percebem que através das mesmas, de acordo com o estudo
feito, através da UNESCO, grandes problemas sociais, como a educação,
conseguem ser minimizados se tratados como problemas internacionais ao invés de
nacionais.
g) Ordem Intelectual
“As instituições internacionais não podem manter sua efetividade por muito
tempo depois da erosão ou do colapso das subestruturas intelectuais”. (YOUNG,
2000, p. 256).
Insta ressaltar, que qualquer instituição internacional não consegue se manter
por muito tempo se as ideias que contribuíram com sua origem se perderem ao
longo do tempo e nas mudanças políticas no cenário internacional. Isso porque os
regimes internacionais são criados através de uma estrutura intelectual que cria um
objetivo principal em torno do qual os mesmos se consolidam.
Analisando o caso da UNESCO, o arcabouço de ideias que serviram de
alicerce para a sua criação se mantem ao longo do tempo aderindo a novos
conceitos, mas tendo como característica principal, no que tange à educação, o
desenvolvimento social e econômico dos povos. Esta ordem internacional é aceita
pelos seus membros e entendida como sendo importante. Deste modo, a missão
geral da UNESCO é:
•
assumir a liderança internacional para criar sociedades de
aprendizagem com as oportunidades educacionais para todas as
populações;
•
fornecer conhecimentos e promover parcerias para fortalecer a
liderança educativa nacional e da capacidade dos países para oferecer
educação de qualidade para todos;
114
•
funcionar como um líder intelectual, um mediador honesto e câmara
de compensação para as ideias, levando ambos os países e a comunidade
internacional para acelerar o progresso rumo a essas metas;
•
facilitar o desenvolvimento de parcerias e o progresso de monitores,
nomeadamente através da publicação anual de um Relatório de
Monitoramento Global que controla as conquistas dos países e à
comunidade internacional para a Educação para Todos as metas.
29
(UNESCO, 2010, tradução nossa ).
Neste sentido, a UNESCO tem uma estrutura intelectual que norteia suas
prioridades e seus campos de ação, criando suas várias atividades atendo-se a essa
estrutura intelectual, aceita de maneira ampla, como principal objetivo da instituição.
Todavia, com uma missão geral na área da educação, na medida em que suas
metas vão sendo atingidas dentro dessa perspectiva, existe a necessidade de
ampliação e alteração das prioridades.
Essa necessidade é fruto de mudanças sociais de seus países membros bem
como no âmbito internacional. Assim, a instituição precisa criar novas prioridades
para que ela possa continuar desenvolvendo projetos na área da educação e se
mantendo como grande influenciadora da política internacional. Nestes termos,
podem-se listar algumas de suas prioridades do Setor da Educação que são
determinadas através de metas adotadas tanto pela ONU quanto pela própria
UNESCO, as quais incluem:
As seis metas do Educação para Todos definidas no Quadro de
Acção de Dakar 2000-2015;
•
As metas do Desenvolvimento do Milénio das Nações Unidas,
espcecialmente o Objectivo 2 e Objectivo 3;
•
A Década da Alfabetização das Nações Unidas 2003-2012;
•
A Década das Nações Unidas da Educação para o Desenvolvimento
Sustentável 2005-2014;
•
O EDUCAIDS Iniciativa Global de Educação e HIV/AIDS. (UNESCO,
30
2010 tradução nossa ).
•
29
provide international leadership to create learning societies with educational opportunities for all
populations;
• provide expertise and foster partnerships to strengthen national educational leadership and the
capacity of countries to offer quality education for all;
• work as an intellectual leader, an honest broker and clearing house for ideas, propelling both
countries and the international community to accelerate progress towards these goals;
• facilitate the development of partnerships and monitors progress, in particular by publishing an
annual Global Monitoring Report that tracks the achievements of countries and the international
community towards the six Education for All goals.
30
The six Education for All goals adopted in the Dakar Framework for Action 2000-2015;
• The UN Millennium Development Goals, especially Goal 2 and;
• The UN Literacy Decade 2003-2012;
• The UN Decade of Education for Sustainable Development 2005-2014;
• The EDUCAIDS Global Initiative on Education and HIV/AIDS.
115
Deste modo, ao analisar, aplicando essas variáveis no caso da UNESCO e
mais precisamente, na medida do possível, no que se refere ao programa de
Educação para Todos, fruto da Conferência em Jomtien de 1990, como também da
Declaração de Dakar de 2000, verificou-se um grau de efetividade da UNESCO
quanto às diretrizes para a educação mundial. Apesar de não poder afirmar que
todas variáveis se aplicam integralmente, de forma satisfatória, ainda sim, de um
modo geral, percebe-se que essa instituição é um regime internacional efetivo.
