GESTÃO E FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO EM MUNICÍPIOS
PARAENSES QUE MUNICIPALIZARAM O ENSINO – UM ESTUDO
COMPARATIVO
Rosana Gemaque – UFPA
[email protected]
Ana Cláudia Pereira – UFPA
[email protected]
Resumo: O trabalho apresenta os resultados de um estudo comparativo entre dois municípios
paraenses que muncipalizaram o ensino fundamental e tem como objetivo analisar os efeitos
dessa política em contextos diferenciados. A questão norteadora consistiu em saber qual o
cenário delineado com a municipalização do ensino em relação: ao gasto-aluno-ano; às
matrículas; e à organização da rede de ensino. Concluiu-se que ainda que os encargos e
responsabilidades assumidas com a municipalização do ensino tenham sido ampliados nos dois
municípios, os seus efeitos foram significativamente diferenciados.
Palavras-chave: municipalização; financiamento; gestão.
INTRODUÇÃO
A Política de municipalização do ensino vem sendo desenvolvida no Estado do
Pará desde 1997, apoiada financeiramente nos recursos do Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental – FUNDEF. Um dos impactos dessa política
foi a reconfiguração no atendimento às matrículas nos municípios. Antes de 1997 o
atendimento à educação infantil, ao ensino fundamental e às modalidades de ensino,
vinha sendo partilhado entre as redes públicas. Com a municipalização, as mesmas
foram repassadas aos municípios, independentemente das condições financeiras e
técnicas existentes nos mesmos.
Este trabalho representa um recorte de um estudo mais amplo que avaliou a
política de municipalização do ensino em 13 municípios do Estado do Pará. Seu
objetivo foi verificar e comparar os efeitos da municipalização do ensino em contextos
diferenciados. A questão norteadora do estudo consistiu em saber qual o cenário
delineado com a municipalização do ensino em relação: à disponibilidade financeira; ao
gasto-aluno-ano; ao comportamento das matrículas; e à organização da rede de ensino.
Para isso, foram selecionados dois municípios com características diferenciadas –
identificados neste texto como “município A” e “município B”. As diferenças entre eles
dizem respeito ao quantitativo populacional e à situação econômico-financeira.
O período considerado no estudo foi de 1996 a 2004 e abarcou informações
referentes à dimensão financeira e educacional. Além da consulta a documentos foram
realizadas entrevistas com prefeitos, secretários de Educação e de Finanças e também
com os “professores municipalizados”. Os documentos consultados foram: balanços
gerais; Lei Orgânica do Município; folha de pagamento.
Na perspectiva de apresentar e discutir a questão norteadora, o texto está assim
organizado: Informações acerca da política de municipalização do ensino no Estado do
Pará; contextualização dos municípios; financiamento da educação; e organização das
redes de ensino.
INFORMAÇÕES ACERCA DA POLÍTICA DE MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO
NO ESTADO DO PARÁ
A municipalização do ensino nos municípios paraenses se efetivou por meio de
um convênio de colaboração técnica, envolvendo o governo do Estado e as Prefeituras.
Na minuta do convênio está expresso que o seu objetivo foi “regulamentar de forma
geral as bases para a implantação do processo de municipalização do ensino
fundamental de 1ª a 8ª série, educação especial e educação infantil” (Minuta do
Convênio de Municipalização).
Importa chamar atenção para a natureza do convênio − de cooperação técnica e
não financeira −, o que significa dizer que o repasse das matrículas não implicou na
responsabilidade financeira da parte de quem estava repassando, mas de quem as
assumia. Ressalta-se: o financiamento dessa política foi vinculado aos recursos do
FUNDEF. Desta feita, os municípios arcam sozinhos com as despesas da educação
infantil e de Jovens e Adultos, visto que o Fundo não financiava essa etapa e modalidade
de ensino.
Quanto às penalidades definidas no convênio, observamos que as mesmas só se
aplicavam a uma das partes – aos municípios.
Embora o convênio tenha prazo definido, podendo ser renovado de cinco em
cinco anos, foi constatado, com base em depoimentos de técnicos da SEDUC, que o
governo do Estado não tinha/tem interesse em cancelá-los − são renovados
automaticamente.
As justificativas para a celebração do referido convênio apoiaram-se nos
seguintes argumentos:
•
urgente necessidade de melhoria da qualidade da educação no
Estado.
•
necessidade de haver cooperação e planejamento mútuo do sistema
educacional, integrando Estado e Município.
•
a cooperação exigiria implantação de uma estrutura adequada e o
envolvimento da comunidade em geral.
•
as leis que criaram e regulamentaram o FUNDEF possibilitariam a
transferência de alunos, recursos humanos e materiais e encargos
financeiros entre Estado e Municípios.
As atribuições/responsabilidades das partes envolvidas no convênio de
municipalização foram as que seguem:
•
Secretaria de Estado de Educação (SEDUC) - disponibilizar à Prefeitura
Municipal, os servidores lotados nas Escolas a serem municipalizados, a fim de garantir
a continuidade do processo ensino/aprendizagem, obedecendo as seguintes fases e
condições: (Fase de Transição; Fase Pós- Transição e Fase de Finalização). Na
primeira fase, a SEDUC efetuará o pagamento dos servidores efetivos, permanentes e
temporários. O pagamento dos professores que atuam no ensino fundamental será
deduzido do montante dos recursos do FUNDEF transferido ao município. Os
professores que atuam na Educação Infantil serão pagos com recursos da SEDUC, com
ônus para o Estado, até 31/12/2000. Ao final desta fase a SEDUC rescindirá o contrato
dos servidores temporários, estimulando a realização de concurso público. Na segunda
Fase (até os alunos serem computados na rede municipal/Censo Educacional), a Seduc
continuará pagando os servidores efetivos e funções permanentes. Na última Fase
(alunos computados na rede municipal pelo Censo Educacional) a Seduc encaminhará à
Prefeitura a folha de pagamento dos servidores estaduais até que a mesma se estruture
para processá-la. Também encaminhará, por meio de ofício, os servidores que ficarão
sob a gerência da administração municipal.
