Organização Internacional do Trabalho
Projecto STEP/Portugal
Diagnóstico do Sistema de Protecção
Social de São Tomé e Príncipe
Fabio DuránValverde
Especialista em Segurança Social
OIT/STEP Portugal
Dezembro, 2011
Índice
1.
Introdução .......................................................................................................................................................... 1
2.
Contexto socioeconómico e de desenvolvimento humano ............................................................................... 2
2.1
Perfil do país ...................................................................................................... 2
2.2
ODMs e a Pobreza ............................................................................................. 3
2.3
Sobre o desenvolvimento humano ..................................................................... 4
2.4
Demografia, saúde e educação ........................................................................... 5
3.
Sistema de protecção social de São Tomé e Príncipe ...................................................................................... 6
3.1
Antecedentes e legislação .................................................................................. 6
3.2
Organização, financiamento e prestações .......................................................... 7
4.
3.2.1
Protecção Social da Cidadania ................................................................... 8
3.2.2
Protecção Social Obrigatória ...................................................................... 9
3.2.3
Protecção Social Complementar............................................................... 10
Análise da inscrição e da cobertura ............................................................................................................... 11
4.1
Protecção Social da Cidadania ......................................................................... 11
4.2
Protecção Social Obrigatória ........................................................................... 12
4.2.1
5.
Pensões pagas ........................................................................................... 15
Análise das prestações ..................................................................................................................................... 16
5.1
Protecção Social da Cidadania ......................................................................... 16
5.2
Protecção Social Obrigatória ........................................................................... 17
6.
Análise da situação financeira do INSS ......................................................................................................... 20
6.1
7.
Investimentos ................................................................................................... 23
Análise da gestão do INSS ............................................................................................................................... 24
7.1
Arrecadação de contribuições .......................................................................... 24
7.2
Inspecção e controlo contributivo .................................................................... 25
7.3
O sistema de informação e as estatísticas ........................................................ 25
8.
Resumo da análise da Lei 7/04 e das propostas de diplomas regulamentares ............................................ 27
9.
Conclusões e Recomendações ......................................................................................................................... 33
a.
Conclusões .......................................................................................................... 33
b. Recomendações (em ordem de prioridade) ..................................................... 38
10.
Bibliografia....................................................................................................................................................... 40
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
Lista de tabelas
Tabela 1. São Tomé e Príncipe: Avaliação dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, 2008 .............................. 3
Tabela 2. São Tomé e Príncipe: Índice de Desenvolvimento Humano e seus componentes. ......................................... 4
Tabela 3. São Tomé e Príncipe: Indicadores de crescimento demográfico e da estrutura populacional. 1960-2009...... 5
Tabela 4. São Tomé e Príncipe: Indicadores gerais da saúde ......................................................................................... 5
Tabela 5. São Tomé e Príncipe: Indicadores gerais de educação ................................................................................... 6
Tabela 6. São Tomé e Príncipe: Organização do sistema de protecção social................................................................ 7
Tabela 7. São Tomé e Príncipe: Protecção Social Obrigatória. Taxas de contribuição e benefícios, segundo a Lei de
Enquadramento da Protecção Social (Lei 07-04) ........................................................................................................... 9
Tabela 8. São Tomé e Príncipe: Cobertura da Protecção Social da Cidadania. 2010 ................................................... 11
Tabela 9. São Tomé e Príncipe: INSS. Cobertura dos segurados directos activos. 2010 ............................................. 12
Tabela 10. São Tomé e Príncipe: INSS. Inscrição dos segurados directos activos, por sexo, segundo actividade
económica. 2010 .......................................................................................................................................................... 13
Tabela 11. São Tomé e Príncipe: INSS. Salário médio por sexo, segundo ramo de actividade. 2010 ......................... 15
Tabela 12. São Tomé e Príncipe: INSS. Pensões pagas no regime contributivo. 2004-2009 ....................................... 16
Tabela 13. São Tomé e Príncipe: Gasto total da Protecção Social da Cidadania. 2010................................................ 16
Tabela 14. São Tomé e Príncipe: INSS. Gasto total em prestações sociais. Em milhões de dobras. 2000-2008 ......... 17
Tabela 15. São Tomé e Príncipe: INSS. Resumo de receitas, despesas e custo atuarial em repartição. Em milhões
dobras. 2010 ................................................................................................................................................................. 20
Tabela 16. São Tomé e Príncipe: INSS. Receita do regime contributivo. Em milhões de dobras. 2000-2010 ............. 21
Tabela 17. São Tomé e Príncipe: INSS. Despesas correntes do regime contributivo. Em milhões de dobras. 20002010 ............................................................................................................................................................................. 22
Tabela 18. São Tomé e Príncipe: INSS. Investimento em depósitos a prazo. Em milhões de dobras. 2009 ................ 23
Lista de gráficos
Gráfico 1. São Tomé e Príncipe: INSS. Salário médio segundo sector institucional. 2010.......................................... 14
Gráfico 2. São Tomé e Príncipe: Evolução da pensão média em termos reais das pensões. (STD 2000=100). 20042010 ............................................................................................................................................................................. 18
Gráfico 3. São Tomé e Príncipe: Estimativa das taxas de substituição concedidas pelo INSS. 2005-2010 ................. 19
Gráfico 4. São Tomé e Príncipe: Evolução da receita total e das contribuições ao INSS, em relação ao PIB. 20052010 ............................................................................................................................................................................. 21
Gráfico 5. São Tomé e Príncipe: Evolução do superavit operacional do INSS, como percentagem do PIB. 2000-2010
..................................................................................................................................................................................... 23
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
1.
Introdução
O presente documento analisa a situação actual do sistema de protecção social de São
Tomé e Príncipe. Sua elaboração se realiza dentro do âmbito das actividades do Projecto
OIT/STEP Portugal, em resposta a um pedido de assistência técnica à OIT pelo
Governo de São Tomé e Príncipe, como um passo anterior à regulamentação da Lei de
Base de Segurança Social (Lei 4/2007).
As informações apresentadas foram colectadas pelo Especialista em Segurança Social
da OIT Fabio Durán Valverde, através de missão a São Tomé durante o mês de
Fevereiro de 2011. Durante a missão, o Especialista teve a oportunidade de se reunir
com funcionários e autoridades do Ministério da Saúde e Assuntos Sociais, do Instituto
Nacional de Segurança Social (INSS) e com representantes de diversas Organizações
Não Governamentais (ONGs) envolvidas na gestão do sistema de protecção social. Uma
segunda missão a São Tomé e Príncipe foi realizada pelo Especialista no mês de
Dezembro de 2011, para discutir com a Direcção Geral do INSS, técnicos e
representantes tripartites uma versão preliminar do presente Diagnóstico, assim com
para revisar o conteúdo das propostas de diplomas regulamentares da Lei 7/2001
elaboradas localmente pelo INSS.
O objectivo deste documento é fornecer às autoridades de São Tomé e Príncipe uma
visão externa da situação do seu sistema de protecção social, que seja útil para a
concepção e gestão de políticas e ao mesmo tempo sirva de base para a elaboração de
Decretos Regulamentares para a legislação vigente.
O documento divide-se em nove secções. A primeira corresponde à introdução. A
segunda apresenta uma breve análise da situação socioeconómica e de desenvolvimento
humano do país. Para esta análise, foram utilizadas informações de documentos
elaborados por diversos organismos internacionais, entre eles o Programa das Nações
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o Banco Africano de Desenvolvimento
(BAD), o Banco Mundial (BM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI).
A terceira secção apresenta o sistema de protecção social de São Tomé e Príncipe,
descrevendo seus antecedentes, sua organização e seu sistema de financiamento. A
quarta secção analisa o estado da inscrição e da cobertura tanto do regime contributivo
quanto do não contributivo, enquanto a quinta secção apresenta uma análise das
prestações sociais. A análise da situação financeira do INSS é abordada na secção seis e
a análise da gestão do Instituto na secção sete.
A assistência técnica para elaborar este trabalho incluiu uma análise das propostas de
diplomas de regulamentação da Lei 7/04, assim como de outros elementos normativos
do sistema. Na oitava seção é apresentado um resumo das conclusões mais importantes
desta análise, assim como algumas recomendações ou linhas de trabalho neste âmbito.
Na nona e última secção é apresentada uma lista de conclusões e recomendações sobre o
sistema de protecção social.
O autor agradece à Ministra da Saúde e Assuntos Sociais, a Sra. Ângela Pinheiro; à
Directora Geral do INSS, Dra. María Tomé Ferreira d'Araújo; à Directora de Protecção
Social (INSS), a Dra. Vilma Pinto; aos membros do Conselho de Administração do
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
1
INSS, o Sr. João Sousa Fontes Tavares e o Sr. Hugo Rita; ao Actuário do INSS, o Dr.
Juvenal Pires de Espirito Santo; à Dra. Maria Clara Seca, funcionária do INSS; à
funcionária do Ministério da Saúde e Assuntos Sociais, Dra. Cíntia Lima; ao advogado
Dr. Hernane Costa; aos funcionários do Escritório Subregional da OIT em Yaoundé, o
Sr. Thomas Vera Cruz e o Sr. Theopiste Butare; aos membros do Gabinete do
Coordenador Residente das Nações Unidas, o Sr. Antonio Villesgas e a Sra.Viet Tu
Tran.
2.
Contexto socioeconómico e de desenvolvimento humano
2.1
Perfil do país
Localizado em um arquipélago no Golfo da Guiné e formado por duas ilhas, São Tomé
e Príncipe tem 1001 km2 de território e uma população de cerca de 167 mil pessoas,
sendo o menor país da África, tanto em superfície quanto em população.
Conquistou a independência em 1975 e, a partir de 1990, iniciou uma reforma
democrática com a aprovação por referendo de sua Constituição. Após a reforma, o país
passou por um período de elevada instabilidade económica. Entretanto, no início do ano
2000, com a colaboração de diversas organizações internacionais, o país começou a ter
um crescimento económico considerável.
São Tomé e Príncipe faz parte do grupo de Países Menos Desenvolvidos (PMDs), com
um PIB per capita (PPP 2009) de US$ 1.918, ficando na 132ª posição no ranking
mundial deste indicador. A taxa real de crescimento médio do PIB na década de 2000
foi de 5,5%, em comparação com uma média de 1,3% na década de 1990. Em 2010, o
país cresceu 4,5%. Entretanto, a médio prazo as expectativas são de um crescimento
ainda maior, pois a partir de 2015 o país começará um processo de exploração de
petróleo em conjunto com a Nigéria.
A economia de São Tomé e Príncipe é baseada principalmente no sector de serviços,
que constitui 62,4% do PIB. A indústria e a agricultura correspondem, respectivamente,
a 22,9% e 14,7% do PIB. O sector de serviços inclui mais de metade da força de
trabalho do país. Em 2006, o desemprego alcançou 14,3% e, embora tenha diminuído, o
país ainda apresenta altos índices de informalidade e uma alta subutilização da força de
trabalho feminina.
Os elevados défice orçamental e na balança de conta corrente tiveram um impacto
substancial sobre o desempenho económico do país. Por um lado, segundo o Ministério
das Finanças, o país teve um défice primário de 7,1% e 8% do PIB em 2008 e 2009,
respectivamente. Por outro lado, de acordo com o FMI, na segunda metade da década de
2000 o país teve um défice na conta corrente de 28,5% em relação ao PIB, em média.
Os índices de inflação têm sido elevados, principalmente devido à dependência do país
em relação aos mercados internacionais. A crise de alimentos e de energia afectou
significativamente esta variável. Nos anos noventa, a inflação foi em média de 42,8%,
enquanto para a década de 2000 foi de 16,3%. Apesar disso, as expectativas são de
baixa, porque a partir de 2010 o país adoptou uma taxa de câmbio flutuante, que liga o
dobra ao euro. Estima-se que até 2011 a inflação se estabeleça em 6%.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
2
A Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD) per capita recebida por São Tomé e
Príncipe é mais do que o dobro da média para a África Subsariana. Este fluxo
representou 26,5% do RNB (Rendimento Nacional Bruto) em 2008.
O Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) observou que, embora o Governo tenha
promovido um crescimento sustentável, o país ainda tem vários problemas que devem
ser resolvidos. São Tomé e Príncipe tem uma infra-estrutura precária, que afecta a
competitividade e a articulação entre seus sectores produtivos. Além disso, os custos de
transporte são elevados, devido à localização geográfica e à concentração da população
no interior do país. Entre outros problemas, o sistema financeiro está subdesenvolvido e
a legislação é ultrapassada. O BAD também destaca os grandes atrasos em relação à
pobreza e à desigualdade.
2.2
ODMs e a Pobreza
Em 2000, juntamente com 191 países, São Tomé e Príncipe comprometeu-se a fazer os
esforços necessários para conseguir cumprir os oito Objectivos de Desenvolvimento do
Milénio (ODM), entre eles, erradicar a pobreza extrema até o ano 2015.
O último relatório sobre os avanços do país em relação aos ODMs1, publicado em 2008,
mostra que é provável que São Tomé e Príncipe alcance apenas três dos oito objectivos:
universalização da educação primária, redução da mortalidade infantil e combate à
SIDA, à malária, ao paludismo e outras doenças. A Tabela 1 mostra a probabilidade de
alcançar cada objectivo, além do compromisso institucional com cada um deles.
Tabela 1. São Tomé e Príncipe: Avaliação dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio,
2008
Será o objectivo
alcançado?
Fraco
Compromisso
Nacional
Fraco
Provável
Razoável
Fraco
Razoável
Provável
Forte
Melhorar a saúde materna
Potencial
Razoável
Combate à AIDS, Malária e outras
Provável
Forte
Assegurar um ambiente sustentável
Potencial
Razoável
Desenvolvimento da Parceria Global
Potencial
Razoável
Reduzir a pobreza extrema
A educação primária universal
A equidade de género
Reduzir a mortalidade infantil
Fonte: Objectifs du Millenaire pour le Developpement. Deuxieme rapport national de suivi.
São Tomé, Outubro de 2008.
