A GOVERNANÇA AMBIENTAL INTERNACIONAL, DESASTRES
AMBIENTAIS E ORGANIZAÇÕES-NÃO GOVERNAMENTAIS:
EM ESPECIAL A CRUZ VERMELHA
Fernanda Ribeiro de Azevedo
∗
RESUMO
Este trabalho aborda o surgimento da governança ambiental internacional e de suas
características principais, o desenrolar de suas atuações, do início da preocupação com
as questões ambientais até os dias atuais. Através do desempenho das organizações não
governamentais e de suas atividades no plano internacional, notadamente quanto à
problemática dos desastres ambientais, proceder-se-á ao exame da matéria, limitando-se
aos desastres de origem natural. Por fim, estudar-se-á o Comitê Internacional da Cruz
Vermelha e suas características institucionais, jurídicas e assistencialistas. Será
analisado seu mandato, suas atividades para o desenvolvimento do DIH, sendo
apreciadas suas ações no plano internacional para uma efetiva e eficaz assistência nos
casos de catástrofes.
PALAVRAS- CHAVE: Governança Ambiental; desastres ambientais; organizações
não governamentais; Cruz Vermelha; assistência.
ABSTRACT
This article outlines the emergence of international environmental governance and its
main characteristics: outlining the course of their actions, tracing its origins from the
early concern with environmental issues to today’s state of the practice. It will be
analyzed the performance of non-governmental organizations and their activities at the
international level, particularly regarding the issue of environmental natural disaster
response. The article will also delve into the Red Cross International Committee and
analyze its institutional characteristics, including legal aspects and aid policy. It will be
∗
Advogada, mestranda em Ciências Jurídico Internacionais na Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa.
2
considered its mandate, its activities for the development of IHL, and analyzed their
actions at the international level for an effective and efficient assistance in cases of
disasters.
KEYWORDS: Environmental Governance; natural disasters; non-governmental
organizations; Red Cross; assistance.
INTRODUÇÃO
As últimas décadas presenciaram um inédito e irreversível processo de mudança
no cenário internacional. O surgimento de novos atores evidenciou uma necessidade de
transformação das velhas estruturas e uma adaptação à realidade que despontava. Dessa
forma, delinearam-se as bases de um processo no qual o Estado e os novos sujeitos
atuam em cooperação e administração de interesses comuns: a governança.
A governança significa a mudança do paradigma de relação entre o Estado e os
atores não estatais, notadamente a sociedade civil, os quais começam a participar dos
processos decisórios, em busca de interesses que atendam a toda a comunidade. O
Estado passa a exercer sua autoridade em cooperação com as entidades não estatais,
visando sempre atender ao benefício da coletividade em si.
Nesse panorama, a atuação das organizações não governamentais, como um dos
proeminentes sujeitos da governança, tem ganhado destaque tendo em vista o seu
crescente papel na persecução de interesses públicos e na expansão das suas atividades
para diversos setores da sociedade. Entre esses setores, vale ressaltar as importantes
conquistas que esses atores vêm obtendo no desenvolvimento do Direito Ambiental
Internacional e na defesa do coletivo. Assim, suas atividades se desdobram e abrangem
temas de relevância atual, como a pobreza, o desenvolvimento sustentável, o
aquecimento global, as mudanças climáticas e os desastres naturais.
A ocorrência de fenômenos naturais de grande magnitude sempre foi presente na
história do planeta, desde seus primórdios. Entrementes, desde a Revolução Industrial
houve um aumento exponencial na população humana e na exploração desmedida da
natureza. O resultado dessa combinação já se torna visível perante o meio ambiente e
os ecossistemas, com o aumento da incidência de extremos climáticos. Destarte, muitos
3
desses fenômenos provocam tragédias de grandes proporções, com alto número de
vítimas e enormes prejuízos para os países atingidos. Nas nações mais pobres, as
consequências de um desastre alcançam cifras alarmantes, ocasionando crises sem
precedentes paras as instituições locais e resultando em situações de total desamparo à
população vitimada.
É nessa esteira que o Comitê Internacional da Cruz Vermelha presta seus
serviços, através da proteção e da assistência dos que se encontram em posição de
penúria. Suas atividades buscam minorar o sofrimento dessas pessoas, com o
fornecimento dos bens necessários para uma vida condigna e com o auxilio para um
recomeçar.
Tendo em vista a importância desse tema e a sua relevância no cenário atual, que
o presente trabalho se desenvolverá.
1. GOVERNANÇA AMBIENTAL INTERNACIONAL
1.1
O que é Governança Ambiental Internacional?
A governança define-se, em um sentido amplo, como uma mudança no
paradigma do exercício do poder pelo Estado, de onde surgem novos sujeitos na
produção do Direito. Dessa forma, desponta um novo modo de organização, não só no
âmbito interno, mas também no internacional, com a inovação da participação da
sociedade civil.
No entendimento de Maria da Glória Garcia, a governança pode ser definida
como um poder que visa alcançar a otimização de resultados, agindo de maneira a
atingir a melhor decisão, atendendo a interesses públicos que em sua natureza acabam
por ser diferentes e conflitantes1.
É um processo amplo, dinâmico e complexo de cooperação2 entre vários atores
na tomada de decisão. Esse processo inclui instituições formais e informais, habilitadas
para fiscalizar o cumprimento de acordos e tratados, podendo agir por meio de novos
métodos de negociação. E é nesse novo modelo de articulação entre Estado-sociedade
1 GARCIA, Maria da Glória Dias. Governança Local, Política e Direito. Em Especial, a Ação sobre o Ambiente, Ordenamento do Território e do
Urbanismo. In: Revista do Ministério Público, nº. 112, 2007, p.11.
2 BIRNIE, Patricia W.; BOYLE, Alan, International Law and The Environment. Second Edition. Oxford University Press, 2002, p. 34.
4
que a governança se caracteriza, posto que, para se chegar a um resultado satisfatório, a
própria sociedade se mobiliza junto ao “órgão decisor” para a obtenção de determinado
interesse coletivo.
Essa participação de indivíduos, de organizações da sociedade civil e mesmo de
empresas com o Estado, no sentido caracterizador da governança, surge para preencher
lacunas na interferência do domínio político, em que se torna quase impossível a
convocação desse poder habitual, com a austeridade que o caracteriza3. Observa-se que
a dimensão estatal não é afastada, mas partilhada.
Milani e Solinís notam que a governança costuma ser definida como um sistema
de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo4 e descrevem as
características que, normalmente, são imputadas a ela, quais sejam: a divisão do poder
entre o administrador e os administrados; os processos de gestão e orientação entre os
múltiplos atores e a flexibilização da autoridade e dos encargos derivados da atividade
de governar.
Portanto, a governança é um conjunto de atividades entre atores públicos e não
públicos, sem a tradicional hierarquização entre essas relações, atuando em um sentido
mais horizontal, reciprocamente dependente, com intuito de regular possíveis conflitos
de interesses5 e alcançar o bem comum. A participação de novos atores é fundamental e
com eles nascem também novos mecanismos nesse controle social, inclusive
mecanismos informais, como uma abordagem menos de cima para baixo e mais
horizontal6.
Michael Heldeweg cita cinco importantes princípios da governança (que foram
estabelecidos no Livro Branco da governança europeia7). São eles: abertura,
participação, responsabilidade, eficácia e coerência8.
Abertura estabelece uma comunicação mais funcional e dinâmica por parte das
instituições, de maneira que as decisões governamentais sejam mais acessíveis e de um
entendimento mais fácil.
3 GARCIA, Maria da Glória Dias, Governança Local..., cit., p.12.
4 MILANI, Carlos; SOLINÍS, Germán. Pensar a Democracia na Governança Mundial: Algumas pistas para o futuro. In: Democracia e Governança Mundial:
Que regulações para o século XXI? Programa MOST, UNESCO, 2002. Disponível em: http://www.unesco.org/most/demgov_port.htm#conclusion
Acesso em 04 de Julho de 2010.
5 COVAS, António. A Governança Europeia: a política europeia no limiar de uma nova revisão dos tratados. Editora Colibri, Lisboa, 2007, p. 13.
6 HELDEWEG, Michael A. Towards Good Environmental Governance in Europe. European Law Review, 2005, p. 2.
7Mais
informações
sobre
o
Livro
Branco
da
Governança
Europeia
disponível
em:
<http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.pdf>. Acesso em 04 de Julho de 2010.
8 No texto de HELDEWEG os princípios são openness; participation; accountability; effectiveness e coherence. A tradução dos mesmos para o português foi a
encontrada no Relatório da Comissão sobre a Governança Europeia, disponível em < http://ec.europa.eu/governance/docs/comm_rapport_pt.pdf>. Acesso em 04
de julho de 2010.
5
Participação garante ampla participação em todos os níveis da estrutura política.
Responsabilidade determina que Estados-membros e as instituições esclareçam
seus atos e que também se responsabilizem por eles.
Eficácia estabelece que as políticas devam ser eficazes e adequadas, nas
avaliações de impacto passado e futuro, com objetivos determinados, de forma a serem
implementadas de maneira apropriada e proporcional.
Coerência demanda uma visão objetiva e coerente das políticas e ações a serem
tomadas, com uma perspectiva das estruturas como um todo9.
O surgimento da governança ambiental internacional desenrolou-se com a
consciência da escassez dos recursos naturais do planeta. Desde o advento da Revolução
Industrial, ocorrida no século XVIII, e as inovações tecnológicas que se seguiram, o
mundo se deparou com um desenvolvimento econômico ininterrupto, resultando em
uma exaustão dos recursos naturais.
A partir da década de 1970 e 1980, houve um aumento na preocupação com o
meio ambiente, um “despertar ecológico”, quando essas questões e as bases de Direito
Ambiental Internacional começaram a ser abordadas no âmbito internacional.
A Organização das Nações Unidas, 1968, através da resolução 2398(XXIII) da
Assembleia Geral, decidiu convocar uma conferência para debater problemas com a
proteção ambiental. Em 1972, foi realizada em Estocolmo, a Conferência sobre Meio
Ambiente Humano. Essa Conferência assinalou a necessidade de se instituírem
princípios comuns e critérios a serem observados para a salvaguarda do meio ambiente
humano, e teve como resultados a adoção da Declaração de Estocolmo sobre o Meio
Ambiente Humano e posteriormente, a criação do PNUMA.
O PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente surgiu com
objetivo de buscar a conservação do meio ambiente, estimular a utilização dos recursos
por meio do desenvolvimento sustentável, coordenar as atividades internacionais de
proteção ambiental, procurando alertar os Estados e a comunidade internacional para as
questões que surgem10.
Em 1983 a ONU estabeleceu uma comissão independente (Comissão Mundial
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento) com objetivo de preparar um estudo sobre
o meio ambiente e o desenvolvimento. Três anos depois, em 1987, a Comissão
apresentou seu trabalho, intitulado “O Futuro de Todos Nós” comumente conhecido por
9 HELDEWEG, Michael A. Towards Good Environmental..., cit., p. 3.
10 Organization Profile- United Nations Environment Program: <http://www.unep.org/PDF/UNEPOrganizationProfile.pdf> P. 3
6
Relatório Brundtland. O relatório consagrou uma conexão entre a conservação
ambiental e o desenvolvimento, por meio do conceito de desenvolvimento sustentável,
salientando a necessidade de conservação e utilização consciente dos recursos naturais.
O documento definiu a sustentabilidade como um novo modelo de crescimento
econômico, com vistas a assegurar a preservação dos recursos para as gerações
futuras11. Esse relatório culminou na realização de uma nova conferência, que foi
realizada em 1992 no Rio de Janeiro.
A Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento,
ou Eco-92, como ficou conhecida, tinha as questões socioeconômicas como uma das
pautas principais do programa, e por isso, atentava para a redução da degradação
ambiental, para o desenvolvimento econômico-social visando a sustentabilidade, a
erradicação da pobreza, buscando promover atuações integradas com a sociedade, para
a proteção dos recursos naturais. Foi nessa Conferência que se oficializou a expressão
“desenvolvimento sustentável”. Desde então, houve uma sequência de conferências, que
se sucederam de 10 em 10 anos: em 1982 em Nairóbi; 1992 no Rio de Janeiro; 2002 em
Joanesburgo.
Foram estabelecidos alguns instrumentos importantes na Conferência do Rio
entre eles a Agenda 21 e a Declaração sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Essa participação da sociedade se revela essencial, de modo que nasce a
chamada “cidadania ambiental internacional”, pois o meio ambiente é um bem coletivo
e não se limita a determinado Estado ou pessoa, de modo que não é de ninguém, mas,
sim, usufruto de todos.
Portanto, a governança, entendida como o processo que abrange regras,
estruturas e instituições12, estatais e não estatais que se relacionam de maneira a gerir as
dificuldades coletivas, caracteriza-se em uma perspectiva ambiental como a busca pela
colaboração entre esses diversos atores de modo a promover a questão ambiental, de
vital importância para a condução dos problemas e a tomada de decisão, como em
relação às mudanças climáticas, os desastres ambientais, a pobreza, a poluição e
outros13.