•
Secretaria de Estado de Administração (SEAD)- elaborar a folha de pagamento
dos servidores integrantes deste convênio, discriminando as parcelas remuneratórias e os
descontos previdenciários e assistenciais relativos à pensão, pecúlio, assistência médica,
empréstimos, com base na manutenção efetivada pela SEDUC, até que a Prefeitura se
estruture para processar a folha e emitir os contracheques no próprio município . Efetivar
o pagamento da remuneração dos servidores ocupantes dos cargos efetivos e funções
permanentes integrantes deste Convênio, quando de sua aposentadoria para inatividade
•
Instituto de Previdência do Servidor do Estado do Pará (IPASEP) - Assegurar
aos servidores estaduais que ficarão sob a gerência administrativa do município, acesso
aos benefícios, serviços previdenciários e assistenciais prestados pelo IPASEP na forma
da Lei. Proceder através de seu serviço de perícia a avaliação da capacidade laborativa
dos servidores estaduais, que ficarão sob a gerência administrativa do município
•
Prefeituras - Garantir a continuidade do Ensino Fundamental, Educação Especial e
Educação Infantil das escolas municipalizadas, sem prejuízo do período letivo.
Assegurar aos servidores efetivos e permanentes os direitos e deveres previstos nos
termos da Legislação Estadual em vigor. Lotar prioritariamente os professores estaduais
efetivos e permanentes, com carga horária máxima disponível na grade curricular,
permanecendo nessa condição enquanto perdurar o processo de municipalização;
Garantir a lotação dos servidores que ocupavam função gratificada de Diretor, ViceDiretor e Secretário, de acordo com sua habilitação; Garantir o fiel cumprimento dos
valores salariais e percentuais de vantagens praticados no Estado, quando da efetivação
do pagamento da remuneração; Responsabilizar-se pelo ônus decorrente de afastamentos
do servidor estadual a serviço do município, bem como pagamento de serviços
extraordinários; Efetuar todos os descontos previdenciários e assistenciais relativos à
pensão, pecúlio, assistência médica extra, empréstimos financeiros e imobiliários;
Garantir a inclusão dos professores estaduais nos programas de habilitação e capacitação
de recursos humanos promovidos pela Prefeitura; Garantir a matrícula na rede municipal
de alunos oriundos das escolas conveniadas com o Estado; Realizar concurso público até
31/12/2000, para suprimento das vagas ocupadas pelos servidores temporários.
Essas informações sobre o convênio de municipalização revelam que a
participação da SEDUC, no processo, se encerra ao final da última fase/etapa da
municipalização, mediante a qual delega aos municípios as responsabilidades pelo
atendimento, desenvolvimento e manutenção do ensino. Diante disso, limita-se tão
somente a garantir os direitos dos servidores cedidos aos municípios, no que se refere à
assistência e benefícios garantidos pelo Instituto de Previdência e Assistência do
Servidor do Estado do Pará. Os professores cedidos retornarão ao Estado mediante suas
aposentadorias.
Como havíamos chamado atenção anteriormente, as maiores responsabilidades
referentes à municipalização do ensino recaem sobre os municípios. Deste modo, os
municípios são responsáveis pelo atendimento às matrículas da educação infantil, do
ensino fundamental e da EJA que estavam sobre a responsabilidade do Estado, quando
o processo se efetivou. Embora contando apenas com os recursos do FUNDEF – parte
dos quais lhes pertencia antes de municipalizarem o ensino – os municípios deverão
garantir: a carga-horária máxima dos professores cedidos, assegurando os direitos e
deveres nos termos da lei em vigor; o fiel cumprimento dos valores salariais e
percentuais de vantagens praticados pelo Estado; matrícula dos alunos de escolas
conveniadas com o Estado; a qualificação dos professores cedidos; e a realização de
concurso público para ingresso no magistério.
Não restam dúvidas que são medidas que visam garantir os direitos e deveres
dos professores cedidos. Entretanto, questionamos se os municípios de fato reúnem
condições para assumir essas responsabilidades e ainda ampliar o atendimento da
educação infantil sem comprometer a qualidade do ensino público?
CONTEXTUALIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS
Município “A”
Situado no oeste do Estado do Pará, o Município “A” pertence à mesorregião do
Baixo Amazonas Paraense e à microrregião de Óbidos. Sua distância da capital é de
aproximadamente 818,5 km. Ocupa uma área de 108.086,0 km2, que representa 8,6% do
território paraense.
Segundo estimativas do IBGE, em 2004, a população do município
correspondeu a cinqüenta e dois mil e trezentos e noventa dois habitantes (52.394),
evidenciando crescimento de 25% em relação ao ano de 1996. Trata-se de um município
de porte médio e em processo crescente de urbanização. Em 2000, a taxa de urbanização
correspondeu a 60,30%. Apresenta baixa densidade demográfica, correspondendo em
média, a 0,4 habitantes por m2 e dando-nos a idéia da existência de extensos espaços de
terra desabitados. Muita terra para poucos habitantes se expressa também na relação
entre a população do Estado do Pará e a do município que, no período em análise,
apresentou índice percentual médio de 0,8%.