De acordo com o relatório, em relação ao objectivo principal, isto é, reduzir a pobreza
extrema, existe pouco compromisso nacional para alcançá-lo. A meta para o ano de
2015 é de 18% de incidência de pobreza e de 5% de pobreza extrema. No entanto, em
2001, a incidência da pobreza era de 53,8% e da pobreza extrema de 15%.2 Além disso,
o relatório destaca que, apesar do bom desempenho económico, houve uma significativa
deterioração na qualidade de vida dos grupos mais vulneráveis da população (mulheres
1
Objectifs du Millénaire pour le Développement. Deuxième rapport national de suivi. São Tomé,
Outubro de 2008.
2
A incidência da pobreza era de 36% em 1987 e de 48% em 1992. Fonte: OIT, PNUD et Republique
Democratique de Sao Tome et Principe. 2001, Profil de la pauvreté à Sao Tomé et Principe.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
3
e idosos) no país, um sinal importante do aumento no número de pobres nos últimos
anos.3
O PNUD também elaborou um indicador de pobreza, que, embora tenha uma
metodologia diferente, demonstra que a percentagem da população que está em situação
de pobreza multidimensional é de 51,6%. Ele também revela que a percentagem da
população em risco de cair neste tipo de pobreza é de 23,9%, uma proporção muito alta
em comparação com a amostra de países africanos.
Além disso, a pobreza relativa, ou seja, a desigualdade de rendimento, é muito alta no
país. O coeficiente Gini, que capta este fenómeno, é de 50,6, classificado entre os mais
altos em África.
2.3
Sobre o desenvolvimento humano
O indicador mais preciso para resumir o progresso dos países na área de bem-estar
social da população é o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), publicado pelo
PNUD desde 1990. Este índice utiliza três dimensões básicas para determinar as
condições de vida. A primeira é a saúde, medida pela esperança de vida; a segunda é a
educação, que tem como base a média de anos de educação e os anos esperados de
escolaridade; e a terceira dimensão é o padrão de vida, medido a partir do rendimento
nacional bruto per capita.
Em 2010, ano em que a metodologia de cálculo mudou, São Tomé e Príncipe obteve um
IDH de 0,488, sendo classificado na posição 127 entre 169 países. Este valor está acima
da média para a África Subsariana (0,389), mas está abaixo da média para os países de
desenvolvimento humano médio (0592). O relatório do PNUD sobre o país mostra que
o índice aumentou 5% desde 2005. A Tabela 2 apresenta um quadro comparativo do
IDH e de seus componentes para São Tomé e Príncipe e alguns países africanos em
2010.
Tabela 2. São Tomé e Príncipe: Índice de Desenvolvimento Humano e seus componentes.
Saúde
Valor Posição
do IDH do IDH
São Tomé e Príncipe
Maurícia
Gabão
África do Sul
Cabo Verde
África Subsariana
Países de Rendimento
Médio
Expectativa de
vida ao nascer
0,49
0,7
0,65
0,6
0,53
0,39
127
72
93
110
118
-
66,1
72,1
61,3
52,0
71,9
52,7
0,59
-
69,3
Educação
Expectativa
Média de
de anos de
anos de
educação
escolaridade
10,2
4,2
13,0
7,2
12,7
7,5
13,4
8,2
11,2
3,5
9,0
4,5
11,0
6,3
Padrão de vida
RNB per capita
(EUA $)
1.918
13.344
12.747
9.812
3.306
2.050
5.134
Fonte: Elaborado pelo autor com dadosde Relatório de Desenvolvimento Humano 2010. PNUD.
A expectativa de vida aumentou de 57,5 anos em 1975 para 62,2 anos em 1990,
atingindo 66,1 anos em 2010. A expectativa de escolaridade é de 10,2 anos. No entanto,
actualmente a média de anos de educação formal é de 4,2 anos, um valor baixo e
inferior à média para a África Subsariana.
3
Objectifs du Millenaire pour le Developpement. Deuxieme rapport national de suivi. São Tomé,
Outubro de 2008.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
4
2.4
Demografia, saúde e educação
Segundo estimativas do Instituto Nacional de Estatística (INE), em 2025 a população de
São Tomé e Príncipe será de cerca de 210 mil pessoas. A Tabela 3 apresenta diversos
indicadores demográficos das últimas cinco décadas. Observa-se que a taxa de
crescimento populacional caiu consideravelmente, ao mesmo tempo em que aponta para
um aumento da expectativa de vida e uma redução da mortalidade infantil. O número de
crianças por família assim como as taxas de natalidade foram reduzidos
significativamente.
Tabela 3. São Tomé e Príncipe: Indicadores de crescimento demográfico e da estrutura
populacional. 1960-2009
1960-1969
1970-1979
1980-1989
Taxa de crescimento populacional (%)
Taxa bruta de natalidade
Taxa de mortalidade infantil
Esperança de vida ao nascer
Percentagem de mulheres
Taxa de fertilidade, total (nascimentos por mulher)
1,2
50,0
123,3
52,9
46,7
6,3
2,5
43,9
114,0
57,3
49,7
6,5
2,1
40,7
102,7
60,9
50,4
6,0
1990-1999 2000-2009
1,9
36,6
92,5
62,9
50,4
5,0
1,7
34,1
80,5
64,6
50,4
4,2
Distribuição da População (%)
0-14
15-64
65 +
Razão de Dependência
Fonte: Elaborado pelo autor com dados do Banco Mundial.
39,8
56,8
3,4
77,3
46,9
48,7
4,4
105,4
46,6
48,7
4,7
105,3
44,9
50,8
4,4
97,0
41,5
54,2
4,3
84,6
A razão de dependência4 tem diminuído desde a década de 1980 e, segundo o INE, será
de 60,1% em 2025, indicando que o país, até mesmo a médio prazo, terá a maioria de
sua população capaz de contribuir à economia e satisfazer as necessidades dos
dependentes.
Com relação ao desempenho de São Tomé e Príncipe na área da saúde, o governo
alocou uma parcela significativa dos gastos públicos para este componente, em
comparação com outros países do continente. Para 2007, o governo investiu 5,2% do
PIB, valor que é o dobro da despesa média com saúde na África Subsariana. Além
disso, as despesas com saúde representaram 13,2% da despesa total, semelhante às
despesas nos países de rendimento médio-alto, de acordo com a classificação feita pelo
Banco Mundial. A Tabela 4 apresenta as variáveis relacionadas à qualidade da prestação
dos serviços de saúde e à despesa total de saúde.
Tabela 4. São Tomé e Príncipe: Indicadores gerais da saúde
População com
acesso a uma
saúde adequada
Médicos
(por
1.000
pessoas)
Leitos
hospitalares
(por 1.000
pessoas)
São Tomé e
26
0,49
3,2 (2006)
Príncipe
Maurice
91
1,06
3,3 (2008)
Gabão
1,3 (2008)
África do Sul
77
0,77
2,8 (2005)
Cabo Verde
54
0,57
2,1 (2008)
Lesoto
78
1,3 (2008)
Africa Subsariana
0,18
1,2 (1990)
Países de Rendimento Médio
1,64 (2002)
Fonte: Elaborado pelo autor com dados do Banco Mundial.
Privado
(% do
PIB)
Despesas de saúde (2007)
Público
As despesas
(% PIB)
públicas (% dos
gastos do governo)
5,9
5,2
13,2
2,1
1,6
5,0
1,2
2,6
3,7
2,7
2,0
3,0
3,5
3,4
3,6
2,6
2,5
9,3
14,04
10,82
10,5
7,88
8,7
4
É a proporção da população com 14 anos ou menos e com mais de 65 anos de idade, dividida pela
população entre 15 e 64 anos.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
5
São Tomé e Príncipe reduziu a mortalidade infantil graças a programas públicos contra
a malária e a tuberculose.5 Por sua vez, a participação das ONGs na luta contra a
infecção VIH / Sida também tem sido muito importante. Para o Banco Africano de
Desenvolvimento, as principais lacunas na área da saúde no país são a baixa cobertura e
a falta de qualidade do atendimento, além da deterioração da infra-estrutura e dos
equipamentos.
Os indicadores de educação têm tido avanços significativos em comparação com outros
países da região. A Tabela 5 apresenta alguns indicadores importantes relativos à
educação.
Tabela 5. São Tomé e Príncipe: Indicadores gerais de educação
Taxa de literacia (% de
pessoas com 15 e mais
velhos), 2008
Total Mulheres Homens
88,3
83,3
93,5
87,5
84,8
90,4
87,0
83,2
90,9
89,0
88,1
89,9
84,1
79,3
89,6
89,5
95,1
82,6
62,4
53,6
71,7
São Tomé e Príncipe
Maurícia
Gabão
África do Sul
Cabo Verde
Lesoto
Africa Subsariana
Países de Rendimento
80,2
74,6
85,9
Médio
Fonte: Elaborado pelo autor com dados do Banco Mundial.
Escolarização, Escolarização, Taxa de conclusão do
primária (% secundária (% ensino fundamental (%
net)
net)
da faixa etária relevante)
Despesa
pública em
educação
96,1
93,1
87,5
84,4
72,7
75,3
38,1
80,1
71,9
56,7
25,2
-
84,8
90,1
69,5
85,8
92,0
72,7
62,2
5,4
3,5
3,8
5,1
5,7
12,4
4,1
86,7
54,7
86,9
3,9
As taxas de literacia são elevadas em comparação com países africanos que têm
indicadores de desenvolvimento notáveis. A educação primária é universal, obrigatória
e gratuita por lei. A cobertura no primeiro ciclo é alta (até a 4ª série). No entanto, a
evasão escolar é elevada na passagem para o segundo ciclo (5ª e 6ª série), pois a oferta
de escolas nesse ciclo é limitada e o ciclo é oferecido em poucos lugares.
O Relatório dos ODM sobre São Tomé e Príncipe destacou três problemas principais
que o país enfrenta com relação à educação: falta de infra-estrutura, poucos professores
com formação científica e em pedagogia, e falta de livros e materiais didácticos.
3.
Sistema de protecção social de São Tomé e Príncipe
Esta secção centra-se na análise da estrutura institucional do sistema de protecção social
de São Tomé e Príncipe. A Lei de Enquadramento da Protecção Social de 2004 é a
referência das informações apresentadas.
3.1
Antecedentes e legislação
A primeira legislação sobre segurança social de São Tomé e Príncipe foi aprovada em
1979, através da Lei 2/79, conhecida como a Lei de Segurança Social. Até então, a
protecção social consistia num regime contributivo, que cobria apenas os funcionários
do governo e os trabalhadores sindicalizados.
5
A Organização Mundial da Saúde destacou o Programa Nacional de Luta contra a Tuberculose (PNLT)
e o Programa de Saúde Sexual e Reprodutiva.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
6
A Lei de Segurança Social foi posteriormente modificada em 1990 pela Lei 1/90. A
emenda acrescentou dois regimes contributivos (regime geral e regime voluntário) e um
sistema de acção social para apoiar pessoas em situação de risco e de exclusão social.
Esse novo sistema representou um grande avanço nos indicadores de saúde e de bemestar social para a população.
No entanto, a lei de 1990 ainda excluía do regime contributivo grupos vulneráveis e
bastante representativos na população, como, por exemplo, os trabalhadores
independentes. Essa lacuna foi um dos motivos que levou à elaboração da Lei de
Enquadramento da Protecção Social (Lei 7/04), que substituiu a Lei 1/90. Entretanto,
como actualmente a Lei de Enquadramento da Protecção Social não está regulamentada,
aspectos como, por exemplo, as taxas de contribuição e o valor das prestações do
regime contributivo, são definidos a partir da Lei 1/90.
A lei vigente, promulgada em 2004, mudou completamente a organização e a
administração da protecção social no país. Esta nova lei definiu um modelo de
protecção social baseado em três níveis (a Protecção Social da Cidadania, a Protecção
Social Obrigatória e a Protecção Social Complementar) e reforçou o papel das ONGs
como participantes activas no sistema.
Apesar de São Tomé e Príncipe ter ratificado 48 convenções da Organização
Internacional do Trabalho (OIT), ainda não ratificou a Convenção n.º 102 sobre
Segurança Social (Norma Mínima) de 19526, cuja adopção (parcial) permitiria ao país
avançar na consolidação do seu sistema de protecção social.
Na próxima secção serão descritos e analisados aspectos de organização, financiamento
e prestações em diferentes programas do sistema de protecção social.
3.2
Organização, financiamento e prestações
A Lei de Enquadramento da Protecção Social definiu um modelo de protecção social
baseado em três níveis: a Protecção Social da Cidadania, a Protecção Social Obrigatória
e a Protecção Social Complementar. O primeiro é um regime não contributivo, o
segundo é contributivo e o terceiro é um regime complementar ao segundo. As
principais características de cada nível são apresentadas na Tabela 6.
Tabela 6. São Tomé e Príncipe: Organização do sistema de protecção social
Subsector
Protecção Social de Cidadania
Instituições
Direcção de Protecção Social
do Instituto Nacional de
Segurança Social (gestão)
Ministério da Saúde e
Assuntos Sociais (tutela)
Instituto Nacional de
Segurança Social (gestão)
Protecção Social Obrigatória
Ministério da Saúde e
Assuntos Sociais (tutela)
Protecção Social Complementar
Em desenvolvimento
Prestações
Prestações de risco
Prestações de Apoio
Social
Beneficiários
As pessoas em situação
de extrema pobreza,
exclusão e risco de
dependência económica.
Prestação de doença,
maternidade, trabalho
de irrigação, velhice,
invalidez e morte.
Trabalhadores formais
ou por conta própria
Outra pensão
Inscrito na Protecção
Social Obrigatória
Fonte: Lei-Quadro da Protecção Social (Lei 04/07).
6
http://www.ilo.org/ilolex/english/newratframeE.htm
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
7
Por lei, o Estado é o responsável por garantir a boa administração da protecção social,
além de cumprir os compromissos assumidos pelos gestores em cada nível do sistema.
A seguir, serão explicadas as principais características de cada um dos subsistemas.
3.2.1
Protecção Social da Cidadania
O principal objectivo deste subsistema é fornecer protecção social à população residente
que não faz parte do regime contributivo e que se encontra em situação de pobreza e
vulnerabilidade social. Por sua natureza, é um regime não contributivo.