Não obstante, insta salientar que apesar de constatar a efetividade da
UNESCO, como visto anteriormente no caso do Brasil, as metas não foram atingidas
de maneira satisfatória, não conseguindo melhorar a qualidade do ensino no país.
Deste modo, conclui-se que o problema da educação brasileira não se resume à
incorporação das metas internacionais no ordenamento jurídico brasileiro, o que
acontece como já visto, cabendo, assim, uma análise mais detalhada da educação
em
esfera
nacional,
o
que
não
se
pretende
no
estudo
proposto.
116
6 CONCLUSÕES
Hodiernamente, nota-se a inevitabilidade de se questionar o papel do ser
humano no cenário internacional. As questões internacionais cada vez mais se
voltam para a necessidade de extinguir, ou amenizar as mazelas da humanidade.
Assim, a questão social está perpassada também pela noção de justiça que está
arraigada na área de Relações Internacionais, a qual se utiliza de diversas áreas do
conhecimento com o intuito não só de solucionar problemas em uma esfera
supranacional, mas também na perspectiva de entender como as relações
internacionais são construídas ao longo do tempo.
Destarte, ao estudar a cooperação social internacional, remeter-se-á,
brevemente, a uma análise sobre a justiça, tema também importante nas Relações
Internacionais. Para John Rawls (1971), a justiça é a primeira virtude da instituição
social, sendo a estrutura básica da sociedade, ou mais precisamente, a forma em
que as principais instituições sociais distribuem direitos e obrigações fundamentais e
determina a divisão das vantagens da cooperação social. (RAWLS, 2002).
Ao tecer essa breve referência à questão da justiça, pode-se entender que a
vida política e social, tanto na esfera nacional quanto internacional, se consolida
através dessa noção. Assim o acesso à educação tornou-se, também, fruto da
justiça, não caracterizando assim justo o isolamento cultural e intelectual dos povos.
Nestes termos, há que se compreender melhor a sociedade contemporânea, e para
tal fim, é preciso entender seu desenvolvimento social e histórico, bem como as
instituições que se estabelecem nesta sociedade, angariando poderes para que
essa justiça possa ser colocada em prática.
Deste modo, através de uma noção de justiça, lutando por um direito, direito
este inerente ao ser humano, que muitos temas ganharam importância,
especialmente a educação, cujo acesso tornou-se muito mais do que algo justo, mas
um direito essencial ao ser humano. Assim, advinda dessa necessidade de efetivar o
que é justo, o que é de direito, está a Declaração de Direitos Humanos da
Organização das Nações Unidas, datada de 1948, que traz em seu artigo XXVI que:
A instrução será orientada no sentido do pleno desenvolvimento da
personalidade humana e do fortalecimento e do respeito pelos direitos
humanos e pelas liberdades fundamentais. A instrução promoverá a
117
compreensão, a tolerância e a amizade entre todas as nações e grupos
raciais ou religiosos, e coadjuvará as atividades das Nações Unidas em prol
da manutenção da paz. (ONU, 1948, artigo XXVI, 2ª alínea).
Desse modo, mostra-se inevitável a observância de certos direitos e garantias
dos homens que abarcam tanto as condições vitais como políticas e sociais. Nestes
termos, a Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 1988,
desde o seu preâmbulo31, consagra tanto os objetivos do Estado Democrático de
Direito
quanto
os
direitos
e
garantias
fundamentais
dos
indivíduos,
institucionalizando-se, assim, os direitos humanos. É neste viés, que se observa o
caráter internacionalista da atual Constituição brasileira, ao integrar no ordenamento
jurídico nacional regras que primam pelo respeito aos direitos dos homens.
Ademais, é importante frisar o estatuído no artigo terceiro da Constituição, o
qual trata dos objetivos fundamentais do Estado brasileiro, quais sejam: I construir
uma sociedade livre, justa e solidária; II garantir o desenvolvimento nacional; III
erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e
regionais; IV promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação. (BRASIL, 2009). Por intermédio
de uma interpretação teleológica do artigo, conclui-se que a educação é um dos
instrumentos eficaz para se alcançar os referidos objetivos, seja ao formar cidadãos
comprometidos com o desenvolvimento do Estado brasileiro, em seus níveis
ambiental, social, econômico, humano; seja ao ser também, por intermédio das
conquistas operadas por uma sociedade educada, referência internacional em
desenvolvimento humano.
Cabe ainda ressaltar que, por intermédio da Emenda Constitucional n.º 45 de
200432, os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos serão
equivalentes às emendas constitucionais, não se podendo declarar inconstitucionais
direitos e garantias fundamentais, caracterizadas, assim, como cláusulas pétreas (o
31
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para
instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores
supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e
comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias,
promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA
DO BRASIL. (BRASIL, 2009, grifo nosso).