11 KISS, Alexander; SHELTON, Dinah. Guide to International Environmental Law. Netherlands: Martinus Nijhoff Publishers, 2007, p.38-39.
12 BARNETT, Michael; DUVALL, Raymond. Power in Global Governance. Cambridge University Press, Cambridge, 2005, p.2.
13 GIRÃO, Mardônio Da Silva. Uma Governança Global Funcional no Trato das Questões Ambientais: Limites e Possibilidades. In: Direito Ambiental,
Mudanças Climáticas e Desastres. Impacto nas Cidades e no Patrimônio Cultural. Antônio Herman Benjamim, Eladio Lecey, Sílvia Cappelli (orgs.), São Paulo:
Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2009, V. II, p. 428.
7
1.2
SUJEITOS DA GOVERNANÇA
As ONGs possuem um papel importante como sujeitos da governança ambiental
internacional haja vista a multiplicidade de funções e de papéis que desempenha.
A Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio consagrou a
participação da sociedade civil nos fóruns internacionais da ONU. Calcula-se que
tomaram parte nas atividades da Eco-92 um número de 2,400 ONGs14.
Como Peter Bombay nota, mais tarde a Comissão de Desenvolvimento
Sustentável-CDS (a Comissão é o fórum de alto nível para o desenvolvimento
sustentável dentro do sistema das Nações Unidas, e atua como uma comissão funcional
do Conselho Econômico e Social-ECOSOC15) desenvolveu o princípio 10 da
Declaração16, expressando seu desejo de estimular essa nova prática de incluir
representantes dos chamados grandes grupos17 nas delegações nacionais da Comissão,
como uma maneira efetiva de aumentar internacionalmente a participação deles18. Essa
prática do CDS foi estabelecida na Resolução 47/19119, de 1993, que fixou
recomendações para a participação das ONGs na Comissão e determinou que os
procedimentos do ECOSOC fossem considerados.
O princípio 10 da Declaração enunciou ainda que se incluiriam acesso à
informação, participação na tomada de decisão e acesso a procedimentos
administrativos e judiciais20.
As organizações não governamentais21 desempenham atualmente um papel
muito maior do que antes. A vantagem de sua participação é que suas decisões se
baseiam em dados científicos e não meramente políticos, como fazem os Estados, e
14 EBBESSON, Jonas. Public Participation. In: The Oxford Handbook of International Environmental Law. Daniel Bodansky; Jutta Brumee ; Ellen Hey (Eds.)
Oxford Press, 2007, p.683.
15 De agora em diante denominado ECOSOC.
16 O princípio 10 da Declaração afirma que “a melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado, de todos os cidadãos
interessados. No nível nacional, cada indivíduo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio de que disponham as autoridades públicas, inclusive
informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como a oportunidade de participar do processo de tomada de decisões. Os Estados
devem facilitar e estimular a conscientização e a participação pública, colocando a informação à disposição de todos. Deve ser propiciado acesso efetivo a
mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito à compensação e reparação de danos”. (Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente
de
Desenvolvimento).
Declaração
do
Rio
de
Janeiro
sobre
Meio
Ambiente
de
Desenvolvimento.
Disponível
em
<http://www.cedin.com.br/site/pdf/legislacao/pdf_tratados11/Declara%E7%E3o%20do%20Rio%20de%20Janeiro%20sobre%20Meio%20Ambiente%20e%20Des
envolvimento.pdf>. Acesso em 11 de Fevereiro de 2010.
17 A denominação grandes grupos, ou partes interessadas veio substituir o termo “sociedade civil” para que pudesse abranger uma gama maior de grupos,
notadamente aqueles que não tivessem origens estatais.
18 BOMBAY, Peter. The Role of Environmental NGOs in International Environmental Conferences and Agreements: Some Important Features.
European Law Review, 2001/7, P. 230.
19 Resolução 47/191 disponível em <http://www.un.org/documents/ga/res/47/ares47-191.htm>. Acesso em 12 de janeiro de 2010.
20 EBBESSON, Jonas. Public Participation..., cit., p. 684.
21 Doravante denominada pela sigla ONG, no plural ONGs.
8
enquanto estes agem através de uma visão egoísta, as ONGs, em contraponto, possuem
uma visão altruísta.
Atuam também como grupos de pressão, por meio do monitoramento e na
implementação de convenções e acordos internacionais. Elas podem influenciar
decisões internacionais ao invocar determinados interesses públicos e alertam para
assuntos que poderiam passar despercebidos, agindo na disseminação da informação e
na dinamização da opinião pública. Mesmo quando sua atuação é restrita ao papel de
observador, as organizações não governamentais acabam por influenciar o
desenvolvimento e o cumprimento das leis e políticas ambientais, por meio do
fornecimento de conhecimentos técnicos, do lobbying e da fiscalização dos deveres
ambientais22.
Dessa forma, nesse processo de ascensão de organizações internacionais, a
importância crescente da atuação das ONGs, de empresas e de outros representantes do
setor privado vem limitando e, de certa forma, pressionando a soberania dos Estados23.
Apesar dessa multiplicidade de atores, o Estado continua sendo o principal
sujeito da governança. Não obstante essa influência que novos atores vêm adquirindo no
cenário internacional, isso não significa que os Estados tenham abdicado dos seus
poderes na tomada de decisão ou nos processos de produção normativa, mas demonstra
que eles não mais são os únicos a representar os interesses públicos ambientais na
tomada de decisão e nem no cumprimento dos acordos e convenções internacionais 24.
Assim, a governança ambiental internacional surge como elemento de
originalidade, com a atuação conjunta entre esses sujeitos. Reflete, não uma limitação
da soberania, mas uma expansão da democracia, para a qual todos contribuem, não
exclusivamente em busca de seus próprios interesses, mas na promoção de interesses
públicos ambientais.
2. ORGANIZAÇÕES NÃO GOVERNAMENTAIS
22 EBBESSON, Jonas. Public Participation..., cit., p.683.
23 Alcindo Gonçalves enfatiza que “A governança não é ação isolada da sociedade civil buscando maiores espaços de participação e influência. Ao contrário, o
conceito compreende a ação conjunta de Estado e Sociedade na busca de soluções e resultados para problemas comuns. Mas é inegável que o surgimento dos
atores não- estatais é central para o desenvolvimento da ideia e da prática da governança.” O Conceito da Governança, p. 14. Disponível em:
http://conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/Alcindo%20Goncalves.pdf Acesso em 04 de Julho de 2010.
24 EBBESSON, Jonas. Public Participation..., cit., p. 684.
9
Pode-se afirmar, sem sombra de dúvida, que as organizações não
governamentais são uma particularidade da nova ordem internacional25. No entanto, a
existência de entidades não vinculadas a nenhum organismo estatal remonta ao século
XVIII, tendo sua atuação majoritariamente ligada a fins religiosos e de assistência. Mas
com o passar do tempo essas entidades foram se desenvolvendo e se diversificando,
passando a operar em diversas áreas. Entre algumas cabe ressaltar a criação do Comitê
Internacional da Cruz Vermelha, em 1863 e do Institut de Droit Internacional (IDI) e da
International Law Association em 187326.
Contudo, foi somente no período seguinte à Segunda Guerra Mundial que houve
um crescimento significativo dessas organizações, que surgiram com intuito de
prestação de serviços sociais, de ajuda mútua e de solidariedade. Foi um movimento
originário da Europa Ocidental e da América do Norte, entretanto, nas décadas de 60 e
70, tornou-se um fenômeno mundial.
Essa explosão não se deu exclusivamente no número dessas organizações, mas
na atuação em variados setores de interesse público, tais como no desenvolvimento dos
países do Terceiro Mundo, na proteção dos direitos humanos e do meio ambiente –
resultando, quanto a este último, o que Ana Luisa Riquito denominou “esverdejamento
da consciência coletiva27”.
A delimitação do conceito de organizações não governamentais se traduz numa
certa dificuldade, posto não existir uma concepção formal comumente aceita. Em uma
acepção mais abrangente, pode-se defini-las como associações ou instituições, criadas
por
iniciativa
privada
ou
mista,
e
com
exclusão
de
qualquer
acordo
28
intergovernamental , sem fins lucrativos, com o objetivo de influenciar ou corrigir a
atuação dos sujeitos do Direito Internacional, notadamente dos Estados soberanos e das
Organizações Internacionais29.
Apesar da possibilidade de serem instituições mistas, é necessário ressaltar que a
participação de entidades governamentais é admitida, contanto que não haja nenhuma
interferência na viabilização dos objetivos organizacionais. Não possuem finalidade
25 SILVA
, Roberto Luiz. Direito Internacional Público. 3ª Edição. Del Rey: Belo Horizonte, 2008, p.184.
26 HOBE, Stephan. Non Governmental Organizations. In R. Wolfrum (Ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford University
Press, 2010, online edition. Disponível em: <http://www.mpepil.com.ezproxy.ub.unimaas.nl/subscriber_article?script=yes&id=/epil/entries/law-9780199231690e968&recno=1&searchType=Advanced&title=non+governmental+organizations>, acesso em: 13 de junho de 2010, pg. 9.
27 RIQUITO, Ana Luisa .Variações sobre a Nova Sociedade Civil Mundial. ONGs Internacionais: Um Sujeito Sem Personalidade? In: Nação e Defesa, nº.
97, 2001, p. 212.
28 DINH, Nguyen Quoc; DAILLER, Patrick ; PELLET, Allain. Direito Internacional Público. 2ª Edição. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian, 2003, p.659.
29 PEREIRA, André Gonçalves; QUADROS, Fausto de. Manual de Direito Internacional Público. 3ª Edição. Lisboa: Almedina, 2009, p.402.
10
lucrativa, de modo que as rendas da instituição não são divididas entre os integrantes e o
corpo dirigente. Toda a parcela de patrimônio deve ser aplicada na persecução dos
propósitos do objeto social.
No presente trabalho estudar-se-ão as ONGs internacionais, que além dos
requisitos supramencionados, para terem a qualificação de internacionais precisam
desenvolver suas atividades em mais de um Estado e possuir membros de
nacionalidades diferentes. Atualmente, essas organizações vêm ganhando destaque cada
vez maior através da produção de orientações de “políticas públicas internacionais” 30.
2.1
NATUREZA JURÍDICA
Sujeitos são, na esfera jurídica, todos aqueles que forem titulares de direitos e
deveres perante determinada ordem jurídica. Sujeitos de Direito Internacional,
consequentemente, são todos aqueles suscetíveis de possuírem direitos e obrigações no
plano internacional.
Entre os sujeitos de Direito Internacional temos os Estados, que são os sujeitos
primários por excelência, e que usufruem de uma capacidade jurídica internacional
absoluta. Em seguida, temos os sujeitos de capacidade limitada, e que de acordo com a
classificação de Pereira e Quadros, são sujeitos com base territorial, sujeitos sem base
territorial, exceções para a Santa Sé e a Ordem de Malta, os indivíduos e as
organizações internacionais31.
As organizações não governamentais, objeto do presente estudo, possuem
personalidade jurídica de direito interno do Estado que as sedia. Este, ao reconhecerlhes a personalidade, concede-lhes poderes para prosseguirem suas atividades. No
entanto, a doutrina majoritária entende que as ONGs não são sujeitos de Direito
Internacional e não possuem personalidade jurídica para tal32.
Em sentido contrário, Quoc Dinh, Daillier e Pellet entendem que essas
organizações possuem “personalidade derivada, funcional e relativa33” e para Pereira e
30 MACHADO, Jónatas E. M. Direito Internacional: Do Paradigma Clássico ao Pós- 11 de Setembro. 2ª Edição. Coimbra: Coimbra Editora, 2004, p. 240.
31 PEREIRA, André Gonçalves; QUADROS, Fausto de. Manual.., cit., p. 303.
32 Nesse sentido ver SILVA, Roberto Luiz Direito Internacional Público. 3ª Edição. Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 184-185; SOARES, Guido Fernando
.
Silva. Curso de Direito Internacional Público. 2ª Edição. São Paulo: Editora Atlas, 2004, p.154-155.
33 DINH, Nguyen Quoc et all. Direito Internacional..., cit., p 661.
11
Quadros34 elas possuem personalidade jurídica iniciante dentro do ordenamento jurídico
internacional, sendo sua capacidade jurídica limitada pelas atividades que
desempenham.
A posição das organizações não governamentais, no cenário internacional,
encontra-se incerta. Não obstante o papel por elas desenvolvido, não existe um
instrumento internacional que regulamente suas atividades, seu âmbito de atuação e nem
sua personalidade jurídica.