A administração está a cargo da Direcção de Protecção Social e o órgão responsável por
administrar os recursos e realizar o pagamento das prestações é a Direcção
Administrativa e Financeira. Os dois departamentos pertencem ao Instituto Nacional de
Segurança Social (INSS). A tutela deste subsistema está sob a responsabilidade do
Ministério da Saúde e Assuntos Sociais.
Os beneficiários da Protecção Social da Cidadania são famílias ou pessoas vivendo em
pobreza extrema, mulheres socialmente desfavorecidas e crianças e adolescentes em
risco de pobreza. Idosos e pessoas com deficiência marginalizados também são um
importante grupo-alvo do subsistema.
As prestações oferecidas são geralmente pensões ou apoio social, bem como a
‘‘protecção primária da saúde’’. Também são distribuídos alimentos essenciais e é dado
apoio à melhoria das condições de habitação.
O regime é financiado principalmente por impostos. No entanto, para alguns projectos
específicos são recebidas doações tanto nacionais quanto estrangeiras. As despesas são
orçadas pelo Ministério do Plano e Finanças através do Orçamento Geral do Estado
(OGE).
O papel das ONGs:
A Protecção Social da Cidadania é em grande medida apoiada e gerenciada por
diferentes Organizações Não-Governamentais (ONGs) que têm como objectivo ajudar
as pessoas em situação de pobreza. Em teoria, as ONGs participantes trabalham em
certa coordenação com as instituições do Estado, a fim de conciliar os objectivos e
actividades, porém os representantes das próprias ONGs afirmam que essa coordenação
é limitada e que os fundos estatais que recebem são insuficientes quando comparados às
necessidades.
Algumas das ONGs que têm presença no país são ARCAR, Caritas, Missão Católica e
Santa Casa da Misericórdia. No total, há cerca de 17 ONGs em operação em São Tomé
e Príncipe, que são geralmente financiadas com recursos do Governo de Portugal, com
contribuições do Estado São-tomense e, em menor medida, com recursos próprios. No
caso particular da ARCAR, por exemplo, 93% dos recursos vêm de Portugal e o
restante é repassado pelo Estado.
Em geral, essas organizações oferecem assistência no sector da saúde, além de apoiar a
educação primária e a formação comunitária.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
8
3.2.2
Protecção Social Obrigatória
O subsistema da Protecção Social Obrigatória é um regime contributivo. A sua
administração está a cargo do Instituto Nacional de Segurança Social (INSS), enquanto
a tutela pertence ao Ministério da Saúde e Assuntos Sociais.
A Protecção Social Obrigatória consiste em três regimes, a saber: o regime de
trabalhadores por conta de outrem, o regime de trabalhadores por conta própria
(também chamados de autónomos) e, sob condições diferentes, o regime voluntário.
Este último oferece cobertura para as pessoas que não fazem parte dos outros dois
regimes contributivos.
O principal mecanismo de financiamento são as contribuições sociais, pagas pelos
trabalhadores e empregadores. No entanto, existem outros meios de financiamento,
como, por exemplo, juros e multas por atraso no pagamento de contribuições, juros de
investimentos, transferências do Orçamento Geral do Estado, e outros previstos em lei.
A Tabela 7 resume as principais características de cada regime, apresentando a
população beneficiária, as taxas de contribuição e os tipos de prestações, segundo a lei.
Tabela 7. São Tomé e Príncipe: Protecção Social Obrigatória. Taxas de contribuição
e prestações, segundo a Lei de Enquadramento da Protecção Social (Lei 07-04)
Regime
Trabalhadores
por conta de
outrem
Trabalhadores
por conta própria
Voluntário
População abrangida
Trabalhadores do sector público e
privado.
Exclusões: funcionários estrangeiros
com menos de três anos de trabalho no
país.
Os trabalhadores que exerçam
actividade profissional sem sujeição a
contrato de trabalho ou contrato
legalmente equiparado e não
encontrem inscritos no regime por
conta de outrem.
As pessoas não abrangidas pelos outros
regimes.
Exclusões: Pensionistas de invalidez
ou velhice, com 50 anos e que não são
considerados adequados para o
trabalho.
Taxa de
contribuição
Prestações
Definido pelo
decreto de lei
Seguro de saúde: subsídio pecuniário,
assistência médica e tratamento temporário.
Protecção à maternidade: subsídio
pecuniário, assistência médica e tratamento.
Protecção dos riscos profissionais: saúde,
deficiência.
Pensões: Protecção velhice, invalidez e morte.
Subsídio de Funeral: compensação por
despesas.
Definido a
partir do
salário
mínimo
indexado ao
público
Protecção na velhice, invalidez e morte.
Fonte: Lei de Enquadramento da Protecção Social (Lei 7/04)
Embora a lei defina esses três regimes, actualmente apenas o regime de trabalhadores
por conta de outrem está em operação. Consequentemente, trabalhadores independentes
ainda não estão cobertos pela segurança social. Cabe destacar que esse grupo representa
uma percentagem significativa dentro da estrutura do mercado de trabalho do país. A
extensão da cobertura do INSS aos trabalhadores independentes representa, como será
discutido na próxima secção, um grande desafio para o INSS.
As taxas de contribuição para o regime de trabalhadores por conta de outrem são
divididas entre o trabalhador e o empregador, sendo que o percentual correspondente ao
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
9
trabalhador não deve ser superior a 50% e é deduzido do salário.7 Actualmente, o
pagamento da taxa de contribuição vigente é de 10%, distribuídos em 6% para o
empregador e 4% para o trabalhador.8 Esses valores, bem como o cálculo do montante
das prestações, são definidos pela Lei 1/90, ainda em vigor, pois a Lei de
Enquadramento da Protecção Social ainda não foi regulamentada.
O valor das prestações é calculado considerando o salário médio dos melhores cinco
anos recebidos nos últimos dez anos, dividido por 60 (meses), mais um factor que
depende do número de anos de serviço.9 Embora o INSS estabeleça uma pensão mínima
de aposentação equivalente a Db 320000 (US$ 18,60), não se aplica um "salário mínimo
contributivo". Esse salário corresponderia ao montante sobre o qual as contribuições
deveriam ser calculadas, independentemente do salário declarado pelo empregador ou
da duração do contrato (tempo parcial ou integral). A ausência de um salário mínimo
contributivo é um risco grave para a sustentabilidade financeira do regime, porque,
independentemente do nível de salários que um empregador declare, o INSS terá que
garantir o montante da pensão mínima. Em outras palavras, a ausência de um salário
mínimo contributivo certamente irá gerar um passivo actuarial cumulativo. No âmbito
do financiamento, essa é uma das questões à qual o INSS deve prestar maior atenção no
futuro próximo.
Os riscos ou contingências para os quais o INSS oferece cobertura são principalmente
invalidez, velhice e morte. As prestações associadas a esses riscos são referidas na
legislação como prestações diferidas. O Instituto também oferece, ainda que em menor
quantidade, subsídios de funeral e de maternidade. Essas prestações, além do seguro de
saúde, são legalmente definidas como prestações imediatas. Embora a lei actual abra a
possibilidade de implementação de um seguro de saúde, este ainda não está em vigor.
A gestão financeira, de responsabilidade do INSS, é por lei autónoma. De acordo com a
legislação, os custos administrativos não podem exceder 7% da receita. Além disso, a
administração das reservas ter um planeamento anual com base nos resultados
operacionais.
3.2.3
Protecção Social Complementar
Este subsistema é destinado exclusivamente aos filiados da Protecção Social
Obrigatória. A incorporação é voluntária e tem como objectivo aumentar os benefícios
em face às contingências de invalidez, velhice e morte. No momento, esse subsistema
encontra-se em uma fase de desenvolvimento muito incipiente.
7
Esta disposição é coerente com os critérios da Convenção n.° 102 da OIT sobre Segurança Social.
De acordo com a Lei de Enquadramento da Protecção Social, a taxa de contribuição para a cobertura
contra riscos ocupacionais será integralmente paga pelo empregador.
9
Para o caso de trabalhadores por conta própria, o montante seria calculado através de variações salariais
e no custo de vida.
8
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
10
4.
Análise da inscrição e da cobertura
De maneira geral, o desafio mais importante para o INSS e para qualquer Instituição de
segurança social no mundo é a extensão da cobertura, tanto contributiva quanto não
contributiva. A falta de acesso à cobertura da segurança social representa para milhares
de são-tomenses um pesado fardo social e económico que perpetua a marginalização e a
pobreza. Nesta secção, serão analisados o número de inscritos e a cobertura para ambos
os regimes contributivo e não contributivo.
Note-se que, devido à pouca informação disponível, a análise concentra-se no ano de
2010. Além das informações fornecidas pelo INSS, também são utilizadas informações
do INE e da OIT.
4.1
Protecção Social da Cidadania
Com base nos registos da Direcção de Protecção Social do INSS, a Tabela 8 apresenta o
número de beneficiários do regime não contributivo. Em 2010, para os sete distritos do
país, o total de beneficiários deste regime foi de cerca de 4.479 pessoas, representando
2,7% da população total. O nível de cobertura é relativamente baixo, considerando-se
que cerca de 50% da população são-tomense se encontra em situação de pobreza.
Tabela 8. São Tomé e Príncipe: Cobertura da Protecção Social da
Cidadania. 2010
Beneficiários
Percentual do
total
Total
4.479
100,0
Pensões sociais para os idosos
Subsídios Desconhecidos
Subsídios Conhecidos
Apoio às mães carentes
Famílias com microcrédito
3.045
2.024
1.021
1.224
210
68,0
45,2
22,8
27,3
4,7
Tipo de prestações
Fonte: Elaborado pelo autor com dados disponibilizados pela Direcção de Protecção Social, INSS.
A maioria dos beneficiários deste regime desfruta de uma pensão por velhice, com
transferências que fornecem protecção a 3.045 idosos, os quais representam cerca
35,1% de todos os idosos no país. As pensões por velhice são divididas em dois tipos:
os subsídios desconhecidos e os conhecidos. A primeira categoria corresponde aos
idosos que contribuíram a um regime contributivo, mas cuja quantidade de pagamentos
feitos não foi suficiente para consolidar o direito a uma pensão contributiva. A segunda
categoria refere-se às pessoas que nunca fizeram parte da força de trabalho ou que
nunca contribuíram para a segurança social. Assim, como mostra a Tabela 8, dois de
cada três beneficiários de pensões por velhice estão classificados no primeiro grupo, ou
seja, de desconhecidos.
O Estado também oferece apoio às mães a fim de que seus filhos frequentem
regularmente a escola primária. Embora este subsídio não seja condicional, as mães
beneficiárias devem ter pelo menos três filhos. Em 2010, registou-se um total de 1.224
beneficiárias.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
11
Além disso, o regime incorpora um mecanismo de financiamento para famílias de baixo
rendimento que demonstrem capacidade para gerir um negócio. Em 2010, o governo
concedeu financiamento a 50 famílias, o que, utilizando-se uma taxa de 4,2 pessoas por
família, equivale a aproximadamente 210 beneficiários.
Este regime de assistência social também oferece protecção às populações vulneráveis,
como os bebés desnutridos e os doentes em situação de pobreza. A esses grupos são
fornecidos cuidados médicos básicos e a compra de remédios. Além disso, a Direcção
de Protecção Social presta apoio a famílias afectadas por desastres naturais ou incêndios
em suas casas. No momento, não há informações sobre a cobertura desta população
beneficiária.
4.2
Protecção Social Obrigatória
Em 2010, o número de segurados (trabalhadores pagando contribuições)10 do Instituto
Nacional de Segurança Social (INSS) chegou a um total de 9604 pessoas. A Tabela 9
apresenta essa informação em detalhe.
Tabela 9. São Tomé e Príncipe: INSS. Cobertura dos segurados directos
activos. 2010
Sector
Total
Sector público
Sector privado
Segurados
Percentual
do total
Percentagem da população
empregada
9.602
6.807
2.795
100.0
70,8
29,1
19,2
83,1
6,7
Nota: A população assalariada total, do sector público e do sector privado, foi estimada a partir de
informações do INE.
Fonte: Elaborado pelo autor com dados disponibilizados pelo INSS e INE.
A população total segurada representa cerca de 19,2% da população empregada. Esse
percentual pode ser considerado baixo, entretanto, como comparação, na África
Subsaariana a cobertura contributiva atinge apenas cerca de 10% da população
empregada.
Uma alta proporção de filiados são funcionários públicos, os quais representam 70,8%
de todos os trabalhadores segurados. Apesar disso, a partir das estatísticas disponíveis
observa-se que um em cada cinco funcionários públicos não está coberto pelo INSS.
Esta situação merece uma análise mais aprofundada, que não foi realizada no presente
documento devido à escassa informação disponível.
No sector privado, a cobertura atinge apenas 6,7% da população empregada. A situação
é agravada quando se considera que trabalhadores independentes não estão incorporados
ao INSS. Este grupo de trabalhadores representava, em 2005, último ano para o qual
existem dados disponíveis, cerca de 45% do total da população empregada. A aplicação
do regime de trabalhadores por conta própria deve ser considerada entre as prioridades
do Instituto, mas, para fazê-lo, primeiro é necessário realizar melhorias significativas na
administração.
10
Equivalem aos “beneficiários activos”, segundo a terminologia do INSS.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
12
Ainda em relação ao sector privado, em Agosto de 2010 o INSS tinha cerca de 193
empresas registadas, as quais possuíam, em média, 13 trabalhadores segurados e,
portanto, eram em sua maioria pequenas e micro empresas. Actualmente, o Instituto não
tem nenhuma informação ou mecanismo de controlo para conhecer o número de
trabalhadores não declarados pelos empregadores (evasão causada por omissões no
registo de trabalhadores). A ausência de um controlo contributivo eficiente, que
permitiria controlar de maneira mais eficaz a evasão, é um problema sério de gestão da
segurança social, ao qual se deve prestar atenção no âmbito de leis e regulamentos e do
dispositivo administrativo.