No que concerne ao Produto Interno Bruto e ao PIB per capita, observamos
que o primeiro apresentou crescimento da ordem de 113,0%, de 1996 a 2004, e que o
PIB per capita também foi ampliado no período (95,6%), mas em proporções inferiores
ao crescimento do PIB. A participação percentual do PIB do município de “A” em
relação ao do Estado apresentou a média de aproximadamente 1,5%, ocupando assim o
11º lugar no ranking estadual. Este dado nos permite inferir que se trata de um
município cujo PIB pouco contribui na composição do PIB estadual, revelando-se desta
feita um município pobre em termos de valor do PIB. Por outro lado, temos que
considerar que a riqueza do Estado concentra-se nos municípios da região metropolitana
de Belém cujo valor do PIB representa mais de 35,0% do PIB estadual. Além disso, o
PIB de Belém (capital do Estado) sozinho representa 25%.
Quanto à magnitude e distribuição da receita orçamentária do município “A”,
observamos que, em 2004, correspondeu ao montante de R$ 69.006.208 (sessenta e
nove milhões, seis mil e duzentos e oito reais) e cresceu em 130,5%, de 1996 a 2004.
Desse valor, 13,0% decorreram das receitas próprias e 86,0%, das transferências.
Trata-se de um município que possui bauxita em seu território e que vem sendo
explorada desde 1979, sob a responsabilidade da Empresa Mineração Rio do Norte S.A
e se constitui em fonte significativa dos recursos próprios do município. A bauxita
encontrada na área explorada representa cerca de 600 milhões de toneladas, com a
produção média anual acima de 12 milhões de toneladas de produtos embarcados. Até
então foram embarcados cerca de 200 milhões de toneladas, o que corresponde a
aproximadamente 33% do total existente.
Em 2004, o município contava com 33.542 eleitores, sendo 21.434 da área
urbana e 12.108 da rural.
Em relação à receita de impostos, observamos que, de 1997 a 2004, apresentou
crescimento da ordem de 55,3%, com rebatimento positivo na receita da educação. A
receita própria de impostos foi ampliada em 43,0% e a transferida em 58,8%
evidenciando, assim, sua importância para o financiamento da educação nesse município.
Ao analisarmos a origem das transferências, constatou-se que o governo Estadual
foi quem mais transferiu recursos no período, cuja média correspondeu a 53,%, ou seja,
mais da metade dos impostos transferidos advieram do Estado. Por outro lado, a
participação da União no total das receitas equivaleu, nos últimos anos da série histórica,
à participação percentual do próprio município: de aproximadamente 25%. Constata-se
então que a colaboração da União que criou mecanismos incentivadores da
municipalização do ensino, colabora financeiramente com um município pobre na
mesma proporção de sua arrecadação própria.
No que concerne aos indicadores socioeconômicos, observamos que, em 2000, o
Índice de Desenvolvimento Humano -IDH1 (0,717), do município “A”, correspondeu
praticamente ao índice médio do Estado do Pará (0,720), por sua vez, significativamente
inferior à média nacional (0,747).
A taxa de analfabetos, com mais de 15, (11,7%) foi inferior à do Estado (16,77%)
e também a do País (13,63%). Observação também que se repete na taxa de mortalidade
infantil: município (30,9 p/mil); Estado (47,9 p/mil); Brasil (33,1 p/mil).
Esses indicadores nos levam a inferir que se trata de um município mediano no
contexto estadual, se considerarmos o IDH, as taxas de analfabetismos e de mortalidade
infantil. Mas, em termos de renda média da população, o valor apresentado o posiciona
abaixo da média do Estado e do País. Esta situação se confirma quando analisamos o
rendimento mensal da população ocupada, visto que a maioria (35,5%) recebe até um
salário mínimo e apenas 1,3%, mais de 20 salários mínimos (SEPOF, 2006).
Município “B”
Situado também no oeste do Estado do Pará, o Município “B” pertence à
mesorregião do Baixo Amazonas Paraense e à microrregião de Óbidos. Ocupa uma área
de 1.900 km2, que representa 0,24% do território paraense.
Foi elevado à categoria de cidade em 13 de dezembro de 1991, entretanto, sua
instalação ocorreu somente em 1993, com posse do prefeito, vice e vereadores, eleitos
no pleito municipal de outubro de 1992.
Segundo estimativas do IBGE, em 2004, a população do município
correspondeu a dezesseis mil e seiscentos e um habitantes (16.601), revelando
crescimento de 27,3% em relação ao ano de 1996. Trata-se de um município de pequeno
porte e em processo crescente de urbanização. Em 2004, a taxa de urbanização
correspondeu a 75,1%. Apresenta densidade demográfica de 8,74 habitantes por m2 .
Em relação à população do Estado do Pará, o índice percentual, em 2004, foi 0,2%.
No que concerne ao Produto Interno Bruto e ao PIB per capita, observamos
que o primeiro apresentou crescimento da ordem de 86,6%, de 1996 a 2004, e que o PIB
per capita também foi ampliado no período (62,8%), mas em proporções inferiores ao
crescimento do PIB. Trata-se de um município situado entre os que apresentaram os
menores PIBs do Estado, com participação percentual de 0,11% e ocupando assim o
116º lugar no ranking estadual. Este dado nos permite inferir que se trata de um
município cujo PIB pouco contribui na composição do PIB estadual, revelando-se, desta
feita um município pobre, em termos de valor do PIB, e em proporções maiores que as
do município “A”.
