Tribunal de Contas da União
ACÓRDÃO N°344/2004 – TCU – Plenário
1. Processo TC-010.500/2003-6 (com 4 volumes)
2. Grupo I - Classe V – Relatório de Auditoria.
3. Responsáveis: Carlos José Stüpp, Prefeito, CPF 378.961.219-72, e Cássio Medeiros de Oliveira,
CPF 819.392.139-91, Secretário de Administração e Presidente da comissão permanente de licitação da Prefeitura
de Tubarão/SC.
4. Entidades: Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes – Dnit e Prefeitura de Tubarão/SC.
5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade técnica: Secex/SC.
8. Advogado constituído nos autos: não atuou.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de Relatório de Auditoria, realizada em conformidade
com o Plano de Auditoria 2003/1, nas obras de remoção da via férrea da área urbana do Município de Tubarão/SC.
ACORDAM Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões
expostas pelo Relator e com fundamento nos artigos 1º, inciso II, 38, IV, e 41 da Lei 8.443/92, em:
9.1. determinar à Prefeitura de Tubarão/SC que:
9.1.1. nas próximas licitações envolvendo obras e serviços, somente inicie o processo licitatório quando
dispuser de projeto básico e orçamento detalhado nos termos do que dispõe o art. 7º da Lei 8.666/93;
9.1.2. ao efetuar modificações em edital de licitação capazes de afetar a formulação das propostas, atente
para a forma de divulgação e para a reabertura de prazo disciplinadas no art. 21, § 4º da Lei 8.666/93;
9.2. determinar ao Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes - Dnit que, nos termos do art.
18 da Lei 10.707/2003, proceda ao cadastramento e acompanhamento no Siasg do Convênio 53/2001, celebrado
com o Município de Tubarão, com a interveniência da Ferrovia Tereza Cristina S.A., bem como dos respectivos
contratos;
9.3. enviar cópia do presente Acórdão, acompanhado do respectivo Relatório e Voto, ao Departamento
Nacional de Infra-estrutura de Transportes - Dnit, ao Ministério dos Transportes e à Comissão Mista de Planos,
Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;
9.4. manter a continuidade da referida obra, considerando que as irregularidades graves inicialmente apontadas
no Relatório de Auditoria não causaram prejuízo ao Erário e podem ser consideradas sanadas.
10. Ata nº 10/2004 - Plenário
11. Data da Sessão: 31/3/2004 – Ordinária
12. Especificação do quórum:
12.1. Ministros presentes: Valmir Campelo (Presidente), Marcos Vinicios Vilaça, Adylson Motta, Walton Alencar
Rodrigues (Relator), Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler e os Ministros-Substitutos Lincoln
Magalhães da Rocha e Marcos Bemquerer Costa.
VALMIR CAMPELO
Presidente
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
Fui Presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
Tribunal de Contas da União
GRUPO I - CLASSE V - Plenário
TC-010.500/2003-6 (com 4 volumes)
Natureza: Relatório de Auditoria
Entidades: Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes –
Dnit e Prefeitura de Tubarão/SC
Responsáveis: Carlos José Stüpp, Prefeito, e Cássio Medeiros de
Oliveira, Secretário de Administração e Presidente da comissão
permanente de licitação da Prefeitura de Tubarão/SC
Sumário: Relatório de Auditoria. Fiscobras.
Transferência de ramal ferroviário e construção de novas
instalações administrativas e de oficina de manutenção
de locomotivas. Irregularidades em procedimento
licitatório. Alteração do edital sem a necessária
divulgação. Custo da obra orçado sem BDI. Audiência
dos responsáveis. Razões de justificativa acolhidas.
Determinações. Comunicação ao Departamento
Nacional de Infra-estrutura de Transportes - Dnit, ao
Ministério dos Transportes e à Comissão Mista de
Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do
Congresso Nacional.
RELATÓRIO
Adoto como relatório a instrução fls. 577/83, com cujo encaminhamento se manifestaram de acordo
o Diretor da 2ª Diretoria-Técnica e o Secretário de Controle Externo substituto (fl. 584):
“1. Trata-se de auditoria do Fiscobras 2003 realizada no Município de Tubarão/SC, que
recebeu recursos do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT para a execução de
obras de transferência de ramal ferroviário e construção de novas instalações administrativas e de oficina
de manutenção de locomotivas.