32
Art. 5º [...] § 3º Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos
respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais. (Incluído pela Emenda
Constitucional n.º 45, de 2004). (BRASIL, 2009).
118
núcleo imutável da Constituição), não podendo ser abolidas nem mesmo através de
emendas à Constituição e os tratados da mesma matéria ratificados pelo Estado,
assim como aconteceu com a Declaração de Dakar, também não poderão ser
revogados por lei interna infraconstitucional, devido a esse status, em respeito ao
princípio da supremacia da Constituição.
Falar sobre direitos humanos é falar sobre o próprio homem, suas aspirações
e necessidades básicas de sobrevivência e busca da felicidade. Mesmo na
Constituição da República Federativa de 1988, na qual o econômico e o social se
avultam (FERREIRA FILHO, 1996), não houve descaso com os direitos e garantias
fundamentais, sendo o princípio da dignidade da pessoa humana, conjugado com o
princípio da solidariedade humana, o norteador de todo o ordenamento jurídico.
Assim:
Do direito à vida plenamente contemplado é que derivam todos os outros
direitos. Vamos alcançá-los a partir do momento em que passarmos a
conviver com a justiça e com o seu fruto que é a paz. E essa vida com
justiça e paz decorre da atenção que se dê à educação, à saúde e ao
trabalho, apontando para um desenvolvimento que assegure a liberdade em
que se funda o Estado democrático de direito. (BRASIL, 2010).
A Constituição brasileira de 1988, seguindo a linha ideológica da Declaração
Universal dos Direitos Humanos de 194833, abarca em seu artigo 20534 que a
educação deverá ser incentivada pela sociedade e que a mesma é um direito de
todos os cidadãos brasileiros e é dever do Estado e da família garanti-la. Na
perspectiva de que os direitos humanos se estabelecem através da consolidação da
cidadania e o exercício da mesma depende diretamente de uma educação de
qualidade.
Assim, percebe-se que a educação tornou-se um direito humano, alicerçado
pela Declaração Mundial de Direitos Humanos, a qual foi incorporada ao
ordenamento jurídico brasileiro, tornando-se parte da Constituição. A educação,
desse modo, é uma obrigação do Estado brasileiro e um direito fundamental de seus
cidadãos, não podendo ser anulado.
33
Adotada e proclamada pela resolução 217 A (III) da Assembléia Geral das Nações Unidas em 10
de dezembro de 1948.
34
Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada
com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. (BRASIL, 2009).
119
Destarte, o que se propôs ao longo deste estudo foi analisar o Plano Nacional
de Educação de 2001, criado pelo governo brasileiro, que abarcou as metas do
programa de Educação para Todos, que nasceu com a Declaração Mundial para
essa matéria em Jomtien em 1990 e reafirmado na Declaração de Dakar, os quais
fazem parte dos trabalhos da UNESCO para educação.
Assim, utilizando o arcabouço das Relações Internacionais, analisou-se a
efetividade da UNESCO como um regime internacional para a educação e entender
se tal regime é efetivo, utilizando para este fim as variáveis propostas por Oran
Young quanto à efetividade. Ao se buscar entender a efetividade da UNESCO em
relação ao tema, especialmente no que concerne ao programa de Educação para
Todos, verificou-se que o Brasil tem angariando resultados ruins na área da
educação e o PNE não obteve o sucesso esperado.
Com término do PNE de 2001 e devido ao seu resultado pouco satisfatório, o
Ministério da Educação divulgou em dezembro de 2010 um novo PNE para a
próxima década (2011-2020). Este documento servirá como diretriz para todas as
políticas educacionais do país, assim como aconteceu com o PNE de 2001, após a
aprovação do Congresso Nacional, prevista para o primeiro semestre de 2011. Este
novo documento possui doze artigos e em anexo, vinte metas para a Educação.
Segundo o então ministro da educação, Fernando Haddad, esse outro plano terá
como objetivo principal a valorização do magistério e a qualidade da educação,
objetivo também exposto no antigo plano. Não obstante, esse tem apenas vinte
metas35, diferente do anterior que era bem mais longo com mais de duzentas metas.
Muitas das metas desse novo plano foram também contempladas pelo PNE
de 2001, além disso, esse novo plano não se preocupa em definir, assim como
outro, as consequências pelo não cumprimento dessas metas. Desse modo, esperase que este novo documento, se aprovado, tenha resultados melhores e mais
satisfatórios que o antigo, não sendo apenas um documento a mais com as mesmas
metas e os mesmo prazos, mas com pouca efetividade.