Quanto à magnitude e distribuição da receita orçamentária do município “B”,
observamos que, em 2004, correspondeu ao montante de R$ 10.891 (dez milhões e
oitocentos e noventa e um mil reais) e cresceu em 7,5%, de 2000 a 2004. Desse valor,
1,9% advieram das receitas próprias e 98,1%, das transferências. Portanto, caracterizase como um município que sobrevive financeiramente de transferências de outras
esferas de governo.
Em relação à receita de impostos, observamos que, de 2000 a 2004, apresentou
redução da ordem de 8,9%, com rebatimento negativo na receita da educação. A receita
própria de impostos correspondeu a 5,2% e a transferida, a 94,8%.
Ao analisarmos a origem das transferências, constatou-se que a União foi quem
mais transferiu recursos no período, correspondente a 74,%, por meio do Fundo de
Participação dos Municípios –FPE. Por outro lado, a participação do Estado no total das
receitas equivaleu à participação percentual do próprio município: de aproximadamente
20,2%.
Em 2004, o município contava com 33.542 eleitores, sendo 21.434 da área
urbana e 12.108 da rural.
No que concerne aos indicadores socioeconômicos, observamos que, em 2000, o
Índice de Desenvolvimento Humano -IDH (0,688), posicionando-se bem abaixo da
média do Estado do Pará (0,720), por sua vez, significativamente inferior à média
nacional (0,747).
A taxa de analfabetos, com mais de 15 anos (13,24%) foi inferior à do Estado
(16,77%) e também à do País (13,63%). Observação que se repete na taxa de
mortalidade infantil: município (33,27 p/mil); Estado (47,9 p/mil); Brasil (33,1 p/mil).
FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO NOS DOIS MUNICÍPIOS
A estrutura de financiamento da educação, em vigor, encontra-se expressa na
Constituição Federal de 1988, na Emenda Constitucional nº 14/96 e na Lei de Diretrizes
e Bases da Educação nº 9.394/96, apresentando as seguintes fontes de receita: (i)
vinculação de impostos, (ii); contribuições (salário-educação, renda de loteria,
contribuições sobre o lucro e seguridade social); (iii) desvinculação de receitas da União
(DRU); e operações de créditos.
A estrutura do financiamento da educação municipal pode ser caracterizado da
seguinte forma:
•
Orçamentários - Vinculação da receita de impostos (25%) para
manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE); Subvinculação
de recursos para o FUNDEF (15%)
•
Transferências - Salário-Educação (Quota Estadual) ; SalárioEducação (Quota Federal); Orçamentários do Estado;
Orçamentários da União; Aplicação financeira do Salário Educação(Quota Estadual e Quota Federal)
•
Outros - Diretamente arrecadados; Operações de Créditos;
Diversos
Entre as esferas de governo, os municípios apresentam-se como os menos
aquinhoados, apesar de contarem com a receita de impostos próprios, que, em geral, é
muito baixa; com as transferências constitucionais de impostos dos Estados e da União
e, atualmente, com parcela da quota-parte do salário-educação dos Estados.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação no 9.394/96, por sua vez, prevê a
possibilidade de ampliação dos percentuais mínimos obrigatórios previstos na
Constituição Federal de 1988, por meio das Constituições Estaduais e das Leis
Orgânicas dos Municípios. Esta medida, embora vise à ampliação de recursos para
educação, não a garante.
No que concerne às leis orgânicas dos municípios, observamos que na lei do
município “A”, está estabelecido que o mesmo “aplicará anualmente na manutenção e
desenvolvimento do ensino nunca menos de vinte e cinco por cento da receita
resultante dos impostos, compreendida a proveniente de transferências” (Art. 175). No
município “B”, o percentual não é especificado, permanecendo o que está definido na
Constituição Federal e na LDB.
Em relação ao percentual de participação das despesas da Função Educação e
Cultura no total das despesas realizadas pelas demais funções de governo, em 2004, no
município “A” esse tipo de despesa correspondeu a 38,0% e no município “B”, a 28,6%.
Esse resultado é comum entre os municípios e decorre da vinculação de receita para
educação, fazendo com que se destaque no total das despesas municipais.
Quanto às receitas da educação e suas principais fontes, os dados da tabela 1
mostram o montante disponibilizado nos municípios, de 2000 a 2004, e o percentual de
participação das fontes de receita (Tabela 1 em anexo).
Os dados da tabela 1 colocam em evidência que, de 2000 a 2004, a receita da
educação, em valores reais, sofreu redução no município “B” em 36,5%. A redução
decorreu da diminuição da complementação do FUNDEF2. No município “A”, no
entanto, ocorreu o movimento contrário: as receitas foram ampliadas em 23,0%.
Em relação a principal fonte de receita, constatamos que, em 2000, no
município “A”, a receita decorrente dos 25% dos impostos constituiu-se na principal
fonte de financiamento da educação (67,0%), seguida pela receita decorrente de
convênios (23,6%). Entretanto, no município “B”, a principal fonte de receita foi a
complementação advinda do FUNDEF (53,0%), seguida pela receita de impostos
(38,4%). Em 2004, observamos que a situação permaneceu a mesma no primeiro
município, mas alterada, no entanto, no município “B”, no qual a principal fonte de
receita passou a ser a decorrente dos impostos (62,0%), seguida pela receita de
convênio (24,0%).
Importa destacar que, em 2004, as receitas oriundas de convênios − a maioria
celebrado com a União−, tiveram participação percentual expressiva nos dois
municípios, correspondentes a 10,2% (Município “A”) e a 24,0% (município “B”).
Ressalta-se: a participação percentual das receitas oriundas do salárioeducação (repasse estadual) se revelou muito baixa nos dois municípios (2%,
aproximadamente).
