1
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO
MESTRADO EM DIREITO
DANIEL RAMOS DANTAS
O PAPEL DO ESTADO NA PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO
NACIONAL: a utilização do instrumento do planejamento na expansão da
oferta energética
NATAL
2011
2
DANIEL RAMOS DANTAS
O PAPEL DO ESTADO NA PROMOÇÃO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL: A
UTILIZAÇÃO DO INSTRUMENTO DO PLANEJAMENTO NA EXPANSÃO DA
OFERTA ENERGÉTICA
Dissertação apresentada como requisito para a
obtenção do grau de Mestre em Direito pelo
Programa de Pós-Graduação em Direito da
Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
Orientador: Prof. Dr. Fabiano André de Souza
Mendonça
NATAL
2011
3
Catalogação da Publicação na Fonte.
UFRN/ Biblioteca Setorial do CCSA.
Dantas, Daniel Ramos.
O Papel do Estado na promoção do Desenvolvimento Nacional: a
utilização do instrumento do planejamento na expansão da oferta
energética / Daniel Ramos Dantas. - Natal: UFRN, 2011.
184p.
Orientador: Prof. Dr. Fabiano André de Souza Mendonça
Dissertação (Mestrado em Direito) – Universidade Federal do Rio
Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Departamento
de Direito. Programa de Pós - graduação em Direito.
1. Direito – Dissertação. 2. Direito Econômico – Dissertação. 3.
Indústria do Petróleo e Gás Natural – Dissertação. 4. Planejamento
Energético – Dissertação. 5. Desenvolvimento Nacional – Dissertação.
I. Mendonça, Fabiano André de Souza. II. Universidade Federal do Rio
Grande do Norte. III. Título.
RN/BS/CCSA
CDU
4
AGRADECIMENTOS
Primeiramente gostaria de agradecer a todos aqueles que contribuíram para meus
estudos, desde sempre meus sinceros agradecimentos. Agradeço especialmente minha família
por toda paciência, carinho e atenção despendidos ao longo dos anos. Um abraço especial aos
meus pais, avós, irmãos, tios e primos. À minha namorada e aos meus amigos, que tanto me
ajudaram e colaboraram nessa batalha acadêmica.
Ao Prof. Dr. Fabiano André de Sousa Mendonça, orientador do presente trabalho,
por toda a coordenação e conselhos.
À Prof. Dra. Maria dos Remédios Fontes Silva, coordenadora do Programa de Pósgraduação em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte.
Ao Prof. Dr. Yanko Marcius de Alencar Xavier, coordenador do Programa de
Recursos Humanos ANP/MCT nº 36 e professor do curso, por todas as orientações
acadêmicas e pessoais que me fizeram refletir o verdadeiro sentido do verbo estudar.
Ao Prof. Dr. Otacílio dos Santos Neto, pelo essencial e irrestrito apoio, dedicação,
conselhos nos meus estudos. Aos professores Doutores Arthur Cortez, Erick Pereira, e André
Elali por todas as maravilhosas aulas e debates ao longo desses dois anos de Mestrado.
À Universidade Federal do Rio Grande do Norte, pelo período de alegrias que me
proporcionou, pelos caminhos que me abriu e por todo o conhecimento que de todas as
formas me deu.
À Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), por todos os
incentivos concedidos na minha formação acadêmica e na feitura deste trabalho.
5
O Brasil é já a maior das nações neolatinas, pela
magnitude populacional, e começa a sê-lo também por
sua criatividade artística e cultural. Precisa agora sê-lo
no domínio da tecnologia da futura civilização, para se
fazer
uma
potência
econômica,
de
processo
autossustentado. Estamos nos construindo na luta para
florescer amanhã como uma nova civilização, mestiça e
tropical, orgulhosa de si mesmo. Darcy Ribeiro
6
RESUMO
O progresso de uma nação está intimamente ligado à oferta energética que essa dispõe para o
desenvolvimento de suas capacidades econômicas. A dependência da sociedade
contemporânea por energia obriga a expansão contínua da utilização das fontes energéticas, e
pressupõe uma ação coordenada do Estado na delimitação democrática dos melhores
caminhos para a plena utilização da matriz energética. Em períodos de desenvolvimento
acelerado, os países necessitam de um incremento da oferta energética superior aos períodos
de crescimento econômico regular. A demanda energética gerada pela condição brasileira de
país emergente revela a necessidade da expansão ordenada da oferta energética. De modo
inverso, a falta de planejamento energético efetivamente paralisa um país e gera prejuízos
incalculáveis no desenvolvimento socioeconômico nacional. A Constituição Cidadã
abandonou a noção de desenvolvimento atrelada ao simples incremento do produto interno
bruto. O respeito ao meio ambiente, à soberania, ao desenvolvimento nacional, e
especialmente a oferta constante e crescente de energia, favorece o progresso dos agentes
econômicos nacionais, e debela o simples incremento contábil na expansão da oferta
energética.
A
principiologia
constitucional
condiciona
a
utilização
racional
das
potencialidades energéticas, na garantia do adequado suprimento para todo o território
nacional. É o Ministério das Minas e Energia, por meio de suas repartições, autarquias,
empresas e agências, que estabelece e formula as políticas e diretrizes energéticas do Brasil,
tendo papel de destaque no planejamento energético nacional. O desenvolvimento nacional é
potencializado pela boa atuação dos órgãos estatais responsáveis pelo planejamento do setor
energético.
Palavras-chave: Planejamento Estatal; Energia; Desenvolvimento Nacional
7
ABSTRACT
The progress of a nation is closely linked to the energy supply that it has to develop its
economic capabilities. The dependence of contemporary society for energy requires the
continued expansion of the use of renewable energy, and implies coordinated action of the
Democratic State in the delimitation of the best ways to make full use of energy. In periods of
rapid development, countries need an increment of energy supplies superior to those of
periods of regular economic growth. Energy demand generated by the condition of Brazil as
an emerging country reveals the need for orderly expansion of energy supply. In reverse, lack
of energy planning effectively paralyzes a country and generates incalculable losses in
national socioeconomic development. The Brazilian Constitution abandoned the notion of
development tied to the simple increase in the gross domestic product. The respect for the
environment, sovereignty, national development, and especially the constant and growing
supply of energy, promotes the advancement of national economic agents, and quenches the
simple accounting increase in energy supply. Constitutional principles condition the rational
use of energy potentials, in ensuring adequate supply of energy for the entire national
territory. The Brazilian Ministry of Mines and Energy, through its agencies, government
offices and companies, establishes and formulates policies and guidelines for energy in Brazil,
playing an important role in national energy planning. National development is enhanced by
the good performance of the state agencies responsible for planning the energy sector.
Keywords: State Planning; Energy; National Development
8
SUMÁRIO
Introdução................................................................................................................................12
Capítulo 1. Intervenção do Estado na Economia e Evolução do Estado Liberal..............16
1.1 Intervenção do Estado na Economia...................................................................................16
1.1.1 Direito e Economia...............................................................................................16
1.1.2 Conceito de Intervenção Estatal...........................................................................19
1.1.3 Modalidades de Intervenção Estatal.....................................................................20
1.2 Do Estado Liberal ao Estado Social....................................................................................21
1.2.1 Liberalismo...........................................................................................................21
1.2.1.1 Eventos históricos relevantes para a formação do Estado Liberal........23
1.2.1.2 Constitucionalismo e a técnica da separação dos poderes.....................25
1.2.1.3 Intervenções no Liberalismo.................................................................27
1.2.2 Socialismo............................................................................................................28
1.2.2.1 O Manifesto Comunista e a Revolução Russa......................................28
1.2.2.2 A Planificação da Economia.................................................................32
1.2.2.3 Intervenções no Socialismo Soviética..................................................33
1.2.3 Crises do Liberalismo...........................................................................................34
1.2.3.1 Intervenções nas crises do Liberalismo.................................................39
1.2.4 Estado Social........................................................................................................41
1.2.4.1 Intervenções no Estado Social...............................................................46
1.2.5 Crise do Socialismo..............................................................................................48
1.2.6 Crise do Estado Social e Neoliberalismo.............................................................51
9
Capítulo 2. Evolução da Ordem Econômica Brasileira.......................................................58
2.1 As Constituições Imperial e Republicana...........................................................................58
2.2 As Constituições da Era Vargas..........................................................................................62
2.3 A Constituição da República Nova.....................................................................................66
2.4 As Constituições Militares..................................................................................................69
2.5 A Constituição Cidadã........................................................................................................71
2.5.1 Princípios Constitucionais da Administração Pública.........................................74
2.5.2 Neoliberalismo no Brasil......................................................................................76
2.5.3 Reformas Administrativas e Emendas Constitucionais.......................................78
2.5.4 Ordem Econômica Constitucional ......................................................................79
2.5.4.1 Princípios Gerais da Atividade Econômica ..........................................82
2.5.4.2 A prestação dos serviços públicos ........................................................87
2.5.4.3 O combate ao abuso do poder econômico ............................................89
2.5.4.4 Intervenção do Estado no Domínio Econômico ...................................91
Capítulo 3. Planejamento e Desenvolvimento Nacional......................................................96
3.1 Método e conceito de Planejamento...................................................................................97
3.2 Modalidades do Planejamento............................................................................................99
3.2.1 Planejamento, plano, programa e projeto.......................................................... 100
3.2.2 Planejamento global e setorial ...........................................................................101
3.2.3 Planejamento ascendente e descendente ...........................................................102
3.2.4 Planejamento indicativo e impositivo ...............................................................103
3.3 Características do Planejamento.......................................................................................104
3.3.1 Vertente Política ................................................................................................104
10
3.3.2 Vertente Desenvolvimentista ............................................................................106
3.3.3 Vertente técnica .................................................................................................108
3.3.4 Vertente jurídica ................................................................................................110
3.4 Histórico nacional do Planejamento do Desenvolvimento Econômico ...........................111
3.4.1 Precedentes ........................................................................................................112
3.4.2 Plano Salte, Comissão Mista Brasil-EUA e Sudene .........................................115
3.4.3 Plano de Metas ..................................................................................................117
3.4.4 Plano Trienal .....................................................................................................122
3.4.5 Plano de Ação do Governo do Estado de São Paulo .........................................125
3.4.6 O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) e o Plano de Perspectiva
Decenal........................................................................................................................126
3.4.7 Programa Estratégico de Desenvolvimento ......................................................129
3.4.8 Os Planos Nacionais de Desenvolvimento ........................................................131
3.4.8.1 O I Plano Nacional de Desenvolvimento ...........................................133
3.4.8.2 O II Plano Nacional de Desenvolvimento.......................................... 135
3.4.8.3 Os Reflexos dos Planos Nacionais de Desenvolvimento....................137
3.4.9 Planos Plurianuais..............................................................................................139
Capítulo 4. Planejamento da Expansão da oferta energética e desenvolvimento
nacional..................................................................................................................................143
4.1 Desenvolvimento do Sistema Elétrico Nacional...............................................................143
4.1.1 Reformas do Setor Elétrico e as origens da Crise de 2001................................147
4.2 Nova Matriz Energética Nacional ....................................................................................154
4.2.1 Fontes Energéticas Nacionais.............................................................................155
4.3 Regramento de expansão da oferta energética..................................................................158
11
4.3.1 Princípios da Política de Aproveitamento Racional dos Recursos Energéticos
Nacionais.....................................................................................................................160
4.4 Documentos do Planejamento da Política Energética Nacional.......................................163
Conclusões..............................................................................................................................168
Referências.............................................................................................................................174
12
INTRODUÇÃO
A concepção de que o desenvolvimento de uma nação está atrelado ao crescimento da
sua renda há tempos se encontra superada. O conceito atual de desenvolvimento é a garantia
de que não existam limitações que impeçam o progresso das capacidades humanas. A
plenitude do desenvolvimento é averiguada no ambiente de liberdade1. De modo semelhante,
um país só é desenvolvido quando é livre, quando não existem obstáculos para o
desenvolvimento de suas capacidades.
A Constituição da República Federativa do Brasil colabora com o conceito atual de
desenvolvimento, uma vez que, ao mesmo tempo em que determina o capitalismo enquanto
modelo econômico, condiciona o exercício das atividades econômicas aos ditames da justiça
social.
É a promoção dos fundamentos e objetivos da República, assim como os princípios da
Ordem Econômica Constitucional, que determinam o conceito de desenvolvimento brasileiro.
Neste diapasão, a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, com pleno progresso,
sem pobreza e onde todos tenham oportunidades condiciona o exercício dos entes públicos e
norteia a atuação dos agentes econômicos na execução das atividades econômicas. Todo e
qualquer progresso econômico deve possibilitar o progresso social do povo brasileiro, e o
acesso à energia é fator primordial nesse caminho de desenvolvimento nacional.
A energia é um recurso essencial para as sociedades, sua ausência inibe o crescimento
de um país, e sua oferta adequada possibilita que as oportunidades econômicas nacionais
sejam exploradas. Como a energia potencializa o desenvolvimento econômico e social, deve
ser distribuída para todos, no sentido de que se parcela da população não obtêm energia estará
excluída do processo econômico.
Uma comunidade sem energia não pode oferecer escolas adequadas e serviços de
saúde com equipamentos modernos, ou seja, não pode adequadamente ofertar cidadania. Do
ponto de vista econômico, a não oferta de energia limita a plenitude das liberdades de uma
sociedade, que se depara com um ritmo inadequado de exploração de suas capacidades
econômicas. O progresso do desenvolvimento humano e econômico é correlato com a oferta
1
Amartya Sen relata que a percepção de desenvolvimento sempre foi encarada como o aumento da renda de um
país. De modo diverso, o autor indiano descrever o desenvolvimento como um vetor para a liberdade, e inclui na
aferição do desenvolvimento diversos outros fatores que não a renda. In: SEN, Amartya. Desenvolvimento
como liberdade. São Paulo: Companhia das Letras, 2000.
13
energética. O acesso à energia é fator primordial no progresso social2.
Desde os avanços econômicos da Revolução Industrial, os países tendem a consumir
anualmente mais energia. A crescente utilização da energia elétrica e dos derivados do
petróleo exige uma maior disponibilidade da oferta energética. A expansão da oferta
energética condiciona o progresso das nações, e por consequência das sociedades. O Estado
assume o papel de garantidor da oferta energética assim que a energia passou a ser um setor
fundamental e estratégico3 do progresso. A oferta e os recursos energéticos são assuntos da
segurança nacional das sociedades desenvolvidas.
A coordenação estatal é fundamental para o desenvolvimento pleno da oferta
energética, e especialmente da adequada utilização dos recursos naturais. Não adianta um país
ofertar muita energia de modo predatório e poucos anos depois enfrentar as consequências
naturais, sociais e econômicas dessa utilização descoordenada dos recursos econômicos.
Assim, o setor energético requer uma série de intervenções estatais.
O planejamento do setor energético é uma ferramenta essencial na expansão da oferta
energética e das oportunidades de desenvolvimento nacional. A crise de abastecimento
elétrico ocorrida no ano de 2001 mostrou a necessidade da expansão coordenada da oferta de
energia. No Brasil, a falta de energia foi decorrente de erros estratégicos nas políticas públicas
setoriais. Para um país que está em desenvolvimento, a não ampliação da oferta energética
forma um cenário de forte entrave na economia nacional e inviabiliza o crescimento acelerado
da renda.
O Brasil é uma potência energética em praticamente todas as fontes que compõem a
matriz energética. O país apresenta grandes potenciais nas modalidades hidroelétrica,
biocombustíveis, etanol e biomassa, petróleo e gás natural, e eólica. Na plural matriz
energética brasileira o que não faltam são opções de crescimento, e cada opção tem seus prós
e contras. Cada fonte energética possui um custo de instalação4, externalidades ambientais5, e
2
A falta de energia elétrica é fator que colabora com os baixos índices de crescimento econômico e de
desenvolvimento humano. "O mapa da exclusão elétrica no país revela que as famílias sem acesso à energia
estão majoritariamente nas localidades de menor Índice de Desenvolvimento Humano e nas famílias de baixa
renda. Cerca de 90% destas famílias têm renda inferior a três salários-mínimos e 80% estão no meio rural." In:
http://luzparatodos.mme.gov.br/luzparatodos/downloads/Livro_LPT_portugues.pdf. Acessados em 07/07/2011.
3
A energia elétrica assume caráter estratégico no desenvolvimento econômico. In: VIEIRA, J.P. Antivalor - um
estudo da energia elétrica: construída como antimercadoria e reformada pelo Estado nos anos 1990. São Paulo:
Paz & Terra, 2007. p. 51.
4
O custo de um empreendimento energético deve ser dimensionado pela instalação, manutenção e eficiência
energética. Ainda são levados em conta os possíveis custos de reparação social e ambiental, e observado se o
empreendimento proporciona absorção de tecnologia e a utilização da mão de obra nacional.
5
"(...)Por externalidade referimo-nos aos custos ou benefícios que as actividades de algum agente impõem a
terceiros que não por via do sistema de preços: se a actividade impõe custos, diz-se que produz uma
externalidade negativa; se impõe benefícios, que produz uma externalidade positiva. (...) O exemplo tradicional
14
limitações geográficas6, fatores esses que analisados de modo isolado não dimensionam por
completo a potencialidade dos empreendimentos energéticos. É o planejamento energético
que traça um panorama completo das opções e dos caminhos que o Estado deve tomar,
validado pelo respeito à soberania popular.
A regulação setorial das fontes que compõem o setor energético nacional deve buscar
marcos regulatórios estáveis, que proporcionem a modicidade dos preços e a segurança no
abastecimento. A calculabilidade e previsibilidade do mercado energético dá sustentação aos
negócios e empreendimentos energéticos privados, de modo que o empreendedor só celebra
contratos com os entes reguladores do setor quando vislumbra segurança jurídica7.
O Brasil também tem diante de si enormes oportunidades e desafios socioeconômicos.
O Brasil apresenta um Índice de Desenvolvimento Humano insuficiente, uma concentração de
renda elevada e enormes encargos ambientais8. Desde que a inflação foi debelada nos anos
noventa, o país apresenta índices de crescimento econômico adequados, redução das
desigualdades sociais e regionais, aumento da renda per capita e dinamização do setor
privado. Caso o Brasil permaneça se desenvolvendo, eliminando a miséria e a pobreza
extrema, como preceitua a Constituição, a necessidade de expansão da oferta energética
aumentará9.
A elevação da renda para as camadas econômicas mais baixas, e uma melhor
distribuição espacial e quantitativa da renda no país, elevará a demanda por energia, em todas
as suas modalidades – residencial, comercial e industrial. Diante desse cenário positivo, é
importante pensar em como suprir essa demanda, nas possibilidades e nos problemas que ela
de um problema decorrente da existência de externalidades é a poluição. A poluição gera custos para agentes
económicos que não serão responsáveis pela sua existência. Por exemplo, a degradação da qualidade do ar
resultante das emissões de uma fábrica prejudica a saúde das pessoas que vivem nas proximidades. Poderíamos
dizer que os processos produtivos, para além de outros factores de produção (trabalho, capital, matérias-primas,
etc.), também consomem "meio ambiente". Contudo, o contrário do que acontece com os restantes factores,
tipicamente as empresas não pagam o meio ambiente que utilizam, apesar desta utilização ter consequências
negativas para terceiros." In: RODRIGUES, Vasco. Análise Econômica do Direito - uma introdução. Coimbra:
Almedina, 2007. p. 41–42.
6
Como o Brasil possui dimensões continentais é natural que sejam levados em conta as distâncias dos
empreendimentos para os centros consumidores, na medida em que quanto mais distante se localiza um
empreendimento energético maiores são os custos com a transmissão energética.
7
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 32-34.
8
O estudo comparativo de índices da Associação Nacional dos Executivos de Finanças, Administração e
Contabilidade - ANEFAC, revela a distância que separa o Brasil dos padrões de desenvolvimento. Disponível
em: http://www.anefac.com.br/email_mkt/2011/maio/27-05-11/indicador.pdf . Acessado em 10/07/2011.
9
Nos cenários projetados ocorrerá aumento considerável na utilização de eletrônicos e eletrodomésticos, e
aumento expressivo da frota de transporte. A título comparativo, o padrão de consumo energético dos países
desenvolvidos, que reflete a dinâmica social de utilização energética, aponta para uma margem de crescimento
do consumo interno brasileiro, decorrente da expansão da renda nacional. In: Matriz Energética Nacional.
Brasília: EPE, 2007 p.78-97.
15
acarretará.
Perante esse quadro, a expansão natural da demanda por energia no Brasil será
acrescida pelo acelerado crescimento econômico, aumento da renda e do consumo per capita
nacional, e ingresso de novos consumidores no mercado10. Expandir a produção energética
não é uma tarefa tão simples dentre as tantas opções que a matriz energética nacional oferece.
Ante esses fatores, o maior questionamento do presente trabalho é o que o Estado brasileiro
pode fazer para assegurar que a expansão econômica tenha oferta energética para cumprir
suas potencialidades.
Algumas questões emergem nos fatores e premissas anteriormente elencados: i) como
se dá a intervenção do Estado na economia e historicamente quais foram os papéis do Estado
no regramento econômico; ii) como as Constituições nacionais estabeleceram as bases
jurídicas e pautaram a intervenção estatal na Ordem Econômica; iii) como o instrumento do
planejamento se apresenta e como foi utilizado na promoção do desenvolvimento nacional; e
iv) como o planejamento energético é tratado no Brasil.
O presente trabalho conta com a seguinte organização. No primeiro capítulo será
investigada a intervenção estatal, a evolução da formatação do Estado Contemporâneo, e
como procederam as intervenções no estado liberal, do estado social e do estado socialista. Já
no capítulo dois será estabelecido o histórico da Ordem Econômica nacional, e os caminhos
jurídicos adotados pelo Brasil durante o progresso social, e a experiência constitucional
brasileira na elaboração da atual Ordem Econômica Constitucional. No terceiro capítulo será
descrito o instrumento do planejamento, sua conceituação e modalidades, e seu histórico de
utilização na promoção do desenvolvimento nacional. No capítulo quatro ocorrerá a descrição
do setor energético nacional, e como os entes estatais responsáveis pelo setor utilizam dos
Princípios da Política de Aproveitamento Racional dos Recursos Energéticos Nacionais para a
expansão da oferta e da disponibilidade desse valioso recurso para o desenvolvimento
nacional.
10
No cenário traçado pelo Plano Nacional de Energia (PNE 2030), as projeções de renda per capita indicam que
o Brasil terá sua renda aumentada de U$ 4.330 para U$ 8.925, o consumo de eletricidade per capita saltará de
452 kW para 1.188 kW, e o Brasil atingirá o patamar de 138 milhões de habitantes até o ano de 2030. In: Plano
Nacional Energético 2030. Informe à imprensa. Brasília: EPE, 2007. p. 2-8.
16
Capítulo 1. Intervenção do Estado na Economia e Evolução do Estado Liberal
“O capitalismo reclama não o afastamento do Estado dos
mercados, mas sim a atuação estatal, reguladora, a serviço
dos interesses do mercado.”
Eros Grau. O direito posto e
o direito pressuposto. p. 136.
1.1 Intervenção do Estado na Economia
No que se refere à intervenção do Estado na economia serão analisados as relações do
direito e economia, a conceituação da intervenção estatal na economia, e as modalidades de
intervenção e seu histórico internacional. Vamos precisar como o direito se posiciona pela
manutenção do sistema econômico, e como o Estado se posiciona ao socorrer o mercado
diante das crises cíclicas do modelo capitalista.
1.1.1 - Direito e Economia
A história mostra que em qualquer modo de produção social a estrutura global de uma
sociedade é formada por três estruturas regionais: a estrutura econômica, a estrutura jurídicopolítica e a estrutura ideológica. A Idade Contemporânea é marcada pela dominação do
capitalismo burguês na estrutura econômica, e logo em seguida, da imposição dos valores da
estrutura econômica sobre as estruturas jurídica-política e a ideológica11.
O direito enquanto estrutura regional faz parte do modo de produção capitalista,
compondo e atuando no sistema, e pode até ser instrumento de transformação social, no
ambiente econômico. O direito positivo é a ordem normativa estabelecida em cada sociedade,
e é concebido com a função de validar a estrutura econômica 12. Quando do triunfo das
revoluções burguesas, o liberalismo impôs à estrutura jurídica a proteção à propriedade. O
11
Para melhor compreender a leitura, resumida, dessa teoria de Marx e Engels, ver GRAU, Eros Roberto. O
direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 49–56.
12
"(...) Em outros termos: a estrutura econômica do capitalismo não existiria se não existisse um direito que
supusesse regras gerais e sujeitos abstratos, livres e iguais." In: JEAMMUAD, Antonie. “Crítica del derecho en
Francia: de la búsqueda de una teoría materialista del derecho al estudio crítico de la regulación jurídica”. La
crítica jurídica en Francia. Trad. De Gertrudis Payás. Puebla, Universidad Autónoma de Puebla, 1986. p.51 apud
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p.
19 – 21, 57, 59 e 77.
17
pressuposto formal da luta de classes passou a ser o direito13.
Entretanto, o direito não é mero reflexo da economia, como pregam alguns leitores
radicais de Marx. Em grande medida a realidade econômica condiciona a elaboração da
legislação, que por sua vez altera a própria realidade econômica14.
De modo semelhante, o direito também não é utilizado como mecanismo de
dominação da classe dominante. Na verdade o direito é uma correlação de forças de todas as
classes de uma sociedade. Por conta da multiplicidade de interesses, o direito atua como
protetor e assegurador das liberdades individuais, e demarca quando tais liberdades devam se
submeter ao interesse coletivo, evitando desse modo os conflitos15.
Direito e economia são fenômenos sociais que mutualmente se relacionam. Tanto o
direito tenta impor limites aos processos naturais da economia, como os fatores econômicos
impõem adequações periódicas ao direito. Por vezes o direito e a economia pleiteam as
mesmas soluções sociais16. É nesse sentido de integração entre o direito e economia que
surgiu a ordem econômica constitucional.
A ordem econômica natural sempre existiu, ela é a expressão da organização social da
economia. Toda e qualquer sociedade se organiza e se desenvolve de acordo com a disposição
dos recursos econômicos existentes em seu território. Entretanto, até a crise do modelo liberal,
a ordem econômica não era jurídica. Somente por meio das constituições mexicana de 1917 e
a de Weimar em 1919, a descrição e delimitação da ordem econômica foram inseridas no
corpo constitucional. A ordem econômica constitucional é entendida como um sistema, tem
sentido de conjunto normativo e é composta de regras e princípios17.
13
A distinção entre capitalismo e socialismo real está na compreensão do conceito da luta de classes, de maisvalia e do materialismo histórico. No socialismo, a propriedade continuou a existir, assim como a mais valia, o
que ocorreu foi a troca da burguesia pelo aparato político-estatal do partido comunista. In: GRAU, Eros Roberto.
O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 54.
14
“Isso significa (...) que o direito pressuposto condiciona a elaboração do direito posto (direito positivo), mas
este modifica o direito pressuposto.” e “O modo de produção capitalista, modo de produção essencialmente
jurídico, reclama por um direito posto, construído sobre o seu direito pressuposto, direito pressuposto, esse, que é
elemento constitutivo dele, modo de produção capitalista.” GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito
pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 64 e 65.
15
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p.
23, 43 - 44.
16
“(...) se o direito é o conjunto de regras objetivas e gerais que organizam as relações sociais, o mercado
também tem pretensão de ser o conjunto de regras objetivas e gerais que organizam as relações sociais.” In:
COSTA, Geraldo de Faria Martins da. Permanência e evolução do direito econômico. In: OLIVEIRA, Amanda
F. (Org.). Direito econômico - Evolução e institutos. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 8. "A utilização de
pressupostos muito fortes sobre o comportamento humano (como a escolha racional) e de modelos muito
simplificados da interacção social (como o da oferta e da procura) é um dos pontos que gera incompreensão
entre economistas e outros cientistas sociais." In: RODRIGUES, Vasco. Análise Econômica do Direito - uma
introdução. Coimbra: Almedina, 2007. p. 25.
17
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 31 – 32.
18
Todas as normas jurídicas são sociais, é impensável que uma norma produzida não
seja inserida na ordem social, inexiste uma ordem não-social18. Se o termo ordem denota
organização, seu antônimo é desordem. De modo semelhante, o inverso de ordem econômica
seria a desordem econômica. Assim, a norma-objeto não a descreve, mas determina como
deva ser essa organização - a ordem. A ordem econômica é parcela da ordem jurídica. Tendo
seu significado semelhança com a da 'Constituição Econômica'19.
A análise econômica do direito visa tornar mais eficiente, do ponto de vista
econômico, a normatividade jurídica20. Ao estudar o direito positivado, a análise econômica
do direito sugere alterações normativas que melhorem a eficiência do sistema jurídico –
combinando o ponto de vista das liberdades individuais e o interesse coletivo. Estuda ainda,
quais os efeitos de uma norma averiguados na alteração dos custos e benefícios decorrentes
das observações legais preceituadas. Outro ponto de estudo é a comparação dos diferentes
modelos legais, sob o ponto de vista da eficiência21.
O atual objeto da Economia são os fenômenos sociais em que a escolha esteja presente
na utilização de recursos. O método das ciências econômicas é formado por três princípios22:
i) escolha racional; ii) equilíbrio; e iii) eficiência.
O princípio da escolha racional pode ser descrito como a opção preferência racional
diante de uma gama de possibilidades, ou pela opção consciente do agente econômico pela
melhor escolha útil que satisfaça suas necessidades diante das oportunidades apresentadas23.
Já o princípio do equilíbrio determina como as escolhas são afetadas pela interação
social - apresentada por meio da liberdade e da autoridade. Em qualquer sociedade estarão
presentes a autoridade e a liberdade. A correlação de forças entre a liberdade econômica e a
18
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 71.
19
LEOPOLDINO DA FONSECA, João Bosco. Direito Econômico. 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 83
e GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 60 – 70.
20
MASSO, Fabiano Dolenc Del. Direito Econômico. Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2007. p. 155 – 156.
21
"(...) a Análise Económica do Direito procura perceber as implicações do direito vigente e identificar o
enquadramento jurídico que melhor alinharia os comportamentos individuais com o interesse conjunto da
sociedade. Dizem alguns que um dos principais méritos da Análise Económica do Direito é oferecer uma visão
unificada do que tradicionalmente são campos de estudo bem delimitados." In: RODRIGUES, Vasco. Análise
Econômica do Direito - uma introdução. Coimbra: Almedina, 2007 p. 34 – 35.
22
“Os princípios apresentados são os preconizados pela chamada Economia neoclássica, que constitui a corrente
dominante do pensamento econômico contemporâneo. Alerta-se, no entanto, o leitor para a existência de outras
correntes do pensamento econômico.” In: RODRIGUES, Vasco. Análise Econômica do Direito - uma
introdução. Coimbra: Almedina, 2007. p. 11.
23
"Note-se que o princípio da escolha racional assenta na avaliação que cada indivíduo faz da utilidade que retira
de cada situação, com a informação e a capacidade cognitiva de que dispõe." In: RODRIGUES, Vasco. Análise
Econômica do Direito - uma introdução. Coimbra: Almedina, 2007. p. 12 -15.
19
autoridade estatal é que determina o grau de equilíbrio do mercado numa sociedade24.
Por fim, o princípio da eficiência prescreve que as escolhas economicas são
valorativas e são tomadas baseadas em situações reais. A economia estuda a eficiência de
modelos opostos diante das possibilidades, optando por alterações que tornem o mercado
mais eficiente (Ótimo de Pareto) 25.
Evidentemente que a compreensão dos três princípios mencionados, que formam o
método econômico, é essencial na compreensão do direito. Afinal a ordem jurídica pretende
ser um conjunto de preceitos normativos sociais.
1.1.2 – Conceito de Intervenção Estatal
O verbo intervir se refere à ação de atuar fora de sua área natural. Desse modo, a
expressão intervenção estatal diz respeito à atuação do Estado fora de suas atividades
originais.
A expressão intervenção estatal historicamente remete ao desenho institucional do
liberalismo, onde o Estado se mantinha distante da sociedade e da economia. Suplantada a
impossibilidade da intervenção estatal, toda vez que o Estado atua na economia ele
intervém26.
A dicotomia entre o direito público e o direito privado, expressada pela separação
entre Estado e sociedade, determina o capitalismo burguês. Entretanto, no século XX o Estado
Social alcançou um novo patamar de intervenção, 'um verdadeiro salto qualitativo'. E todas as
vezes que o Estado atua expressa um ato de intervenção, legitimando-se ao implementar uma
política pública27.
A livre iniciativa capitalista alcança as atividades econômicas privadas, sendo
denominadas atividades econômicas no sentido estrito. Já relacionadas à prestação de
24
RODRIGUES, Vasco. Análise Econômica do Direito - uma introdução. Coimbra: Almedina, 2007. p. 22 –
24.
25
"De acordo com Pareto, uma situação diz-se mais eficiente do que outra se, a passagem da primeira para a
segunda, aumenta a utilidade de alguém sem diminuir a de ninguém. E diz-se eficiente, ou óptima, se não é
possível conseguir esse desiderato." In: RODRIGUES, Vasco. Análise Econômica do Direito - uma introdução.
Coimbra: Almedina, 2007. p. 26 – 27 e 39.
26
"...[por vezes] é necessário que o Estado se empenhe na defesa do capitalismo contra os capitalistas." In:
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 18 - 21, 58 e 74.
27
Para Eros Grau política pública engloba tanto as políticas econômicas como as sociais. Para melhor
compreender, ler o tópico: ‘Políticas públicas e análise funcional do direito’. In: GRAU, Eros Roberto. O direito
posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 25. Para Paulo H. R. Scott,
intervencionismo é uma "noção que se caracteriza pela possibilidade que é dada ao Estado de interferir direta ou
indiretamente nos processos de produção, circulação, distribuição e consumo de riquezas, sob o argumento
básico de estar promovendo valores e objetivos de ordem social." In: SCOTT, P. H. R.. Direito Constitucional
Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 20 – 21.
20
serviços públicos ou a regulação da prestação dos serviços públicos, são atividades
econômicas em sentido amplo. Desse modo, o Estado só está atuando fora de sua área original
- intervindo, quando não estiver prestando serviço público ou regulando prestação de serviço
público. Toda atividade que gere lucro – imediato ou futuro, é uma atividade econômica em
sentido estrito. Denomina-se intervenção, quando o Estado atua numa atividade que gere
lucro28.
1.1.3 – Modalidades das Intervenções Estatais
A famosa classificação das modalidades de intervenção adotada por Eros Grau é a de
Gerson Augusto da Silva29: i) intervenção por absorção ou participação, ii) intervenção por
direção, e iii) intervenção por indução. Nessa classificação o Estado pode atuar na ou sobre a
economia.
Quando atua na economia, o Estado é agente direto da ordem econômica, participando
ou absorvendo algum setor econômico. Já quando atua sobre a economia, o Estado é
regulador do processo econômico, dirigindo ou induzindo o mercado.
Na intervenção por absorção ou participação ocorre intervenção no domínio
econômico. Por absorção o Estado assume na integralidade o controle dos meios de produção,
atua em regime de monopólio. Já na participação o Estado assume o controle de parcela dos
meios de produção, atua competindo com as empresas privadas.
Na intervenção por direção, e na intervenção por indução ocorre intervenção sobre o
domínio econômico. O Estado atua como regulador nessas duas opções de intervenção. Por
direção o Estado estabelece mecanismos e normas obrigatórias sujeitando os agentes
econômicos (controle de preços, por ex.), enquanto que por indução as normas e os
mecanismos apenas incutem determinados comportamentos (isenções fiscais, crédito ou
subsídio), dentro das leis do mercado30.
As modalidades de intervenção mencionadas tiveram início com os eventos bélicos da
28
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 93 – 94 e 110-111.
29
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p.
27, 148 e 149. Podemos mencionar a classificação de Vinicius Marins, que assim classifica as formas
operacionais de intervenção: i) por legislação, ii) por estímulos financeiros/fiscais[tributação], iii) por
fomento[infra-estrutura], iv) por planejamento da atividade econômica, e v) por presença direta na atividade
econômica. In: MARINS, Vinicius. Direito Econômico e intervencionismo contratual: o caso das parcerias
público-privadas. In: OLIVEIRA, Amanda Flávio (Org.). Direito econômico - Evolução e Institutos. Rio de
Janeiro: Forense, 2009. p. 72-73.
30
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 148 – 149.
21
Primeira Guerra Mundial e com as crises do capitalismo31. O cenário pleno do histórico das
intervenções estatais é o século XX. Foi no século XX que ocorreram a Primeira Guerra
Mundial, a Crise de 1929, o New Deal, a Segunda Guerra Mundial, o Plano Marshall, a
Socialização européia, a regulamentação excessiva no bloco capitalista, a crise do Estado
Social e do Socialismo, e o fenômeno global do Neoliberalismo.
Compreendido a conceituação, a amplitude, e as modalidades da intervenção estatal
passemos agora para a evolução e o histórico internacional de utilização das intervenções
estatais, dentro das concepções de Estado no século XX.
1.2 Do Estado Liberal ao Estado Social
No que se refere à evolução da concepção do Estado, será analisada a evolução das
funções estatais e da conceituação do Estado enquanto agente econômico na Idade
Contemporânea. Baseado no estudo de pontos relevantes acerca do Estado Liberal, do Estado
Socialista e do Estado Social, será pontuada a influência desses conjuntos de transformações
políticas, sociais e econômicas que moldaram a concepção do Estado, e deram base valorativa
para a elaboração das Constituições. A evolução do Estado revela as circunstâncias com que
modelo capitalista progrediu. A intenção dessa metodologia de análise por blocos, sendo os
pontos relevantes o desenvolver das teorias econômicas é a percepção da intensidade com que
a intervenção estatal é recepcionada no contexto internacional, e caracterizam a transição do
Estado Liberal para o Estado Social32.
1.2.1 Liberalismo
O liberalismo surgiu e se desenvolveu enquanto ideologia política e econômica33 em
resposta ao absolutismo e ao mercantilismo.
O absolutismo era o modelo político em que o Rei monopolizava muitas funções e
31
MARINS, Vinicius . Direito Econômico e intervencionismo contratual: o caso das parcerias público-privadas.
In: OLIVEIRA, Amanda Flávio (Org.). Direito econômico - Evolução e Institutos. Rio de Janeiro: Forense,
2009. p. 67. Eros Grau recorda também que foram a economias de guerra e a revolução russa foram
determinantes para a morte do liberalismo. In: GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª
ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 25 - 26.
32
Segundo Paulo Bonavides existe uma linha histórica que define o grau de exercício real da liberdade nas
constituições - linha ascendente. Primeiro surgiu o Estado Liberal, em seguida apareceu o Estado Socialista para
fazer frente ao individualismo do primeiro, depois surge o Estado social com forte intervenção estatal, e por fim
o Estado social com hegemonia da Sociedade - onde o Estado pouco intervém ou interfere. In: BONAVIDES, P..
Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 33 – 34.
33
"(...) liberalismo político e liberalismo econômico se entrelaçam de modo tal que, sob pena de
comprometimento da essência de um e outro, não se os pode cindir. E que fique bem nítido que os adeptos do
primeiro estão, ingenuamente ou não, a serviço do segundo." In: GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na
Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 39.
22
poderes. A autoridade do rei era emanada diretamente de Deus, dando ao monarca poderes
ilimitados para legislar, administrar e julgar – podendo se intrometer ainda em assuntos
pessoais e religiosos dos súditos34.
Já o mercantilismo era o modelo econômico marcado pela forte atuação estatal35 e que
dava sustentação ao sistema colonial europeu. Por meio do pacto colonial, legalmente existia
uma cadeia produtiva entre as metrópoles europeias e as colónias americanas, africanas e
asiáticas, estas tinham suas economias atuando de modo complementar e estavam forçadas a
comercializar exclusivamente com a respectiva metrópole.
Entretanto, para a teoria liberal o homem nasce e deve permanecer livre - detentor de
direitos naturais inalienáveis, caracterizando assim o liberalismo como a filosofia da
liberdade. Tal ideologia buscou blindar o indivíduo da atuação estatal desmedida,
especialmente os erros decorrentes das monarquias absolutistas que reinavam e governavam
sem nenhum limite - decorrente de sua condição divina36.
Depois dos excessos do absolutismo era natural a reação do indivíduo ao sistema
político, mas os teóricos do liberalismo não pregavam pela diminuição das ações estatais,
eram contrários a qualquer atuação do Estado. Como o Estado era um empecilho para a livre
concorrência e a defesa da liberdade, foram esses os valores principais do liberalismo,
inseridos nas constituições do período – acrescido ao princípio da separação dos poderes.
Por meio do documento político revolucionário, o homem estaria livre para pensar,
para proferir sua opinião e para professar sua fé, livre e independente das vontades do
governante. Assim, o liberalismo propunha proteger o indivíduo contra os arbítrios do
Estado37.
A burguesia começou a ensaiar a teoria liberal com a intenção final de conquistar o
poder. Para tanto, defendia um modelo de Estado que elevasse o patamar de sua riqueza com
a finalidade de torna-lo efetivamente poderoso. E para se tornar rico, um Estado deveria
expandir as atividades capitalistas nacionais. Tais atividades deveriam ser exercidas
34
A transferência do poder do rei para o Estado de direito diminuiu os riscos da burguesia. A lei é racional,
enquanto a cabeça do rei é uma eterna dúvida. In: GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição
de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 16-18 e 37.
35
Dentre os princípios mercantilistas se destacavam o i) metalismo: aumento da acumulação de metais
preciosos; ii) balança comercial favorável: quanto maiores eram as vendas mais metais ingressavam no Estado;
iii) protecionismo: para que a balança comercial fosse favorável e ocorresse ingresso de metais, o Estado
dificultava a importação de produtos por meio de tarifas alfandegárias, incentivava as exportações, as empresas
de manufatura e as indústrias, e buscava mercados para os produtos nacionais. In: MERCANTILISMO:
SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999. p. 383-384.
36
BONAVIDES, P.. A Constituição do Império. Revista de informação legislativa, v.24, nº 94, abr/jun de
1987. p. 5.
37
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Princípios gerais de Direito Constitucional. Revista de Informação
Legislativa, v.16, nº 64, out./dez. de 1979. p.77.
23
exclusivamente pela burguesia e sem amarras legais38.
Três eventos históricos evidenciaram o êxito burguês: i) a Revolução Industrial na
Inglaterra, ii) a Revolução Francesa e iii) a Independência dos Estados Unidos da América.
1.2.1.1 – Eventos históricos relevantes para a formação do Estado Liberal
Na Inglaterra, a Revolução Industrial teve início ainda no século XVIII e foi
responsável por transformações sociais, econômicas e tecnológicas sem precedentes no
Ocidente. A Revolução deu novo impulso ao capitalismo e propagou o sistema mecanizado de
produção. As inovações tecnológicas eram incentivadas pela expansão colonial e mercantil
britânica – as colônias inglesas por sua vez forneciam capital, matérias-primas e mercados
consumidores à metrópole39.
As máquinas a vapor, e a posterior utilização do carvão, alteraram a geografia
econômica, fomentando a dispersão das indústrias para regiões carboníferas. A nova
distribuição espacial também foi resultado da utilização dos motores a vapor em locomotivas
e navios, encurtando as distâncias entre os centros industriais e os mercados consumidores.
Os inventos da engenharia elétrica e do setor de comunicações encurtaram regiões outrora
distantes; assim como a mecanização da agricultura resultou num aumento considerável da
produção agrícola e forçou a migração do homem do campo para a cidade. A acumulação de
recursos da Revolução Industrial deu sustento ao surgimento de diversos bancos de crédito –
que impulsionaram a fase seguinte da expansão do capitalismo40.
Na direção do governo inglês, a aristocracia rural foi substituída pela burguesia
industrial e financeira, que mantinha o Estado fora dos assuntos produtivos – de acordo com o
ideal liberal de defesa do capitalismo e da livre-concorrência41.
Na França, o contexto histórico que deu base à Revolução Francesa envolveu diversos
fatores sociais, econômicos e políticos. De início, a sociedade francesa era dividida por
38
Esse período histórico ficou marcado pela força do Iluminismo, que defendia as ideias econômicas do
liberalismo, ao mesmo tempo em que pregava também a igualdade jurídica, a tolerância religiosa e o fim do
absolutismo.
39
REVOLUÇÃO INDUSTRIAL: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo:
Best Seller, 1999. p. 528 - 529.
40
“a Revolução Industrial pode ser vista como o ponto alto de um longo processo de transformação no âmbito
das forças produtivas, tendo suas raízes na crise do sistema feudal europeu. Suas fases preparatórias, entre os
séculos XIV e XVIII, foram o renascimento comercial, desenvolvimento do artesanato de base corporativista, a
Revolução Comercial e o surgimento do sistema manufatureiro baseado no trabalho assalariado doméstico. Da
conjunção desses fatores resultou a indústria capitalista mecanizada tal como a conhecemos.” In: REVOLUÇÃO
INDUSTRIAL: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999. p.
528 - 529.
41
REVOLUÇÃO INDUSTRIAL: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo:
Best Seller, 1999. p. 528 - 529.
24
classes, o que não refletia a justa divisão de poderes. O Primeiro Estado era formado pelo
Clero - alto e baixo; já o segundo estado era formado pela nobreza – palaciana, provincial e
togada; que juntos eram sustentadas pelo terceiro estado – grande e pequena burguesia, sansculotte e camponeses42. Além de ser o rearranjo das forças reais de poder, a Revolução
Francesa foi também o estopim de uma grave crise econômica e social que a país enfrentava,
e serviu ao ideário liberal-burguês para a derrubada do absolutismo local, que culminou com a
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão em 1789 e com a Constituição Francesa de
1791.
A independência Norte-americana se deu pela revolta contra a intervenção excessiva
do Estado Inglês nas colônias americanas - movimento interpretado como tentativa de
reestabelecimento do domínio colonial43. As treze colônias não se organizavam de modo
semelhante, apesar de compartilharem alguns valores. Dentre as semelhanças estava a
participação popular nas decisões dos governos locais e dos povoados - a democracia
americana. Com a elaboração das constituições estaduais era comum o esvaziamento de
atribuições do poder executivo local, tendência decorrente da força dos órgãos legislativos
democráticos. Nesse sentido, não existia um poder executivo nacional, e também o Congresso
Nacional não possuía poderes administrativos, e praticamente só se reunia para deliberar
sobre relações e comércio internacionais.
Os atos e decisões do Congresso eram considerados meras recomendações. Somente
em 1787, os Estados decidiram reformar os Artigos da Confederação e criar uma nova
Constituição, que suplantasse a ineficiência do modelo anterior. Foi estabelecida a criação da
União - com suas atribuições delimitadas, e de uma Constituição que prevaleceria sobre os
governos estaduais e o federal. As dúvidas decorrentes da repartição de competências seriam
suplantadas por uma Suprema corte. Outro ponto relevante no modelo federativo norteamericano foi o estabelecimento de freios e contrapesos (checks and balances) entre os três
poderes, desviando do modelo formal de separação total dos poderes. Os anos britânicos de
colônia moldaram o desenho institucional norte-americano44.
42
“A Revolução, para os liberais, resultou da luta política da burguesia contra o despotismo do rei e os
privilégios da aristocracia feudal. A burguesia ‘iluminada’ liderou o ‘povo’ francês nessa luta.” In:
OSTERMANN, Nilse Wink e KUNZE, Iole Carreta. Às armas, cidadãos!: a França revolucionária: 1789 –
1799. São Paulo: Atual, 1995.
43
Pela ordem cronológica: Lei do açúcar, Lei do Selo, Lei dos Alojamentos, Lei do Chá e Leis intoleráveis. In:
ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA. Perfil da História dos EUA. Departamento de Estado dos Estados
Unidos da América. 1994, p.60 – 70.
44
FORURIA, Eduardo Virgala. La Organización Interna del Poder Ejecutivo en Los Estados Unidos: El
Presidente, El Gabinete y La Presidencia Institucionalizada. Revista de Estudios Políticos, n. 83, Espanha.
1994. p. 141.
25
1.2.1.2 – Constitucionalismo e a técnica da Separação dos poderes
Com a vitória na França, na Inglaterra, e nos Estado Unidos da América, a burguesia
começou sistematicamente a introduzir a ideologia econômica no sistema normativo. A luta
do terceiro estado contra o absolutismo era no sentido de vedar a atuação do governante nas
relações econômicas, blindando todo o sistema econômico da atuação estatal. O temor da
intervenção estatal virou combustível para a propagação dos valores liberais, que se
posicionavam totalmente contrários ao poder estatal.
O constitucionalismo foi um movimento social complexo45, que envolveu questões
jurídicas, filosóficas, científicas e políticas, na medida em que as revoluções liberais foram o
estopim de uma série de mudanças que alteravam a sociedade ocidental, e que moldariam o
futuro46.
A normatividade da ordem liberal era estabelecida pelo direito e defesa da
propriedade, e a liberdade contratual - estabelecidos na Constituição, e algumas normas na
legislação infraconstitucional - efetivadoras acessoriamente do capitalismo concorrencial47. A
igualdade projetada pelo liberalismo igualaria todos os homens, que em iguais condições para
contratar expandiriam a atuação do capitalismo. Do mesmo modo, a legalidade foi barreira
erguida pela burguesia para blindar a propriedade contra as arbitrariedades estatais48.
Se no liberalismo o poder estatal é o maior inimigo da liberdade, cuidaram as
constituições liberais de limitar esse temor49 - que volta e meia assolava o indivíduo, impondo
ao ordenamento estatal fortes limitações. A maior limitação imposta ao Estado foi a separação
dos poderes.50 A separação de poderes foi o instrumento, legal, que a burguesia se utilizou
45
"O Constitucionalismo é a técnica da liberdade, isto é, a técnica jurídica pela qual é assegurado aos cidadãos o
exercício dos seus direitos individuais e, ao mesmo tempo, coloca o Estado em condições de não os poder violar.
Se as técnicas variam de acordo com a época e as tradições de cada país, o ideal das liberdades do cidadão
continua sendo sempre o fim último: é em função deste que se preordenam e organizam as técnicas."
CONSTITUCIONALISMO In: BOBBIO, Norberto(org.). Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998.
p. 247 – 248.
46
FERNÁNDEZ SARASOLA, Ignacio. Constitucionalismo y Propriedad. Revista Historia Constitucional,
n.2. Espanha, 2001. p. 225.
47
MOREIRA, Vital. Economia e Constituição. Separata do Boletim de Ciências Económicas, v. XVII.
Faculdade de Direito, Coimbra, 1974. p. 81 - 89 apud GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na
Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 73.
48
“A igualdade (perante a lei) e a universalidade das formas jurídicas, arrematadas na sujeição de todos ao
domínio da lei (legalidade), é fundamental à estruturação desse modo de produção[capitalismo].” In: GRAU,
Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 162 -163
e 168.
49
“...todas as diligências do liberalismo convergiam para esse fim - a limitação do poder - afigura-se-no dos
traços mais peculiares à doutrina liberal.” In: BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São
Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 167.
50
Paulo Bonavides relaciona o surgimento do Estado Liberal com o conceito da Separação de Poderes: "A
burguesia precisava da liberdade, e o Estado liberal-democrático, assentado naquele formalismo jurídico que em
Kant chegará à sua formulação mais acabada, era um Estado destituído de conteúdo, neutralizado para todo ato
26
para chegar ao poder. Foi Charles de Secondat Montesquieu que serviu de inspiração para a
técnica legislativa constitucional da separação dos poderes, com o seu livro O espírito das
leis. Montesquieu repudiava a concentração dos poderes num só homem51.