Em âmbito regional, o Conselho da Europa, em 24 de abril de 1986,
regulamentou a matéria com a Convenção Europeia sobre o Reconhecimento da
Personalidade Jurídica das Organizações Internacionais Não Governamentais. No seu
preâmbulo, a Convenção reconhece a utilidade da participação das ONGs na
comunidade internacional e a sua contribuição para a concretização dos princípios e
objetivos, não só do Estatuto do Conselho da Europa mas também nos da Carta da
ONU35, e define em seu artigo 1º que as organizações não governamentais reguladas
sejam ONGs sem finalidade lucrativa, mas que tenham relevância internacional; sejam
criadas por ato relevante de direito interno de um Estado- parte; exerçam uma atividade
em pelo menos dois Estados; tenham sede estatutária no território de uma parte e sua
sede real no território desta ou de outra parte.
O artigo 2º estabelece não uma nova personalidade jurídica internacional às
organizações não governamentais, mas se limita a conceder que a personalidade e a
capacidade jurídica delas, reconhecidas pelo Direito interno de um Estado-parte onde
tenham sede estatutária, sejam reconhecidas de pleno direito no território das outras
partes. Dessa forma, esse reconhecimento somente se dá quando os Estados-membros
do Conselho da Europa ratificarem a Convenção, depois de cumpridos os requisitos nela
fixados 36.
A Carta Social Europeia dispõe que informações fornecidas por ONGs sobre a
aplicação da Convenção no território dos Estados signatários sejam incluídas em seus
relatórios. Ana Luisa Riquito observa que o Protocolo Adicional de 1995 foi mais além
34 CYNTHIA SOARES CARNEIRO vai ainda mais longe e afirma que as ONGs, como associações que representam a sociedade civil, não são somente
destinatárias de direitos e obrigações no plano internacional, como também possuem personalidade internacional e capacidade de agir mais ampla que a do
individuo, que é claramente reconhecido pela doutrina, como sujeito de Direito Internacional com capacidade jurídica limitada. Artigo 71, Capítulo X- Conselho
Econômico Social. In: Comentário à Carta das Nações Unidas. Leonardo Nemer Caldeira Brant (Org.), Belo Horizonte: Cedin, 2008, p. 959.
35 Convenção Europeia sobre o Reconhecimento da Personalidade Jurídica das Organizações Internacionais Não Governamentais. Disponível em:
http://www.gddc.pt/cooperacao/materia-civil-comercial/ce/ce-124-rar.htm. Acesso em 31 de janeiro de 2010.
36 PEREIRA, André Gonçalves; QUADROS, Fausto de. Manual.., cit., p. 310.
12
e garantiu locus standi às ONGs que possuem estatuto consultivo junto ao Conselho,
para apresentar uma queixa coletiva37.
No decorrer dos últimos anos, percebeu-se uma clara mudança quanto ao
envolvimento e à participação de novos atores no cenário internacional, notadamente
com as organizações não governamentais e outros atores não estatais, em uma
irreversível “senda de privatização das relações internacionais” 38.
2.2 ATUAÇÕES DAS ONGS NO PLANO INTERNACIONAL
As ONGs podem estar ligadas a organizações internacionais, como é o caso da
Organização das Nações Unidas39, da Organização Internacional do Trabalho- OIT-,
entre outras. Nesta última, excepcionalmente, sindicatos, empresários e entidades
governamentais se articulam em níveis de igualdade, mas essa não é a regra.
A ONU, no artigo 7140 da sua Carta apresentou a possibilidade de diálogo, até
então inédito, entre uma organização internacional e associações da sociedade civil,
garantindo-lhes o estatuto consultivo. Esse estatuto foi conferido na esfera do Conselho
Econômico e Social e prevê participação dessas associações como observadoras em
seus foros, podendo inclusive, submeter declarações escritas e orais ao Conselho, desde
que dentro dos parâmetros fixados pela própria organização.
Por motivo de artigo 71 não definir critérios para a participação das ONGs, foi
criado em 1946 o atualmente denominado Comitê Encarregado das Organizações Não
Governamentais, que, entre, as suas funções, já redigiu relatórios utilizados pelo
Conselho para embasar certas decisões referentes a normas gerais de procedimentos
com as instituições não estatais41. Dentre essas normas, foi editada, em 23 de maio de
1968, a Resolução 1296 (LXIV), uma substituição à Resolução 288 B(X) de 1950, que
regulamentava os critérios para a entrada e a participação das ONGs nas conferências
37 RIQUITO, Ana Luisa. Variações..., cit., p. 222.
38 GOUVEIA, Jorge Bacelar. Manual de Direito Internacional Público. 3ª Edição. Coimbra: Almedina, 2008, p.600.
39 Doravante denominada pela sigla ONU.
40 Artigo 71, Carta das Nações Unidas: “O Conselho Econômico e Social poderá entrar nos entendimentos convenientes para a consulta com organizações não
governamentais, encarregadas de questões que estiverem dentro da sua própria competência. Tais entendimentos poderão ser feitos com organizações
internacionais e, quando for o caso, com organizações nacionais, depois de efetuadas consultas com o Membro das Nações Unidas no caso”. Disponível em:
http://www.onu-brasil.org.br/doc5.php. Acesso em 30 de janeiro de 2010.
41 CARNEIRO, Cynthia Soares. Capítulo X..., cit., p.950.
13
internacionais convocadas pela ONU. Em 25 de julho de 1996, foi adotada a Resolução
1996/3142, que alterou e aperfeiçoou as resoluções anteriores.
Foram fixadas as regras para a análise dos requerimentos de admissão das
organizações não governamentais, os procedimentos em caso de aceitação ou de recusa,
os limites de suas participações e também os casos de suspensão e/ou retirada do
estatuto consultivo. Essa resolução estabeleceu também três categorias de status
consultivo: geral, especial e Roster.
A primeira categoria, denominada geral, são as organizações que compreendem
em suas finalidades vários temas abrangidos pelas atividades do Conselho e de seus
órgãos subsidiários e que denotem capacidade para cooperar para a consecução dos
objetivos das Nações Unidas.
O status consultivo especial é mais limitado e é conferido às ONGs dedicadas
apenas a algum campo específico, mais restrito entre aqueles desenvolvidos pelo
Conselho.
E, por fim, as organizações que não se encaixam em nenhuma das categorias
citadas, mas que podem fazer contribuições ocasionais e úteis para o Conselho e seus
órgãos subsidiários, inclusive a outros órgãos das Nações Unidas, dentro de suas
competências, são incluídas em uma lista, Roster, mas que não são qualificadas com o
status consultivo geral nem especial43.
A resolução supramencionada oficializou a participação das organizações não
governamentais nas sessões do Conselho, nas Conferências Internacionais da ONU e
também nos trabalhos preparatórios, na qualidade de observadores44. Para a participação
das ONGs no sistema da ONU, elas precisam ter garantia de representatividade, mais de
dois anos de existência e de atuação, podendo receber incentivos estaduais, mas que não
ultrapassem o montante de 30%, e suas decisões internas tem de ser tomadas, por vias
democráticas.
Com os avanços advindos dessa resolução, notam-se a importância e o
crescimento do papel das organizações não governamentais no cenário internacional
atual.
42 Resolução 1996/31, disponível em: http://esango.un.org/paperless/Web?page=static&content=resolution. Acesso em 30 de janeiro de 2010.
43 Resolução 1996/31, parágrafo 24.
44 Resolução 1996/31, parágrafo 42
.
14
Jónatas Machado salienta que as organizações não governamentais são as
grandes impulsionadoras do nascimento da sociedade civil global45, haja vista a
importância que esses novos atores vêm obtendo nos últimos anos. Observando-se a
multiplicidade de campos de atuação dessas instituições, suas atividades de fiscalização
de cumprimento dos acordos internacionais, de busca e transmissão da informação, têm
lhes granjeado acesso aos principais fóruns internacionais e possibilitando um maior
acesso e participação na tomada de decisão.
3.
DESASTRES AMBIENTAIS
Desastre46 é um acontecimento inesperado, podendo ser natural ou provocado
por ação humana, susceptível de provocar vítimas, prejuízos materiais e ambientais.
Assim, se um evento geofísico resulta em elevado número de vítimas e gera um grande
prejuízo econômico pode-se defini-lo como um desastre natural. Seguindo essa ideia, se
um fenômeno natural acontece em uma região desprovida de interesses humanos, não
constituiria uma calamidade.
Entretanto, com a atual interdependência do meio ambiente com o homem, as
devastações que afetam o meio ambiente puramente podem ser definidas como
catástrofes47. Reduzir o conceito de desastre a uma relação causa/efeito com a presença
humana não condiz com a real percepção do acontecimento natural como resultante de
forças inevitáveis da natureza48.
45 MACHADO, Jónatas E. M. Direito Internacional..., cit., p. 239. De acordo com ANA FLÁVIA BARROS- PLATIAU “a sociedade civil global, como
Wapner define, é tudo que se encontra entre as esferas pública e individual, ou seja, o que há abaixo do Estado e acima do indivíduo. A sua maior diferença com o
conceito de sociedade internacional é o fato de ressaltar o papel dos atores não- estatais, cada vez mais independentes dos Estados.” Novos Atores, Governança
Global e o Direito Internacional Ambiental. In: Meio Ambiente, Vol. I. Grandes Eventos. Brasília: Escola Superior do Ministério Público, 2004, p. 4.
46 De acordo com a Resolução nº. 2 da Política Nacional de Defesa Civil do Brasil, desastre natural é “o resultado de eventos adversos, naturais ou provocados
pelo homem, sobre um ecossistema vulnerável, causando danos humanos, materiais e ambientais e consequentes prejuízos econômicos e sociais. A intensidade de
um desastre depende da interação entre a magnitude do evento adverso e a vulnerabilidade do sistema, e é quantificada em função de danos e prejuízos”.
Disponível em: http://defesacivil.gov.br/politica/index.asp. Acesso em 10 de Julho de 2010.
47GARBACCIO, Grace Ladeira; PAGEAUX, Mathieu. Visão Europeia do Direito das Catástrofes. In: Direito Ambiental, Mudanças Climáticas e Desastres.
Impacto nas Cidades e no Patrimônio Cultural. Antônio Herman Benjamim, Eladio Lecey, Sílvia Cappelli (orgs.), São Paulo, Imprensa Oficial do Estado de São
Paulo, Vol. II, 2009, p.293.
48 Em sentido contrário, JEAN-PIERRE DUPUY aduz que “Um risco natural caracteriza-se pela combinação do acaso (ou seja, do fenômeno geológico gerador)
com a vulnerabilidade (o efeito sobre agrupamentos humanos). O que caracteriza hoje um risco, no plano de seu impacto, o que faz dele uma catástrofe, é a
exposição dos homens. Nesta medida, uma das conclusões do decênio internacional para a prevenção das catástrofes naturais (DIPCN), que terminou em 2000, foi
considerar que já não fazia sentido falar de <catástrofe natural>. Se o acaso natural existe, e não o podemos impedir, é a vulnerabilidade social que transforma o
fenômeno em catástrofe”. Ainda há catástrofes naturais? In: Análise Social. Revista do Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, vol. XLI, nº.
181, 2006, p.1183.
15
Claro que não se pode negar e nem poderia deixar de ser discutido o impacto que
a atuação humana produziu e ainda produz sobre o planeta. O homem, agindo sob o
prisma de superioridade sobre a natureza, através da exploração desenfreada dos
recursos naturais, da explosão demográfica, da urbanização desordenada, da poluição,
do desmatamento entre outras coisas, afeta de forma profunda o meio ambiente e, com
isso, as mudanças nos ecossistemas e no planeta já são visíveis.
As mudanças climáticas, notadamente o aquecimento global, estão, sem sombra
de dúvida, intimamente ligadas ao aumento dos extremos climáticos49.
E o questionamento que surge é até que ponto essas calamidades são realmente
naturais? Peter Walker observa que, apesar de inundações na China e secas na África se
enquadrarem como desastres naturais, no que diz respeito às inundações, muitas vezes
elas têm a ver não só com a quantidade de chuva, mas também como o uso
indiscriminado da terra. Ele exemplifica com a ocorrência do tsunami que atingiu Papua
Nova Guiné, em 1998, e que teve consequências pioradas por causa do desmatamento
resultante da exploração madeireira na região e com as ocorrências de fome derivadas
da seca extrema no continente africano, que muitas vezes coincidiram com conflitos das
mais variadas intensidades50.
Dados da Cruz Vermelha revelam que, em comparação com 1989-1998, a
década passada teve um aumento de mortes por catástrofes em 62%, e o número de
pessoas afetadas por esses eventos aumentou em 26%51. Pode se concluir, então, que as
mudanças climáticas52 com as intervenções humanas na natureza são fatores que afetam
sim e de maneira substancial a incidência dos desastres naturais.