No que concerne ao gerenciamento dos recursos destinados à Educação, a
LDB nº 9.394/96, estabelece, no § 5º do art. 69, que: “ o repasse dos valores referidos
neste artigo do caixa da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios
ocorrerá imediatamente ao órgão responsável pela educação”.
Diante disso perguntamos aos responsáveis pela educação nos municípios
quem gerenciava e ordenava os recursos da educação.
Vejamos alguns depoimentos de representantes dos dois municípios:
Não sou a gestora e nem ordenadora das despesas da educação. O
procedimento adotado é o seguinte – quando precisamos, fazemos
ofícios solicitando a compra de material, reformas, contratação de
professores e a Prefeitura providencia.Tenho controle dos recursos
porque a Secretaria de Finanças informa o que tem e quanto posso
gastar. Agora se de fato os valores informados não constituem a
totalidade das receitas da educação, confesso: nunca procurei saber.
Procuro evitar me envolver com essa parte de recursos porque na
cidade, existem comentários sobre a má utilização dos recursos. E por
isso não procuro nem saber. O que sei é que os recursos do FUNDEF
– 60% - não dão para cobrir a folha de pagamento (Representante do
Município “A”)
Não, ela (a parte financeira) vem da Prefeitura, eles gerenciam lá.
Agora a gente sabe quando chega o recurso, quanto tem, o valor que
tem nessa folha. Os recursos que nós gerenciamos, por exemplo, o
PDDE, que é através do Governo Federal, é repassado direto para as
escolas (Representante do Município “B”).
Quanto à participação da União no financiamento de projetos e programas direta
ou indiretamente ligados à educação nos municípios, observamos que esse ente
federado se faz presente nos municípios (Tabela 2 em anexo).
A presença da União nos municípios confirma, em certa medida, sua
colaboração no financiamento da educação municipal, o que acaba definindo a política
educacional local nos municípios que não têm autonomia, às vezes, por falta de recursos
financeiros.
Entretanto, ao questionarmos sobre a colaboração do Governo do Estado para os
municípios, por meio de convênio, os depoimentos revelaram que a presença desse ente
federado não é representativa:
Com o Governo Estadual tem o de Salário-educação que é lei. É só
esse que tem. (...) Da parte da educação não (Representante do
Município “A”).
Não, só com Governo Federal (Representante do Município “B”).
No que concerne às despesas da educação efetivadas por programa e o
percentual de participação dos mesmos no total das despesas, observamos que embora a
educação infantil esteja sobre a responsabilidade dos municípios, as despesas da
educação se concentram no ensino fundamental (Tabela 3 em anexo).
Os dados da tabela 3 informam que as despesas por Programa foram ampliadas,
de 2000 a 2004, no município “A” que, em termos relativos, correspondeu a 44,0%. Em
relação ao município “B”, não foi possível acessarmos esse tipo de informação
referente ao ano 2000.
Nos dois municípios, como esperado, o principal Programa, em termos de
despesas, foi o ensino fundamental que, no Município “A”, teve participação percentual
no total da ordem de 72,0% e no município “B”, de 91,6%. No primeiro,
aproximadamente 30% das despesas com a Função Educação foram distribuídas entre
os demais programas. No segundo município, no entanto, as despesas estavam
concentradas no ensino fundamental. Esse resultado também era esperado, tendo em
vista que 60% das receitas oriundas de impostos estavam subvinculadas ao ensino
fundamental. Além dessa fonte, acrescenta-se a complementação do FUNDEF, o
salário-educação e a receita de alguns convênios que se destinavam exclusivamente ao
financiamento do ensino fundamental.
Em decorrência dessa canalização de recursos para essa etapa da educação
básica, temos o rebatimento negativo no Programa Educação Infantil, cujos índices de
participação nas despesas por programas revelaram-se baixos nos dois municípios:
10,6%, no município “A” e 6,5%, no município “B”. Esta situação se repete também
nas despesas do Programa de Educação de Jovens e adultos, nos quais os índices de
participação foram da ordem de 3,5% e 3,0%, respectivamente. Importa destacar que
como a maioria das matrículas em EJA foi no ensino fundamental, grande parte dessas
despesas foi contabilizada no Programa Ensino Fundamental.
Os valores das despesas por Programa estão refletidos no valor do gasto-aluno
(Tabela 4 em anexo).
Os dados mostram que, de 2000 a 2004, o gasto-aluno/ano no município “A” foi
ampliado em 23,0%. Observou-se que houve aumento das matrículas, no período, em
17,4% e também nas despesas, em 44,0%, possibilitando a ampliação do gasto-aluno.
Constatou-se também que houve aumento no gasto-aluno da educação infantil
(107,7%) e no ensino fundamental (25,2%). Entretanto, o aumento no gasto por
aluno da educação infantil decorreu da redução das matrículas em 22,3% e aumento
das despesas em 62,0%.
Ao questionarmos nossos informantes sobre a possibilidade de a educação no
município ter sido fortalecida financeira e politicamente com a municipalização, o
depoimento abaixo representa a maioria das respostas:
Não. Financeiro ela, trouxe porque a Prefeitura sempre completa com
seus recursos, quando chega 13º, melhoria das escolas do Estado, ela
sempre usa recursos próprios dela porque o FUNDEF que vem do
Estado não melhorou nada, sempre a Prefeitura entra. Só o que ficou
melhor foi na parte contábil, porque antes, embora as escolas fossem
do Estado elas eram solicitadas para a Prefeitura fazer melhorias,
ajudar em alguma coisa, então ficava difícil da gente contabilizar uma
coisa que era do Estado pela Prefeitura. Então municipalizando nós
ganhamos os prédios, pudemos recuperar os prédios então ficou bem
melhor nesta parte, patrimonial. Agora com os professores tivemos
uma despesa maior, porque com a municipalização resolveram tirar a
licença prévia, quem vai pagar, o município. Então nessa parte foi
muito oneroso para nós (Município A).