2. Segundo a instrução inicial de fls. 314/331, foram verificados indícios de irregularidades
na licitação e posterior contratação, sobre os quais foram ouvidos em audiência prévia os Srs. Carlos José
Stüpp, Prefeito do Município de Tubarão/SC e Cássio Medeiros de Oliveira, Secretário de Administração e
Presidente da Comissão Permanente de Licitação da Prefeitura de Tubarão/SC. Após analisar as
justificativas dos responsáveis, a SECEX/SC entendeu que deveria ser realizada nova audiência do Sr. Cássio
Medeiros de Oliveira.
3. Submetido o feito à consideração superior, o Exmo. Ministro-Relator determinou a
audiência do Sr. Cássio Medeiros de Oliveira a fim de que fossem apresentadas razões de justificativa acerca
dos seguintes fundamentos de fato e de direito (fls. 555):
a) ausência de publicação de retificação do Edital de Concorrência n° 001/92 e reabertura de
prazo para apresentação de propostas, tendo em vista a decisão da Comissão Permanente de Licitação de
alterar o item 3.3.5, alínea “d”, do instrumento convocatório, permitindo a subcontratação das obras e
serviços licitados (fls. 15, 70 e 184 do principal). Tal evidência contraria o disposto nos artigos 3° e 21, § 4°
da Lei n° 8.666/93;
b) restrição ao caráter competitivo do certame, visto que apenas a concorrente SetepTopografia e Construções Ltda. foi comunicada da possibilidade de o licitante vencedor poder subcontratar
a execução da obra. Referida empresa formulou o pedido de alteração do Edital e, após ter sido contratada
pela administração municipal, transferiu execução de parte do objeto à empresa Sulmeta Construções Ltda..
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Esse fato alijou do processo concorrencial potenciais interessados, ferindo o princípio da isonomia dos
licitantes estampado no art. 3° da Lei n° 8.666/93; e
c) subcontratação não autorizada pelo Edital, conforme se depreende dos artigos 72 e 78,
inciso VI da Lei n° 8.666/93, a qual foi ocasionada pela falta de publicidade da decisão da comissão
processante, que deveria materializar-se na divulgação de Errata do instrumento convocatório.
4. A audiência foi realizada por meio do ofício 789/GAB/2003 (fls. 556/557).
5. Localização das principais peças desses autos
- instrução inicial – fls. 314/331
- Despacho autorizando as audiências propostas – fls. 332
- Resposta do Sr. Cássio Medeiros de Oliveira – fls. 336/440
- Resposta do Sr. Carlos José Stüpp – fls. 441/546
- Análise das respostas e proposta do Analista de Controle Externo– fls. 547/551
- Parecer do Diretor-Técnico – fls. 552/553
- Parecer do Secretário de Controle Externo – fls. 554
- Despacho do Ministro-Relator determinando nova audiência – fls. 555
- Resposta do Sr. Cássio Medeiros de Oliveira – fls. 561/576
JUSTIFICATIVAS APRESENTADAS
6. Foram as seguintes as justificativas apresentadas pelo Sr. Cássio Medeiros de Oliveira
(fls. 561/576):
6.1 As empresas Figueiredo Ferraz Consultoria e Engenharia Ltda., Fagres Materiais De
Construção Ltda., Setep - Topografia e Construções Ltda., Elo Construção Civil Ltda., Ceia Consultoria,
Empreendimentos e Assessoria Ltda. e Camilo e Ghisi Ltda. retiraram o Edital a fim de participar do
certame.