Destarte, percebeu-se ao longo desse estudo que as deficiências da
educação brasileira, o insucesso das metas estabelecidas pelo PNE, não interferem
na efetividade da UNESCO como um importante organismo internacional para a
educação, concluindo que o problema pode advir de estruturas nacionais. Não
35
Vide anexo 3.
120
obstante, não houve aqui a pretensão de fazer uma analise minuciosa para
constatar as ineficiências do PNE de 2001, o que necessitaria de um estudo
detalhado de muitas questões em esfera nacional. Destarte, ansiou-se apenas
verificar se a UNESCO é efetiva, e se Plano Nacional de Educação de 2001
fracassou por causa da não efetividade desse regime internacional. Porém, cabe
esclarecer que, como defendido por Oran Young, mesmo sendo efetivo, o regime
internacional pode não ser eficaz, uma vez que efetividade e eficácia não significam
a mesma coisa.
A educação ainda é um dos temas pendentes de um tratamento mais sério
por intermédio das políticas públicas nacionais. Houve melhoras em relação à
mesma? Pode ser que sim, todavia há ainda um longo caminho a ser trilhado.
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129
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130
ANEXO 1 - LEI N.º 10.172, DE 9 DE JANEIRO DE 2001.
LEI No 10.172, DE 9 DE JANEIRO DE 2001.
Aprova o Plano Nacional de Educação e dá outras providências
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu
sanciono a seguinte Lei:
Art. 1o Fica aprovado o Plano Nacional de Educação, constante do documento anexo,
com duração de dez anos.
Art. 2o A partir da vigência desta Lei, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
deverão, com base no Plano Nacional de Educação, elaborar planos decenais
correspondentes.
Art. 3o A União, em articulação com os Estados, o Distrito Federal, os municípios e a
sociedade civil, procederá a avaliações periódicas da implementação do Plano Nacional de
Educação.
§ 1o O Poder Legislativo, por intermédio das Comissões de Educação, Cultura e
Desporto da Câmara dos Deputados e da Comissão de Educação do Senado Federal,
acompanhará a execução do Plano Nacional de Educação.
§ 2o A primeira avaliação realizar-se-á no quarto ano de vigência desta Lei, cabendo ao
Congresso Nacional aprovar as medidas legais decorrentes, com vistas à correção de
deficiências e distorções.
Art. 4o A União instituirá o Sistema Nacional de Avaliação e estabelecerá os mecanismos
necessários ao acompanhamento das metas constantes do Plano Nacional de Educação.
Art. 5o Os planos plurianuais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
serão elaborados de modo a dar suporte às metas constantes do Plano Nacional de
Educação e dos respectivos planos decenais.
Art. 6o Os Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
empenhar-se-ão na divulgação deste Plano e da progressiva realização de seus objetivos e
metas, para que a sociedade o conheça amplamente e acompanhe sua implementação.
Art. 6o-A. É instituído o ‘Dia do Plano Nacional de Educação’, a ser comemorado,
anualmente, em 12 de dezembro. (Incluído pela Lei n.º 12.102, de 2009)
Art. 7o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 9 de janeiro de 2001; 180o da Independência e 113o da República.
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
Paulo Renato Souza
Fonte: portal www.planalto.gov.br
131
ANEXO 2 - DECLARAÇÃO DE DAKAR.
DECLARAÇÃO DE DAKAR
Texto adotado pela Cúpula Mundial de Educação
Em Dakar, Senegal, de 26 a 28 de abril de 2000.
1. Reunidos em Dakar em abril de 2000, nós, participantes da Cúpula Mundial de
Educação, comprometemo-nos a alcançar os objetivos e as metas de Educação
Para Todos (EPT) para cada cidadão e cada sociedade.
2. O Marco de Ação de Dakar é um compromisso coletivo para a ação. Os governos
têm a obrigação de assegurar que os objetivos e as metas de EPT sejam
alcançados e mantidos. Essa responsabilidade será atingida de forma mais eficaz
por meio de amplas parcerias no âmbito de cada país, apoiada pela cooperação
com agências e instituições regionais e internacionais.
3. Nós reafirmamos a visão da Declaração Mundial de Educação Para Todos
(Jomtien, 1990), apoiada pela Declaração Universal de Direitos Humanos e pela
Convenção sobre os Direitos da Criança, de que toda criança, jovem e adulto têm o
direito humano de beneficiar-se de uma educação que satisfaça suas necessidades
básicas de aprendizagem, no melhor e mais pleno sentido do termo, e que inclua
aprender a aprender, a fazer, a conviver e a ser. É uma educação que se destina a
captar os talentos e o potencial de cada pessoa e desenvolver a personalidade dos
educandos para que possam melhorar suas vidas e transformar suas sociedades.