ORGANIZAÇÕES DAS REDES DE ENSINO
A Constituição do Estado do Pará (1989) estabelece que os Municípios devem
instituir seus sistemas próprios de ensino, que integrarão o sistema estadual, baseados
nos princípios da Constituição Estadual (art. 279). Na
perspectiva
de
tornar
essa
possibilidade factível foi estabelecido que o Estado prestaria assistência técnica e
financeira aos municípios na organização de seus sistemas de ensino (Parágrafo único –
art. 279).
A idéia de construir o ensino público em regime de colaboração é reforçada no
artigo 280, ao estabelecer que:
O ensino público será organizado em redes estadual e municipais, em
regime de colaboração, obedecendo aos princípios desta Constituição
e visando:
I – ao atendimento prioritário à escolarização obrigatória;
II – à responsabilização progressiva do Município no
atendimento em creches, pré-escolas e ensino fundamental
III – ao desenvolvimento de programas suplementares de
material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à
saúde, financiados com recursos provenientes de contribuições
sociais e outros previstos nos orçamentos.
§1º. A responsabilidade progressiva referida no inciso II, far-se-á
a partir da educação infantil e do primeiro ciclo do ensino
fundamental e, à medida que os Municípios assumam as escolas
fundamentais, o Estado será obrigado a, concomitantemente,
expandir o ensino médio, através da criação de escolas técnicas,
agrícolas ou industriais e de escolas de formação de professores
para o primeiro grau,, priorizando em qualquer caso, o interior
do Estado.
Por esses artigos, incisos e parágrafo ficam evidentes várias medidas
constitucionais, visando à organização da educação municipal, tais como: 1) regime de
colaboração entre Estado e Municípios no atendimento à educação; processo de
municipalização que deveria iniciar pela educação infantil e primeiro ciclo do ensino
fundamental; apoio do Estado aos municípios por meio de programas suplementares.
A partir dessas determinações legais, consultamos as leis orgânicas dos
municípios na perspectiva de verificar quais as responsabilidades com a oferta da
educação, definidas em nível local.
Nessa direção, o Município “A” definiu que:
A educação, cujas prioridades residirão no ensino fundamental e no
pré-escolar, será promovida com a colaboração da sociedade
objetivando o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho (LOM 2003,
Art.174).
Atendimento educacional especializado aos portadores de
excepcionalidades, preferencialmente na rede regular de ensino, ou
em escolas especiais, ou ainda em escolas particulares com o apoio
do município; oferta de ensino noturno regular e supletivo (LOM
2003, Art.176).
O Município “B” estabeleceu, em sua Lei Orgânica, que:
O dever do município, em comum com o Estado e a União, será
efetivado mediante a garantia de ensino fundamental, obrigatório e
gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade
própria; progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao
ensino médio; atendimento educacional especializado aos portadores
de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino;
atendimento em creches e pré-escolas às crianças de até seis anos de
idade; acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da
criação artística, segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino
regular, adequado às condições. (LOM, S/d. Art. 184)
Nos dois municípios as determinações constitucionais são reafirmadas quanto às
responsabilidades desse ente federado na oferta de ensino fundamental, por sua vez, a
única etapa da educação básica em que o ensino é obrigatório.
É interessante observar que o município “B” registra em sua Lei Orgânica que e a
União e o Estado juntamente com o município são responsáveis pela oferta do ensino
fundamental e pré-escola. Além disso, é responsável pelo atendimento em creche e préescola e também pela educação especial e ensino supletivo. Acrescenta a progressiva
extensão da obrigatoriedade e gratuidade do ensino médio. Entretanto, de acordo com o
que estabelece a Emenda Constitucional Nº 14/96 e a LDB Nº 9.394/96, a oferta do
ensino médio é da responsabilidade dos governos estaduais.
O município “A”, diferentemente do “B” responsabiliza-se pelo ensino
fundamental e pelo atendimento em pré-escola, eximindo-se da responsabilidade pelo
atendimento em creche. Além disso, divide sua responsabilidade com a sociedade.
Responsabiliza-se também pela oferta de educação especial e de ensino noturno regular
e supletivo.
Ao analisarmos as matrículas, no período em análise, observamos que o
atendimento em creche existia apenas no Município “A” (Tabela 5-em anexo).
Os dados da tabela 5 mostram que o atendimento escolar se concentrava na rede
municipal e que apresentou movimento diferenciado nos dois municípios. No município
“A” houve acréscimo das matrículas em educação infantil, em 118,2% e no “B” as
mesmas foram reduzidas em 24,5%. As matrículas em classes de alfabetização
desapareceram nesse período. No município “B”, o déficit na educação infantil foi
reduzido no período, mas ainda continuou elevado (56,5%). No município “A” , o
déficit também foi reduzido e, em 2004, correspondeu a 28,0%. Portanto, bem inferior
ao déficit existente no município “B”.
As matrículas no ensino fundamental foram repassadas do Estado para os
municípios e apresentaram crescimento no período nos dois municípios, mas em
proporções diferenciadas: no município “A” foram ampliadas em 16,4% e no município
“B”, em 9,0%.