49 Apesar das alterações climáticas no planeta terem impulsionado um movimento crescente de preocupação quanto aos reais e potenciais efeitos de um desastre
natural e da assistência a ser prestada nesses casos, esse tema já se encontrava há algum tempo na agenda mundial. Prova disso foi a criação, em 1927, no âmbito
da Liga das Nações, da União Internacional do Socorro (International Relief Union), que tinha como objetivo “oferecer assistência em caso de catástrofes que
superassem os recursos das populações atingidas; coordenar as organizações de ajuda humanitária durante calamidades públicas; promover o estudo da prevenção
de desastres e influenciar a assistência mútua internacional”. Não obstante a inovação que a União representava em relação às preocupações dos Estados quanto à
assistência humanitária em casos de catástrofes naturais, essa nunca chegou a ter plena efetividade. As dificuldades enfrentadas por esse organismo, foram
oriundas em grande parte, do seu orçamento reduzido, que lhe possibilitou uma atuação meramente simbólica e por ter ser restringido aos meios administrativos e
burocráticos URIOSTE, Alejandra de. When Will Help Be on the Way? The Status of International Disasters Response Law. In: Tulane Journal of
International and Comparative Law, Vol. 15, issue 1, 2006, p. 181- 206, p. 183-184; COURSEN- NEFF, Zama. Preventive Measures Pertaining to
Unconventional Threats to Peace such as Natural and Humanitarian Disasters. In: New York University Journal of International Law and Politics, Vol. I,
issues 3/ 4, 1998, p. 645-708, p. 645-646.
50 WALKER, Peter. Victims of Natural Disaster and the Right to Humanitarian Assistance: a Practitioner´s View. In: International Review of the Red
Cross. Disponível em: <http://www.icrc.org/web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/57jpje?opendocument> Acesso em 15 de Fevereiro de 2010.
51 World Disasters Reports, International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies, 2009, p. 180.
52 Em 1988, as Nações Unidas juntamente com a Organização Meteorológica Mundial e o Programa das nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA)
estabeleceram o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas – IPCC (sigla em inglês para Intergovernmental Panel on Climate Change) com o
propósito de avaliar, analisar e fornecer dados e informações científicas, técnicas e sócio - econômicas sobre as alterações climáticas. É uma organização científica
e por sua natureza intergovernamental está aberta para a participação de todos os países da ONU e da Organização Meteorológica Mundial. Mais informações
disponíveis em: http://www.ipcc.ch/organization/organization_history.htm Acesso em 11 de Julho de 2010.
16
Ante essa percepção, as Nações Unidas declararam os anos 90 como a Década
Internacional para Redução dos Desastres Naturais. Posteriormente, em dezembro de
1999, a organização declarou por meio da Resolução 44/236 e depois confirmou com a
Resolução 56/195 que a segunda quarta-feira de outubro seria o Dia Internacional para
Redução de Desastres Naturais.
Ainda em 1999, também foi criada no âmbito das Nações Unidas, a Estratégia
Internacional para Redução de Desastres (International Strategy for Disasters
Reduction- ISDR), que surgiu com o objetivo de conscientizar, promover e desenvolver
um compromisso com autoridades públicas sobre risco, vulnerabilidade e redução dos
desastres, difusão da informação e de conhecimentos científicos, de modo a reduzir as
perdas humanas, sociais, econômicas e ambientais53.
A crescente preocupação mundial com as calamidades naturais é um fator que
pode ser mensurado. O número de mortos resultantes dessas tragédias e os prejuízos que
delas decorrem chamam a atenção dos governos e, com isso, atenta-se para uma maior
inclusão nas políticas públicas de questões relativas à prevenção e à redução dos riscos.
Nos países desenvolvidos, como Japão e Estados Unidos que costumam ser
afetados
por
fenômenos
naturais,
já
se
encontram
bastante
desenvolvidos
tecnologicamente e com infraestrutura para lidar com acontecimentos de tal magnitude.
Mas nem eles estão imunes às consequências que podem vir a ser devastadoras. Um
grande exemplo foi o furacão Katrina, que em 2005 devastou Nova Orleães, no sul dos
Estados Unidos, e que deixou um rastro de milhares de mortos e um prejuízo que
chegou a bilhões de dólares.
Quando os eventos de natureza catastrófica atingem países em desenvolvimento,
os resultados são ainda mais alarmantes. Em uma gama de fatores que vai desde a
inexistência de estruturas aptas para lidar com essas situações, aliada à concentração de
populações em áreas vulneráveis, a carência de recursos financeiros não só na
prevenção, mas principalmente na recuperação, acaba por resultar em tragédias de
grandes proporções. Um dos problemas resultantes dos desastres tem sido o aumento do
número de refugiados ambientais. As alterações climáticas no planeta têm ocasionado
secas prolongadas, aumento na incidência de chuvas e dos próprios fenômenos naturais,
obrigando, dessa forma, que milhares de pessoas abandonem suas casas e migrem em
busca de melhores condições. As correntes migratórias impulsionadas por problemas
53 Estratégia Internacional para Redução de Desastres- International Strategy for Disasters Reduction- ISDR. Mais informações disponíveis em:
http://www.unisdr.org/eng/about_isdr/isdr-mission-objectives-eng.htm Acesso em 10 de Julho de 2010.
17
ambientais e calamidades naturais tendem a sobrecarregar as estruturas dos locais onde
os refugiados procuram abrigo e com isso, inicia-se um ciclo inesgotável de problemas.
E é nesse cenário que surge a atuação de organismos da sociedade civil, como as
ONGs e, em especial, a Cruz Vermelha, com intuito de fornecer condições mínimas de
subsistência para aqueles vitimados por esses eventos catastróficos.
Contudo, os desastres naturais estudados neste trabalho serão limitados a
fenômenos naturais, tais como terremotos, inundações, furacões, tsunamis, erupções
vulcânicas, não englobando calamidades resultantes da ação humana, os chamados
desastres tecnológicos.
4. COMITÊ INTERNACIONAL DA CRUZ VERMELHA
Em 1859, o médico suíço Henry Dunant, ao presenciar o fim da Batalha de
Solferino, entre a França e a Áustria, ficou chocado diante do abandono dos feridos e
dos mortos em combate. Dessa forma, resolveu, juntamente com mais cinco pessoas
criar uma organização voluntária, neutra, que teria como objetivo a assistência aos
feridos e aos mortos em conflitos. Dunant também visualizou a necessidade de se criar
um acordo internacional para garantir a proteção dos feridos e dos que atuavam na
assistência em campos de batalha.
Em função dos seus esforços, foi criado, primeiramente, o Comitê Internacional
para Ajuda aos Militares Feridos, que mais tarde se transformou no Comitê
Internacional da Cruz Vermelha. E esse Comitê organizou, em 1864, uma conferência
em Genebra, em convênio com o governo suíço, que resultou na Convenção para
Melhoria das Condições dos Feridos nos Exércitos no Terreno, o embrião da I
Convenção de Genebra para proteção das vítimas de guerra. Posteriormente, foram
criadas as Sociedades Nacionais, e suas atividades se espalharam pela Europa e, em
seguida, por uma série de outros países.
Durante a Segunda Guerra Mundial, a Cruz Vermelha teve uma atuação intensa,
especialmente com os prisioneiros e com os seus repatriamentos54. Em 1949, foram
aprovadas as quatro Convenções de Genebra e, em 1977, os dois protocolos adicionais.
54 GASSER, Hans- Peter. International Committee of the Red Cross. In: R. Wolfrum (Ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law, Oxford
University
Press,
2010,
online
edition.
Disponível
em:
e310&recno=1&author=Gasser . Acesso em 15 de Janeiro de 2010.
http://www.mpepil.com/subscriber_article?script=yes&id=/epil/entries/law-9780199231690-
18
O Movimento Internacional da Cruz Vermelha é formado pelo Comitê
Internacional da Cruz Vermelha55, Sociedades Nacionais da Cruz Vermelha e do
Crescente Vermelho e Federação Internacional de Sociedades da Cruz Vermelha e do
Crescente Vermelho. O CICV, as Sociedades Nacionais e a Federação Internacional são
organizações independentes, mas possuem como mais alta autoridade a Conferência
Internacional, que se reúne, a princípio, em período de quatro em quatro anos ou quando
há, excepcionalmente, um caso de necessidade extraordinária, com os representantes
dos Estados-membros das Convenções de Genebra56.
Os Estatutos do Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente
Vermelho57 foram adotados primeiramente na Conferência Internacional de 1986, sendo
complementados em 1995 (pela Resolução VII) e por fim, em 2006, pela Resolução I da
29ª Conferência Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho. Os Estatutos
determinam a relação entre as duas instituições; e o Acordo de Sevilha, de 1997,
explicita a responsabilidade e os princípios que regem o Movimento.
O Comitê é o órgão fundador do movimento é ele que coordena as ações
internacionais da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho. É composto de 15 a 25
membros, de nacionalidade suíça, que tenham experiência e vasto conhecimento em
assuntos humanitários. O Comitê se reúne durante o ano em assembleia, que fixa os
objetivos, as políticas a serem tomadas, bem como aprova o orçamento e elege o
presidente do Comitê. O mandato do presidente é de um período de quatro anos
renovável por mais quatro.
As atividades do Movimento da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho são
embasadas
pelos
princípios
da
Humanidade,
Imparcialidade,
Neutralidade,
Independência, Voluntariado, Unidade e Universalidade. Esses princípios, que foram
estabelecidos na 20ª Conferência Internacional da Cruz Vermelha de 1965, seguem uma
hierarquia apoiados no princípio fundamental da Humanidade e têm como objetivo
colocar regras de conduta para a atuação humanitária58.
55 De agora em diante denominado pela sigla CICV
.
56 Descubra o CICV, disponível em: http://www.icrc.org/Web/por/sitepor0.nsf/htmlall/p0790/$File/ICRC_007_0790.PDF. Acesso em 15 de fevereiro de 2010.
57 Mais informações sobre os Estatutos <http://www.ifrc.org/Docs/pubs/who/constitution/120500-statutory-texts-en.pdf>
58 Esses princípios são divididos em substanciais, derivados e orgânicos.
Os princípios substanciais são aqueles que se consubstanciam em um fim e não em meios, já os derivados são os que garantem a transposição dos substanciais para
a realidade dos fatos e, por fim, os princípios orgânicos versam sobre as regras de aplicação sobre a forma e o funcionamento da organização58.
Humanidade é o princípio basilar do Movimento, e afirma, em seu âmbito nacional e internacional, seu dever em prevenir e aliviar o sofrimento humano, bem
como empenhar-se no respeito à pessoa humana, na proteção da vida e da saúde. Estimula a compreensão mútua, a amizade, a cooperação e a paz entre os povos.
O princípio da Imparcialidade compromete-se ao socorro dos que dele necessitam, não havendo distinção entre raça, nacionalidade, religião, condição social ou
vinculação política, priorizando somente os casos de maior necessidade.
19
O financiamento da organização é feito por meio de contribuições voluntárias
dos Estados signatários das Convenções de Genebra, das Sociedades Nacionais da Cruz
Vermelha e do Crescente Vermelho, de organizações supraestatais e de fundos de
origem público e privado. As contribuições podem ser feitas de várias maneiras,
podendo ser por meio de alimentos, de dinheiro, de serviços. A maior parte do
financiamento provém de um grupo denominado Grupo de Doadores, formado por
doadores governamentais e internacionais, que doam por ano o mínimo de 10 milhões
de francos suíços. Ainda assim, a organização faz apelos para aumentar as contribuições
e, com isso, ter a capacidade financeira para atuar em todas as situações em que sua
presença se faz necessária59.
4.1 NATUREZA JURÍDICA
A natureza jurídica do Comitê Internacional da Cruz Vermelha se destaca dentro
do quadro legal em que outras organizações não governamentais se inserem.
A Cruz Vermelha é uma associação criada em consonância com o direito interno
suíço, regida pelos artigos 60 e seguintes do Código Civil desse país, mas que tem como
característica relevante sua atuação no campo do Direito Internacional, mais
especificamente no Direito Internacional Humanitário. Suas ações no domínio
humanitário, agindo sob o prisma de um serviço público internacional60, permitem-lhe
que intervenha no território de determinados Estados para que exerça sua missão de
assistência aos necessitados.
A base legal de sua atuação vem das quatro Convenções de Genebra de 1949. A
primeira Convenção diz respeito à proteção dos feridos e enfermos; a segunda é relativa
aos náufragos, feridos e enfermos no mar; a terceira refere-se aos prisioneiros de guerra
e a última à proteção dos civis em tempo de guerra61. Em 1977, foram adotados dois
Neutralidade tem como objetivo envolver-se nas situações de conflito, sem qualquer interferência nas questões de matéria política, racial, religiosa e ideológica, de
modo a conservar a confiança de todas as partes.
Independência- visa levar as Sociedades Nacionais a atuarem em apoio ao poder público, com suas atividades submetidas às normas dos seus respectivos países,
mas conservando sempre uma autonomia para agir dentro dos princípios que regem o movimento.