A divisão dos poderes também é parte inerente do projeto liberal e foi obra das
revoluções burguesas para efetivar o liberalismo no corpo constitucional52. Tal princípio
fundou e organizou o estado liberal, e no decorrer dos anos também se revelou importante ao
impedir que excessos antidemocráticos fossem cometidos, efetivando o atual Estado
Democrático de Direito. Sem a separação dos poderes não há de se falar em Constituição53.
Os pensadores do Estado contemporâneo afirmavam que os homens saiam do estado
da natureza para uma sociedade civil, tendo o Estado a função primordial de garantir a
harmonia da sociedade, por meio da paz e da segurança pública. Quando a sociedade civil se
organiza, ela se volta contra o Estado. Serviria o poder público para proteger a propriedade.
Assim, os princípios ideológicos que regiam as constituições liberais eram descritos como
"ferramentas" que impediam a atuação estatal. O Estado teria como funções a defesa contra
ataques externos, a manutenção da paz, e o respeito aos direitos individuais54.
No campo econômico, as revoluções liberais além de estabelecer a igualdade legal e
jurídica para os indivíduos, reduziram consideravelmente os custos de transação do mercado,
por meio da eliminação de peculiaridades legais regionais. As mudanças acarretadas pelas
alterações liberais produziram a ampliação do mercado, a igualdade jurídica formal dos
indivíduos, reconceituação dos direitos de propriedade, redução dos custos de transação e até
de intervenção que pudesse embaraçar a livre iniciativa material e espiritual do indivíduo, o qual, como
soberano, cingira a Coroa de todas as responsabilidades sociais.” Para entender melhor o pensamento,
recomendamos a leitura dos pontos ‘Importância e justificação histórica do princípio da separação de poderes’ e
‘A burguesia e o triunfo do liberalismo na Revolução Francesa’, no capítulo II - O Estado Liberal e a Separação
de Poderes. In: BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2008. p. 40 e 66 - 71.
51
ROCA, Javier García. Del Principio de la División de Poderes. Revista de Estudios Políticos. Espanha. Núm.
108. Abril-Junio 2000. p. 45.
52
“A legalidade consubstancia extensão da teoria da soberania popular e da representação parlamentar. A
Constituição contém a ação do Estado e a burguesia encontra, no quadro da separação dos poderes, condições
adequadas à defesa de seus interesses econômicos;(...)” In: GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito
pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 178.
53
BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 74 –
76. GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
p. 225. Como bem sintetiza Javier García Roca: "Distintos poderes realizan funciones distintas y es impensable
gobernar sin leyes fijas o que una persona tenga en sus manos todos los poderes. Los poderes se limitan y
contrapesan entre sí, impidiendo el abuso de poder o la tiranía: el poder frena al poder impidiendo el gobierno
despótico y buscando una armonía de poderes." ROCA, Javier García. Del Principio de la División de Poderes.
Revista de Estudios Políticos. Espanha. Núm. 108. Abril-Junio 2000. p. 41 - 44 e Declaração de direitos do
homem e cidadão, Disponível aqui: http://www.direitoshumanos.usp.br/index.php/Documentos-anteriores%C3%A0-cria%C3%A7%C3%A3o-da-Sociedade-das-Na%C3%A7%C3%B5es-at%C3%A9-1919/declaracaode-direitos-do-homem-e-do-cidadao-1789.html Acessado em: 23/04/2011.
54
COMPARATO, Fábio Konder. Para Viver A Democracia. São Paulo: Brasiliense, 1989. p. 84 - 93.
27
o controle dos gastos estatais55.
O mercado capitalista é uma instituição jurídica que surgiu na mesma época em que
surge o Estado moderno. O capitalismo é um fenômeno social e também jurídico, tendo o
direito grande relevância no desenvolvimento das relações econômicas e na proteção da
propriedade privada. A fraternidade - um dos três pilares da Revolução Francesa, foi o
primeiro princípio revolucionário a ser implodido pela realidade. O individualismo do sistema
liberal foi exaltado como esteio do capitalismo56.
1.2.1.3 Intervenções no Liberalismo
No liberalismo o Estado além de não atuar como agente direto na economia, ele
também não atuava sobre a ordem econômica, ou seja, ele não disciplinava os agentes
privados, os trabalhadores e os consumidores. Enquanto agente disciplinador, pouco o Estado
fazia para regular ou normatizar a ordem econômica.
As únicas exceções na ausência de atuação estatal eram o fomento, e a manutenção e
expansão da infra-estrutura nacional. A infra-estrutura no período liberal consistia
basicamente no setor de transportes, especialmente nas modalidades portuária e ferroviária,
essenciais no provimento da circulação das mercadorias. Na fase de internacionalização da
economia (interrompida pela Primeira Guerra Mundial), as empresas, companhias e setores
que desejassem expandir sua área de atuação, obtinham ajuda de seus respectivos Estados
para a conquista de novos mercados consumidores57.
Como anteriormente visto, basicamente as tarefas do Estado no liberalismo eram
manter a ordem social, proteger o país de invasões estrangeiras, estabelecer uma
administração judiciária, realizar pequenas obras públicas e eventualmente prestar os serviços
de desinteresse da iniciativa privada.
55
Pedro Tedde de Lorca cita a imposição do sistema métrico decimal, a eliminação dos privilégios
procedimentais judiciários da nobreza, a universalidade das codificações, o fim dos postos aduaneiros regionais e
a unificação das moedas, como mecanismos liberais facilitaram as transações comerciais. Também são
decorrentes dos períodos liberais a instituição de bancos, as leis de patentes, os códigos comerciais, as bolsas de
valores. In: DE LORCA, Pedro Tedde. Cambio Institucional y Cambio Económico en la España del Siglo
XIX. Revista de Historia Económica. Espanha. n. 3, 1994. p. 526 - 534.
56
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 25, 29 – 32.
57
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 28-29. “O motivo era que essa guerra [primeira guerra mundial] ao contrário das
anteriores, tipicamente travadas em torno de objetivos específicos e limitados, tratava-se por metas ilimitadas.
Na Era dos Impérios a política e a economia se haviam fundido. A rivalidade política internacional se modelava
no crescimento e competição econômicos, mas o traço característico disso era precisamente não ter limites. As
‘fronteiras naturais’ da Standard Oil, do Deutsche Bank ou da De Beers Diamond Corporation estavam no fim
do universo, ou melhor, nos limites de sua capacidade de expansão.” In: HOBSBAWM, Eric J., A Era dos
Extremos. 2ª ed. São Paulo: Companhia de Letras, 2000. p. 37.
28
Seja exercendo o monopólio do poder de polícia e na emissão da moeda, ou na
incipiente ampliação dos serviços públicos, o Estado começou a ir além da inércia originária,
desenhada pelo liberalismo58. Foi por meio dessa relutância do Estado em agir, que as crises
econômicas se desenvolviam e abalavam o sistema liberal.
1.2.2 Socialismo
O surgimento do socialismo se deu em contraposição ao liberalismo e foi
consequência da Revolução Industrial. Temas caros ao modelo socialista eram justamente os
temas mais problemáticos dos países capitalistas de Constituição liberal: os direitos dos
trabalhadores, o combate ao desemprego, o feminismo, o sindicalismo, a universalização da
educação e saúde, a habitação digna, a democratização do ensino superior, dentre outros59.
1.2.2.1 O Manifesto Comunista e a Revolução Russa
No Manifesto Comunista, de 1848, Marx e Engels cientificamente atrelaram às
relações capitalistas aos problemas sociais, sustentando que só com a luta de classes, os
trabalhadores tomariam o poder da burguesia e construiriam uma nova sociedade - comunista.
O capitalismo ao concentrar renda e tornar-se predatório atuaria para o seu próprio fim. No
comunismo a mais-valia daria lugar ao trabalho livre e consciente, com remuneração
adequada às necessidades de cada cidadão. Com o fim das classes sociais, todos seriam iguais
e o Estado perderia sua finalidade60.
58
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 26 e FIGUEIREDO, L. V.. Lições de Direito Econômico. Rio de Janeiro: Forense,
2006. p. 114.
59
“Em geral, o Socialismo tem sido historicamente definido como programa político das classes trabalhadoras
que se foram formando durante a Revolução Industrial. (...)[Para os programas socialistas] o problema principal
era o de constituir organizações operárias autônomas e de obter para elas o reconhecimento dos direitos
elementares de associação e de imprensa, a ampliação do direito de voto para além dos limites consitários dos
ordenamentos liberais, o direito à greve e à contratação sindical.” SOCIALISMO In: BOBBIO, Norberto(org.).
Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998. p. 1196 – 1202. A organização laboral era um tema caro ao
socialismo. Assim, ocorreram redução da jornada de trabalho, equiparação salarial entre as diversas categorias e
queda acentuada no desemprego. Por outro lado, a forte atuação dos sindicatos, liderados por integrantes do
Partido Comunista imprimiam uma pauta de interesses diversos daqueles dos trabalhadores. Outro ponto
relevante no socialismo foi o crescimento vertiginoso das vagas em universidades, o que qualificou
aceleradamente os trabalhadores industriais soviéticos. Por outro lado, a distância no nível educacional e na
qualificação entre os novos e antigos trabalhadores gerou uma série de medidas para reestabelecer a equiparação
laboral nas fábricas. Ainda, pode-se destacar a existência de trabalho forçado. Poucos anos depois foram
introduzidos mecanismos que escalonavam os salários, de acordo com a produtividade de cada unidade fabril. In:
FERNÁNDEZ-CARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública.
Espanha. n. 3, 1950. p. 463 - 468.
60
“As primeiras formas de organização humana são classificadas como modalidades de comunismo primitivo.
Nelas não havia diferenciação social e a existência do grupo baseava-se na cooperação entre todos os indivíduos,
que gozavam dos mesmos direitos e deveres.” In: COMUNISMO In: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo
Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999. p. 116.
29
Existe certa confusão entre as terminologias ‘Socialismo’ e ‘Comunismo’. Para teoria
de Marx e Engels, o socialismo é uma etapa de reconstrução social com o objetivo de
construção de uma sociedade comunista. Definiram ainda que o Socialismo seria decorrência
natural das crises capitalistas, sendo marcado pela revolta da classe operária. Extinto o
mercado e a distinção de classes, o Socialismo seria o modelo científico transitório para o
sistema comunista61.
Em 1864 ocorreu a Primeira Internacional onde foi debatida a opção pela derrubada do
poder e o fim do Estado, ficando em lados opostos o Socialismo Científico e o Anarquismo.
Os partidos operários, socialistas, social-democráticos e trabalhistas se uniram na Associação
Internacional de Trabalhadores62.
Na Segunda Internacional já era evidente a consolidação da opção partidária do
socialismo marxista. Os debates do segundo encontro se deram na escolha do método para se
alcançar o poder: i) pela transformação do capitalismo em socialismo ou ii) pela derrubada do
capitalismo63.
Enquanto Marx e Engels especulavam que a revolução proletária chegaria primeiro
nas nações que já dispunham de uma organização sindical desenvolvida, Lênin previu que os
países onde os contrastes sociais e as práticas capitalistas fossem mais predatórias, a
revolução socialista encontraria vez64.
Foi em 1918 que o Partido revolucionário russo (Bolchevique) se consolidou e se
autodenominou Partido Comunista, rompendo com o reformismo socialista europeu65. A
61
“A base comum das múltiplas variantes do Socialismo pode ser identificada na transformação substancial do
ordenamento jurídico e econômico fundado na propriedade privada dos meios de produção e troca, numa
organização social na qual: a) o direito de propriedade seja fortemente limitado; b) os principais recursos
econômicos estejam sob o controle das classes trabalhadoras; c) a sua gestão tenha por objetivo promover a
igualdade social (e não somente jurídica ou política), através da intervenção dos poderes públicos.”
SOCIALISMO In: BOBBIO, Norberto(org.). Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998. p. 1196 –
1202.
62
SOCIALISMO In: BOBBIO, Norberto(org.). Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998. p.1196 –
1202.
63
A opção reformista defendida pelo partido social-democrático alemão, afirmava que o capitalismo poderia ser
alterado gradativamente pelas vitórias eleitorais. Por outro lado, a opção revolucionária de Lênin pregava que o
movimento operário deveria se tornar socialmente revolucionário para a tomada de poder pela força. In:
SOCIALISMO In: BOBBIO, Norberto(org.). Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998. p.1196 –
1202.
64
REVOLUÇÃO SOCIALISTA: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo:
Best Seller, 1999. p. 529 – 530. A Rússia, no período anterior à Revolução Socialista de 1917, é caracterizada
por uma sociedade extremamente rural e segregada, vivendo na extrema pobreza e enfrentando as maiores
adversidades sociais possíveis.
65
O processo revolucionário Russo é dividido em ‘Revolução branca (março – novembro de 1917)’, ‘Revolução
vermelha (novembro de 1917 – 1918)’ e ‘Guerra Civil (1918 – 1920)’. In: SOCIALISMO In: BOBBIO,
Norberto(org.). Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998. p.1196 – 1202.
30
terminologia 'socialismo real' é utilizada em oposição ao termo 'socialismo utópico' por que
foi na Rússia revolucionária que socialismo científico de Marx e Engels foi testado66.
Por meio da Revolução socialista russa se instaurou uma reorganização econômica que
implicou na socialização dos meios de produção - com uma profunda reformulação
ideológica, política e jurídica da sociedade. O socialismo real tem inicio quando o
proletariado retira a burguesia do poder, e se apodera do monopólio da força. Uma vez no
poder, a classe trabalhadora anula o Estado burguês e o reconstrói ideologicamente, com o
objetivo de eliminação das classes econômicas67.
Na Rússia socialista três princípios alteraram substancialmente a realidade social: i)
foi eliminado o lucro (princípio econômico), ii) ocorreram a coletivização das propriedades
(princípio jurídico) e iii) foi instituído um sistema de planejamento central (princípio
político). A socialização ocorrida na Rússia sucedeu-se pela imposição de um sistema
completo baseado nas empresas públicas68.
Três fases se destacam na história econômica do socialismo russo: i) o comunismo de
guerra ii) a Nova Política Econômica, e iii) a planificação.
O comunismo de guerra (1918 – 1921) tomou uma série de medidas para reorganizar a
economia socialista, dentre elas destaque para: nacionalização e repartição das terras e das
instalações industriais, proibição do comércio privado, eliminação da utilização de dinheiro, e
oferta gratuita dos serviços públicos69. O Conselho Supremo da Economia Nacional – SCE,
foi criado em 1917 em meio aos conflitos armados. Em 1918 as grandes indústrias foram
nacionalizadas, e as pequenas em 1920, pois fariam parte do processo produtivo industrial
russo. Nesse período não vigorou a planificação global, já que era um período de forte atenção
e coordenação militar70.
No momento seguinte (1921 – 1929), a União Soviética adotou a Nova política
Econômica – NEP. Lenin reestabeleceu alguns aspectos econômicos anteriormente
66
Marx pouco escreveu sobre esse processo transitório rumo ao comunismo. Não eram previstos o gigantismo
estatal e o planejamento central, o fim maior da teoria marxista era o desaparecimento do Estado e da
propriedade privada - substituída pela coletiva. Rodrigo Fernández-Carvajal credita à Federico List e à
Alemanha influência sobre as ideias de nacionalismo econômico, regulamentação, protecionismo aduaneiro e
subsídios industriais, no socialismo russo. Também teria influência sobre a Rússia à organização de guerra
alemã. In: FERNÁNDEZ-CARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración
Pública. Espanha. n. 3, 1950. p. 436-437.
67
REVOLUÇÃO SOCIALISTA: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo:
Best Seller, 1999. p. 529 – 530.
68
FERNÁNDEZ-CARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública.
Espanha. n. 3, 1950. p. 435 - 439.
69
AZQUETA, Diego. Reflexiones en Torno a la NEP y la Estrategia de Industrialización Acelerada en la
URSS, 1921-1929. Revista de Historia Económica. Espanha. n. 3, Otoño-invierno, 2003.
70
FERNÁNDEZ-CARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública.
Espanha. n. 3, 1950. p. 440-441.
31
eliminados como o mercado, o dinheiro, a abertura de pequenos empreendimentos comerciais
e industriais, e a disciplina monetária e fiscal. A NEP apesar de ter conseguido normalizar a
produção de grãos - afetada no período de guerra, não evitou crises de abastecimento nas
cidades. Mantiveram-se a estatização da grande indústria, do setor de transportes, comércio
exterior e do crédito71.
A NEP ao recuar em algumas medidas do comunismo de guerra evidenciou que tais
alterações foram tomadas sem coordenação sistemática - em atos isolados.
Foi nesse período que ocorreram as uniões industriais dos complexos dispersos, que se
sobrepunham, ou que poderiam atuar conjuntamente, em grandes empresas industriais estatais
- trustes socialistas. Foram incorporados, os sindicatos e o Conselho de Trabalho e Defesa responsáveis pelos trustes, ao SCE. A Administração de Planificação Econômica é criada
como órgão coordenador das administrações centrais e encarregado de elaborar os planos
soviéticos de produção. Um decreto de 1927 também determinou que cada truste estava
condicionado a atuar de acordo com a Administração central correspondente, e que este
estabeleceria os preços e a distribuição das mercadorias72.
Já no campo, a adoção de empresas públicas foi muito mais lenta e dificultosa. O NEP
objetivava restaurar a produção, no volume anterior ao período de guerra. Muitas questões
dificultavam a organização do setor agrícola soviético: milhões de camponeses e pequenos
proprietários de terra, as grandes propriedades privadas de terra e o aparecimento de fazendas
estatais e coletivas - que alteravam o equilíbrio da oferta e demanda agrícola73.
A NEP foi considerada o primeiro programa de desenvolvimento russo, precedendo o
período de centralismo econômico emanado da planificação “total”, caracterizado pelos
Planos Quinquenais.
O ano de 1929 é marcado pelo artigo que Stalin escreveu na Pravda - jornal oficial,
repreendendo a NEP. A partir desse ato foi dado início às reformas seguintes74. Stálin ao
abandonar a NEP, adotou uma série de medidas duras direcionadas ao setor agrícola soviético,
71
AZQUETA, Diego. Reflexiones en Torno a la NEP y la Estrategia de Industrialización Acelerada en la
URSS, 1921-1929. Revista de Historia Económica. Espanha. n. 3, Otoño-invierno, 2003 e FERNÁNDEZCARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública. Espanha. n. 3,
1950. p. 442.
72
FERNÁNDEZ-CARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública.
Espanha. n. 3, 1950. p. 444-445.
73
As fazendas coletivas soviéticas eram imensas, algumas com média superior a 100 mil ha, administradas como
se fossem indústrias. Muitas vezes por pessoas estranhas à comunidade. E por determinação dos técnicos do
Partido, foram sendo gradativamente mecanizadas. In: FERNÁNDEZ-CARVAJAL, Rodrigo. Las empresas
Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública. Espanha. n. 3, 1950. p. 445 e 452.
74
FERNÁNDEZ-CARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública.
Espanha. n. 3, 1950. p. 445.
32
que foi forçado a se coletivizar gerando excedentes para o projeto industrial socialista75.
1.2.2.3 A Planificação da Economia Soviética
O socialismo Russo se baseava em um modelo ideológico que condicionava o sistema
ao processo de modernização. Todas as decisões eram tomadas por um órgão central
(Comissão Planejadora do Estado – Gosplan), que determinava as diretrizes dos planos,
determinando e condicionando a atuação dos agentes econômicos.
A ideia de planificação alcança o estipular de metas para toda a nação por um período
de tempo predeterminado. Nesse modelo, definitivamente, se elimina o sistema capitalista na
Rússia, já que o mercado desaparece. A planificação exige uma coordenação jamais vista no
mundo burocrático estatal76.
O primeiro plano quinquenal planejou o período de 1928 - 1933, e de cara as empresas
públicas perderam sua autonomia, frente a um modelo de organização que reunia indústrias e
trustes de acordo com a função de cada empresa pública no conjunto da economia soviética77.
O Segundo plano quinquenal foi elaborado em 1933 e vigorou durante os anos de
1934 – 1938. Alterou a organização do planejamento ao trocar o critério de especialização
funcional pelo critério da cadeia produtiva territorial. Esse segundo plano obteve grandes
êxitos, pelas metas propostas e cumpridas78.
O terceiro plano estava em elaboração quando teve início a Segunda Guerra Mundial o que obviamente suspendeu sua elaboração, e só foi retomado com os acordos de paz que
deram fim aos conflitos. Com intuito similar, o quarto plano deu especial atenção às zonas
devastadas ou atingidas pelos conflitos bélicos. Foi observado que começavam a divergir os
custos de um mesmo produto, de acordo com a localização onde era produzido, o que gerou
uma reengenharia produtiva do conjunto de agentes econômicos. Outro ponto relevante foi a
crescente especialização, já que alguns complexos industriais conseguiram obter grandes
75
AZQUETA, Diego. Reflexiones en Torno a la NEP y la Estrategia de Industrialización Acelerada en la
URSS, 1921-1929. Revista de Historia Económica. Espanha. n. 3, Otoño-invierno, 2003.
76
FERNÁNDEZ-CARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública.
Espanha. n. 3, 1950. p. 446.
77
Um exemplo seria a reunião de todas as empresas de parafusos sob o comando de um escritório, que se
reportava à Administração encarregada, que por sua vez se subordinava ao SCE. In: FERNÁNDEZCARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública. Espanha. n. 3,
1950. p. 446.
78
Como exemplo a Administração Central Algodoeira Provincial de Moscou e Leningrado. In: FERNÁNDEZCARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública. Espanha. n. 3,
1950. p. 450.
33
técnicas produtivas, através de constantes aperfeiçoamentos79.
Os primeiros planos foram decisivos para que a Rússia se industrializasse. Entretanto a
excessiva centralização das decisões e burocratização do planejamento soviético faziam
emergir outros problemas, especialmente quanto ao cumprimento das metas e os balanços
oficiais80.
Quando o sucesso do socialismo começou a mostrar resultados positivos, o
capitalismo - que atravessava um período de crise, forçosamente foi comparado e criticado
enquanto modelo. As economias de guerra e todos os esforços gerenciais, empreendidos no
período bélico, mostraram as possibilidades dos países capitalistas utilizarem os mecanismos
do planejamento. As expectativas geradas no capitalismo, com a utilização de alguns bons
mecanismos socialistas, eram no sentido de aumentar a performance do sistema.
Enquanto os EUA sempre pautaram seu cotidiano pela competição aberta entre os
agentes econômicos num ambiente de livre mercado, os russos optaram pela promoção do
bem estar comum pelo caminho do planejamento central81. A evidência do quão recente é a
utilização desse instrumento de política econômica é o fato dele ter sido implantado
sistematicamente pela primeira vez na União Soviética, no período entre guerras82.
O mundo tinha a ligeira impressão de que o socialismo estava triunfando em seu
propósito, e alguns se perguntavam em quanto tempo o modelo soviético poderia se
consolidar, de modo a rivalizar como o modelo capitalista83. Entretanto, na primeira metade
do século XX, fazendo frente ao avanço socialista dois fenômenos históricos surgiram e se
desenvolveram paralelamente: a crise do liberalismo e o surgimento do Estado Social.
1.2.2.4 Intervenções no Socialismo
Para Luis Sánchez Agesta a evolução natural da intervenção estatal na economia se
inicia no fomento, passa pelo protecionismo, alcança o intervencionismo, e finalmente se
molda à planificação. Se o intervencionismo é uma atuação que parcialmente afeta o princípio
79
FERNÁNDEZ-CARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública.
Espanha. n. 3, 1950. p. 451.
80
PLANOS QUINQUENAIS: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best
Seller, 1999. p. 473.
81
GREENSPAN, Alan. A era da turbulência: aventuras em um novo mundo. Rio de Janeiro: Campus Elsevier, 2008. p. 122.
82
O debate teórico sobre a utilização do planejamento data da década de vinte, tendo sido adotado o primeiro
plano quinquenal somente em 1929. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva,
1970. p. 9.
83
FERNÁNDEZ-CARVAJAL, Rodrigo. Las empresas Públicas en Rusia. Revista de Administración Pública.
Espanha. n. 3, 1950. p. 469 e GREENSPAN, Alan. A era da turbulência: aventuras em um novo mundo. Rio
de Janeiro: Campus - Elsevier, 2008. p. 125.
34
da livre concorrência, a planificação substitui o mercado pela direção política estatal84.
Já no socialismo, o planejamento sai da condição de instrumento do mercado, para
substituto do mercado. No capitalismo o planejamento surge para racionalizar as intervenções
esporádicas, em atos isolados, para preservar o mercado; já no socialismo, o planejamento é o
centro do sistema, substituindo o mercado85. Pontualmente os Estados foram limitando
algumas ações humanas consideradas lesivas ao bom funcionamento do mercado. No
socialismo a intensidade e a dosagem de intervenção estatal suplantaram o livre mercado. No
socialismo o Estado assume todas as empresas, e o mercado é substituído pelo orgão central
de planejamento.
O plano era considerado nos países socialistas como norma jurídica, afinal o art. 11 da
Constituição Soviética preceituava que a vida econômica da URSS era orientada e dirigida
pelo planejamento86.
Com a utilização do instrumento socialista do planejamento nos EUA e na Europa, o
confronto entre o livre mercado e o planejamento central foi o pano de fundo econômico da
Guerra Fria87.
1.2.3 Crises do Liberalismo
Se no liberalismo, o Estado não atuava nem interferia no setor econômico, estava
configurada a plenitude da liberdade, a absoluta ausência estatal enquanto agente econômico.
Os agentes privados atuavam num ambiente de competição feroz, alguns atuando de modo
censurável. Como a ausência de limites, diversas empresas se utilizavam de todos os meios
para sobreviver no mercado, e isso significou por vezes arruinar a concorrência. Nesse
contexto de capitalismo predatório o funcionamento do mercado livre saia do controle88.
84
AGESTA, Luis Sánchez. Planificación económica y régimen político. Revista de Administración Pública.
Espanha. nº 01, 1950. p. 31.
85
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 27 – 29.
86
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 84-85.
87
GREENSPAN, Alan. A era da turbulência: aventuras em um novo mundo. Rio de Janeiro: Campus Elsevier, 2008. p. 125.
88
“Os princípios liberais se esgotaram na defesa de uma liberdade abstrata que acabou por sufocar o próprio
cidadão que dela era titular.” In: LEOPOLDINO DA FONSECA, João Bosco. Direito Econômico. 5ª ed. Rio de
Janeiro: Forense, 2004. p. 109. Os excessos cometidos pela liberdade excessiva dos agentes privados podem ser
destacados na área trabalhista (péssimas condições de trabalho e ambiente de trabalho sem salubridade;
exploração do trabalho escravo; exploração do trabalhador com até 16 horas diárias de jornada; exploração do
trabalho feminino e infantil; alojamentos sem condições mínimas de higiene e habitação; greves e rebeliões;
formação de sindicatos, centrais sindicais, partidos trabalhistas; ascensão do socialismo enquanto alternativa), no
meio ambiente (poluição crescente, urbanização descontrolada, devastação de florestas, extinção de espécies,
cidades intransitáveis, poluição atmosférica, etc.), e no plano concorrencial (concentração de mercado e capitais,
dependência externa, conflitos armados internacionais, imperialismo, monopólios, oligopólios, carteis, trustes,
35
A liberdade começou a ser enfraquecida no momento que surgiu o poder econômico,
decorrente da liberdade econômica e do livre mercado. Quando o poder econômico começou
a se impor, alterou o equilíbrio natural da liberdade capitalista 89. As distorções do
liberalismo90 começaram a implodir a livre-iniciativa e a livre-concorrência. O capitalismo era
dominado por empresas que para vencer seus adversários comerciais, se utilizavam de meios
lícitos e ilícitos. As empresas menores eram absorvidas ou simplesmente eliminadas da
competição. As relações trabalhistas só se deterioravam. O meio ambiente já estava em
situação crítica91. Não é que o liberalismo fosse um sistema essencialmente ruim 92, foram os
problemas socioeconômicos que cresciam demais e não mais obtinham resolução. Os tempos
mudaram, e o liberalismo não se modificou, ficou dependente dos ideais das revoluções
burguesas.
A concentração de empresarial foi consequência natural da total liberdade concedida
pelo Estado para os agentes econômicos empresariais. A quebra de algumas dessas
concentrações marcaria o início da intervenção do Estado, por meio do poder judiciário, no
domínio econômico. Ficou evidente que o laissez-faire incentiva, ou no mínimo facilita, a
concentração empresarial - o que prejudica o próprio livre mercado.
A sociedade de massa surgiu paralela à revolução industrial, e conforme os problemas
da classe trabalhadora se avolumavam, também cresciam seus pleitos e reivindicações. Foi
nessa época que surgiu e se moldou a concepção moderna de democracia representativa93. Foi
corrupção judicial e política, etc.). Para o aprofundamento do tema sugerimos a leitura de MORRIS, Charles R..
Os magnatas - como Andrew Carnegie, John D. Rockefeller, Jay Gould e J. P. Morgan inventaram a
supereconomia americana. Porto Alegre: L&PM, 2006.
89
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 22 e SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade do Estado Intervencionista. São
Paulo: Saraiva, 1990. p. 33-37.
90
“(...) após a instauração do sistema capitalista, o processo intervencionista terá começado, no exato sentido
etimológico do termo, com uma presença ocasional, no auge das distorções do Estado capitalista(...)” In:
MARINS, Vinicius. Direito Econômico e intervencionismo contratual: o caso das parcerias público-privadas. In:
OLIVEIRA, Amanda Flávio (Org.). Direito econômico - Evolução e Institutos. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
p. 67.
91
Os efeitos da ação humana sobre a natureza já se sentiam graves no período subsequente à revolução
industrial. A poluição e seus efeitos eram diversos dos atuais problemas ambientais. Ainda assim, diversos rios,
árvores, florestas e animais foram extintos ou perdidos para sempre. Os problemas sanitários e higiênicos
enfrentados pelas populações urbanas da época seriam inadmissíveis nos dias de hoje, tamanha gravidade eram
os fatores relacionados à urbanização desenfreada. Foram comprovadas ainda, ligações perigosas entre empresas,
partidos políticos e poder judiciário, o que formava o cenário perfeito para os problemas socioeconômicos,
inclusive internacionais. In: HOBSBAWM, Eric J., A Era dos Extremos. 2ª ed. São Paulo: Companhia de
Letras, 2000. p. 37.
92
O liberalismo se adaptou, ganhou defensores e estudiosos, e se mostrou um valioso caminho para o
desenvolvimento naqueles países que souberam se utilizar de suas melhores recompensas. Inclusive o
liberalismo se confunde com o capitalismo quando ambos têm uma capacidade de adaptação e reinvenção
impressionante.
93
Ainda hoje vigoram as regras criadas majoritariamente nesse período: sufrágio universal, representatividade
eleitoral, partidos políticos e eleições periódicas.
36
a junção das demandas sociais com a germinação de cidadania e representatividade eleitoral,
que fez surgir os partidos trabalhistas, socialistas e os sociais-democratas.
Quanto mais plural uma sociedade se torna, maiores serão os conflitos de interesses.
Em outras palavras, quanto mais complexa uma sociedade se torna, mais ideias circulam e
necessariamente mais democrática ela se torna94. Assim, quando do surgimento das
sociedades de massas95, as populações tiveram seus anseios reclamados de outra forma, o que
acabou por quebrar a contradição entre a política e a Administração Pública. Foi nessa
sociedade politizada que uma série de demandas coletivas - reiteradas e ordinárias -, as quais
se multiplicavam96.
Nas palavras de Fernando Henrique Cardoso, a família, a propriedade e o Estado
passaram a ser entidades autônomas e ao mesmo tempo conectados. A sociedade industrial
uniu essas três instituições, de modo que elas estariam tão relacionadas que foi preciso
parâmetros legais que definissem as atribuições de cada uma. As demandas coletivas foram
fortemente
defendidas,
especialmente
aquelas
que
garantiriam
as
liberdades
básicas/fundamentais: a democracia, e a assistência social, educação e saúde para todos.
Todos esses direitos moldariam o cidadão moderno do século XX – pleno de cidadania97.
O recuo do Estado Liberal se fazia necessário. O Estado precisou contratar milhares de
funcionários que efetivassem as demandas sociais e legais, instituídas pelo sufrágio
universal98. Assim, o quadro do funcionalismo estatal se expandiu na quantidade e nas
especialidades. A burocracia surgiu da fragmentação das atuações estatais, da especialização
que as referidas demandas necessitavam. Assim, o Estado absorveu um sem número de tipo
de profissionais, quase todo o espectro de trabalhado foi admitido no funcionalismo público.
O Estado precisava crescer para que toda a população tivesse atendimento médico e educação
básica99. O inchaço causado pelo forte crescimento do aparato público exigiu uma
94
A circulação de pensamentos e o debate dos problemas sociais não necessariamente garantem instrumentos
democráticos legalmente instituídos.
95
“Denominação aplicada às atuais sociedades capitalistas altamente desenvolvidas, na medida em que estariam
apresentando tendência à homogeneização do comportamento, dos valores e das expectativas de todas as
camadas sociais.” In: SOCIEDADE DE MASSAS: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de
Economia. São Paulo: Best Seller, 1999. p. 571.
96
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 164-165.
97
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 166.
98
Comparato anota que a urbanização forçou o surgimento de uma demanda enorme de serviços públicos,
relacionados aos aglomerados urbanos. In: COMPARATO, Fábio Konder. Para Viver A Democracia. São
Paulo: Brasiliense, 1989. p. 98 - 99.
99
"Com o moderno Estado social cresceram, porém, os fins do Estado. "In: BONAVIDES, P.. Do Estado
Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 72. Com uma justiça social mais
37
organização estatal - um planejamento. A organização da burocracia era vista com bons olhos.
A burocracia100 se alia aos interesses da população e da burguesia quando isso garante
a efetivação dos direitos consagrados nos direitos constitucionais. Uma organização
burocrática eficiente garante o tratamento igualitário entre os cidadãos e empresas que
solicitam ou necessitam de um serviço público101. A burocracia estatal, aquela que nivela os
cidadãos como iguais perante a lei, e não distingue ninguém pelo critério pessoal, é
efetivadora dos princípios burgueses consagrados como direitos de primeira geração102.
Assim, para o mercado e para o povo, a burocracia passou a ser necessária e imperativa, na
consagração do direito constitucional da igualdade.
O funcionário público, encarregado das funções burocráticas, também passou por uma
série de blindagens para que trate todos de forma igualitária e impessoal. Para tanto as
repartições públicas passaram a exigir concurso público, garantiram a estabilidade no
emprego, salário e benefícios previdenciários. Tudo isso para blinda-lo de pressões naturais
que possa receber, para que dê tratamento desigual ou pessoal no exercício regular de suas
atividades103.
Se a concepção liberal do individualismo afastava o homem da intervenção do Estado,
Hegel tenta reconciliar o Estado afirmando que é nele que reside o valor ético máximo. O
social tem preponderância sobre o individual, já que é o indivíduo que é parte integrante do
meio social, e não o inverso104. Hegel não negou a validade do princípio da separação dos
poderes, apenas conduziu-o a novos patamares. Hegel com sua dialética reestabeleceu o
apurada, o Estado construiu inúmeras creches, escolas, centros de formação profissional, universidades, postos
de saúde, clínicas, hospitais, etc.
100
Burocracia não é sinônimo de lentidão ou ineficiência, é apenas a expressão de um organismo complexo e
extenso que requer organização. A burocracia existiu tanto nas sociedades capitalistas quanto nas socialistas, e
continua a existir nos dias atuais. É comum perceber burocracia no setor privado, especialmente se tratando de
uma empresa de grande porte.
101
Fernando Henrique Cardoso associa a igualdade com a impessoalidade formalista da burocracia. In:
MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 164 – 182.
102
A igualdade legal foi um mecanismo jurídico que realçava que a sociedade civil não retornaria aos padrões de
privilégio anteriores às revoluções burguesas.
103
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Editora Perspectiva, 1970. p. 166.
104
Obviamente qualquer teoria pode ser utilizada para outros fins não originais, e foi o caso da teoria hegeliana,
que ao alterar a balança do equilíbrio entre o indivíduo e a coletividade, acabou por fazer germinar o próximo
período totalitário. As ideias de Hegel são apontadas como percursoras de movimentos nacionalistas onde um
partido se apodera do poder, utiliza da propaganda oficial para exaltar sua liderança máxima, persegue
opositores, institui pela força seus valores e restringe as liberdades individuais e coletivas da sociedade.
Bonavides assinala que tal totalitarismo, baseado num líder ou grupo político, é uma ameaça quase permanente
que visa eliminar a personalidade humana.
38
histórico binômio indivíduo-sociedade. Cada poder se expressa como o todo, e não um
excerto de uma unidade105.
A técnica legislativa liberal da separação dos poderes106 só se mostraria obsoleta
aproximadamente cem anos depois que foi posta em prática107. A separação dos poderes foi
instrumento eficaz no combate aos sistemas políticos opressivos108. Não houve descarte desse
instrumento, na verdade ocorreu a necessidade de atualização de uma técnica que tinha sua
finalidade atingida, mas que precisava ser repensada para que os ideais democráticos
continuassem se expandindo.
O primeiro movimento constitucionalista se deteve a proibir a atuação estatal, e era
caracterizado pela formalidade. A partir do momento que abandona o formalismo legal, para
abranger novos direitos e garantias sociais e econômicos, ganha o constitucionalismo
conteúdo material. Enquanto a proteção do individualismo foi a força motora das primeiras
constituições, a coletividade passou a integrar o corpo constitucional em pé de igualdade.
Assim, os direitos sociais e econômicos – coletivos, não anulam os direitos individuais da
primeira geração, acabam por complementá-los. Abrigar a participação popular pela
democracia, forma a vontade estatal e conduz a máquina pública para a prestação dos serviços
públicos109.
Nesses cenários de transformação, a Constituição Mexicana de 1917, e a Constituição
105
Paulo Bonavides aponta Hegel como um dos maiores renovadores da separação dos poderes e da teoria do
Estado. In: BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
p. 131–134 e 136.
106
"Esteio sagrado do liberalismo foi, por sem dúvida, o dogma da separação de poderes." In: BONAVIDES, P..
Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. v. 1. p. 63
107
“En definitiva, la antigua concepción liberal de la regla de la separación no seadecúa a las nuevas realidades y
fuerzas sociales ni a las gigantescas dimensiones del Estado social contemporáneo y, por ello, se ha agrietado
hasta resquebrajarse.” ROCA, Javier García. DEL PRINCIPIO DE LA DIVISIÓN DE PODERES. Revista de
Estudios Políticos. Espanha. Núm. 108. Abril-Junio 2000. p. 46 e "[o princípio da separação dos poderes] é um
dogma perigoso, porque não garante eficazmente a liberdade do cidadão." CONSTITUCIONALISMO In:
BOBBIO, Norberto(org.). Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998. p. 248.
108
Na verdade, não ocorre a separação dos poderes, ocorre sim a delimitação das funções estatais: funções
normativa, administrativa e jurisdicional. A função normativa por vezes se confunde com a função legislativa. A
legislativa se mantém no aspecto formal, ao emanar comandos legais; enquanto a normativa se assenta sobre o
aspecto material. A produção de textos normativos, tanto de modo originário como derivado, geralmente é
produto da função legislativa. Muitos anos depois, o medo que inspirou a teoria da separação dos poderes se
mostraria exagerado. Os três poderes podem e devem colaborar, estabelecer vínculos e sintetizar o Estado Social
de Direito. Então, a prática se mostrou melhor do que a teoria, a separação de poderes efetivamente serviu ao
seu propósito inicial, ao mesmo tempo que aperfeiçoada continua a servir aos novos propósitos nela creditados.
In: BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 71 –
73 e 236 – 244.
109
BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 64 66
39
de Weimar110 de 1919, foram as primeiras Cartas a atentar para as problemáticas dos novos
tempos. Uma decisão judicial também abalou o liberalismo: a atuação da Suprema Corte
Norte-americana na quebra do monopólio da Standard Oil Company111.
1.2.3.1 Intervenções nas Crises do Liberalismo
A década de vinte do século XX foi um período de forte expansão do capitalismo, mas
também foi um período extremamente especulativo. Em outubro de 1929 uma crise que teve
início na Bolsa de Valores de Nova York logo atingiu praticamente todos os países do mundo,
em cadeia. Com forte penetração no sistema produtivo e na poupança doméstica, a Bolsa de
Valores ao entrar em colapso desencadeou uma quebradeira generalizada no setor produtivo e
nas finanças pessoais dos Estados Unidos. Com a diminuição da renda o consumo se retraiu,
os estoques aumentaram e o desemprego estourou. Esse ciclo vicioso eliminou milhares de
empresas e milhões de empregos, o que comprometeu os sistemas financeiro, bancário e
produtivo norte-americano112.
Com a Crise de 1929, os países que destinavam produtos para o mercado norteamericano viram suas receitas decorrentes das exportações simplesmente desaparecerem, o
que dava início a outras crises localizadas. De modo que, em poucos meses a crise se mostrou
internacional, com prejuízos disseminados para todos os países que participavam do comércio
internacional. Os princípios liberais da não-intervenção estatal estavam suplantados113.
O New Deal (Nova Política) foi um imenso programa de intervenção econômica
proposto pelo presidente norte-americano Franklin D. Roosevelt para minimizar os efeitos da
Crise de 1929 e retomar o crescimento nacional. Os documentos do Plano estabeleciam que a
economia norte-americana seria fomentada por incontáveis obras de infra-estrutura,
estimulando a criação de empregos no setor da construção civil114.
110
GEFAELL, J. A. La socialización en las Constituciones de la post-guerra. Revista de administración
pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 364. Para maiores detalhes da Constituição de Weimar acesse http://www.dwworld.de/dw/article/0,,4558174,00.html.
111
MORRIS, Charles R.. Os magnatas - como Andrew Carnegie, John D. Rockefeller, Jay Gould e J. P.
Morgan inventaram a supereconomia americana. Porto Alegre: L&PM, 2006. p. 221 – 228.
112
GRANDE DEPRESSÃO: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best
Seller, 1999. p. 270-271.
113
GRANDE DEPRESSÃO: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best
Seller, 1999. p. 270-271. Assinala que além do crash de NY, já na Primeira Guerra Mundial os papéis do Estado
começaram a se reposicionar. In: COMPARATO, Fábio Konder. Para Viver A Democracia. São Paulo:
Brasiliense, 1989. p. 100.
114
Se em 1930 o desemprego passou de quarto para sete milhões de pessoas, em 1933 no início do governo
Roosevelt o desemprego já atingia quinze milhões de pessoas (25% da população ativa) e quatro mil bancos
quebraram no primeiro bimestre do ano. Algumas medidas foram encaminhadas e aprovadas no Congresso: ‘The
Reforestation Relief Act’ (criação de 250 mil empregos iniciais pelo Civilian Conservation Corps, que chegaria
em 1941 com dois milhões de empregados), ‘The Federal Emergency Relief Act’ (transferência de recursos para
40
O New Deal foi contestado política e juridicamente nos EUA, chegando a ter diversos
programas anulados anos depois pela Suprema Corte (que vivia ameaçada pelas propostas de
Roosevelt). As argumentações contra o plano se baseavam no caráter da intervenção estatal,
por meio de práticas antiliberais. O setor assistencialista estatal e o setor industrial tiveram
grande atenção do governo Roosevelt, quando este reduziu a jornada de trabalho, estabeleceu
nova tributação sobre rendas, instituiu o salário mínimo nacional e o seguro social, e liberou a
organização sindical. A teoria do pleno emprego ganhou força pelos resultados obtidos com
as intervenções estatais norte-americanas115, e apesar das críticas de socialização da economia
norte-americana Roosevelt obteve três reeleições presidenciais116.
O New Deal foi o mecanismo de recuperação econômica e social dos EUA. Sem essa
forte intervenção direta na economia, que destruiu temporariamente o liberalismo americano,
os Estados Unidos não teriam se recuperado na velocidade adequada. Diante desse quadro de
intervenção, ficou a lição de que o Estado deve agir nos momentos de crise aguda117.
Os períodos da Segunda Guerra Mundial e do pós-guerra (reconstrução), também
foram caracterizados pelo dirigismo estatal. Os setores industrial e agrícola foram essenciais
nas estratégias bélicas dos países e sofreram o intervencionismo estatal 118. As experiências de
os estados), ‘The Agricultural Adjustment Act’ e ‘Farm Credit Act’ (subsídios para o setor agrícola), ‘Tennessee
Valley Authority Act’(criação da TVA para desenvolver projetos numa das regiões mais pobres do país),
‘Federal Securities Act’(deu ao Poder Executivo o poder de intervir no mercado de títulos e ações), ‘Home
Owners Refinancing Act’(ajuda aos que estavam próximo de perder seus imóveis), ‘National Industrial
Recovery Act’(estabeleceu o ‘Public Works Administration’ responsável pela construção de estradas e prédios
públicos e o ‘National Recovery Administration’ responsável pela regulação e estímulo do comércio), o
‘Banking Act of 1933’( criou o ‘Federal Deposit Insurance Corporation’ para proteger os fundos de depósito).
Para
todos
os
detalhes
do
New
Deal
verificar:
http://www.loc.gov/teachers/classroommaterials/primarysourcesets/new-deal/pdf/teacher_guide.pdf
e
http://assets.opencrs.com/rpts/R40655_20090619.pdf Acessados em: 12/06/2011
115
O pleno emprego é caracterizado quando não ocorre discrepância na oferta e na demanda por mão de obra –
não ocorre excesso de oferta. O pleno emprego é verificado quando existe forte aquecimento econômico e/ou
quando o governo cria políticas públicas como Plano Beveridge (Inglaterra, 1942) e Employment Act (EUA, de
1946). A boa utilização da mão de obra nacional é sinal positivo nas análises dos fatores produtivos. In: PLENO
EMPREGO: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999. p.
474 - 475.
116
“No entanto, foi o programa de Roosevelt que fortaleceu e consolidou o sistema capitalista no país. Nos anos
de sua aplicação, o grande capital passou por um intenso processo de desenvolvimento e concentração, enquanto
as pequenas empresas eram eliminadas ou absorvidas. No final da década de 30, três companhias produziram
80% dos automóveis do país, enquanto outras três eram responsáveis pela produção de 60% do aço.” In: NEW
DEAL: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999. p. 423.
117
Conforme preceitua o atual presidente do FED, o especialista em intervenção econômica na crise de 1929,
Ben S. Bernake, autor de Essays on the Great Depression.
118
HERNÁNDEZ, Juan Gascón. La Administración de la economía dirigida en Inglaterra. Revista de
Administración Pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 247.
41
planejamento decorrente dos esforços de guerra foram um caminho intermediário entre o
liberalismo clássico e o socialismo real119.
A incorporação da terminologia 'Ordem Econômica' nas constituições denotaria a
transformação que o capitalismo sofreu, especialmente no aspecto social - fomentado pela
mudança nas estruturas econômicas. E a positivação da ordem econômica é a prova de que o
direito evoluiu e passou a ser "instrumento de implementação de políticas públicas"120. Não
ocorreu a substituição total da ordem liberal por uma ordem intervencionista, a inserção da
ordem econômica atualizou o liberalismo121.
1.2.4 Estado Social
O liberalismo perdeu legitimidade assim que a realidade social deixou de refletir as
aspirações liberais. Quando a sociedade tomou um caminho sem volta, rumo ao
desenvolvimento social, mediante a intervenção estatal, as Constituições liberais se tornaram
obsoletas122. A igualdade legal nada mais era um que um enunciado normativo. Os homens
nasciam desiguais, e tinham oportunidades desiguais ao longo da vida. O liberalismo
acentuava essa condição natural da sociedade123.
Quando os teóricos, legisladores e eleitores perceberam as manobras empresariais que
119
AGESTA, Luis Sánchez. Planificación económica y régimen político. Revista de Administración Pública.
Espanha. nº 01, 1950. p. 32 – 33 e GREENSPAN, Alan. A era da turbulência: aventuras em um novo mundo.
Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2008. p. 125.
120
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 15, 65 e 66. “(...) O direcionamento de mudança de rumos entre o liberalismo e o
socialismo vem passando por diversas etapas intermediárias, em que acentua a profunda transformação do
Direito e dos papéis ou funções a serem desempenhadas pelo Estado. Ao lado das normas de organização ou
estruturais, e que se caracterizam por serem predominantemente de fixação de direitos, surgem as normas que
têm acentuado caráter dinâmico.” In: LEOPOLDINO DA FONSECA, João Bosco. Direito Econômico. 5ª ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 95.
121
Eros Grau não nega que a inserção da nomenclatura e a alteração do teor e abrangência da ordem econômica
tenha se alargado, conjuntamente com as alterações histórico-sociais. O câmbio ocorreu quando a ordem
econômica passou a balizar as políticas públicas, e que a sua preservação se efetivou com a sua alteração no
corpo constitucional. Anota também que de modo elementar já existiam algumas normas disciplinando as
relações econômicas. In: GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e
crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 71 – 73.
122
“Podemos afirmar que a norma jurídica é legítima – dotada de legitimidade – quando existir correspondência
entre o comando nela consubstanciado e o sentido admitido e consentido pelo todo social, a partir da realidade
coletada como justificadora do preceito normatizado. A legitimidade é um conceito material, ao passo que a
legalidade é um conceito formal.” e “Diremos, então, que um direito posto é legítimo quando permite o pleno
desenvolvimento das forças materiais produtivas, em determinada sociedade; ilegítimo, quando constitui entrave
ao pleno desenvolvimento dessas forças, ocasião em que se instala uma época de revolução social.” e ainda “A
ilegitimidade superveniente caracteriza-se quando o texto normativo, originalmente legítimo, em função do
dualismo imobilidade relativa das normas de direito posto x progressão contínua das realidades sociais, a partir
de determinado momento passa a configurar-se ilegítimo – isto é, torna-se adverso ao direito pressuposto.” In:
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p.
86, 89 e 92 respectivamente.
123
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 22.
42
enfraqueciam o livre mercado, o liberalismo perdeu a reputação de mantenedor da livre
iniciativa. A concorrência imperfeita foi o termo utilizado para descrever a necessidade de
intervenção no mercado - intocável nos tempos do liberalismo. O Estado precisou intervir, os
legisladores tiveram de tornar algumas condutas empresariais excessivas e ilegais, e os
tribunais tiveram de quebrar monopólios evocando o princípio da livre concorrência.
Quais foram as lições tiradas desse momento de reinvenção do liberalismo? A
primeira é que sem limites a concentração empresarial será uma consequência provável.
Quando o mercado pende à competição desigual, colocando em risco a liberdade, o Estado
atuaria para reequilibra-lo124. A segunda lição é que algumas poucas práticas empresariais são
desleais e necessitam ser tipificadas como crimes. Ocorreu a mudança no conceito de livre
iniciativa, se antes o temor era de que a liberdade empresarial poderia ser atingida pelo
Estado, agora era por meio do Estado que ocorria a liberdade de concorrência125. A
incapacidade de auto-regulação levou o Estado a assumir novas funções frente ao mercado126.