4. Acolhemos os compromissos pela educação básica feitos pela comunidade
internacional ao longo dos anos 90, especialmente na Cúpula Mundial pelas
Crianças (1990), na Conferência do Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), na
Conferência Mundial de Direitos Humanos (1993), na Conferência Mundial sobre
Necessidades Especiais da Educação: Acesso e Qualidade (1994), na Cúpula
Mundial sobre Desenvolvimento Social (1995), na Quarta Conferência Mundial da
Mulher (1995), no Encontro Intermediário do Fórum Consultivo Internacional de
Educação para Todos (1996), na Conferência Internacional de Educação de Adultos
(1997) e na Conferência Internacional sobre o Trabalho Infantil (1997). O desafio,
agora, é cumprir os compromissos firmados.
5. A Avaliação de EPT 2000 demonstra que houve progresso significativo em muitos
países. Mas é inaceitável que no ano 2000, mais de 113 milhões de crianças
continuem sem acesso ao ensino primário, que 880 milhões de adultos sejam
analfabetos, que a discriminação de gênero continue a permear os sistemas
educacionais e que a qualidade da aprendizagem e da aquisição de valores e
habilidades humanas estejam longe das aspirações e necessidades de indivíduos e
sociedades. Jovens e adultos não têm acesso às habilidades e conhecimentos
necessários para um emprego proveitoso e para participarem plenamente em suas
sociedades. Sem um progresso acelerado na direção de uma educação para todos,
132
as metas nacionais e internacionais acordadas para a redução da pobreza não
serão alcançadas e serão ampliadas as desigualdades entre nações e dentro das
sociedades.
6. A educação enquanto um direito humano fundamental é a chave para um
desenvolvimento sustentável, assim como para assegurar a paz e a estabilidade
dentro e entre países e, portanto, um meio indispensável para alcançar a
participação efetiva nas sociedades e economias do século XXI. Não se pode mais
postergar esforços para atingir as metas de EPT. As necessidades básicas da
aprendizagem podem e devem ser alcançadas com urgência.
7. Nós nos comprometemos a atingir os seguintes objetivos:
a) expandir e melhorar o cuidado e a educação da criança pequena, especialmente
para as crianças mais vulneráveis e em maior desvantagem;
b) assegurar que todas as crianças, com ênfase especial nas meninas e crianças em
circunstâncias difíceis, tenham acesso à educação primária, obrigatória, gratuita e
de boa qualidade até o ano 2015;
c) assegurar que as necessidades de aprendizagem de todos os jovens e adultos
sejam atendidas pelo acesso eqüitativo à aprendizagem apropriada, a habilidades
para a vida e a programas de formação para a cidadania;
d) alcançar uma melhoria de 50% nos níveis de alfabetização de adultos até 2015,
especialmente para as mulheres, e acesso eqüitativo à educação básica e
continuada para todos os adultos;
e) eliminar disparidades de gênero na educação primária e secundária até 2005 e
alcançar a igualdade de gênero na educação até 2015, com enfoque na garantia ao
acesso e o desempenho pleno e eqüitativo de meninas na educação básica de boa
qualidade;
f) melhorar todos os aspectos da qualidade da educação e assegurar excelência
para todos, de forma a garantir a todos resultados reconhecidos e mensuráveis,
especialmente na alfabetização, matemática e habilidades essenciais à vida.
8. Para atingir esses objetivos, nós, os governos, organizações, agências, grupos e
associações representadas na Cúpula Mundial de Educação, comprometemo-nos a:
a) mobilizar uma forte vontade política nacional e internacional em prol da Educação
para Todos, desenvolver planos de ação nacionais e incrementar de forma
significativa os investimentos em educação básica;
b) promover políticas de Educação para Todos dentro de marco setorial integrado e
sustentável, claramente articulado com a eliminação da pobreza e com estratégias
de desenvolvimento;
c) assegurar o engajamento e a participação da sociedade civil na formulação,
implementação e monitoramento de estratégias para o desenvolvimento da
educação;
d) desenvolver sistemas de administração e de gestão educacional que sejam
participativos e capazes de dar respostas e de prestar contas;
e) satisfazer as necessidades de sistemas educacionais afetados por situações de
conflito e instabilidade e conduzir os programas educacionais de forma a promover
compreensão mútua, paz e tolerância, e que ajudem a prevenir a violência e os
conflitos;
f) implementar estratégias integradas para promover a eqüidade de gênero na
educação, que reconheçam a necessidade de mudar atitudes, valores e práticas;
133
g) implementar urgentemente programas e ações educacionais para combater a
pandemia HIV/AIDS;
criar ambientes seguros, saudáveis, inclusivos e eqüitativamente supridos, que
conduzam à excelência na aprendizagem e níveis de desempenho claramente
definidos para todos;
h) melhorar o status, a auto-estima e o profissionalismo dos professores;
i) angariar novas tecnologias de informação e comunicação para apoiar o esforço
em alcançar as metas EPT;
j) monitorar sistematicamente o progresso no alcance dos objetivos e estratégias de
EPT nos âmbitos internacional, regional e nacional;
k) fortalecer os mecanismos existentes para acelerar o progresso para alcançar
Educação para Todos.