As matrículas na Educação de Jovens e Adultos no município “A” foram
transferidas da rede estadual para a municipal e foram ampliadas em 81,0%, no período
em análise. Entretanto, no município “B”, elas já estavam sob a responsabilidade da
rede municipal antes da municipalização e foram ampliadas em apenas 4,3%.
Os dois municípios apresentam situações diferenciadas também em relação à
organização e funcionamento da rede de ensino. Enquanto no município “A” foi
possível criar Conselho municipal de educação e, recentemente, o sistema municipal de
educação e ainda realizar dois concursos públicos para o magistério, o município “B”
não conseguiu. Apenas realizou um concurso público.
Vejamos os depoimentos dos secretários (as) de Educação dos municípios
ilustrando/justificando a inexistência de Sistema de Ensino ou do Conselho Municipal
de Educação:
Avalio que hoje temos condições de criar o Sistema de Ensino. Temos
pessoal qualificado em nível superior para garantir o funcionamento
adequado desse órgão. O Conselho Municipal de Educação exerce a
função meramente consultiva. Por exemplo, quando precisamos
elaborar o regimento unificado das escolas, quando queremos alterar a
grade curricular (representante do município “A” - O Sistema de
educação foi criado no final de 2006).
Este ano conversei com o assessor para assuntos educacionais da
AMUCAN para a gente ver estas questões de criar o Conselho. É uma
das coisas que eu quero deixar criado no município, pois eu já vou me
aposentar. Não foi criado até então porque a gente não tinha pessoas
qualificadas, não tinha quadro, condições de assumir isso
(Representante do município “B”).
Nos dois municípios, os professores não dispõem de Plano de Carreira e
Remuneração, mas com um diferencial: no município “A” existe o estatuto do servidor
público municipal, no qual, os docentes são contemplados.
A diferença significativa se encontra no salário dos professores, sobretudo, entre
os que possuem curso superior. No município “A”, a remuneração do professor, em
2005, com formação em nível médio e com carga-horária correspondente a 20 hs foi de,
aproximadamente, R$ 485, 00. Do professor com nível superior e com a mesma carga
horária de trabalhou foi de R$ 1.500,00. Entretanto, no município “B”, tanto a
remuneração da primeira categoria quanto da segunda correspondeu a aproximadamente
R$ 445,00.
A diferença entre a educação nos dois municípios se estende também em relação
à organização pedagógica da rede de ensino. O município “A” dispõe de Plano
Municipal de Educação e de Projeto Pedagógico, o que não existe no município “B”.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao longo do texto colocamos em evidência as diferenças significativas nas
condições de funcionamento das redes de ensino dos dois municípios, localizados na
mesma mesorregião.
As diferenças dizem respeito ao porte e desenvolvimento econômico dos
mesmos que afetam a oferta e as condições da educação municipal.
De um lado, temos um município de porte médio, com desenvolvimento
econômico razoável no contexto estadual e que conseguiu, ao longo do período
analisado: (1) ampliar as receitas e despesas com educação; (2) ampliar as matrículas da
educação infantil e do ensino fundamental e de algumas modalidades de ensino; (3)
reduzir o déficit no atendimento à educação infantil (4) ampliar o gasto-aluno dessas
duas etapas de ensino; (5) criar o sistema de ensino; (6) definir uma política salarial
considerando o nível de formação dos professores.
Do outro lado, temos um município de pequeno porte, pobre financeiramente e
que ao longo do período analisado: (1) teve as receitas da educação reduzidas; (2) não
ofertou matrículas em creche; (3) reduziu as matrículas na educação infantil (24,5%),
diminuindo o déficit, mas que ainda continuou elevado (56,5%); (4) ampliou em apenas
9,0% as matrículas do ensino fundamental; (5) não conseguiu organizar o Conselho
Municipal de Educação e não dispõe de Plano Municipal de Educação e nem de Projeto
Pedagógico; (6) não estabeleceu uma política salarial para os professores.
Independe da situação apresentada pelos dois municípios, constatamos que o
Governo do Estado se manteve ausente no que concerne ao apoio técnico e financeiro,
transgredindo as determinações constitucionais.
Em função das condições econômicas, financeiras e políticas existentes nos dois
municípios, a municipalização do ensino teve rebatimentos diferenciados. No município
“A” foi possível avançar na gestão e financiamento da educação em várias direções.
Fato que não ocorreu com o município “B”.
Deste modo, concluímos que a política de municipalização do ensino, nos
moldes como vem sendo desenvolvida no Estado do Pará, contribui para ampliar as
desigualdades educacionais entre os municípios paraenses, visto que aqueles municípios
que dispõem de condições financeiras próprias e aliadas ao interesse político local
conseguem avançar na democratização do atendimento. O contrário parece ocorrer com
os municípios com condições econômicas e financeiras iguais as do município “B” – em
os direitos educacionais continuarão serão garantidos em proporções bem menores e
parceladamente.
NOTAS
(1) O IDH reflete as condições de educação (medida por uma combinação da taxa de alfabetização de
adultos e a taxa combinada de matrícula nos ensinos fundamental, médio e superior), saúde (reflete, entre
outras coisas, as condições de saúde da população; medida pela esperança de vida ao nascer) e renda
(medida pelo poder de compra da população, baseado no PIB per capita ajustado ao custo de vida local
para torná-lo comparável, através da metodologia conhecida como paridade do poder de compra (PPC), da
população. Sua variação é de zero a um, sendo os valores mais baixos correlacionados a pior condição de
vida humana.