A sociedade em geral se perguntava onde estaria o equilíbrio perfeito do livre
mercado, e por que o auto-ajuste liberal não estava funcionando corretamente. Apareceram
duas respostas aos questionamentos: i) o sistema capitalista precisava de ajustes, ou ii) o
socialismo tinha suplantado o capitalismo como o melhor sistema político-econômico.
Para os países que permaneceram no sistema capitalista, as alternativas estabelecidas
dentro do modelo democrático ocidental se manifestavam pela intervenção estatal pontual - já
experimentada, ou pelo caminho do planejamento econômico - instrumento socialista127. Do
ponto de vista social, os países ocidentais optaram pela elevação da qualidade de vida de suas
populações, ainda que de forma lenta, gerando o Estado do bem-estar social128. Uma alteração
significativa no campo trabalhista foi quando os trabalhadores passaram a ser remunerados
não pelo valor do que era produzido ou pela oferta e demanda de mão de obra, e sim pelo
124
"liberdade frente ao Estado para a liberdade por meio do Estado." In: SCOTT, P. H. R.. Direito
Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 46 e "...[por
vezes] é necessário que o Estado se empenhe na defesa do capitalismo contra os capitalistas." In: GRAU, Eros
Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros,
2007. p. 58.
125
CARVALHOSA, Modesto. Direito econômico. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1973, p. 97 apud SCOTT,
P. H. R.. Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000.
126
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 22.
127
SCOTT, P. H. R.. Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 54-63.
128
A elevação da qualidade de vida da população europeia e norte-americana também esteve relacionada às
iminentes derrotas eleitorais, que poderiam leva-los ao socialismo, por meio das urnas. In: GEFAELL, J. A. La
socialización en las Constituciones de la post-guerra. Revista de administración pública. Espanha. nº 3, 1950.
p. 363.
43
salário condizente com seu sustento e de sua família129. O Estado Social nasceu da
incorporação de alguns elementos socialistas nos países capitalistas europeus130.
A instituição de direitos sociais foi lugar comum nas constituições ocidentais no
período pós-guerra. Também foram instituídos diversos tipos de intervenção estatal na
economia, por vezes modestas, outras vezes instituindo o planejando na economia de modo a
reverter a liberdade total do capitalismo liberal131.
Na história do constitucionalismo, foi patente a transformação ocorrida na Europa, das
antigas constituições (declarações de direitos) para as constituições do pós-guerra (sociais).
Ocorreram transformações sociais: como a educação gratuita universal e o acesso ao sistema
público de saúde; e econômicas: como os processos de reforma agrária, a estatização ou
nacionalização de algumas empresas, e a utilização do planejamento. Tais mudanças foram
possíveis graças às alterações constitucionais, especialmente no conceito de propriedade e no
papel do Estado enquanto agente econômico132.
A socialização nas constituições europeias apresentava-se de três modos: i)
constituições que respeitavam a propriedade privada e a livre iniciativa, mas que em alguns
casos autorizavam a socialização; ii) as constituições que mesclavam princípios liberais com
princípios socializantes; e iii) constituições que priorizavam a socialização em detrimento a
livre iniciativa e propriedade privada133.
Dentre as constituições do primeiro tipo podemos destacar a de Weimar - alemã de
1919, e a espanhola de 1931. A história mostrou que as possibilidades de socialização
129
AGESTA, Luis Sánchez. Planificación económica y régimen político. Revista de Administración Pública.
Espanha. nº 01, 1950. p. 30.
130
"Uma constante, a nosso ver, explica o aparecimento do Estado social: a intervenção ideológica do
socialismo. (...) Antes e depois de Marx se trava esse renhido prélio doutrinário. E, para sobreviver, o Estado
burguês se adapta a certas condições históricas; ora recua, ora transige, ora vacila." In: BONAVIDES, P.. Do
Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 183 e SCOTT, P. H. R..
Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 50-53.
131
AGESTA, Luis Sánchez. Planificación económica y régimen político. Revista de Administración Pública.
Espanha. nº 01, 1950. p. 31.
132
GEFAELL, J. A. La socialización en las Constituciones de la post-guerra. Revista de administración
pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 361 - 362. "Quando o Estado, coagido pela pressão das massas, pelas
reivindicações que a impaciência do quarto estado faz ao poder político, confere, no Estado constitucional ou
fora deste, os direitos do trabalho, da previdência, da educação, intervém na economia como distribuidor, dita o
salário, manipula a moeda, regula os preços, combate o desemprego, protege os enfermos, dá ao trabalhador e ao
burocrata a casa própria, controla as profissões, compra a produção, financia as exportações, concede crédito,
institui comissões de abastecimento, provê necessidades
individuais, enfrenta crises econômicas, coloca na sociedade todas as classes na mais estreita dependência de
seu poderio econômico, político e social, em suma, estende sua influência a quase todos os domínios que dantes
pertenciam, em grande parte, à área de iniciativa individual, nesse instante o Estado pode, com justiça, receber a
denominação de Estado social." In: BONAVIDES, P. . Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2008. p.186.
133
GEFAELL, J. A. La socialización en las Constituciones de la post-guerra. Revista de administración
pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 364.
44
contidas nessas constituições nunca saiam da possibilidade, ou seja, não se concretizavam134.
Já nas constituições que tanto continham preceitos capitalistas, quanto socializantes,
destaque para a francesa de 1946. Tal Constituição reafirmava os princípios liberais da
revolução de 1789, e ao mesmo tempo estabelecia a participação dos trabalhadores na
condução das empresas, a coletivização das empresas que prestem serviço público nacional ou
que exerçam um monopólio de fato. A simples imposição constitucional se mostrou eficiente,
frente a possibilidade das constituições anteriores135.
Na Constituição italiana de 1947, a socialização é uma possibilidade oferecida ao
legislador, apesar do art. 3º declarar que a república italiana deve evitar a efetiva participação
de todos os trabalhadores na organização político-econômica e social do país. Seu art. 41
também institui que a iniciativa privada é livre, mas que não deve se desenvolver em
contradição ao desenvolvimento social - podendo inclusive ser dirigida e coordenada para os
fins sociais. O art. 43 por sua vez afirma que mediante justa indenização e interesse geral, as
regras da expropriação se aplicam a estatização e socialização de empresas privadas. Os arts.
44 e 45 tratam das cooperativas e da necessidade de participação dos trabalhadores na
colaboração da gestão das empresas136.
O caso da Constituição alemã de Bonn (1949) revela a influência da ocupação norteamericana, que limitou a sua feitura e estabeleceu uma série de artigos liberais de cunho
diverso da realidade germânica. Timidamente o art. 15 prevê que uma lei pode considerar o
solo, as terras, os recursos naturais e os meios de produção, como propriedade comum ou
social, mediante indenização. Qualquer lei que esboçasse a socialização ou estatização de uma
empresa alemã passaria pela validação adicional do Alto Comissariado aliado, comandado
pelos EUA - inviabilizando o pleito137.
O terceiro grupo é constituído pelas constituições de influência soviética. Nesse grupo
a socialização é a regra máxima, enquanto a propriedade privada é a exceção. Dentre as
constituições desse grupo se destaca a Constituição da Alemanha Oriental. Estabelecia o
dirigismo e o planejamento econômico, a cooperação, a justiça social, a expropriação,
134
GEFAELL, J. A. La socialización en las Constituciones de la post-guerra. Revista de administración
pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 364. As constituições liberais eram primorosas em normas programáticas direitos não garantidos. A implementação de tais normas nunca eram complementadas ou exigidas, o que
acabava por reconhecer, mas não resolver, os problemas sociais. In: GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica
na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 41 – 44 .
135
GEFAELL, J. A. La socialización en las Constituciones de la post-guerra. Revista de administración
pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 365.
136
GEFAELL, J. A. La socialización en las Constituciones de la post-guerra. Revista de administración
pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 365 - 366.
137
GEFAELL, J. A. La socialización en las Constituciones de la post-guerra. Revista de administración
pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 366 - 367.
45
limitação da propriedade privada, reforma agrária, etc. De modo semelhante preceituava a
Constituição búlgara de 1947, a húngara de 1949, a romena de 1948, a iugoslava de 1946 e a
tchecoslovaca de 1948138.
Depois da consolidação do sufrágio universal, da democracia popular e da legislação
social, ocorreu a reconciliação do trabalho com o capital139. Tal fato é explicado pela
capacidade de reinvenção do capitalismo140. Assim que determinadas práticas começam a se
tornar lesivas ao próprio sistema141, o capitalismo impele novos caminhos para que os atritos
se dissolvam, e o sistema retome os níveis de expansão adequados.
No contexto de superação do pós-guerra, e da nova reorganização partidária - de forte
influência esquerdista, o planejamento passou a ser periódico e instrumento de transformação
socioeconômico do Estado Social. É destacável também o alargamento democrático142, que
trouxe a tona demandas sociais reprimidas. No modelo parlamentarista europeu e no modelo
legislativo distrital americano a força mobilizadora popular se mostrou maior e mais eficiente.
A intervenção estatal que antes parecia como solução temporária para as distorções do
modelo liberal, com o passar dos anos foi incorporada ao cotidiano econômico. Figurando ao
lado da livre iniciativa e livre concorrência como um dos princípios da ordem econômica
capitalista. Depois de se integrar ao capitalismo e modernizá-lo, o Estado assume a função de
legitimação143. Ao mesmo tempo em que conserva a burguesia, o Estado começa a atuar como
mediador dos conflitos de classe, oxigenando o capitalismo144. Quanto maiores eram as
diferenças entre os fatores reais de poder e a Constituição formal, maiores eram as tarefas do
Estado145.
138
GEFAELL, J. A. La socialización en las Constituciones de la post-guerra. Revista de administración
pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 367 - 372.
139
BONAVIDES, P. . Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. v. 1. p.
189.
140
"..., debaixo das pressões sociais e ideológicas do marxismo, o Estado liberal não sucumbiu nem desapareceu:
transformou-se. Deu lugar ao Estado social." In: BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed.
São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 37.
141
O meio ambiente equilibrado, a política de controle racional dos gastos públicos, a erradicação da pobreza
extrema, a poupança, o planejamento macro do país, etc. são temáticas que já foram desprezadas pelo sistema
capitalista e hoje já foram incorporadas.
142
O alargamento democrático é decorrente do aumento do número de votantes - quando numericamente e
percentualmente mais pessoas votam, participando do processo eleitoral.
143
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 39-40.
144
Décadas depois de uma série de reformas constitucionais e/ou legais, ficou provado que a intervenção
normativa do Estado dinamizou o capitalismo, ao possibilitar o aumento do consumo e uma vida mais digna aos
seus cidadãos.
145
A essência da Constituição de um país é a soma dos fatores reais do poder que regem uma nação. A união de
todos os fatores reais do poder adquire expressão na Constituição escrita. Uma Constituição escrita só será
duradoura quando refletir à Constituição real dos fatores do poder. In: LASSALE, Ferdinand. A Essência da
Constituição. 6ª Ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2000. p. 17-18 e 33.
46
O Estado Social se adaptou aos países que adotavam o sistema capitalista146.
Facilmente se identificam as mudanças geradas pela adaptação do modelo liberal aos ditames
da justiça social pela democracia. A manutenção do capitalismo e de seus princípios
fundamentais possibilitou que as benesses sociais alcançassem diversas sociedades, por mais
díspares que fossem147. A noção de Estado Social alcança ainda a limitação do poder e da
influência exagerada que a burguesia exibia no período do liberalismo clássico, onde o Estado
e a sociedade ficavam reféns de poucas empresas.
1.2.4.1 Intervenções no Estado Social
Com o fim da Segunda Guerra mundial a Europa estava devastada e necessitava de
uma forte ajuda financeira para retomar suas atividades econômicas e sociais. O Plano
Marshall foi o programa de reconstrução da Europa financiado pelos Estados Unidos. A
Organização para a Cooperação Econômica Europeia, formada depois da Conferência de
Paris (1947) era uma organização internacional de cooperação, e recebeu a quantia
aproximada de U$S 11,8 bi (onze bilhões e oitocentos milhões de dólares) no período de
1948-1950. Por meio da ajuda financeira e material os EUA injetaram valores substanciais
nas economias em destroços, introduziram multinacionais no mercado europeu e evitaram que
a Europa escolhesse a opção soviética148.
Superada a recuperação econômica, os países europeus começaram a nacionalizar
diversas empresas e setores econômicos de seus países. O Estado do bem-estar social
146
"Estado social significa intervencionismo, patronagem, paternalismo. Não se confunde com o Estado
socialista, mas com este coexiste. O mundo moderno fê-lo uma necessidade, não importa sob que regime
político." e "O Estado social é, de natureza, dialético. Amolda-se às transformações ditadas por um processo
histórico cuja inteligência se faz indeclinável para que se possa bem perceber quanto o passado ajuda a
compreender o presente." In: BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2008. p. 203 e 206.
147
BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 183 –
185.
148
A Organização para a Cooperação Econômica Europeia (OECE) era originalmente formada por Áustria,
Bélgica, Dinamarca, França, Grécia, Islândia, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Holanda, Noruega, Portugal, Suécia,
Suíça, Turquia, Reino Unido, e Alemanha Ocidental. Em 1961, a OECE se alargou e passou a ser denominada
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), já com a participação da Espanha,
EUA e Canadá. Sucessivamente a organização cresceu e atingiu trinta e quatro membros: Japão (1964);
Finlândia (1969), Austrália (1971); Nova Zelândia (1973); México (1994); República Tcheca (1995); Hungria,
Coréia do Sul e Polônia (1996); República da Eslováquia (2000); Chile, Estônia, Eslovênia e Israel(2010). In:
Organisation
for
European
Economic
Co-operation
disponível
em:
http://www.oecd.org/document/48/0,3343,en_2649_201185_1876912_1_1_1_1,00.html
Acessado
em
12/06/2011. e PLANO MARSHALL In: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São
Paulo: Best Seller, 1999. p. 469.
47
preceituava um capitalismo organizado que redistribuisse a renda nacional e assegurasse aos
trabalhadores uma série de direitos relativos à qualidade de vida149.
O conceito de nacionalização que nos interessa é aquele que remete ao processo de
estatização de empresas privadas. Estatização é aquele processo que transfere a propriedade
de uma empresa para o Estado - para a coletividade. Podem ser equiparados a essa
conceituação os vocábulos socialização, desprivatização, coletivização e estatização150.
Na Europa, os alvos das nacionalizações foram o setor ferroviário, setor automotivo, a
aviação civil, o setor de comunicação, os setores bancário, seguros e de crédito, o setor
energético, gás, minas, indústrias de base151.
Diversas foram as justificativas para a estatização de uma série de empresas no Estado
Social. Dentre as principais motivações estavam a necessidade de uma coordenação
estratégica de expansão e crescimento coordenado, a exclusão do capital estrangeiro de
determinado setor, a necessidade de coordenação nos financiamentos considerados
prioritários, a sustentação de fator estratégico e a incorporação de empresas privadas
deficitárias. As políticas que culminaram com a nacionalização de empresas privadas
poderiam ainda serem consideradas como políticas de substituição das importações,
anticíclicas, controle de preços, de combate ao desemprego152.
Por vezes, tais nacionalizações foram realizadas por um simples acordo, outras vezes
por meio da arbitragem, e algumas até pela expropriação pura. Os valores destinados para a
indenização foram estabelecidos por cotação na bolsa de valores, valor venal, rentabilidade ou
por contabilidade anual. Fácil constatar que as novas entidades estatais, ocultaram as
149
“No Ocidente, os Governos regidos pelas social-democracias, na Alemanha, na Inglaterra, na Bélgica e nos
países escandinavos, promoveram algumas nacionalizações e a instauração de uma economia mista no quadro de
um "capitalismo organizado", com redistribuição de renda e formas de segurança social para as classes
trabalhadoras que o "Estado assistencial" (Welfare State) tornou possíveis.” SOCIALISMO In: BOBBIO,
Norberto(org.). Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998. p. 1196 – 1202. Por vezes a nacionalização
de empresas era encarada como um movimento “que não para”, ou seja, seria irreversível In: RODÓ, L. López.
Las empresas nacionalizadas en Inglaterra. Revista de Administración Pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 384.
150
PELAYO, Manuel García. Sobre los supuestos y consecuencias de la socialización. Revista de
Administración Pública. Espanha. nº 01, 1950. p. 13 - 17. RODÓ, L. López. Las empresas nacionalizadas en
Inglaterra. Revista de Administración Pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 377. Nos países capitalistas, nas décadas
de trinta, quarenta e cinquenta, sob influência do socialismo prevaleceu a estatização. In: AGESTA, Luis
Sánchez. Planificación económica y régimen político. Revista de Administración Pública. Espanha. nº 01,
1950. p. 29 e ARAGÃO, Alexandre Santos de. As Agências Reguladoras Independentes e a Separação de
Poderes - Uma Contribuição da Teoria dos Ordenamentos Setoriais. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 276,
2001. p. 01 - 20.
151
RODÓ, L. López. Las empresas nacionalizadas en Inglaterra. Revista de Administración Pública.
Espanha. nº 3, 1950. p. 380 – 385. O autor toma por base os países Inglaterra, França e Espanha.
152
MYRO, R.. La empresa publica en la economia española (1940 - 1985). Revista de Historia Económica.
Espanha. v. 5. 1987. p. 374-378.
48
atividades primordiais do Estado, já que a quantidade de empregados, de esforços e o volume
monetário gerado, superava as demais atividades regulares do Estado153.
Outra modalidade de intervenção experimentada pelos países europeus e pelos EUA
foi a forte regulamentação154. Como o excesso de regulamentação sufoca a livre iniciativa por
vezes foi equiparada ao planejamento socialista, já que em ambas modalidades interventivas,
o Estado estabelece comandos normativos obrigatórios que sujeita as atividades dos agentes
econômicos.
1.2.5 Crise do Socialismo
No mundo socialista, a supressão do mercado e das liberdades individuais refletiram
em baixas taxas de crescimento da economia soviética. A excessiva utilização da planificação
econômica foi responsável pela decorracada da economia soviética.
Já no sétimo Plano quinquenal se vislumbravam problemas decorrentes da rigidez do
modelo planificador, e ocorreram mudanças na economia soviética. O XXIII Congresso do
Partido Comunista aprovou uma maior flexibilidade econômica e validou o Plano Setenal - de
grande colaboração do professor Y. Liberman155. Porém, em 1966 um novo plano econômico
retornaria o antigo modelo centralizador156.
A opção por uma economia industrial sacrificava a qualidade de vida da população
soviética. As indústrias pesadas e o incremento da produção energética não beneficiavam
diretamente a população. Os esforços da Guerra Fria compeliam a URSS para a utilização
máxima de seu parque industrial bélico, em detrimento das indústrias de bens de consumo
duráveis. As dificuldades de crescimento econômico foram decorrência direta das opções do
modelo planificador157.
Os problemas nos processos de planejamento soviéticos foram decorrentes do desvio
153
Uma única siderúrgica tinha 300 mil funcionários In: RODÓ, L. López. Las empresas nacionalizadas en
Inglaterra. Revista de Administración Pública. Espanha. nº 3, 1950. p. 374 - 375.
154
GREENSPAN, Alan. A era da turbulência: aventuras em um novo mundo. Rio de Janeiro: Campus Elsevier, 2008. p. 12 e 271.
155
Yevsey Grigorievitch Liberman foi um economista russo crítico da excessiva centralização econômica.
Liberman foi defensor de certa autonomia para as empresas estatais e obteve autorização para testar seus
métodos em duas empresas, logo alcançando quatrocentas indústrias. Suas teses e modelos ativaram avaliações
de eficiência e lucratividade, e da relação lucro líquido e investimento. A autonomia empresarial defendida
anulava a estrita execução do planejamento oficial. Publicou ‘Os Métodos Econômicos da Elevação da
Eficiência das Empresas Socialistas’. In: LIBERMAN: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de
Economia. São Paulo: Best Seller, 1999. p. 347.
156
A agricultura sempre foi a grande fragilidade soviética, e é figura constante nos modelos soviéticos de
planificação. In: PLANOS QUINQUENAIS: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia.
São Paulo: Best Seller, 1999. p. 473.
157
HOBSBAWM, Eric J., A Era dos Extremos. 2ª ed. São Paulo: Companhia de Letras, 2000. p. 371.
49
das reais finalidades estatais, e da excessiva burocratização e rigidez do aparato público158.
Quando Mikhail Gorbatchev chegou à Secretaria Geral do Partido Comunista
Soviético, empreendeu uma reestruturação da economia – um pacote de reformas denominada
Perestroika. A partir das constatações do Parlamento Soviético, em 1987, de uma série de
problemas crónicos na economia159, foi decidido que significativas mudanças precisavam
ocorrer. Dentre essas mudanças estavam: que os critérios de lucratividade e de eficiência
seriam determinantes para as empresas estatais, condicionando inclusive o fim de algumas; a
economia seria descentralizada; o Gosplan seria reestruturado para apenas orientar a
economia, ao invés de controla-la; que as empresas ganharam maior autonomia nos quesitos
metas, preços e salários; que seria reestabelecida a possibilidade de empreendimentos
privados; que seriam considerados prioridades o aumento da disciplina e da produtividade
laboral, e o investimento em pesquisa e desenvolvimento160.
Gorbatchev também empreendeu uma reforma política com um pacote de medidas
denominado Glasnost – ‘transparência’ no idioma russo. Passos importantes foram dados na
direção da “concessão de maior liberdade de expressão e manifestação” ao povo soviético. A
Glasnost estava diretamente ligada à Perestroika, já que mutualmente se complementavam. A
abertura democrática empreendida pela Glasnost facilitaria a abertura econômica pretendida
pela Perestroika161.
A difícil implantação do regime socialista em sociedades tão dispares ao redor do
mundo não afetou que elementos do sistema soviético fossem copiados. Nas independências
das colónias africanas e asiáticas no século XX foram observados os instrumentos do partido
único, o surgimento das elites burocráticas e militares, e da massificação cultural. O
158
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 12.
159
“(...) verificou que: 1) cerca de 13% das empresas apresentavam déficit somando mais de 60 bilhões de
dólares; 2) a produção nacional sofrera um pronunciado declínio em sua taxa de crescimento, passando de uma
média anual de 7,1% no qüinqüênio 1966-1970 para 3,8% entre 1976-1980 e caindo ainda mais, para 3,2%, em
1981-1985; 3) a agricultura não vinha conseguindo abastecer o país, levando ao racionamento e à dependência
crescente das importações de alimentos; 4) a produtividade do trabalhador soviético chegara a ser 50% inferior à
do trabalhador norte-americano; 5) a balança comercial era deficitária, sendo equilibrada por créditos de países
capitalistas ocidentais; 6) o absenteísmo ao trabalho era freqüente e o alcoolismo, um fenômeno alarmante (a
Academia de Ciências estimava que 15% dos soviéticos eram alcoólatras, o que significava cerca de 40 milhões
de pessoas).” In: PERESTROIKA: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo:
Best Seller, 1999. p.453 – 454.
160
PERESTROIKA: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller,
1999. p. 453 – 454.
161
GLASNOST: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999.
p. 265.
50
socialismo se mostrava adaptado à realidade local na Iugoslávia e na China, muitas vezes
atuando de modo diverso da URSS162.
Se na metade do século XX, o mundo todo caminhava para uma massificação e
burocratização, o que tinha dado errado na URSS então? Fernando Henrique Cardoso recorda
que a crescente complexidade da sociedade torna imperiosa a obtenção de inventos
tecnológicos163, a liberdade criativa164 e a difusão dos meios de comunicação165. Como a
burocracia serve a sociedade, ela deve se moldar as mudanças sociais, para se adaptar e
permanecer útil166. A centralização econômica desmedida e a rigidez do aparato burocrático
foram determinantes para o fracasso do modelo soviético, acrescido ainda de um aparato
policial ideológico repressivo que eliminou a oxigenação do debate.
Na medida em que os partidos sociais-democratas e socialistas europeus foram
implementando mudanças legais que aumentaram a qualidade de vida de suas sociedades,
ficou evidente a formação de um modelo socialista do bem-estar-social europeu. De modo
semelhante, quando o Estado Soviético foi tomando forma (jurídica, política e econômica)
ficou claro que se tratava de um modelo socialista diverso – o socialismo real. Enquanto o
modelo soviético que pregava a ditadura do partido único - do proletariado, se tornou um
sistema político onde a democracia foi esvaziada e disfarçadamente as desigualdades sociais
permaneciam intactas, o novo modelo europeu da social-democracia se baseava em partidos
populares que socializavam o capitalismo167.
Com a queda do Muro de Berlim, a crise política soviética expos a debilidade do
162
SOCIALISMO In: BOBBIO, Norberto(org.). Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998. p. 1196 –
1202.
163
O que seria da Administração Pública nos dias atuais sem os computadores?
164
Basta tomar de exemplo o setor automobilístico: enquanto no bloco capitalista os carros passavam por
atualizações pela vaidade humana, no socialismo a utilidade era a única motivação na produção de carros. Com a
queda da URSS, a comparação de dois veículos dos diferentes blocos mostrava que o carro capitalista era
extremamente vantajoso nos quesitos segurança, funcionalidade, desempenho, eletrônica, mecânica e estética.
165
Os meios de comunicação e a mídia são instrumentos de críticas e debates, que estimulam a renovação
política da sociedade, mesmo que utilizados politicamente. Enquanto primeiros-ministros e presidentes
sucumbiram de reportagens ou escândalos de denúncia, nos países democráticos, o que supostamente fragilizaria
o sistema político, no socialismo a ausência de cobertura e circulação de notícias não oxigenou o sistema
político. A história provou que a liberdade de imprensa fortalece o sistema democrático, enquanto que a ausência
de liberdade fez ruir todo o modelo soviético.
166
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 168 – 170.
167
Norberto Bobbio ilustrou nos seguintes termos: "chocamo-nos com esta contradição, que é a verdadeira pedra
de tropeço da democracia socialista (não se confunda com a social-democracia): através do método democrático
o Socialismo é inatingível; mas o Socialismo não alcançado por via democrática não consegue encontrar o
caminho para a transição de um regime de ditadura ao regime de democracia. Nos Estados capitalistas, o método
democrático, mesmo em suas melhores explicações, bloqueia o caminho para o Socialismo; nos Estados
socialistas, a concentração do poder tornada necessária para uma direção unificada da economia torna
extremamente difícil a introdução do método democrático". In: SOCIALISMO In: BOBBIO, Norberto(org.).
Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998. p. 1201.
51
modelo socialista. Anos e anos de isolamento e pouca comunicação impossibilitavam
previsões realistas. Reestabelecido o contato, ficou patente que o socialismo já não conseguia
competir com o capitalismo e estava defasado tecnologicamente.
O planejamento central foi simplesmente abandonado ou suplantado, como se nunca
tivesse existido. Resultado dessa ruptura histórica, ingressaram no capitalismo todos os países
da URSS, assim como os países do Terceiro Mundo168.
No Estado que não existem instituições que limitem o poder de um governo ou que um
governante possa exercer sua vocação autoritária, inevitavelmente todos os direitos e
garantias fundamentais estão em perigo. O totalitarismo é uma máquina de violação à
liberdade humana169.
1.2.6 Crise do Estado Social e Neoliberalismo
Os papéis do Estado Social, enquanto estatizador, intervencionista e implementador de
políticas públicas foi extremamente questionado nos anos oitenta do século vinte170. O Estado
do bem-estar-social começou a entrar em crise diante da impossibilidade de manutenção de
um modelo estatal que tudo provê aos cidadãos171.
Quanto mais as sociedades tornavam-se massificadas e burocráticas, menor era o
espírito liberal de inovação e livre iniciativa. Ou seja, os preceitos fundamentais das
revoluções liberais (direitos de liberdade e igualdade) forçaram uma atuação estatal sem
precedentes, por meio da prestação dos serviços públicos do Estado Social, que sem intenção
criaram o Estado burocrático172.
Capitaneado pelos EUA, o sistema capitalista tirou proveito dos erros ideológicos do
bloco socialista173. O maior problema suscitado foi a ausência de liberdade na URSS 174. O
168
Com exceção da Coréia do Norte, todos os países do mundo abandonaram o planejamento central ou a rígida
e extremada regulamentação. In: GREENSPAN, Alan. A era da turbulência: aventuras em um novo mundo.
Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2008. p. 12.
169
BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 201.
170
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 44 – 46.
171
“(...) na década de 70, ambos os modelos de Socialismo entram em crise: o Welfare State, promovido pelas
social-democracias, não consegue manter suas promessas diante da crise econômica, o "Socialismo real", por sua
vez, é obrigado a contar cada vez mais com seus aparelhos militares para manter o Status quo.” SOCIALISMO
In: BOBBIO, Norberto(org.). Dicionário de Política. 11ª ed. Brasília: UnB, 1998. p. 1196 – 1202.
172
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 168-170.
173
"(...) o mercado sempre solapará qualquer tentativa de controle." In: GREENSPAN, Alan. A era da
turbulência: aventuras em um novo mundo. Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2008. p. 58
174
Como anteriormente mencionado, as liberdades fundamentais foram o combustível das revoluções burguesas.
Anota Paulo Bonavides : "O marxismo contém um apelo à força, e a revolução socialista é, essencialmente a
revolução de uma classe. A ditadura do proletariado conduz a um socialismo violento, autoritário, policial, à
versão oriental do marxismo-leninismo-stalinismo, com que a Humanidade paga, à edificação do Estado
52
Neoliberalismo surgiu como alternativa com o enfraquecimento do Socialismo175. Com a
queda do Comunismo, foi restabelecida a democracia liberal nos países socialistas. Com a
democracia e as dificuldades naturais da transição de modelo, o neoliberalismo ganhou
terreno e adeptos nas sociedades que tudo recebiam do Estado. O neoliberalismo tentou
imprimir reformas que anulavam as conquistas dos Estados Sociais e Socialistas. Nas crises
econômicas o receituário neoliberal foi apontado como solução176.
Enquanto ideologia, o neoliberalismo prega o fim do Estado do bem-estar social, e
reposiciona o capitalismo em diversos aspectos, sempre de modo controverso177. A prática do
neoliberalismo é norteada fundamentalmente pela concepção do Estado Mínimo178.
Resumidamente, o neoliberalismo prega o enxugamento do Estado, ou seja, a retirada de sua
órbita de algumas responsabilidades179, que não mais deveriam ser estatais. As áreas básicas,
aonde deveriam estar efetivamente concentrados todos os esforços do Poder Público, são os
setores da saúde, educação e segurança.
Nos EUA, Alan Greespan comandou o Federal Reserve System – FED180 por vinte
anos, e como responsável pela condução da locomotiva do capitalismo, foi autor de uma
grande desregulamentação econômica181.
socialista, pesadíssimo tributo de sangue e sacrifício. (...) O pavor suscitado pela ameaça de destruição da
liberdade, em seu conceito liberal-burguês, foi, por sem dúvida, a arma poderosa de que a filosofia política
reacionária se serviu para embargar o progresso das ideias sociais." In: BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao
Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 180.
175
“(...)O capitalismo transforma-se ao tempo em que fracassam as experiências do chamado ‘socialismo real’ –
e isso o ‘reforça’.” In: GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2008. p. 127.
176
BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 35.
177
“O discurso neoliberal postula o rompimento da concepção do Estado do bem-estar.” In: GRAU, Eros
Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 127. O ideal
liberal efetiva direitos e garantias básicas aos cidadãos, enquanto as reformas neoliberais limitam ou excluem
direitos e garantias, afastando o direito do ideal liberal de inclusão. In: GRAU, Eros Roberto. A ordem
econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 57 e 128.
178
O Consenso de Washington foi o maior símbolo do movimento neoliberal para os países em desenvolvimento
e pregava a instituição de dez medidas de ajuste para os mesmos. O estado mínimo seria alcançado por meio das
seguintes medidas: a disciplina fiscal, a redução dos gastos públicos, a reforma tributária, os juros de mercado, o
câmbio de mercado, a abertura comercial, o investimento estrangeiro direto sem restrições, a privatização das
estatais, a desregulamentação das leis econômicas e trabalhistas e o direito à propriedade intelectual. Disponível
em: http://www.cid.harvard.edu/cidtrade/issues/washington.html. Acessado em: 20 de junho de 2011.
179
No Brasil, são exemplos reais dessa política a privatização dos setores mineral, de informática, de telefonia,
elétrico, portuário, financeiro e das malhas ferroviárias.
180
"A desregulamentação foi o grande feito pouco exaltado do Governo Ford. É difícil imaginar como nos
Estados Unidos os negócios eram engessados naquela época. Aviação civil, transporte rodoviário de cargas e de
pessoas, oleodutos, telefonia, televisão, corretagem de ações, mercados financeiros, instituições de poupança e
empresas de utilidade pública - todos esses setores eram monitorados, funcionando sob pesada regulamentação.”
In: GREENSPAN, Alan. A era da turbulência: aventuras em um novo mundo. Rio de Janeiro: Campus Elsevier, 2008. p. 5, 12, 271.
181
Alan Greespan descreve suas ideias sobre o livre mercado americano e sua capacidade de recuperação da
seguinte forma: "Nas últimas duas décadas, a economia americana se tornou cada vez mais resiliente a choques.
A desregulamentação dos mercados financeiros, a maior flexibilidade dos mercados de trabalho e, mais
53
Na Europa, as políticas de desestatização dos investimentos, a desregulamentação da
ação privada e a valorização do sistema de preços de mercado, foram apontadas como novos e
eficientes mecanismos do sistema capitalista e tiveram forte aceitação no mundo ocidental,
compondo uma liberalização econômica do neoliberalismo. Os Estados para gerarem
superávits primários, para o pagamento da dívida, deixariam de fazer grandes investimentos,
agora considerados ineficientes e inflacionários. Por parte do Legislativo vieram leis que
flexibilizaram ou extinguiram algumas regulamentações, sob o argumento de travamento
artificial do livre mercado. E por fim, a facilitação dos preços flutuantes, reflexo da melhor
operacionalidade dos sistemas econômicos. No velho continente ocorreu, de certo modo, uma
guinada de pensamento no que se refere aos déficits orçamentários, o que gerou uma redução
natural da capacidade estatal de investimento. Por conta de uma série de medidas de
integração econômica, o bloco econômico exigia certo equilíbrio, o que também facilitou a
convergência para a diminuição dos déficits. Já a questão trabalhista, não sofreu com o fator
integração, ficando a cargo de cada país manter ou reduzir a regulamentação laboral 182.
Diversas foram as ações empreendidas pelos países para se adequarem ao
reposicionamento do Estado enquanto agente econômico. Na Espanha, o reposicionamento
das funções estatais levaram a crença de que o Estado deveria prioritariamente atuar nas áreas
da saúde, segurança e educação. Já a Inglaterra se posicionou pela não participação do Estado
na produção de riquezas, havendo o processo de transferência/privatização das empresas à
iniciativa privada. Na França e na Coréia do Sul, as privatizações transcorreram por meio da
venda pulverizada no mercado acionário, destinado aos trabalhadores e pequenos poupadores.
Em Portugal se optou pela venda selecionada, ou seja, de algumas empresas consideradas
pouco eficientes, para o reforço das consideradas eficientes. No Japão, os recursos obtidos
com as empresas vendidas foram destinados para o equilíbrio financeiro do Estado183.
O neoliberalismo não pode ser confundido com o fenômeno da globalização, são
movimentos isolados que por vezes convergiram seus interesses184. O neoliberalismo foi
imposto e moldado para determinados Estados, se utilizando do fenômeno da globalização
recentemente, os grandes avanços da tecnologia da informação aumentaram nossa capacidade de absorver
rupturas e de nos recuperarmos do choque" - Audiência Pública, na Comissão de Bancos do Senado em
Setembro de 2001. In: GREENSPAN, Alan. A era da turbulência: aventuras em um novo mundo. Rio de
Janeiro: Campus - Elsevier, 2008. p. 7.
182
FERNANDES, André Eduardo da Silva. A Liberalização Econômica e as políticas de Centro-esquerda
Européia. Brasília: Senado Federal - Consultoria Legislativa, 2001.
183
SOUTO, Marcos Juruena Villela. O programa Brasileiro de Privatização de Empresas Estatais. Revista
de informação legislativa, v.28, nº 110, abr/jun de 1991. p. 266.
184
GRAU, Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008.
p. 271.
54
para se apresentar como um fenômeno irreversível185. A globalização financeira186 de fato se
utilizou do neoliberalismo para ganhar força legal.
A integração da economia mundial é apontada como culpada no aumento do número
de crises, do aumento de seus impactos, e de seu alcance geográfico. É nas crises que os
setores privados necessitam do Estado Social - intervencionista187. As crises econômicas
revelam problemas imediatos numa sociedade capitalista, e é o momento onde o processo de
desenvolvimento socioeconômico fica mais fragilizado188. Existem teóricos que afirmam a
necessidade de intervenção estatal para evitar, minimizar e acabar com as crises cíclicas do
capitalismo; enquanto que de modo diverso, outros creem que se o Estado não intervém,
naturalmente o livre mercado se equilibra e se reestabelece189.
Se os reajustes salariais discrepantes, acrecidos do não incremento da produtividade e
do aumento do endividamento, acabaram por colocar em xeque o modelo estatal de
intervenção econômica, o neoliberalismo se propôs a corrigir os excessos do Estado do bemestar europeu e norte-americano. Serviu ainda para a atuação de uma desregulamentação na
América Latina. Assim, uma teoria que originalmente serviria para reestabelecer um padrão
185
"A globalização é um fato histórico; o neoliberalismo, uma ideologia." In: GRAU, Eros Roberto. A ordem
econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 55.
Tecnicamente, a informática autorizou transações comerciais instantâneas – por vezes ainda não reguladas em
determinados países.
186
Circulação ilimitada de capitais, por meio de bolsas de valores on-line.
187
“Nunca o Estado social teve tamanha ductilidade e atualização para subjugar as crises. A conjuntura política
do Brasil constitucional faz o advento desse Estado não só indeclinável, senão deveras imperativo." In:
BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 35.
Apontamentos de Eros Grau recordam que ocorreu aumento do desemprego, exclusão social, baixas taxas de
crescimento econômico, dentre outros fatores, enquanto ainda assim se defendem os seguintes preceitos:
desregulamentação dos mercados domésticos, facilidade de ingresso e saída de capitais, fim das barreiras
comerciais, eliminação de subsídios e protecionismo (para os outros), flexibilização e diminuição dos direitos
trabalhistas. Ou seja, os resultados sociais foram desastrosos, os pedidos crescentes, e os resultados só
beneficiando pouquíssimos. Lembra o autor que realmente ocorreu o desmoronamento de economias
inflacionárias e de enormes estruturas keynesianas (para pior, na opinião dele) ao custo do emprego de milhões.
Eros usa o exemplo da Inglaterra, laboratório do neoliberalismo, como o exemplo de diversos problemas
decorrentes da utilização da desregulamentação geral da sociedade inglesa. In: GRAU, Eros Roberto. A ordem
econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 53 – 55.
188
A capacidade da economia americana de se reorganizar pode ser assim descrita: “(...) a desregulamentação
preparou o cenário para uma enorme onda de destruição criativa durante a década de 1980 - o desdobramento da
AT&T e de outros dinossauros, o nascimento de outros setores, como os de computação pessoal e de entregas
expressas, o boom de fusões e aquisições em Wall Street e a reinvenção das empresas, que seriam marca
registrada da era Reagan. E, em última instância, a desregulamentação também contribuiu em muito para o
aumento da flexibilidade e da resiliência da economia." In: GREENSPAN, Alan. A era da turbulência:
aventuras em um novo mundo. Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2008. p. 67 - 68.
189
Alan Greenspan acredita na teoria da destruição criativa de Joseph Schumpeter. Tal teoria preceitua que nas
crises surgem as grandes ondas de inovação, realocação de capital para setores de maior produtividade relativa e
crescimento econômico sustentado da economia como um todo. Como presidente do banco central americano,
Greenspan desempenhou um bom papel na crise imobiliária dos EUA nos anos 80, e na crise das empresas
pontocom no fim da década de 90. Como não existia a ‘destruição criativa’ na Rússia, não existia o anseio
coletivo pela renovação – inerente à competição capitalista. In: GREENSPAN, Alan. A era da turbulência:
aventuras em um novo mundo. Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2008. p. 6 e 122 e CARVALHO, Horácio
Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1976. p. 24.
55
básico de desenvolvimento social, sem excessos, foi utilizada em regiões de desiguais níveis
de desenvolvimento econômico e social190.
Inicialmente, as políticas de estatização do Estado Social mostraram-se positivas (do
ponto de vista econômico), todavia sua utilização excessiva acabou contraprudente, já que
diminuiu a produtividade geral da economia, não aumentou as exportações, nem contribuiu
para a competitividade exigida nos novos tempos. Nesse sentido ocorreram debates que
posicionaram pela venda de algumas empresas onde já não se fazia necessário o controle
estatal, a redução do excedente de mão de obra em outros empreendimentos, o controle
salarial para o equilibrio dos salários com os da iniciativa privada. Destaque também para a
necessidade de um choque de gestão, já que as práticas gerenciais das empresas estatais
mostravam-se ultrapassadas nos quesitos produtividade e rentabilidade191.
Desse modo, a intervenção estatal desse período diz respeito à retirada ou saída do
Estado da atividade econômica em sentido estrito – intervenção direta. Entretanto, tal
reposicionamento exigiu que os Estados reforçassem sua atuação na atividade econômica em
sentido amplo, por meio da regulação dos agentes privados. O câmbio ideológico foi forte
para algumas nações européias, que viram alguns setores econômicos deixarem de ser
desenvolvidos por empresas estatais para dar lugar a empresas privadas, que legalmente
desejam lucrar no exercício regular de suas atividades192.
A privatização foi utilizada com frequência em duas situações: i) na venda de
empresas estatais que atuavam em setores privados e ii) na venda de empresas estatais
prestadoras de serviço público. Eros Grau anota que ocorre diferenciação entre essas duas
privatizações, o que inviabiliza a generalização do termo privatização. O noticiário político
relatou que algumas empresas foram vendidas por serem inoperantes, outras para se fazer
caixa, outras pela nova realidade econômica, outras pelo reposicionamento do papel do
190
Alguns países da América Latina não conseguiram garantir para seus cidadãos direitos e garantias básicas,
conquistadas no início do século XX, sob inspiração liberal, pelos povos dos países desenvolvidos. In: GRAU,
Eros Roberto. O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 139.
191
MYRO, R.. La empresa publica en la economia española (1940 - 1985). Revista de Historia Económica.
Espanha. v. 5. 1987. p. 378.
192
No ano de 1987 as empresas públicas na Espanha detinham aproximadamente 9% do PIB nacional e
empregavam 7% da mão de obra assalariada. Na década de oitenta, as empresas estatais espanholas se
concentravam na atuação nos setores de transportes, comunicações, energia, água, indústrias manufatureiras e
instituições financeiras. Destaca-se que as intervenções estatais poderiam ser consideradas baixas, se comparadas
com a média europeia, como nos setores de transporte e energia. In: MYRO, R.. La empresa publica en la
economia española (1940 - 1985). Revista de Historia Económica. Espanha. v. 5. 1987. p. 371-373.
56
Estado. Assim, generalizar o movimento político que levou a cabo a venda de centenas de
empresas estatais numa única explicação não se apresenta correto193.
Com a retirada do Estado da atuação direta na atividade econômica, foi necessária a
criação de regulamentação para os novos cenários que surgiam com o retorno da iniciativa
privada para os setores que haviam se tornado reduto das empresas públicas. Tais alterações
elevaram de patamar as Agências Reguladoras. As agências atuam de modo complementar
aos três poderes quando: i) desempenham as proposições e políticas públicas do poder
executivo, ii) regulamentam instruções técnicas aos agentes econômicos de sua competência,
e iii) obedecem e regulam as normas emanadas do parlamento.
Outro fenômeno observado nesse período foi a desregulamentação dos setores
econômicos do setor privado194. Quando a burocratização excessiva começou a atrapalhar o
alto desempenho das empresas privadas, o neoliberalismo se apresentou como opção
ideológica que reposicionaria o Estado no sentido de eliminar as regulamentações já
existentes, que de algum modo atravancassem a expansão da livre iniciativa.
No que se refere à infra-estrutura, os países continuam a investir somas consideraveis
na expansão dos seus sistemas de transportes e energia. Assim, rodovias, portos, aeroportos e
ferrovias (de carga, de passageiros, de alta velocidade, e urbanos), foram criados e expandidos
para que a circulação das mercadorias e pessoas se desse de modo cada vez mais barata,
eficiente e veloz. Os sistemas energéticos nacionais (fontes de geração, linhas de transmissão
e distribuição, interconexão de sistemas, gasodutos e oleodutos), tiveram uma expansão sem
precedentes na história. Foram acrescidas ao repertório de infra-estrutura nacional às
conexões por satélite e interoceánicas de telefonia e internet banda larga.
Por vezes, a infra-estrutura nacional obteve investimentos privados. Cada país delimita
por meio da regulação quais dos setores mencionados são exclusivamente públicos, privados
ou mistos. Assim, os investimentos privados em infra-estrutura podem ser tolerados, tolerados
parcialmente ou não tolerados, dependendo da regulação normativa do direito posto de cada
nação.
Não ocorreu o abandono da intevenção estatal na modalidade fomento à iniciativa
privada. O neoliberalismo ideologicamente prega a abertura comercial e o fim das barreiras
internacionais ao livre comércio internacional, entretanto aceita que os Estados mantenham as
políticas fiscais, tributárias e financeiras para atração de empresas. Ocorre aqui uma distorção
193
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 287 – 289.
194
GREENSPAN, Alan. A era da turbulência: aventuras em um novo mundo. Rio de Janeiro: Campus Elsevier, 2008. p. 12 , 67 – 68 e 271.
57
no Estado Social, enquanto os valores destinados à manutenção dos sistemas escolar e de
saúde foram mantidos ou reduzidos, e todos os demais setores sociais sofreram cortes, os
valores destinados à atração e manutenção de empresas ou empreendimentos comerciais ou
industriais, tiveram seus valores expandidos. O neoliberalismo não é contrário aos incentivos
e fomentos fiscais no desenvolvimento da livre iniciativa195.
Ainda que o planejamento e os outros instrumentos de intervenção estatal tenham sido
combatidos ou reformulados, o Estado Social ainda é a meta máxima de diversos países em
desenvolvimento, e a realidade de quase todos os países desenvolvidos196.
Compreendido a evolução histórica do Estado Contemporâneo e de seu papel na
promoção dos fatores e recursos econômicos nacionais, fica evidenciado que o liberalismo foi
um movimento político e econômico que efetivou uma série de direitos fundamentais
políticos. A técnica constitucional da separação dos poderes efetivamente impediu a atuação
do Estado, e garantiu aos agentes privados uma atuação sem amarras.
Por seu turno, o Socialismo foi uma ideologia social e econômica que politicamente se
opunha à debilidade do Estado liberal, e foi responsável por uma série de conquistas sociais
que serviriam de parâmetro para os câmbios no sistema capitalista.
Já o Estado Social é caracterizado por seu papel de agente transformador, e que seu
caráter intervencionista foi a resposta capitalista ao crescimento do socialismo. O
desenvolvimento das funções estatais materialmente efetivou o direito liberal da igualdade
formal.
E por fim, fica delimitado que o excesso de intervenção do Estado Social e o
esfacelamento político da URSS deram margem ao desenvolvimento da teoria neoliberal, que
alterou a formatação do Estado Contemporâneo.
195
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 46-59.
196
SCOTT, P. H. R.. Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 61.
58
Capítulo 2 Evolução da Ordem Econômica Brasileira
Compreendida a transformação do Estado Liberal em Estado Social, com os influxos
das crises capitalistas e da pressão ideológica exercida pelo bloco socialista, passemos ao
estudo da evolução do papel do Estado brasileiro na economia por meio da evolução da
Ordem Econômica Constitucional.
O estudo da evolução da Ordem Econômica Constitucional percorre a análise das oito
Constituições Federais que o Brasil teve, experimentando mudanças institucionais que
alteraram o ambiente econômico nacional. Ao longo dos anos, o país passou por grandes
transformações sociais e econômicas, e todo o correr da história refletiu na feitura das Cartas
Federais. Enquanto a primeira Constituição foi feita quando ainda éramos um Império e data
de 1824, a atual foi elaborada na última redemocratização enfrentada pelo Brasil e é
conhecida como Constituição Cidadã, datando de 1988. O Estado brasileiro transformou-se,
de um típico Estado liberal burguês para um denominado Estado Social197.
Fio condutor desse capítulo são as implicações da Crise do Estado Social e as
mudanças do neoliberalismo, na elaboração e atual formatação da Ordem Econômica. Por
meio de uma descrição sistemática e integrada dessa evolução histórica, pretendemos
averiguar qual o papel reservado ao Estado na promoção do desenvolvimento nacional.
A análise da Ordem Econômica nas Constituições ajuda na compreensão do atual
estágio do capitalismo nacional, pois foi através da mudança dos conceitos jurídicos inerentes
à ordenação do ambiente econômico que o atual Estado brasileiro tomou forma.
2.1 As Constituições Imperial e Republicana
Fruto da independência do Brasil, a Constituição do Império não rompeu o passado
absolutista, apenas quebrou o pacto colonial entre o Brasil e Portugal. A inclusão do poder
moderador manteve a tradição autoritária da política portuguesa, e com isso a plenitude dos
direitos liberais ficaram latentes198.
A Constituição de 1824 foi outorgada pelo imperador Dom Pedro I e era fortemente
influenciada pelos ideais políticos da Europa. Apregoava a divisão e harmonia dos três
poderes e a criação de um quarto, o moderador. Manteve o país dividido em províncias,
administradas por presidentes nomeados pelo rei. Tal característica fazia com que a unidade
197
FERRAZ JUNIOR, T. S.. Constituição Brasileira e Modelo de Estado: Hibridismo Ideológico e
Condicionantes Históricas. São Paulo: Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, 1998. p. 123-147.
198
REALE, Miguel. Momentos decisivos do constitucionalismo brasileiro. Revista de informação legislativa,
v.20, nº 77, jan/mar de 1983. p. 59.
59
nacional fosse competência de um homem, e não do consenso dos representantes do povo199.
Assim, o Brasil importou o modelo liberal, adaptando-o para a realidade local200.
O direito de propriedade refletia a delimitação da atuação do Estado, no caso das
constituições liberais na anulação da atuação estatal, separando a sociedade do Estado. Tal
princípio também modificava as relações de poder, já que a propriedade serviu de padrão nos
primeiros sistemas eleitorais – voto censitário201. No liberalismo, para votar e ser votado eram
considerados o patrimônio do cidadão202.
Diferentemente de outras tantas nações, geradas a partir de Assembleias Constituintes
Revolucionárias decorrentes das revoltas de independência203, o Estado brasileiro surgiu de
uma Constituição formal204. Na verdade, o Brasil é fruto indireto de uma revolução liberal
portuguesa205.
O conceito de Estado no Brasil é muito peculiar. Os portugueses que aportaram no
Brasil importaram seu aparato estatal, sem que aqui existisse uma sociedade regular.
Naturalmente o Estado é a criação cultural de um povo, entretanto a sociedade brasileira é
criação do aparato estatal português206. Importante ressaltar que a formatação do Estado
199
Para maiores detalhes desse processo histórico ver FAUSTO, B.. História Concisa do Brasil. 2ª ed. São
Paulo: Universidade de São Paulo, 2009. p. 79 - 82.