9. Baseando-se na evidência acumulada durante as avaliações de EPT nacionais e
regionais e em estratégias setoriais já existentes, todos os Estados deverão
desenvolver ou fortalecer planos nacionais de ação até, no máximo, 2002. Estes
planos devem ser integrados em um marco mais amplo de redução da pobreza e de
desenvolvimento, e devem ser elaborados por meio de processos mais
democráticos e transparentes que envolvam todos os interessados e parceiros. Os
planos irão abordar problemas relacionados com o sub-financiamento crônico da
educação básica, estabelecendo prioridades orçamentárias que reflitam um
compromisso em alcançar os objetivos e as metas de EPT o mais cedo possível ou
no máximo até 2015. Também definirão estratégias claras para superar problemas
especiais daqueles que estão atualmente excluídos das oportunidades
educacionais, com um compromisso claro com a educação de meninas e a eqüidade
de gênero. Os planos darão forma e conteúdo para os objetivos e estratégias
estabelecidos neste documento e para os compromissos estabelecidos durante a
sucessão de conferências internacionais dos anos 90. Atividades regionais para
apoiarem estratégias nacionais deverão estar baseadas no fortalecimento das
organizações, redes e iniciativas regionais e sub-regionais.
10. Vontade política e uma liderança nacional mais forte são necessárias à
implementação efetiva e bem sucedida dos planos nacionais em cada um dos
países. No entanto, a vontade política precisa sustentar-se em recursos. A
comunidade internacional reconhece que, atualmente, muitos países não possuem
recursos para alcançar uma Educação para Todos dentro de um prazo aceitável.
Recursos financeiros novos, de preferência na forma de doações, devem, portanto,
ser mobilizados pelas agências financeiras bilaterais e multilaterais, incluindo o
Banco Mundial e bancos regionais de desenvolvimento, assim como o setor privado.
Afirmamos que nenhum país seriamente comprometido com a Educação para Todos
será impedido de realizar este objetivo por falta de recursos.
11. A comunidade internacional dará andamento a este compromisso coletivo,
desenvolvendo imediatamente uma iniciativa global com vistas a desenvolver
estratégias e mobilizar os recursos necessários para providenciar apoio efetivo aos
esforços nacionais. As opções que serão consideradas nesta iniciativa seguem
abaixo:
a) aumentar o financiamento externo para a educação básica;
b) assegurar prognóstico confiável no fluxo do auxílio externo;
c) facilitar uma coordenação mais efetiva de doadores;
134
d) providenciar alívio e/ou cancelamento da dívida em tempo mais curto e de forma
mais ampla para reduzir a pobreza, e com forte compromisso na educação básica;
e) realizar um monitoramento mais efetivo e regular do progresso em atingir metas e
objetivos de EPT, incluindo avaliações periódicas.
Já há evidência em muitos países do que pode ser feito por meio de estratégias
nacionais fortes, apoiadas em uma cooperação efetiva de desenvolvimento. O
progresso dessas estratégias pode - e deve - ser acelerado por meio de um maior
apoio internacional. Ao mesmo tempo, aos países com estratégias menos
desenvolvidas - incluindo aqueles países afetados por conflitos, os que estão em
transição e os países recém saídos de crise - deve ser dado o apoio necessário para
atingirem um progresso mais rápido na Educação para Todos.
12. Fortaleceremos os mecanismos internacionais e regionais para que expressem
claramente esses compromissos e asseguraremos que o Marco de Ação de Dakar
esteja na agenda de todas as organizações internacionais e regionais, todos os
corpos legislativos nacionais e todos os fóruns locais responsáveis por decisões.
13. A Avaliação de EPT de 2000 realça que o desafio maior da Educação para
Todos está na África sub-saariana e no Sul da Ásia. Neste sentido, embora nenhum
país que tenha necessidade deva ser excluído do auxílio internacional, a prioridade
deve ser dada a estas duas regiões do mundo. Os países em conflito ou em fase de
reconstrução também devem receber atenção especial na construção de seus
sistemas educacionais para atenderem às necessidades de todos os educandos.
Fortalecer os mecanismos existentes para acelerar o progresso da Educação para
Todos.