Em geral, esta situação indica que o INSS tem um importante desafio no que diz
respeito à extensão da cobertura contributiva. Sem dúvida, há espaço suficiente para
estender a aplicação da cobertura legal vigente, pelo menos para a população
assalariada. Aumentar o número de inscritos permitirá a São Tomé e Príncipe, além de
proteger uma parcela maior de sua população, melhorar a situação financeira do INSS,
em particular, ao reduzir os custos administrativos (em termos relativos). Esta questão
será discutida mais adiante, na Secção 6.
Com relação ao número de contribuintes por actividade económica, a Tabela 10
apresenta tal informação distribuída por sexo.
Tabela 10. São Tomé e Príncipe: INSS. Inscrição dos segurados directos activos,
por sexo, segundo actividade económica. 2010
Ramo de actividade
Total
Acção social
Administração pública
Agência de viagem
Agricultura
Bancária
Comércio
Construção
Educação
Empresa estatal
Indústria
Portuária
Turismo
Feminino Masculino
Quantidade
Total
Percentagem em
relação ao total
4.373
5.230
9602
100,0
20
33
53
0,6
3.242
3.565
6.807
70,9
45
76
121
1,3
1
12
13
0,1
130
160
290
3
473
901
1.374
14,3
20
107
127
1,3
373
167
540
5,6
20
38
58
0,6
33
126
159
1,7
3
8
11
0,1
12
37
49
0,5
Fonte: Elaborado pelo autor com dados disponibilizados pelo INSS.
Da população total segurada, 54,4% são homens, isto é, 5.231 pessoas. A maior
inscrição de homens é um fenómeno que aparece em todas as actividades produtivas,
com excepção do sector de educação, e reflecte um problema de desigualdade de
género. No que diz respeito à composição da população segurada segundo actividade
económica, os sectores de comércio, educação e bancário, junto com o sector público,
têm a maior proporção de inscritos. Os sectores agrícola, do turismo e portuário são
menos representativos em termos de inscrição no INSS.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
13
Segundo o INE, em 2006, os sectores agrícola e da pesca incluíam cerca de 26% da
população trabalhadora do país. No entanto, em 2010, somente 13 trabalhadores do
sector agrícola estavam contribuindo para o INSS. Este é um exemplo de sectores onde
os trabalhadores não têm acesso à segurança social contributiva. Tal caso deveria alertar
as autoridades do INSS para a necessidade de melhorar o controlo contributivo no
sector agrícola. A realização de censos de empregadores, de forma sistemática e não só
no sector agrícola, é uma actividade que pode gerar excelentes resultados.
A baixa cobertura do INSS tem múltiplas causas, mas a evasão de contribuições pode
ser considerada como uma das principais. Existem duas formas básicas de evasão: i)
quando o empregador não regista (ou não inclui) um empregado na folha de pagamento
da segurança social (folha de remunerações), caso em que se trata de "evasão por não
declaração de trabalhadores" e ii) quando o salário relatado pelo empregador é inferior
ao salário a partir do qual a lei determina que devem ser feitas contribuições à segurança
social ou seja o salário parar o qual legalmente se deveria quotizar, denominado "evasão
por subdeclaração de salários". Com relação à segunda forma de evasão, o Gráfico 1
permite analisar esse fenómeno através da comparação do salário médio resultante dos
relatórios dos empregadores, tanto no sector público quanto no privado.
Gráfico 1. São Tomé e Príncipe: INSS. Salário médio segundo
sector institucional. 2010
4,400,000
4,200,000
4,239,014
4,172,444
4,004,763
4,000,000
3,800,000
3,600,000
3,400,000
3,200,000
3,000,000
Total geral
Sector privado
Sector público
Fonte: Elaborado pelo autor com dados disponibilizados pelo INSS.
Entre os dois sectores, o salário médio relatado ao INSS é de Db 4.172.443 (US$
242,60). A diferença entre o salário médio dos sectores público e privado é mínima, o
que é incomum dado que funcionários públicos normalmente recebem em média
salários mais altos do que os trabalhadores do sector privado. Isso poderia ser um
indicador, que teria de ser verificado, de que a Administração Pública não está
informando ao INSS os níveis salariais correctos dos funcionários públicos.
Para os trabalhadores do sector privado, a Tabela 11 mostra a alta variabilidade entre os
salários relatados.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
14
Tabela 11. São Tomé e Príncipe: INSS. Salário médio por sexo,
segundo ramo de actividade. 2010
Ramo de actividade
Total
Acção social
Administração pública
Agência de viagem
Agricultura
Bancária
Comércio
Construção
Educação
Empresa estatal
Indústria
Portuária
Turismo
Feminino
Masculino
Total
3.529.853
4.712.997
4.172.444
946.863
3.591.016
9.405.213
616.900
11.572.748
2.009.450
1.605.192
2.036.881
605.173
631.579
4.918.657
2.356.667
1.322.203
4.828.466
13.460.597
636.250
14.967.424
3.264.814
2.034.870
2.152.528
1.085.180
748.354
11.969.395
2.182.534
1.180.565
4.239.014
11.972.383
634.761
13.445.673
2.834.297
1.967.203
2.072.349
919.660
726.386
10.046.467
2.225.179
Fonte: Elaborado pelo autor com dados disponibilizados pelo INSS.
As actividades produtivas com os salários médios mais altos, alguns chegando a ser o
dobro do salário do sector público, são turismo, bancos e agências de viagens. Por
exemplo, o salário médio da actividade bancária é cerca de 11 vezes maior do que o
salário médio relatado ao INSS para as actividades relacionadas à acção social.
Esta informação é uma evidência clara das deficiências do INSS na área de controlo
contributivo, dado que a existência dessas diferenças salariais é difícil de explicar. O
facto de que o Instituto não realiza revisões e actividades sistemáticas de inspecção para
verificar o número de trabalhadores nas empresas e os níveis de salário relatados pode
estar gerando uma evasão considerável no sector privado. Isso deve ser objecto de
análise por parte da administração, com base num trabalho de inspecção de empresas no
terreno, para determinar a extensão do problema. A realização periódica de censos de
empregadores e a monitorização permanente e minuciosa das folhas de contribuições
são mecanismos fáceis e de baixo custo para controlar e combater a evasão.
Além disso, é fundamental realizar mudanças na legislação para aumentar o rigor das
sanções por sonegação de contribuições para a segurança social. O baixo valor das
sanções definidas actualmente é um incentivo para a evasão.
4.2.1
Pensões pagas
Esta secção analisa o número de beneficiários e a cobertura das prestações (vertical)
oferecida pelo INSS. A Tabela 12 apresenta a quantidade de pensões em curso para as
prestações diferidas. Não existe informação disponível sobre os beneficiários das
prestações imediatas. No entanto, como será demonstrado na próxima secção, a maior
parte dos recursos do Instituto é destinada às prestações diferidas (pensões).
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
15
Tabela 12. São Tomé e Príncipe: INSS. Pensões pagas no regime contributivo. 20042009
Tipo de pensão
Total
Velhice
Sobrevivência
Invalidez
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
3.972
4.210
4.350
4.445
4.564
4.756
4.928
3.205
633
134
3.347
710
153
3.479
713
158
3.554
751
140
3.670
761
133
3.834
797
125
4.000
815
113
Fonte: Elaborado pelo autor com dados disponibilizados pelo INSS.
Em 2010, o INSS entregou benefícios de pensão a 4928 pessoas. A pensão por velhice é
a prestação social com o maior número de beneficiários, representando 81,1% do total.
Estima-se que cerca de 46% da população com 60 anos de idade ou mais é beneficiária
de uma pensão.
A medida da relação demográfica entre os segurados directos activos e as pessoas
recebendo benefícios, ou seja, o quociente segurados / beneficiários da pensão
contributiva, tem um valor de 1,9. Isto é, para cada pensionista existem cerca de dois
trabalhadores pagando contribuições. Este indicador mede o grau de maturação de um
sistema de pensões em termos da proporção de inscritos que conseguem cumprir com os
requisitos para obter a pensão. É digno de nota que, embora o INSS seja uma instituição
relativamente jovem, apresenta um elevado grau de maturação demográfica. Tal
circunstância é incomum e deve ser investigada com maior profundidade por um estudo
atuarial.
5.
Análise das prestações
Nesta secção, serão analisados principalmente os montantes das pensões contributivas e
não contributivas.
5.1
Protecção Social da Cidadania
A Tabela 13 apresenta as despesas totais para cada uma das prestações sociais
oferecidas pelo regime não-contributivo.
Tabela 13. São Tomé e Príncipe: Gasto total da Protecção Social da
Cidadania. 2010
Tipo da prestação
Total
Pensões sociais para os idosos
Subsídio Desconhecido
Subsídio Conhecido
Apoio às mães carentes
Famílias com microcrédito
Valor (milhões
de dobras)
Percentagem
do total
4.127,6
100,0
2.312,8
56,0
1.700,2
41,2
612,6
14,8
1.468,8
35,6
346,0
8,4
Fonte: Direcção de Protecção Social, INSS.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
16
A partir das informações disponíveis, o gasto anual da assistência social em 2010 foi
estimado em Db 4.127 milhões, equivalente a 0,1% do PIB. Os beneficiários da pensão
por velhice recebem um montante mensal que depende do “tipo de pensão”, ou seja,
subsídios conhecidos ou desconhecidos. Os primeiros recebem uma transferência de Db
50 mil (US$ 2,90), enquanto os últimos recebem Db 70 mil (US$ 4). Estes montantes
são relativamente baixos e não parecem ser suficientes para cobrir as necessidades
básicas desta população.
Por um lado, mães beneficiárias de subsídios recebem uma quantia mensal de Db 100
mil (US$ 5,80). Por outro, as famílias beneficiárias de microcréditos tiveram acesso a
Db 346 milhões em financiamentos oferecidos pelo Estado, com uma média de Db 6,9
milhões (US$ 401,2) por família. No entanto, há uma alta variabilidade na atribuição
dos microcréditos.
No que diz respeito ao apoio dirigido às populações vulneráveis (bebes desnutridos,
pessoas doentes em situação de pobreza, etc.), o Estado transferiu cerca Db 9 milhões
em 2010. Entretanto, essas transferências não são realizadas de maneira sistemática, de
modo que o grupo-alvo nem sempre está protegido.
Para além disso, como mencionado na secção 3.2.1, o Estado oferece apoio a ONGs que
prestam assistência social a determinados sectores pobres em todo o país. O montante
transferido é de aproximadamente Db 300 milhões por ano. Essa quantia não parece
suficiente para cumprir os objectivos das ONGs, problema agravado pelo facto de que
os recursos nem sempre são transferidos.
5.2
Protecção Social Obrigatória
Conforme referido acima, as prestações sociais fornecidas pelo INSS são divididas em
duas categorias: prestações diferidas e prestações imediatas. A Tabela 14 apresenta os
gastos desagregados das duas categorias.
Tabela 14. São Tomé e Príncipe: INSS. Gasto total em prestações sociais. Em milhões de
dobras. 2000-2008
Descrição
2000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Total
3.744,2
9.563,0 10.803,1 14.231,6 15.733,5 23.585,3 26.367,4
Prestações Diferidas
3.719,3
9.473,2 10.700,4 13.899,5 15.636,7 23.232,4 25.418,6
Pensões de Velhice
3.052,4
8.238,4
Pensões de Sobrevivência
476,7
976,2
1.108,6
1.536,7
1.712,0
2.716,2
3.030,6
Pensões de Invalidez
190,3
258,6
296,3
333,5
359,7
384,9
352,6
24,9
89,8
101,9
332,2
97,4
352,9
948,8
Subs. Maternidade
0,6
41,9
48,7
80,3
57,1
54,5
203,3
Subs. D. Comum
1,4
33,3
35,7
240,7
29,6
249,5
685,4
19,8
13,0
16,0
9,6
8,7
47,4
59,0
3,0
1,6
1,4
1,5
2,0
1,4
1,1
Prestações Imediatas
Subs. Ajuda Funeral
Outros Subsídios
9.296,3 12.029,4 13.565,0 20.131,3 22.035,4
Fonte: INSS, 2010
Entre 2005 e 2010, as prestações diferidas (pensões) representaram, em média, 98,3%
do gasto total com prestações sociais, sendo que as pensões de velhice ocupam a maior
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
17
parcela dos gastos. Para o ano de 2010, o valor médio das pensões de velhice chegou a
cerca de Db 453.691 (US$ 26,30), das pensões invalidez a Db 248.051 (US$ 14,40) e
das pensões de sobrevivência a Db 301.946 (US$ 17,50).
O Gráfico 2 mostra a evolução do valor médio das prestações diferidas. Esta informação
é apresentada em termos reais, ou seja, elimina o efeito dos aumentos de preços ao
longo do tempo (valores livres de inflação).
Gráfico 2. São Tomé e Príncipe: Evolução da pensão média em termos reais.
(STD 2000=100). 2004-2010
180,000
160,000
140,000
Dobras
120,000
100,000
80,000
60,000
40,000
20,000
0
2004
Média
2005
2006
Velhice
2007
2008
Invalidez
2009
2010
Sobrevivência
Fonte: Elaborado a partir das bases de dados fornecidas pelo INSS.
Entre 2004 e 2010, o crescimento real das prestações diferidas foi muito instável.
Durante esses anos, enquanto as pensões de velhice aumentaram 13,5%, as pensões de
invalidez e de sobrevivência foram reduzidas em 15% e 32%, respectivamente.
Conjuntamente, ao considerar o coeficiente entre o valor médio para cada prestação
diferida sobre o salário médio (valor médio da prestação / salário médio relatado),
obtém-se uma estimativa das taxas de substituição concedidas pelo INSS. Esta
informação é útil para determinar o grau de suficiência das pensões. O Gráfico 3
apresenta as informações para o período entre 2005 e 2010.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
18
Gráfico 3. São Tomé e Príncipe: Estimativa das taxas de substituição
concedidas pelo INSS. 2005-2010
25.0
Percentagem
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
2004
2005
Média
2006
Velhice
2007
2008
Invalidez
2009
2010
Sobrevivência
Fonte: Elaborado a partir das bases de dados fornecidas pelo INSS.