200
FLORES, A. V.. El Libealismo Constitucional en la Fundación del Imperio Brasileño. Historia
Constitucional, v. 6. Espanha. 2005.
201
BONAVIDES, P.. A Constituição do Império. Revista de informação legislativa, v.24, nº 94, abr/jun de
1987. p. 11. Os arts. 92 – 95 instituíam faixas de renda para o exercício do voto. Disponível aqui:
https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao24.htm
202
FERNÁNDEZ SARASOLA, Ignacio. Constitucionalismo y Propriedad. Revista Historia Constitucional,
n.2. Espanha, 2001. p. 217-218.
203
A conceituação moderna, que também abarca as descrições históricas de câmbio constitucional pode ser
entendida por: "Se e quando houver ruptura na cadeia de sustentação do sistema - no caso de uma revolução
vitoriosa, por exemplo -, a velha ordem, globalmente considerada, desaparecerá porque terá sido trocada a norma
básica que lhe conferia os atributos da juridicidade - fundamento, eficácia e vigência -, passando a vigorar, como
direito novo, com o mesmo fundamento de validade, não apenas as normas editados pelo poder recémconstituído, mas também aquelas que, embora positivadas antes do fato revolucionário, e em consonância com
os valores então prevalecentes, admitam recepção pelo sistema emergente ou leitura conforme a nova ordem
estabelecida." In: BRANCO, P. G. G. ; COELHO, I. M. ; MENDES, G. F. . Curso de Direito Constitucional.
4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 47.
204
Caio Prado Jr. acredita que houve uma forte ruptura na emancipação política brasileira, em 1822, PRADO JR,
Caio. Evolução política do Brasil: Colônia e Império. 10 ed. São Paulo: Brasiliense. p. 47 – 48.
205
Tércio Sampaio explica que: "Pode-se dizer que o Brasil nasceu sob a égide de uma constituição formal. Isto
é, desde o início de sua existência independente, o Estado brasileiro foi um Estado constitucional, cujo processo
constituinte surgiu como um desdobramento da Revolução Liberal de O Porto, de 1820 que, por sua vez, era uma
conseqüência da Revolução Francesa." In: FERRAZ JUNIOR, T. S.. Constituição Brasileira e Modelo de
Estado: Hibridismo Ideológico e Condicionantes Históricas. São Paulo: Revista da Procuradoria Geral do
Estado de São Paulo, 1998. p. 123-147. No mesmo sentido: FAUSTO, B.. História Concisa do Brasil. 2ª ed.
São Paulo: Universidade de São Paulo, 2009. p. 70 - 74; e GOMES, Laurentino. 1808 - Como uma rainha louca,
um príncipe medroso e uma corte corrupta enganaram Napoleão e mudaram a história de Portugal e do Brasil. 3ª
ed. São Paulo: Planeta, 2009. p. 269 – 280.
206
"Há uma observação de Alceu de Amoroso Lima, de que o Brasil teve Estado antes de ter sociedade. (...)
Praticamente 50 anos depois da descoberta, o Brasil já tinha, nos rudimentos, um aparelho de Estado, uma
organização de governo, logo trazida e implantada pelos portugueses na nova terra. Apesar dessa formação
60
brasileiro teve forte influência portuguesa, mesmo depois da independência207.
Na vigência da Constituição Imperial, no ano de 1850 foi editado o Código Comercial,
reunindo uma série de normas dispersas do período colonial, e trazendo uma série de
inovações para o direito empresarial - como a autorização e a demilitação do funcionamento
das companhias. Nesse mesmo ano foi proibido o tráfico de escravos no país e editada a Lei
de Terras208.
Mesmo não sendo uma Constituição verdadeiramente revolucionária, vigorou por
sessenta e cinco anos - a mais duradoura, e recebeu uma única emenda. A Constituição
Imperial não obtinha respaldo na realidade política nacional, especialmente por conta da
existência do poder moderador209. No Brasil, o liberalismo só seria efetivamente
constitucionalizado em 1891, com a instituição da República210.
Dois anos após a queda da Monarquia e a proclamação da República, promulgou-se
uma nova Constituição, a Republicana de 1891. Nesse evento histórico, mais uma vez o
Brasil se mostrou um país peculiar. Apesar da existência de um movimento republicano, esse
não se mostrava essencialmente popular e democrático211. Na formatação do federalismo
brasileiro, foi o ente central que delimitou as funções dos estados membros212.
precoce de um aparelho de Estado, a capacidade de mobilização política da sociedade desenvolveu-se de forma
mais lenta e mais restrita. Ou seja, o Estado que nasce constitucionalmente em 1824 internalizou e consolidou as
estruturas monárquicas oriundas do proclamado Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves de 1815,
favorecendo sua centralização precoce." In: FERRAZ JUNIOR, T. S.. Constituição Brasileira e Modelo de
Estado: Hibridismo Ideológico e Condicionantes Históricas. São Paulo: Revista da Procuradoria Geral do
Estado de São Paulo, 1998. p. 123-147.
207
Outro exemplo clássico de como Portugal influenciou concretamente a formatação do Estado brasileiro,
especialmente da burocracia, pode ser encontrado no capítulo A transformação In: GOMES, Laurentino. 1808:
como uma rainha louca, um príncipe medroso e uma corte corrupta enganaram Napoleão e mudaram a História
de Portugal e do Brasil. 3ª ed. São Paulo: Planeta, 2007. p. 191 – 203.
208
Percebe-se que foi um ano bastante produtivo do ponto de vista legislativo, onde o Estado normatizou e
regulou três assuntos delicados e cruciais no funcionamento do reino. In: FAUSTO, B.. História Concisa do
Brasil. 2ª ed. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2009. p. 108. A Lei nº 601 de 18-09-1850, Lei das Terras
"dispondo sobre as terras devolutas do Império e acervos das que são possuídas por título de sesmaria sem o
preenchimento das condições legais, bem como por simples título de posse mansa e pacífica" In: DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella. 500 anos de direito administrativo brasileiro. Salvador: Revista da Procuradoria Geral
do Estado da Bahia, v. 26, n. 2, 2000. p. 29 - 54.
209
Aos liberais desagradava o caráter absolutista, aos republicanos desagradava à monarquia, e aos federalistas
desagradava o centralismo político. In: BONAVIDES, P.. A Constituição do Império. Revista de informação
legislativa, v.24, nº 94, abr/jun de 1987. p. 9.
210
O art. 178 da Carta Imperial alertava que as alterações relativas aos limites, as atribuições respectivas dos
Poderes Políticos, e aos direitos políticos e individuais dos cidadãos, eram consideradas alterações materiais e
requeriam um rito especial, enquanto as matérias formalmente constitucionais não exigiam maiores dificuldades.
Artigo avançado para a época. In: BONAVIDES, P.. A Constituição do Império. Revista de informação
legislativa, v.24, nº 94, abr/jun de 1987, p. 7 - 14.
211
LEOPOLDINO DA FONSECA, João Bosco. Direito Econômico. 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p.
106 - 108. Para maiores detalhes do processo histórico ver FAUSTO, B.. Historia Concisa do Brasil. 2ª ed. São
Paulo: Universidade de São Paulo, 2009. p. 127 - 133.
212
"Na verdade, a introdução do regime federativo veio ao encontro das oligarquias políticas regionais, cujo
poder se confirmou e se fortaleceu. Houve assim mais uma coincidência de propósitos: importava-se um modelo
61
As duas primeiras Constituições brasileiras podem ser classificadas como liberais,
apesar de apresentarem algumas peculiaridades. Se o liberalismo era contrário ao poder
monárquico centralizador, encontrou no federalismo descentralizado, e no frágil
presidencialismo republicano brasileiro, um rico campo para se fortalecer - na medida que a
Monarquia deu lugar a um regime instável, do ponto de vista político.
As mudanças propiciadas pela Constituição Republicana alteraram substancialmente o
regime político e a forma de organização do Estado brasileiro213. Foram inseridas na Carta a
iniciativa de lei ao presidente da república, assim como garantido para o mesmo o direito de
veto, bem como o comando supremo das forças armadas.
Ocorreu mudança no trato da propriedade, especificamente no que se refere à
propriedade do subsolo. Tal alteração ficou caracterizada pelo acréscimo da propriedade
acessória à principal, ou seja, o proprietário também seria detentor do subsolo. Entretanto, a
Constituição limitou o direito a propriedade acessória se alguma lei decretasse a utilidade
industrial sobre algum domínio privado214.
A decretação de utilidade pública inicia a possibilidade do Poder Público tornar-se
agente econômico. Não se vislumbrou um caráter nitidamente intervencionista, mas foi na
Constituição de 1891 que apareceu a possibilidade do Estado intervir na propriedade privada por meio do interesse público legalmente constituído. Assim, manteve-se o caráter liberal da
propriedade apesar da nova limitação legal, considerada a propriedade utilidade legal 215.
externo, desta feita do constitucionalismo norte-americano, para respaldo de uma situação local que, por seu
intermédio, se justificava. A República e as elites republicanas que estiveram presentes à Constituinte de 1890
emergiram de dentro do aparelho de Estado e ali se impuseram. O novo regime presidencialista, sob o signo do
federalismo republicano, implantou um regime político descentralizado, sob controle de partidos regionais,
representativos de oligarquias estaduais dominantes e coordenados nacionalmente pelo Presidente da
República."(grifo nosso) In: FERRAZ JUNIOR, T. S.. Constituição Brasileira e Modelo de Estado:
Hibridismo Ideológico e Condicionantes Históricas. São Paulo: Revista da Procuradoria Geral do Estado de São
Paulo, 1998. p. 123-147.
213
ROCA, Javier García. Del Principio de la División de Poderes. Revista de Estudios Políticos. Núm. 108.
Espanha. Abril-Junio 2000. p. 53.
214
O § 17, do art. 72, da Constituição Republicana afirmava: “O direito de propriedade mantém-se em toda a sua
plenitude, salva a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante indenização prévia. As minas
pertencem aos proprietários do solo, salvas as limitações que forem estabelecidas por lei a bem da exploração
deste
ramo
de
indústria.”
Disponível
em:<
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao91.htm>. Acessado em: 19 de fevereiro
de 2009.
215
A designação dos casos de desapropriação para utilidade pública geral ou municipal do art. 35, do Decreto n.
353, de 12 de julho de 1845, foi regulamentada pelo Decreto nº 4.956, de 9 de Setembro de 1903, que aprovou o
regulamento de consolidação e modificação do processo sobre as desapropriações por necessidade ou utilidade
pública. As desapropriações por necessidade pública ocorreriam nos seguintes casos: i) Defesa do Estado; ii)
Segurança pública; iii) Socorro público em tempo de fome, ou outra extraordinária calamidade; e iv) Salubridade
pública. E as desapropriações por utilidade pública nos seguintes casos: i) Construção de edifícios e
estabelecimentos públicos de qualquer natureza que sejam;
ii) Fundação de povoações, hospitais e casas de
caridade, ou de instrução; iii) Aberturas, alargamentos, ou prolongamentos de estradas, ruas, praças e canais; iv)
Construção de pontes, fontes, aquedutos, portos, diques, raes, pastagens, e de quaisquer estabelecimentos
62
Se no período monárquico não existia o controle jurisdicional sobre a Administração
Pública, na República a justiça passou a se balizar na força da jurisprudência, na construção
judicial por meio das decisões. Com influência da common law Norte-americana, a
administração brasileira se submeteu ao controle judicial. Por influência francesa, de regime
especial administrativo, surgiu no Brasil o regime jurídico próprio, ganhando o direito
administrativo pátrio sua autonomia216.
Paulo Henrique Rocha Scott anota que no Brasil o liberalismo foi implantado pela e
para a perpetuação de uma elite agrária no poder, gerando um sistema já viciado de
concentração de renda, riquezas e produção - fatores ainda não presenciados nos EUA e
Europa217. Com o passar dos anos, outros eventos tornariam a Carta discrepante da realidade
social e ultrapassada: a divisão de competências entre a União e os estados membros, o
crescimento dos sindicatos e o surgimento partidos políticos de extrema esquerda e direita218.
2.2 As Constituições da Era Vargas
A Revolução de 1930 foi um rearranjo das forças políticas nacionais219. Com a
chegada ao poder de Getúlio Vargas, de nítido viés nacional-intervencionista, cria-se o
ambiente de maior intervenção na propriedade.
Quando promulgada, a Constituição de 1934 inovou ao instituir a Ordem Econômica
no corpo constitucional, tendo ainda forte caráter social e desenvolvimentista. Pela primeira
vez na história do constitucionalismo brasileiro apareceu o título ‘Da Ordem Econômica e
Social’, que tinha por base os princípios da Justiça e as necessidades da vida nacional, de
modo que possibilitasse a todos existência digna.
Concomitantemente a previsão constitucional da intervenção do Estado na Ordem
Econômica e na Social, o direito administrativo ganhou novo impulso. Dentre os novos
institutos administrativos relevantes instituídos nesse período destacam-se: a criação de
estatuto funcional dos servidores públicos, o início dos concursos públicos nas repartições, e a
responsabilização regressiva para funcionários que cometessem erros. Devido aos novos
destinados à comodidade ou servidão pública; e v) Construções, ou obras destinadas à decoração ou salubridade
pública. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 500 anos de direito administrativo brasileiro. Salvador:
Revista da Procuradoria Geral do Estado da Bahia, v. 26, n. 2 , 2000. p. 29 - 54.
216
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 500 anos de direito administrativo brasileiro. Salvador: Revista da
Procuradoria Geral do Estado da Bahia, v. 26, n. 2, 2000. p. 29 – 54.
217
SCOTT, P. H. R.. Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 44.
218
REALE, Miguel. Momentos decisivos do constitucionalismo brasileiro. Revista de informação legislativa,
v.20, nº 77, jan/mar de 1983. p. 62.
219
FAUSTO, B.. História Concisa do Brasil. 2ª ed. São Paulo: Universidade de São Paulo, 2009. p. 185-217.
63
papéis desempenhados pelo Estado, cresceram de modo significativo os poderes de polícia,
que antes se limitavam à segurança pública. Nesse período também surgiram diversas
autarquias, que por desempenham papéis específicos são integrantes da Administração
indireta220.
A Administração brasileira diante de significativas alterações, passou a se pautar por
valores e princípios, se afastando da simplicidade da lei formal221.
Passada a Primeira Guerra Mundial, os esforços para a reconstrução dos países e os
anseios das sociedades e do estado haviam mudado. Ficou difícil sustentar o Estado Liberal de
outrora. O Brasil igualmente passaria por grandes transformações. As conversões ocasionadas
pela Primeira Guerra Mundial geraram um novo impulso industrial, modificando o jogo
político brasileiro. A Revolução de 1930 retira o poder das oligarquias agrícolas, e eleva o
setor industrial e o movimento trabalhista a outros patamares.
Essa reformulação socioeconômica teve reflexos nas estruturas jurídicas e políticas do
Brasil. A economia passou a ser guiada pelo nacionalismo e intervenção estatal. Na
concepção da Constituição de 1934, o Estado passa a ser um agente econômico, atuando
fortemente na busca pelo desenvolvimento nacional222.
Em seu art. 117, pregou que por meio de lei seria promovido o fomento da economia
popular, o desenvolvimento do crédito e a nacionalização progressiva dos bancos de depósito.
Igualmente providenciaria sobre a nacionalização das empresas de seguros em todas as suas
modalidades, devendo as empresas estrangeiras que já operassem no Brasil constituir-se em
sociedades brasileiras.
220
Nesse período que o Direito Administrativo brasileiro ganhou impulso, diversos foram os institutos franceses
importados: conceituação de serviço público, a teoria dos atos administrativos, da responsabilidade civil do
Estado, da submissão da Administração ao princípio da legalidade, o instituto da concessão, e a autonomia do
regime jurídico do direito público derrogatório. Por influência italiana, o Brasil conheceu e adotou: o mérito do
ato administrativo, a autarquia, a entidade paraestatal, e a conceituação do interesse público. Por influência
norte-americana vieram: o sistema de jurisdição una, o mandado de segurança e de injunção e o princípio do
devido processo legal. A discricionariedade administrativa veio dos conceitos jurídicos indeterminados - com
influência alemã, portuguesa e espanhola. Enquanto que a função social da propriedade, inicialmente utilizada
para a reforma agrária, foi de influência da Igreja Católica. De criação brasileira, pode-se mencionar a
conceituação de bem público (art. 66 do Código Civil de 1916), os instrumentos da regularização de terras
públicas, a conceituação das terras devolutas, a legitimidade da posse e processo de discriminação, e as terras
indígenas, reservadas e da marinha. Fato relevante foi a incorporação no direito positivo de institutos dos
contratos, da teoria dos fatos do príncipe, da imprevisão e do fato da Administração, e depois a teoria dos atos
administrativos. In: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 500 anos de direito administrativo brasileiro.
Salvador: Revista da Procuradoria Geral do Estado da Bahia, v. 26, n. 2, 2000. p. 29 – 54.
221
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 500 anos de direito administrativo brasileiro. Salvador: Revista da
Procuradoria Geral do Estado da Bahia, v. 26, n. 2, 2000. p. 29-54.
222
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 67 – 68.
64
Na área trabalhista a Carta de 1934 instituiu a Justiça do Trabalho para dirimir
questões entre empregadores e empregados, além da vedação da discriminação salarial,
salário mínimo, jornada de oito horas, proibição do trabalho infantil, repouso semanal, férias
remuneradas, e indenização por demissão sem justa causa.
Diferentemente da primeira Constituição republicana, por disposição legal da Carta
de 1934, as riquezas minerais não seriam de mesma disponibilidade que as do solo. O
caminho adotado para a exploração do subsolo de modo industrial seria mediante autorização
ou concessão federal, na forma da lei223. Tal alteração, modificou a exploração mineral e
futuramente influenciaria o desenvolvimento da indústria do Petróleo. Nesse período foi
elaborado o inédito Código de Minas, que regulava toda a cadeia exploratória do setor.
Correndo pelo caminho do nacionalismo, o Governo Vargas inseriu a exigência de
que as autorizações ou concessões federais seriam liberadas para empresa nacional ou
empresa constituída no Brasil, cabendo ao proprietário da terra a prioridade sobre a
exploração ou na co-participação nos dividendos.
Merece destaque que o governo era autorizado pela Constituição a monopolizar
determinada atividade econômica ou industrial por motivo de interesse público e mediante lei.
Assim, o Estado Brasileiro, comprovado o interesse nacional, poderia, por meio de lei e
indenizando os envolvidos, monopolizar dada área econômica ou industrial.
O consenso revolucionário que deu sustentação ao processo revolucionário em 1930,
logo se esvaziaria pela divergência entre o Integralismo (movimento fascista) e a Aliança
Nacional Libertadora (movimento comunista), forçando Vargas a tomar posições
antidemocráticas224. Dentro de pouco tempo a Constituição de 1934 foi extinta e o Congresso
Nacional dissolvido, por ocasião do crescimento dos conflitos ideológicos no Brasil.
No segundo golpe de estado deflagrado por Getúlio Vargas, em 1937, foi inaugurado o
Estado Novo. Sem Assembleia Constituinte, Francisco Campos elaborou a nova Constituição
e Getúlio Vargas a outorgou. Em tese, diferentemente da Constituição de 1934, o Estado não
mais interviria diretamente na economia, e sim indiretamente – coordenando-a. Os resultados
223
O art. 118, da Carta de 1934, dizia: “As minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'água,
constituem propriedade distinta da do solo para o efeito de exploração ou aproveitamento industrial.” Disponível
em: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constitui%C3%A7ao34.htm . Acessado em: 18 de
junho de 2011.
224
"A radicalização político-ideológica entre 1934 e 1937, provocada em grande parte pela mobilização de
massa oriunda do Integralismo, e da Aliança Nacional Libertadora, de 1935, sob controle do Partido Comunista,
solapou o consenso revolucionário de 1930, esvaziando-lhe o ideário liberal e reforçando as tendências
autoritárias. Legitimou-se, assim, o golpe militar e frustraram-se as expectativas de alternância na sucessão de
Getúlio Vargas em 1938." In: FERRAZ JUNIOR, T. S.. Constituição Brasileira e Modelo de Estado:
Hibridismo Ideológico e Condicionantes Históricas. São Paulo: Revista da Procuradoria Geral do Estado de São
Paulo, 1998. p. 123-147.
65
práticos da Carta de 1937 foram: i) a centralização do poder e autoritarismo, ii) o
esvaziamento do debate político-partidário, e iii) a criação do Estado paternalista e de um
forte corpo burocrático. O esvaziamento da democracia brasileira era patente, ocorrendo
interferência nos assuntos privados de modo incontestável por parte da máquina estatal
comandada por Vargas.
Os assuntos econômicos ficavam a cargo do Conselho de Economia Nacional225,
também comandado pelo presidente226. Ou seja, o liberalismo praticamente foi abatido no
Brasil, já que tudo passava pelo controle de um único homem.
A Ordem Econômica da Constituição de 1937 afirmava que a riqueza e a
prosperidade nacional eram fundadas na iniciativa individual, no poder de criação, de
organização e de invenção do indivíduo, exercida nos limites do bem público.
A intervenção do Estado no domínio econômico só seria legitima se utilizada para
suprir as deficiências da iniciativa individual e para coordenar os fatores da produção, de
maneira a evitar ou resolver os seus conflitos e introduzir no jogo das competições individuais
o pensamento dos interesses nacionais - representados pelo Estado. A intervenção estatal no
domínio econômico poderia ser por meio do controle, do estimulo ou da gestão direta de
empresas.
Apesar da Carta de 1937 não alterar o viés de intervenção estatal e nacionalista,
retirou o instrumento da concessão, deixando a autorização como único meio legal de
exploração das minas, jazidas minerais e quedas d’água. No mesmo sentido, considerou que
as minas e demais riquezas do subsolo, bem como as quedas d'água constituíam propriedade
distinta da propriedade do solo para o efeito de exploração ou aproveitamento industrial. As
autorizações só seriam concedidas a brasileiros, medida fortemente apoiada pela sociedade
civil, ocorrendo a nacionalização progressiva dessas propriedades consideradas básicas ou
essenciais à defesa econômica ou militar do Brasil. Ainda, ocorreram alterações na exploração
225
O art. 61 da Constituição de 1937 determinava as atribuições do Conselho da Economia Nacional: a)
promover a organização corporativa da economia nacional; b) estabelecer normas relativas à assistência prestada
pelas associações, sindicatos ou institutos; c) editar normas reguladoras dos contratos coletivos de trabalho entre
os sindicatos da mesma categoria da produção ou entre associações representativas de duas ou mais categorias;
d) emitir parecer sobre todos os projetos, de iniciativa do Governo ou de qualquer das Câmaras, que interessem
diretamente à produção nacional; e) organizar, por iniciativa própria ou proposta do Governo, inquérito sobre as
condições do trabalho, da agricultura, da indústria, do comércio, dos transportes e do crédito, com o fim de
incrementar, coordenar e aperfeiçoar a produção nacional; f) preparar as bases para a fundação de institutos de
pesquisas que, atendendo à diversidade das condições econômicas, geográficas e sociais do País, tenham por
objeto: I - racionalizar a organização e administração da agricultura e da indústria; II - estudar os problemas do
crédito, da distribuição e da venda, e os relativos à organização do trabalho; g) emitir parecer sobre todas as
questões relativas à organização e reconhecimento de sindicatos ou associações profissionais; h) propor ao
Governo a criação de corporação de categoria.
226
FERRAZ JUNIOR, T. S.. Constituição Brasileira e Modelo de Estado: Hibridismo Ideológico e
Condicionantes Históricas. São Paulo: Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, 1998. p. 123-147.
66
da área mineral com a promulgação do novo Código de Minas 227, nele sendo inseridos
inúmeros mecanismos de proteção a economia brasileira, de acordo com a doutrina
nacionalista vigente.
Determinou também que as empresas concessionárias de serviços públicos federais,
estaduais ou municipais deveriam constituir com maioria de brasileiros a sua administração,
ou delegar a brasileiros todos os poderes de gerência.
Também é interessante comentar que nesse período de vigência da Constituição de
1937 surgiu o primeiro regulamento especifico destinado ao petróleo. Por meio do DecretoLei nº 395/38 criou-se o Conselho Nacional do Petróleo - CNP, órgão originalmente
independente, subordinado ao Presidente da República. O CNP foi criado para avaliar os
pedidos de pesquisa e lavra de jazidas de petróleo. O decreto também considerou de utilidade
pública o abastecimento nacional de petróleo, e regulou as atividades de importação,
exportação, transporte, distribuição e comércio de petróleo e derivados e o funcionamento da
indústria do refino. Posteriormente, por Interesse e Segurança Nacional, a atividade de
refinação e demais etapas da cadeia petrolífera foram alçadas a categoria de utilidade pública.
As jazidas de petróleo passaram a ser consideradas como patrimônio da União, mesmo as
ainda não localizadas.
No Estado novo começou a política de substituição das importações e da implantação
das indústrias de base, que norteariam por muito tempo a política econômica nacional. A
Segunda Guerra Mundial também alterou o cenário econômico nacional e acabou por
fortalecer o instrumento do planejamento estatal. Os desafios, os controles, e a
industrialização do período exigiram enorme coordenação e atuação do Estado na
economia228. Nesse período, o governo federal criou a Fábrica Nacional de Motores, a
Companhia Siderúrgica Nacional, a Companhia Vale do Rio Doce e a Companhia hidrelétrica
do São Francisco229. E com a instituição do Decreto-lei 869/38 o Brasil experimentou o
combate estatal às condutas prejudiciais à economia popular.
2.3 - A Constituição da República Nova
A Constituição de 1946 é fruto do reestabelecimento da democracia brasileira. O
227
O Novo Código de Minas foi instituído pelo Decreto-Lei nº 1985, em 1940. Para verificações:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto-Lei/1937-1946/Del1985.htm
228
Paulo Henrique Rocha Scott ao comentar a planificação brasileira do período da Segunda Guerra Mundial
define planificação como um "componente dinâmico de análise de problemas, racionalização das decisões e
controle da execução de políticas econômicas estatais." In: SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional
Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 72 – 76.
229
SOUTO, Marcos Juruena Villela. O programa Brasileiro de Privatização de Empresas Estatais. Revista
de informação legislativa, v.28, nº 110, abr/jun de 1991. p. 264 – 265.
67
Estado Novo se esgotou com o fim da Segunda Guerra Mundial. Tal observação é relevante
no sentido de que o totalitarismo brasileiro perdeu fôlego com o fim dos regimes nazifascistas
europeus, combatidos pelas forças expedicionárias brasileiras. O contexto externo influenciou
sua elaboração, destacando-se o trabalho de Keynes na reconstrução da economia norteamericana pós-crise do capitalismo e do fim da Segunda Guerra Mundial, período de forte
combate ao totalitarismo e nacionalismo exacerbado.
Com a queda de Vargas, pela primeira vez, efetivamente, se instalou uma Assembleia
Nacional Constituinte. A Assembleia Constituinte era plural e era ocupada tanto por grupos
apoiadores, quanto por grupos opositores a ditadura Varguista230, se dividindo entre aqueles
que queriam implementar um Estado Social, e aqueles que queriam o retorno ao liberalismo
clássico. O equilíbrio de forças na Assembleia gerou a composição de valores plurais. Tal
embate acabou por provocar um meio termo - principiologia liberal capitalista com viés
social.
Houve certo consenso no reestabelecimento de alguns padrões de governo anteriores
ao período Vargas, como o retorno ao liberalismo, já que Vargas tinha se mostrado
extremamente intervencionista. Todavia, mesmo liberal, institucionalmente a Constituição de
1946 preservou algumas mudanças realizadas por Vargas231. O Estado paternalista foi
mantido. E uma série de questões ficaram pendentes, em decorrência dos enunciados
constitucionais programáticos232.
A primeira vez que uma Constituição brasileira tratou do tema concorrencial foi na
Carta de 1946, observando a concentração empresarial e informando que seria considerado
ilícito o aumento arbitrário dos lucros, a eliminação da concorrência e a eliminação da
concorrência, tais atos seriam considerados abuso do poder econômico233.
A Ordem Econômica e Social da Constituição de 1946 foi organizada conforme os
princípios da justiça social, conciliando a liberdade de iniciativa com a valorização do
230
Os maiores partidos votados foram o Partido Social Democrata (PSD, situação), a União Democrática
Nacional (UDN, oposição de direita), o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB, situação) e o Partido Comunista do
Brasil (PCB, oposição de esquerda). In: BRAGA, Sérgio Soares. Quem foi quem na Assembléia Constituinte
de 1946 – um perfil socioeconômico e regional da Constituinte de 1946. Brasília: Câmara dos Deputados, 1998.
231
FERRAZ JUNIOR, T. S.. Constituição Brasileira e Modelo de Estado: Hibridismo Ideológico e
Condicionantes Históricas. São Paulo: Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, 1998. p. 123-147.
232
A inserção de normas constitucionais programáticas é uma solução temporária, para arrefecer os ânimos
exaltados, já que o legislador ganha tempo com tal manobra. In: FERRAZ JUNIOR, T. S. Investimentos sociais
e o estado interventor. Os problemas e os dilemas, compondo o pano de fundo da constituinte. São Paulo:
Jornal da Tarde, nº 6.196, 08/02/86. Disponível em: http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/117104 , acessado
em 13/04/2011
233
Art. 148 - A lei reprimirá toda e qualquer forma de abuso do poder econômico, inclusive as uniões ou
agrupamentos de empresas individuais ou sociais, seja qual for a sua natureza, que tenham por fim dominar os
mercados nacionais, eliminar a concorrência e aumentar arbitrariamente os lucros.
68
trabalho humano. O uso da propriedade foi condicionado ao bem-estar social. Determinou que
lei dispusesse sobre o regime dos bancos de depósito, das empresas de seguro, de
capitalização, sobre a criação de estabelecimentos de crédito especializado de amparo à
lavoura e à pecuária, do regime das empresas concessionárias de serviços públicos federais,
estaduais e municipais. Estabelecia ainda que lei facilitaria a fixação do homem no campo,
estabelecendo planos de colonização e de aproveitamento das terras pública, assim como a
seleção, entrada, distribuição e fixação de imigrantes ficavam sujeitas às exigências do
interesse nacional.
Com relação à intervenção econômica, mais uma vez ocorreu a previsão de
nacionalização de determinada empresa ou setor industrial de interesse coletivo234. Alinhado
ao sucesso de alguns empreendimentos estatizantes o Poder Constituinte manteve o caminho
de uma maior presença do estado na economia. Também ocorreu manutenção na instituição
da propriedade do solo e do sub-solo, com relação aos recursos minerais235.
Na vigência da Constituição de 1946, o movimento ‘O Petróleo é Nosso’ encabeçado
por Monteiro Lobato e Edson de Carvalho, daria origem a criação da Companhia Petróleo
Nacional S.A – PETROBRAS. Em 1953 foi sancionada a Lei nº 2004, que dispõe sobre a
Política Nacional do Petróleo e definiu as atribuições do Conselho Nacional do Petróleo,
instituindo a Petrobras e o monopólio nacional do setor petrolífero. A estatal Petrobrás foi
criada com o objetivo de executar as atividades do monopólio do setor do petróleo em nome
da União236.
A Petrobrás iniciou suas atividades com o acervo recebido do Conselho Nacional do
Petróleo (CNP), que manteve sua função fiscalizadora sobre o setor. As operações de
exploração e produção de petróleo, bem como as demais atividades ligadas ao setor de
petróleo, gás natural e derivados, à exceção da distribuição atacadista e da revenda no varejo
pelos postos de abastecimento, foram monopólios conduzidos pela Petrobras até a década de
234
Em seu art. 146, a Carta trazia a seguinte redação: “A União poderá, mediante lei especial, intervir no
domínio econômico e monopolizar determinada indústria ou atividade. A intervenção terá por base o interesse
público e por limite os direitos fundamentais assegurados nesta Constituição.”
235
Ocorreu apenas uma pequena alteração: o proprietário da terra deixa de participar da repartição do lucro, mas
mantém a preferência na exploração dos recursos, mediante o modelo de concessão.
236
A análise econômica desse fato remete ao conceito de monopólio natural, que ocorre quando um setor
econômico faz emergir, por suas características, um monopólio necessário, frente aos desafios inerentes ao setor.
Genericamente, um monopólio é averiguado quando uma empresa por sua capilaridade econômica e envergadura
financeira faz frente a todos os demais competidores e impõe seu domínio de modo isolado. Já o monopólio
natural legalizado é aquele necessário, ocorre quando o Estado institui o regime de exclusividade para evitar uma
sobreposição na alocação dos recursos econômicos nacionais. O monopólio natural sugere que em determinados
setores apenas uma empresa pode se desenvolver. "Quando o Brasil criou o monopólio estatal do petróleo e
fundou a Petrobrás, não tomou essa iniciativa doutrinariamente em nome de um Estado social, mas de um Estado
socialista, embora não o confessasse." In: BONAVIDES, P. . Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São
Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 186.
69
noventa. Dessa época datam as perfurações nos arredores de Salvador/BA que culminaram
nos primeiros poços comercialmente viáveis no Brasil.
A instituição de uma empresa estatal que monopolizasse a exploração de petróleo foi
ao encontro das pressões populares de nacionalização. Com poucas exceções, os países que
atualmente são os grandes produtores de petróleo adotaram caminho semelhante. No ano de
1963, o monopólio foi ampliado, abrangendo também as atividades de importação e
exportação de petróleo e seus derivados.
2.4 - As Constituições Militares
No golpe militar de 1964 não houve convocação da Assembleia Nacional Constituinte.
E o Poder revolucionário editava Atos Institucionais que suplantavam a democracia.
A Ordem Econômica da Constituição de 1967 tinha por fim realizar a justiça social,
baseada nos princípios i) da liberdade de iniciativa, ii) da valorização do trabalho como
condição da dignidade humana, iii) da função social da propriedade, iv) da harmonia e
solidariedade entre os fatores de produção, v) do desenvolvimento econômico e vi) da
repressão ao abuso do poder econômico, caracterizado pelo domínio dos mercados, a
eliminação da concorrência e o aumento arbitrário dos lucros. Por vezes a Constituição era
sistematicamente incoerente, e por outras, não tinha suas estipulações respeitadas pelo
governo237.
Manteve-se a possibilidade prevista na Constituição de 1946, de instituição de
monopólio em determinada indústria ou setor, ao mesmo tempo em que foi instituído que uma
intervenção só ocorreria quando indispensável por motivos de segurança nacional, ou para
organizar setor que não pudesse ser desenvolvido com eficiência no regime de competição e
de liberdade de iniciativa. A novidade da Carta de 1967 foi o monopólio do petróleo,
incorporado ao corpo do texto. O art. 162 estabelecia que a pesquisa e a lavra de petróleo em
território nacional constituíam monopólio da União, nos termos da lei.
Do período da Constituição de 1934, até a Constituição de 1967, o Brasil
experimentou o instrumento da estatização constitucional, um das intervenções do Estado na
economia. Nesse ínterim foi fomentada a ideia de que um Estado Forte era o caminho para o
237
"Disto resultou um texto tecnicamente pouco sistemático em muitos aspectos, impossível de receber um
tratamento unitário em termos de princípios básicos. De um lado, por exemplo, à iniciativa privada era garantida
uma preeminência; de outro, diversas normas permitiam uma intervenção do Estado no domínio econômico sem
os correspondentes freios. O mesmo acontecia com o regime federativo, proclamado expressamente, mas
emasculado por outros dispositivos que, em matéria tributária, garantiam a supremacia da União sobre os
Estados e Municípios."(destaques nossos) In: FERRAZ JUNIOR, T. S.. Constituição Brasileira e Modelo de
Estado: Hibridismo Ideológico e Condicionantes Históricas. São Paulo: Revista da Procuradoria Geral do
Estado de São Paulo, 1998. p. 123-147.
70
desenvolvimento nacional.
No que se refere ao planejamento, a Constituição instituiu diversos comandos. No art.
8º - competências da União, destaque para as tarefas de estabelecer o plano nacional de viação
(inciso X), estabelecer e executar planos regionais de desenvolvimento (inciso XIII), e
estabelecer planos nacionais de educação e de saúde (inciso XIV). Já no artigo 46 - das
atribuições do Poder Legislativo, ficou estabelecido que cabia ao Congresso Nacional, com a
sanção do Presidente da Repúblic
a, dispor mediante lei dos planos e programas nacionais,
regionais e orçamentos plurianuais (inciso III).
A Emenda Constitucional nº 01/69, por alterar diversos dispositivos da Constituição
de 1967, de uma só vez, pode ser considerada como outra Constituição238.
A Ordem Econômica e Social da Constituição de 1969 tinha por fim realizar o
desenvolvimento nacional239 e a justiça social, com base nos mesmos princípios da
Constituição de 1967, com o acréscimo de um sexto, o princípio da expansão das
oportunidades de emprego produtivo.
Dentre os setores priorizados, os primeiros governos militares tomaram medidas para
o aumento da pavimentação das rodovias, o incremento das vagas no ensino médio e no
superior. A forte expansão do PIB, do setor industrial e das exportações, foram influenciadas
pelos investimentos nos setores de Energia Elétrica, Transportes e Telecomunicações. O
maior problema econômico do período foi a inflação, que nunca chegou aos patamares
pretendidos. Os governos militares também foram responsáveis pela criação do Sistema
Financeiro de Habitação, por meio do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço. Dentre as
diversas empresas públicas criadas no período militar destaque para a Siderbrás, Nuclebrás,
Portobrás, e a Telebrás240.
Foram nos governos militares que ocorreu a institucionalização do sistema de
planejamento na Administração Pública. Se a nova Constituição Federal acabou com o
Conselho Nacional de Economia, retirando do setor público a iniciativa econômica, foi nessa
fase que o planejamento público teve seu ápice, tendo maior atenção do meio jurídico e
político. Dentre as técnicas planejadoras implantadas no período militar, destaque para aquela
238
Disponível aqui: https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc01-69.
O Estado brasileiro assumiu a tarefa de promotor do desenvolvimento nacional, atuando no domínio
econômico e intervindo indiretamente na economia. In: LEOPOLDINO DA FONSECA, João Bosco. Direito
Econômico. 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 123.
240
SOUTO, Marcos Juruena Villela. O programa Brasileiro de Privatização de Empresas Estatais. Revista
de informação legislativa, v.28, nº 110, abr/jun de 1991. p. 264 – 265.
239
71
que vinculou os planos às dotações orçamentárias241.
A manutenção dos dispositivos referentes ao planejamento, da Constituição de 1967,
geraram normas infraconstitucionais que garantiram a efetivação jurídica e prática do
planejamento na Administração Pública Federal242.
Na década de setenta ocorreram as crises do petróleo. A cartelização imposta pela
Organização dos Países Exportadores de Petróleo – OPEP, geraram enormes receitas aos
países associados e a uma maior interferência política na produção petrolífera. A guerra entre
Israel e Árabes motivou a utilização da organização como o braço político dos países
envolvidos, demonstrando seu poderio sobre o mundo altamente dependente de petróleo. O
crescimento da OPEP coincide com a queda do poder das Sete irmãs, que foram altamente
afetadas pela nacionalização dos principais mercados produtores de petróleo243.
As estratégias da OPEP para aumentar os rendimentos de seus associados foram a
manipulação dos preços e o controle da produção por quotas. O Brasil se utilizou de medidas
fiscais e parafiscais para driblar as crises do petróleo244. Ao mesmo tempo em que o Brasil
crescia economicamente, começava a sentir os reflexos da escolha do modelo de transporte
rodoviário. O forte crescimento da demanda por derivados de petróleo, aliada a baixa
produção de petróleo, gerou o cenário da crise. A clara opção de prioridade ao setor
downstream245, ou seja, a revenda e a distribuição, se mostrou estrategicamente equivocada. A
dependência das importações de petróleo forçaram as contas externas brasileiras, tornando-as
altamente deficitárias.
2.5 A Constituição Cidadã
A Constituinte de 1987 teve seus trabalhos conduzidos envolta no fim do autoritarismo
da ditadura militar. Não buscava copiar nenhum modelo estrangeiro, embora tenha recebido
241
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 87.
242
SCOTT, P. H. R.. Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 82 – 89.
243
As Sete irmãs era o nome dado as seguintes companhias: Exxon, Royal Dutch-Shell, British Petroleum, Gulf
Oil, Chevron, Mobil Oil e Texaco. In: CAMPOS, Adriana Fiororri. Indústria do Petróleo: Restruturação SulAmericana no anos 90. Rio de Janeiro: Interciência, 2007. p. 07 - 13.
244
O Governo adotou quatro medidas econômicas ligadas às atividades de petróleo: a redução do consumo de
derivados, o aumento da oferta interna de petróleo, a adoção dos contratos de risco e o desenvolvimento de
novas fontes de energia. O incentivo ao uso do álcool carburante como combustível automotivo se deu com a
criação do Programa Nacional do Álcool - Proálcool. Disponível em: http://www.petrobras.com.br/pt/quemsomos/nossa-historia/ Acessado em: 17 de junho de 2011.
245
O setor petrolífero é dividido em três fases: upstream, middlestream e downstream. O upstream é
caracterizado pela exploração e produção, o middlestream pelo refino e o transporte, e o downstream pelas
atividades de revenda e distribuição.
72
certa influência da Carta Portuguesa246.
Todos os debates políticos e ideológicos ocorridos na Constituinte foram válidos para
as transformações ocorridas na sociedade e Estado brasileiro, sendo tais transformações a
origem do Estado Social brasileiro, sob o ponto de vista histórico. Não existem dúvidas dos
valores explicitados, no corpo do texto, quanto ao exercício e titularidade do poder e dos
direitos fundamentais pelo povo, quanto ao modelo democrático, composto de eleições livres,
periódicas e pluripartidárias, e quanto ao modelo econômico capitalista247. Ficou evidenciado
que o Brasil ainda não havia superado por completo todas as fases do capitalismo, atuando
nesse sentido diversas normas constitucionais248.
Extrair o significado do texto constitucional requer uma série de precauções, já que o
que se busca é o exato valor normativo contido na unidade do corpo constitucional, e não em
um trecho normativo isolado. Mesmo que alguns artigos contenham grande carga valorativa
frente aos demais249, a interpretação constitucional deve se condicionar à unidade e
harmonização dos princípios e valores máximos, estabelecidos claramente nos fundamentos e
objetivos da República250, que juntos constituem as normas centrais da Constituição
Cidadã251.
246
FERRAZ JUNIOR, T. S.. Constituição Brasileira e Modelo de Estado: Hibridismo Ideológico e
Condicionantes Históricas. São Paulo: Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, 1998. p. 123-147.
O presidente José Sarney nomeou Afonso Arinos para coordenar a Comissão Provisória de Estudos
Constitucionais. Arinos apresentou um anteprojeto de Constituição para ser analisado pela Assembleia
Constituinte. Miguel Reale Júnior ao ser questionado se tal anteprojeto deveria servir de base para os trabalhos
da Assembleia, afirmou que seria útil para que servisse de base. Lembrou que as Constituições de 1891, 1934 e
1967 surgiram a partir de anteprojetos enviados pelo Poder Executivo. Também lembrou que não foi o fato de
terem sido enviadas pelo Executivo que as modificaram ou não, e sim da liberdade dos trabalhos. In: Reale
Júnior, Miguel. Você acha que o anteprojeto Afonso Arinos deve servir de base para o preparo da nova
constituição? Em termos : coletânea organizada. São Paulo: Folha de São Paulo, 11/04/1987. Disponível em:
http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/112175 Acessado em: 11/04/2011.
247
FERRAZ JUNIOR, T. S.. Constituição Brasileira e Modelo de Estado: Hibridismo Ideológico e
Condicionantes Históricas. São Paulo: Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo, 1998. p. 123-147.
248
Em 1988, a constatação de que o Brasil urbano e dinâmico ainda convivia com ‘outro Brasil’ agrário,
analfabeto, descapacitado e sem amparo de serviços públicos, foi condicionante na elaboração da Carta Cidadã.
In: GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 338 – 340.
249
Miguel Reale atenta para as circunstâncias históricas e os conteúdos ideológicos que as normas carregam.
REALE, Miguel. Momentos decisivos do constitucionalismo brasileiro. Revista de informação legislativa,
v.20, nº 77, jan/mar de 1983. p. 57 - 68. E comenta que os "(...)os modelos jurídicos, longe de serem concebidos
de maneira abstrata, ou cerebrinamente, são antes "estruturas normativas" talhadas na concretitude da
experiência humana. São formas típicas plasmadas em contacto permanente com a vida humana, mudando ou
desaparecendo em função dos fatos e valores que nela operam." REALE, Miguel. Estrutura e fundamento da
ordem jurídica. Revista de informação legislativa, v.9, nº 36, out/dez de 1972 p. 247.
250
BASTOS, Celso Ribeiro. Hermenêutica constitucional. Revista de informação legislativa, v.24, nº 96,
out/dez de 1987. p. 53 - 56.
251
"As normas centrais da Constituição Federal, participando das características da norma jurídica, designam um
conjunto de normas constitucionais vinculadas à organização da forma federal de Estado, com missão de manter
e preservar a homogeneidade dentro da pluralidade das pessoas jurídicas, dos entes dotados de soberania na
União e de autonomia nos Estados-membros e nos Municípios, que compõem a figura complexa do Estado
73
Estabelecidos no art. 1º, constituem fundamentos da República Federativa do Brasil: i)
a soberania, ii) a cidadania, iii) a dignidade da pessoa humana, iv) os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa e v) o pluralismo político. Determina o parágrafo único que todo
poder emana do povo, que o exerce por meio de seus representantes. Estava reestabelecido o
Estado Democrático de Direito brasileiro.
Listados no art. 3º, constituem objetivos fundamentais da República Federativa do
Brasil: i) construir uma sociedade livre, justa e solidária; ii) garantir o desenvolvimento
nacional; iii) erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e
regionais; e iv) promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminação.
A Ordem Social na Constituição é formada pelas disposições normativas nos seguintes
temas: seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura,
desporto, ciência e tecnologia, comunicação social, meio ambiente, família, criança,
adolescente e idoso, e índios252.
Algumas dúvidas pairaram sobre a efetividade da Constituição de 1988, já que quando
uma Constituição é repleta de artigos bem-intencionados, que declaram direitos no seu corpo
legal, mesmo que com alto teor de abstração, é denominada de programática 253. Eros Grau se
utiliza da seguinte classificação constitucional: i) Constituições estatutárias (ou orgânicas) e
ii) Constituições diretivas (ou programáticas, ou doutrinais). Constituição estatutária é aquela
que descreve a realidade econômica. Já as dirigentes norteiam um fim, elencando diretrizes,
programas e fins para a sociedade e Estado254. A Constituição Cidadã é claramente dirigente.
Federal. (...) As normas centrais são variáveis no tempo e no espaço. O federalismo clássico da sociedade liberal
do século XIX, (...), alimentou-se em normas centrais restritas; assim a da forma de governo e de estado, a
separação de poderes, a declaração dos direitos e garantias individuais. O federalismo contemporâneo dilatou o
conteúdo das normas centrais para abranger a formulação ampliada dos direitos fundamentais, as novas
dimensões da repartição de competências e a incorporação da ordem econômica e social na Constituição." In:
HORTA, Raul Machado. Normas centrais da constituição federal. Revista de Informação Legislativa, v. 34, n.
135, jul/set de 1997. p. 176.
252
"A técnica de implantá-lo[o Estado Social brasileiro] sem distúrbios mostra-se, todavia, rodeada de problemas
e dificuldades. Basta comparar a sua caracterização constitucional, a palavra dos textos, com a pobreza dos
resultados obtidos na realidade." In: BONAVIDES, P.. Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 2008. p. 187.
253
BONAVIDES, P. . Do Estado Liberal ao Estado Social. 8ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 29.
“Dentre as classificações das normas Constitucionais, destaque para a diferenciação entre as operativas e as
programáticas, ou entre as autoexecutáveis e não autoexecutáveis. Aquelas normas dotadas de eficácia imediata
ou que não dependam de condições institucionais são denominadas operativas ou autoexecutáveis, pois bastam
em si. Se a norma depender de uma regulamentação legislativa posterior, por complementos situados fora ou
além do corpo constitucional, são denominadas programáticas ou não autoexecutáveis.” In: Inocêncio Mártires
Mendes In.: BRANCO, P. G. G. ; COELHO, I. M. ; MENDES, G. F. . Curso de Direito Constitucional. 4ª ed.
São Paulo: Saraiva, 2009. p. 93 – 94.
254
"...se bastam em definir um estatuto do poder..." In: GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na
Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 77-78.
74
2.5.1 - Princípios Constitucionais da Administração pública
As disposições gerais da Administração pública brasileira, estabelecidas no Capítulo
VII da Constituição Federal, alcançam a administração direta e indireta de todos os poderes
dos entes federados, e são norteadas pelos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência, estabelecidos no art. 37.
Os Princípios Constitucionais da Administração Pública dão base ao estudo
pormenorizado da legislação posta, fundamentando os institutos e as diretrizes, enquanto
parâmetros de funcionamento da administração brasileira.
O princípio administrativo constitucional máximo é o da Legalidade. Tal princípio
ordena que a administração pública só pode fazer aquilo que a lei permite ou determina255,
submetendo-se ao Estado de direito. A subordinação irrestrita à lei inviabiliza qualquer
atuação administrativa que não encontre respaldo legal ou que se baseie numa interpretação
extensiva da lei. Não resta dúvida na Doutrina quanto ao estrito cumprimento das
determinações legais pela Administração Pública, sendo vedados comandos complementares
a lei.
O princípio da Impessoalidade é decorrente do princípio liberal da igualdade, e
impõe à Administração Pública o trato igualitário aos administrados, tendo em sua conduta
uma postura de neutralidade. Observado a isonomia dos fatos, toda discriminação que atente
contra a igualdade é ilegal e arbitrária.
O princípio da Moralidade exige que a administração não apenas cumpra o que está
descrito na lei, como também exerça seus comandos de acordo com a moral, a ética e a
honestidade256. A moralidade exigida dos ocupantes de cargos públicos envereda pelo
interesse da coletividade na boa-fé da atuação dos mesmos. A imoralidade pode ocasionar ou
não prejuízo ao erário público, a probidade do servidor deve ser examinada independente do
desvio monetário257.
O princípio da Publicidade garante o acesso da população aos atos da administração,
cabendo tal movimento ser iniciado de pronto pelo setor público. Todos os atos passíveis de
divulgação devem ser amplamente expostos, a fim de garantir o cumprimento ou impugnação
de determinada mediada pelo povo. A publicidade efetiva dar conhecimento aos
255
De modo complementar: o cidadão pode fazer tudo aquilo que a lei não vede, em virtude do inciso II, do art.
5º, que determina que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
256
O Código de Ética do Servidor Público Civil Federal, Decreto n 1.171/94, reforça o valor da honestidade nas
ações dos servidores públicos. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1171.htm>.
Acessado em: 17 de junho de 2011.
257
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007.
75
administrados do que ocorre no setor público, servindo para a produção de efeitos, início de
contagem de prazos e controle dos atos do administrador.
Desde a EC n. 19/98 o princípio da Eficiência foi incorporado ao corpo constitucional.