(2) - Não conseguimos explicações que justificassem a redução da complementação do FUNDEF
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ATLAS do Desenvolvimento Humano – 2000 –PNUD
BRASIL, Constituição (1988): Constituição da República Federativa do Brasil. Texto
Constitucional com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais nº 1/92 a 16/97
e Emendas Constitucionais de Revisão nº 1 a 6/94. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria
de Edições Técnicas, 1997.
BRASIL, Lei nº 9.394, de 20.12.1996, Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional”.
In: Sindicato dos Professores do Estado do Pará, 1997.
BRASIL, Lei nº 9424, de 24 de dezembro de 1996. Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério. Publicada no
D.O.U 250, de 26/12/1996.
BRASIL, Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os arts. 34, 208,
211 e 212 da Constituição Federal, e dá nova redação ao art. 60 do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias. Publicada no D.O.U 179, de 13/09/1996.
DADOS estatísticos, econômicos, de desenvolvimento social, educacional e humano do Estado,
disponível em www.sepof.pa.gov.br/paraemnumeros.htm. Data da última consulta:
Julho/2007.
EDUTADABRASIL. Disponível em: www.inep.gov.br. Data da ùltima consulta: julho de 2007.
GEMAQUE, Rosana. Financiamento da Educação – Atendimento às matrículas da Educação
Básica e capacidade financiamento de municípios do Estado do Pará – Relatório de
Pesquisa. Centro de Educação – Universidade Federal do Pará, 2007.
PARÁ. Secretaria Executiva de Estado de Educação. Minuta do convênio de municipalização do
ensino. Belém-Pará, 1998.
ANEXO: TABELAS
Tabela 1: Receita Total da Educação e Percentual de participação por Fonte de
Receita. MIL (R$)
2000
Municípios
A
B
Rec.
Total
12.124
3.222
25%
66,7
38,4
2004
Rec.
Comp.
Conv.
FUNDEF
23,6
7,5
8,5
53,0
Sal.
Educ.
2,2
Rec.
Total
14.896
0,0
2.045
25%
62,4
62,0
Rec.
Comp.
Conv. FUNDEF
10,2
25,5
24,0
Sal.
Educ.
2,0
14,0
2,0
Fonte: Balanços dos municípios e/ou Relatórios do TCM. - Nota (1) Valor Real: Valores corrigidos a preço de junho de 2006
(IGP-DI); Nota (2) Valor Real: Valores corrigidos a preço de junho de 2006 (IGP-DI/ FGV)
Tabela 2: Programas da União Financiados em parceria com os municípios
no período de 1996-2004
Programas
Mun. “A” Mun. “B”
Início
Início
Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE- Ensino
Fundamental
Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE
Programa de Alimentação para Creches – PACS
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI -Bolsa
Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETIJornada
Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para a Educação
1998
1998
1998
1998
2000
2000
1998
1998
2000
-
2001
2001
de Jovens e Adultos – PEJA
Programa Nacional de Alimentação do Indígena – PNAI
Programa Nacional de Alimentação para Creches – PNAC
Programa Nacional de Transporte Escolar – PNTE
Programa Nacional de Merenda Escolar par Quilombolas –
PNAQ
Programa Brasil Alfabetizado – BRALF
Fonte: Balanços Gerais dos Municipios
2003
2003
2004
2005
2003
2003
2004
2005
2005
2005
Tabela 3: Despesas da Educação e Percentual de Participação dos Programas – Mil
Reais
2000
Municípios
Desp.
Total
2004
Ed.
Ens. EJA. Ed. Adm.
Infan. Fund
Espec
A
10.011
9,4
72,9
*
*
6,1
B
-
-
-
-
-
-
Desp.
Total
Ed.
Ens. EJA Ed. Adm.
Infan. Fund.
Espec.
14.419
10,6
71,7
3,5
*
7,8
2.722
6,5
91,6
3,0
*
0,3
Fonte: Balanços Gerais dos Municípios e/ou Relatórios do TCM . Nota (1) Em alguns municípios existem outros
programas (Assistência a educando; Educação Física e Desporto; Ensino Superior; Ensino Médio). Nota (2) (–) não tivemos
acesso a informação; Nota (3): ( * ) informações inexistentes. Nota (4): Valores corrigidos a preço de junho de 2006 (IGPDI-FGV)
Tabela 4: Gasto-aluno segundo as Despesas por Programa (Reais)
2000
2004
Geral
Ed.Inf
Fundam.
Geral
Ed. Infantil
Fundam.
A
632
349
567
776
725
710
B
-
-
-
640
278
706
Fonte: Balanços Gerais dos Municípios e/ou Relatórios do TCM . Nota (1) (- ) não tivemos acesso às
informações; Nota (2) valores corrigidos a preço de junho de 2006 (IGP-DI-FGV)
Tabela 5: Matrículas na Educação Básica – 1996-2004
Município “A”
1996 (%)
Ed. Infantil
Creche
Pré-escola
E.Fund.
Ed. Especial
EJA
E. Médio
Total
1.483
Mun.
85,3
Município “B”
2004 (%)
Est
0,6
Total
3.236
Mun.
65,2
165
24,2
1996 (%)
Est.
1.483
85,3
0,6
3.071
67,3
13.053
52,8
39,1
15.190
95,9
91
42,0
58,2
-
-
100,0
1.834
100,0
-
-
84,0
2.676
-
92
-
1.014
1.244
Fonte: SEDUC-INEP
-
-
-
Total
895
-
2004 (%)
Mun.
82,6
Est.
17,4
-
-
Total
676
Mun.
100,0
-
-
679
100,0
Est.
-
895
82,6
17,4
3.429
49,5
50,5
3.738
100,0
30
-
100,0
70
100,0
281
100,0
-
293
100,0
-
311
-
100
845
-
100