Durante o período analisado, a taxa de substituição dos três tipos de pensões (invalidez,
velhice e sobrevivência) apresentou redução. Esta informação indica que, para 2010, por
exemplo, a população de reformados recebeu prestações que representaram apenas
13,4% do salário médio de contribuição (salário sujeito a descontos) daquele ano. No
entanto, em 2005 os beneficiários receberam prestações equivalentes a 17% do salário
médio. Em suma, se comparadas aos padrões internacionais, as taxas de substituição
para os três tipos de pensões são baixas e vêm caindo nos últimos anos. Tal situação não
é aconselhável, porque tem duas consequências: i) a prestação não cumpre plenamente
seu objectivo de substituir o rendimento do segurado (o princípio de "suficiência" da
prestação) e ii) desencoraja a inscrição no sistema e cria incentivos para a evasão.
Aparentemente, a principal razão para os baixos montantes das prestações é a ausência
de um mecanismo que permita reavaliar o seu valor de maneira automática. Por lei, as
pensões devem ser ajustadas aplicando-se as taxas de crescimento do salário do
funcionalismo público, mas na prática a reavaliação não tem ocorrido e, portanto, as
prestações vêm perdendo seu poder de compra.
A existência de taxas de substituição baixas é um fenómeno que deve ser evitado, pois
promove uma baixa cobertura contributiva na segurança social. Dada a sua importância,
é altamente recomendado que sejam tomadas medidas para resolver este problema.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
19
6.
Análise da situação financeira do INSS
A Tabela 15 mostra alguns indicadores básicos sobre o desempenho financeiro do
INSS.
Tabela 15. São Tomé e Príncipe: INSS. Resumo de receitas, despesas e custo actuarial em
repartição. Em milhões de dobras. 2010
Descrição
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Receitas
15.344,9
15.819,5
23.660,0
33.056,8
34.029,4
45.096,4
Despesas
11.880,2
13.816,9
18.271,8
21.559,4
33.480,4
3.464,7
2.002,6
5.388,2
11.497,4
30.509,2
3.520,2
158.194,7 236.599,6
330.567,5
Superavit de operações
Massa salarial (estimativa)
153.448,8
11.616,0
340.294,2 450.963,9
Massa salarial (% PIB) (estimativa)
12,8
10,2
12,2
13,2
11,1
12,3
Superavit como % das receitas
22,6
12,7
22,8
34,8
10,3
25,8
Superavit como % de despesas
29,2
14,5
29,5
53,3
11,5
34,7
7,7
6,2
8,7
6,8
7,7
6,0
6,5
4,8
9,0
6,9
7,4
5,8
Custo atuarial total (% massa salarial)*
Custo atuarial puro (só prestações)*
* Refere-se à partilha de custos (repartição).
Fonte: elaborado com base em dados do INSS.
Entre 2005 e 2010, a declaração de resultados do INSS apresentou superavit, o qual
teve variações significativas, tanto do lado das receitas quanto do lado das despesas.
Com informações fornecidas pelo INSS, estimou-se a massa salarial, que representou,
em média, quase 12% do PIB entre 2005 e 2010. Ao utilizar estas informações para o
mesmo período, foi calculado o custo actuarial (de repartição), que variou num intervalo
entre 7,7% e 9% dos salários. O custo actuarial de repartição é resultado da divisão do
custo de um ano pela massa salarial do mesmo ano. Este cálculo incorpora os custos
totais, ou seja, os custos com as prestações e os custos administrativos, porém, se é
utilizado apenas o custo das prestações, obtém-se o custo actuarial puro, que para o
período analisado seria de 6,1%. Obviamente, a diferença entre as duas definições, e
entre os dois valores, é o custo administrativo expresso em percentagem dos salários.
Para 2010, tanto o custo actuarial total quanto o custo actuarial puro (despesas
administrativas líquidas) foram menores do que a taxa de contribuição vigente de 10%,
mas foram relativamente altos se considerada a relativa juventude do programa de
pensões contributivas. Não existe um desequilíbrio financeiro no curto prazo, mas a
situação actuarial deve ser considerada num horizonte temporal de médio e longo prazo,
por um período de pelo menos 50 anos. Recomenda-se a elaboração de um estudo
actuarial o mais rápido possível, a fim de avaliar a posição actuarial do sistema e tomar
medidas correctivas a tempo.
No momento, não parece ser necessário nenhum aumento na taxa de contribuição11,
porém, o INSS deve prestar atenção especial ao comportamento dos custos
administrativos, cujo nível parece bastante elevado.
11
Esta informação deve ser confirmada por um estudo atuarial minucioso.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
20
Para analisar de forma mais detalhada a situação financeira do regime contributivo, a
Tabela 16 apresenta a receita total do INSS, entre 2000 e 2010.
Tabela 16. São Tomé e Príncipe: INSS. Receita do regime contributivo. Em milhões de
dobras. 2000-2010
Descrição
2000
Total
Contribuições
Juros de Depósitos Bancários
Outros
2005
2006
2007
2008
2009
2010
4.694,9 15.344,9
15.819,5 23.660,0 33.056,8 34.029,4 45.096,4
4.476,8 14.832,4
15.063,6 21.396,7 29.846,4 27.259,9 39.024,4
196,7
386,5
630,9
1.832,4
2.772,1
4.451,6
5.848,5
21,4
126,1
125,0
430,9
438,3
318,0
223,5
Compart. Obrigatórias do Estado
2.000,0
Fonte: INSS, 2009
Como esperado, as contribuições sociais são a principal fonte de receita para o INSS.
Entre 2005 e 2009, as contribuições sociais representaram, em média, aproximadamente
90% da receita total e cerca de 1,34% do PIB. A evolução das contribuições e da receita
total do INSS é apresentada no Gráfico 4.
Gráfico 4. São Tomé e Príncipe: Evolução da receita total e das contribuições
ao INSS, em relação ao PIB. 2005-2010
2.0
1.8
1.8
1.6
% do PIB
1.4
1.3
1.2
1.3
1.2
1.1
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
2005
2006
Receita total
2007
2008
2009
2010
Contribuições sociais
Fonte: Elaborado com base nas bases de dados fornecidas pelo INSS e pelo FMI.
No período de 2006 a 2010, as receitas totais e as receitas através de contribuições
caíram respectivamente 31% e 38% em relação ao PIB. Assim, pode-se concluir que a
economia do sistema de segurança social tem dado sinais claros de perda de espaço na
economia total do país, sendo uma prova clara dos problemas de cobertura e evasão, que
parecem ter se aprofundado nos últimos anos, e os esforços limitados do sistema de
segurança social no domínio do controlo contributivo.
As fontes secundárias de receita do INSS são principalmente os juros sobre depósitos
bancários e a componente outras receitas, que inclui receitas de juros de mora, multas e
outros.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
21
A Tabela 17 apresenta a despesa total do INSS para o período 2005 a 2010.
Tabela 17. São Tomé e Príncipe: INSS. Despesas correntes do regime contributivo. Em
milhões de dobras. 2000-2010
Descrição
2000
Total
2005
2006
2007
2008
2009
2010
4.450,5
11.880,2
13.816,9
18.271,8
21.559,4
30.509,2
33.480,4
Prestações
Diferidas
3.744,2
9.563,0
10.803,1
14.231,6
15.733,5
23.585,3
26.367,4
3.719,3
9.473,2
10.701,2
13.899,5
15.636,7
23.232,4
25.418,6
Imediatas
24,9
89,8
101,9
332,2
97,4
706,3
2.317,2
3.013,8
4.040,2
5.825,9
352,9
6.923,9
948,8
7.113,0
1.518,9
1.986,5
2.568,8
3.366,2
3.532,7
475,7
537,1
873,8
980,6
1.217,0
Administração
Custos com Pessoal
Outros Serv.
Consumidos
Custos e P. Diversas
54,3
55,8
83,8
675,0
1.166,9
Amortiz. do Período
137,1
256,1
245,3
477,0
686,0
Matérias e Fornec.
126,8
169,9
248,8
300,1
302,1
Transp. Consumidos
3,8
6,8
19,6
27,0
18,3
Impostos e Taxas
0,0
0,5
0,1
0,0
0,8
Juros Suportados
0,6
1,2
0,0
0,0
0,0
Fonte: INSS, 2009
Nos últimos anos, o aumento mais significativo nas despesas do INSS ocorreu entre
2008 e 2009, com um incremento total de cerca de 42%. As despesas do INSS podem
ser resumidas em dois componentes: as prestações e os custos administrativos. Em
2010, as despesas com prestações representaram 78,7% da despesa total e, entre 2005 e
2010, os custos administrativos representaram em média 22,3% da despesa total.
Isso indica que o INSS não cumpre a lei, pois vem ultrapassando o limite máximo de
7% estabelecido para os custos administrativos. A redução dos custos administrativos,
por meio de mecanismos que promovam a eficácia na arrecadação e na prestação de
serviços, é um desafio que precisa ser tratado pelas autoridades do Instituto. A
incorporação da tecnologia da informação é uma ferramenta que pode auxiliar nesta
tarefa. O aumento da cobertura pode ser outra estratégia para reduzir os custos
administrativos, porque seriam divididos por um montante de prestações mais elevado.
Consequentemente, o INSS apresentou, excepto em 2004, um superavit operacional nos
últimos 11 anos. Isto é positivo, mas não é suficiente para explicar a posição actuarial.
O Gráfico 5 apresenta o valor do superavit em relação ao PIB.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
22
Gráfico 5. São Tomé e Príncipe: Evolução do superavit operacional do
INSS, como percentagem do PIB. 2000-2010
0.5
0.4
% do PIB
0.3
0.2
0.1
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
-0.1
Fonte: Elaborado com base nas bases de dados fornecidas pelo INSS.
6.1 Investimentos
O valor total dos investimentos administrados pelo INSS chega a Db 34.621 milhões
(US$ 2,1 milhões), o que é equivalente a 1,1% do PIB. As informações detalhadas são
apresentadas na Tabela 18. Os investimentos concentram-se principalmente em
depósitos a prazo, o que é explicado pela limitada disponibilidade de instrumentos de
investimento no mercado financeiro nacional.
Tabela 18. São Tomé e Príncipe: INSS. Investimento em
depósitos a prazo. Em milhões de dobras. 2009
Bancos
Montante de
investimento
Percentual do total
Total
34.621,00
100,0
BISTP
24.669,5
71,3
B. Equador
1.871,5
5,4
AFB
4.080,0
11,8
COBSTP
1.500,0
4,3
OCEANIC
2.500,0
7,2
Fonte: INSS, 2010
Embora o posicionamento dos investimentos seja feito em três moedas (dobras, dólares
e euros), 95% está investido em moeda nacional. Destaca-se também que 71,3% dos
fundos estão investidos em apenas um banco (Banco Internacional de São Tomé e
Príncipe - BISTP). Esta alta concentração de investimentos em valores de um mesmo
emissor não é considerada uma boa prática em termos de gestão de investimentos, pois
representa uma situação altamente arriscada. Portanto, recomenda-se analisar as
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
23
alternativas existentes e corrigir o problema de concentração, na medida em que as
condições do mercado financeiro do país permitam.
O montante total dos investimentos é suficiente para cobrir cerca de 1,1 anos do total de
gastos, um número que reflecte o baixíssimo nível de capitalização com o qual opera a
segurança social de São Tomé e Príncipe.
Com relação ao retorno dos investimentos no ano de 2009, eles geraram um rendimento
de juros de Db 4.451, 6 milhões.
De acordo com o balanço, até o final de 2009 o INSS manteve um saldo de Db 9.382,9
milhões em depósitos à vista (em dinheiro “cash”), isto é, em activos bancários que não
geram qualquer interesse para a instituição. Esse valor é significativo se levarmos em
conta que ele equivale a 27% do total mantido em investimentos e é uma quantia
suficiente para pagar vários meses de prestações. Evidentemente, essa alta posse de
liquidez não parece razoável em termos de boas práticas na optimização do rendimento
das reservas. Por consequência, recomenda-se a revisão da política de conservação dos
saldos de caixa. Como no caso dos investimentos, cerca de 76% desses recursos foram
concentrados no BISTP, o que aumenta os riscos.
6.2 Dívida do Estado
A falta de cumprimento das obrigações de segurança social pelo Estado é um dos
problemas mais importantes que tem afectado o INSS. Em Dezembro de 2009, o saldo
da dívida do Estado com o INSS foi de Db 13.020 milhões, equivalente a 0,4% do PIB.
Além disso, o montante da dívida representou para esse ano 55% da despesa total com
as prestações, o suficiente para financiar cerca de 6,6 meses de despesas com as
prestações.
O último desembolso realizado pelo Estado para reduzir esta dívida foi efectuado em
2009. O montante transferido na época foi de Db 2.000 milhões (ver Tabela 16).
A política de pagamento das contribuições pelo Estado é outro aspecto que deve ser
objecto de discussão e revisão, pois não parece saudável que o próprio Estado não dê o
exemplo de cumprimento pleno das suas obrigações com a segurança social.
7.
Análise da gestão do INSS
Esta secção apresenta uma breve análise da gestão do INSS, considerando três aspectos:
i) o sistema de arrecadação das contribuições, ii) a inspecção e o controlo das
contribuições, e iii) o sistema de informação e produção de estatísticas.
7.1 Arrecadação de contribuições
Actualmente, é possível identificar três deficiências nesta área. Em primeiro lugar, o
Instituto apresenta problemas no processo de arrecadação das contribuições pagas pelo
Estado. A principal razão é que o Estado não envia ao INSS as folhas de pagamentos.
Logo, o Instituto não sabe a qual funcionário público se devem creditar as
contribuições, quando estas são pagas pelo Estado. Isto irá criar grandes dificuldades no
pagamento posterior de prestações aos funcionários públicos. Esse problema também
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
24
ocorre em menor medida no sector privado, todavia muitos problemas afectam a
qualidade da informação ligadas a este sector: as empresas não enviam as folhas de
pagamentos a tempo e, geralmente, as informações enviadas estão incompletas e sem
um formato padronizado.