O que não alterou o quadro administrativo nacional, apenas constitucionalizou uma
característica que já devia ser perseguida pela administração pública. É impensável que exista
uma administração pública ineficiente, então o princípio da eficiência significa que a
administração pública deve alcançar seus fins estabelecidos, adotando o caminho mais
eficiente. Eficaz é aquele que efetiva um desafio proposto, enquanto eficiente é aquele que se
utiliza dos melhores meios para se tornar eficaz. Ou seja, inserir o princípio da eficiência
enquanto mandamento para a administração pública, credita-se à necessidade da utilização de
todos os meios eficientes para a concretização das tarefas que lhes são atribuídas 258. As
políticas públicas devem ter o melhor custo-benefício possível, sendo precedidas de estudos,
que apontem o melhor caminho para determinada finalidade.
Mesmo não estando listados no art. 37, podemos destacar ainda os princípios da
supremacia do interesse público, participação popular na administração pública, e a
continuidade dos serviços públicos.
Quando um interesse particular se confronta com o interesse público259, este prevalece
sobre aquele. A supremacia do interesse público sobre o do particular obviamente não é
irrestrito, devendo observar os direitos e garantias fundamentais e o princípio da legalidade.
Todo ato administrativo que evoque a Supremacia Pública deve prezar pelo estrito
cumprimento do devido processo legal. Apesar de não ser listada como princípio da
Administração Pública Brasileira, a Supremacia do Interesse Público é determinada nos
Princípios da Administração Pública na Lei 9.784/99260, que regula o processo administrativo
no âmbito da Administração Pública Federal.
Dente as inovações da Constituição de 1988 destacam-se a participação popular na
Administração pública261.
Serviço público é um tipo de atividade econômica, que compete preferencialmente ao
258
AMARAL FILHO, A. C. C. O princípio da eficiência no direito administrativo. Salvador: Revista
eletrônica
sobre
a
Reforma
do
Estado.
n.
5,
2006.
Disponível
aqui:
http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-5-MAR%C7O-2006-CARLOS%20CINTRA.pdf Acessado em:
24/05/2011.
259
Há de se considerar que interesse público é entendido como interesse da coletividade, e não o interesse do
administrador ou do partido político do administrador.
260
Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm >. Acessado em 17 de junho de 2011.
261
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. 500 anos de direito administrativo brasileiro. Salvador: Revista da
Procuradoria Geral do Estado da Bahia, v. 26, n. 2, 2000. p. 29-54.
76
Estado262. Serviço público é aquela atividade econômica regida por um regime especial –
Direito Administrativo, onde prevalece o interesse coletivo sobre os interesses privados. O
serviço público pode ainda ser adjetivado como indispensável ao desenvolvimento de uma
comunidade, vinculado ao interesse social263.
As atividades econômicas em sentido amplo contemplam as atividades econômicas em
sentido estrito (atuação privada ou pública por intervenção) e os serviços públicos (privativos
e não privativos). Os Serviços públicos privativos são aqueles desempenhados pelos entes
federados264, enquanto os serviços públicos não privativos são aqueles prestados pela
iniciativa privada independentemente de concessão, permissão ou autorização265.
Entendido o conceito de Serviço Público, compreende-se o princípio da continuidade
do serviço público. Existem serviços que necessitam, pela ordem social, de continuidade, ou
seja, que não podem ser interrompidos de forma alguma sob pena de prejudicar a sociedade.
A continuidade inerente à alguns serviços públicos fundamenta o princípio da continuidade do
serviço público266.
2.5.2 - Neoliberalismo no Brasil
A década de noventa do século passado é de fundamental importância para
entendermos o contexto que modificou a concepção do Estado brasileiro. A doutrina
neoliberal só ganhou relevância no Brasil com o fim da Ditadura Militar, e da sua política
econômica nacionalista, interventiva, baseada nos financiamentos externos.
O fraco desempenho da economia na década de oitenta foi determinante para que
tivéssemos uma economia fechada, de alto indexamento, com alta inflação e uma crise
econômica generalizada. O fim da ditadura possibilitou a ascensão o governo Collor,
relevante período histórico na compreensão do papel do Estado e da administração pública
nos assuntos econômicos nacionais - nele oficialmente se inicia o período neoliberal
brasileiro.
262
Preferencialmente por que a iniciativa privada pode prestar serviço público, desde que sob regime de
concessão ou permissão. Naturalmente o serviço público é exercido pelo Estado, enquanto a atividade
econômica pelo setor privado. Recorde que a atividade econômica em sentido amplo se divide em 'atividade
econômica em sentido estrito' e 'serviço público'.
263
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 129-130.
264
Mesmo aqueles desenvolvidos pela iniciativa privada sob o regime de concessão ou permissão. art. 175 da
Constituição Federal.
265
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 123-125.
266
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 136-138.
77
Interessante observar que o Brasil aderiu ao modelo neoliberal pelo menos uma
década depois dos países europeus e dos EUA, o que de certa forma chamou a atenção dos
grandes grupos empresariais estrangeiros, os quais reservaram grandes volumes na
expectativa de um eminente processo de privatização.
O governo Collor coadunou com as perspectivas dos grandes grupos estrangeiros ao
editar a Lei 8.031/90, que previu um plano denominado Programa Nacional de Desestatização
– PND, adequando o Brasil ao contexto neoliberal.
O PND continha os seguintes objetivos: i) reordenar a posição estratégica do Estado
na economia, transferindo à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor
público; ii) contribuir para a redução da dívida pública, concorrendo para o saneamento das
finanças do setor público; iii) permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades
que vierem a ser transferidas à iniciativa privada; iv) contribuir para modernização do parque
industrial do País, ampliando sua competitividade e reforçando a capacidade empresarial nos
diversos setores da economia; v) permitir que a administração pública concentre seus esforços
nas atividades em que a presença do Estado seja fundamental para a consecução das
prioridades nacionais; e vi) contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais, através
do acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da propriedade do capital
das empresas que integrarem o Programa.
Podiam ser privatizadas pelo programa as empresas controladas, direta ou
indiretamente, pela União e instituídas por lei ou ato do Poder Executivo; ou as criadas pelo
setor privado e que, por qualquer motivo, passaram ao controle, direto ou indireto, da
União267.
A privatização de uma empresa seria concretizada quando a União perdesse os
direitos nas deliberações sociais e o poder de eleger a maioria do conselho administrativo da
sociedade. E sempre que possível, a União deveria também se desfazer das participações
minoritárias.
O governo Fernando Henrique Cardoso alterou procedimentos relativos ao PND,
revogando a Lei 8.031/90 e dando outras providências com a Lei 9.491/97.
267
Posteriormente a Lei nº 9.491/1997 institui que também seriam as de serviços públicos objeto de concessão,
permissão ou autorização; as instituições financeiras públicas estaduais que tenham tido as ações de seu capital
social desapropriadas; e os bens móveis e imóveis da União foram incluídos pela Medida Provisória nº 2.161-35,
de 2001. Disponível aqui: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9491.htm#art35 Acessado em 17/05/2011
78
2.5.3 - Reformas Administrativas e Emendas Constitucionais
As Emendas de Revisão empreendidas pela revisão constitucional em 1994, previstas
no art. 3º dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias, não alteraram as matérias da
Ordem Econômica.
Por outro lado, as Emendas Constitucionais n. 5, 6, 7, 8, 9 e 36, promulgadas a partir
de 1995, empreenderam mudanças na Ordem Econômica Constitucional. Algumas emendas
proporcionaram reformas que flexibilizaram monopólios estatais como nas EC n. 5, 8 e 9,
enquanto as reformas que eliminaram restrições ao capital estrangeiro se deram pelas EC n. 6,
7 e 36.
A EC n. 5/95 autorizou que empresas privadas pudessem prestar o serviço de gás
canalizado por meio de concessão estadual268. A EC n. 6/95 suplantou as diferenciações entre
as empresas nacionais e estrangeiras constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede
e administração no País. A EC n.7/95 modificou a ordenação das modalidades de transporte,e
também suplantou as diferenciação de empresas nacionais e estrangeiras. A EC n. 8/95 deu
vazão à privatização do Sistema Telebrás de telefonia e a criação da Agência Nacional de
Telecomunicações. A EC. N. 9/95 flexibilizou o monopólio da Petrobras no setor de petróleo.
A EC n. 13/ retirou “órgão oficial de resseguros” da Constituição, abrindo caminho para o fim
do monopólio. Já a EC 36/ autorizou a participação de capital estrangeiro em até trinta por
cento no capital das empresas de jornalismo e de radiodifusão sonora e de sons e imagens.
Em alguns momentos, a impressão que se deu foi a de fragilidade constitucional,
diante de um quadro de constantes alterações269. A readequação das funções do Estado
brasileiro, estabelecida na Constituição de 1988, levou a crença de que o Estado deveria
prioritariamente atuar nos setores da saúde, segurança e educação270.
As privatizações nacionais não observaram o critério do lucro. Assim, se uma empresa
pública não fosse essencial à segurança nacional ou de relevante interesse social,
independentemente de ser deficitária, seria vendida. Dentre os motivos das privatizações
estavam o ideário neoliberal, a obtenção de recursos, a transferir atividades para o setor
privado e a necessidade de tornar a economia nacional mais eficiente271.
268
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 289 – 290.
269
MOREIRA NETO, D. F. Políticas governamentais versus políticas nacionais. Revista Eletrônica sobre a
Reforma do Estado. n. 1. 2005. Disponível aqui: http://www.direitodoestado.com/revista/RERE-1MAR%C3%87O-2005-DIOGO%20FIGUEIREDO%20MOREIRA%20NETO.pdf Acessado em: 24/05/2011.
270
SOUTO, Marcos Juruena Villela. O programa Brasileiro de Privatização de Empresas Estatais. Revista
de informação legislativa, v.28, nº 110, abr/jun de 1991. p. 266.
271
SOUTO, Marcos Juruena Villela. O programa Brasileiro de Privatização de Empresas Estatais. Revista
de informação legislativa, v.28, nº 110, abr/jun de 1991. p. 274.
79
O reposicionamento das funções do Estado brasileiro se pautou pelos comandos da
Constituição de 1988272. Pelo modelo proposto originalmente, o Estado venderia suas
empresas estatais e sairia de todos os setores que o setor privado pudesse assumir. Porém a
adequação e o reequilíbrio das posições estatais garantiram um novo sistema regulatório273.
A privatização dos serviços, bem como os fins de restrições ao capital estrangeiro e de
alguns monopólios estatais, gerou a necessidade de criação de um ambiente regulatório274.
2.5.4 - Ordem Econômica Constitucional
A Constituição de 1988 estipulou para a sociedade e principalmente para o Estado a
perseguição de diretrizes e programas, um verdadeiro “plano global normativo”275.
A opção interpretativa lógico-sistemática encara a Constituição e o sistema
constitucional como um ordenamento amplo, numa análise que leva em consideração a
principiologia explícita e implícita da Constituição. As normas que estão inseridas no sistema
jurídico, não podem ser considerados isoladamente276.
Devido a impossibilidade da interpretação de artigos isolados, a hermenêutica
constitucional requer uma unidade. O princípio da unidade da Constituição impede o conflito
entre duas normas constitucionais aparentemente incompatíveis. É no equilíbrio, estabelecido
pela coerência e unidade constitucional, que as normas mutualmente se inter-relacionam,
272
Assim, ficaram "congeladas" as vendas da Petrobrás, BNDES, BB, Caixa, indústrias nucleares e Eletrobrás,
todas enquadradas nos critérios constitucionais. In: SOUTO, Marcos Juruena Villela. O programa Brasileiro de
Privatização de Empresas Estatais. Revista de informação legislativa, v.28, nº 110, abr/jun de 1991. p. 271.
273
Três instrumentos jurídicos foram de grande valia para o Estado brasileiro não sucumbir no neoliberalismo: as
concessões, as permissões e as terceirizações. In: TAVARES, André Ramos. O Direito Administrativo no Estado
Mínimo. In: BATISTA DOS SANTOS, Márcia Walquíria; CARDOZO, José Eduardo Martins; QUEIROZ, João
Eduardo Lopes (org.) Curso de Direito Administrativo Econômico: Vol. I. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 119
– 121. Se o Estado não tem recursos para expandir ou manter alguma infraestrutura nacional ele concede para a
iniciativa privada: uma rodovia pode ser entregue para a iniciativa privada, mediante um prazo de exploração e
condicionada a investimentos detalhados na infraestrutura da mesma, além de um controle no valor do pedágio.
Se o Estado não pode ou não vislumbra grande relevância em determinada obra pública, ele permite que um
particular a explore: o Estado brasileiro não é capaz de administrar os portos atuais, e não tem interesse em criar
novos, mas se um investidor particular deseja e vislumbra a construção de um novo porto, solicita para a
autoridade estatal uma permissão. Se o Estado tem problemas para gerenciar uma burocracia gigantesca, ele
terceiriza as atividades que não são fins essenciais da burocracia estatal: as terceirizações da limpeza, segurança,
e serviços gerais, quando bem feitas - respeitando os direitos dos trabalhadores, possibilitam um ganho
financeiro e gerencial enorme para a administração pública.
274
Foram geradas as leis da energia e a criação da ANEEL (lei 9.247/96), de telecomunicações e a criação da
Anatel (lei 9.472/97), do petróleo e a criação da ANP (Lei 9.478/97); modernização dos portos (lei 8.630/93),
defesa da concorrência (lei 8.884/94), concessões e permissões (leis 8.987/95 e 9.074/95). In: BARROSO, L. R..
Constituição, Ordem Econômica e Agências Reguladoras. Salvador: Revista Eletrônica de Direito
Administrativo. n. 1, 2005. p. 03 - 04. Disponível aqui: http://www.direitodoestado.com/revista/REDAE-1FEVEREIRO-2005-ROBERTO%20BARROSO.pdf Acessado em: 22/06/2011.
275
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 173.
276
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 166.
80
ocorrendo integração e efetivação da unidade constitucional277.
São os princípios que harmonizam a interpretação da Constituição. Como o direito é
entendido como sistema jurídico278, é nos princípios gerais que ocorre a 'conexão aglutinadora
das normas que compõe o sistema'279. Se consideramos o direito como um produto cultural e
histórico das sociedades, logo, o sistema jurídico é aberto, evoluindo de acordo com a
evolução do pensamento científico do homem.
Existem três categorias de princípios: i) princípios explícitos - na Constituição ou nas
leis; ii) princípios implícitos – decorrentes da interpretação de preceitos normativos da
Constituição, de uma lei, ou da legislação infraconstitucional; e iii) princípios gerais de direito
– também implícitos, mas coletados no direito pressuposto280.
A Constituição Econômica é um "conjunto de preceitos que institui determinada
ordem econômica (mundo do dever ser) ou conjunto de princípios e regras essenciais
ordenadoras da economia..."281. Assim, uma Constituição econômica é formada por uma série
de princípios e as regras constitucionais, delimitadas na Ordem Econômica. A Ordem
Econômica Constitucional emana comandos normativos que determinam os comportamentos
(finalidades, tarefas ou obrigações) dos agentes econômicos.
Um dos maiores embates ideológicos da Constituinte de 1987 foi na elaboração da
Ordem Econômica e Financeira. Dentre os debates se destacaram a escolha do modelo
econômico, a possibilidade de intervenção estatal, e o alcance de uma possível intervenção
estatal282. A Ordem Econômica foi fundada em diversos princípios, por vezes opostos,
277
BERCOVICI, Gilberto. O princípio da unidade da Constituição. Revista de Informação Legislativa, v. 37,
n. 145, 2000. p. 96 – 98.
278
“O sistema normativo jurídico é do tipo aberto, estando em relação de importação e exportação de
informações com outros sistemas (o dos conflitos sociais, políticos, religiosos, etc.), sendo ele próprio parte do
subsistema jurídico (que não se reduz a normas, mas incorpora outros modos discursivos).” In: FERRAZ
JUNIOR, T. S.. Teoria da Norma Jurídica. 4ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 141.
279
"Um sistema supõe ordenação e unidade (ordenação interior e unidade de sentido).” In: GRAU, Eros Roberto.
O direito posto e o direito pressuposto. 6ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2008. p. 22.
280
Para o Doutrinador José Gomes Canotilho existem quatro categorias de princípios: i) princípios jurídicos
fundamentais – são os historicamente objetivados; ii) princípios políticos constitucionalmente conformadores –
valores que descrevem o modelo de Estado e governo de uma nação; iii) princípios constitucionais impositivos –
são as normas programáticas de uma Constituição dirigente, as finalidades que o Estado deve perseguir; e iv)
princípios-garantia – são os direitos e garantias positivos e negativos que o cidadão possui. In: GRAU, Eros
Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros,
2007. p. 157 e 160.
281
Para melhor compreender a conceituação de Ordem econômica no 'mundo do ser' e 'mundo do dever-ser', ver
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 67-69, 73- 75 e 81.
282
Como foi fortemente noticiado pelos seguintes periódicos: Folha de São Paulo, O Estado de São Paulo, Jornal
do Brasil, O Globo, Jornal da Tarde, Correio Braziliense. O catálogo completo da cobertura não só da Ordem
Econômica e Social, mas de todas as temáticas da Constituinte se encontram disponíveis digitalizadas pela
Biblioteca
Digital
do
Senado
Federal,
no
seguinte
endereço
eletrônico:
http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/103421
81
inclusive, e norteia todo o modelo econômico e os agentes nacionais. A coexistência de
valores do liberalismo e do socialismo repercute no sistema adotado, pois a Ordem
Econômica é o ambiente onde os agentes econômicos atuam283. A Constituição opera como
juiz do eterno jogo de força e poder, no ambiente econômico, entre Estado, empresas privadas
e públicas, patrões, empregados e consumidores284. A defesa do equilíbrio acabou
prevalecendo.
Pode-se afirmar que a excessiva intervenção estatal no período militar foi responsável
pela moldura dada à Ordem Econômica da Constituição de 1988, decorrentes da postura
discrepante da realidade econômica dos militares e tecnocratas. Desse modo, dois pontos são
relevantes na interpretação constitucional: a consciência de que se trata de uma carta política e
de que suas regras são abertas e amplas285.
A Ordem Econômica Constitucional de 1988 não foi uma guinada repentina na
organização do sistema e dos agentes econômicos. Trata-se de uma evolução histórica que
culminou com a feitura da atual ordem, organizando o modelo pela nova equiparação das
forças dos agentes econômicos atuais. A Ordem Econômica da Constituição de 1988 é
coerente, e tal coerência reflete o equilíbrio das forças que dão a unidade da ordem286.
Não é a Constituição e seu dirigismo que sozinhas vão alterar a realidade
socioeconômica brasileira, é preciso que no mundo real as transformações também ocorram.
Seria muito simples instituir um mundo fictício no corpo do texto magno, e tal esboço
transformasse a realidade. Ocorre que a Constituição e seus preceitos guiam e norteiam as
ações dos agentes econômicos, limitando suas atuações e interferindo de modo a
contrabalancear as ações que abastecem os problemas que pretendemos superados num futuro
próximo287.
Quando os textos normativos começaram a trazer finalidades para os governos, as
normas-objetivo288 passaram a vincular a elaboração e implementação das políticas públicas.
283
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 89 – 95.
284
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 91.
285
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 163 – 164 e 335.
286
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 193.
287
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 317.
288
Norma-objetivo não se confunde com norma de conduta e com norma de organização: “No caso da normaobjetivo não há nem comportamento, nem estrutura e funcionamento de órgão ou disciplina de processo técnico
de identificação e aplicação de outras normas sendo regulados; pelo contrário, nelas se estabelece uma obrigação
de resultado, deixando-se porém aos seus destinatários a opção pelos meios e formas de comportamento a
82
De certo modo, tais normas facilitaram a interpretação das normas, pela claridade dos
objetivos elencados289.
A Ordem Econômica e Financeira compreende os Capítulos referentes aos princípios
gerais da atividade econômica, política urbana, política agrícola e fundiária e da reforma
agrária, e sistema financeiro nacional290.
É no art. 170 que está prescrita a nova Ordem Econômica Constitucional brasileira,
fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tendo por fim assegurar a
todos existência digna, conforme os ditames da justiça social. Ainda, assegura a todos o livre
exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos
públicos, salvo nos casos previstos em lei. Desse modo, o artigo 170 é uma norma-objetivo291.
A leitura da Ordem Econômica nos remete a conclusão de que o Capitalismo foi o
sistema econômico adotado pela Constituição de 1988. Ao mesmo tempo, a Constituição
repeliu a autorregulação do mercado, e o modelo liberal clássico. A Ordem Econômica é
francamente intervencionista292.
2.5.4.1 – Princípios Gerais da Atividade Econômica
A principiologia geral da atividade econômica alcança os fundamentos, os objetivos e
os princípios da Ordem Econômica Constitucional.
Expressam os fundamentos constitucionais da Ordem Econômica a valorização do
trabalho humano e a liberdade de iniciativa. A valorização do trabalho humano alcança a
qualificação profissional que os trabalhadores necessitam, tornando-os aptos para produzir a
riqueza nacional. Tal fundamento impõe ao Estado a valorização da mão de obra brasileira,
seja educando ou treinando-a. A valorização do trabalho aumenta a produtividade nacional e
ao mesmo tempo dinamiza as empresas constituídas no Brasil, diante de uma crescente
dinamizar, na busca de sua realização.” In: GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica.
8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 243.
289
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 167.
290
A Emenda Constitucional N° 40 de 2003 revogou todos os incisos e parágrafos do art. 192 que delimitava o
sistema financeiro nacional.
291
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 68.
292
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 312. Raul Machado Horta explica que uma norma designa um comportamento ou
uma ordem, podendo exteriorizar-se em um princípio ou em uma regra jurídica. Assim, os princípios e as regras
constitucionais são comandos normativos que determinam comportamentos (finalidades, tarefas ou obrigações).
In: HORTA, Raul Machado. Normas centrais da constituição federal. Revista de Informação Legislativa, v.
34, n. 135, jul/set de 1997. p. 175.
83
competição no quadro internacional de comércio293. Já o fundamento da livre-iniciativa
assegura a possibilidade de constituir empreendimento comercial. Tal fundamento já não
opera como máxima liberal, caracterizando-se pela adaptação e limitação frente aos demais
princípios da Ordem Econômica, que qualificam a nova realidade social da liberdade de
iniciativa.
O princípio da livre iniciativa é elencado como fundamento da República e da Ordem
Econômica. A livre iniciativa alcança tanto a liberdade de abertura da empresa, quanto a
liberdade de condução de empresa constituída. Tais fatores não alcançam a liberdade
irrestrita, e sim a liberdade de constituir um empreendimento comercial dentro da lei, ou seja,
dentro dos requisitos legais estabelecidos será liberada a abertura de uma empresa. Em
decorrência do princípio da legalidade, a livre iniciativa também não é irrestrita na condução
comercial, devendo o empreendedor atuar dentro dos preceitos concorrenciais294.
No modelo capitalista nacional, é basilar o princípio da livre iniciativa, que deve ter
sua leitura acrescida aos demais princípios e valores republicanos295, sujeitando-se, ainda, às
atividades estatais de regulação e fiscalização, efetivando a Ordem Econômica capitalista e
neutralizando as distorções naturais do sistema296. Observa-se que tal princípio era
originalmente um princípio estritamente liberal, de modo que sua interpretação deve também
se moldar aos novos valores e características históricas dos agentes econômicos297.
Por sua vez, a existência digna e a justiça social são apontadas como as finalidades ou
objetivos da Ordem Econômica. A dignidade da pessoa humana da pessoa humana está
presente tanto como fundamento da República, e também como fim da Ordem Econômica. A
existência digna se consolida como concretização das liberdades reais, frente às simplórias
liberdades formais298. A justiça social foi elencada como fim da Ordem Econômica e
fundamento da República. Justiça social remete à alteração na divisão desequilibrada dos
293
MASSO, Fabiano Dolenc Del. Direito Econômico. Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2007. p. 44 – 45.
Aquele que se utiliza de métodos ilegais, fraudando a livre concorrência, atenta contra o mercado livre,
implodindo o sistema, e prejudicando toda a coletividade. In: GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na
Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 203 – 204.
295
A Ordem Econômica constitucional não se restringe ao Título VII da Constituição, alcançando os princípios
fundamentais da República (elencados nos arts. 1º e 3º), e os direitos sociais (elencados nos arts. 8º e 9º).
[Também existe a diferença entre a ordem econômica formal da ordem econômica material.] In: GRAU, Eros
Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros,
2007. p. 88 – 89.
296
BARROSO, L. R. . A ordem econômica constitucional e os limites à atuação estatal no controle de
preços. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 795, 2002, p. 55.
297
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 200.
298
LEOPOLDINO DA FONSECA, João Bosco. Direito Econômico. 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 68
– 69 e GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 195 – 197.
294
84
recursos econômicos nacionais299.
A soberania nacional, primeiro princípio da Ordem Econômica, não estabelece o
isolamento da economia nacional, assim como não valida uma situação de dependência
externa. O princípio alcança o desenvolvimento nacional, integrado à cooperação e integração
econômica, num patamar de competição equilibrada. A soberania da economia nacional não
se confunde com um nacionalismo protecionista, até por que o Brasil constitucionalmente não
é um país voltado para o protecionismo econômico300.
O princípio da soberania nacional também é elencado como um dos fundamentos da
República (inciso I, art. 1º), devendo a administração pública no âmbito de suas competências
procurar assegurar a autonomia econômica nacional em relação as demais Nações, para tanto
deve planejar as atividades econômicas necessárias301.
A propriedade privada é um direito real que o cidadão exerce sobre um bem. Assim, o
princípio da propriedade privada é o reconhecimento que a Constituição assegura aos agentes
econômicos para adquirir, manter e dispor de propriedades, sendo por isso pressuposto da
livre iniciativa302.
Algumas propriedades, especialmente as pequenas, são consideradas propriedades
individuais simples. A propriedade enquanto direito individual é protegida pelas constituições
capitalistas, assim como já foi protegida pelas constituições socialistas. Esse tipo de
propriedade não alcança a valoração de função social. O termo propriedade é amplo,
abrangendo outro tipo de propriedade. A propriedade designada na Constituição como
detentora de função social, é aquela dos bens de produção. Por outro lado, outras propriedades
se enquadram e necessitam ter função social, de acordo com suas características diversas da
propriedade individual simples. A propriedade com função social deve ser usufruída em
benefício próprio e em benefício da coletividade, nunca em exclusivo benefício próprio, ou
seja, de modo limitado303.
299
Soma-se aos demais princípios correlatos – pleno emprego, diminuição das desigualdades, erradicação da
pobreza e miséria, desenvolvimento nacional e a construção de uma sociedade livre, justa e solidária. In: GRAU,
Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo:
Malheiros, 2007. p. 223 – 224.
300
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 225 – 226.
301
SPITZCOVISK, Celso. Princípios do Direito Administrativo Econômico. In: BATISTA DOS SANTOS,
Márcia Walquíria; CARDOZO, José Eduardo Martins; QUEIROZ, João Eduardo Lopes (org.) Curso de Direito
Administrativo Econômico: Vol. I. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 76 - 78.
302
MASSO, Fabiano Dolenc Del. Direito Econômico. Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2007. p. 49.
303
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 235 – 237 e 245.
85
O quarto princípio elencado como fundamental à Ordem Econômica é o da livre
concorrência, que é um desdobramento do princípio da livre iniciativa. O ingresso de novos
agentes econômicos em determinado mercado é assegurado pela livre iniciativa, enquanto que
a permanência da concorrência real é assegurada pela livre concorrência. Já o quinto princípio
diz respeito à defesa do consumidor. A defesa do consumidor valida a tese de que o Estado
deve intervir na Ordem Econômica para reestabelecer o equilíbrio nas trocas comerciais que
envolvam o polo mais frágil da relação – o consumidor304. O consumidor é parte essencial no
desenvolvimento de uma nação, e sem a sua proteção é inviável a comercialização regular e o
equilíbrio do mercado.
Ora a restrição ou supressão da concorrência no mercado capitalista afeta
diretamente os consumidores, devendo a Administração incentiva e efetuar a livre
concorrência de modo simultâneo à defesa dos direitos do consumidor305.
A prevenção e repressão às infrações contra a Ordem Econômica assume a defesa da
livre iniciativa, livre concorrência, a defesa do consumidor e da propriedade, dentro dos
preceitos constitucionais. Fica evidente que não existem princípios isolados306.
A Ordem Econômica tornou princípio à defesa do meio ambiente307, quando a
temática ambiental ganhou força no fim do século XX, tornando sua importância
irrenunciável ao direito pátrio. A prática de tal princípio caminha pela consolidação da
304
MASSO, Fabiano Dolenc Del. Direito Econômico. Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2007. p. 51.
A defesa do consumidor ainda aparece na Constituição no inciso XXXII, do art. 5º (o Estado promoverá, na
forma da lei, a defesa do consumidor), no inciso VIII, do art. 24 (Compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico), no §5, do art. 150 (A lei determinará
medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca dos impostos que incidam sobre mercadorias e
serviços), no art. 48 dos ADCT (O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgação da
Constituição, elaborará código de defesa do consumidor) e no inciso II, do art. 175 (Incumbe ao Poder Público,
na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação
de serviços públicos. A lei disporá sobre: os direitos dos usuários).
306
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 211 – 212.
307
A defesa do meio ambiente aparece na Constituição no art. 225 (Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações, com
incumbências ao poder público), no inciso LXXIII, do art. 5 º (qualquer cidadão é parte legítima para propor
ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ambiental), incisos VI e VII, do art. 23 (É
competência comum dos entes proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas; e
preservar as florestas, a fauna e a flora), incisos VI e VIII, do art. 24(Compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre: florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e
dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; e responsabilidade por dano ao meio
ambiente), inciso III, do art. 129 (São funções institucionais do Ministério Público: Promover o inquérito civil e
a ação civil pública, para a proteção do meio ambiente), §3 º do art. 174 (O Estado favorecerá a organização da
atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômicosocial dos garimpeiros), inciso VIII, do art. 200 (Ao sistema único de saúde compete, além de outras atribuições,
colaborar na proteção do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho), e inciso V, do art. 216 (Constituem
patrimônio cultural brasileiro os conjuntos urbanos e sítios ecológicos).
305
86
economia nacional, na medida em que a sustentabilidade dos recursos naturais nacionais é
essencial para o ambiente econômico. É pleonasmo falar em desenvolvimento sustentável, só
é considerado desenvolvimento aquele que respeita o meio ambiente, não existe
desenvolvimento insustentável.
O princípio do meio ambiente revela o equilíbrio da Ordem Econômica capitalista,
validando a forma sustentável do capitalismo nacional308. Mesmo na hipótese de imensa
abundância de recursos naturais, o princípio da defesa do meio ambiente valida apenas as
boas práticas de manejo ambiental. A eficiente utilização dos recursos naturais alcança os
variados biomas brasileiros, dos mais robustos aos mais debilitados.
Por sua vez, a redução das desigualdades regionais e sociais estimula a redistribuição
da renda nacional. Erradicar a pobreza e a marginalização, assim como reduzir as
desigualdades sociais e regionais, são preceitos e fundamentos da República, para assegurar a
todos a existência digna como fim da Ordem Econômica. A constatação de que existe
pobreza, marginalidade social, forte desigualdades entre classes e entre regiões no Brasil,
condiciona os governos a atuarem na elaboração de políticas públicas que alterem essas
realidades309.
O princípio da busca do pleno emprego é decorrente do preceito da expansão das
oportunidades de empregos produzidos (introduzido pelo inciso VI, do art. 160, da EC
n.1/69). Une-se aos princípios da valorização do trabalho humano, e com o direito social ao
trabalho, no quadro laboral instituído na Constituição310.
Se altas taxas de desemprego configuram uma situação de extrema preocupação,
fomentando a desigualdade e da injustiça social, o princípio programático da busca do pleno
emprego guia o Estado no objetivo de evitar tais situações311.
O princípio do tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte alcança as
pequenas empresas de capital nacional ou estrangeira, constituídas no Brasil312. O tratamento
favorecido para as empresas de pequeno porte sugere o fortalecimento dos princípios da livre
iniciativa e da livre concorrência. A Ordem Econômica Constitucional optou pela necessidade
de múltiplos agentes econômicos, condenando as formas de concentração de mercado. Alia-se
308
MASSO, Fabiano Dolenc Del. Direito Econômico. Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2007. p. 53.
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 219.
310
É inconstitucional qualquer política ou plano público que conduza a uma redução das ofertas de emprego. In:
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 252 – 253.
311
MASSO, Fabiano Dolenc Del. Direito Econômico. Rio de Janeiro: Campus - Elsevier, 2007. p. 54 – 55.
312
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 253 – 254.
309
87
ainda à livre iniciativa quando possibilita o ingresso de novos agentes no mercado.
Luís Roberto Barroso divide os princípios da Ordem Econômica em dois grupos:
princípios de funcionamento e princípios fins. De fácil compreensão, os princípios de
funcionamento são as regras básicas da ordem: soberania nacional, propriedade privada,
função social da propriedade, livre concorrência, defesa do consumidor e defesa do meio
ambiente. Enquanto os princípios fins são as metas finais da ordem: redução das
desigualdades regionais e sociais, busca do pleno emprego e tratamento favorecido para as
empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte313.
O papel do Estado na Ordem Econômica para Luís Roberto Barroso é a preservação e
promoção dos princípios de funcionamento e implementação dos programas para a realização
dos princípios-fins314.
2.5.4.2 A prestação dos serviços públicos
Com as reformas econômicas imprimidas pela ideologia neoliberal o Estado brasileiro
se reestruturou315. Ao privatizar empresas, liberar a atuação privada em determinados setores
e efetivamente constituir um ambiente regulatório, o Estado brasileiro abandonou o status de
excessivo intervencionista econômico. Ao abandonar o elevado grau de intervenção direta na
economia, o Estado teve que criar autarquias reguladoras setoriais. Deixar de possuir o
monopólio dos serviços públicos implicou na necessidade do Estado regular e fiscalizar a
prestação dos serviços, e estabelecer planos nacionais de universalização.
É o Poder Executivo que delimita as políticas públicas, por meio do respectivo
ministério para que as agências atuem. As agências são criadas ou extintas pelo Congresso
Nacional, que também define por lei as competências das mesmas.
Genericamente, podemos destacar as seguintes características das agências reguladoras
em suas respectivas áreas de regulação: i) controle tarifário, ii) universalização dos serviços,
313
Mesmo se tratando de finalidade, não se pode evocar um princípio fim para anular um princípio de
funcionamento. As regras do jogo, as regras de funcionamento da ordem econômica são extremamente valorosas
e delimitam a atuação dos agentes econômicos, não sendo assim frágeis a ponto de serem suprimidas para que
um princípio fim se estabeleça. In: BARROSO, L. R. . A ordem econômica constitucional e os limites à
atuação estatal no controle de preços. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 795, 2002, p. 55.
314
BARROSO, L. R. . A ordem econômica constitucional e os limites à atuação estatal no controle de
preços. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 795, 2002, p. 55.
315
Desde 1980 o modelo norte-americano de agências reguladoras independentes vem sendo implantado na
América Latina e Europa. Hoje os serviços públicos são exercidos tanto por agentes privados como pelos
públicos, agora sob a regulação de uma agência. Lembra Aragão que o Cade, as universidades federais e os
conselhos profissionais são experiências brasileiras, anteriores à implementação do modelo norte-americano, que
ao longo dos anos imprimiram um ritmo de autonomia superior ao que as agências reguladoras e diretores gozam
atualmente. In: ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e governança no Brasil. In: SALGADO,
Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa. (Org.). Marcos Regulatórios no Brasil - O que foi feito e o que falta
fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005. p. 127 e 143.
88
iii) ampliação da competição e/ou competitividade das empresas, iv) fiscalização do
cumprimento integral dos contratos, v) composição dos interesses dos diversos agentes
econômicos316.
As agências reguladoras são decorrência natural da burocratização da administração
pública, de seu crescimento e divisão orgânica317. A separação de assuntos técnicos, por meio
das agências reguladoras facilita o desempenho regular dos três poderes, que passam a se
concentrar em assuntos que demandam maior envergadura política, em detrimento das
questões técnico-científicas transferidas para as autarquias especiais318.
O monopólio do processo legislativo é quebrado quando outras fontes emanam
comandos normativos, mesmo que essencialmente técnicos. A independência de tais órgãos
frente ao Legislativo é a formalização de uma prática antiga de solicitar ajuda externa para
matérias muito técnicas ou complexas. Sua efetivação, por meio das agências reguladoras foi
instituída com precauções, com uma série de instrumentos legais que efetivamente limitam
uma possível atuação desmedida. Obviamente que questões políticas e ideológicas também
estiveram presentes na proposição das agências reguladoras independentes319.
As principais características das agências reguladoras são: i) independência320; ii)
tecnicismo; iii) normatividade autônoma; e iv) poder normativo regulador321.
Nas políticas públicas, não é fácil diferenciar a formulação da implementação. Tantas
e tantas vezes as normas emitidas pelas agências (que implementam) ou pelo governos (que
316
BARROSO, L. R.. Constituição, Ordem Econômica e Agências Reguladoras. Salvador: Revista Eletrônica
de Direito Administrativo. n. 1, 2005. p. 11.
317
ARAGÃO, Alexandre Santos de. As Agências Reguladoras Independentes e a Separação de Poderes Uma
Contribuição da Teoria dos Ordenamentos Setoriais. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 276, 2001. p. 11.
318
ARAGÃO, Alexandre Santos de. As Agências Reguladoras Independentes e a Separação de Poderes Uma
Contribuição da Teoria dos Ordenamentos Setoriais. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 276, 2001. p. 25.
319
A ARAGÃO, Alexandre Santos de. As Agências Reguladoras Independentes e a Separação de Poderes
Uma Contribuição da Teoria dos Ordenamentos Setoriais. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 276, 2001. p. 07 09.
320
Aragão atesta que a autonomia verificada nas agências reguladoras exigem quatro características: i)
competência regulatória; ii) nomeação especial dos diretores; iii) autonomia orgânica; e iv) autonomia funcional.
As nomeações dependem de aprovação do Legislativo, e não é possível a livre exoneração dos diretores. A
autonomia é averiguada ainda nas barreiras legais frente aos grupos privados regulados, como a quarentena. In:
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e governança no Brasil. In: SALGADO, Lucia Helena;
MOTTA, Ronaldo Seroa da. (Org.). Marcos Regulatórios no Brasil - O que foi feito e o que falta fazer. Rio de
Janeiro: Ipea, 2005. p. 130 – 131. Não existe uniformidade na duração dos mandatos dos diretores das agências,
nem uniformidade na possibilidade de recondução dos diretores. De certo modo tais disposições legais são
positivas, já que não concentram todas as indicações para um período presidencial, além do mais é difícil que
todos os diretores de uma mesma agência reguladora assumam e cumpram seus mandatos exatamente no mesmo
período. Outra observação é que cada agência designa um período diferente de quarentena no afastamento de
seus diretores. In: OLIVEIRA FILHO, G. J. ; Thomas Fujiwara ; MACHADO, E. L. . A experiência brasileira
com agências reguladoras. In: Lucia Helena Salgado; Ronaldo Seroa da Motta. (Org.). Marcos Regulatórios no
Brasil - O que foi feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005. p. 168 -173.
321
ARAGÃO, Alexandre Santos de. As Agências Reguladoras Independentes e a Separação de Poderes Uma
Contribuição da Teoria dos Ordenamentos Setoriais. São Paulo: Revista dos Tribunais, v. 276, 2001. p. 29-52.
89
formulam) "adentram" na competência alheia. A delimitação legal na elaboração das normas
acaba por confundir as duas competências e atribuições322.
A preocupação do Governo cresce fortemente aos resultados das concessionárias e
permissionárias públicas, do modo como estão se comportando e os resultados que tem a
oferecer para a coletividade323.
Gilberto Bercovici recorda que diante do novo cenário, o cidadão vai à condição de
cliente e consumidor. De fato, essa alteração possui aspectos negativos e positivos. Ao mesmo
tempo em que distancia os cidadãos do patrimônio público, estabelece mais direitos para os
mesmos (em alguns casos criando até um cenário de concorrência)324.
2.5.4.3 O combate ao abuso do poder econômico
A Constituição tem por meta garantir a igualdade de oportunidades para todos que
pretendam atuar no mercado, impedindo o abuso do poder econômico. O legislador
constituinte não autorizou aos agentes econômicos privados o uso irrestrito da liberdade da
livre iniciativa. Interpretação essa validada pela leitura do art. 173, §4º, que informa que lei
repreenderá o abuso do poder econômico325.
O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) é formado pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (CADE), Secretaria de Acompanhamento Econômico –
SEAE e Secretaria de Direito Econômico (SDE)326.
322
ARAGÃO, Alexandre Santos de. Agências reguladoras e governança no Brasil. In: SLAGAO, Lucia Helena ;
MOTTA, Ronaldo Seroa da. (Org.). Marcos Regulatórios no Brasil - O que foi feito e o que falta fazer. Rio de
Janeiro: Ipea, 2005. p. 140.
323
O destaque fica para a tentativa de blindar as agências de arroubos políticos. In: BERCOVICI, Gilberto.
Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In: Políticas Públicas Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva, 2006. p. 150 - 151.
"No desempenho do seu novo papel, o Estado, ao atuar como agente de implementação de políticas públicas,
enriquece suas funções de integração, de modernização e de legitimação capitalista". In: GRAU, Eros Roberto.
A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p.
45.
324
Basta observar a realidade da telefonia estatal, e a nova realidade da telefonia privatizada. In: BERCOVICI,
Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In: Políticas
Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva, 2006. p.
152.
325
Deve o Estado imprimir condutas para a sociedade, em especial para os agentes econômicos, por meio da
edição de normas diretivas. Diversos exemplos munda afora colaboram com o argumento de que o Estado deve
se impor frente às condutas abusivas: Itália, França, Espanha, Portugal, Brasil, Alemanha, em suas Constituições,
e EUA por meio do Poder Legislativo. In: NOBRE JÚNIOR, Edilson Pereira. Intervenção Estatal sobre o
Domínio Econômico, Livre Iniciativa e Proporcionalidade: céleres considerações. Rio de Janeiro: Revista de
Direito Administrativo, v. 224, 2001. p. 285-299. "Observe-se enfaticamente que, embora a estatização e o
intervencionismo estatal do domínio econômico possam aqui ou ali contrariar os interesses de um ou outro
capitalista, serão sempre adequados e coerentes com os interesses do capitalismo." In: GRAU, Eros Roberto. A
ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 44.
326
FIGUEIREDO, L. V.. Lições de Direito Econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 207.
90
A Secretaria de Acompanhamento Econômico (vinculada ao Ministério da Fazenda), e
a Secretaria de Direito Econômico (vinculada ao Ministério da Justiça), juntas analisam e
investigam a concorrência nacional, eventualmente instruindo processos para o julgamento do
CADE. Enquanto órgão julgador do sistema de defesa da concorrência, o CADE só poderá ter
suas decisões revistas pelo Poder Judiciário.
Ocorrendo infrações previstas na Lei de Proteção à Concorrência (Lei 8.884/94) cabe
aos três órgãos mencionados tomarem providências preventivas e repressivas para o
reestabelecimento da plena concorrência e competitividade. As denúncias de limitação ou
prejuízo à concorrência são encaminhadas à SDE, que poderá abrir um procedimento
administrativo objetivando produzir provas. Caso necessário, se previstas consequências
econômicas futuras, o procedimento será remetido a SEAE, que emitirá parecer técnico. É no
CADE que ocorrerá o julgamento do potencial lesivo da concorrência. Determinada a
abusividade da conduta investigada, serão tomadas providências suficientes para reparar ou
coibir a reiteração do ato investigado. Compete aos três órgãos: i) a análise dos processos de
fusão e incorporação de empresas, que represente concentração de mercado327; ii) a repressão
as condutas anticompetitivas328; e iii) a promoção da cultura da concorrência329.
As infrações à Ordem Econômica são de difícil averiguação, o abuso do poder
econômico requer alto conhecimento técnico, especialização e prática por parte da burocracia
do SBDC. A tipificação legal é aberta e a infração administrativa de caráter objetivo. Quando
o agente econômico age prejudicando o funcionamento do mercado, a concorrência ou
aumentando arbitrariamente seus lucros, valendo-se da sua superioridade econômica, incorre
o abuso do poder econômico. Atua o agente econômico em desacordo com o estabelecido pela
Constituição Federal quando se utiliza de sua posição no mercado para fragilizar a liberdade
do mercado ou a livre-iniciativa330.
327
Atos de concentração de mercado podem ser horizontais (dominação de um único setor), verticais (dominação
de uma cadeia produtiva) ou de conglomeração (dominação de setores diversos). Os atos são observados nas
fusões, incorporações, constituição de sociedade para controle empresarial ou agrupamento societário. Serão
considerados parâmetros de análise a ocorrência de dominação igual ou superior à 20% do mercado relevante, ou
que um dos participantes tenha registrado no último balanço anual R$ 400 mi de faturamento bruto.
328
Condutas anticompetitivas são condutas desleais como a venda casada, a cartelização ou os acordos de
exclusividade.
329
Compete ao SBDC a promoção da competição, trabalhando pela melhora da formulação das políticas públicas
e na regulação econômica. In: FIGUEIREDO, L. V.. Lições de Direito Econômico. Rio de Janeiro: Forense,
2006. p. 210-214.
330
FIGUEIREDO, L. V.. Lições de Direito Econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 220.
91
Importante analisar a conduta do agente no contexto do seu respectivo mercado 331. A
conduta deve ser razoável para ser considerada legítima. De acordo com a regra hermenêutica
da regra da razão, a conduta deve ter seus efeitos futuros analisados para que se averigue a
dimensão de seus resultados no respectivo mercado relevante. Assim, condutas de
concentração de mercado podem ou não serem prejudiciais à concorrência, devendo-se no
caso concreto considerar a razoabilidade da operação dentro das circunstâncias do mercado332.
As infrações à Ordem Econômica em sentido lato são: i) limitar, falsear ou de
qualquer forma prejudicar a livre-concorrência ou a livre-iniciativa; ii) dominar mercado
relevante de bens ou serviços; iii) aumentar arbitrariamente os lucros; e iv) exercer de forma
abusiva posição dominante. Já as infrações à Ordem Econômica em sentido estrito são: i)
formação de cartel, ii) venda casada, iii) sistemas seletivos de distribuição e iv) preços
predatórios333.
2.5.4.4 Intervenção do Estado no Domínio Econômico
Conforme preceitua o art. 174 da Constituição de 1988, o Estado é agente regulador e
normativo de toda a Ordem Econômica. Intervencionismo significa a possibilidade do Estado
interferir na Ordem Econômica, direta ou indiretamente, para promover os valores e objetivos
constitucionais. No modelo constitucional brasileiro, intervenção alcança a dinamização do
mercado capitalista nacional334. Quando o Estado, especialmente por meio do Poder
Executivo atua no meio econômico (interferindo no equilíbrio do livre mercado), atua
orientando ou corrigindo os cursos naturais dos agentes econômicos335.
A Constituição em seu art. 173, só autoriza a exploração direta de atividade econômica
pelo Estado quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
331
Mercado Relevante é aquela delimitação geográfica que configura um espaço concorrencial. A dimensão
material do mercado relevante envolve os concorrentes do mercado relevante (os produtos ou serviços que
competem pelo consumidor), enquanto a dimensão geográfica delimita a região de competição (espaço
geográfica onde ocorre a competição do mercado) In: FIGUEIREDO, L. V.. Lições de Direito Econômico. Rio
de Janeiro: Forense, 2006. p. 223 – 224.
332
FIGUEIREDO, L. V.. Lições de Direito Econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 220 – 223.
333
Art. 21 da Lei 8.884/94. In: FIGUEIREDO, L. V.. Lições de Direito Econômico. Rio de Janeiro: Forense,
2006. p. 227 – 229.
334
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 20 – 21. A popularidade da intervenção estatal é averiguada na Constituinte de 1987, quando
Afonso Arinos afirmou que "não há soluções para os grandes problemas nacionais sem uma ação vigorosa,
justiceira e intervencionista do Estado brasileiro" já que o empresariado brasileiro seria "fraco" para "influenciar
decisivamente nas soluções para os graves problemas nacionais, como os do trabalho, do salário, da habitação,
da saúde, da concentração urbana e da terra, entre outros" In: O Estado de São Paulo, Edição 12 de junho de
1986 http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/117177 Acessado em 11/04/2001.
335
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 69. O Estado intervém para garantir a Ordem Econômica Constitucional. In: FIGUEIREDO,
L. V.. Lições de Direito Econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 119.
92
coletivo, essas duas barreiras sujeitam a exploração direta da atividade econômica, em sentido
estrito336. Todas as atividades econômicas que não se enquadrem nas restrições
constitucionais impostas ao Estado, podem ser exercidas pela iniciativa privada337.
Ao mesmo tempo em que a Constituição autoriza a intervenção direta, impõe
obrigações ao Estado (dever de agir), como agente normativo e regulador da atividade
econômica. A normatividade estabelecida na Constituição caracteriza-se como um comando
jurídico, e não uma opção do governante338. A competência normativa da atividade
econômica pode ser exercida pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Executivo339. O Estado é
obrigado a regular e normatizar a atividade econômica nacional por meio do exercício das
funções de fiscalização, incentivo e planejamento.
É o Estado que normatiza a economia, criando normas de convivência para o ambiente
econômico340. Normatizar a economia é uma autorização constitucional para o Estado. Ocorre
que essa autorização não é irrestrita, até por que a Constituição listou os princípios na Ordem
Econômica. Assim, se uma norma estiver de acordo com os princípios capitalistas, mas
desrespeitando os sociais, estará em desacordo com toda a Ordem Econômica. O papel
normativo encontra fundamento nas funções do Estado brasileiro - fiscalizar, incentivar e
planejar341.
A atividade reguladora estatal é mais ampla do que a atividade normativa. Enquanto
regulador, o Estado não emite sinais de comando vinculantes para os agentes econômicos
(como no socialismo), trabalha no sentido de adequar as atividades econômicas aos comandos
336
As empresas públicas, as sociedades de economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade
econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, estão desenvolvendo atividade
econômica em sentido estrito. In: GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988
(interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007. p. 105 – 109 e 281.
337
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 31.
338
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p.100 – 104 e 184 - 193
339
Por vezes, a tecnicidade impede que o Congresso regulamente determinado assunto, que será objeto da
atuação das agências reguladoras setoriais. Quando o Executivo regulamenta algo, pode estar detalhando os
procedimentos de uma lei, ou imprimindo um ritmo adequado diante de um setor econômico dinâmico que
necessite de atualizações constantes. No Brasil existe uma supervalorização do Poder Executivo, frente ao
Congresso Nacional. In: SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da
Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 110 – 113.
340
“(...) É preciso que o legislador compreenda que o fato econômico não se deixa compreender nem dominar
por completo pela norma jurídica, e que esta, se quiser relacionar-se adequadamente com aquele, deve aceitar
essa sua essencialidade e a ela se adequar.” In: LEOPOLDINO DA FONSECA, João Bosco. Direito
Econômico. 5ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 91.
341
Quando o Estado efetivamente normatizar e regular a economia, por meio das funções constitucionais, o
Brasil terá atingido o status de Estado Social. In: SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado
e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 106 – 109 e 122 – 146.
93
constitucionais342. A Constituição atribuiu ao Estado a função de promoção da ordem jurídica
positivada. O ambiente econômico subordina-se ao ordenamento jurídico343.