14. A implementação dos objetivos e estratégias previamente descritas vai requerer
a dinamização imediata de mecanismos nacionais, regionais e internacionais. Para
que sejam mais efetivos, estes mecanismos serão participativos e, onde for possível,
irão fortalecer o que já existe. Incluirão representantes de todos os participantes e
parceiros e irão operar de forma transparente e responsável. Responderão de forma
compreensiva à palavra, ao espírito da Declaração de Jomtien e a este Marco de
Ação de Dakar. As funções desses mecanismos incluirão, em níveis variados,
defesa de direitos, mobilização de recursos, monitoramento e geração e
disseminação de conhecimentos sobre Educação para Todos.
O cerne da atividade de Educação para Todos está no âmbito dos países. Fóruns
nacionais de Educação para Todos serão fortalecidos ou estabelecidos para apoiar
os resultados a serem alcançados. Todos os ministérios relevantes e as
organizações nacionais da sociedade civil serão sistematicamente representadas
nestes Fóruns. Estes devem ser transparentes e democráticos e devem constituir
um marco de implementação em âmbito sub-nacional. Os países devem preparar
Planos Nacionais de Educação para Todos até, no máximo, 2002. Para aqueles
países com desafios significativos, tais como crises complexas ou desastres
naturais, apoio técnico especial será providenciado pela comunidade internacional.
Cada Plano Nacional de Educação para Todos:
a) será desenvolvido sob a liderança governamental, consultando diretamente e
sistematicamente a sociedade civil nacional;
135
b) atrairá apoio coordenado de todos os parceiros de desenvolvimento;
c) especificará reformas referentes aos seis objetivos de Educação para Todos;
d) estabelecerá um marco financeiro sustentável;
e) será orientado para a ação e especificará prazos;
f) incluirá indicadores de desempenho de médio prazo; e
g) atingirá uma sinergia de todos os esforços de desenvolvimento humano, pela sua
inclusão no planejamento e no processo de implementação do marco de
desenvolvimento nacional.
Onde estes processos e um plano confiável estiverem em andamento, membros
parceiros da comunidade internacional se comprometem a trabalhar de forma
consistente, coordenada e coerente. Cada parceiro contribuirá por meio de auxílio
aos Planos EPT Nacionais, de acordo com sua relativa competência para assegurar
que as lacunas de recursos sejam adequadamente preenchidas.
As atividades regionais de suporte aos esforços nacionais terão suas bases nas
organizações regionais e sub-regionais, redes e iniciativas já existentes, as quais
serão fortalecidas quando for necessário. As regiões e sub-regiões decidirão sua
rede de Educação para Todos que exerça liderança e que se transformará no Fórum
da região ou sub-região com um mandato de Educação para Todos explícito. É
essencial o envolvimento sistemático e a coordenação com toda a sociedade civil
relevante e com outras organizações regionais e sub-regionais. Estes Fóruns de
Educação para Todos Regionais e Sub-regionais articular-se-ão organicamente com
os Fóruns Nacionais e a eles prestarão contas. Suas funções serão: coordenação
com todas as redes relevantes; estabelecimento e monitoramento das metas
regionais / sub-regionais; advocacy; diálogo sobre políticas; promoção de parcerias
e de cooperação técnica; compartilhamento de casos exemplares e de lições
aprendidas; o monitoramento e o relato para uma prestação de contas responsável;
e a promoção da mobilização de recursos. Apoio regional e internacional será
disponibilizado para fortalecer os Fóruns Regionais e Sub-regionais e as
competências relevantes para se alcançar a Educação para Todos, especialmente
na África e no sul da Ásia.
A UNESCO continuará exercendo seu mandato na coordenação dos parceiros de
Educação para Todos e a manter seu ímpeto de colaboração. Neste sentido, o
Diretor Geral da UNESCO convocará anualmente um pequeno grupo flexível de alto
nível. Este servirá de alavanca para o compromisso político e a mobilização de
recursos técnicos e financeiros. Recebendo informações de monitoramento dos
institutos da UNESCO (IIEP, IBE, UIE), e, especialmente, do Instituto de Estatísticas
e dos Fóruns Regionais e Sub-regionais, também terá oportunidade de cobrar
responsabilidade da comunidade global pelos compromissos assumidos em Dakar.
Será composto de líderes do mais alto nível de governos e da sociedade civil de
países desenvolvidos e em desenvolvimento, assim como das agências de
desenvolvimento.
A UNESCO servirá de Secretaria. O foco de seu programa educacional será
adaptado a fim de colocar os resultados e as prioridades de Dakar no centro de seu
trabalho. Isto envolverá o estabelecimento de grupos de trabalho para cada um dos
seis objetivos estabelecidos em Dakar. Esta Secretaria trabalhará próxima a outras
organizações e poderá incluir pessoas por elas cedidas.