Voluntariado objetiva auxiliar desinteressadamente aqueles que necessitam de ajuda.
Unidade - em cada país só pode haver uma Sociedade da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho, acessível a todos de maneira a atuar dentro de todo o território.
Universalidade - sendo a Cruz Vermelha uma instituição universal, todas as sociedades têm direitos iguais e o dever de se ajudarem umas às outras.
59 Descubra o CICV, p. 51.
60 PEREIRA, André Gonçalves; QUADROS, Fausto de. Manual..., cit., p. 403.
61 BORGES, Leonardo Estrela. O Direito Internacional Humanitário. Belo Horizonte: Editora Del Rey, 2006, p. 28
.
20
protocolos, com o objetivo de complementar as lacunas existentes nas Convenções
citadas.
Desse modo, apesar da sua origem e ligação com o estado suíço, país da sede da
organização, o Comitê, pela importância das suas atividades internacionais, possui uma
natureza jurídica sui generis, que lhe é conferida diante dos inúmeros Acordos sede e
Convenções assinadas com diversos países.
Os acordos com os Estados lhe concedem uma serie de privilégios e imunidades,
em um status quase diplomático, em que não somente é garantida a independência e a
liberdade de ação, mas a inviolabilidade das suas instalações e também a imunidade de
jurisdição e execução da instituição e de seus funcionários62. Os privilégios e
imunidades de que ela goza lhe permitem atuar dentro da esfera da neutralidade e da
independência, possibilitando, assim, que ela cumpra sua missão e garanta a confiança
entre as partes em conflito.
Pode-se afirmar que o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, não obstante a
sua característica não governamental e não lucrativa, é um sujeito internacional, mas
com personalidade jurídica limitada, posto que sua atuação é restrita aos objetivos
estabelecidos nas Convenções de Genebra. Wladimir Brito observa que, examinando a
prática internacional, percebe-se a atribuição de direitos e obrigações a essa organização
e ressalta inclusive, a sua contribuição na produção normativa do Direito das Gentes,
quando participa da celebração de tratados e acordos internacionais63.
A sua personalidade jurídica internacional foi reconhecida pela Organização das
Nações Unidas através da Resolução 45/664, de 16 de outubro de 1990, que lhe
concedeu o status de observador na Assembleia Geral e lhe garantiu uma gama de
direitos necessários ao exercício de sua missão.
O Comitê atua como observador, não somente na Assembleia Geral da ONU,
mas em várias agências dessa instituição como o “OCHA-UN Office for the
Coordination of Humanitarian Activities”, - o ACNUR - Alto Comissariado das Nações
Unidas
para
Refugiados
–
e
também
em
inúmeras
outras
organizações
intergovernamentais, tais como a União Europeia e União Africana.
62 GASSER, Hans- Peter. International Committee of the Red Cross. In: R. Wolfrum (Ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law,
Oxford University Press, 2010, online edition. Disponível em: Disponível em: http://www.mpepil.com/subscriber_article?script=yes&id=/epil/entries/law9780199231690-e310&recno=1&author=GasserAcesso em 12 de Janeiro de 2010.
63 BRITO, Wladimir. Direito Internacional Público. Coimbra: Coimbra Editora, 2008, p. 449.
64 Resolução 45/6 disponível em: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/563/95/IMG/NR056395.pdf?OpenElement. Acesso em 13 de
Fevereiro de 2010.
21
4.2 PAPEL DA CRUZ VERMELHA COMO APLICADORA DO DIREITO
HUMANITÁRIO
Como Leonardo Estrela Borges observa o nascimento do Comitê Internacional
da Cruz Vermelha confunde-se com a origem do próprio direito internacional
humanitário65.
O Direito Humanitário66 é um ramo específico do Direito Internacional Público,
que tem como escopo regulamentar as normas em situações de conflitos armados. Essas
normas têm como finalidade limitar os métodos e meios de guerra e tentar minimizar os
sofrimentos dos que se encontram atingidos pelo conflito.
Esse direito se desenvolveu com base em três correntes, o Direito de Haia, o
Direito de Genebra e o Direito de Nova York. O Direito de Haia, também denominado
como Direito da Guerra, originou-se nas Conferências de Paz ocorridas em 1899 e 1907
e busca regular os meios de condução das hostilidades. O Direito de Genebra, que
engloba as Convenções de Genebra e os Protocolos Adicionais, visa à proteção das
vítimas em caso de conflitos armados.
E por fim, o Direito de Nova York, que se desenrolou com a atuação das Nações
Unidas na esfera do Direito Humanitário67. Com a adoção da Resolução 2444 pela
Assembleia Geral, que reconhecia a necessidade de se aplicarem os princípios
humanitários às situações de conflitos armados, as Nações Unidas adotaram também a
Resolução XXVIII da XX Conferência da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho,
realizada em 1965, e que continha os princípios norteadores em ocorrência de conflitos:
a)
O direito das partes em conflito de escolherem os meios para
prejudicar o inimigo não é ilimitado
b)
A proibição de direcionar ataques contra a população civil como tal;
c)
A distinção, entre os que participam das hostilidades e a população
civil, que deve ser feita a todo tempo, de modo a poupar os últimos sempre que
possível68.
65 BORGES, Leonardo Estrela. O Direito Internacional..., cit., p .63.
66 Esse Direito pode ser entendido como: “As regras internacionais, de origem convencional ou costumeira, que são especificamente destinadas a regulamentar os
problemas humanitários decorrente diretamente dos conflitos armados, internacionais ou não internacionais, e que restringem, por razões humanitárias, o direito
das partes no conflito de empregar métodos e meios de guerra de sua escolha ou que protegem as pessoas e bens afetados ou que podem ser afetados pelo
conflito”. GASSER apud BORGES, Leonardo Estrela.. O Direito Internacional..., cit., p. 16.
67 Nessa atuação das Nações Unidas se destacam: a Resolução 2603 de 1969, relativa a condenação de uso de armas químicas e biológicas; Resolução 2936 que
condena o uso de armas e forças nucleares; a Declaração sobre a Proteção das Mulheres e Crianças em Período de Urgência e Conflitos Armados de 1974 e a
Convenção sobre a Proibição do Uso de Técnicas de Modificação Ambiental para Fins Militares ou Quaisquer outros Fins Hostis, de 1977.
68 Resolução 2444 da Assembleia Geral, disponível em: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/RESOLUTION/GEN/NR0/244/04/IMG/NR024404.pdf?OpenElement.
Acesso em 09 de Julho de 2010.
22
O fortalecimento da relação entre as Nações Unidas e o CICV ocorreu em 1990,
após o Comitê receber o status de observador junto aos fóruns da organização69.
Na esteira do surgimento em julho de 1998, do Tribunal Penal Internacional,
instituído pelo Tratado de Roma, origina-se o Direito de Roma. A instauração desse
Tribunal vem a preencher uma das maiores lacunas existente no Direito Internacional
Penal, ou seja, a falta de um sistema jurisdicional internacional permanente apto para
punir indivíduos acusados de desrespeito aos Direitos Humanos e Direito Humanitário.
A Cruz Vermelha tem entre suas tarefas difundir o Direito Internacional
Humanitário, zelar para a aplicação dele e de suas eventuais violações. Através da
comunicação e na difusão de conhecimentos, o CICV atua em três níveis: na
conscientização; na promoção do DIH através do ensino e da formação e na articulação
entre o Direito Humanitário e os programas públicos de caráter educativo, jurídico e
operacional70.
O Comitê, por meio da Assessoria de Direito Humanitário, estimula os Estadosmembros das Convenções de Genebra a adotarem legislação no sentido de aplicar o
Direito Humanitário nacionalmente. Ele também procura maneiras de promover a
implementação das disposições pertinentes a esse direito, inclusive por meio do
desenvolvimento de novas normas71.
Embora sejam os Estados os principais aplicadores desse direito, seus preceitos
se materializam por meio da atuação da Cruz Vermelha.
4.2.1. Proteção e Assistência
A atuação do Comitê Internacional da Cruz Vermelha se realiza em duas frentes:
a da proteção e da assistência, e ambas são abordadas e regidas pelas Convenções de
Genebra de 1949.
69 O Direito Internacional Humanitária e Direitos Humanos. Ficha Informativa sobre Direitos Humanos nº. 13, Rev. I. Gabinete de Documentação e Direito
Comparado, Procuradoria Geral da República, Lisboa, 2001, p.13.
70 Descubra o CICV, p. 41.
71 Descubra o CICV, p. 16.
23
O sentido de assistência engloba dois conceitos, a assistência em si mesmo e o
instituto da proteção. A proteção se desenvolve antes da assistência, e esta só acontece
quando a primeira não funciona72.
Em situações de urgência ou de conflitos armados a organização busca garantir o
respeito pelas normas de Direito Humanitário, relembrando as partes dos seus deveres e
direitos assegurados pelas Convenções de Genebra.
O CICV busca, através do contato com as partes em combate, proteger a vida, a
saúde e a pessoa humana. Dessa forma, suas atividades procuram minimizar os perigos
e ameaças que afligem as pessoas, em meio ao conflito ou estados de urgência, e
prevenir ou pôr um fim às situações de violações dos direitos humanos.
A Cruz Vermelha tem como compromisso a proteção e a assistência dos que se
encontram em desamparo, e para isso, opera em diálogo com os atores estatais e os não
estatais, buscando a promoção, a difusão e a aplicabilidade das regras de Direito
Humanitário. Assim, a ação protética deve anteceder a assistencialista, com o objetivo
de sempre de evitar que se recorra a ultima. No entanto, caso isso seja possível, a
assistência deverá sempre ser acompanhada da proteção73.
O Instituto de Direito Internacional (IDI) adotou no Relatório Bruges74, de 2003,
a definição de Assistência Humanitária:
Todos os atos, atividades, recursos humanos e materiais para o
fornecimento de bens e serviços de caráter exclusivamente
humanitário, indispensável para a sobrevivência e para a satisfação
das necessidades essenciais das vítimas de catástrofes 75.
O conceito de Assistência tem como ponto fundamental todas e quaisquer ações
com o intuito de minorar o sofrimento daqueles que, seja pela guerra, pelas catástrofes
naturais ou por qualquer outro evento, encontram-se em situação de penúria. Essa ajuda,
geralmente, é feita pelo envio de bens para a satisfação de necessidades básicas
urgentes, como alimentos, medicamentos, ou por envio de profissionais e até suporte
econômico.
72 RAIMUNDO, Isabel. Imperativo Humanitário e Não-Ingerência. Os Novos Desafios do Direito Internacional Contemporâneo. Lisboa: Edições Cosmos,
Instituto de Defesa Nacional, 1999, p. 49.
73 RAIMUNDO, Isabel. Imperativo Humanitário..., cit., p. 49.
74
Relatório
Bruges.
Disponível
em:
http://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:oIcTcWuUMuQJ:www.idi-
iil.org/idiE/resolutionsE/2003_bru_03_en.PDF+Bruges+Resolution&hl=pt-BR&pid=bl&srcid=ADGEESiMgmnq3_j4-kkiCnbrdPmvfTsJXIdFYSJ96gXrajNudNppygH_QW9u68tfy8g_Fl7FKKAEkVGa0pHI4X5MVmmB_FhU5jBoDYESsd7svf_fwJpJsXD6USyZaUrXTCn3dIERId&sig=AHIEt
bSfP8b6qjaBPq7ssfxHBzC97sTKqg Acesso em 15 de Fevereiro de 2010.
75
‘Humanitarian assistance’ means all acts, activities and the human and material resources for the provision of goods and services of an exclusively
humanitarian character, indispensable for the survival and the fulfillment of the essential needs of the victims of disasters. (Artigo 1º.) Tradução nossa.
24
Diante do estudo desse instituto, faz-se necessária a distinção entre assistência
humanitária principal e assistência humanitária subsidiária ou internacional.
Assistência humanitária principal é a prestada pelos Estados onde ocorreu a
emergência humanitária. E ela é, acima de tudo, um dever do Estado atingido, uma vez
que decorre da sua própria soberania e também em função de ser ele o que mais tem
condições de atuar de maneira rápida e eficaz após uma análise das necessidades
exigidas pela ocorrência.
Nesse sentido, Budislav Vukas pondera que o Estado onde ocorreu a emergência
é o principal responsável pela organização, coordenação, disposição e distribuição de
assistência humanitária. No entanto, ele ressalta que nesse dever primário dos Estados
afetados, incluem-se também todos os seus órgãos centrais, autoridades locais e
inclusive os componentes da sociedade civil que são capazes de ajudar, em especial as
ONG nacionais, cuja finalidade é a assistência em tais situações76.
Apesar de ser o sujeito da assistência humanitária primária, o Estado atingido,
em caso de inaptidão de proporcionar o auxílio necessário, tem o dever de permitir a
assistência
humanitária
oferecida
por
outras
instituições
de
vocação
protética/assistencialista e de outros organismos da comunidade internacional.