6.2 Em resposta à impugnação formulada pela empresa Setep - Topografia e Construções
Ltda., em 26/02/2002, a Comissão Permanente de Licitações, entendendo que não havia qualquer ilegalidade
quanto à permissão de subcontratação, decidiu alterar o item 3.3.5 ‘d’, no dia imediatamente posterior. Esta
decisão foi publicada na própria sede da Prefeitura, conforme facultado pela Lei Orgânica do Município, cujo
art. 82, caput, estabelece:
‘Art. 82 – A publicação das leis e atos municipais far-se-á em órgãos de imprensa local ou
regional ou pela afixação na sede da Prefeitura ou Câmara Municipal, conforme o caso.’ (grifado no
original)
6.3 Tal fato foi informado no verso da folha que contém a decisão da Comissão de Licitação.
6.4 A Prefeitura de Tubarão, em atendimento à lei municipal 1777/93, comunicou à Câmara
de Vereadores acerca da instalação do certame e das alterações ocorridas durante a tramitação deste,
conforme ofícios constantes dos autos.
6.5 Posteriormente, a Comissão providenciou a comunicação de todas as empresas que, até
aquela data, haviam retirado o edital, informando acerca da possibilidade de subcontratação, conforme se
pode verificar nas declarações das empresas já nominadas. (ver declarações anexadas às fls. 568/576).
6.6 Da mesma forma, as empresas que retiraram o edital em data posterior à decisão da
Comissão de Licitação receberam o edital com as devidas alterações.
6.7 O responsável entende que não se pode negar validade ao ato, sobretudo porque foi
atingida a finalidade (comunicação dos interessados quanto às alterações), não tendo havido prejuízo à
competitividade do certame.
6.8 Deve também ser considerado que, com a desclassificação da única empresa que
apresentou proposta, a Comissão de Licitação, em 18/04/2002, reabriu prazo para apresentação de
documentos (habilitação e proposta), possibilitando, inclusive, a participação de outros interessados. Assim,
houve a adesão de mais 3 (três) empresas: Construhab Construções Ltda., S&F Construção e Serviços Ltda.,
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DR Engenharia Civil Ltda. (as empresas Ceia Consultoria, Empreendimentos e Assessoria Ltda. e Elo
Construção Civil Ltda. retiraram novamente o edital).
6.9 Da totalidade de interessados, 2 (dois) efetivamente formalizaram interesse em participar
do certame, apresentando os envelopes solicitados.
6.10 Desta forma, concluiu o responsável, a omissão da alteração do edital, no tocante à
possibilidade de subcontratação, não acarretou qualquer restrição à competitividade da licitação, tampouco
trouxe prejuízo para qualquer licitante, ou criou óbices à tramitação do procedimento licitatório. Não se pode
visualizar nenhum intuito de fornecer, a qualquer licitante, informação privilegiada.
6.11 Analisando-se o processo da Concorrência 01/2002, constata-se que o valor contratado
foi abaixo daquele orçado pela empresa Iguatemi Consultoria e Engenharia Ltda.
6.12 De qualquer modo, salienta que, a partir desta ocorrência, a Comissão Permanente de
Licitação, revendo a forma de comunicação de suas decisões, passou a exigir que qualquer empresa que
manifeste interesse em participar de licitação naquela Municipalidade, deverá indicar telefone/fax e endereço
eletrônico para recebimento de intimações.
7. Além dessas informações, o Sr. Cássio Medeiros de Oliveira entende que deva ser
esclarecida a questão da ponte rolante referenciada nos pareceres anteriores desta Secex/SC.
7.1 Inicialmente, informa que a aquisição da ponte rolante para as novas instalações da
RFFSA, atualmente utilizadas pela Concessionária, já estava prevista desde a solicitação de recursos junto
ao Governo Federal. Assim, não houve qualquer intenção de descumprir o objeto do convênio, tampouco
criar qualquer favorecimento à Concessionária, mas sim, possibilitar a concreta execução do convênio e, por
conseguinte, a realização da obra.
7.2 Tal aquisição justifica-se sobretudo pela necessidade imediata de manutenção das
atividades da Concessionária. Caso não haja a instalação da ponte, corre-se até mesmo o risco de
interromper certas atividades da Ferrovia Teresa Cristina, de modo que o prejuízo resultante praticamente
inviabilizaria a efetivação do convênio, além de gerar provável discussão judicial a respeito.