136
Alcançar a Educação Para Todos demandará apoio financeiro adicional dos países,
aumento da ajuda para o desenvolvimento e perdão da dívida em prol da educação
por parte dos doadores bilaterais e multilaterais, o que custará em torno de U$ 8
bilhões por ano. Portanto, é essencial que novos compromissos financeiros
concretos sejam firmados pelos governos nacionais e também pelos doadores
bilaterais multilaterais, incluindo-se o Banco Mundial, os bancos regionais de
desenvolvimento, a sociedade civil e as fundações.
28 de abril de 2000.
Dakar, Senegal
Fonte: portal www.dominiopublico.gov.br
137
ANEXO 3 – METAS DO PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO 2011.
METAS DO PLANO NACIONA DE EDUCAÇÃO DE 2011
Meta 1: Universalizar, até 2016, o atendimento escolar da população de 4 e 5 anos,
e ampliar, até 2020, a oferta de Educação Infantil de forma a atender a 50% da
população de até 3 anos;
Meta 2: Universalizar o ensino fundamental de nove anos para toda população de 6
a 14 anos;
Meta 3: Universalizar, até 2016, o atendimento escolar para toda a população de 15
a 17 anos e elevar, até 2020, a taxa líquida de matrículas no ensino médio para
85%, nesta faixa etária;
Meta 4: Universalizar, para a população de 4 a 17 anos, o atendimento escolar aos
estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas
habilidades ou superdotação na rede regular de ensino;
Meta 5: Alfabetizar todas as crianças até, no máximo, os oito anos de idade;
Meta 6: Oferecer Educação em tempo integral em 50% das escolas públicas de
Educação Básica;
Meta 7: Atingir as seguintes médias nacionais para o Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica (Ideb):
Ideb
Anos iniciais do ensino fundamental
Anos finais do ensino fundamental
Ensino médio
2011
4,6
3,9
3,7
2013
4,9
4,4
3,9
2015
5,2
4,7
4,3
2017
5,5
5,0
4,7
2019
5,7
5,2
5,0
2021
6,0
5,5
5,2
Meta 8: Elevar a escolaridade média da população de 18 a 24 anos de modo a
alcançar mínimo de 12 anos de estudo para as populações do campo, da região de
menor escolaridade no País e dos 25% mais pobres, bem como igualar a
escolaridade média entre negros e não negros, com vistas à redução da
desigualdade educacional;
138
Meta 9: Elevar a taxa de alfabetização da população com 15 anos ou mais para
93,5% até 2015 e erradicar, até 2020, o analfabetismo absoluto e reduzir em 50% a
taxa de analfabetismo funcional;
Meta 10: Oferecer, no mínimo, 25% das matrículas de Educação de Jovens e
Adultos na forma integrada à Educação profissional nos anos finais do Ensino
Fundamental e no Ensino Médio;
Meta 11: Duplicar as matrículas da Educação Profissional Técnica de nível médio,
assegurando a qualidade da oferta;
Meta 12: Elevar a taxa bruta de matrícula na Educação Superior para 50% e a taxa
líquida para 33% da população de 18 a 24 anos, assegurando a qualidade da oferta;
Meta 13: Elevar a qualidade da Educação Superior pela ampliação da atuação de
mestres e doutores nas instituições de Educação Superior para 75%, no mínimo, do
corpo docente em efetivo exercício, sendo, do total, 35% doutores;
Meta 14: Elevar gradualmente o número de matrículas na pós-graduação stricto
sensu de modo a atingir a titulação anual de60 mil mestres e 25 mil doutores;
Meta 15: Garantir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito
Federal e os Municípios, que todos os professores da Educação Básica possuam
formação específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de
conhecimento em que atuam;
Meta 16: Formar 50% dos professores da Educação Básica em nível de pósgraduação lato e stricto sensu, garantir a todos formação continuada em sua área de
atuação;
Meta 17: Valorizar o magistério público da Educação Básica a fim de aproximar o
rendimento médio do profissional do magistério com mais de onze anos de
escolaridade do rendimento médio dos demais profissionais com escolaridade
equivalente;
Meta 18: Assegurar, no prazo de dois anos, a existência de planos de carreira para
os profissionais do magistério em todos os sistemas de ensino;
Meta 19: Garantir, mediante lei específica aprovada no âmbito dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, a nomeação comissionada de diretores de escola
vinculada a critérios técnicos de mérito e desempenho e à participação da
comunidade escolar;
139
Meta 20: Ampliar progressivamente o investimento público em Educação até atingir,
no mínimo, o patamar de 7% do produto interno bruto do País.
Fonte: portal www.todospelaeducacao.org.br/comunicacao-emidia/noticias/12514/mec-divulga-plano-nacional-de-educacao-2011-2020