A assistência subsidiária ou internacional surge concomitante às ações
governamentais ou diante da inércia ou da inaptidão do Estado que as deveria
proporcionar. Essa assistência é prestada por organizações internacionais e organizações
não governamentais de atuação humanitária, tal como a Cruz Vermelha, objeto deste
trabalho.
J. A. Carrillo Salcedo entende que o direito de receber assistência implica o
direito a solicitá-la, ou seja, o direito à assistência humanitária engloba o direito de
solicitar/receber esse auxílio77. De acordo com os “Princípios que regem o Direito à
Assistência Humanitária”, enunciados pelo Instituto Internacional de Direito
Humanitário em 1992, o Estado tem o dever de prestar assistência às vítimas dentro de
seu território; e os outros Estados, as Organizações Internacionais e as ONGs têm o
direito de fornecer a assistência humanitária para as vítimas, mas com o prévio
76 VUKAS, Budislav. Humanitarian Assistance in Cases of Emergency. In: R. Wolfrum (Ed.), The Max Planck Encyclopedia of Public International Law,
Oxford University Press, 2007, online edition. Disponível em: http://www.mpepil.com.ezproxy.ub.unimaas.nl/subscriber_article?script=yes&id=/epil/entries/law9780199231690-e823&recno=1&searchType=Advanced&title=humanitarian+assistance+in+cases+of+emergency. Acesso em 18 de Fevereiro de 2010, parágrafo
20.
77 Carrillo Salcedo apud RUIZ, Rosario Ojinaga. Emergencias Humanitarias y Derecho Internacional: La asistencia a las víctimas. Cruz Roja Española.
Valencia: Tirant lo Blanch, 2005, p.198-199.
25
consentimento do país onde se desenrola a crise78. Em um cenário de multiplicidade de
novos atores, capazes de prestarem essa assistência subsidiária, o Estado, em situações
de emergências humanitárias, deve não só aceitar, mas também facilitar a entrada desses
organismos.
Desse modo, a assistência em um sentido amplo, engloba tanto as ações
destinadas a promover o envio de recursos materiais e econômicos, como as medidas de
proteção das vítimas dos desastres79.
Entretanto, o direito à assistência humanitária em situações de catástrofes
ambientais não possui um escopo legal definido. Apesar de já existirem instrumentos
jurídicos relativos à assistência humanitária, esses são voltados para as que ocorrem em
tempos de conflitos. Ainda assim, pode-se atribuir à assistência humanitária em
desastres naturais, princípios gerais de direito e princípios relacionados com os direitos
humanos.
Os princípios e regras que podem ser aplicados à assistência, tema deste
trabalho, são diversos e somente variam em razão da sua natureza jurídica, posto que
alguns são princípios gerais e normas do direito consuetudinário internacional, outros
são normas ius cogens80 de observância geral e imperativa81. O direito à vida, direito à
liberdade, à integridade física, à dignidade da pessoa humana são princípios mais do que
consolidados na esteira jurídica e embasam o direito à assistência humanitária também
em caso de catástrofes naturais.
O direito à assistência humanitária tem a sua origem no costume internacional.
Sob a ótica da doutrina do direito costumeiro, para que uma norma se cubra de um
caráter obrigatório e vinculativo perante um Estado, tem de existir uma ampla e
uniforme prática, como prova da aceitação dessa regra como direito.
Diante disso, alguns autores afirmam o surgimento de uma nova visão do direito
consuetudinário internacional e entendem como possível a criação de costume por
atores não governamentais, tais como organizações internacionais e algumas
78 FERNANDES, J. Alcaide; MÁRQUEZ CARRASCO, Mª. Del C.; CARRILLO SALCEDO, J. A. La Asistencia Humanitaria en Derecho Internacional
Contemporáneo. Universidad de Sevilha, 1997, p.128.
79 STOFFELS, Ruth Abril. La Asistencia Humanitaria en los Conflictos Armados. Cruz Roja Española, Centro de Estudios de Derecho Internacional
Humanitario. Valencia: Tirant Lo Blanch, 2001, p. 37.
80 As normas de ius cogen estão estabelecidas no artigo 53 da Convenção de Viena sobre o direito dos tratados: “Para os fins da presente Convenção, uma norma
imperativa de Direito Internacional geral é uma norma aceita e reconhecida pela comunidade internacional dos Estados como um todo, como norma da qual
nenhuma derrogação é permitida e que só pode ser modificada por norma ulterior de Direito Internacional geral da mesma natureza”.
81 VUKAS, Budislav. Humanitarian Assistance..., cit., parágrafo 8.
26
organizações não governamentais que tenham relevância no cenário internacional82. As
resoluções sobre esse tema, aprovadas pela Assembleia Geral da ONU também
contribuíram de forma relevante para a criação desse costume.
A Assembleia Geral adotou algumas resoluções nesse sentido, primeiramente
com a Resolução nº. 43/13183, de 8 de dezembro de 1988, que estabeleceu o dever de
prestar socorro aos afetados pela calamidade, com fulcro no princípio do livre acesso às
vítimas, e legitimou assim o direito de assistência subsidiária quando o Estado atingido
for incapaz de atender rápida e prontamente às necessidades que a situação demanda.
Em 14 de dezembro de1990, foi editada a Resolução nº. 45/100 e, em 19 de
dezembro de 1991, foi adotada a Resolução 46/182, denominada Fortalecimento da
Coordenação da Assistência Humanitária de Emergência. Ambas visavam estabelecer
os princípios norteadores da assistência diante de todas as fases existentes nesse
processo.
A Resolução 43/131, em seu parágrafo 8º, considerou também que “o abandono
das vítimas de desastres naturais e situações de emergência semelhantes, sem a ajuda
humanitária constitui uma ameaça à vida humana e ofensa à dignidade humana”.
O parágrafo 6º da Resolução 43/13184 e o parágrafo 7º da Resolução 45/100
incentivam os Estados que se localizam perto das zonas afetadas pelas situações de
emergência a facilitarem o trânsito da assistência e cooperarem com ele. Assim, a
doutrina entende não haver uma obrigação de um Estado terceiro prestar a assistência a
vítimas em território de outro país; contudo, eles têm o dever de facilitar a entrega desse
auxílio e cooperar com ela85.
82 Nesse sentido, GUNNING aduz que “While nations remain powerful entities on the international scene, they no longer have the autonomous authority that
traditional customary law presumed them to have. State actions that develop custom are themselves strongly influenced by a complex structure of international
organizations. Similarly, the traditional theoretical framework upon which customary international law has rested - certain selected assumptions about human
nature and interaction and by analogy states' actions and interaction - are now only a partial description of what nations do in fact. To reflect this shift in power in
international relations, customary international law as well should look to non-state actors as having the ability to create custom. The modification of the
development of customary international law could be achieved in two ways. One approach expands the role of international organizations when their acts are
determined to constitute collective acts of states, so that these acts, which are traditionally understood as only highly influential, would be recognized as part of the
process of custom creation in international law. The second approach recognizes that certain non-governmental organizations have a distinct, measurable impact
on international affairs. As these groups mobilize widespread support, they should be given a legal role in the custom creation process”. GUNNING, Isabelle R.
Modernizing Customary International Law: The Challenge of Human Rights. In: Virginia Journal of International Law, nº. 31, 1991, p. 221-222.
Corroborando esse entendimento ver: HARDCASTLE, Rohan J.; CHUA, Adrian T. L. Humanitarian Assistance: Towards a Right of Access to Victims of
Natural Disasters. Disponível em: http://www.icrc.org/web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/57jpjd?opendocument. Acesso em: 23 fev. 2010.
Essa produção do costume internacional por atores não estatais demonstra cada vez mais o papel que a governança tem exercido, não só no direito interno, mas
claramente no internacional.
83 Resolução 43/131. Disponível em: < http://www.un.org/documents/ga/res/43/a43r131.htm> Acesso em 14 de Fevereiro de 2010.
84 Resolução 43/131, parágrafo 6º: “Urges States in proximity to areas of natural disasters and similar emergency situations, particularly in the case of regions that
are difficult to reach, to participate closely with the affected countries in international efforts with a view to facilitating, to the extent possible, the transit of
humanitarian assistance”.
85 RUIZ, Rosario Ojinaga. Emergencias Humanitarias..., cit., p. 194.
27
A proteção da pessoa humana e de sua dignidade tem sido uma das maiores
preocupações do mundo jurídico, não só no âmbito interno, mas principalmente no
externo. A salvaguarda dos direitos fundamentais são temas cujos princípios competem
ao homem como seu patrimônio comum e devem ser amparados, não podendo mais se
invocar a soberania como impeditivo para o desenvolvimento desses direitos. Dessa
forma, diante da recusa injustificada de um Estado em aceitar a assistência humanitária,
os organismos e as instituições de vocação humanitária podem recorrer a órgãos da
ONU relacionados com a matéria, ou outros organismos regionais ou internacionais no
sentido de se tomarem medidas para induzir o Estado a permitir a assistência e a
impedir o abandono das vítimas86.
E isso ocorreu quando o Conselho de Segurança adotou a Resolução 688, em
abril de 1992, condenando a repressão que Iraque impingia aos curdos e aos xiitas, e
solicitando que esse país pusesse um fim a esses atos, insistindo para que conferisse
acesso imediato às organizações humanitárias, para que estas pudessem assistir a
população necessitada e que colocasse à disposição todos os meios necessários para
alcançar esse objetivo. Assim, foi-se reconhecido, implicitamente, o dever/obrigação do
Estado de aceitar a assistência humanitária subsidiária87.
4.3 ATUAÇÕES DA CRUZ VERMELHA EM DESASTRES AMBIENTAIS
Não obstante o enfoque da atuação da Cruz Vermelha ser diretamente ligado às
situações de conflitos armados, o princípio da humanidade lhe garante atuação perante
circunstâncias não previstas nas Convenções de Genebra, tais como em desastres
ambientais.
O Acordo sobre a Organização das Atividades Internacionais dos Componentes
do Movimento Internacional da Cruz Vermelha, comumente conhecido como Acordo
de Sevilha88, define em seu artigo 5º a atuação das instituições integrantes do
Movimento.
O Comitê Internacional atuará como agência central em situações de conflitos
armados internacionais e não internacionais, e que podem ser simultâneos com desastres
86 VUKAS, Budislav. Humanitarian Assistance..., cit., parágrafo 24.
87 SCHINDLER, Dietrich. Humanitarian Assistance, Humanitarian Interference and International Law. In: Essays in Honor of Wang Teya, Ronald St. J.
MacDonald (Ed.). Great Britain: Kluwer Academic Publishers,1993, p.696.
88 Acordo sobre a Organização das Atividades Internacionais dos Componentes do Movimento Internacional da Cruz Vermelha. Disponível em:
<http://www.icrc.org/web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/57jp4y?opendocument>Acesso em: 12 de Fevereiro.
28
naturais ou tecnológicos. A Federação agirá como agência líder na administração e na
coordenação das atividades do Movimento em emergências naturais e tecnológicas que
ocorram em tempos de paz e que necessitem de recursos superiores aos das Sociedades
Nacionais. A assistência prestada pelas Sociedades Nacionais será coordenada pela
Federação ou pelo CICV.
Em 1993, o Conselho de Delegados adotou a Resolução sobre os Princípios da
Assistência Humanitária e o Código de Conduta no socorro em caso de desastre para o
Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do Crescente Vermelho e Organizações
Não Governamentais89. Esse Código foi elaborado junto às organizações não
governamentais de relevância no cenário internacional e os outros componentes do
Movimento da Cruz Vermelha e teve, como finalidade, fixar as normas e os princípios
de conduta das organizações de vocação humanitária perante situações de emergências e
desastres naturais.
Para o Comitê as situações de desastres requerem medidas a serem tomadas sob
quatro premissas90. Primeiramente, os programas de atuação emergencial devem ser
vistos não como um fim em si mesmo, mas como início de uma série de medidas que
envolvem a assistência em situações de desastres.
As noções de risco e de gestão de desastres devem ser trabalhadas em regiões de
grande incidência desses acontecimentos. Os governos, as organizações não
governamentais e todas as outras estruturas locais devem implementar e aperfeiçoar
seus mecanismos de resposta, de assistência e de desenvolvimento.
Deve haver uma reformulação quanto às doações e aos sistemas de
financiamento, para que essas assegurem às organizações uma capacidade financeira
para atuar em todas as situações em que seja necessário, anulando dessa forma, o
elemento político das contribuições. Deve ser priorizado o desenvolvimento dos
sistemas de redução de riscos, sempre aliados ao desenvolvimento.