7.3 Conforme consta do parecer emitido pelo Sr. Diretor-Técnico da 2a DT, a configuração
da estrutura da nova oficina da concessionária necessitará de uma ponte rolante adicional.
7.4 Nesse contexto, o investimento em questão está em consonância com o convênio, sendo
indispensável para sua regular concretização.
ANÁLISE DAS JUSTIFICATIVAS
8. O item 3.3.5 ‘d’ do Edital da Concorrência 01/2002 estabelecia que não seria permitida a
participação de pessoas físicas e de empresas em regime de subcontratação (fl. 15). Consta nos autos que
a empresa SETEP requereu, dentro do prazo de apresentação das propostas, que fosse alterado o citado item
3.3.5 ‘d’, suprimindo a proibição de subcontratar (fl. 69). A Comissão de Licitação analisou o pedido e
concordou com as razões da interessada, decidindo permitir a subcontratação. Determinou também a
publicação dessa decisão, para conhecimento geral (fls. 70). Consta, no verso da fl. 70, certidão de que tal
decisão teria sido publicada conforme determinado na Lei Orgânica do Município.
9. As justificativas apresentadas pelo Sr. Cássio Medeiros de Oliveira são basicamente as
mesmas já oferecidas pelo Sr. Carlos José Stüpp (fls. 445/447), analisadas nas fls. 549/550 (itens 13 e
seguintes). Entretanto, inovou ao apresentar declarações de diversas empresas que haviam manifestado
interesse na licitação.
10. As empresas (fls. 568/576)
- Figueiredo Ferraz Consultoria e Engenharia de Projeto Ltda.
- Fagres Materiais de Construção Ltda.
- Setep Topografia e Cosntruções Ltda.
- Elo Construção Civil Ltda.
- Ceia Consultoria Empreendimentos e Assessoria Ltda.
- Camilo & Ghisi Ltda.
- DR Engenharia Ltda.
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- S&F Construções e Serviços
- Construhab Construtora Ltda. declararam que tiveram conhecimento de todas as alterações
ocorridas no Edital da Concorrência 01/2002, quer aquelas identificadas como Erratas e publicadas na
imprensa, quer as decisões da Comissão Permanente de Licitação, em especial a datada de 27/02/2002, que
veio a permitir a subcontratação com a alteração do item 3.3.5 ‘d’. O responsável também esclareceu que
a publicação da decisão da Comissão de Licitação que permitiu a subcontratação deu-se por meio de
“afixação na sede da Prefeitura”, conforme facultado pela Lei Orgânica daquele município.
11. Entretanto, essa não é forma prevista no art. 21, §4o da Lei nº 8.666/93, que diz que
‘qualquer modificação no edital exige divulgação pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se
o prazo inicialmente estabelecido, exceto quando, inquestionavelmente, a alteração não afetar a formulação
das propostas’ (grifei). Assim, a citada alteração no edital deveria ter sido publicada nos mesmos jornais
oficiais e locais em que haviam sido publicados os avisos da licitação.
12. Também não encontramos nos autos comprovação de que a Câmara de Vereadores
houvesse sido comunicada da decisão de permitir a subcontratação, conforme dá a entender a informação
contida no item 6.4. Constam, às fls. 245, 415 e 521, cópias do mesmo ofício de 23/04/2002, por meio do qual
foi comunicada a alteração de diversos itens do edital da Concorrência 01/2002 e sua publicação nos jornais
oficiais e locais. Entretanto, não constava nessa comunicação, nem nas publicações dos diversos jornais, que
a proibição de subcontratar, estabelecida inicialmente no item 3.3.5 ‘d’, havia sido suprimida.
13. Ressalta-se que, ainda que constasse dos autos (ou que viesse a ser apresentada) a
comprovação dessa comunicação à Câmara de Vereadores, isso por si só não seria suficiente para suprir a
publicação na forma exigida pelo art. 21, §4o da Lei nº 8.666/93.
14. O responsável nada diz quanto ao fato de não ter sido reaberto o prazo inicialmente
estabelecido para a apresentação de propostas, em desrespeito ao mesmo art. 21, §4o da Lei nº 8.666/93.