A competência reguladora é visualizada quando um órgão público autoriza, por um
provimento administrativo, uma empresa iniciar seus trabalhos em determinado setor. No
Brasil, existem diversos órgãos reguladores vinculados ao poder Executivo, que tratam de
questões e controvérsias econômicas, em decorrência da aplicação da lei, sem a necessidade
do Judiciário344.
O Estado normatiza e regula a economia quando exerce na forma da lei as funções de
fiscalizar, incentivar e planejar. Tais funções são poderes-dever do Estado estipuladas no art.
174 da Constituição. Isso significa que é obrigação do Estado fiscalizar, incentivar e planejar
o desenvolvimento nacional345.
Fiscalizar significa observar se os agentes econômicos estão cumprindo os preceitos
estabelecidos pela Constituição, no exercício regular da atividade econômica. A fiscalização é
uma atividade administrativa e como tal observa o princípio da legalidade - e suas diretrizes
para a administração pública346. Normativamente a fiscalização cumpre o seu papel
estabelecido pelos ordenamentos e efetiva os valores pretendidos347.
Incentivo significa atuar no mercado intervindo por indução348. O incentivo induz, não
coage. O caráter interventivo do incentivo é percebido quando o agente econômico
beneficiado pela atuação estatal modifica o ambiente econômico por meio do incentivo. Os
incentivos fiscais são o principal modelo de incentivo, sem eles diversas regiões não obteriam
a instalação de empreendimentos privados349. É por meio do incentivo que o Estado atrai a
342
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 113 – 119. Leonardo Vizeu Figueiredo divide a regulação nas seguintes modalidades: i)
econômica (caso da ANP, BACEN e CVM); ii) serviços públicos (caso da ANATEL e ANEEL); iii) social (caso
da ANVISA e ANS); iv) ambiental (caso do IBAMA); e v) cultural (caso da ANCINE e IPHAN). E os
instrumentos de regulação em: i) atos normativos, ii) mediação de conflitos, iii) poder de polícia, e iv) fomento.
In: FIGUEIREDO, L. V.. Lições de Direito Econômico. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 122 - 125.
343
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 114 – 122.
344
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 117 – 118.
345
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 308.
346
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 307 – 308.
347
"acompanhar, vigiar, examinar e verificar algo a partir de critérios previamente estabelecidos" In: SCOTT, P.
H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p.
124 – 126.
348
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 308.
349
São exemplos a manipulação de aliquotas, os subsídios condicionados, os financiamentos especiais, os
investimentos especiais em infra-estrutura ou disponibilixação de assistência tecnológica.
94
iniciativa para participar do planejamento, ocorrendo uma inversão do modelo coercitivo do
direito350. Vale lembrar que o incentivo é um elemento estranho ao livre mercado, e pelo seu
grau intervencionista merece total cautela na sua utilização estatal351. É a sociedade que arca
financeiramente com o incentivo e deve ser também a beneficiária final. Quem recebe os
estímulos do Estado devem ser aqueles prioritariamente definidos pelos critérios
Constitucionais352.
O planejamento qualifica a intervenção no e sobre o domínio econômico. As
intervenções no e sobre o domínio econômico podem ser tomadas de modo isolado ou
aleatório, ou sob a coordenação de um plano, qualificando-as racionalmente353. O
planejamento materializa o dirigismo constitucional atuando para modificação da realidade
social e econômica do Brasil. O Planejamento não pode se abster de tomar posições. Diante
das escolhas tomadas, outras tantas possibilidades foram deixadas de lado em prol de escolhas
guiadas politicamente para a realização dos preceitos constitucionais. Nesse quesito, a política
constitucional e o planejamento atuam de modo conjunto. O planejamento é o legítimo
instrumento para a concretização dos objetivos constitucionais, com o intuito de alterar a
realidade futura354.
O planejamento econômico dinamiza o mercado capitalista. Já o planejamento do
desenvolvimento além do campo econômico, altera a realidade social, por meio da efetivação
dos princípios constitucionais dirigentes. O planejamento do desenvolvimento engloba o
planejamento econômico, são instrumentos diferentes, mas se complementam. O
Planejamento engloba as funções de fiscalizar e incentivar, tendo a sua utilização a ampla
capacidade de promover as funções estatais. O planejamento direcionado ao setor privado
350
O direito passa a tentar atrair, ao invés de reprimir determinada conduta.
SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 154 – 158.
352
Quando o governo incentiva dado setor industrial no Nordeste, por exemplo, ele está destinando recursos
federais para benefício de uma região "em detrimento" das outras quatro. No sentido de seguir os preceitos
constitucionais e legais de ajuda ao Nordeste, o governo toma uma decisão legal e política quando efetua ou
concretiza a instalação industrial de agentes econômicos na região. In: SCOTT, P. H. R. . Direito
Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 126 – 128.
353
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 151. “Usualmente considerada como a mais perfeita e acabada técnica de intervenção
do Estado, temos que a planificação não se consubstancia em um diverso modo de intervir do Estado, mas em
um conjunto coerente e sistematizado de normas que traduzem intervenções sobre e no domínio econômico,
dependendo do que estiver disposto no plano apresentado.” In: SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade do
Estado Intervencionista. São Paulo: Saraiva, 1990. p. 51.
354
BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In:
Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva,
2006. p. 145 – 146. Quando o Estado intervém na economia, toma decisões que aparentam suprimir o princípio
da igualdade. Para melhor compreender as opções que do Estado Intervencionista, e as consequências e
responsabilidade estatal diante de seus atos, recomenda-se a leitura de SCAFF, Fernando Facury.
Responsabilidade do Estado Intervencionista. São Paulo: Saraiva, 1990. p. 75-119.
351
95
deve se correlacionar com as demais funções estatais para efetivar o papel normativo e
regulador do Estado355.
Os planos são normas que estipulam fins a alcançar. O art. 174 preceitua o
planejamento do desenvolvimento nacional, não do planejamento das atividades econômicas
ou da economia. O planejamento se enquadra como um instrumento da Constituição dirigente
por reconhecer a realidade atual e estipular caminhos para uma sociedade ou realidade social
futura, por meio de uma ação racional que formula políticas públicas transformadoras356.
No Brasil, a transição do Estado Liberal para o Estado Social é evidenciada pela
sucessão das Constituições nacionais. O papel do Estado enquanto agente econômico foi
alterado ao longo dos anos, e delimitado por meio das Cartas Magnas. Paulatinamente o
Brasil adotou instrumentos constitucionais interventivos, que culminaram por delimitar a ação
coordenada do Estado na promoção dos princípios da Ordem Econômica da Constituição de
1988.
A principiologia da Ordem Econômica Constitucional vigente é o resultado da
evolução social e constitucional que o Brasil experimentou, é o aprimoramento da delimitação
das funções estatais, e das limitações legais que o Estado deve observar quando intervém na
economia.
Os princípios da Ordem Econômica norteiam a atuação dos agentes econômicos –
públicos e privados. Por meio da efetivação e consolidação dos princípios elencados no art.
170, o Brasil ingressará no estágio do desenvolvimento econômico e social. Ainda que a
Constituição tenha reservado papel de destaque na exploração direta da atividade econômica
para os particulares, o papel institucional do Estado revela a sua importância na consolidação
da Constituição brasileira.
O Estado brasileiro é responsável pela normatização e regulação da economia
nacional, e não deve apresentar receio no exercício das funções estatais delimitadas na
Constituição Cidadã: fiscalizar, incentivar e planejar.
355
"A noção de planejamento supõe as intenções de prever, selecionar, hierarquizar, projetar, orientar, tudo isso
sob uma continuidade de ação e em razão de uma finalidade bem determinada" In: SCOTT, P. H. R. . Direito
Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 129 – 158 e
195. O instrumento do planejamento foi mantido na Constituição de 1988, e acumula os valores e princípios do
capitalismo estabelecidos na Constituição. Diante do novo ambiente democrático nacional, o planejamento não
se incompatibiliza com o capitalismo. In: FABRI, Andréa Queiroz. Falhas de mercado: Por uma nova visão do
Planejamento Econômico. In: OLIVEIRA, Amanda Flávio (Org.). Direito econômico - Evolução e Institutos.
Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 57. GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed.
São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 24 – 27.
356
No planejamento da economia o mercado é substituído por um órgão planejador central. In: GRAU, Eros
Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São Paulo: Malheiros,
2007. p. 309 – 311 e 348.
96
Capítulo 3 Planejamento e Desenvolvimento Nacional
"As previsões não são mais do que projeções de
processos
presentes
que
provavelmente
irão
ocorrer, se nada inesperado acontecer.” - Hannah
Arendt
Se o processo de planejamento precisasse ser descrito com apenas uma palavra, o
melhor sinônimo seria a opção organização. Do ponto de vista cotidiano, o ato de planejar
significa organizar determinada ação. A ausência de planejamento é fortemente associada à
desorganização. A terminologia está fortemente impregnada no dia-a-dia das sociedades
urbanas, planejar é algo inerente aos fenômenos sociais357.
O homem dá sinais de que já se utilizava do processo de planejamento desde tempos
remotos. Ainda na pré-história, ao invés de migrar constantemente, diante da escassez dos
alimentos, o homem rudimentarmente estudou a realidade natural e começou a observar como
a natureza se encarrega de “produzir” alimentos, e assim desenvolveu os métodos da
agricultura e do pastoril. O raciocínio humano possibilita que as sociedades fiquem menos
dependentes das provisões da natureza. Outro exemplo antigo que pode ser mencionado é a
disposição dos aglomerados urbanos, que sempre foi essencial na sobrevivência da
coletividade, seja pela facilidade para a obtenção de água e alimentos, seja pela defesa contra
um possível ataque externo.
O planejamento nem sempre foi suficiente para evitar catástrofes naturais ou embates
bélicos, entretanto sua utilização plena, enquanto técnica de coordenação das ações estatais só
seria averiguada com o início de sua utilização na URSS358. Anteriormente, o planejamento
357
Dentre as várias organizações cotidianas podemos citar o planejamento financeiro, o planejamento da
aposentadoria, o planejamento familiar. Já dentre as situações de desorganização são comuns os
empreendimentos comerciais que não prosperam (“a empresa pediu falência por que não se planejou para os
novos tempos”), as metrópoles que não equacionam seus problemas (“a cidade cresceu sem planejamento”), os
desastres que ocasionam perdas irreparáveis (“a cidade foi varrida do mapa por que não havia se planejado para
tamanha catástrofe”), etc.
358
"É interessante examinar mais minuciosamente por que razão o conceito de planejamento, até a década de
trinta, parecia totalmente absurdo. Até então, a teoria econômica mostrava que num mercado competitivo (onde
fossem válidas certas condições ideais, como atomização dos consumidores e produtores, de forma a não
poderem influenciar individualmente o preço dos bens, informação perfeita sobre as condições de mercado,
perfeita mobilidade e divisibilidade de fatores, inexistência de economias de escala e de economias externas de
produção etc.) a alocação de recursos seria ótima, isto é, chegar-se-ia à situação conhecida como ótimo de
Pareto." In.: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 12.
97
foi utilizado nos esforços logísticos das duas Guerras Mundiais e em experiências avançadas
de urbanismo359.
O ato de planejar é expressão da condição racional humana. Essa abordagem
psicológica é sucedida de uma abordagem econômica que elabora e delimita os campos de
atuação da ação planejadora. De modo semelhante, sucede a abordagem econômica a políticosocial, que debate a institucionalização do planejamento na vida dos indivíduos, grupos
sociais e na própria sociedade, frente aos direitos fundamentais instituídos na Constituição,
visando a transformação de uma realidade socioeconômica360.
Nesse capítulo serão averiguados o conceito e o método do planejamento, quais são as
suas características, e como historicamente esse instrumento foi utilizado no Brasil para a
promoção do desenvolvimento nacional.
3.1 Método e Conceito do Planejamento
O Planejamento é um processo sistêmico. O processo de planejamento engloba um
conjunto de fases ou processos que visam determinada finalidade, e trabalha em várias frentes
coordenadas, que se complementam e formam a sua unidade harmônica. O planejamento é a
decisão decorrente de uma visão crítica, uma ação determinada pelo conhecimento da
realidade. O planejamento visa obter a maior eficiência dos recursos disponíveis numa
sociedade, atuando as partes envolvidas de modo sistematizado e conjunto, para a obtenção de
um fim comum. São as metas e os prazos estabelecidos, que tornam o processo mais
eficiente361.
O planejamento não supõe apenas uma simples previsão, alcança o manejo de
instrumentos que alteram a realidade futura – de modo racionalizado362. Cada vez que o
planejamento é utilizado pode-se traçar um paralelo entre o que foi planejado e o que se
concretizou, ou seja, a verificação de como a história foi alterada por meio de uma ação
racional prévia, e como tal teoria efetivamente se tornou realidade363.
359
O planejamento foi utilizado pela primeira vez na expansão e urbanização de cidades. In: FABRI, Andréa
Queiroz. Falhas de mercado: Por uma nova visão do Planejamento Econômico. In: OLIVEIRA, Amanda Flávio
(Org.). Direito econômico - Evolução e Institutos. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 54.
360
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 16 - 17.
361
“Entendemos, nessa perspectiva, o planejamento como o processo sistematizado através do qual poderemos
dar maior eficiência a uma atividade para num prazo maior ou menor alcançar o conjunto de metas
estabelecidas.” In: CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo:
Brasiliense, 1976. p. 35 – 38.
362
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 16.
363
MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 7.
98
O processo de planejamento é formado por quatro fases: i) conhecimento de realidade,
ii) decisão, iii) ação e iv) crítica364. No primeiro momento, o estudo crítico dos fatores
econômicos e sociais revela uma valiosa investigação e fundamenta o conhecimento da
realidade. Uma vez concluído os estudos, é tomada a decisão de planejar, decisão essa
política. A efetivação da decisão, baseada no conhecimento da realidade, dá ensejo à
implantação do plano. Por fim, uma vez efetivado o processo de planejamento, o controle e
avaliação do desempenho do processo é averiguado.
A organização do planejamento tem início com a constituição do grupo de trabalho
responsável pela elaboração do plano e com a aferição dos problemas que deram causa ao
projeto. São determinadas as finalidades da coleta de informações – objetivos da pesquisa,
indicadores e dados necessários. São inventariados os dados e selecionados de acordo com os
setores em estudo. Diagnosticado os dados e suas características, ocorre a interpretação e
avaliação dos dados coletados. Estabelecidos os problemas, a fase seguinte requer o estudo de
como estes se relacionam e qual o grau de dependência entre eles, assim como qual o grau de
importância hierárquica de cada um. As hipóteses de solução elencadas são pesquisadas,
tendo como finalidade maior a resolução dos problemas pela escolha de intervenção mais
eficiente. Uma vez listados e selecionados, as metas globais estão prontas para divulgação.
Por fim o plano é elaborado, com a estrutura funcional e os projetos elaborados365.
Os planos tentam prever a interdependência e a coerência dos objetivos, assim como
os meios previstos para suas execuções. A burocracia administrativa encarregada do plano
vislumbra diagnosticar possíveis falhas nos atos de conhecimento e crítica da realidade
socioeconômica aferida, além de relatar e descrever os instrumentos de intervenção do estado
na economia selecionados pelo plano. A técnica do planejamento deve assegurar o equilíbrio
entre os fatores econômicos envolvidos, e prever margens de crescimento fora dos valores
esperados366.
Todo plano teórico é baseado em opções racionais, prevendo os cenários futuros e
objetivando alterá-los politicamente pela intervenção do Estado. As previsões são tomadas
com base em variáveis estatísticas – que abordam cenários prováveis. A exclusão de variáveis
364
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 16. Para Celso Lafer o processo de planejar é dividido em três fases: i) a decisão de planejar, ii) o plano
em si e iii) a sua implementação. In: LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de
planejamento e sistema político no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 25.
365
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 134 – 135.
366
MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 8 e 17.
99
pode comprometer o processo de planejamento367, na medida em que todas colaboram na
globalidade do projeto, e uma vez selecionadas sem critério comprometem a análise crítica e a
formulação dos documentos de intervenção. Planos teóricos bem elaborados incluem o
organograma administrativo de funcionamento, estabelecem atribuições claras para o corpo
burocrático responsável pela execução, traça uma concreta e confiável planilha financeira e
orçamentária, demonstra as fases e caminhos que serão tomados para atingir as metas, bem
como leva em consideração possíveis mudanças no cenário político. Entretanto, a maior
divergência entre o modelo teórico de planejamento e a realidade prática são as variáveis que
simplesmente não podem ser previstas – de inclusão impraticável no plano teórico368.
O planejamento é uma ação coordenada das intervenções estatais, que tem por
objetivo maior a promoção do desenvolvimento369. A implementação do plano encontra lugar
na elaboração de políticas públicas370.
3.2 Modalidades do planejamento
O planejamento é um instrumento de coordenação que se materializa de várias formas.
O que condiciona o método planejador é a amplitude pretendida, a forma como é gerado, e o
sistema político em que é formulado.
367
Num planejamento privado de uma empresa é impensável que os formuladores do processo de expansão
adotem somente um único cenário de crescimento da demanda dos produtos ofertados, por exemplo.
368
“A principal deficiência dos planos, porém, talvez se deva a fatores em geral não passíveis de inclusão em
modelos, ao que Maquiavel atribuiu à fortuna, e costumamos chamar de irracional ou aleatório. A coesão política
em torno do plano, a coincidência entre objetivos dos membros da coletividade, a ligação entre a estrutura
política e a eficácia do sistema, a consciência da necessidade de mudança e a vontade de levar à frente um
programa, são essas as variáveis que escapam ao controle e à atuação". In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento
no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 26 – 27.
369
Outros conceitos de planejamento: "O planejamento nada mais é do que um modelo teórico para a ação.
Propõe-se a organizar racionalmente o sistema econômico a partir de certas hipóteses sobre a realidade." In:
MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 7. "(...) o planejamento deve
ser entendido como um processo através do qual se pode dar maior eficiência à atividade humana para alcançar,
em um prazo determinado, um conjunto de metas estabelecidas. Compreende-se planejamento, antes de tudo,
como um processo lógico que auxilia o comportamento humano racional na consecução de atividades
intencionais voltadas para o futuro. Para um futuro mediato ou seja aquele que é previsto através do raciocínio, e
não para o futuro apenas imediato obtido pela prática do existir predominantemente sensorial.” In:
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1976.
p. 16.
370
O Estado liberal fez emergir o government by law, foi o primeiro modelo estatal que restringiu o poder
ilimitado dos governantes, instituiu a democracia popular, tutelou e protegeu os direitos fundamentais, e repartiu
o poder estatal em três funções distintas. Porém, administrar não significa resolver somente os problemas do
presente, alcança a elaboração de políticas para o futuro - médio e longo prazo. Nesse novo cenário o
government by law dá lugar ao government by policies. In: COMPARATO, Fábio Konder. Para Viver A
Democracia. São Paulo: Brasiliense, 1989. p. 93, 96 e 102. Vanice Regina Lírio do Valle aponta a contribuição
original da escola americana nas políticas públicas, mencionando a sistematização das técnicas de
implementação de eficientes políticas públicas, com definição de metas e objetivos. In: VALLE, V. R. L. .
Políticas públicas, direitos fundamentais e controle judicial. Belo Horizonte: Forum, 2009. p. 38-43.
100
3.2.1 Planejamento, plano, programa e projeto
Existe certa confusão no emprego dos termos planejamento, plano, programa e
projeto. O planejamento é um sistema de métodos materializado por documentos371. Os
documentos que compõe o processo sistematizado do planejamento são o plano, o programa e
o projeto. Os documentos são criados em determinada fase do processo de planejamento, e
são os meios que pretendem materializar a visão crítica da realidade e as ações racionais
interventivas.
Enquanto instrumentos do processo de planejamento que tencionam alterar o futuro,
os documentos são atos políticos – decisões que visam alterar a realidade futura, tomadas
dentro uma gama de opções. Desse modo, planejamento não se confunde com o plano,
programa ou projeto. O processo de planejamento é alcançado pelo plano, programa ou
projeto – que são descritos como os meios do processo372.
O documento principal do processo de planejamento é o plano. Todo e qualquer plano,
requer um planejamento para a sua execução373. O plano é um documento extenso e
complexo. Requer a coordenação robusta de uma equipe burocrática treinada executá-lo de
maneira adequada. Em sua elaboração são levadas em consideração muitas variáveis,
especialmente a pluralidade democrática e o respeito aos princípios estabelecidos na
Constituição Federal374.
O projeto é um estudo pontual - rico em detalhes econômicos e técnicos, que diante de
uma escassez pretende apontar o uso mais racional dos recursos econômicos. O programa por
sua vez, é o resultado da fase de tomada de decisões para determinado setor econômico ou
social375.
371
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 35.
372
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 38
373
BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In:
Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva,
2006. p. 148. "A atividade de planejamento se expressa documentalmente em um plano, no qual se registra, a
partir de um processo de previsões, a definição de objetivos a serem atingidos, vem assim a definição dos meios
de ação cuja ativação, em regime de coordenação, é essencial àquele fim." In: GRAU, Eros Roberto.
Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 63 – 64.
374
"Um plano significa, antes de tudo, a redação de um texto (documento) que consubstancie os objetivos a
serem alcançados pelos diversos setores da economia ou da sociedade; as diretrizes; a alocação dos recursos e os
prazos necessários para alcançar os objetivos. Desta maneira, um esforço considerável de coordenação, de
coerência, de sistematização entre os diversos componentes do plano se faz necessário, o que sem dúvida
apresenta vantagens para tornar o processo de planejamento mais eficiente." In: CARVALHO, Horácio Martins
de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1976. p. 43 – 45.
375
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 39. A CEPAL define projeto como "o conjunto de antecedentes que permite estimar as vantagens e
desvantagens econômicas que se derivam de destinar certos recursos de um país para a produção de
determinados bens ou serviços.” In: NAÇÕES UNIDAS. Manual de proyectos de desarollo económico, México,
101
Os documentos que compõe o processo de planejamento devem ser coerentes entre si,
e mais do que isso, devem formar uma unidade. A unidade é que determinará o sucesso
conjunto das partes do processo, sendo fator essencial na elaboração e implantação do
processo. A viabilidade faz-se presente pela qualidade do material produzido – processo de
decisões racional e científico, tendo os objetivos a capacidade de concretização dentro de um
cronograma376.
De modo resumido, os documentos do processo de planejamento podem ser
classificados numa ordem crescente de complexidade e abrangência, sendo o projeto o mais
simples, o programa o intermediário, e o plano o mais completo377. O plano objetiva alterar
uma realidade maior, levando em consideração um número superior de variáveis e elementos.
3.2.2 Planejamento global e setorial
Enquanto o planejamento setorial busca adequar à realidade de um único setor
econômico de uma nação, o planejamento global vizualiza a intervenção estatal coordenada
em diversos ou em todos os setores da economia. De modo diverso ao planejamento setorial,
o planejamento global tenta traçar uma ampla análise da situação econômica nacional. Ao
fixar metas e objetivos, garantindo um equilíbrio entre a oferta e demanda em diversos
setores, efetiva um crescimento sustentável da economia. Averiguados os setores estratégicos
da economia, e alocados recursos extras na superação dos respectivos estrangulamentos, o
planejamento global sai da condição de diagnóstico geral e peça orçamentária, para se
transformar em mecanismo de desenvolvimento378.
D.F., 1958 apud CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo:
Brasiliense, 1976. p. 41.
376
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 48 – 54.
377
Exemplos de programas federais: Programa Nacional de Inclusão de Jovens, Programa Nacional de Direitos
Humanos, Programa Nacional Biblioteca da Escola, Programa Nacional de Crédito Fundiário, Programa
Nacional de Controle da Dengue, Programa Nacional de Controle do Câncer do Colo do Útero e de Mama,
Programa Nacional do Microcrédito Produtivo Orientado, Programa Nacional de Alimentação Escolar, Programa
Nacional de Imunizações, Programa Nacional de triagem neonatal, Programa Nacional de Imunização, Programa
Nacional de ecoturismo, Programa Nacional do livro didático, Programa Nacional de controle de tuberculose,
Programa Nacional de incentivo ao aleitamento materno. Exemplos de planos nacionais: Plano Nacional de
Educação, Plano Nacional de Turismo, Plano Nacional de Cultura, Plano Nacional de Banda Larga, Plano
Nacional de Saúde, Plano Nacional de Pós-Graduação, Plano Nacional de Mudanças Climáticas. Obviamente
que pode ocorrer utilização diversa do modelo descrito, entretanto aparenta ser padrão a terminologia
mencionada.
378
A melhora de determinados setores não necessariamente necessista da delimitação de metas e objetivos, basta
uma coordenação e gerenciamento mais prudente de suas dotações orçamentárias. Entretanto, em países pobres e
nos em desenvolvimento, o planejamento é extremamente necessário para transpor as limitações
socioeconômicas. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 16 – 17.
102
3.2.3 Planejamento ascendente e descendente
O modelo descendente é aquele que um órgão central do governo estabelece o
planejamento para os agentes econômicos (as decisões partem de cima para baixo). Já o
modelo ascendente é aquele onde as demandas econômicas são aglutinadas pelo governo (as
demandas partem de baixo para cima).
Os procedimentos de planejamento eram utilizados de modo diverso nos blocos
socialista e capitalista, relacionando-se com o regime político adotado. Geralmente nos países
socialistas era adotado o planejamento global descendente, enquanto nos países capitalistas a
indicatividade
do
planejamento
requeria
tanto
procedimentos
descendente
como
ascendentes379.
De um modo geral, o procedimento do planejamento descendente380 engloba as
seguintes fases: i) definição de objetivos e diretrizes; ii) fixação das metas globais e setoriais
provisórias; iii) elaboração de programas setoriais; e iv) elaboração definitiva do plano. O
conhecimento da realidade e o levantamento de dados estatísticos são considerados fases
prévias, e averiguados em momentos anteriores.
Depois do levantamento prévio dos dados que servirão de base estatística, e da
constatação da realidade, a definição dos objetivos e diretrizes do plano visualizam os fins
desejados no desfecho do processo transformador. A definição das diretrizes do plano levam
em consideração os prazos, os recursos disponíveis, a prioridade dos problemas, a viabilidade
política e administrativa, e as diretrizes principiológicas do órgão formulador do plano. As
diretrizes do plano podem ser econômicas, sociais ou administrativas.
No estabelecimento das metas globais e setoriais provisórias são observados o modelo
político e o grau de participação popular no governo, a receptividade institucional do
planejamento nos setores público e privado, o acesso aos dados necessários, e a competência
do corpo técnico responsável pelo projeto.
Na elaboração dos programas setoriais, além do estabelecimento de objetivos e
diretrizes, são levados em conta metas especiais, os órgãos que executarão os projetos e os
recursos alocados para realização das metas. Por fim, na elaboração definitiva do plano, os
programas setoriais já estão estabelecidos e compatibilizados com as metas globais. O plano
está pronto para ser apresentado à sociedade.
Mesmo entre as economias capitalistas em que predomina a iniciativa privada,
379
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 88 – 103.
380
Conforme modelo proposto por CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento.
3ª ed. São Paulo: Brasiliense, 1976. p. 91 – 102.
103
ocorreram opções pelo planejamento – no procedimento ascendente. O planejamento
ascendente é caracterizado pela intervenção indireta do Estado na economia. Nessa
modalidade, a otimização dos recursos econômicos da sociedade apresenta descentralização
das ações estatais.
Nos países capitalistas o planejamento foi utilizado para dinamizar à iniciativa privada
nacional por meio da melhor alocação dos recursos econômicos nacionais, e assim diminuir
os efeitos das crises do capitalismo381. Nessa direção, o Governo estabelece ações prioritárias
e setores aptos a receberem financiamentos públicos, por meio de critérios debatidos e
estabelecidos de acordo com as necessidades nacionais e regionais, de modo a orientar a
alocação dos recursos disponíveis. Importante relatar que as diretrizes públicas, que balizam a
formulação dos projetos, são definidas com base em indicadores e parâmetros oficiais, que
ajudam na delimitação dos critérios que vincularão as metas e objetivos das ações
planejadoras.
Por optarem pelo livre mercado, os governos dos países capitalistas se utilizaram dos
planos de desenvolvimento como meio de orientar e dinamizar o setor privado nacional. Os
governos se valem de instrumentos de fomento à iniciativa privada (como as políticas de
isenção fiscal, de financiamento subsidiado, e de incentivo às exportações). Os países
capitalistas também fortaleceram as instituições que estudam a realidade econômica nacional
para melhor compreenderem os fatores de produção nacional382.
Os métodos ascendente e descendente não vinculam a centralização das decisões do
planejamento, o que determina a centralização é o ambiente democrático que uma sociedade
apresenta.
3.2.4 Planejamento indicativo e impositivo
O planejamento pode ainda ser classificado por sua obrigatoriedade: indicativo ou
imperativo. No modelo capitalista a livre iniciativa requer a descentralização econômica,
enquanto que no socialista a centralização alcançava todas as unidades produtivas do sistema
econômico383.
No planejamento estabelecido em países capitalistas com predominância do setor
privado, competem as empresas privadas a opção de participar do planejamento pela
381
MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 12.
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 85.
383
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 29 – 31.
382
104
modalidade de intervenção econômica indireta do Estado na economia 384. Nas sociedades
democracias capitalistas as políticas públicas são resultados de experiências administrativas.
Uma política pública bem sucedida é aquela que é atualizada periodicamente, fruto de um
consenso social e do respeito à pluralidade de valores da sociedade. No caso do Planejamento
soviético, a política ideológica substituía a administração. E quando a ideologia precede o
planejamento, o órgão central planejador impõe uma visão econômica que vincula opções
(corretas ou erradas) para a sociedade, sem que essa possa opinar acerca de sua viabilidade.
O caráter indicativo dos planos pode ser ativo ou passivo385. Quando o Estado
demonstra e informa qual seria o melhor caminho para as empresas, dentro de um plano
econômico esclarecedor, nos deparamos com o planejamento indicativo passivo. De modo
diverso, se o Estado estabelece um planejamento que estimula a adesão da iniciativa privada
por meio de incentivos ou estímulos fiscais, estamos diante de um plano indicativo ativo.
No planejamento indicativo, na delimitação das metas já ocorre a efetiva participação
dos distintos grupos sociais que compõem a coletividade. Já no planejamento impostivo, a
delimitação das metas não respeita a participação popular, e a implementação do plano não é
feita de modo democrático386.
3.3 Características do Planejamento
Independentemente do contexto e das formas com que é apresentado, para ser
considerado utilizador do método do planejamento, um plano deve contemplar quatro
vertentes: i) política, ii) técnica, iii) desenvolvimentista e iv) jurídica.
3.3.1 Vertente política
A decisão de planejar é uma decisão política. Dentre as opções possíveis, a prática do
planejamento delimita valores e objetivos para que se estabeleça o plano. Nos documentos do
planejamento, a proposição e a distribuição dos recursos é uma clara escolha de meios dentre
as alternativas possíveis de intervenção estatal. A implementação do plano encontra lugar nas
384
“Tanto ao nível de planejamento descendente como no ascendente se pode efetuar um processo de
descentralização das decisões. Também, a participação dos interessados (a população de um país, região ou área
específica) depende mais, ou quase absolutamente, do regime político do que propriamente dos procedimentos
gerais apresentados." In: CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São
Paulo: Brasiliense, 1976. p. 102 – 103.
385
Essa classificação utilizada por Eros Grau é a classificação criada por Augusto de Ataíde no livro ‘Elementos
para um Curso de Direito Administrativo da Economia’, Lisboa, Ministério das Finanças, 1970.
386
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 170.
105
políticas públicas, opção da democracia moderna que efetiva os direitos estabelecidos na
Constituição387.
O nível de organização política de uma sociedade determina a facilidade com que os
consensos são obtidos, e como os interesses coletivos são reunidos e materializados em
políticas públicas. O planejamento se mostra um efetivo meio de coordenação do
desenvolvimento futuro de uma sociedade, no médio e longo prazo. Uma sociedade pode se
desenvolver naturalmente, mas o método de planejar visa otimizar as variáveis econômicas e
sociais que ocorrem aleatoriamente, organizando inclusive as futuras intervenções pontuais do
Estado na economia388.
O planejamento tem uma fundamental relação dinâmica com o sistema político389.
Três são as variáveis políticas que integram e fundamentam o processo de planejamento: i)
variáveis de participação, ii) variáveis operacionais e iii) variáveis de direção.
Nas variáveis de participação são levados em conta os objetivos e a preparação da
decisão de planejar. As variáveis de participação podem ser descritas como a forma e a
representatividade com que os membros de uma sociedade mobilizam, integram e participam
do processo político. No momento posterior, nas variáveis operacionais é observado a decisão
de planejar e a preparação para a implementação do planejamento, que juntos formam o plano
em si. As variáveis operacionais são aquelas relacionadas à racionalidade (organograma
administrativo dos órgãos e entes estatais responsáveis pelo processo) e à eficiência do
sistema (capacidade administrativa de responder as demandas). E por fim, nas variáveis
direcionais são observados os resultados do plano (sua implementação e alocação obrigatória
dos valores planejados) e o feedback das ações implementadas. As variáveis direcionais dizem
respeito aos prazos e cumprimento das metas e objetivos390.
O centro de decições de um sistema de planejamento não pode ignorar a participação
política e democrática da população. O processo de desenvolvimento econômico e social
implica a adesão popular na elaboração e implementação do plano. Se historicamente
ocorreram acertos no processo de planejamento sem a devida liberdade de crítica ao modelo,
sem a plena liberdade de imprensa, e com o controle do fluxo de informações, tais fatores
387
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 170 – 171.
388
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 29.
389
Celso Lafer utiliza o método das variáveis políticas de Hélio Jaguaribe. In: LAFER, Celso. JK e o Programa
de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV,
2002. p. 65.
390
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 193 – 195.
106
também foram essenciais para o fracasso dos modelos de planejamento socialista391. É a
democracia e seus instrumentos de participação popular que consolidam o planejamento do
desenvolvimento nacional.
O planejamento não pode ser engessado, pensado sem a participação daqueles que são
o alvo final do plano. O plano também não pode ser um instrumento rígido, que não se
atualiza ou se modifica, e por fim, deve também ser crítico, sempre corrigindo seus rumos a
partir das informações coletadas392.
O planejamento adquire características do modelo político-social dos países que o
adotam. A técnica planejadora é instrumentalizada pela racionalidade, enquanto sua utilização
é feita por indivíduos. Os documentos do planejamento “não têm vida própria”, tomam forma
e coordenação quando são aplicados. Os elaboradores e os implementadores do planejamento
são os responsáveis pela qualidade do plano393.
A política pode ser determinante para o fracasso do planejamento de médio e longo
prazo. Se um governo pretende implantar um plano de desenvolvimento sem que o quadro de
funcionários esteja capacitado para tanto, ou sem que os consensos sociais estejam bem
delimitados, corre o risco de impor sua visão unilateral e imediatista394.
A política tem papel central no planejamento. A conexão entre a política e a economia
se dá pelo planejamento, o plano é a expressão concreta da política econômica nacional395.
Politicamente,
os
países
subdesenvolvidos
almejam
transformar
suas
estruturas
socioeconômicas por meio do planejamento.
3.3.2 Vertente Desenvolvimentista
O planejamento é um método político que propõe metas nacionais de
desenvolvimento396. A transformação do quadro socioeconômico vigente, por meio de um
391
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 180 – 182.
392
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 183 e 184.
393
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 34.
394
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 12. Fernando Henrique Cardoso acredita que é exagero considerar os resultados políticos em igual
proporção aos resultados econômicos, no planejamento, apesar da feitura do plano estar condicionado ao caráter
político. In: CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 161.
395
BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In:
Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva,
2006. p. 143 – 146.
396
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 180 - 182.
107
plano de desenvolvimento, envolve a alocação de recursos em determinados problemas
elencados por critérios técnicos e políticos. A fase de preparação do plano envolve a
valoração dos problemas e das soluções, imprimindo na sua decisão valores políticos397.
O planejamento é instrumento indispensável nos países em desenvolvimento. Os
países caracterizados como subdesenvolvidos não apresentam indicadores de um país rico,
nem apresentam a realidade socioeconômica dos países pobres, se encontram num patamar
intermediário. Por se encontrarem nesse estágio intermediário de desenvolvimento, esses
países convivem com setores relativamente avançados e setores atrasados tanto no setor
econômico, quanto no setor social, o que requer uma coordenação de recursos ainda maior, na
tentativa de desenvolver os dois lados e equilibra-los gradativamente. Nos países
subdesenvolvidos a política pública mais urgente é o desenvolvimento. Para alcançar o
desenvolvimento, é necessária uma coordenação das atividades estatais, o método do
planejamento supõe a fixação de objetivos e metas concretas que suplantem o estágio de
fragilidade econômica e social398.
A transição do estado liberal para o social, dentro do contexto das sociedades
industriais e de massa, exigiu uma coordenação de esforços do poder público no sentido do
desenvolvimento da qualidade de vida da população, tendo o método do planejamento
prestado grande serventia nessa transição399.
O planejamento visa ordenar o desenvolvimento, por meio de ações que combatam os
fatores que afetam o pleno desenvolvimento econômico nacional. Muitas vezes a ausência de
planejamento ocasiona discrepância na expansão da renda e da qualidade de vida nas
diferentes classes sociais de uma nação. A dificuldade em aglutinar interesses dispersos, ou de
formar de consensos acaba por facilitar a predominância de alguns grupos sociais na política,
o que tende a agravar as intervenções estatais de interesses pontuais, acentuando o
desequilíbrio natural de renda e de desenvolvimento400.
397
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 26.
398
"O subdesenvolvimento é um estado dinâmico de desequilíbrio econômico e de desarticulação social" In:
COMPARATO, Fábio Konder. Para Viver A Democracia. São Paulo: Brasiliense, 1989. p. 103 – 104 e 132 133. "O próprio fundamento das políticas públicas é a necessidade de concretização de direitos por meio de
prestações positivas do Estado, sendo o desenvolvimento nacional a principal política pública, conformando e
harmonizando todas as demais." In: BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova
compreensão do papel do Estado. In: Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria
Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva, 2006. p. 144.
399
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 168 – 170.
400
"O planejamento tem sido tema constante para debater nas mais distintas esferas da sociedade. Principalmente
após a Segunda Guerra Mundial tem-se considerado o planejamento como um procedimento lógico capaz de
108
Nos períodos das crises econômicas os desenvolvimentos econômico e social ficam
visivelmente debilitados. Minimizar os efeitos da crise ou até evitá-las é papel fundamental da
equipe econômica de qualquer governo. Se no capitalismo as crises são uma constante, nada
mais justo do que os governos se prepararem para essa constante. A intervenção voluntária e
prévia alcança a preservação do desenvolvimento de uma sociedade401.
Um plano pode até representar a delimitação de um conjunto de experiências bem
sucedidas de atuação estatal, mas efetivamente ganha destaque nos objetivos futuros e no
cenário de desenvolvimento desejado402. Alterando ou não a atividade econômica, o
planejamento econômico dinamiza os fatores e as engrenagens dos agentes econômicos. Já o
planejamento do desenvolvimento atua além do campo econômico, alterando a realidade
social por meio da efetivação dos princípios constitucionais dirigentes. O planejamento
econômico complementa o planejamento do desenvolvimento403.
Estudadas as características de uma economia, o planejamento é o caminho racional
que aponta as melhores soluções para o desenvolvimento404. Entretanto, a simples formulação
do plano não garante que o desenvolvimento naturalmente aconteça405.
É no planejamento que os objetivos do Estado e da iniciativa privada se encontram. Os
consensos estabelecidos pelos agentes econômicos tomam forma na elaboração dos
documentos do planejamento. Um efetivo e democrático programa de investimentos acaba
por unir os interesses diversos dos agentes econômicos, o desenvolvimento nacional é um
aglutinador político406.
3.3.3 Vertente técnica
Como anteriormente descrito, o plano é um documento do processo de planejamento
elaborado por uma técnica própria. O ato de planejar é inerente à administração de uma
empresa ou de uma repartição pública, e exige a utilização de métodos e práticas. É
importante que os aplicadores do processo conheçam os instrumentos do planejamento.
auxiliar efetivamente os esforços de desenvolvimento econômico e social. " In: CARVALHO, Horácio Martins
de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª edição. Editora Brasiliense. São Paulo, 1976. p. 11 e 26
401
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 24.
402
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 49.
403
SCOTT, P. H. R.. Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre:
Fabris, 2000. p. 140 – 146.
404
MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 20.
405
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 27, 111 – 112.
406
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 27.
109
Apesar da exigência de profissionais das mais diversas áreas do conhecimento, quem
coordena o procedimento é um especialista em planejamento407.
O governo só pode implantar o planejamento se todos os agentes responsáveis pela
elaboração e execução do plano estiverem trabalhando de modo harmônico. A coordenação
entre os agentes é fator essencial no sucesso do plano. Por mais que os grupos de trabalho
efetuem seus próprios estudos e documentos, é necessária uma coordenação para que os
diversos grupos atinjam a mesma finalidade proposta pelo órgão coordenador do processo.
Nesse percurso descrito existem níveis de organização e participação no processo: i) o núcleo
central de comando (formado por aqueles que são responsáveis pela elaboração do plano de
desenvolvimento), ii) os agentes coordenadores setoriais (responsáveis pelo detalhamento dos
programas e projetos em suas respectivas áreas) e iii) agentes econômicos (são os
beneficiados com o planejamento, para os quais o planejamento foi elaborado)408.
Nas diversas etapas do processo de planejamento são observados grupos de trabalho
administrativos, cada fase requer um grupo específico. Ao mesmo tempo, faz-se necessário
um órgão que coordene todos os grupos de trabalho. O processo de planejamento engloba
diversas atividades e etapas, o somatório de tais atividades compõe um sistema, onde todos
trabalham em paralelo para o mesmo fim comum409.
O acompanhamento do processo de planejamento é essencial410. Por vezes, a
implementação de um plano de desenvolvimento requer inclusive a constituição de um núcleo
administrativo dinâmico, já que o aparelho burocrático regular não é suficientemente apto
para a execução do método planejador. Entretanto a criação de um núcleo dinâmico pode
gerar atritos na administração pública tradicional, que não vê com bons olhos o redesenho do
aparato estatal411. A criação do núcleo dinâmico e a gerência dos conflitos da administração
regular são tarefas inerentes ao processo de modernização da administração pública.
A falta de recursos humanos qualificados compromete a elaboração e execução dos
planos, na medida em que retarda os trabalhos e inviabiliza a qualidade da produção dos
documentos. Sem um corpo burocrático qualificado o planejamento está fadado ao
407
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 55.
408
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 109 – 111.
409
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p. 57 – 59.
410
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 191.
411
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 81 – 84.
110
fracasso412. A própria burocracia brasileira, reflexo das desigualdades da sociedade, é
exemplo da dificuldade de gerenciamento do corpo técnico burocrático. As demandas,
especialmente as da classe média, que abastece os quadros públicos, influem na elaboração
dos planos públicos. Em geral os funcionários que elaboram o planejamento público tentam e
conseguem inserir diversas demandas sociais, que acabam implementadas413. Assim, com o
fortalecimento das instituições administrativas brasileiras, esses vícios vão se enfraquecendo
com o passar dos anos, a ponto do grupo político dominante ter cada vez menos controle
sobre os funcionários públicos, e esses ficarem menos dependentes dos dissabores políticos e
guinadas ideológicas.
O plano é um instrumento técnico fundado nos preceitos econômicos, carregando
consigo os preceitos fundamentais da Constituição414.
3.3.4 Vertente jurídica
Quando o setor público pratica o intervencionismo, toma iniciativa por meio de um ato
ou norma jurídica415. Sendo o planejamento um modelo elaborado de intervenção, ou o
instrumento que coordena as intervenções, só é válido mediante uma norma jurídica.
Enquanto não apreciadas pelo Poder Legislativo, as propostas e as reformas contidas
nos documentos do Plano não criam obrigações, na medida em que se criassem estariam
suprimindo o processo legislativo416. Na fase anterior à validação legislativa, os documentos
não passam de um punhado de proposições.
412
CARVALHO, Horácio Martins de. Introdução à Teoria do Planejamento. 3ª ed. São Paulo: Brasiliense,
1976. p.12.
413
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 179 - 180. Robert Daland afirma que a burocracia
brasileira contém alguns vícios políticos: "(1) prover um canal de mobilidade ascendente para a classe média
educada; (2) prover rendas permanentes para aquela parte da classe média que serve de apoio ao regime; (3)
prover um baixo nível de certos serviços; e (4) dar a oportunidade de iniciativas privadas baseadas nos poderes
inerentes a certos grupos." In: DALAND, Robert T. Estratégia e Estilo do Planejamento Brasileiro. Rio de
Janeiro: Lidador, 1969. p. 201. Gilberto Bercovici critica a Administração Pública brasileira pela
descontinuidade das políticas públicas. A falta de coordenação e os pequenos prazos de validade inviabilizam a
organização e racionalização das atividades públicas, especialmente as ligadas ao longo prazo, recorrentes do
instrumento planejador In: BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova
compreensão do papel do Estado. In: Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria
Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva, 2006. p. 147 – 148.
414
BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In:
Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva,
2006. p. 147 – 148.
415
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 68.
416
O planejamento é um instrumento de intervenção previsto na Constituição e se sujeita ao princípio da
legalidade. A previsão do Congresso Nacional dispor sobre planos e programas nacionais e regionais de
desenvolvimento foi estabelecido pelo art. 48 da Constituição de 1988. Delimitar um programa de
desenvolvimento nos moldes socialistas seria extremamente pretencioso, frente às milhões de variáveis da
111
O intervencionismo partia do pressuposto de correção de problemas do presente,
minimizando os efeitos de crises que acabavam de ocorrer ou que tinham ocorrido no passado
e gerado seus efeitos num momento posterior. Nas crises, a valoração alcançava a
normatização dos efeitos pretéritos ou presentes, nunca uma ordem futura. Porém, o
intervencionismo inovou ao normatizar o futuro, numa ordem social ainda não realizada. Se
tradicionalmente a elaboração do Direito era retrospectiva, o planejamento e seus elementos
prospectivos, alteraram essa ortodoxia no processo legislativo417.
O planejamento é um método de intervenção que se utiliza da previsão, formulação de
objetivos e metas, e da coordenação, para estabelecer a ação coordenada do Estado, prevista
na norma. Assim, o plano é o documento democrático instituido por lei, que intenta modificar
a realidade econômica418.
3.4 Histórico nacional do Planejamento do Desenvolvimento Econômico
O histórico da progressiva utilização do processo de planejamento econômico
evidencia a indução do desenvolvimento pela coordenação estatal419. No Brasil, o Estado teve
papel preponderante na promoção do desenvolvimento, e foi através dele que o país adquiriu
ritmos adequados de expansão, tendo a coordenação das intervenções estatais relevante papel
nesse histórico420.
realidade econômica. Assim, o plano programático deve ser flexível nas proposições para o setor privado e nas
diretrizes para o setor público. Na Constituição, o caráter programático do planejamento determina que o plano
só é impositivo para o setor público. In: GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª
ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 78 - 79 e 196.
417
Eros Grau traça um paralelo com o urbanismo e os orçamentos. Enquanto os urbanistas passavam todo o seu
tempo resolvendo problemas das cidades já existentes, estes apenas cresciam e se multiplicavam. A experiência
de planejamento urbano, projetando a criação e expansão urbana, se mostrou uma via possível dentro da
arquitetura urbanística. De modo semelhante, enquanto os governantes e o setor fiscal atuavam no imprevisto, na
coleta e na liberação dos recursos, as finanças e orçamentos públicos eram um caos. Quando ocorreu a
sistematização e organização dos recursos arrecadados e das despesas, o Estado pôde se organizar e elaborar um
orçamento prévio, ao esboçar uma situação ainda não concretizada. In: GRAU, Eros Roberto. Planejamento
Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 73-76.
418
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 73. SCOTT, P. H. R.. Direito Constitucional Econômico: Estado e Normalização da
Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 25.
419
É no Estado que deve residir a elaboração das políticas desenvolvimentistas nacionais, é ele que "introduz a
dimensão" política nas valorações econômicas. In: BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas:
por uma nova compreensão do papel do Estado. In: Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico.
BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva, 2006. p. 143. Para compreender o papel histórico do
Estado no desenvolvimento das potencialidades econômicas nacionais sugerimos a leitura de FURTADO, Celso.
Formação Econômica do Brasil. 34ª ed. São Paulo: Companhia de Letras, 2007.
420
BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In:
Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva,
2006. p. 145 – 146 e 158 - 161. O presidente da República tem a função de aglutinador do sistema político
nacional ao negociar com os partidos, a sociedade e a burocracia estatal, as diversas posições e demandas
coletivas. A multiplicidade de interesses é característica da democracia brasileira. In: CARDOSO, Fernando
112
O surgimento e a consolidação da teoria econômica do planejamento foi fator
indiscutível no Brasil no século XX. E o Estado brasileiro lentamente encontrou seus
caminhos de intervenção estatal pelo planejamento.
3.4.1 Precedentes
Ainda no século XIX o Brasil experimentou alguns programas e planos que visavam
desenvolver o país, por meio de intervenções estatais de menor porte, especialmente para os
setores de transportes e agricultura. Dentre os exemplos desse período podemos citar: o
segundo orçamento nacional brasileiro, para o ano de 1829 (orçava as receitas e fixava
despesas para a Corte e a Província do Rio de Janeito); o Plano Moraes, de 1869 (sobre a
navegação interior no Brasil); o Plano Queiroz, de 1874 (esboço de um plano de viação para o
Império); o Plano Rebouças, de 1874 (intentava a construção de ferrovias entre o interior e os
portos); Plano Bicalho, de 1881 (rede geral de comunicações por meio de sistemas de
transportes)
421
. Já no século vinte, destaque para a elaboração do Plano de Remodelação,
Extensão e Embelezamento da Cidade do Rio de Janeiro, pelo engenheiro Alfred Agache, de
grande precisão e detalhismo técnico, entre 1927 e 1930422.
A crise mundial de 1929 afetou profundamente o Brasil ao cessar as exportações
nacionais e comprometer a balança de pagamentos brasileira. A atuação do governo Vargas
para combater os reflexos da crise, marca uma guinada na organização do Estado brasileiro.
Como mencionado no capítulo anterior, Getúlio Vargas empreendeu uma reestruturação da
burocracia brasileira ao perceber que o país necessitava se industrializar e desenvolver seu
mercado interno. A opção por um regime autoritário, que centralizava a tomada de decisões,
facilitava a intervenção na economia423.
O federalismo liberal brasileiro autorizava a contração de empréstimos externos pelos
estados-membros e municípios. A organização e o levantamento contábil desses empréstimos
não ocorriam, pela fragilidade operacional das administrações locais. Além desse fato, o
governo federal não tinha controle sobre seus próprios empréstimos, sendo desconhecido o
Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo:
Perspectiva, 1970. p. 179 – 180.
421
COSTA, Jorge Gustavo da. Planejamento Governamental, a experiência brasileira, Rio de Janeiro:
Fundação Getúlio Vargas, 1971, p. 13.
422
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 130.
423
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 66 – 67.
113
montante total da dívida externa424. O governo Vargas precisou reorganizar as finanças
nacionais para conhecer o valor total das dívidas, estruturar a burocrática do governo federal,
e qualificar o funcionalismo com técnicas avançadas de contabilidade. A crise de 1929 forçou
a reestruturação contábil nacional425.