Em segundo lugar, o INSS não dispõe de nenhum mecanismo para verificar o número
correcto de trabalhadores que cada empresa informa quando são feitos os pagamentos
das contribuições num banco comercial. Em terceiro lugar, nas folhas de contribuições
não é registado o número de identificação de cada segurado, o que gera igualmente um
problema sério na atribuição individual das contribuições e na acreditação individual
das prestações. Nestas circunstâncias, os custos administrativos e o tempo de
processamento das prestações sempre tenderão a ser elevados. Este é um problema sério
e que deve ser corrigido o quanto antes, especialmente devido à expectativa de
introduzir um sistema informático. Se este problema não for corrigido, será
praticamente impossível implementar qualquer sistema informático.
7.2 Inspecção e controlo contributivo
No que diz respeito ao regime de inspecção, de maneira geral são identificados três
problemas principais: (i) a quantidade significativa de empresas não inscritas, (ii) as
empresas inscritas não executam correctamente os pagamentos das contribuições
(inadimplência) e (iii) algumas das empresas pagam as contribuições com atraso, um
problema agravado pela falta de controlo por parte do INSS.
Os incentivos à contribuição são muito limitados, uma vez que as multas por falta de
pagamento são extremamente baixas e, por isso, não geram qualquer "preocupação" nos
empregadores que não pagam. Adicionado a isso, como o sistema não está
informatizado, é muito difícil conhecer a dívida pendente de cada empregador.
Os dados disponíveis, embora escassos, apontam para a probabilidade de que existe alta
evasão e fraude por parte dos empregadores no pagamento das contribuições e, portanto,
é importante desenvolver um mecanismo de controlo com suporte informático, bem
como implementar um sistema de fiscalização no terreno.
7.3 O sistema de informação e as estatísticas
Tanto no regime contributivo quanto no não contributivo falta um sistema de
informação adequado às necessidades normais de gestão. Os processos administrativos
são em sua grande maioria manuais e, em alguns casos, apoiados com ferramentas
informáticas de administração de escritório (Microsoft e Excel) que são insuficientes
para garantir uma gestão eficiente e eficaz.
A falta de um sistema informático resulta em custos elevados de administração para o
INSS. Em várias ocasiões, a Instituição tentou informatizar as suas operações, porém
essas tentativas falharam. Actualmente, a Instituição faz uma nova tentativa de
informatização. Como parte deste esforço, alguns dos módulos do sistema informático
já foram concluídos e alguns se encontram em sua fase final, isto é, já aceitam a
inserção de novas informações referentes aos beneficiários e as entidades empregadoras,
e está sendo trabalhada a inserção de informações referentes aos pensionistas, aos
arquivos da Instituição e às actividades bancárias relativas ao sector da contabilidade.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
25
Contudo, estes esforços devem ser aprofundados para cobrir uma parte ainda maior das
operações do INSS.
O INSS não parece estar suficientemente preparado para realizar um processo de
informatização abrangente. Normalmente os projectos informáticos são complexos e
caros, demandando um alto nível de compromisso institucional em todos os níveis. A
falta de compreensão da dimensão do esforço necessário para informatizar uma
instituição de segurança social é um problema comum que, como no caso do INSS, leva
a resultados indesejáveis ou ao risco de fracassos inesperados.
Para informatizar o INSS, as autoridades políticas e da alta direcção têm que levar em
conta os seguintes elementos:
1. Problemas administrativos. Há problemas administrativos que devem ser
resolvidos antes de se considerar a informatização. Um deles, por exemplo, é a
identificação individual dos segurados nas folhas de contribuições que são
apresentadas pelos empregadores, incluindo os funcionários públicos. Se este
problema não for resolvido, qualquer tentativa de informatizar irá sem dúvida
fracassar. Logo, antes da informatização, a Instituição tem que fazer um esforço
real, internamente, para definir e melhorar os processos existentes. A
informatização vai exigir uma grande disciplina, que começa por colocar em
ordem a administração.
2. Dimensionamento. Os projectos informáticos das instituições de segurança
social são complexos e caros. Portanto, são projectos de médio e longo prazo
(mais de dois anos de esforços para começar e investimentos contínuos para ver
resultados num período de cinco anos). A principal complexidade está na
implementação dos programas, mais do que na sua elaboração, e isso deve estar
claro, pois às vezes pensa-se erroneamente que a solução é programar um
software, enquanto a experiência mostra que a fase mais cara é a implementação
do software.
3. Concepção e gestão de projectos informáticos. Para lidar com um projecto
informático é necessário ter um diagnóstico detalhado das funções e processos.
Em seguida, preparar os termos de referência detalhados para estabelecer com
precisão o âmbito, incluindo as questões de definição da plataforma tecnológica.
A gestão do design e do recrutamento são duas peças-chave para a
informatização.
4. Esforço interno. A maior parte do esforço necessário para a informatização
deve ser feito pelos próprios funcionários do INSS, em todos os níveis. Tudo
indica que o INSS entende a informatização como um problema a ser resolvido a
partir do exterior do Instituto. Esta visão deve dar lugar a uma abordagem
alternativa, onde a administração assume internamente a responsabilidade no
processo de informatização. Um processo de informatização exigirá jornadas de
trabalho intensas e sacrifícios administrativos importantes. Actualmente, há
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
26
somente uma pessoa, engenheira de informática, dedicada a dar continuidade à
informatização, resultando num projecto impossível de ser executado.
5. Recursos humanos. O INSS não tem recursos humanos técnicos suficientes na
área de informática para lidar com um processo de informatização. Em Fevereiro
de 2011, o INSS tinha apenas um engenheiro na área de informática. Isso é
totalmente insuficiente, sendo necessário dispor de uma equipa de profissionais
de informática, de diferentes níveis e especialidades: engenheiros,
programadores, e suporte técnico, entre outros.
6. Infra-estrutura. Levar adiante um processo de informatização na segurança
social, ainda que o número de segurados seja pequeno, como é o caso de São
Tomé e Príncipe, exige investimentos em infra-estrutura de hardware. O nível
dos investimentos deve reflectir o diagnóstico inicial e deve ser consistente com
a selecção da plataforma tecnológica (software e comunicações) e com o volume
de dados a ser administrado.
Estatísticas:
Quanto às estatísticas, destaca-se a ausência de produção de estatísticas contínuas e
suficientes sobre os contribuintes (empregadores), os segurados e os salários. Esta é
uma carência muito importante e representa um obstáculo ao desenvolvimento da
Instituição em termos de extensão da cobertura. Mesmo sem um sistema informático, o
INSS poderia envidar esforços para utilizar as folhas de pagamentos para gerar
estatísticas básicas, usando ferramentas informáticas simples, como o Excel. Cabe
lembrar que antes da popularização dos computadores, as instituições de segurança
social no mundo já geravam estatísticas manualmente.
Outros esforços para melhorar as estatísticas, que não dependem da informatização, e
que são um pré-requisito para esta última, são: melhorar a concepção e unificar as
folhas de pagamentos, bem como homologar as categorias do mercado de trabalho,
como, por exemplo, sector institucional, ramo de actividade, entre outros. Isso permitirá
processar as informações mais facilmente e realizar a análise dos dados com maior
precisão.
8.
Resumo da análise da Lei 7/04 e das propostas de diplomas
regulamentares
Como parte deste diagnóstico foi realizada uma análise detalhada da Lei 7/2004, cuja
regulamentação está pendente desde o ano de 2004; assim também foram analisadas as
propostas de diplomas regulamentares preparadas pelo INSS. Neste capítulo serão
apresentadas as principais conclusões e recomendações neste âmbito. Um documento
detalhado de análise e recomendações relativas ao quadro jurídico foi entregue às
autoridades do INSS no final do ano de 2011.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
27
8.1 Análise da Lei 7/2004
A Lei 7/04 constitui um passo muito importante no desenvolvimento do sistema de
protecção social de São Tomé e Príncipe, porque do ponto de vista jurídico, esta
configura um sistema bem estruturado, em três níveis de actuação. Dada sua
importância, sua regulamentação é fundamental e urgente. Seguem alguns elementos
específicos da análise da Lei 7/04.
Em geral, esta lei é omissa quanto à organização financeira, administração e gestão da
protecção social não-contributiva (Protecção Social da Cidadania), portanto é
conveniente que isso seja abordado ao nível dos regulamentos pertinentes.
Trabalhadores no serviço público. A lei menciona a existência de um regime
correspondente ao “Estatuto da Função Pública”, mas não vai além. No entanto, o artigo
18 afirma que os trabalhadores abrangidos pelo “Estatuto da Função Pública” são
cobertos pelo regime de segurança social obrigatória, com os mesmos direitos e deveres
dos demais trabalhadores, mas através de um regime com receitas e despesas próprias.
Esta formulação parece contradizer o Estatuto da Função Pública, no qual também
aparece definido um regime para os trabalhadores do sector público. A ideia de um
regime com receitas e despesas próprias pode ser útil para garantir a responsabilidade
do Estado em seu financiamento, porém é também um obstáculo prático para assegurar
a solidariedade no financiamento entre os funcionários públicos e os demais
trabalhadores do país. É importante levar em conta a experiência internacional, no que
refere-se à criação de regimes especiais para os funcionários públicos, que em geral têm
derivado resultando em más práticas com custos elevados para o Estado. Isto deve-se às
condições "generosas" em que são normalmente desenhadas essas leis, o que as
convertem em programas economicamente insustentáveis. As autoridades de São Tomé
e Príncipe devem evitar a todo custo a proliferação de regimes especiais para certos
grupos de funcionários públicos, visto que isto não só contradiz o princípio da
solidariedade, como também é uma política que não parece razoável no contexto de um
país pequeno, porque encarece desnecessariamente a administração da segurança social
e cria riscos fiscais futuros.
Uma proposta alternativa para os funcionários públicos constituiria em assimilá-los ao
regime geral, e ao mesmo tempo criar um regime complementar (conforme previsto na
lei 7/2004) que ofereça prestações adicionais. Idealmente, este regime complementar
para os funcionários públicos deveria ser financiado por partes iguais entre o
empregador (Estado) e os trabalhadores, conter uma taxa de financiamento limite para
as contribuições do Estado, a fim de evitar futuros abusos no financiamento com
recursos do Estado. Outro elemento importante a considerar seria que a gestão do
regime complementar estivesse a cargo de outras entidades diferentes do INSS. Para
prevenir riscos fiscais, seria recomendável considerar que seu financiamento funcione
mediante o método de contribuição definida (contas individuais). Com um modelo desta
natureza, o INSS se concentraria em seu "negócio" principal, o qual é, sem dúvida, a
gestão do regime geral da segurança social e da protecção social da cidadania.
Financiamento. A lei estabelece que o financiamento da protecção social obrigatória se
dará numa lógica de seguro, com financiamento através de contribuições dos
trabalhadores “…e, quando for o caso, das entidades empregadoras”. Esta disposição
difere da prática internacional, bem como das disposições de instrumentos
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
28
internacionais como a Convenção n.º 102 da OIT, que estabelece a participação de
trabalhadores e de empregadores, normalmente com responsabilidades maiores destes
últimos no financiamento. Literalmente, o parágrafo 2 do artigo 71 da Convenção n.º
102 da OIT afirma que "o total das contribuições para o seguro suportadas pelos
assalariados protegidos não deve exceder 50% do total dos recursos afectos à protecção
dos assalariados, das suas esposas e filhos. Para determinar se esta condição se encontra
preenchida, todas as prestações concedidas pelo Membro por aplicação da presente
Convenção poderão ser consideradas em conjunto, com excepção das prestações
familiares e das prestações por acidentes de trabalho e doenças profissionais, se estas
últimas dependerem de um ramo especial”.
Montante das prestações. O montante das prestações é definido por decreto-lei. É fixado
um valor mínimo e máximo para as prestações. No entanto, não existe um montante
mínimo de rendimento ou salário de contribuição, algo incompatível com os objectivos
de sustentabilidade financeira. É altamente recomendável mudar essa situação por lei
ou, pelo menos, através do diploma regulamentar da lei, criando um limite mínimo do
salário de contribuição (salário mínimo contributivo), como, por exemplo, o equivalente
a 75% do salário mínimo (ou parâmetro semelhante determinado estatisticamente de
acordo com as condições do mercado de trabalho de São Tomé e Príncipe).
Combate à evasão. A Lei 7/04 contém alguns elementos de combate à evasão, mas deve
ser reforçada a definição de infracções e sanções para penalizar aquele que violar a lei.
Portanto, recomenda-se melhorar este domínio no âmbito da regulamentação, mas
preferivelmente no âmbito da própria lei.
8.2 Análise do anteprojecto de regulamentação da protecção social da cidadania
A definição do quadro institucional da protecção social da cidadania não é
suficientemente clara em relação a aspectos como as instituições participantes no
regime, as relações entre as instituições, a definição precisa dos programas e gestores, a
organização financeira e questões de orçamento.
Entretanto, é preciso notar que a proposta do Diploma de Protecção Social da Cidadania
não é consistente com a definição de um quadro de direitos, porque deixa um vácuo na
definição de direitos concretos (prestações específicas) e das condições específicas que
os cidadãos devem cumprir para ter acesso aos direitos. Isto poderia ser resolvido a
partir do estudo e da adopção de práticas vigentes no quadro regulamentar de outros
países em desenvolvimento.
Na definição do aparelho administrativo, incluem-se o INSS, as autarquias locais, de
administração directa do Estado e entidades não-governamentais. No entanto, não há
uma definição precisa das funções exercidas por essas entidades dentro do sistema.
O artigo 43 da proposta regulamentar define o "valor mínimo das pensões" de velhice e
invalidez do "subsistema de solidariedade", o qual não pode ser inferior a 50% do valor
da remuneração mínima mensal (Nacional). Por se tratar de prestações de um regime
não-contributivo e considerando a experiência do país com as taxas de substituição do
regime não-contributivo, esse valor parece muito alto e pouco razoável em termos de
sustentabilidade fiscal, embora talvez não o seja em termos do princípio de "suficiência
das prestações”.
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
29
8.2 Análise do anteprojecto de regulamento da protecção social obrigatória
Trabalhadores domésticos. Os trabalhadores domésticos são excluídos, indicando que
eles estarão sujeitos a um regime especial. É aconselhável estabelecer que os
trabalhadores domésticos, na sua qualidade de assalariados, estejam temporariamente
cobertos pelo regime geral para trabalhadores por conta de outrem, até que um regime
especial seja criado.