Como a decisão da Comissão de Licitação deu-se em 27/02/2002, ainda que houvesse sido regularmente
publicada nessa data, o prazo para recebimento das propostas deveria ter sido reaberto na sua totalidade
(30 dias, conforme o art. 21, §2o, II, ‘a’, dado ser evidente sua influência na formulação das propostas), o
que não foi feito.
15. Apesar de irregular, a falta de reabertura de prazo nessa oportunidade acabou não
trazendo prejuízo para a licitação, uma vez que somente uma empresa apresentou proposta na data
originalmente prevista (05/03/2002), mas foi desclassificada por cotar preço acima do orçamento inicial.
16. Com a desclassificação da única proposta apresentada (pela empresa SETEP), a
Comissão decidiu, com base no parecer técnico-jurídico de fls. 220/241, alterar algumas cláusulas do Edital,
em especial o novo valor global máximo admitido, e reabrir prazo de 15 dias para novos interessados, para
aqueles que já haviam retirado o instrumento convocatório e para aqueles que já participavam do certame
(ver Errata publicada em 22/04/2002, fls. 187/188, 246/248).
17. Essa teria sido uma boa oportunidade para dar-se a publicidade legalmente exigida à
alteração do item 3.3.5 ‘d’, porém isso também não ocorreu. Outra possível falha que não foi apontada até
então consistiu exatamente no prazo de apenas 15 dias estabelecido para a apresentação de novas propostas.
18. Segundo o parecer técnico de fls. 226/227, a nova publicação não afetava tecnicamente
a formulação das propostas das empresas interessadas em participar da licitação. O parecer jurídico de
fls. 232/241 sugeriu, caso a Administração concordasse com a conclusão do parecer técnico, que fosse aberto
um prazo de 15 dias para a apresentação de novas propostas.
19. Entendo que não foi acertada a decisão da Comissão de Licitação em acatar o parecer
técnico, pois a fixação de uma valor global máximo admitido de R$ 3.813.756,46, 32,8% acima do valor
inicialmente orçado (R$ 2.871.955,00) é capaz de afetar não somente a elaboração das propostas, mas o
próprio interesse em participar da licitação. Assim, deveria ter sido fixado novo prazo de 30 dias em
conformidade com os §§ 2o, II, ‘a’ e 4o do art. 21 da Lei nº 8.666/93.
20. Em resumo e considerando os termos em que foi ouvido em audiência o Sr. Cássio
Medeiros de Oliveira, conclui-se que:
Tribunal de Contas da União
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a) houve falhas na publicação da decisão da Comissão de Licitação que alterou o item 3.3.5
‘d’ do Edital da Concorrência nº 01/2002, permitindo a subcontratação das obras e serviços licitados e na
falta de reabertura de prazo para apresentação das propostas, o que constituiu infração aos artigos 3 o e 21,
§§ 2o, II, ‘a’ e 4o, todos da Lei nº 8.666/93;
b) apesar da falha citada, não se pode afirmar, em vista das informações contidas nestes
autos, que somente a empresa SETEP- Topografia e Construções Ltda. teria sido comunicada da decisão que
permitiu a subcontratação. Ao contrário, diversas empresas interessadas na licitação declararam que
também haviam tomado conhecimento dessa decisão. Entende-se que esse fato, embora incapaz de elidir a
infração legal, constitui um atenuante a ser considerado na eventual aplicação de penalidade;
c) aceitando-se a justificativa de que houve- ainda que de maneira insuficiente do ponto de
vista legal- a divulgação da decisão da Comissão de Licitação que permitiu a subcontratação, não se pode
dizer que esta tenha ocorrido sem autorização. Além do mais, pelo que consta dos autos, o fato concreto da
subcontratação da empresa Sulmeta Construções Ltda.- que teve por objeto apenas a execução dos projetos
de estrutura metálica – não aparentou ter causado qualquer prejuízo à Administração ou beneficiado
indevidamente a licitante vencedora, dado ser perfeitamente razoável a subcontratação desse tipo de serviço
junto a empresas especializadas.