Na Constituição de 1934, foi instituído o plano nacional de viação férrea e o de
estradas de rodagem (art. 5º, IX)426, a fixação do plano nacional de educação (art. 150, a), e a
instituição de um plano sistemático e permanente de defesa contra os efeitos das secas (art.
177)427, todas essas atribuições organizadoras de competência da União
Quanto mais complexa foi se tornando a economia brasileira, maiores cresciam as
dificuldades para administra-la. Vargas optou por um sistema regulatório intervencionista428.
A intervenção reguladora no abastecimento de petróleo adquiriu status especial com a criação,
por decreto-lei, do Conselho Nacional de Petróleo em 1938. A Carteira de Crédito Agrícola e
Industrial foi criada para oferecer assistência financeira aos referidos setores por meio do
Banco do Brasil, uma vez que inexistiam instituições especializadas no sistema bancário
brasileiro. O Decreto-lei n. 300, de 1938, visava a aumentar os incentivos à produção
industrial, e determinou algumas medidas protecionistas429.
Em 1939 foi elaborado pelo Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP)
o Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional, considerado a
primeira tentativa de um plano econômico nacional. O Plano objetivava a superação dos
pontos de estrangulamento da economia nacional430 por meio de obras públicas e da criação
424
A dívida externa reflete a capacidade de endividamento e a credibilidade do país/credor. Quanto maior a
capacidade de se endividar, maior a confiança de pagamento e menores são os juros. O descontrole financeiro é
providencial para a bancarrota de países e para a inflação.
425
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 66 – 67, e BONAVIDES, P.. O Planejamento e os organismos
regionais como preparação a um federalismo das regiões. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 31,
jul/set de 1971. p. 56.
426
O denominado Plano Geral de Viação foi elaborado por meio do Decreto n. 24.497/34, apesar do Decreto n.
524, de 26/06/1890, ter instituído que toda estrada brasileira deveria ser incluída em um “plano geral de viação”
In: GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 128.
427
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 128 – 130.
428
Centralizou as medidas protecionistas do café, mantendo a cotação e criando o Conselho Nacional do Café;
criou o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA); e baseado na Federal Power Commission, norte-americana,
controlou as quedas d'água com potenciais hidroelétricos por meio do Código de Águas.
429
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 69 – 70.
430
"O conceito de ponto de estrangulamento, isto é, a percepção de que exisiam certas áreas de demanda
insastisfeitas que estrangulavam a economia justificou basicamente o planejamento dos setores de energia,
transporte e alimentação." In: LAFER. Celso. O planejamento no Brasil - Observações sobre o Plano de Metas.
In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 35.
114
de indústrias básicas431, bem como o aparelhamento da defesa e da segurança nacional. Tinha
duração de cinco anos e destinava anualmente valores para as obras selecionadas pelo
presidente da República. Como não ocorriam a previsão de eventos futuros, nem a formulação
de objetivos precisos, nem os meios para alcança-los, reforça a impressão de que não se
tratava de um instrumento de planejamento, mas de uma peça orçamentária de médio prazo432.
O DASP também foi responsável pela elaboração do Plano de Obras e Equipamentos
(POE), em 1943. O POE funcionou com dotação orçamentária própria e era um orçamento
plurianual de duração quinquenal. O Plano pretendia dar continuidade ao plano anterior e
tinha por objetivos as indústrias de base e as obras públicas de caráter civil433.
A atuação estatal no campo econômico novamente é observada com a criação do
Conselho Federal do Comércio Exterior, que desenvolveu um Plano Econômico focado no
comércio exterior em 1934. Em decorrência desse plano foram criadas a Comissão de
Controle e Abastecimento – subordinada ao Ministério da Agricultura, e a Comissão de
Defesa Nacional – apêndice do Conselho434.
Em 1942, a missão Cooke diagnosticou e sugeriu que o Brasil adotasse um órgão
central de planejamento que ajudasse na expansão do parque industrial nacional, frente às
oportunidades da produção em massa, paralelo à política progressista adotada435. No mesmo
sentido, a missão Abbink sugeriu um cuidado com um programa que racionalize os gastos,
despesas e investimentos orçamentários. A Abbink também foi favorável à utilização de
incentivos governamentais para os investimentos privados, por meio da isenção, subsídios ou
proteção tarifária436.
Durante a Segunda Guerra mundial, o Conselho de Segurança Nacional criou a
Comissão de Planejamento Econômico, que seria extinta em 1945. Em sua breve existência, a
431
Como foi o caso da CSN, criada pelo Decreto-lei n. 3.002/41.
Na Constituição de 1934 (art. 16 das Disposições Transitórias), ficou estabelecido que seria elaborado um
plano de reconstrução econômica nacional. Tal plano só viria a se concretizar já na vigência da Constituição de
1937, por meio do Decreto-lei n. 1.058/39, foi denominado Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento
da Defesa Nacional. In: GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 130 – 131.
433
Com o fim da fonte de recursos do plano – taxa de operações cambiais, o plano foi extinto em 1947 In:
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 132.
434
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 132 – 133.
435
Fundação Getúlio Vargas, A Missão Cooke no Brasil. Relatório dirigido ao Presidente dos Estados Unidos da
América pela Missão Técnica enviada ao Brasil, Rio de Janeiro, 1949, pág. 55 apud FARIA, Walter. Incentivos
fiscais no planejamento. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 32, p. 247-282, out./dez. de 1971.
436
Octavio Gouvêa de Bulhões, A margem de um relatório, Missão Abbink, Ed. Financeiras S.A., Rio de
Janeiro, 1950, p. 342 apud FARIA, Walter. Incentivos fiscais no planejamento. Revista de Informação
Legislativa, v.8, nº 32, p. 248 - 251, out/dez de 1971.
432
115
Comissão somente elaborou o Plano Ferroviário nacional, que seria utilizado no Plano Salte,
após algumas alterações437.
Já a Constituição de 1946 estabeleceu o plano nacional de viação (art. 5, X), previu lei
que facilitasse a fixação do homem no campo (art. 156), a execução de um plano de defesa
contra os efeitos da seca no Nordeste (art. 198), a execução de um plano de valorização
econômica da região amazônica (art. 199), a elaboração de um plano de aproveitamento das
possibilidades econômicas do rio São Francisco e seus afluentes (art. 29, do Ato das
Disposições Transitórias). Definia ainda a Carta, a criação do Conselho Nacional de
Economia, para o estudo da economia nacional, com atribuição de sugerir medidas ao
respectivo poder competente de medidas consideradas necessárias para o melhor desempenho
da economia nacional. O Conselho nunca chegou a influir diretamente a economia
nacional438.
Os exemplos e os fatos mencionados constituem os precedentes da utilização do
processo de planejamento no Brasil, marcam um período de transição para a efetiva
implementação da coordenação estatal.
4.4.2 Plano Salte, Comissão Mista Brasil-EUA e Sudene
Três experiências planejadoras foram fundamentais enquanto experiências para a
elaboração do Plano de Metas: o Plano Salte, a Comissão Mista Brasil-EUA e a criação da
Sudene.
Os trabalhos do Plano Salte desenvolveram-se no ano de 1947, para se converter em
lei em 1950, por coordenação do DASP, e mediante a aprovação por uma Comissão
Interpartidária do Congresso Nacional. O plano era um reforço orçamentário e consistia numa
dotação da infra-estrutura nacional, com o estabelecimento de prioridades439, e representou o
somatório de sugestões de vários ministérios.
437
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 133.
438
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 134 – 136.
439
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 52 - 53. GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e
Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 136 – 137. SALTE era uma sigla para
saúde, alimentação, transportes e energia, os setores priorizados pelo Plano. Na saúde o Estado aumentaria a sua
presença ou faria acordos com entidades filantrópicas para assistência médica preventiva e curativa. Na
alimentação uma série de medidas técnicas, de assistência, de manejo, e de incentivo, além da recuperação do
Vale da Paraíba e Baixada Fluminense. Nos transportes previa a melhora, ampliação e maior eficiência nas
modalidades alcançadas. E no setor energético, previa a diminuição do déficit da balança de pagamentos, com a
redução da dependência energética externa, além da alocação de recursos para a iniciativa privada por meio de
116
Segundo Amaral Vieira o Plano SALTE foi o primeiro plano brasileiro que se utilizou
de instrumentos indicativos e obrigatórios ao mesmo tempo440. A lei n. 1.102/50 definiu que o
plano seria financiado por dotações orçamentárias e pela arrecadação fiscal das operações de
crédito. Os mecanismos de incentivos presentes no plano eram derivados dos financiamentos
do Fundo Rotativo – destinado à aquisição e revenda de artigos, equipamentos e outros
materiais necessários à execução do plano e a auxiliar o financiamento da produção por ele
amparada. Em iguais condições técnicas, os produtos industriais nacionais teriam prioridade
sobre os estrangeiros. Ainda, vinculava os recursos aos projetos previstos, e à disponibilidade
orçamentária441.
Por sua vez, a Comissão Mista Brasil-EUA (1951-1953) objetivava estudar os
problemas da economia brasileira e propor projetos de desenvolvimento para o Brasil, que
teriam financiamento norte-americano. Os setores prioritários foram os de energia, transportes
e agricultura, considerados pontos de estrangulamento econômicos442. O BNDE surgiu em
decorrência do Plano de Reaparelhamento Econômico e Fomento da Economia Nacional,
plano esse alimentado pelo fundo especial do adicional do imposto de renda e sugerido pela
Comissão Mista Brasil-Estados Unidos443. O BNDE tinha a missão inicial de financiar as
indústrias básicas, os sistemas de transportes e a expansão da produção de energia elétrica444,
e surgiu com a necessidade da criação de bancos públicos especializados.
A SUDENE nasceu com a Lei n 3.692/59 e teve seus objetivos atrelados ao trabalho
produzido pelo Grupo de Trabalho do Desenvolvimento do Nordeste (GTDN). O Nordeste era
conhecido nacionalmente como a região-problema e a Superintendência foi criada para
juros módicos em financiamentos de longo prazo. In: FARIA, Walter. Incentivos fiscais no planejamento.
Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 32, out/dez de 1971. p. 249 -251.
440
AMARAL VIEIRA, R. S., Intervencionismo e Autoritarismo no Brasil. São Paulo: Difel, 1957 apud GRAU,
Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1978. p. 137
441
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 138.
442
Os técnicos que participaram da Comissão seriam transferidos para o BNDE (criado em 1952) com a
dissolução da Comissão Mista em 1953. In: SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São
Paulo: Best Seller, 1999. p.112.
443
A lei que criou o BNDE foi a 1.628/52, e a lei do Plano foi a 1.474/51 In: GRAU, Eros Roberto.
Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 138 –
139.
444
No período de 1946-1956 o Brasil praticamente dobrou a quantidade de agências bancárias. Na medida que o
número de bancos e de agências crescia, ocorria a especialização dos créditos. Para financiar a habitação, o
comércio exterior, a agricultura e as indústrias, o Ministro da Fazenda, Horácio Lafer, sugeriu a criação do
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE) e o Banco do Nordeste (BNB). In: LAFER, Celso. JK
e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no Brasil. Rio de Janeiro:
Editora FGV, 2002. p. 74 - 75.
117
impedir que as desigualdades com relação a região Sul e Sudeste regredissem445.
Sob o intuito de integrar o Nordeste economicamente ao resto do Brasil, a
superintendência atuaria nos projetos de desenvolvimento utilizando cartilhas técnicas, onde
os critérios eram pré-estabelecidos. Foi difícil recrutar pessoal especializado no funcionalismo
público para compor a autarquia. A SUDENE foi criada no período do fortalecimento da
concepção do Estado brasileiro forte e representava os pensamentos desenvolvimentistas da
época446.
3.4.3 Plano de Metas
Juscelino Kubitschek foi eleito presidente da República com uma plataforma eleitoral
baseada no Programa de Metas, um verdadeiro plano de desenvolvimento nacional. Antes de
ser eleito presidente, Juscelino foi governador do Estado de Minas Gerais e com o apoio da
Comissão Mista implementou uma série de metas para os setores de energia e transporte. O
aproveitamento do corpo burocrático de experiências planejadoras anteriores deu consistência
na elaboração do Programa de Metas447.
O Programa de Metas também foi elaborado com base nas metas do Plano de
Reaparelhamento Econômico e Fomento da Economia Nacional, e das sugestões do Grupo
Misto BNDE-CEPAL. Juscelino Kubitscheck criou um plano que estabelecia uma série de
objetivos e metas setoriais para a burocracia federal e para o setor privado. As trinta metas
estabelecidas seriam alcançadas por ações do BNDE e do Conselho de Desenvolvimento
445
O art. 5º da Constituição de 1891 excluía qualquer tipo de intervenção do poder central nos assuntos dos
estados-membros, abrindo exceção para o caso de calamidade pública. Constantemente o Nordeste era castigado
por secas, e o poder central socorria a região, por meio de políticas assistencialistas. A inspetoria de Obras
Contra as Sêcas – IOCS (atual DNOCS) surgiu dessa necessidade. No governo do presidente nordestino Epitácio
Pessoa, um ato legislativo determinou que dois por cento das receitas da União fossem destinadas a programas
de irrigação na região. Na Carta de 1934, ficou estabelecido que o combate permanente aos efeitos da seca era de
competência da União, assim como o combate às endemias. De modo semelhante, em 1946, foram mantidas as
temáticas de combate aos efeitos da seca, endemias e inundações, com previsão mínima de três por cento para o
Nordeste. No art. 29 ADCT também existia a previsão de um plano para aproveitar o Rio São Francisco
(inspirado na experiência norte-americana da TVA) com quantia não inferior a 1% das receitas tributárias. In:
BONAVIDES, Paulo. O Planejamento e os organismos regionais como preparação a um federalismo das
regiões. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 31, jul./set. de 1971. p. 01 - 29, 57 - 58 e 67 - 68.
446
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 174 – 178. Dentre os resultados da SUDENE,
merecem destaque: seis mil Km de estradas pavimentadas (em dez anos aumentou de 931 km para 6.885 km,
saltando de 18% para 28% no total de estradas pavimentadas no Brasil), triplicou a oferta energética (saiu de 280
MW para 775 MW), e mil e quinhentas empresas receberam isenção fiscal (e empregaram 130 mil pessoas). In:
BONAVIDES, P.. O Planejamento e os organismos regionais como preparação a um federalismo das
regiões. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 31, jul/set de 1971. p. 67 - 68.
447
O objetivo principal do planejamento para Juscelino Kubitschek era "acelerar o processo de acumulação,
aumentando a produtividade dos investimentos existentes e aplicando novos investimentos nas atividades
produtivas". In: LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema
político no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 27, 54 – 56 e 116.
118
(criado em 1956), por meio da elaboração de planos e projetos que dariam novo dinamismo
ao funcionalismo federal e fomentariam a iniciativa privada nacional448.
Ainda na campanha eleitoral, Juscelino enfatizava a qualidade e a importância dos
incentivos privados como o meio para a implementação do Programa de Metas, nunca
defendendo que fossem estabelecidas ordens ou proibições para o setor privado. O estilo
conciliador do presidente também seria fundamental na convergência dos interesses regionais,
que somavam forças para a consolidação do primeiro plano de desenvolvimento para todo o
Brasil449.
Na mensagem inicial do Plano de Metas, Juscelino enfatizou o sopesar dos inúmeros e
graves problemas nacionais, e as imensas possibilidades que caracterizavam o Brasil a época
de sua eleição. Destacou, ainda, que as ideias apresentadas foram elaboradas diante de estudos
esclarecedores, e amadurecidos acerca da realidade sócio-econômica do país. Ou seja, na
introdução do Plano, Juscelino sinaliza o caminho do planejamento, quando demonstra que
escolhas políticas devem ser tomadas, e que prioridades devem ser estabelecidas; ao mesmo
tempo, afirma que a tomada dessas decisões seria acompanhada de estudos técnicos,
validados pela racionalidade.
Quanto às pequisas técnicas, o documento afirmava que no passado o Brasil se deixou
conduzir por estudos errados, que não esclareciam as nossas deficiências e que contribuiam
para diagnósticos e premissas errôneas. Por consequente, enquanto o país não tivesse um
estudo amplo, científico e claramente desenvolvimentista, não estariamos seguindo rumo ao
desenvolvimento. O processo histórico que possibilitou o Plano de Metas teria começado no
governo Vargas, já que desde 1850 o país não tinha a sua independência econômica, devido
ao forte subdesenvolvimento e ao sistema semi-colonial no qual estavamos inseridos.
Juscelino tinha convicção na orientação dos investimentos nacionais e no forte
emprego de recursos públicos nos setores de infra-estrutura e energia. Tudo isso sob a
coordenação de um desenvolvimentismo planejado. O Estado deveria dar assitência aos
448
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 138 – 139. A interdependência dos setores econômicos foi fundamental na elaboração das
metas do plano. A ideia de que o desenvolvimento de determinada cadeia produtiva reforça outra cadeia, e gera
um ciclo integrado de crescimento, foi fundamental na unidade do Programa de Metas. In: LAFER. Celso. O
planejamento no Brasil - Observações sobre o Plano de Metas. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no
Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 35 – 37.
449
"A intervenção do Estado na aplicação de uma política multiforme de desenvolvimento econômico, deve ser
orientada por um Plano Nacional de Desenvolvimento, que estabeleça metas e linhas de ação coordenadas para o
Govêrno e a iniciativa privada. Não devemos esquecer, todavia, que o segredo de um plano de desenvolvimento
destinado ao sucesso será aquele que desencadear as forças do processo natural de acumulação econômica e que
se limitar ao mínimo de intervenção estatal, sem fugir às circunstâncias impositivas dessa afirmação." In:
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 86 – 87.
119
agentes econômicos para promover o desenvolvimento econômico nacional. Juscelino
lembrava que até os países capitalistas desenvolvidos da época se utilizam do planejamento
para lograr melhores resultados econômicos. O Estado também poderia se fazer presente na
eliminação dos efeitos das crises econômicas e para facilitar as transformações decorrentes do
desenvolvimento capitalista. A ênfase no caráter indicativo do Plano creditava à iniciativa
privada nacional o desenvolvimento e emancipação nacional, com o auxílio do ingresso de
recursos estrangeiros e da indispensável colaboração do Estado. Também reiterava que o
Plano não se tratava de um planejamento global ou rídigido, mas de uma "programação
metódica de medidas governamentais, de objetivos e metas para a iniciativa privada"450.
O Plano era um meio para atingir os objetivos de desenvolvimento desejados no
período, sendo um processo contínuo de mudanças e flexível diante dos cenários emergentes,
o desenvolvimento equitativo poderia ser uma conquista política da sociedade brasileira.
O Programa de Metas não propunha aumentar a intervenção do Estado na economia,
pretendia torna-la regrada e coordenada. Destaca-se ainda a prevalência do capital privado451.
O Programa estabelecia uma série de intervenções governamentais na economia, que visavam
por meio das agências governamentais implementar e executar projetos que fortalecessem a
ação empresarial direta452.
Entretanto, o governo Kubitschek enfrentou problemas políticos na elaboração dos
orçamentos anuais, o que indiretamente inviabilizava a implantação do Programa. O
presidente acabou por optar pela utilização e ampliação dos fundos orçamentários já
existentes, e criação de novos fundos específicos. Estabelecer vínculos entre os fundos e as
metas do Programa foi essencial para contornar os obstáculos políticos453. Reorganizados, os
fundos não tinham seus recursos repartidos entre a política de interesses locais dos
parlamentares, propiciando ao BNDE a captação e alocação dos recursos necessários para a
execução das metas. Durante os anos de 1957-1961 os fundos mais que dobraram sua
450
No Plano de Metas “a posição que se atribui ao Estado será predominantemente de um manipulador de
incentivos e não de um controlador de decisões; será de um investidor pioneiro e supletivo, em vez de um
Leviathan absorvente." In: Plano Nacional de Desenvolvimento/ Plano de Metas, pág 14 -19.
451
"Prevalecia (...) a orientação básica sobre a qual se originou a planificação brasileira, ou seja, a intervenção do
Estado na economia a fim de acelerá-la, mas com o fim de possibilitar ao investimento privado melhor condição
de movimentação.” In: FARIA, Walter. Incentivos fiscais no planejamento. Revista de Informação Legislativa,
v.8, nº 32, out/dez de 1971. p. 252 - 254.
452
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 89.
453
O Decreto-lei n 8.463/45 estabeleceu o Fundo Rodoviário Nacional, que pretendia construir, conservar e
melhorar as rodovias nacionais, tendo como fonte de recursos a quota da União no imposto sobre combustíveis;
e o Decreto-lei nº 8.373/45 para o fundo Aeronáutico. A Lei n 2.698/53 criou o fundo Nacional de
Pavimentação; o Decreto n 37.686/55, criando o fundo de Renovação e Melhoramentos de Ferrovias; e a lei n
3.241/57 com o fundo portuário Nacional.
120
participação, e atingiram 55% (cinquenta e cinco por cento) do financiamento do Plano de
Metas454.
Outro fator de preocupação foi a exigência de uma burocracia preparada, para a
implementação do arrojado Programa de Metas. Logo após a posse, o presidente poderia optar
pela reformulação total da administração pública ou pela manutenção da administração
regular e a criação de um núcleo burocrático dinâmico (“a administração paralela”).
Infelizmente o dinamismo pretendido não era compatível com o modelo político de
administração pública, ainda baseado majoritariamente em indicações políticas. A opção pela
administração paralela foi um eficiente recurso do ponto de vista pragmático, que possibilitou
retirar a execução do Plano da órbita da descapacitada administração pública regular455.
Os objetivos principais, dentre os objetivos primários do Plano Nacional de
Desenvolvimento de JK era a expansão dos serviços básicos de Energia e Transportes. A
definição dos objetivos primários foi estabelecida dentre os aceleradores do processo de
formação de riqueza, aumento da produtividade, e dentre as atividades reprodutivas 456. A
energia foi considerada prioritária porque foi classificada como 'ponto de estrangulamento' da
economia nacional, e seu desenvolvimento seria um fator de germinação e estímulo ao
capitalismo457.
O plano foi um sucesso econômico, tanto na comparação com os índices históricos de
crescimento interno, como quando comparado com os índices externos. Entretanto, os
resultados negativos do Plano de Metas ficaram por conta da inflação, déficts orçamentários,
endividamento externo (sobretudo por conta da construção de Brasília). Os efeitos do
endividamento externo podem ser relatados pelo aumento do produto interno bruto, da
produtividade nacional e do efeito multiplicador de riqueza, assim como pelo aumento das
empresas multinacionais, das remessas internacionais de lucro e na futura debilidade da
balança de pagamentos nacionais. As metas não alcançadas foram nos setores do carvão,
454
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 90 – 92.
455
Ao mesmo tempo em que pressionou o Congresso por uma ampla reforma administrativa, Juscelino criou o
Conselho de Desenvolvimento, subordinado à Presidência da República. Em 1956 estabeleceu o Grupo
Executivo da Indústria Automobilística e a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos (responsável pela
reorganização administrativa no serviço público federal). Entretanto a Comissão apenas conseguiu aprovar a
criação do Ministério de Minas e Energia e a divisão do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio em dois
ministérios distintos (Trabalho e Previdência Social, e Indústria e Comércio). In: LAFER, Celso. JK e o
Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no Brasil. Tradução de Maria
Victoria de M. Benevides, revista pelo autor. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 83-84 e 107.
456
Por atividades reprodutivas entendesse que são aquelas que geram automaticamente outras pela sua simples
existência. A indústria automotiva se encaixa no exemplo: uma montadora de veículos quando instalada traz
consigo outras tantas indústrias acessórias (pneus, motores, parafusos, elétricas, frenagem, etc).
457
Plano Nacional de Desenvolvimento/Plano de Metas. A expansão dos setores energéticos e de transportes
eram as metas principais dentre as trinta metas, a meta base do Plano era a construção de Brasília.
121
armazéns frigoríficos, trigo e educação, e as metas parcialmente alcançadas foram os portos e
dragagem, armazéns, frigoríficos e silos, e borracha natural458.
Pelo alcance e complexidade do Plano de Metas, o programa de Juscelino chegou
próximo de ser considerado um verdadeiro planejamento. O Plano serviu de exemplo pela
qualidade e pelo sucesso obtido, dentro das metas e metodologia que se propos459. Eros Grau
recorda que por não possuir qualquer normatividade – legislativa ou executiva, o Plano de
Metas foi um programa político460.
O sucesso do Programa de Metas marcou a superação de uma série de problemas
históricos, e gerou grandes expectativas nos próximos planos, uma vez que se mostrou capaz
de superar os obstáculos econômicos nacioanais por meio de soluções coordenadas do
governo. Uma vez utilizado com sucesso, o instrumento do planejamento seria utilizado pelos
próximos presidentes da República. O planejamento econômico passou a fazer parte da
economia e do mercado nacional. Jânio Quadros criou a Comissão Nacional de Planejamento
(Coplan) em 1961, e João Goulart nomeou Celso Furtado ministro extraordinário para o
Planejamento em 1962. E Costa e Silva institucionalizou o Ministério do Planejamento e da
Coordenação em 1967461.
Juscelino Kubitschek sempre enfatizou que o Estado brasileiro deveria promover o
capitalismo nacional, sem nunca defender que isso fosse o caminho para que as empresas
atuassem por ordens ou desmandos da política. A opção prioritária pelo setor privado foi fator
primordial no sucesso do plano, foi um aglutinador de interesses. O Programa de Metas não
flertava com o socialismo, visava essencialmente desenvolver o Brasil por meio de uma ação
coordenada da atuação do governo para a promoção do capitalismo nacional. O Programa foi
também forte instrumento de progresso social462.
458
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 119, 147 – 158.
459
“O Plano de Metas importou politicamente porque, além do referido processo de penetração da cúpula
governamental pela influência de um setor de técnicos e intelectuais, tal pela influência de um setor de
coordenação de planos, metas e meios que haviam sido propostos para diversos setores da economia nacional."
In: CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 29 – 30 e 174 – 178.
460
Destaca ainda a forte dependência das sociedades de economia mista para a execução das metas. In: GRAU,
Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1978. p. 138 - 139.
461
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p.159 – 160 e 187.
462
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 86 – 87.
122
3.4.4 Plano Trienal
O governo Jânio Quadros enfrentaria dificuldades advindas do sucesso do Plano de
Metas. Juscelino tinha eliminado uma série histórica de problemas da economia, ao mesmo
tempo em que fez emergir novos problemas, ainda não dimensionados ou bem
compreendidos. O forte crescimento econômico refletiu em melhores condições de vida para
milhões de brasileiros, o que de um lado exigia novos e altos padrões de exigência política
para os que já utilizavam os serviços públicos, assim como novas demandas para aqueles que
na expanção da renda foram inseridos no jogo político. Ao mesmo tempo, ocorria a
impossibilidade da manutenção do dinamismo da administração paralela, tratava-se de um
pequeno grupo que já não conseguia coordenar o crescente e diverso corpo administrativo
nacional. Como converter demandas novas e maiores demandas sociais num programa de
governo, e ao mesmo tempo capacitar e qualificar a regular burocracia ineficiente, foram os
desafios para os quais Jânio Quadros não obteve respostas concretas463.
Elaborado pelo ministro do Planejamento Celso Furtado, já no governo João Goulart,
o Plano Trienal focava sua atuação em medidas interventivas no mercado interno, objetivando
acelerar o desenvolvimento econômico e a estabilização dos preços (combater a inflação). O
Trienal dava ênfase ao crescimento econômico, contenção da inflação, distribuição de renda
pessoal e regional, reformas de base, e reescalocamento da dívida externa464.
As reformas de base incluíam as reformas agrária, urbana, tributária, bancária e
administrativa. Na medida em que as demandas sociais cresciam e se organizavam
politicamente, a mobilização e aglutinação de reinvindicação refletiam na elaboração do
plano465.
O plano advertia que o combate à inflação era sua prioridade máxima, e que sem ela
os demais objetivos não seriam alcançados. A inflação do período seria resultado das
463
"Jânios Quadros estava profundamente consciente da necessidade de uma reforma administrativa para a
solução de tais problemas. Em sua Mensagem Anual ao Congresso (15-3-1961), afirmava que o país não mais
poderia continuar arcando com o peso de uma administração pública ineficiente. (...) Essa percepção do
problema motivou a organização do primeiro programa global de treinamento em serviço para as funções na
burocracia federal (jun./jul. 1961) e explica a especial relevância que o Dasp e o sistema de mérito passaram a ter
no governo Jânio Quadros." In: LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de
planejamento e sistema político no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 165 - 166.
464
MACEDO, Roberto B. M. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963 - 1965) In:
MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 53. O Trienal também
concentrou esforços no combate às desigualdades regionais e previa a Reforma fiscal e tributária. A SUDENE
era peça fundamental do Plano e beneficiou-se de programas de incentivos fiscais. In: FARIA, Walter.
Incentivos fiscais no planejamento. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 32, out./dez. de 1971. p. 254255.
465
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 168 - 169.
123
consequências da implantação do Plano de Metas (aumento dos gastos públicos e fluxo de
investimentos estrangeiros)466.
Entretanto os problemas foram enfrentados na fase da implementação do plano. Como
Goulart não conseguia manter uma base estável de alianças partidárias, as constantes
mudanças de posicionamento e de alianças, possibilitaram um período de incertezas políticas
que acabaram por afastar os ministros Celso Furtado e San Tiago Dantas467, peças
fundamentais na execução do plano, o que sepultou definitivamente o Plano Trienal468. A
inviabilidade do Plano Trienal foi decorrente das variáveis operacionais (políticas).
O fracasso do Plano Trienal ocorreu antes do Golpe Militar, que pôs fim ao governo
de João Goulart. Já em 1963 o Plano não perseguiu as metas para o crescimento econômico e
para o controle da inflação. Se no primeiro semestre o governo cumpria o estabelecido nos
planos, no segundo semestre cedeu às práticas populistas e concedeu volumoso aumento do
salário mínimo, que por sua vez desencadeou uma série de reajustes de preço, e comprometeu
a inflação. Outras causas que podem ter desencadeado o fracasso do Plano Trienal foram o
antigo problema da falta de qualificação dos servidores públicos para as práticas avançadas de
administração, e a forte oposição conservadora na política partidária, que não vizualizaram
em Goulart a capacidade de aglutinação de Juscelino Kubitschek469.
O Plano Trienal não envolveu a população e o setor empresarial, o que dificultou a
transição das ideias e teorias para a prática. O Trienal se mostrou exitoso em parte, quando
angariou apoio popular, ao mesmo tempo em que começou a desagradar parcela do
empresariado. Foi o próprio planejamento que gerou o debate a aglutinação de demandas da
população470. A defesa de posições intransigentes aumentou o clima de tensão, e deu base
466
SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999.
San Tiago Dantas alertava que a desorganização estatal prejudica a iniciativa privada, e inibe o
empreendedorismo nacional. O Estado acaba por desestimular os investimentos quando ambienta uma desordem
econômica. Em março de 1964 ao discursar na Faculdade Nacional de Filosofia, San Tiago insistiu na urgência
de se "imprimir ao projeto brasileiro de desenvolvimento características de racionalidade e eficiência, sem as
quais o esforço exigido do povo será desgastado em um emaranhado de soluções contraditórias e
autodestrutoras." In: LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e
sistema político no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p.173 - 174.
468
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p.168 - 169.
469
Outro dado interessante é que a seca de 1962 comprometeu todo o planejamento do ano seguinte ao reduzir a
produção agrícola nacional e afetar o abastecimento elétrico do setor industrial, por conta dos racionamentos de
energia. In: MACEDO, Roberto B. M. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963 - 1965) In:
MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 61 – 68.
470
Em tese, o planejamento é a fase final das demandas. Elas surgem individualmente, circulam como ideias,
geram uma demanda coletiva, e ocorre a defesa delas por meio de representantes da coletividade, que acaba por
refletir na elaboração de políticas públicas, como no planejamento. In: CARDOSO, Fernando Henrique.
Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva,
1970. p. 174 – 178.
467
124
para o golpe militar em 1964. Nesse exemplo fica claro que o projeto político, materializado
pelo planejamento, pode assumir ares de conflito. Quando João Goulart abandonou o modelo
de aglutinação ficou sem o apoio da maioria, e decretou o fim de seu governo. A opção pelos
setores mais excluidos se mostrou o erro crucial na estratégia política de Goulart.
É interessante notar a dependência e a fragilidade que a economia brasileira tinha
diante do processo inflacionário. Parcela da culpa inflacionária pode ser creditada à atuação
fiscal do governo federal - do constante aumento de gastos. O problema maior em seu
combate era a ausência de outros instrumentos que não o controle de gastos. As tentativas de
debelar à inflação, o esforço concentrado do governo, acabava por minar o planejamento
econômico global.
O Plano Trienal nasceu com a responsabilidade de ser um plano de transição para um
processo de planejamento mais profundo, ao hierarquizar os problemas e focar sua atuação
nas origens dos problemas econômicos sociais. A tônica do Plano Trienal não era o
detalhamento dos projetos, isso ficaria a cargo dos governantes. O planejamento é um esboço
que norteia a tomada de decisões dos governantes, não é um manual detalhado, mas um guia
ou norte que coordena as decisões político-administrativas471.
O Plano Trienal apesar de não ter sido executado, foi uma clara demonstração da
preocupação governamental com a plena utilização do instrumento do planejamento enquanto
política econômica global472. Desde o governo Vargas, inúmeros grupos foram formados para
o planejamento setorial. Essa constante, juntamente com os planos globais, formariam uma
série de funcionários capacitados para a função planejadora, além de colaborar com a
periodicidade da atividade, tornando-a corriqueira473.
471
"... No planejamento, como na cartografia, o mais prático é iniciar o trabalho com um escala pequena, capaz
de proporcionar facilmente uma visão de conjunto. Esta visão é que permite relacionar os problemas em função
de sua complexidade, de forma a que a solução de um venha a facilitar a dos demais. O que se objetiva de
imediato com o planejamento, no Brasil, é essa hierarquização de problemas, a fim de criar condições para que,
dentro de uns poucos anos, possam ser introduzidas técnicas mais eficazes de coordenação das decisões. Tratase, portanto, de um esforço de transição, em busca de um conhecimento mais sistemático da realidade econômica
e de uma maior eficácia na capacidade de decisão. Alcançados esses objetivos, será então possível dar maior
profundidade à ação de planejmanto". In: PLANO TRIENAL, p. 16. In: MACEDO, Roberto B. M. Plano Trienal
de Desenvolvimento Econômico e Social (1963 - 1965) In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São
Paulo: Perspectiva, 1970. p. 53 – 54.
472
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 139 – 140. SCOTT alerta que mesmo fracassado, o Trienal pode ser considerado como a
primeira tentativa de planejamento global no Brasil. In: SCOTT, P. H. R. . Direito Constitucional Econômico:
Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 76 – 80.
473
A CEPAL e o ILPES, também nessa época, promoveram cursos e capacitação e contribuíram para a difusão
das técnicas de planejamento no Brasil. In: CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do
Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p.174 – 178.
125
3.4.5 Plano de Ação do Governo do Estado de São Paulo (1959 – 1963)
No âmbito estadual, São Paulo conseguiu solucionar o problema da relação planoorçamento já em 1959474. O Decreto estadual n. 34.656/59 estabeleceu que as Secretarias
estaduais e a USP apresentassem uma lista com a execução de obras e serviços em andamento
no estado, assim como as justificativas para o andamento de cada uma delas. O mencionado
decreto inovou ao estabelecer normativamente a coordenação e o planejamento das obras e
serviços estaduais. Também determinava o estudo de um Plano de Ação do Governo do
Estado, por um Grupo de Planejamento ligado ao Gabinete do Governador. Decorrente desse
grupo de trabalho foi enviado à Assembleia Legislativa um projeto que se converteu na Lei n.
5.444/59, estabelecendo um plano plurianual de investimentos para o período de 1959/1962.
Ao acompanhar a execução das obras com adequações e relatórios anuais, adaptando as
mesmas as conjunturas das finanças estaduais, o Plano foi inovador para à época475.
O documento do Plano continha introdução, as justificativas de elaboração, uma
análise crítica da economia estadual e suas perspectivas, os objetivos do planejamento, a
descrição dos planos setoriais, a exposição final, e especialmente a definição das dotações
orçamentárias – fundamentais para a execução de qualquer plano. Fato relevante foi a
vinculação de parte dos exercícios orçamentários anuais seguintes (1960 /1961 /1962) ao
orçamento plurianual – elencados no anexo Distribuição Setorial de Investimentos, além da
possibilidade da tomada de empréstimos para a execução do plano plurianual e suas dotações
vinculadas ao processo de planejamento estabelecido. O Plano ainda estabelecia que o Poder
Executivo poderia criar fundos específicos, subscrever ações de sociedades controladas pelo
Estado, e criar o Centro Estadual de Abastecimento S. A.476.
474
José Afonso da Silva afirma que “influenciados pelo Plano de Ação de São Paulo e pelos Planos Diretores da
SUDENE, outros Estados elaboraram planos, que, sob o ponto de vista do método e vinculação orçamentária,
podem classificar-se como planejamento-orçamento, tais como o Plano de Desenvolvimento Econômico da
Bahia – PLANDEB (1960-1963), o Plano de Metas do Governo do Estado de Santa Catarina – PLANEG (19611965), o Plano Trienal do Estado de Alagoas (1963-1965), o Plano Trienal de Mato Grosso, o Plano de
Investimentos e Serviços Públicos do Estado do Rio Grande do Sul (1964-1966), o Plano de Desenvolvimento
do Paraná – PLANDEP (1963-1967), o Plano Bienal do Estado de Pernambuco (1965-1966), o Plano de
Desenvolvimento Econômico e Social do Estado do Amazonas (1965-1966), o Plano de Desenvolvimento
Econômico de Goiás (1961-1965), este com tentativa de introdução do orçamento-programa” In: OrçamentoPrograma no Brasil. Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo, 1973, p. 33 apud GRAU, Eros Roberto.
Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 144. Por
outro lado, em geral, os Estados não contavam com ações de planejamento. Pode-se citar alguns empecilhos,
como a falta de técnicos, de recursos, de vontade política, e especialmente pela pouca visibilidade eleitoral que
tal ação desencadeava, de modo diverso ao plano federal. CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos
do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 174 –
178.
475
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 141 – 142.
476
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 142 – 143.
126
A análise do Plano de Ação paulista corrobora com o entendimento de que se tratou de
um planejamento científico477: previa comportamentos socioeconômicos futuros, formulação
de objetivos e metas, definição de caminhos para o cumprimento das metas, os objetivos
tinham coordenação e unidade, e federativamente ordenava o processo econômico estadual.
Baseado no modelo paulista, por inspiração de Aliomar Baleeiro, o Estado da
Guanabara adotou em sua Constituição que a proposta orçamentária seria condicionada aos
planos de ação do Poder Executivo, incluídas nos orçamentos anuais as despesas previstas nos
planos plurianuais aprovados em lei. A mensagem que encaminhasse as propostas deveria
conter as planilhas contábeis, e os objetivos e os fins da política financeira pretendida. As
propostas enviadas deveriam conter claramente os projetos, seus fins e benefícios
concretos478.
3.4.6 O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) e o Plano de Perspectiva
Decenal
O Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG) era um conjunto de diretrizes de
política econômica nacional com o intuito de debelar a inflação. O PAEG teve forte atuação
na reformulação administrativa e legal que o Brasil presenciou no âmbito do processo
econômico. O Escritório de Pesquisa Econômica Aplicada, a partir do PAEG, também
lançaria o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico – compreendendo o período de
1967/1976, que definiam diretrizes de orientações e etapas, assim como os órgãos
responsáveis, representando outro passo decisivo na consolidação da organização do processo
de planejamento no Brasil479.
O governo militar deixou de lado a participação popular na elaboração e
implementação do PAEG. Ao anular o populismo, o Programa, e o governo de um modo
geral, não processavam as demandas dos setores mais carentes. Apesar das críticas, os planos
elaborados durante a ditadura militar também foram importantes instrumentos políticos do
regime480.
477
AMARAL VIEIRA R. S. Intervencionismo e Autoritarismo no Brasil. São Paulo: Difel, 1975 apud GRAU,
Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais,
1978. p. 143.
478
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 144.
479
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 140 – 141.
480
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.).
Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 180 – 183.
127
Com o fim do populismo, o governo conseguiu reorganizar a administração pública.
Ocorre que no meio militar impera a tecnocracia481, que alteraria o funcionamento da
burocracia nacional. O governo Castelo Branco foi ambíguo quando efetivou o Ministério do
Planejamento e o CONSPLAN, e ao mesmo tempo empreendeu uma guinada econômica do
nacionalismo para o liberalismo482.
O Programa de Ação Econômica do Governo foi elaborado pelos ministros Roberto
Campos (Planejamento) e Octávio Gouvêa de Bulhões (Fazenda). O Programa objetivava
reestabelecer o desenvolvimento nacional pela eliminação dos efeitos nocivos da inflação. A
inflação representava na análise dos grupos de pesquisa responsáveis pela elaboração do
programa como um novo ponto de estrangulamento econômico, que por sua dimensão
imobilizava sozinho parcela considerável da expansão empresarial. Ficou diagnosticado que a
inflação era gerada pela política de substituição de importações e pela inadequada distribuição
de renda. Enquanto as barreiras alfandegárias impusessem um sobre preço na produção dos
bens, e o governo mantivesse uma política orçamentária e salarial irresponsável, o Brasil não
conseguiria se livrar dos efeitos nocivos da inflação As medidas estabilizadoras propostas
pelo PAEG foram: i) corte nos gastos públicos; 2) aumento da carga tributária; 3) contenção
de crédito; e 4) contenção dos salários483.
O PAEG manteve os incentivos fiscais e os créditos diferenciados para as áreas mais
atrasadas do país, conforme o plano anterior. Na região do Nordeste, em especial, os planos já
começavam a colher resultados com as obras da CHESF, os investimentos da Petrobras na
Bahia e a maior alocação de verbas federais para a região. Preocupou-se também em inserir os
planejamentos regionais no planejamento do desenvolvimento nacional, integrando as duas
esferas de coordenação. O PAEG era favorável às reformas bancária e do mercado de capitais,
com incentivos fiscais para a abertura de capital e para a poupança e compra de ações listadas
481
A tecnocracia é um sistema de organização onde os técnicos comandam o aparato burocrático.
A esquerda pejorativamente chamava a política econômica de entreguismo, assim como parcela das forças
armadas também debatiam o grau de liberdade das empresas estrangeiras atuarem no Brasil. O PAEG era
criticado pela linha desnacionalizadora que imprimia na economia nacional, e não pela atividade planejadora.
Tanto é verdade, que o Ministério do Planejamento e do Interior assinalaram um bom ritmo de coordenação da
máquina pública, elaborando planos setoriais de desenvolvimento e o Plano Decenal. Ou seja, a planificação
efetivamente se incorporou ao ideário político militar. O pilar central da política militar era a segurança nacional,
que dependia da ocupação de todo o território brasileiro, por meio de atividades econômicas; nesse sentido foram
criadas as Superintendências de Desenvolvimento da Região Amazônica, do Centro-Oeste e do Sul. In:
CARDOSO, Fernando Henrique. Aspectos Políticos do Planejamento. In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento
no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 180 – 183.
483
SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999. p. 442.
482
128
na bolsa de valores. Ainda incentivava o setor exportador, também por meio de incentivos
fiscais484.
Típico de uma economia de mercado capitalista, o PAEG teve caráter indicativo, e
estudou a realidade econômica nacional para formular uma política que fosse capaz de superar
os pontos de estrangulamento da economia nacional. O programa verificou que o processo
inflacionário saiu do controle no ano de 1959 e que se medidas não fossem tomadas atingiria
o patamar de hiperinflação485. A formulação dos projetos de combate à inflação analisou o
período de 1962-1964, estudando e interpretando o processo inflacionário e suas causas486.
O PAEG era uma solução imediata de intervenção estatal para anular os impasses
econômicos que deram fim ao governo Jogão Goulart. A concentração de poder e a
diminuição das variáveis de participação política fatalmente facilitaram sua adoção. O PAEG
objetivava debelar a inflação, estabelecer reformas estruturais e retomar o desenvolvimento
econômico487. Entretanto alguns reflexos negativos do PAEG foram o i) crescimento
exorbitante da dívida pública, ii) aumento das importações e das remessas de lucros para o
exterior, iii) queda vertiginosa no poder de compra dos assalariados488.
O governo Castelo Branco propositalmente reduziu a importância das variáveis de
participação do sistema, ao concentrar poder e anular o populismo político. As reformas na
máquina administrativa possibilitariam a efetivação do planejamento no Brasil, e dariam
sustentação ao desenvolvimento nacional489. Debelada a inflação, o foco na reforma
administrativa aumentaria a capacitação institucional dos servidores federais para possibilitar
o desenvolvimento nacional por meio de um sistema perene de planejamento. A força política
do governo conseguiu vencer as resistências do período democrático – sem as pressões
sindicais de outrora. As reformas administrativas modernizaram a administração pública e
possibilitaram o reequipamento operacional do sistema público. O desenvolvimento retomaria
484
FARIA, Walter. Incentivos fiscais no planejamento. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 32, out/dez
de 1971. p. 256 - 258.
485
A inflação constante ou hiperinflação é fator de insegurança jurídica no mercado.
486
Em reflexo do período de desenvolvimento anterior, a partir do ano de 1961 a estagnação econômica se
estabeleceu no Brasil, decorrente do aumento da participação do setor público na economia, o que anulava a
correção natural das distorções e inflexibilidades do mercado. In: MARTONE, Celso L.. Análise do Plano de
Ação Econômica do Governo (PAEG) (1964-1966) In: MINDLIN, B. (Org.). Planejamento no Brasil. São
Paulo: Perspectiva, 1970. p. 70 – 72.
487
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 175 - 176.
488
SANDRONI, Paulo (org.) Novíssimo Dicionário de Economia. São Paulo: Best Seller, 1999. p. 442.
489
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 178.
129
seu lugar de destaque na economia nacional490.
3.4.7 Programa Estratégico de Desenvolvimento
Com o fortalecimento do Ministério do Planejamento, no governo Costa e Silva foi
desenvolvido o Programa Estratégico de Desenvolvimento – PED, que avançou no quesito
compatibilização entre o plano e o orçamento, com metas e melhores definições de como
atingi-las491. Costa e Silva também estabeleceu que as duas principais metas do governo
seriam o combate à inflação e a retomada do desenvolvimento econômico. As diretrizes da
sua política econômica foram elaboradas pelo Ministério do Planejamento e Coordenação
Geral, que foi institucionalizado pelas reformas administrativas. Participou ativamente da
feitura do PED a equipe do Escritório de Política Econômica Aplicada, também responsável
pela elaboração do Plano Decenal492.
O PED contava com: i) Objetivos Básicos, ii) Diretrizes Gerais de Política Econômica,
iii)Programa Estratégico de Desenvolvimento, iv) Diretrizes Setoriais e v) Desenvolvimento
Regional. A definição de desenvolvimento contida no Plano alcançava o progresso econômico
e social, condicionantes da política nacional (interna e externa). A filosofia do Governo
estabelecia o fortalecimento do setor privado, estabilização dos preços, consolidação da infraestrutura nacional, ampliação das vagas de emprego, e fortalecimento e expansão do mercado
interno. O próprio conceito de planejamento foi estabelecido como instrumento de
alocamento de recursos escassos, com o objetivo de aumentar a produtividade e racionalidade
do sistema econômico nacional, pela delimitação de caminhos e metas para os agentes
econômicos493.
O PED manteve a tradição de integrar os incentivos fiscais ao planejamento. Manteve
os incentivos já concedidos à exportação, desenvolvimento regional494, e introduziu para a
importação de maquinário. Preocupou-se ainda em maximizar os resultados da política de
incentivos fiscais para o Nordeste, na medida em que sugere que os beneficiados não se
490
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 177.
491
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 141.
492
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 180.
493
ALVES, Denysard O.; SAYAD, João. O Plano Estratégico de Desenvolvimento 1968-1970 In: MINDLIN, B.
(Org.). Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 93 – 94 e SCOTT, P. H. R.. Direito
Constitucional Econômico: Estado e Normalização da Economia. Porto Alegre: Fabris, 2000. p. 80 – 82.
494
A lei n 4.216/63 concedeu à Amazônia os mesmo incentivos nordestinos. A preocupação do PAEG com a
região amazônica girava em torno da: a)criação de infraestrutura; b) formação de capital; c) formação de mãode-obra; d)exportações; e) fortalecimento da iniciativa privada.
130
dispersem geograficamente uns dos outros495. Para o setor exportador, pretendeu o plano dar
uma alavancada nas exportações nacionais, com a inserção de itens manufaturados e
semimanufaturados na pauta, isentando os impostos que acabavam por impedir as
exportações496.
As distorções do aumento da participação do setor público na economia também foi
fator prepoderante na elaboração do PED. Na medida em que o governo expandiu suas
atividades para além da prestação dos serviços públicos essenciais e da implantação da infraestrutura dos transportes, deparou-se com um cenário diverso das suas atividades naturais. O
governo aloca recursos com nível de eficiência menor do que o setor privado, e quando
ingressa no mercado de forma excessiva, acaba por comprometer o nível geral de captação e
alocação de recursos497.
A ausência de participação política significou no longo prazo a falta respostas. O
retorno das informações e resultados das políticas públicas é essencial na execução de um
plano, sua ausência imobiliza a atualização do modelo de planejamento498.
O PED foi outro programa público que consolidou o instituto do planejamento no
Brasil. Sua elaboração sinalizou a necessidade do planejamento das atividades
governamentais, preincidível num país que necessitava superar o subdesenvolvimento
econômico. O PED beneficiou-se da experiência administrativa que a estrutura burocrática já
havia dominado. O escritório de Pesquisa Econômica Aplicada (antigo EPEA e atual IPEA)
tinha elaborado o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e contava com um bom
corpo burocrático especilizado na formulação de políticas públicas499.
495
Não desejava que os investimentos ficassem dispersos, formando ilhas isoladas de progresso. Deveriam se
concentrar em alguns polos, para que o progresso fosse forte e integrado.
496
FARIA, Walter. Incentivos fiscais no planejamento. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 32, out/dez
de 1971. p. 258 – 261.
497
ALVES, Denysard O.; SAYAD, João. O Plano Estratégico de Desenvolvimento 1968-1970 In.: MINDLIN,
B. (Org.) . Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 97.
498
LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema político no
Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p.185.
499
ALVES, Denysard O.; SAYAD, João. O Plano Estratégico de Desenvolvimento 1968-1970 In.: MINDLIN,
B. (Org.) . Planejamento no Brasil. São Paulo: Perspectiva, 1970. p. 107 – 108. "Castelo Branco nomeou
Roberto Campos ministro extraordinário para Planejamento e Coordenação Econômica. Campos elaborou o
Programa de Ação Econômica do Governo e foi responsável pela sua implementação. No governo Costa e Silva,
foi institucionalizado o Ministério do Planejamento e da Coordenação pela reforma administrativa de 1967;
Hélio Beltrão foi o primeiro titular, responsável pela execução do Programa Estratégico de Desenvolvimento
(PED)." In: LAFER, Celso. JK e o Programa de Metas (1956-1961): processo de planejamento e sistema
político no Brasil.. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2002. p. 159 - 160.