Campo de aplicação material (prestações médicas e medicamentosas). A aplicação ou o
desenvolvimento das prestações de assistência médica e medicamentosa são claramente
definidas pela Lei 7/04 e exigem que o INSS crie um dispositivo de regulamentação, de
financiamento e de administração que não existe actualmente. Em termos normativos,
certamente a sua operação deve ser regulada por este diploma.
As autoridades da protecção social devem ter muito claro que a criação de prestações
médicas e medicamentosas representa uma grande oportunidade para estender a
cobertura do INSS. Devido à experiência internacional, sabe-se que essas prestações
tornam mais atraente a inscrição de trabalhadores na segurança social. Quanto à forma
em que essas prestações seriam incorporadas, o país poderia começar com um pacote de
prestações baratas e de alto impacto, como por exemplo, a cobertura do custo das
consultas pré-natal, o atendimento hospitalar do parto e consultas pós-natal; prestações
odontológicas básicas; uma lista de medicamentos essenciais genéricos (por exemplo,
os 25 medicamentos de prescrição mais frequentes na saúde pública); entre outros. Isto
daria a oportunidade ao INSS de experimentar o nível de custo do pacote, para
progressivamente ampliá-lo, conforme a disponibilidade de financiamento. Recomendase explorar a participação do sector privado na prestação destes serviços.
Maternidade ou Paternidade. Recomenda-se revisar toda a secção, em termos de
requisitos e prestações, tendo em vista o estabelecido na Convenção 102 da OIT, bem
como na Convenção 183 da OIT (Convenção sobre a Protecção da Maternidade). Por
exemplo, o artigo 6 da Convenção 183 diz textualmente que "... devem ser fornecidas
prestações médicas para a mãe e seu filho, em conformidade com a legislação nacional
ou de qualquer outra forma que esteja de acordo com a prática nacional. As prestações
médicas devem incluir a assistência pré-natal, durante o parto e pós-parto, bem como
hospitalização quando necessário".
Acidentes de Trabalho e Doenças Profissionais. Graduação das Incapacidades. O
parágrafo 3 da proposta regulamentar afirma que "uma tabela das incapacidades
determina a imediata adequação das prestações desta secção aos vários graus de
incapacidade, sendo a respectiva regulamentação aprovada por despacho ministerial”. É
altamente recomendável que a tabela seja definida como parte do diploma regulamentar,
como é usual em tais regulamentos. O parágrafo 4 estabelece o prémio para acidentes e
doenças profissionais como uma possibilidade futura, com uma taxa que não pode ser
superior a 0,5%. Quanto a isso, existem duas observações: em primeiro lugar, esta
disposição deixa um vácuo na aplicação do seguro contra acidentes e doenças
profissionais, porque não deixa clara a obrigação dos empregadores de financiá-lo,
como é habitual na doutrina e prática internacional nesta matéria. Em segundo lugar, a
taxa de financiamento máximo fixada em 0,5% dos salários parece, em média, muito
baixa. Em vez disso, recomenda-se fixar taxas diferenciadas por actividade económica,
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
30
para dividir a carga de financiamento segundo o nível de risco da actividade da
empresa.
Doenças profissionais. O parágrafo 2 define que as "Juntas de Saúde" são as
responsáveis por fazer o diagnóstico das doenças profissionais, “de acordo com os
conceitos técnicos definidos para o efeito”. Cabem aqui duas observações: em primeiro
lugar, é desejável que exista uma Comissão Médica especializada no assunto, em vez de
deixar isso nas mãos das juntas de saúde. Em segundo lugar, recomenda-se que seja
adoptada a "Lista de Doenças Profissionais da OIT (versão actualizada em 2010)", a
qual, de acordo com a experiência internacional, define claramente quais são as doenças
amplamente reconhecidas como sendo relacionadas ao trabalho, e que é um instrumento
amplamente utilizado internacionalmente.
Condições de atribuição (Velhice). O prazo proposto de 10 anos parece muito reduzido
se comparado com o nível das prestações. Por exemplo, a Convenção n.º 102 da OIT
prevê uma prestação reduzida com 15 anos de contribuições aos 65 anos.
Taxas de contribuições. Estabelece que a fixação das taxas de contribuições será feita
por decreto, assim como a distribuição de custos entre empregadores e trabalhadores.
Neste sentido, recomenda-se que a fixação das taxas de contribuição seja definida neste
mesmo diploma regulamentar. Também não fica claro qual é a distribuição das
contribuições entre cada programa. O mais recomendável, em todo caso, é que toda esta
matéria esteja sujeita a ajustes com base na realização de estudos actuariais. Em
qualquer caso, deve-se cumprir as condições estabelecidas no artigo 45 da Lei 7/04.
Multas. Quanto ao nível das multas, os montantes fixados a proposta regulamentar
parecem baixos. Recomenda-se que as multas sejam estabelecidas como uma
percentagem do valor sujeito à omissão ou subdeclaração (valor sujeito à evasão), a fim
de confrontar os empregadores com um adequado nível de risco para actos de evasão.
Recomenda-se consultar a prática jurídica em outras legislações (por exemplo, ver a
prática jurídica na lei da segurança social de Moçambique).
Trabalhadores abrangidos (protecção dos trabalhadores independentes). O parágrafo 1
limita a extensão aos trabalhadores listados numa tabela anexa. A referida tabela anexa
não aparece, mas, independentemente disso, não parece conveniente limitar as
actividades. O importante é que a obrigatoriedade de inscrição ao INSS dependa do
cumprimento das características propostas no artigo 117 da proposta regulamentar
(caracterização de trabalhadores independentes).
Declaração de início de actividade (trabalhadores independentes). O parágrafo 2 dispõe
que a declaração de actividade do trabalhador independente deve ser comprovada por
documentos idóneos, "nomeadamente de natureza fiscal". Isso parece inconveniente, já
que automaticamente exclui todos os trabalhadores que não têm nenhuma formalização
fiscal (os que têm são certamente uma minoria). Pelo contrário, a verificação das
características dos trabalhadores independentes devem impedir qualquer tipo de
barreira, excepto, a verificação por parte dos inspectores de segurança social.
Obrigação de contribuir (trabalhadores independentes). O parágrafo 2 da proposta
equipara os trabalhadores independentes às "entidades empregadoras abrangidas pelo
regime dos trabalhadores por conta de outrem”. Isso é inconveniente e irá gerar
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
31
barreiras à inclusão, uma vez que, na prática, os trabalhadores independentes têm
características muito diferentes das entidades empregadoras. Na prática, os dispositivos
e instrumentos administrativos (como, por exemplo, os meios de colecta) devem ser
diferenciados para promover a inscrição dos independentes.
Determinação do montante das contribuições (trabalhadores independentes). Na
definição dos escalões de remunerações, o escalão inferior parece demasiadamente alto
(2 vezes o salário mínimo da função pública) em comparação com a capacidade
contributiva limitada dos trabalhadores independentes. Essa determinação do montante
das contribuições acabará por excluí-los e provavelmente deixará a maioria dos
trabalhadores independentes sem acesso à protecção social.
Isenção da obrigação de contribuir (trabalhadores independentes). Estabelece que estão
isentos de contribuir os trabalhadores independentes com rendimentos mensais abaixo
de 50% do salário mínimo na função pública. Esta disposição também é exclusiva,
sendo recomendável removê-la, porque, na verdade, as contribuições serão feitas sobre
o menor valor que aparece na tabela do artigo 130 (Determinação do montante das
contribuições), que automaticamente funcionará como um valor mínimo de
contribuição.
Gestão financeira. A proposta regulamentar estabelece que a gestão financeira do
regime dos trabalhadores independentes deve ser feita de forma autónoma em relação a
gestão dos outros regimes. Essa determinação não está suficientemente clara e poderia
levar a uma interpretação de que deve-se criar uma estrutura administrativa e financeira
e sistemas de contabilidade separados. Em vez disso, recomenda-se estabelecer que a
gestão financeira do regime dos trabalhadores independentes manterá uma contabilidade
separada. Em qualquer caso, a questão é se dado o baixo volume de inscritos ao INSS,
vale a pena administrar três regimes distintos (assalariados do sector privado,
trabalhadores da função pública e trabalhadores independentes). Os custos
administrativos associados à separação financeira desses programas podem ser muito
altos e, além disso, essa separação reduz o âmbito da solidariedade entre os grupos de
trabalhadores, algo que é um princípio básico da segurança social.
8.2 Análise do anteprojecto de regulamento da protecção social complementar
Em geral, a estrutura e o conteúdo do diploma proposto reflectem problemas na
conceptualização de um regime de carácter complementar. Em particular, há problemas
de incongruência de conceitos e disposições, bem como lacunas e problemas de
concepção relacionados com aspectos de gestão, financiamento e configuração
institucional. Recomenda-se que seja realizada uma revisão integral deste diploma, à luz
de uma conceptualização clara dos princípios, objectivos e papel de um regime
complementar, bem como do papel que deve desempenhar o Estado, suas instituições e
o sector privado dentro do regime.
Por outro lado, é fundamental que as autoridades de São Tomé e Príncipe entendam
claramente a importância do INSS concentrar todos os seus esforços na gestão do
regime básico de protecção social, Seguro Social e Protecção Social da Cidadania, que
constituem sua missão fundamental; evitando, assim, ao máximo desviar ou dispersar
seus esforços na direcção do sistema complementar. Por seu carácter voluntário,
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
32
normalmente desenvolvimento deste último corresponde à iniciativa privada, sem
prejuízo do papel do Estado na sua regulação e supervisão.
9.
a.
Conclusões e Recomendações
Conclusões
Aspectos gerais. O sistema de protecção social de São Tomé e Príncipe opera no
contexto de um país pequeno, o que implica certas desvantagens e dificuldades do ponto
de vista administrativo e da capacidade de desenvolvimento institucional. São Tomé e
Príncipe é um país jovem, com instituições também jovens, incluindo o INSS.
A economia do país é baseada em serviços, que respondem por pouco mais de 50% dos
empregos e 50% do PIB. Durante a última década, o país passou por dificuldades
económicas importantes, incluindo um elevado défice fiscal e comercial, e uma inflação
alta, mas com tendência a diminuir. São Tomé e Príncipe também enfrenta desafios em
outras áreas, como a falta de infra-estrutura, os altos custos de transporte internacional,
um sistema financeiro pequeno e pouco desenvolvido e lacunas na legislação. A isto se
somam graves problemas de pobreza e desigualdade, que apontam para a necessidade
de fortalecer o sistema de protecção social como pré-requisito para o desenvolvimento
de outras áreas.
São Tomé e Príncipe tem dificuldades em alcançar os Objectivos de Desenvolvimento
do Milénio, mas, ao mesmo tempo, tem apresentado avanços significativos em relação à
redução da mortalidade infantil e à extensão do sistema de educação.
Demograficamente, o país tem perspectivas favoráveis em termos de financiamento da
segurança social, porque a taxa de dependência demográfica continuará a cair durante as
próximas décadas, de modo que é esperado um aumento na fracção da população em
idade economicamente activa, favorecendo o uso de financiamento contributivo na
protecção social.
Sistema de protecção social. O sistema de protecção social de São Tomé e Príncipe
ainda é jovem, tanto em termos de suas instituições quanto da maturidade dos
programas. A última lei sobre a protecção social foi aprovada em 2004 e regula a maior
parte do sistema, excepto alguns aspectos da protecção social dos funcionários públicos.
São Tomé e Príncipe ainda não ractificou a Convenção n.º 102 (Normas Mínimas de
Segurança Social), porém a legislação vigente inclui um conjunto mínimo de ramos e
cobertura legal suficiente para a ratificação. A referida ratificação é uma questão que as
autoridades do país poderiam considerar no futuro.
O sistema de protecção social de São Tomé e Príncipe está configurado através de três
componentes: a Protecção Social da Cidadania (não contributiva), a Protecção Social
Obrigatória (contributiva) e a Protecção Social Complementar. A administração da
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
33
protecção social é confiada ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), que por sua
vez está sob a tutela do Ministério da Saúde e Assuntos Sociais. As ONGs
desempenham um papel importante na gestão de certas prestações básicas no marco da
Protecção Social da Cidadania.
Cobertura. Em geral, é notável a baixa cobertura do sistema de protecção social de São
Tomé e Príncipe.
No regime de Protecção Social da Cidadania, a cobertura atinge cerca de 4500 pessoas,
ou seja, menos de 3% da população. Este indicador não é compatível com as
necessidades de protecção social de um país com níveis de pobreza que afectam quase
metade da população.
Em 2010, a Protecção Social Obrigatória cobria aproximadamente 9600 trabalhadores
contribuintes activos, isto é, 19% da População Economicamente Activa (PEA). Uma
vez que 70% dos trabalhadores inscritos ao INSS são funcionários públicos, a cobertura
no sector privado é muito baixa (6,7% da PEA em 2010). Em alguns sectores
produtivos, como na agricultura, as lacunas na cobertura são enormes. Por exemplo,
enquanto a agricultura absorve 26% da força de trabalho no país, em 2010 apenas 13
trabalhadores rurais estavam filiados ao INSS. Pode-se concluir que o INSS tem um
enorme desafio em termos de extensão da cobertura contributiva, com ampla margem
para melhorias nesta área.
A grande importância da economia informal no país explica em grande parte os
problemas de cobertura, porém outros factores, como a elevada evasão de contribuições
e as deficiências do INSS no controlo contributivo, explicam boa parte do problema. A
evasão de contribuições dá-se tanto por falta de registo de trabalhadores na declaração
de contribuições quanto na comunicação ao INSS de salários mais baixos. Isto aponta
para a necessidade de que o INSS se fortaleça e se prepare para combater este problema.
Em relação aos beneficiários de prestações, em 2010 o INSS entregou pensões a cerca
de 5000 beneficiários, em sua maioria pensões de velhice. Estima-se que 46% da
população idosa seja beneficiária de uma pensão contributiva.