89 O artigo 1º do Código estabelece que “o direito de receber e fornecer assistência humanitária constitui um princípio humanitário fundamental que beneficia a
todo cidadão em todos os países. Como membros da comunidade internacional, reconhecemos nossa obrigação de prestar assistência humanitária onde quer que
haja necessidade. Por isso, a importância fundamental do livre acesso às populações afetadas para que seja possível o cumprimento desta responsabilidade. O
principal motivador de nossa intervenção em situações de catástrofe é aliviar o sofrimento humano entre os que estejam menos preparados para suportar as
consequências de uma catástrofe”. O Código de Conduta no socorro em caso de desastre para o Movimento Internacional da Cruz Vermelha e do
Crescente
Vermelho
e
Organizações
Não
Governamentais
se
<http://www.icrc.org/web/por/sitepor0.nsf/htmlall/654h33?opendocument> Acesso em: 18 de Fevereiro de 2010
encontra
disponível
em:
.
90 As premissas abaixo descritas foram desenvolvidas no World Disaster Report, 2001- Focus on Recovery, chapter 01. International Federation of Red Cross
and Red Crescent Societies. Disponível em: http://www.cruzvermelha.pt/publicacoes/95/814-relatorio-mundial-sobre-desastres.html. Acesso em: 12 de Julho de
2010.
29
As organizações de vocação humanitária não têm capacidade para resolver os
problemas sociais existentes nos lugares afetados, nem os problemas resultantes dos
desastres. Os Estados também não devem ficar inertes diante dessas dificuldades.
Destarte, o advento de uma catástrofe deve impulsionar as organizações de ajuda
humanitária, junto aos governos e aos próprios doadores, a estabelecerem projetos
visando à mitigação dos riscos, ao planejamento de estruturas aptas para lidar com essas
situações e ao desenvolvimento de planos para a integração não só do auxílio, mas da
recuperação, da reabilitação e do desenvolvimento das comunidades afetadas. Todos os
elementos civis e políticos devem assumir suas responsabilidades e atuar em
colaboração umas com as outras.
Os desastres naturais geralmente acontecem inesperadamente, e assim para
evitar que a situação das vitimas se deteriore, é necessária uma resposta rápida e
eficiente por parte das autoridades locais. Quando um Estado não se encontra em
condições de fornecer os elementos indispensáveis para uma assistência rápida e efetiva,
deve permitir o auxilio oferecido pela sociedade internacional, assim, ante o
acontecimento de uma emergência natural, que resulte em tragédias de grandes
proporções com elevado número de vítimas e perdas materiais, o Comitê Internacional
se prepara para intervir.
A atuação da Cruz Vermelha se dá primeiramente com a avaliação das
necessidades mais urgentes, pois a assistência varia de acordo como local e com a
natureza da crise. Através da análise da dimensão da tragédia, faz-se mister a
coordenação entre as ações a serem tomadas e os meios e métodos disponíveis para se
alcançar esse objetivo. A capacidade de resposta deve ser feita de maneira rápida e
eficiente, com a utilização dos recursos humanos, materiais e econômicos adequados.
Não obstante a existência de necessidades básicas, tais como medicamentos,
alimentos, atendimento médico, o Comitê leva em consideração todas as necessidades
exigidas pela situação, sejam elas de vestuário, habitação, saneamento e outras
indispensáveis para garantir a dignidade dos que se encontram atingidos pela catástrofe.
A atuação primeira é tentar controlar e impedir a disseminação de doenças, pois
normalmente, após alguma emergência, com a falência das estruturas básicas, a falta de
um sistema de saneamento e água potável resultam em epidemias tais como tifo, cólera,
que aliadas ao caos já existente, aumentam ainda mais o número de vítimas.
A assistência prestada pelo CICV se estende além do auxílio imediato. Quando a
situação começa a se normalizar, a Cruz Vermelha atua auxiliando a população no
30
restabelecimento e na reabilitação das estruturas locais. Assim, a assistência tem seu
papel ampliado, criando-se uma conexão entre a assistência emergencial e na de
desenvolvimento91, pois o Comitê enxerga a necessidade de continuar a prestação da
ajuda após o período inicial da crise, auxiliando na retomada econômica.
Notadamente, um dos grandes objetivos, não só da Cruz Vermelha, mas de
outras organizações de cunho assistencialista, é de chamar a atenção dos doadores e da
mídia para a necessidade de recursos para na fase do pós-desastre. Normalmente, o
advento de um desastre ambiental atrai enorme atenção da sociedade internacional,
sendo amplamente divulgado pelos meios de comunicação e angariando fundos para
auxílio da comunidade atingida. Por isso, como citado anteriormente, uma das
premissas do CICV é realçar a necessidade de se continuar com a arrecadação de
fundos, para assegurar uma reconstrução das obras de infraestruturas, e possibilitar que
a população local possa voltar a produzir seus próprios meios de subsistência. Os
limites da assistência vão além de simplesmente proporcionar o envio de bens para a
satisfação das necessidades mínimas. Atualmente, eles se estendem para a fase de
reabilitação e posteriormente para o desenvolvimento.
O mundo assistiu no ano de 2010 um terremoto que atingiu o Haiti, provocando
uma devastação de enormes proporções. Entretanto, esse pequeno país já havia sido
alvo de outra catástrofe quando, em 2008, três furacões seguidos rasgaram a nação,
ocasionando um alto índice de mortandade e uma destruição quase total das estruturais
locais e do setor agrícola. Nesse período, a Cruz Vermelha operou fornecendo
alimentos, medicamentos e cuidados médicos. Sua atuação se ampliou na reconstrução
das redes de saneamento, de água potável, dos abrigos para os que perderam suas casas
e apoio à reabilitação de hospitais e escolas92.
O que se concluiu dessa tragédia e de tantas outras que se seguiram é que há a
necessidade de se implantarem medidas de prevenção de catástrofes e de redução dos
riscos e da vulnerabilidade. O Relatório Mundial sobre Desastres, anualmente publicado
pela Federação Internacional da Cruz Vermelha, na sua versão de 2009, analisou a
importância do alerta precoce e da ação antecipada. No relatório, a Federação explicitou
91 Descubra o CICV, p. 34.
92 Segundo a Cruz Vermelha, desde o fim do ano de 2008 “mais de 10.000 kits de casa foram doados, 400 pessoas receberam atendimento psicológico, 1.500
famílias foram beneficiadas com a prevenção da malária, as latrinas foram construídas para 300 famílias, mais de 15.000 famílias foram beneficiadas com o
abastecimento de água potável, casas de 4.000 famílias foram reabilitados e a assistência continuou”. Haiti- Between the Hurricanes, disponível em:
http://www.redcross.int/en/mag/magazine2009_1/12-13.html. Acesso em 15 de Julho de 2010.
31
a importância desse sistema na prevenção e na análise dos riscos e elaborou uma série
de diretrizes que devem ser tomadas93.
Entre as medidas, devem ser estabelecidos sistemas de alertas prévios ao
fenômeno natural, que devem contar com mecanismos de comunicação e disseminação
da informação. Como o relatório ressalta o sistema de alerta não será eficaz se não
houver a difusão dos alertas à população. As políticas públicas devem ser voltadas para
a conscientização e a educação das comunidades quanto aos riscos e às medidas a serem
tomadas ante a ocorrência dos desastres.
Em
países
menos
desenvolvidos,
sem
recursos
econômicos
para
o
desenvolvimento desses sistemas, a comunidade internacional por meio da Estratégia
Internacional para Redução de Desastres, vem agindo, buscando sempre a
implementação de medidas nacionais para a mitigação dos desastres. A 2ª Conferência
sobre Redução de Desastres Naturais, realizada em Kobe, no Japão, estabeleceu dentro
do “Quadro de Ação de Hyogo para 2005-2015: aumento da resistência das nações e
comunidades perante desastres”, iniciativas de prevenção, aplicadas pelas autoridades
locais, com vistas a se estabelecerem mecanismos que possam ser eficientes quanto à
preparação, à conscientização da população e às avaliações de projetos que levem em
conta os riscos naturais.
Em uma clara caracterização da governança ambiental internacional, o Relatório
salienta a cooperação entre os variados atores estatais, não estatais e as agências
internacionais, objetivando a tomada de medidas articuladas para que se possa reduzir o
número de vítimas e assegurar que não aconteça uma destruição total dos meios de
subsistência.
Após a devastação causada por um ciclone em Bangladesh, em meados da
década de 1970, que resultou em um grande número de mortos, a Sociedade Nacional
do Crescente Vermelho, com a Federação Internacional e com o governo de
Bangladesh, desenvolveram um programa de preparação para ocorrências de ciclone.
Por meio do sistema de alerta precoce, os integrantes do Movimento da Cruz Vermelha
puderam atuar de maneira antecipada e evitar que a chegada do ciclone Sidr em
novembro de 2007 atingisse maiores proporções.
Após os alertas da chegada do ciclone, os voluntários do Crescente Vermelho
começaram sua ajuda avisando a população e, logo após, iniciaram as medidas para uma
93 Os parágrafos subsequentes são baseados nas informações contidas no World Disaster Report, 2009. People- Centre Approach and the Last Mile,
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies. Disponível em: http://www.ifrc.org/Docs/pubs/disasters/wdr2009/WDR2009-English-2.pdf.
32
ação antecipada. Depois da evacuação, as pessoas foram conduzidas para abrigos e
outros lugares seguros. Apesar da estimativa de mais de 3.000 mortos e mais de 1.5
milhão de casas terem sido destruídas, os danos foram consideravelmente menores do
que poderia ter acontecido caso não existisse o sistema de alerta preventivo94.
A Federação Internacional das Sociedades da Cruz Vermelha e do Crescente
Vermelho possui o Fundo de Emergência de Resposta a Desastres (DREF)
95
, que é
utilizado para transferências de fundos, visando assegurar um apoio financeiro em
situações de emergência. Notavelmente, esse fundo pode ser disponibilizado ante a
iminência de uma catástrofe, e dessa forma, minimizar os potenciais danos resultantes
desse acontecimento. Por isso, salienta-se a necessidade de se desenvolverem os
mecanismos de alerta precoce, pois eles são indispensáveis para a mitigação das
consequências de um fenômeno natural de grande escala.
O terremoto, de magnitude 7.0 que atingiu o Haiti em janeiro de 2010, trouxe
com ele uma onda de tragédias e devastações. A capital do país, Porto Príncipe, ficou
inteiramente destruída, com o desabamento inclusive de parte do Palácio Nacional e a
sede da MINUSTAH, a Missão das Nações Unidas para o Haiti. Os resultados foram de
milhares de mortos e desabrigados. Em um dos países mais pobres da América, as
consequências de um tremor de tal magnitude ocasionaram um colapso total das já
precárias instituições locais.
Dessa forma, o Comitê, junto à Federação Internacional da Cruz Vermelha e à
Sociedade Nacional do Haiti96, iniciou suas atividades com a busca pelos sobreviventes
sob os escombros e com o estabelecimento de postos de primeiros socorros. Com a
falência dos sistemas de saúde e a destruição de vários hospitais, a missão primeira foi
tentar atender os feridos e assegurar aos doentes o mínimo de cuidados médicos. Assim,
primeiramente
visava-se
atender
às
necessidades
hospitalares,
através
de
estabelecimentos dos postos e de auxílio para a recuperação de centros de saúde que
foram parcialmente destruídos, com fornecimento de medicamentos e kits de material
94 World Disaster Report, 2009. People- Centre Approach and the Last Mile, p. 39. International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies.
Disponível em: http://www.ifrc.org/Docs/pubs/disasters/wdr2009/WDR2009-English-2.pdf. Acesso em: 21 de Julho de 2010.
95 Mais informações sobre o Fundo estão disponíveis em: http://www.ifrc.org/what/disasters/responding/drs/tools/dref.asp. Acesso em 30 de Julho de 2010.
96 As informações sobre as operações no Haiti foram retiradas dos seguintes sítios:
http://www.icrc.org/WEB/POR/sitepor0.nsf/html/haiti!Open;
http://www.icrc.org/Web/por/sitepor0.nsf/html/haiti-update-010310;
http://www.icrc.org/Web/por/sitepor0.nsf/html/haiti-earthquake-interview-120210;
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:_ryDa5tjCJEJ:www.icrc.org/Web/por/sitepor0.nsf/html/haiti-earthquake-interview150110+haiti+terremoto&cd=53&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br;
33
médico. A OMS97, em coordenação com vários países, auxiliou com envio de equipes
de busca e salvamento, envio de profissionais e bens como medicamentos, alimentos e
outros necessários para a ajuda de emergência.
O esgotamento do sistema hospitalar refletiu ainda outra preocupação: a
disseminação de doenças. Como todas as outras estruturas, o sistema de água e
saneamento também sofreu enormes danos, e aliado aos agrupamentos irregulares dos
desabrigados, em locais desprovidos de condições para receber o elevado número de
pessoas, o risco de uma epidemia era enorme. Destarte, o CICV atuou, ao lado do
governo haitiano, na reconstrução das redes de distribuição de água e de saneamento e
contribuiu para a retomada da coleta de lixo, para a retirada dos entulhos e dos lixos
acumulados. Outro passo importante foi a campanha de vacinação para a imunização de
crianças e adultos contra doenças diversas como o sarampo, a difteria entre outras.