d) quanto à questão relativa ao item ‘Ponte rolante 30 ton’, creio já ter sido analisada e
sanada no parecer de fls. 552/553.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
21. Em face do exposto, alinho-me ao parecer de fls. 552/553, com exceção da aplicação de
multa ao Sr. Carlos José Stüpp, com as seguintes propostas:
a) determinar à Prefeitura Municipal de Tubarão/SC que, nas próximas licitações envolvendo
obras e serviços, somente inicie o processo licitatório quando dispuser de projeto básico e orçamento
detalhado nos termos do que dispõe o art. 7º da Lei nº 8.666/93;
b) determinar à Prefeitura Municipal de Tubarão/SC que, ao efetuar qualquer modificação
em edital de licitação capaz de afetar a formulação das propostas, atente para a forma de divulgação e para
a reabertura de prazo disciplinadas no art. 21, §4o da Lei nº 8.666/93;
c) determinar ao DNIT que, nos termos do art. 18 da Lei nº 10.707/2003, proceda ao
cadastramento e acompanhamento no SIASG do Convênio nº 053/2001, celebrado com o Município de
Tubarão, com a interveniência da Ferrovia Tereza Cristina S.A., bem como dos respectivos contratos;
d) enviar cópia do Acórdão que vier a ser adotado, acompanhada do respectivo Relatório e
Voto, ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes- DNIT, ao Ministério dos Transportes
e à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional;
e) manter a continuidade das referidas obras, considerando que as irregularidades graves
inicialmente apontadas no Relatório de Auditoria não causaram prejuízo ao Erário e podem ser consideradas
sanadas em vista das determinações aqui propostas.”
VOTO
Na auditoria realizada nas obras de remoção de ramal ferroviário na área urbana e na construção
de novas instalações administrativas e de oficina de manutenção de locomotivas do Município de Tubarão/SC, objeto
do PT 26.783.0226.1435.0001 – “Desativação de Ramais Ferroviários nos Perímetros Urbanos”, foram verificadas
irregularidades que ensejaram a audiência do prefeito de Tubarão e do Secretário de Administração, também
presidente da comissão permanente de licitação.
As irregularidades consistem na realização de procedimento licitatório com projeto básico não
aprovado pela autoridade competente e orçamento com informações insuficientes; inclusão de item (ponte rolante
30 t) que, a priori, interessaria apenas à concessionária e a alteração do edital de licitação, para incluir a
possibilidade de subcontratação, sem a necessária divulgação e sem a reabertura de prazo regulamentar para a
apresentação de propostas.
Tribunal de Contas da União
TC-010.500/2003-6
Apresentadas as razões de justificativa, foram elas acolhidas pela unidade técnica.
Embora o projeto básico não contivesse todas as informações elencadas no inciso IX do art. 6º da
Lei 8.666/93, apresentou diretrizes básicas suficientes para a elaboração das propostas. A deficiência do orçamento
ocorreu porque não foi considerado o BDI – Bonificação e Despesas Indiretas – na fixação do valor de referência.
Essa omissão provocou a elaboração de novo orçamento da obra e a reabertura de prazo para apresentação de
propostas.
A publicidade dada à alteração do edital de licitação foi efetivada de acordo com norma que trata
da publicidade dos atos da própria prefeitura. Não observou, contudo, todas as condições estabelecidas na Lei
8.666/93.
Dessas falhas, todas de natureza formal, não resultou dano ao erário e também não foram objeto de
impugnação de licitantes, sendo suficiente, para o saneamento dos autos, as determinações propostas pela unidade
técnica.
A propósito da ponte rolante, sua necessidade foi justificada por ambos os responsáveis. A remoção
dos trilhos da via férrea da área urbana implicou a transferência das instalações da RFFSA (fls. 445 e 566), o que
pressupunha a instalação das oficinas em outra área, mantendo íntegra a sua capacidade de produção, sob pena de
inviabilizar a realização dos serviços de manutenção.
Ante o exposto, acolho os pareceres e VOTO por que o Tribunal aprove o ACÓRDÃO que ora
submeto à apreciação deste Plenário.
Sala das Sessões, em 31 de março de 2004.
Walton Alencar Rodrigues
Ministro-Relator