Protecção Social da Cidadania. O nível de investimento em prestações de assistência
social é extremamente baixo. Para 2010, estima-se que a Protecção Social da Cidadania,
excluindo os gastos com saúde, gastou um montante equivalente a 0,1% do PIB. Isto é
explicado pela pequena população coberta (em termos relativos) e pelo baixo nível das
prestações, equivalentes a US$ 2,90 e US$ 4 por mês, dependendo do tipo de pensão.
Outro problema relacionado é que o pagamento de algumas prestações não é
sistemático, como é o caso, por exemplo, dos benefícios para crianças desnutridas e para
pessoas doentes em situação de pobreza. Evidentemente, os baixos níveis das pensões
não permitem alcançar o objectivo de aliviar a pobreza das famílias beneficiárias e,
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
34
portanto, comprometem a realização dos objectivos da Protecção Social da Cidadania.
Logo, é indispensável avançar na melhoria da suficiência do nível das prestações.
Protecção Social Obrigatória. Os gastos com pensões representam 98% da despesa
total do INSS em prestações contributivas. Os baixos montantes médios das pensões
contributivas chamam atenção, sendo equivalentes em média a US$ 26,30 por mês para
pensões de velhice. Em termos reais, os montantes das pensões têm mantido o seu valor
ao longo do tempo. As taxas de substituição das pensões contributivas são
significativamente baixas e apresentam uma tendência decrescente nos últimos anos. De
facto, nos últimos anos a pensão média não chega a representar nem 15% do salário
médio de contribuição ao INSS, o que aponta para um problema de insuficiência das
prestações. A falta de um mecanismo de reavaliação automático, com base em critérios
objectivos, é uma das razões que explica o comportamento das taxas de substituição. É
aconselhável prestar atenção neste problema, a fim de evitar uma maior deterioração do
poder de compra das pensões.
Situação financeira do INSS. As operações financeiras do INSS relacionadas com a
protecção social obrigatória têm apresentado superavit operacional nos últimos anos,
porém isso não implica uma posição actuarial confortável. O custo actuarial de
repartição (o quociente despesas / massa salarial) moveu-se entre 8% e 9% dos salários,
mas, se apenas os custos das prestações forem considerados, o custo actuarial de
repartição (puro) é de 6%. Estes indicadores reflectem a carga significativa das despesas
administrativas que excedem o limite máximo de 7% estabelecido por lei.
Devido ao facto de que a taxa de contribuição actual é de 10%, o INSS deveria envidar
esforços para controlar os custos administrativos, algo que poderia ser parcialmente
alcançado através da expansão da cobertura para aumentar o volume de operações e
distribuir os custos fixos ou semi-fixos, que em sua maioria provém de gastos
administrativos.
No momento, não é necessário aumentar a taxa de contribuição, mas o INSS deve
acompanhar de perto os custos e realizar um estudo actuarial para avaliar cenários
futuros de desenvolvimento financeiro-actuarial.
Nos últimos anos, as receitas por contribuições vêm caindo acentuadamente em relação
ao PIB, o que significa uma perda de importância da economia do seguro social dentro
da economia total do país. Isso é sem dúvida uma fonte de preocupação.
Investimentos. Até o final de 2009, os investimentos do INSS em activos financeiros
foram cerca de US$ 2,1 milhões, equivalentes a 1,1% do PIB. Neste âmbito são
identificados dois problemas principais: primeiro, os investimentos estão concentrados
em depósitos a prazo, devido às opções limitadas de instrumentos de investimento
disponíveis no mercado e, segundo, cerca de 70% dos recursos estão investidos em um
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
35
único banco. É altamente aconselhável que o INSS analise as opções para reduzir os
riscos representados por estas concentrações.
Financiamento. O nível de investimentos representa aproximadamente 1,1 vezes o
valor dos gastos de um ano de operações (pagamento de prestações e despesas
administrativas), o que significa que o INSS está operando com um baixo nível de
capitalização. Em relação ao modelo de financiamento, isso significa que o sistema
contributivo de segurança social está actualmente seguindo um esquema próximo da
repartição e que, na medida em que o programa de pensões amadurece, o custo actuarial
irá aumentar, e muito provavelmente será necessário fazer ajustes nas taxas de
contribuição. Deve-se esclarecer que, embora esta seja uma situação normal em termos
da maturação natural de um sistema de pensões, é necessário realizar estimativas
actuariais para assegurar a evolução mais planeada possível dos custos e do
financiamento.
Além disso, o quociente “segurados activos / beneficiários de pensões contributivas”
indica que para cada pensionista há cerca de dois trabalhadores pagando contribuições,
o que denota um nível de "maturidade demográfica" relativamente alto para um
programa de pensões que é relativamente jovem. Isso é incomum e deveria ser
investigado com maior profundidade por um estudo actuarial.
Limite mínimo do salário de contribuição. A falta de um limite mínimo do salário de
contribuição é uma questão que coloca em risco o financiamento contributivo. Isso
significa que muitos empregadores e trabalhadores pagam contribuições sobre
montantes de salário muito baixos em comparação com as prestações contributivas
mínimas que receberão no futuro e, de facto, observam-se grandes variações nos níveis
médios de salário entre diferentes actividades económicas. A falta de definição de uma
base de contribuição mínima representa uma forte pressão para gerar um desequilíbrio
actuarial e deve ser tratada com urgência.
Dívida e contribuições do Estado. A falta de pagamento do Estado é um dos
problemas mais sérios que afectam as finanças do INSS. O último pagamento feito pelo
Estado foi em 2009 e, até o final daquele ano, o saldo da dívida estatal equivalia a 0,4%
do PIB, ou a 55% da despesa anual com prestações. A política de pagamento de
contribuições por parte do Estado é um aspecto que merece atenção especial, pois não
parece adequado que o Estado não dê um bom exemplo de cumprimento das obrigações
com a segurança social face aos contribuintes.
Arrecadação de contribuições. Vários problemas afectam o sistema de arrecadação ou
colecta do INSS, tornando-o um dos elementos mais sensíveis na gestão do INSS, pois é
através da colecta que são gerados os recursos vitais para a sustentabilidade do sistema e
porque o bom ou mau funcionamento do sistema de colecta acabará por afectar as metas
de cobertura da população. Entre os problemas a serem resolvidos, destacam-se: o
Estado não apresenta as declarações de contribuições, com detalhes individuais, gerando
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
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um problema cumulativo e muito grave na gestão do financiamento e da acreditação das
contribuições aos funcionários públicos. Um problema semelhante ocorre com as
contribuições do sector privado, pois o INSS não regista correctamente a identificação
dos segurados devido a problemas na qualidade das declarações das contribuições (folha
de remunerações). Enquanto este problema não for resolvido será praticamente
impossível pensar em avançar com o processo de informatização do INSS.
Inspecção e controlo contributivo. A falta de inspectores de segurança social e a
debilidade do controlo contributivo são as principais deficiências do sistema de
arrecadação. O INSS não faz um controlo adequado do pagamento das contribuições
pelos empregadores já registados, o que também impede a boa administração da
cobrança. O problema é ainda pior no caso do controlo da evasão, porque não há
recursos humanos especializados e dedicados à inspecção, nem um processo sistemático
para executá-la, o que pode ser a razão por trás de muitos dos problemas de evasão de
contribuições. De facto, há evidências de um elevado número de empresas não
registadas no INSS, com inadimplência alta.
Sistema de informação. O INSS deve encontrar uma solução viável para a necessidade
de informatização, tanto para administrar as prestações contributivas quanto para gerir o
sistema de Protecção Social da Cidadania. As carências na automação geram custos
elevados de administração e deficiências graves, incluindo a falta de controlos
administrativos e riscos de fraude financeira por parte dos mesmos gestores.
O INSS não parece estar preparado para enfrentar um processo integral de
informatização, pois as fraquezas e barreiras vão além da informática. Para avançar com
a informatização, será necessário criar condições propícias em diferentes áreas: ordenar
os processos administrativos; dimensionar adequadamente os desafios e o nível de
esforço humano e económico necessário; melhorar consideravelmente a fase de
concepção (prestar mais atenção a este ponto com o apoio de especialistas externos);
investir numa estrutura administrativa que permita gerenciar a informática, área que até
agora recebeu apenas investimentos muito modestos; aumentar consideravelmente o
nível de esforço e compromisso internos; e melhorar a infra-estrutura e os recursos
humanos.
Estatísticas. O INSS não tem um sistema de produção contínua de estatísticas ou
sequer um sistema básico de registos manuais. Os esforços para melhorar as estatísticas
não dependem necessariamente da informatização, mas estão relacionados com questões
de design e processos. A falta de um sistema estatístico limita o alcance da gestão
estratégica, uma vez que esta é baseada principalmente na informação. O problema da
falta de estatísticas também estende-se às prestações não contributivas. A informação
gerada pela Direcção de Protecção Social do INSS é muito escassa e imprecisa,
prejudicando a tomada de decisões e as orientações de políticas.
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37
b. Recomendações (em ordem de prioridade)
Aspectos gerais:
a) Colocar em prática urgentemente, através de sua regulamentação, a Lei de
Enquadramento da Protecção Social aprovada em 2004.
b) Revisar as propostas dos diplomas regulamentares, levando em consideração as
recomendações incluídas no presente documento.
Protecção Social da Cidadania:
c) Desenvolver uma política nacional de Protecção Social da Cidadania que
permita definir estratégias no curto e médio prazo para fortalecer e ampliar a
assistência social, bem como os papéis do Estado, das ONGs e de outros actores
no sistema.
d) Aumentar significativamente o financiamento destinado à Protecção Social da
Cidadania, buscando novas fontes e o espaço fiscal respectivo, em especial
levando em consideração as receitas futuras esperadas da extracção de petróleo.
Aliás, esta alternativa tem sido explorada com sucesso em outros países. A
busca por fontes alternativas de recursos pode considerar o fortalecimento do
quadro jurídico a fim de assegurar um nível mínimo de financiamento para a
Protecção Social da Cidadania.
e) Elevar substancialmente o montante das prestações não contributivas, definindo
uma regra objectiva de fixação com base em algum parâmetro (salário mínimo,
custo da cabazes de alimentos, etc). Por sua vez, isso permitirá melhorar o
impacto na redução da pobreza derivado da Protecção Social da Cidadania.
f) Consolidar a integração dos programas de Protecção Social da Cidadania dentro
do INSS, incluindo a revisão da estrutura organizacional e funcional, a fim de
dar-lhe o espaço necessário. No entanto, essa integração tem de respeitar a
separação dos fundos prevista em lei para o financiamento.
g) Melhorar os sistemas de informação e as estatísticas relativas à Protecção Social
da Cidadania como um pré-requisito para melhorar os instrumentos de
planeamento e tomada de decisão.
Protecção Social Obrigatória:
h) Estabelecer em carácter de urgência um limite mínimo do salário de
contribuição para garantir que as contribuições ao INSS não desçam abaixo de
um nível mínimo.
i) Realizar maiores esforços para estender a cobertura contributiva ao sector
privado, dando prioridade inicialmente aos trabalhadores assalariados do sector
privado, e, em seguida, uma vez que o INSS esteja fortalecido
Diagnóstico do Sistema de Protecção Social de São Tomé e Príncipe
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j)
k)
l)
m)
n)
o)
p)
q)
r)
administrativamente, buscar opções para a incorporação dos trabalhadores
independentes.
Estabelecer urgentemente um sistema de estatísticas, com ênfase na inscrição,
cobertura e prestações. O desenvolvimento de um sistema de estatísticas básicas
de segurança social não deve esperar a informatização, podendo ser iniciado
com registos suportados por ferramentas como Microsoft Excel. Uma parte
importante da geração de estatísticas de protecção social deve vir de protocolos
com o INE para produzir informações complementares.
Desenvolver um sistema de estatísticas conjuntas com o INE, baseadas nos
inquéritos aos agregados familiares, a fim de estudar e mapear as lacunas na
cobertura, e elaborar um plano operacional para a extensão da cobertura
contributiva.
Negociar com representantes do Governo os termos para cancelar a dívida do
Estado e evitar a sua acumulação futura.
Avançar com um plano de informatização, considerando melhorias no projecto,
redimensionando o nível de esforço necessário para automatizar uma instituição
complexa como o INSS e redefinindo o nível de comprometimento e esforço
internos necessários para atingir esse objectivo.
Actuar decisivamente para combater a evasão de contribuições, em várias
frentes. No campo legal, mudar a lei para aumentar as sanções aos sonegadores
e, no campo administrativo, através do fortalecimento do controlo contributivo e
da inspecção das entidades empregadoras. Em particular, deve-se dotar o INSS
com uma estrutura organizacional que reflicta claramente um endereço ou
departamento especializado na arrecadação, inspecção e controlo contributivo,
com recursos humanos suficientes. Isto é essencial para desenvolver qualquer
sistema de segurança social.
No momento, não é necessário ajustar as taxas de contribuição, mas é evidente
que o INSS está operando com um nível muito baixo de capitalização, o que
exige um acompanhamento atento do comportamento do custo actuarial.
Relacionado a isso, o INSS deve envidar esforços para reduzir os custos de
administração a um nível razoável. O aumento da cobertura (volume de
trabalhadores inscritos) e a informatização são duas estratégias principais a
considerar.
Revisar a fórmula de cálculo e estabelecer mecanismos objectivos de reavaliação
das pensões contributivas a fim de aumentar a taxa de substituição, cujo nível
actual é consideravelmente baixo. Em qualquer caso, esta questão merece um
estudo aprofundado para determinar a razão para os baixos valores das pensões
contributivas.
Realizar um estudo actuarial, a fim de compreender a situação actuarial e tomar
medidas para a sustentabilidade dos programas no médio e longo prazo. O
estudo actuarial deve aprofundar-se nas condições de maturação "rápida" que
estão experimentando as pensões contributivas. A elaboração do estudo actuarial
irá exigir melhorias nas bases estatísticas do INPS, a fim de garantir a
disponibilidade dos dados necessários para este exercício.
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s) Buscar opções para diversificar os investimentos financeiros do INSS, tanto em
relação aos instrumentos financeiros quanto aos emissores. Recomenda-se
formular uma política e um regulamento de investimentos, que permita regular a
conduta institucional nesta área.
10.
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