A Cruz Vermelha operou também no auxílio dos detidos, que também sofreram
com o caos que se instalou no país. As condições dos presídios já eram precárias antes
do terremoto, mas depois pioraram sensivelmente. O mandato do Comitê, atribuído
pelas Convenções de Genebra, já lhe garantia acesso aos detidos em situações de
conflitos armados e de violência interna e como já mencionado, seu princípio da
humanidade lhe assegura atuação perante circunstâncias não previstas nas referidas
Convenções, tais como em desastres ambientais. De tal modo, o CICV agiu fornecendo
os bens indispensáveis a uma condição digna, e também com o apoio médico e
emergencial. Agiu igualmente, com suporte econômico para a reforma das estruturas
danificadas.
Uma das graves consequências do terremoto foi a separação de famílias,
especialmente crianças e feridos que foram transferidos para hospitais fora da capital. O
Comitê, então, estabeleceu um programa de restabelecimento de laços familiares, com o
objetivo de buscar informações e encontrar o paradeiro dos familiares perdidos.
Como pode se perceber, a assistência prestada pela Cruz Vermelha, diante de
uma ocorrência de catástrofe, atinge uma variada gama de atividades. Dessa feita, após
o auxílio emergencial a organização amplia suas operações para a chamada assistência
de reabilitação e de desenvolvimento. No caso do Haiti, não foi diferente. Alguns meses
após o terremoto, a situação começa por normalizar, mas o Comitê continua na sua
tarefa de ajudar os sobreviventes.
97
A
OMS
disponibilizou
uma
tabela
com
as
doações
fornecidas
por
diversos
http://www.who.int/hac/crises/hti/appeal/haiti_bilateral_donations.pdf. Acesso em 22 de Julho de 2010.
países.
Para
uma
análise
dessa
ver:
34
A Cruz Vermelha, embasada no mandato que lhe é conferido pelas Convenções
de Genebra e pela própria sociedade internacional expande a suas atividades, buscando
sempre aprimorar a prestação da assistência humanitária e difundir o Direito
Internacional Humanitário. Dentre os exemplos estão as suas ações em busca do
desenvolvimento de normas para a regulação da assistência humanitária em casos de
desastres. Como já explicitado, a assistência humanitária em ocorrências de desastres
não possui um escopo normativo legal que a legitime e que determine um regime
jurídico para o seu desenrolar.
Deste modo, a problemática que envolve a prestação da assistência humanitária
em ocorrência de desastres advêm, em grande parte, da inexistência de um instrumento
jurídico que regule a matéria. Disso decorre que não existe um parâmetro legal que
defina o que seria um desastre natural e qual a magnitude do fenômeno para que seja
considerado como tal. Seria de acordo com os prejuízos materiais? Ou humanos? Outra
questão é a falta de articulação entre os diversos atores que prestam a assistência
subsidiária. A ausência de um corpo normativo integrado e coerente, que estabeleça e
coordene a atuação desses agentes, resulta em dispersão e atraso na hora da prestação do
auxílio.
Procurando solucionar esses obstáculos a Cruz Vermelha, em cooperação com
outras organizações não governamentais, nacionais e internacionais, agências da ONU,
desenvolveu o chamado Sphere Project - Humanitarian Charter and Minimum
Standards, que tem como escopo aprimorar a qualidade da assistência proporcionada às
vítimas de desastres e também de fornecer um conjunto coeso e completo de normas
para as instituições e organizações que atuam nessa área, buscando a transparência e a
efetividade.
Peter Walker ressalta que a Humanitarian Charter and Minimum Standards
inova ao estabelecer uma conexão entre os direitos fundamentais, os princípios
humanitários e as normas padrões que devem reger a prática da assistência humanitária.
O projeto visa instituir um escopo normativo sobre a prestação da assistência, definindo
previamente os procedimentos e as respectivas competências, com o objetivo de ser
referência para agências humanitárias no planejamento e na avaliação dos riscos98.
O Comitê, em seu trabalho pelo desenvolvimento do Direito Humanitário e da
própria assistência humanitária, esforça-se no desenvolvimento do Disaster Response
98 WALKER, Peter. Victims of Natural Disaster And the Right to Humanitarian Assistance: a practitioner’s view. In: International Review of the Red
Cross, nº. 325, 1998, p.
35
International Law, posto que, os instrumentos legais existentes tanto no âmbito da
prevenção de desastres, redução de riscos e assistência, encontram-se em documentos
esparsos na esfera de outros direitos. Consequentemente, um primeiro passo no
processo de reforço do quadro normativo para resposta a desastres seria combinar esses
segmentos em uma nova área jurídica intitulada "Disaster Response International Law"
(IDRL) 99.
Para o desenvolvimento desse novo campo jurídico faz-se necessária a atuação
em conjunto dos diversos atores, Estados, organizações não governamentais,
organizações internacionais e regionais. Cada qual agindo dentro de seu âmbito - os
Estados por meio de doações e suporte financeiro; as ONGs através da sua flexibilidade
de atuação e seu desempenho nos mais diversos setores; as organizações internacionais
como a ONU, e as regionais como a OTAN, por meio de acordos e tratados
bilaterais/multilaterais – todos contribuindo para o incremento e o aperfeiçoamento dos
mecanismos de assistência em situações de catástrofes naturais100.
Percebem-se nitidamente os contornos caracterizadores da governança, enquanto
faz-se necessária a atuação conjunta dos diversos atores do cenário internacional para
que se desenvolva um campo jurídico próprio para os desastres naturais.
5. CONCLUSÃO
O nascimento de uma nova forma de cooperação entre o poder estatal e
múltiplos atores foram resultados de inúmeras mudanças que se sucederam no
panorama internacional. A emergência da sociedade civil e a sua demanda para atuar
nos processos de tomada de decisão e na gestão de interesses coletivos teve como
resultado a ruptura e o nascimento de um novo paradigma. Ineditamente, iniciou-se uma
integração entre os mecanismos governamentais e atores como a sociedade civil e as
organizações não governamentais, na busca pela administração de interesses comuns e
na obtenção de resultados satisfatórios para todos os participantes. A governança, então,
reflete essa articulação entre diversos setores da sociedade e as instituições públicas, em
99 The Federation Promotes the Development of International Disaster Response Law. In: International Review of The Red Cross,Vol. 83, nº. 842, 2001, p. 546547.
100 URIOSTE, Alejandra de. When Will Help Be on the Way?..., cit., p. 187-188;
36
uma relação mais horizontal, atuando cooperativamente nos múltiplos níveis da
estrutura política.
Entre esses participantes não estatais se destacam as organizações não
governamentais. O crescente papel que essas organizações têm conquistado nos últimos
anos demonstra cada vez mais a importância das suas ações. No cenário ambiental, elas
tem atuado na fiscalização da implementação dos acordos internacionais, na difusão de
informação e, inclusive, como grupos de pressão na tomada de decisão.
A preocupação com o meio ambiente é mais do que oportuna na cena mundial,
com especial atenção ao aquecimento global, ao aumento dos extremos climáticos e dos
fenômenos naturais de grande magnitude que tem assolado diversos países. No
desenrolar do presente trabalho, percebeu-se que a incidência desses fenômenos resulta
por vezes em grandes desastres e enormes perdas materiais, humanas e inclusive
ambientais. A exploração desenfreada dos recursos naturais tem potencializado os
efeitos desses acontecimentos e, notadamente, suas consequências são cada vez mais
calamitosas. Apesar de países desenvolvidos sofrerem com a ocorrência desses
desastres, são os países em desenvolvimento e a sua população que mais padecem.
Diante da descrição dos desastres que atingiram o Haiti nos últimos anos
percebe-se quão nefastos esses acontecimentos podem ser em uma sociedade
economicamente mais pobre e dependente. Em locais onde as instituições públicas e
políticas já são frágeis, a ocorrência de eventos de natureza catastrófica não só debilitam
como ocasionam o colapso dessas estruturas. E quem sofre com isso é a população.
O Estado como guardião da ordem e do bem estar social tem o dever de ajudar a
sua população por meio da assistência humanitária. Conforme o examinado, ele tem a
obrigação primária de oferecer o auxilio necessário naturalmente por ser quem tem
melhores condições de atuar. Conquanto o Estado possua a responsabilidade principal
na prestação do socorro, quando não consegue realizar plenamente a assistência, ele tem
o dever de aceitar o auxílio oferecido pelas organizações humanitárias como a Cruz
Vermelha e organizações internacionais. Conforme apresentado no desenrolar do
trabalho, as inúmeras resoluções da Assembleia Geral e do Conselho de Segurança, e o
desenvolvimento por meio do direito costumeiro consolidaram o direito de assistência
humanitária em casos de desastres naturais.
A atuação das organizações não governamentais, com especial atenção á Cruz
Vermelha, tem ganhado destaque na prestação da ajuda humanitária. O Comitê
operando com base nos princípios da neutralidade e imparcialidade tem desenvolvido o
37
seu mandato e assegurando que milhares de pessoas tenham acesso às condições
mínimas de subsistência. O CICV incentiva por meio das Sociedades Nacionais que
organizações locais e as entidades governamentais operem de maneira mais rápida e
eficaz na prestação do socorro.
As atividades do Comitê diante de situações de desastres naturais vão além da
assistência humanitária de emergência. Ele atua não só no fornecimento do auxílio
básico à população, como também na reconstrução e na reabilitação das instituições
locais após o impacto inicial dos fenômenos, para que as vítimas possam recomeçar e
retomar a normalidade.
Constatou-se que em questões de desastres ambientais a atuação estatal tem que
ser ampliada, não se restringindo somente a prestação do socorro das vítimas, porque
isso é uma obrigação que decorre da sua própria característica de Estado soberano, mas
deve ocorrer também na prevenção e mitigação dos riscos. Os Estados, notadamente os
propensos a incidência de fenômenos naturais, devem desenvolver mecanismos de
prevenção, preparação e alertas precoce. A atuação estatal prévia tem como efeito a
diminuição no número de mortos e dos prejuízos causados. A educação é de
fundamental importância para que a população tenha conhecimento quanto aos riscos
envolvidos e como agir em tais situações. Nesse caso, deve-se ressaltar a relevância da
educação ambiental, para difusão de informações sobre o meio ambiente,
sustentabilidade e preservação.
No entanto, constatou-se que, a prestação da assistência humanitária esbarra na
inexistência de um corpo jurídico integrado e coeso que regule a matéria. Com isso,
dificulta-se uma coordenação e uma correta operacionalização do socorro, posto que
sem um instrumento jurídico que delimite parâmetros e estabeleça requisitos para a
prestação da ajuda, esta acaba se desenrolando desarticuladamente entre os diversos
atores. A criação de normas jurídicas vinculantes quanto à assistência em desastres fazse necessária para impedir que Estados obstaculizem a prestação da assistência dentro
do seu território, alegando uma violação da sua soberania, e também para que os vários
atores que operam na prestação possam desenvolver seus trabalhos por meio de regras
determinadas e que se possam coordenar todos os elementos que essas situações
demandam.
Atualmente, o conceito de soberania não permite mais que os Estados atuem
arbitrariamente dentro de suas fronteiras. Desta feita, os Estados tem o dever/obrigação
38
de prestar a assistência humanitária e, quando não tenham condições de fazê-lo, devem
aceitar o auxilio oferecido pela sociedade internacional.
A Cruz Vermelha, em uma ampliação do seu mandato, atua em cooperação com
outros atores do cenário mundial buscando solucionar e desenvolver novos mecanismos
para aprimorar a assistência humanitária, por meio de programas como Sphere Project e
o Disaster Response International Law.
Ante o exposto ao longo do trabalho, restou demonstrada a importância do papel
exercido pelo Comitê e os integrantes do Movimento da Cruz Vermelha. A sociedade
internacional reconheceu a proeminência de seu mandato lhe conferindo um destaque
dentre as organizações não governamentais, sendo certo afirmar que ela é um sujeito de
direito internacional, mas com personalidade jurídica limitada aos objetivos fixados nas
Convenções de Genebra.
Conclui-se que a Cruz Vermelha é um dos atores que contribui sensivelmente no
cenário da governança, pois apesar de ser uma organização não governamental ela atua
no desenvolvimento e na produção de normas de Direito Humanitário, e indiretamente,
em outros setores, como no ambiental. A produção normativa sempre foi uma das
prerrogativas estatais, mas o Comitê pela relevância de seus trabalhos e pelo impacto
que eles têm no cenário internacional tem contribuído para o incremento do direito
costumeiro. A governança, então, se materializa em sua característica mais essencial,
nessa conjugação entre os atores públicos e não públicos.
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