131
3.4.8 Os Planos Nacionais de Desenvolvimento
O período dos Planos Nacionais de Desenvolvimento foi fomentado por rica
normatividade do método planejador.
A Constituição de 1967 e a EC n. 1/69 estabeleceram que o planejamento era método
de ação estatal e fixaram as bases jurídicas do processo de planejamento como dever do
Estado – planejar e elaborar planos para a promoção do desenvolvimento nacional 500.
Definiram ainda que competia à União o estabelecimento do plano nacional de viação, o
estabelecimento e a execução dos planos nacionais de saúde e educação, e dos planos
regionais de desenvolvimento501.
Por sua vez, o Decreto-lei n. 200/67 estabeleceu que o Presidente da República
coordenaria e orientaria os órgãos de planejamento – responsáveis pela elaboração dos
programas gerais, setoriais e regionais. Os planos teriam duração plurianual e pautariam as
ações administrativas do governo federal. Todo ano seria elaborado um orçamento-programa
que detalharia o exercício vigente do plano plurianual – servindo de roteiro para o programa
anual. Determinava ainda que os Ministérios da Fazenda e do Planejamento coordenasse os
desembolsos dos valores alocados pelos planos de acordo com o fluxo de caixa. Assim, toda
atividade administrativa era vinculada ao orçamento-programa, e somente os compromissos
financeiros previstos seriam executados. Apesar de tantos avanços, ainda não havia no
Decreto vinculação precisa entre plano e orçamento502.
Já o Ato Complementar n. 43/69 definiu que o Poder Executivo deveria elaborar
Planos Nacionais de Desenvolvimento, no exato período do mandato presidencial,
submetendo-os ao Congresso Nacional no primeiro ano. O Plano Nacional de
Desenvolvimento poderia ser revisto por iniciativa exclusiva do Poder Executivo. Também
ficou definido no Ato que os Orçamentos Plurianuais de Investimentos estariam vinculados
aos Planos Nacionais de Desenvolvimento. Normativamente, foi o Ato Complementar n.
500
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 144 – 145.
501
Existia a previsão constitucional de intervenção federal nos estados-membros, se estes estabelecessem planos
econômicos ou financeiros que refutassem as diretrizes estabelecidas em lei federal. A vinculação dos planos ao
princípio da legalidade foi obra do inciso III, do art. 46 da Constituição de 1967, e definia que cabia ao
Congresso Nacional, com a sanção presidencial, dispor sobre os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento. Ambas Constituições definiram em seus arts. 13, § 5º, que a União só concederia auxílios aos
Estados e Municípios que entregassem ao órgão competente um plano de sua aplicação.
502
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 147 – 148.
132
43/69 que deu o regramento final ao instituto do planejamento503, ao vincular o planejamento
à dotação orçamentária da União (orçamentos anuais e o plurianual da União)504.
A implantação dos Planos Nacionais de Desenvolvimento era condicionada ao
alocamento de verbas nos orçamentos anuais – pelas técnicas de orçamento-programa. Por
meio dos orçamentos plurianuais de investimentos ficam os orçamentos financeiros
subordinados aos planos505. Tais planos condicionam o orçamento plurianual de
investimentos, pelos quais vinculam os orçamentos anuais.
É pelo Orçamento Plurianual de Investimentos que ocorre a vinculação entre
orçamento e plano – onde as peças orçamentárias anuais (despesas de capital) se encadeiam
com os planos plurianuais, onde os Planos Nacionais de Desenvolvimento se consolidam.
Com tramitação no Congresso Nacional506, a iniciativa do Orçamento Plurianual de
Investimentos é a mesma dos orçamentos anuais – do Poder Executivo.507.
De modo semelhante, os Planos Regionais de Desenvolvimento condicionavam os
orçamentos plurianuais de desenvolvimento. Os orçamentos plurianuais destinavam dotações
para os planos de valorização das regiões mais atrasadas do Brasil. Deveriam os Plano
Regionais serem compatíveis com os Planos Nacionais, para que o desenvolvimento
pretendido fosse alcançado de modo integral e conjunto508. Era o princípio da legalidade que
503
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 148 – 149.
504
O Ato Complementar n. 43/69 foi alterado e acrescido pelo Ato complementar n. 76/69 e pela Lei
Complementar n. 9/70. In: GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 141.
505
Orçamentos-programa para José Afonso da Silva é “técnica orçamentária que vincula orçamento e
planejamento, considerado aquele como etapa do processo de planificação econômica e social.”, já para Geraldo
Vidigal são aqueles que “estipulam metas e objetivos necessários ao cumprimento do plano, em cada exercício,
estimando-se neles com maior precisão os recursos adequados a cada tarefa.” Eros Grau esclarece que “não é o
orçamento-programa que vincula o orçamento financeiro anual e o plano, mas sim, o orçamento plurianual de
investimentos.” In: GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo:
Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 149 - 150.
506
O Congresso poderia aprovar integralmente ou parcialmente os Planos. Se aprovasse parcialmente deveria
expor ressalvas ou restrições desde que tais atos não comprometessem a coerência e a viabilidade do Plano. In:
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 152 - 158.
507
Alguns tipos de investimentos não podem ser empreendidos num único ano, tamanha é sua grandiosidade
e/ou complexidade, todavia devem ter garantidas a continuidade de sua execução nos próximos exercícios
financeiros. O §3º, do art. 63 da EC n.1/69 determinou que o Poder Executivo deveria incluir tais investimentos
no orçamento plurianual ou da sua concessão de sua expressa autorização através de lei. Também determinava
que as despesas de capital listadas no orçamento anual deveriam obedecer aos orçamentos plurianuais de
investimentos – sujeitos ao princípio da legalidade (art. 43, II). Na Lei 4.320/64 os investimentos aparecem
como Quadros de Recursos e Aplicações de Capital, ordenando a aplicação dos recursos em períodos mais
amplos. Também a Lei Complementar n. 3/67 definiu os investimentos como expressão financeira dos
programas setoriais regionais, definindo-os como despesas de capital e traçando normas de elaboração,
aprovação e revisão anual. In: GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 151 – 152.
508
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 155 – 156.
133
vinculava os Planos Nacional e Regionais de Desenvolvimento, os orçamentos anuais, e os
orçamentos plurianuais de investimentos (incisos II e IV, do art. 43, da EC n. 69)509.
3.4.8.1 O I Plano Nacional de Desenvolvimento
O I Plano Nacional de Desenvolvimento foi estabelecido pela Lei 5.727/71, tendo sua
vigência conferida nos exercícios de 1972-1974. O primeiro PND mencionava duas grandes
metas para o Brasil: i) deveria permanecer entre as dez maiores economias do mundo, saindo
da nona para à oitava posição, além de ii) ultrapassar a renda per capita do patamar de 500
dólares. Essas duas metas seriam alcançadas mediante dez realizações510.
As realizações alcançavam diversos fatores e agentes produtivos englobando
principalmente as seguintes temáticas: aumento da eficiência dos setores público e privado,
maior articulação entre os agentes econômicos, fortalecimento e modernização das empresas
públicas, modernização da máquina administrativa pública e da legislação correlata,
atualização do sistema financeiro e do mercado de capitais nacional, aumento do
financiamento empresarial, investimento e transferência de tecnologia, ingresso nacional na
era nuclear, implantação de Centros Tecnológicos (Energia Elétrica, Tecnologia Nuclear,
Petróleo, Telecomunicações, Siderurgia, Pesquisa Mineral e Pesquisa Espacial) com
reformulação da carreira de pesquisador, investimentos nos recursos humanos nacionais,
Programa de combate ao analfabetismo, universalização dos ensinos fundamental e médio,
continuação da Reforma universitária e criação de centros regionais de pós-graduação,
política do pleno emprego, grandes programas de investimentos (Expansão Siderúrgica,
Petroquímico, Corredores de Transportes, Construção Naval, de Energia Elétrica,
Comunicações e Mineração), integração nacional, consolidação do centro-sul como polo
desenvolvimentista, criação e consolidação de centros agrícolas e industriais nas regiões Sul e
Nordeste, criação de centros agropecuários no Centro-Oeste e na Amazônia, Realização de
programas de desenvolvimento regional para o Nordeste e a Amazônia (PIN, PROTERRA,
incentivos fiscais, Fundo de Participação, Fundo Especial e Fundos Vinculados), Utilização
dos programas de Integração Social para a difusão das oportunidades capitalistas,
diversificação e aumento das exportações nacionais, e integração do Brasil ao regular
comércio internacional.
509
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 156.
510
Para
visualização
completa
e
detalhada
da
lista
das
dez
realizações:
http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaNormas.action?numero=5727&tipo_norma=LEI&data=19711104&li
nk=s Acessado em 11/06/2011.
134
A leitura das realizações dimensiona a ambição e a complexidade do I PND.
Constituía o primeiro objetivo nacional do I PND organizar e modernizar o Estado para que
em uma geração o Brasil se transformasse numa nação desenvolvida. O modelo nacional de
desenvolvimento se baseava numa economia competitiva e dinâmica pela democracia
econômica, social, racial e política. Os outros dois objetivos do PND eram a duplicação da
renda per capita brasileira (até o ano de 1980, com base no ano de 1969) e o aumento da taxa
de crescimento do PIB para uma média de 8 a 10% (com expansão de 3,2% anualmente da
taxa de emprego, meta de inflação em 10% anuais, e uma política econômica internacional).
O PND deveria garantir que todas as regiões brasileiras se desenvolvessem, com a melhora da
renda de todas as classes sociais.
O modelo econômico pretendido era um regime capitalista de mercado com a
descentralização das decisões econômicas e da expansão da renda, com a aliança de todos os
agentes econômicos na busca de um vigoroso mercado de consumo. O fortalecimento da
empresa nacional visava à competição paritária no mercado internacional. Foram
considerados essenciais cinco pontos no modelo de desenvolvimento nacional: i)
incorporação dos modernos instrumentos de crescimento econômico511, ii) modernização da
economia nacional512, iii) rearanjo empresarial privado513(manutenção e incentivo às
empresas de pequeno porte em geral, e política de fusões e incorporações para setores
específicos da economia que se beneficiariam pela larga escala) iv) Promoção governamental
de políticas fiscais e monetárias de modernização, dinamismo e competição do setor
privado514, v) análise e equilíbrio federativo da União e Estados na cooperação institucional e
delimitação das competências.
Descrito o I PND, percebe-se que o desenvolvimento nacional seria alcançado por
meio de uma política interventiva de absorção e participação (expansão dos investimentos
públicos), direção (regulamentação do processo econômico) e indução (incentivos ao setor
privado)515.
511
Aumento da intervenção estatal, expansão dos investimentos públicos e regulamentação; aumento da renda e
qualidade de vida; e utilização dos instrumentos de planejamento.
512
Investimentos na competitividade internacional e em P&D, atualização do parque industrial, formação de
multinacionais brasileiras, e enfrentamento da poluição ambiental.
513
FARIA, Walter. Incentivos fiscais no planejamento. Revista de Informação Legislativa, v.8, nº 32, out/dez
de 1971. p. 261 - 266.
514
Enfoque especial nos setores de Educação, Habitação, Energia, Transportes e Comunicações.
515
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 180 – 181.
135
3.4.8.2 O II Plano Nacional de Desenvolvimento
O II Plano Nacional de Desenvolvimento foi estabelecido pela Lei 6.151/74, tendo sua
vigência no período 1975-1979516.
O II PND pretendia estabelecer alguns cenários: a
superação do valor de mil dólares da renda per capita nacional, a superação do valor de cem
bilhões de dólares do PIB nacional, a expansão da oferta de emprego superior a 3,5% ao ano,
a cifra de quarenta milhões de população economicamente ativa, e a cifra de quarenta bilhões
de dólares no comércio exterior.
Para alcançar tais cenários, o PND estipulou oito tarefas: i) o Brasil deveria ajustar a
sua estrutura econômica à situação de escassez de petróleo, ii) consolidação de uma sociedade
industrial moderna e de uma economia nacional competitiva, iii) que a Política Energética
passasse a ser peça fundamental na estratégia nacional, iv) que a Política Científica e
Tecnológica passasse a contar com volumosos recursos para se desenvolver, v) que a
Integração Nacional passasse a contar com volumosos recursos para se dinamizar, vi) que as
regiões do Centro-Oeste e Amazônica fossem produtivamente ocupadas, vii) que o Brasil
contasse com uma estratégia de desenvolvimento social, e viii) que o Brasil se integrasse com
a Economia Mundial517.
No setor energético, a adaptação da indústria brasileira ao novo cenário de escassez de
petróleo pretendida revelou a imensa dependência desse insumo externo 518 na balança de
pagamentos nacional. A diversificação da matriz energética e o investimento em pesquisa e
desenvolvimento no setor energético passaram a ser imperante. As medidas tomadas para esse
novo cenário alcançavam o aumento maciço da prospecção e produção de petróleo, o fim do
subsídio à gasolina, a criação de sistema de transporte de massa, eletrificação das ferrovias,
adição de álcool à gasolina, e busca e eliminação de desperdícios. Foram tomadas medidas
ainda no sentido de valorização dos setores industriais atrelados ao uso de energia
hidroelétrica, a pesquisa do hidrogênio, xisto e energia solar como alternativas.
Nas tarefas relativas à integração nacional e ocupação territorial, o II PND deu ênfase
às regiões Nordeste, Norte e Centro-Oeste. O Nordeste recebeu quase dois terços dos valores
alocados para a integração nacional, com ênfase na agroindústria e agropecuária, a indústria
recebeu destaque com a construção do Polo Petroquímico baiano. As regiões Norte e CentroOeste receberam atenção no quesito ocupação territorial e econômica com diversos programas
de desenvolvimento regionais.
516
Disponível aqui: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/1970-1979/anexo/ANL6151-74.PDF e ressalvas
aqui: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/1970-1979/L6151.htm Acessados em 11 07 2011.
517
II Plano Nacional de Desenvolvimento, p. 04 – 07.
518
Dois terços do petróleo consumido no Brasil eram importados, o que correspondia a 48% da energia utilizada.
136
Dentre as tarefas concernentes ao desenvolvimento científico e social do Brasil,
merecem destaque os valores alocados para o II e III Plano Básico de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico, o primeiro Plano Nacional de Pós-Graduação, a conjugação da
Política de Empregos com a Salarial, a Política de Valorização de Recursos Humanos, a
Política de Integração Social e incremento patrimonial do trabalhador (PIS, PASEP e política
habitacional), e o Programa de Desenvolvimento Social Urbano (transportes coletivos e
outros).
Por fim, as tarefas econômicas diziam respeito à modernização da economia nacional,
com enfoque na competição internacional dos agentes econômicos nacionais. Destacam-se
nessas tarefas o desenvolvimento e modernização do parque industrial brasileiro, a
consolidação do Centro-Sul como polo de desenvolvimento nacional, a política de
desconcentração industrial, valorização do consumidor (foco na qualidade, preço e segurança
dos produtos), a valorização do meio ambiente e da diminuição das práticas poluidoras nas
grandes regiões metropolitanas. A inserção da economia nacional no competitivo mercado
internacional se daria pela diversificação da matriz exportadora, controle do déficit da balança
de pagamentos, continuação dos investimentos diretos estrangeiros e das diversas fontes de
financiamento externo. Geopoliticamente o Brasil deveria priorizar as relações com os EUA e
Mercado Comum Europeu, se integrar com a América Latina sempre que possível, melhorar e
consolidar as relações com a África e países Árabes, consolidar os investimentos e interesses
de cooperação japoneses, e ‘iniciar’ as relações comerciais com os países soviéticos, do leste
europeu e com a China (este último país recebe classificação prioritária nos esforços).
Delimitadas as metas e os cenários do II PND, tratou o documento do Plano de traçar
seis objetivos: i) manutenção do nível de crescimento acelerado, ii) reafirmação do método
gradual da política anti-inflacionária, iii) equilíbrio do balanço de pagamentos nacional, iv)
crescimento econômico com desconcentração regional e distribuição de renda, v) preservação
da estabilidade social e política, e vi) atrelar o desenvolvimento nacional à preservação da
qualidade de vida e à manutenção do patrimônio de recursos naturais do País. A manutenção
da meta de crescimento - em 10%, e da realização dos objetivos e metas mencionados,
estavam condicionadas ao cenário externo da economia mundial519.
A consolidação do modelo econômico nacional seria baseada numa economia de
mercado moderna e competitiva, de crescimento contínuo e ativamente conduzida pela
estratégica desenvolvimentista estatal. A consolidação do modelo teria forte conteúdo social e
519
II Plano Nacional de Desenvolvimento, p. 14 – 15.
137
pragmatismo reformista, nos campos econômico e social. Sendo também um modelo de
orientação nacionalista, com o equilíbrio entre o capital externo e nacional, garantindo pela
inserção na economia internacional a consecução das metas do País520.
O plano ainda conta com o detalhamento das estratégias para o setor industrial e
agropecuário (capítulo III), as opções básicas da estratégia econômica (capítulo IV), a
integração e ocupação do território nacional (capítulo V), o desenvolvimento social (capítulo
VI), e integração com a economia internacional (capítulo VII).
A segunda parte do documento do Plano é denominada ‘Grandes Temas de Hoje e de
Amanhã’. Nesse segundo trecho ocorre o detalhamento da política energética (capítulo VIII),
e do desenvolvimento urbano, controle da poluição e preservação do meio-ambiente (capítulo
IX). A terceira parte é denominada de ‘Perspectivas: o Brasil no fim da década’, onde ocorre
o detalhamento dos cenários estipulados no estudo do Plano (presente e futuro). As
perspectivas da economia e sociedade brasileira no fim da década são apresentadas no
capítulo X. A quarta parte é denominada ‘Ação para o Desenvolvimento’ e trata do Programa
de investimentos e apoio financeiro dos bancos oficiais (capítulo XI), dos Instrumentos de
ação econômica (capítulo XII), dos Empregos e Recursos Humanos (capítulo XIII), da
Política Científica e Tecnológica (capítulo XIV), e a Ação Governamental (capítulo XV).
O mercado no II PND deveria ser preservado, já que é parte essencial no modelo
econômico capitalista nacional. Dinamizando uma política de intervenção por absorção, por
direção e por indução.
Importante analisar que apontado o método objetivos/meios ao documento do II PND,
fica evidente a correlação entre os objetivos e os caminhos escolhidos para que o Plano se
concretize. Acrescidos de diretrizes e prioridades prontamente descritas, além da dotação
orçamentária e subordinação ao princípio da legalidade, trata-se o II PND de um verdadeiro
planejamento521.
3.4.8.3 Reflexos dos Planos Nacionais de Desenvolvimento
Dentre as conclusões da análise dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, temos que
ainda que o Poder Executivo tivesse expressiva participação na elaboração do Plano, o Poder
Legislativo exercia papel decisivo na determinação das ressalvas ou restrições e na sua
520
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 19.
521
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 173 – 175.
138
aprovação. Cabia ao Congresso aprovar ou rejeitar as alterações decorrentes das ressalvas
reenviadas pelo executivo, no prazo de sessenta dias522.
No Brasil a lei aprova as diretrizes e prioridades contidas no plano, podendo o Poder
Executivo alterar o Plano para adaptá-lo às circunstâncias emergentes. Assim, a lei não aprova
o plano em si. Decorrente de resultados aleatórios, gerados inesperadamente pela ação dos
agentes privados e da conjuntura internacional, o plano deve valorizar o princípio da
flexibilidade das definições (diretrizes e prioridades)523.
A eficácia das diretrizes e prioridade do planejamento é mensurada nos efeitos gerados
para os setores público e privado. Vale recordar que o planejamento no capitalismo é
indicativo para o setor privado (“deixa o plano à maioria dos centros de decisão econômica
privados, que subsistem no mercado, a liberdade de acomodar-se ou não ou seus objetivos”), e
por vezes obrigatório para o público524.
Uma vez preservado o mercado, ocorre a percepção de que os Planos Nacionais de
Desenvolvimento foram indicativos para o setor privado, apenas recomendações sem a
imposição de nenhuma obrigação aos agentes privados. Como os planos bem delimitam as
funções dos agentes públicos e dos privados, ao setor público caberiam as tarefas de apoio e
estimulo – orientando o comportamento do setor privado. Nos planos nacionais o Estado
reservou pra si a função de condutor da estratégia do desenvolvimento nacional. Além do que
o Estado ainda assumiu a função de agente econômico direto, possuindo alguns monopólios e
concorrendo com a iniciativa privada em alguns setores525.
As intervenções diretas na atividade econômica continuariam a existir sem que os
planos fossem elaborados, de modo semelhante as demais ações interventoras poderiam se
concretizar sem os planos, entretanto, com a elaboração do plano, as intervenções anteriores e
522
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 178 – 179.
523
Eros Grau anota que o art. 3º do Ato Complementar 43/69 dispõe que o Poder Executivo poderia propor
alteração no PND, a partir do primeiro ano de sua vigência. Ainda nesse sentido, as Leis 5.727/71 e 6.151/74
determinavam que o Poder Executivo deveria adaptar o plano às novas circunstâncias e atualizá-lo, enquadrando
tal situação como obrigação e não prerrogativa. O art. 6º do Ato Complementar 43/69 facultava ao Poder
Executivo a proposição justificada de revisão do orçamento plurianual de investimentos, propondo ao Congresso
Nacional a qualquer tempo. De modo semelhante o §3º do art. 62 da EC n. 1/69 GRAU, Eros Roberto.
Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978. p. 176 –
178.
524
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 179.
525
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 185 – 186.
139
as novas ações assumem um papel orquestrado na organização do Plano. Essa coordenação de
ações é o que caracteriza o verdadeiro planejamento526.
Enquanto o planejamento é indicativo para o setor privado, dando aos agentes
privados a faculdade de participar do plano, a formulação de que o plano é obrigatório para o
setor público não alcança o sentido de que o Estado deva cumprir todas as ações descritas
(investimentos, regulamentações e promessa de estímulos e incentivos fiscais). É evidente que
os setores privados que se prejudiquem com a suspensão do início das obras não podem
acionar o Estado por inexecução de compromisso firmado em documento de planejamento 527.
O planejamento para o setor público remete à descrição coordenada do que se almeja e quais
os caminhos para concretizar as metas.
As tentativas posteriores de utilização do método planejador não foram bem
sucedidas528.
3.4.9 Planos Plurianuais
A Constituição de 1988 também foi a grande responsável por modificar a utilização do
método planejador no Brasil.
Superado o preconceito da utilização do método planejador nos governos militares,
nos debates da Constituinte de 1987 a associação do planejamento com o socialismo não mais
existia. O planejamento foi debatido enquanto instrumento constitucional que garante a
perenidade das políticas públicas. A realidade socioeconômica brasileira em 1987 era um
526
GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 1978. p. 187.
527
Exemplificando: Uma nova rodovia é projetada, e esperasse que ela traga desenvolvimento para a região de
seu percurso e demais regiões atendidas por outras rodovias que serão interligadas pela nova. Caso o Estado se
comprometa pelo planejamento a adicionar essa importante rodovia no sistema viário nacional, mas por algum
problema financeiro ou técnico não consiga desembolsar os valores necessários para a execução da obra
rodoviária, não estará sujeito a punições. A inserção da referida obra não vincula a sua concretude, ou seja, o
Estado não está obrigado a executar a obra, mesmo o planejamento tendo caráter obrigatório para o setor
público. In: GRAU, Eros Roberto. Planejamento Econômico e Regra Jurídica. 8ª ed. São Paulo: Editora
Revista dos Tribunais, 1978. p. 188. De modo diverso pensa Fernando Facury Scaff, que defende que as
promessas governamentais exequíveis geram vinculação, e por consequência a responsabilidade do Estado
quando do não cumprimento. In: SCAFF, Fernando Facury. Responsabilidade do Estado Intervencionista.
São Paulo: Saraiva, 1990. p. 103-111.
528
Não serão objetos de estudo do trabalho o III Plano Nacional de Desenvolvimento, o Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova República, os Planos Cruzado, Bresser, Verão, Brasil Novo, por não contribuírem
para a boa utilização do instrumento do Planejamento no Brasil. Já o Programa Nacional de Desestatização foi
descrito dentro no capítulo Evolução da Ordem Econômica Brasileira. De modo diverso às tentativas fracassadas
ou de pouca expressão, no período recente da história brasileira, uma utilização da técnica do planejamento foi
bem sucedida: o Plano Real. Um dos grandes, se não o principal problema econômico brasileiro foi a inflação,
que só foi debelada nos anos noventa com o Plano Real. O Plano foi valioso instrumento para o desenvolvimento
nacional, na medida em que estabilizou os preços e indiretamente aumento o poder de compra das classes
assalariadas.
140
cenário de inúmeras demandas sociais - já resolvidas em outras nações, que permanciam
latentes pela inércia do Estado brasileiro529.
Quando o papel do Estado passou a ser contestado, o planejamento se enfraqueceu.
Como conciliar um governo que planeja o desenvolvimento da economia com a necessidade
de liberalização dos mercados, que imperou nos anos oitenta e noventa do século vinte530.
Entretanto, o planejamento não é um instrumento defasado, sua utilização em períodos de
excessiva intervenção estatal não prejudica a técnica planejadora enquanto efetivadora das
políticas públicas e do plano plurianual531.
O art. 165 da Constituição Cidadã preceitua três peças orçamentárias: o plano
plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.
A lei que institui o plano plurianual estabelece as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as
relativas aos programas de duração continuada.
A lei de diretrizes orçamentárias (LDO) compreende as metas e prioridades da
administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente, dispõe sobre as alterações na legislação tributária e estabelece a política de
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, além de orientar a elaboração da lei
orçamentária anual.
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição são
elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
A lei orçamentária anual compreende: i) o orçamento fiscal referente aos Poderes da
União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público; ii) o orçamento de investimento das empresas em
que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e
iii) o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela
vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e
529
O Senador por Goiás, Iram Paiva, elencou os seguintes desafios sociais: hipersafra na agricultura, secas no
Nordeste, racionamento de energia no Norte e Nordeste, falta d'água em algumas capitais. In: SARAIVA, Iram.
Planificar, eis a questão. Correio Braziliense, Brasília, nº 8766, p. 2, 11/04/ de 1987. Disponível aqui:
http://www2.senado.gov.br/bdsf/item/id/112110 Acessado em 11/04/2011.
530
BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In:
Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva,
2006. p. 147 – 148.
531
FABRI, Andréa Queiroz. Falhas de mercado: Por uma nova visão do Planejamento Econômico. In:
OLIVEIRA, Amanda Flávio (Org.). Direito econômico - Evolução e Institutos. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
p. 61.
141
mantidos pelo Poder Público532.
O projeto de lei orçamentária é acompanhado de demonstrativo regionalizado do
efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e
benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. O exercício financeiro, a vigência, os
prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e
da lei orçamentária anual, e as normas de gestão financeira e patrimonial da administração
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos, são objeto
de lei complementar.
O orçamento de um período eletivo é formado por um plano amplo (plurianual), e
pelas diretrizes orçamentárias e planos anuais. A concretização de todos os investimentos
previstos nesse encadeamento de planos nem sempre é observada, até porque os orçamentos
anuais e o plurianual não são impositivos (não garantem que todos os investimentos previstos
terão seus recursos liberados e efetivados)533.
A principiologia do Estado do bem-estar brasileiro vincula e impõe à administração
pública uma série de políticas e objetivos. O dirigismo constitucional agora vincula a
elaboração dos planos nacionais de desenvolvimento. São os programas de governo que se
adaptam à Constituição e seus preceitos, e não o inverso. Se um programa ou plano de
desenvolvimento for incompatível com a os preceitos republicanos ou contrários à Ordem
Econômica serão declarados inconstitucionais534.
É por meio do plano plurianual que os programas de desenvolvimento institucionais
ganham vida535. As metas de governos e os objetivos da República devem estar presentes no
esboço do futuro, na boa posição pretendida para o Brasil, que se delimita por meio do
planejamento, elevando a qualidade e as condições de vida da população, com crescimento
material equilibrado e repartido536. Assim, a Constituição Cidadã reiterou a técnica
532
O § 7º, do art. 165 determina que os orçamentos previstos nos orçamentos fiscais e das empresas da União
são compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais,
segundo critério populacional.
533
BERCOVICI, Gilberto. Planejamento e políticas públicas: por uma nova compreensão do papel do Estado. In:
Políticas Públicas - Reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.) São Paulo: Saraiva,
2006. p. 156 – 157.
534
GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988 (interpretação e crítica). 12ª ed. São
Paulo: Malheiros, 2007. p. 47.
535
"O que há de inovação, a partir de um constitucionalismo que orienta valorativamente o agir do poder, é que
as ações planejadas, expressas nos quadros normativos de ação - nos instrumentos de enunciação de políticas
públicas - hão de estar funcionalmente direcionadas à consecução dos resultados eleitos pelo Texto
Fundamental." In: VALLE, V. R. L. . Políticas públicas, direitos fundamentais e controle judicial. Belo
Horizonte: Forum, 2009. p. 75.
536
FABRI, Andréa Queiroz. Falhas de mercado: Por uma nova visão do Planejamento Econômico. In:
OLIVEIRA, Amanda Flávio (Org.). Direito econômico - Evolução e Institutos. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
p. 54.
142
planejadora ao instituir sua plena utilização, e subtraiu parcela expressiva da vertente política
dos planos.
O histórico de utilização do método planejador reforça a limitação da liberdade de
atuação dos governantes537, ao mesmo tempo em que reforça a conexão entre as peças
orçamentárias e os objetivos e metas constitucionais.
Os Planos Plurianuais sintetizam a evolução da utilização do instrumento planejador
no Brasil. Na medida em que os Planos incorporam as vertentes que compõem e caracterizam
o planejamento, consolidam a organização das finanças nacionais, especialmente as relativas à
promoção do desenvolvimento nacional e aos investimentos de longo prazo.
537
O administrador continua com uma margem de atuação e escolhas, entretanto sua discricionariedade já não é
tão ampla como fora antes da vinculação das normas-objetivo. In: KRELL, Andreas J. . Discricionariedade
administrativa e proteção ambiental - O controle dos conceitos jurídicos indeterminados e a competência dos
órgãos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 17-27. Maria Goretti
Dal Bosco fala em 'discricionariedade vinculada' que seria a discricionariedade - liberdade de escolhas, dentro
dos objetivos traçados na norma ou Constituição. A administração pública escolhe as melhores opções, as opções
mais eficientes, dentre a gama de possibilidades, vinculada ao texto legal. In: DAL BOSCO, Maria Goretti.
Discricionariedade e políticas públicas: um olhar garantista da aplicação da Lei de Improbidade
administrativa. Curitiba: Juruá, 2007. p. 370-375.
143
Capítulo 4 Planejamento da Expansão da oferta energética e desenvolvimento nacional
Compreendido que o Estado intervém no mercado para ajustá-lo, e que tem papel
decisivo na promoção do sistema capitalista. Averiguada a evolução do papel estatal na
Ordem Econômica capitalista, e configurado o caráter dirigente da Ordem econômica
constitucional. Ainda, que o planejamento é um método que organiza as intervenções estatais,
na promoção dos princípios da Ordem Econômica. Passemos ao estudo do planejamento da
expansão da oferta energética, e sua colaboração para o adequado desenvolvimento nacional.
Nesse capítulo serão abordados o Sistema Energético Nacional, a composição de cada
fonte na Matriz Energética brasileira e as perspectivas de crescimento do setor. Também é
objeto do presente capítulo o regramento da expansão da oferta energética, com a delimitação
do trabalho dos entes governamentais responsáveis pelo planejamento do setor. Por fim, será
analisada a Política Energética Nacional e seus documentos planejadores elaborados.
4.1 Desenvolvimento do Sistema Elétrico Nacional
As características técnicas do sistema elétrico nacional são decorrentes das enormes
potencialidades dos rios brasileiros, que são a fonte máxima do setor. A construção de
empreendimentos de geração hidroelétrica delimitou um cenário de concentração nas fontes
geradoras e de um vasto e interligado sistema de transmissão. No modelo energético brasileiro
original o governo federal era o proprietário das cadeias de geração e transmissão, enquanto
os governos estaduais eram donos das empresas de distribuição538.
As dimensões continentais e as enormes potencialidades fluviais resultaram em um
modelo de construção de grandes usinas hidroelétricas, e de extensas linhas de transmissão
federais. As empresas de distribuição trabalhavam conjuntamente para o progresso do setor ao
adquirirem a energia e distribuírem para os consumidores finais. A competição não foi o
caminho adotado para o desenvolvimento do setor elétrico nacional. Como não existia
competição entre as usinas geradoras, uma única bacia hidrográfica pode possuir diversos
538
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY,
Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p. 181. Antes do poder público assumir o controle da cadeia energética nacional o
desenvolvimento econômico do setor ocorria de forma descoordenada, no modelo liberal. Sem regras, a
expansão do setor ocorria especialmente nas maiores capitais, numa disputa onde os benefícios eram limitados, e
a dependência social era elevada. Para maiores detalhes desse período ver: VIEIRA, J.P. Antivalor - um estudo
da energia elétrica: construída como antimercadoria e reformada pelo Estado nos anos 1990. São Paulo: Paz &
Terra, 2007. p. 34-38.
144
empreendimentos que funcionem de modo conjunto e integrado para o melhor
aproveitamento539.
A atuação do Estado foi decisiva na implantação do modelo elétrico nacional. Os
planos nacionais de desenvolvimento implementados pretendiam desenvolver as indústrias de
base estatais (que não atraiam os investimentos privados) para que isso barateasse as
indústrias de transformação e de bens de capital. As políticas econômicas do governo
subsidiavam o custo da energia elétrica do setor industrial para que ele se tornasse o vetor de
desenvolvimento nacional540.
Uma das medidas adotadas para o estabelecimento do modelo elétrico nacional foi a
criação da Eletrobrás, uma holding federal que controlava os quatro grandes sistemas de
geração regionais do Brasil (a nordestina Chesf, a Eletronorte, a Eletrosul e o sistema
Furnas)541.
A partir dos anos 1960 o setor público assumiu o controle direto do setor elétrico, por
meios das empresas públicas federais e estaduais. O resultado disso foi a construção de
grandes hidroelétricas, linhas de transmissão, e a conexão dos diversos sistemas, ou seja, um
verdadeiro e progressivo sistema elétrico nacional542.
No antigo modelo o governo federal ao mesmo tempo em que detinha o monopólio da
geração e transmissão do setor, regulava todo o sistema. Em 1973 foi criado o Grupo de
Coordenação para Operação Interligada (GCOI) para dinamizar o sistema de geração
centralizado e o melhor aproveitamento das linhas de transmissão compartilhadas. Em 1982
foi criado o Grupo de Coordenação do Planejamento do Sistema de Energia Elétrica (GCPS)
com a missão de estudar o crescimento da demanda energética nacional (geração, transmissão
e distribuição) e assim delimitar os investimentos estatais no setor para a expansão da oferta.
A Eletrobrás também era responsável pela gerência dos encargos das tarifas elétricas como o
539
No modelo de competição uma única geradora pode se sobrepor aos demais empreendimentos, de modo
predatório, o que no cômputo geral diminuiria a eficiência global da bacia. In: FERREIRA, C. K. L.. A
privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY, Kiichiro (Org.). Coletânea: A
privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo: OCDE/BNDES, 2000. p. 184-185.
540
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY,
Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p.185.
541
A Eletrobrás ainda participaria da construção das usinas nucleares brasileiras e da usina hidroelétrica
binacional Itaipu. In: FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR,
Armando; FUKASAKY, Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade
pública. São Paulo: OCDE/BNDES, 2000. p.185.
542
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC.
São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 220.
145
RGR e os empréstimos compulsórios, efetivando esses valores na expansão da infra-estrutura
da holding543.
Na administração dessas quantias a Eletrobrás emprestava as empresas de distribuição
estaduais, baseada no Plano Decenal de Investimentos - elaborado pelo GCPS. As empresas
de distribuição começaram a se endividar além do razoável quando além da tomada de
empréstimos da Eletrobrás buscavam empréstimos no mercado544.
Esse modelo regulatório federal de certo modo era prejudicial às empresas estatais do
sul e sudeste, que pelo modelo de desenvolvimento industrial estabelecido, necessitavam de
uma taxa de incremento da demanda superior à média nacional. As empresas estaduais das
regiões sul e sudeste passaram a incrementar suas atividades investindo em empreendimentos
de menor porte e cresceram substancialmente seus ativos na geração e transmissão estadual de
energia. Esse modelo paralelo não confrontava com o sistema Eletrobrás, uma vez que o
modelo federal priorizava grandes empreendimentos, em distâncias consideráveis dos centros
consumidores, o que possibilitava um baixo aproveitamento de empreendimentos de pequeno
porte localizados em bacias hidráulicas estaduais545.
No sistema de transmissão nacional o governo federal construiu o eixo nordestino,
com a geração da Chesf. No Norte foram estabelecidas linhas de transmissão isoladas para o
abastecimento exclusivo das grandes cidades546. Nas regiões Sul e Sudeste foram
543
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY,
Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p.185 - 186. A coordenação da Eletrobrás na expansão do sistema elétrico ficou sob a
responsabilidade do Grupo Coordenador do Planejamento do Sistema Elétrico (GCPS), onde também
participavam as demais empresas federais, estaduais, municipais e as privadas. O GCPS era um colegiado
formado por todas as empresas, mas o planejamento ali gerado era impositivo para os agentes. Assim, todo ano o
grupo fazia uma análise do ano anterior e revisava as metas para o ano seguinte. A aprovação dos relatórios
técnicos era feita por votação e os resultados anuais eram consolidados no Plano Decenal de Expansão do Setor
Elétrico. In: GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no
período FHC. São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 220.
544
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY,
Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p.186. O GCPS foi responsável pela elaboração do Manual de Inventários e Viabilidade
Hidrelétrica, do primeiro Plano Diretor de Meio Ambiente, e das Novas Metodologias de Planejamento In:
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC. São
Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 221.
545
A Cesp(SP), a Cemig(MG), a Copel(PR) e a CEEE(RS) se destacaram na década de noventa por possuírem
grandes ativos além do setor original de distribuição, enquanto a light(RJ) e a Eletropaulo(SP) concentraram sua
atuação basicamente na distribuição. In: FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In:
CASTELAR, Armando; FUKASAKY, Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos
serviços de utilidade pública. São Paulo: OCDE/BNDES, 2000. p.186.
546
Com exceção da região Norte, onde as usinas térmicas são "exclusivas", nas demais regiões do Brasil as
usinas térmicas são as reservas energéticas utilizadas nos momentos em que o regime pluvial não propicia a
plena utilização das usinas hidroelétricas, devido a discrepância operacional frente às usinas hidroelétricas os
custos extras são financiados pela 'Conta de consumo de combustível'(CCC), outro encargo energético.
146
estabelecidas diversas linhas de transmissão compartilhadas para o abastecimento do centro
industrial brasileiro547.
Por sua vez, o projeto binacional Itaipu exigiu um financiamento elevado, já que o
Brasil acabou por pagar o projeto completo. Nesse esforço orçamentário, no financiamento da
construção, uma lei de 1973 estipulou que a energia de Itaipu deveria ser comprada na fatia
equivalente a participação das empresas estaduais na distribuição nacional. O custo da energia
de Itaipu é o valor da dívida da usina, acrescido de uma taxa de transmissão548.
O órgão regulador do antigo modelo elétrico brasileiro era o Departamento Nacional
de Águas e Energia Elétrica (Dnaee) criado em 1965. O Departamento era responsável pelas
concessões para as atividades de geração, transmissão e distribuição. Subordinado ao
Ministério das Minas e Energia o Departamento não tinha plena autonomia funcional, até por
que seus funcionários eram egressos das empresas públicas, o que gerava conflitos de
interesse549.
Com a unificação da tarifa de energia em 1974 e em decorrência da inflação, foi
estipulada uma margem de rentabilidade mínima de dez por cento dos ativos para as empresas
do setor elétrico em suas operações. Como custos operacionais diferentes e o preço final igual
era de se esperar que desajustes ocorressem, e para tanto foi criado a Conta de Resultados a
Compensar (CRC) que era o somatório dos resultados positivos e negativos frente ao piso
mínimo de dez por cento. Como os reajustes eram menores do que o aumento dos custos
inflacionários as empresas iam acumulando créditos, o que refletia negativamente na
contabilidade orçamentária550.
547
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY,
Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p.187.
548
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: Armando Castelar Pinheiro; Kiichiro
Fukasaky. (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p.188.
549
Em 1975 o Dnaee perdeu até o controle tarifário, que foi transferido para o Ministério da Fazenda, que
coordenava os esforços para o combate à inflação. In: FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no
Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY, Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso
dos serviços de utilidade pública. São Paulo: OCDE/BNDES, 2000. p.188.
550
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY,
Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p. 188. "As empresas eram remuneradas pelo chamado "serviço pelo custo", instituído
pelo Código de Águas de 1934, regulamentado em 1957. Esse sistema tarifário era largamente utilizado em todo
mundo com pequenas diferenças. Nele, os consumidores pagavam todas as despesas operacionais, dentro de
limites compatíveis com uma determinada qualidade de prestação de serviço e remuneravam o capital investido
pelas empresas com taxas preestabelecidas." In: GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma
e crise do setor elétrico no período FHC. São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 221.
147
4.1.1 Reformas do Setor Elétrico e as origens da Crise de 2001
Já nos anos oitenta, o modelo começava a apresentar um descompasso com a
realidade. O modelo de endividamento estava sufocando a expansão do setor, além da
excessiva centralização do modelo inviabilizar um ritmo adequado de expansão. O modelo
tecnicista do regime militar deu poderes excessivos para o setor de engenharia em detrimento
do setor financeiro das empresas, que eram meros fornecedores dos empréstimos para a
expansão do setor. Como os setores de engenharia não obtinham restrições democráticas ou
ambientais para expandir os empreendimentos e contavam com recursos ilimitados de
financiamento, e as empresas tinha garantido um retorno legal, o modelo energético nacional
crescia num ritmo superior ao crescimento econômico nacional. Entretanto esse crescimento
ocorria organicamente, e a expansão das empresas energéticas não era resultado da melhora
na eficiência ou produtividade do sistema, e sim do crescimento artificial de seus ativos551.
Com a crise econômica nacional dos anos oitenta e o fim da ditadura militar, o Brasil
se deparou com um cenário de endividamento externo, inflação, e retração econômica. Essa
realidade não seria nada animadora para o setor elétrico nacional.
Com o combate à inflação, o governo controlava cada vez mais as tarifas energéticas e
seus reajustes foram praticamente suprimidos. As empresas dependiam ainda mais dos
financiamentos para a manutenção do sistema e uma eventual expansão da oferta. Os créditos
da CRC iam se acumulando. Com o direcionamento dos recursos da expansão destinados para
o custeamento do sistema, as empresas diminuíram o ritmo natural de investimentos. Outro
agravante é que o modelo deficitário da CRC aumentava o endividamento das empresas, que
passavam a destinar quantias ainda maiores para o pagamento dos empréstimos,
inviabilizando ainda mais os valores da expansão necessária552.
A crise do sistema elétrico foi decorrente das crises do petróleo, que abalaram a
balança de pagamentos brasileira, derrubaram o crescimento econômico, e anularam as fontes
de financiamento para a expansão da geração. O planejamento do setor não se realizou em
praticamente nenhuma meta nos anos 1980 em diante. A própria inflação politicamente
segurava a majoração das tarifas públicas de energia553.
551
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY,
Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p.190.
552
O setor elétrico atingiu o montante de U$ 25 bi em dívidas em 1995, praticamente 15% dos ativos totais do
sistema. In: FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando;
FUKASAKY, Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública.
São Paulo: OCDE/BNDES, 2000. p. 191 - 192.
553
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC.
São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 221 – 222.
148
O reestabelecimento da democracia, com o fim da ditadura “prejudicaria” o setor
elétrico. Com o retorno a democracia foram instituídos o Estudo de Impacto Ambiental e o
Relatório de Impacto Ambiental, que substancialmente retardam a velocidade do processo de
expansão do setor. Além do vetor ambiental, o pacto federativo nacional foi reestabelecido, e
os municípios e estados-membros passaram a exigir compensações frente aos novos
empreendimentos, o que encareceu a expansão554.
As empresas estaduais de distribuição sofreriam golpe extra com a crise dos bancos e
finanças estaduais. Como o modelo já apresentava um ponto de inflexão, diversos
governadores usavam as distribuidoras estaduais para a execução de obras diversas de suas
finalidades, e os déficits que já existiam se expandiram555.
O modelo antigo perdurou por trinta anos, até as privatizações. Durante esse período o
Brasil atingiu assombrosos 55,5 mil (cinquenta e cinco mil e quinhentos) MW de capacidade
de geração elétrica, construiu 153 mil (cento e cinquenta e três mil) km de linhas de
transmissão e 1,6 mi (um milhão e seiscentos mil) km linhas de distribuição556. Entretanto,
sem os investimentos adequados nas décadas de oitenta e noventa, milhões de brasileiros se
viram excluídos da oferta de energia elétrica, constituindo o desafio da universalização557.
Entre 1950 e 1980 a expansão da geração elétrica cresceu 9,8% a.a., caindo para 4,1%
a.a. para o período seguinte (1981 - 1993), enquanto isso a taxa média de consumo cresceu
acima da expansão 5,3% a.a., essa conta obviamente não fecharia. A ineficiência estatal
554
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY,
Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p.192. A Constituição de 1988 ainda acabaria com o Imposto Único sobre a Energia
Elétrica (IUEE) e os empréstimos compulsórios, fontes de autofinanciamento do setor elétrico. In:
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC. São
Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 222.
555
Enquanto os governadores tiveram plenos controles político, numa empresa técnica, expandiram o quadro de
funcionários em demasia, contratavam funcionários com altos vencimentos para logo em seguido cedê-los a
outros órgãos, empreendiam obras diversas hidráulicas (hidrovias e controle de enchentes), não empreendiam a
cobrança da inadimplência das contas de energia das prefeituras e órgãos estaduais. In: FERREIRA, C. K. L.. A
privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY, Kiichiro (Org.). Coletânea: A
privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo: OCDE/BNDES, 2000. p.194.
556
Evidentemente que no período militar não eram levados em conta as variáveis democráticas, eleitorais e as
externalidades ambientais, o que possivelmente não teria permitido tamanha expansão técnica. In: FERREIRA,
C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY, Kiichiro (Org.).
Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo: OCDE/BNDES,
2000. p.189.
557
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: CASTELAR, Armando; FUKASAKY,
Kiichiro (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p. 181. O projeto Luz Para Todos está em fase final de universalização da energia elétrica
no Brasil.
149
somada aos reajustes irreais concedidos pelo próprio governo, colocaram o setor numa
posição de fragilidade expansionista558.
As reformas dos anos noventa alterariam a regulação do setor elétrico nacional. A lei
8.631/93 anulou a tarifa nacional e o retorno mínimo de dez por cento sobre os ativos. Assim
a remuneração das empresas passam a refletir as reais necessidades de seus custos, acrescidos
de uma margem de lucro que garanta a rentabilidade dos empreendimentos (privados ou
públicos) e em determinados casos que cubra uma expansão extra. A eliminação do retorno
mínimo força as empresas a investir em produtividade, e pesquisa e desenvolvimento, para
aumentar a eficiência e rentabilidade contábil. Por outro lado, as concessionárias estaduais
continuavam geridas não profissionalmente, o que prejudicava o sistema como um todo559.
A lei 8.631/93 também definiu que a tarifa final seria a soma de dois valores: i) o valor
de suprimento (custo de geração mais custo de transmissão) e ii) o valor de fornecimento
(custo da distribuição - variável para cada tipo de consumidor final). Entretanto o presidente
Itamar Franco exigiu que os reajustes tarifários fossem inferiores a inflação do período para
aumentar indiretamente a renda do trabalhador560.
Somente no governo Fernando Henrique Cardoso que o setor elétrico retomaria seu
equilíbrio. Foi aprovada a Lei Geral de Concessões, a lei 8.987/95, que refletia a
principiologia da Ordem Econômica Constitucional. Foram assegurados o processo licitatório,
as obrigações das concessionárias e um sistema tarifário que garantisse o equilíbrio
econômico e financeiro das operações comerciais561.
A lei 9.074/95 reformulou as concessões do setor elétrico. Primeiro estabeleceu que o
setor deveria ser desmembrado em três, com três tarifas distintas (geração, transmissão e
558
CASTELAR, Armando. Reforma Regulatória na infra-estrutura brasileira: em que pé estamos? In:
SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da. (Org.). Marcos Regulatórios no Brasil - O que foi
feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005. p. 53 – 54.
559
A eliminação dos créditos do CRC (U$ 25 bi) ocorreu da seguinte forma: U$ 5 bi foram compensados com
dívidas com a Eletrobrás na compra de energia, e os demais U$ 20 bi foram convertidos em créditos para o
pagamento de impostos federais. As empresas que utilizaram o CRC para o pagamento das dívidas ou impostos
diminuíram seu endividamento, o que melhorou suas condições financeiras imediatas e futuras. Já as empresas
que utilizaram o CRC para o pagamento e mesmo assim ainda tinham crédito, puderam vender esses créditos ou
utilizá-los no futuro, o que representou um acréscimo patrimonial de ativos. In: FERREIRA, C. K. L. . A
privatização do setor elétrico no Brasil. In: Armando Castelar Pinheiro; Kiichiro Fukasaky. (Org.). Coletânea: A
privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo: OCDE/BNDES, 2000, v. , p.195 e
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC. São
Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 222
560
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: Armando Castelar Pinheiro; Kiichiro
Fukasaky. (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p.195.
561
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: Armando Castelar Pinheiro; Kiichiro
Fukasaky. (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p.196.
150
distribuição). No que se refere às concessões, as antigas e as decorrentes de desmembramento
foram asseguradas. Para as usinas em construção foi estabelecido o prazo de vinte anos de
concessão. Também foi introduzida a figura do produtor independente, que gera energia e
injeta no sistema para vender para consumidores livres ou para as próprias distribuidoras562.
Em 1996 a Eletrobrás contratou a consultoria Coopers & Lybrand para reformular o
modelo do setor elétrico nacional. Em 1997 a consultoria apresentou seu parecer
recomendando: i) a criação de um mercado atacadista de eletricidade, ii) o estabelecimento de
contratos iniciais para a fase de transição para a de mercado, iii) o desmembramento dos
ativos de transmissão para efetivar os três setores elétricos e a criação de um operador
independente do sistema nacional interligado e iv) a organização das atividades financeiras e
do planejamento do novo cenário563.
A instituição do mercado atacadista representava o fim do modelo elétrico antigo,
centralizado pela Eletrobrás. As expectativas de competição geraram dúvidas no antigo
modelo de cooperação. A entrada de novos empreendimentos também modificaria o modelo
anterior, no quesito tarifário. Já que os empreendimentos antigos tiveram um baixo custo de
implementação, competiriam de forma desigual com os novos empreendimentos (mais caros).
O custo dos novos empreendimentos requeriam o valor do fornecimento de energia, mais o
valor do financiamento da construção, enquanto os velhos empreendimentos já tinham seus
custos de construção pagos ao longo dos anos564.
O parque de geração estatal já construído inviabilizaria a construção de novos
empreendimentos se a remuneração tarifária fosse igual para ambos. E se a tarifa levasse em
consideração o custo da energia e o financiamento da construção dos novos empreendimentos,
a tarifa deveria ser reajustada, o que poderia inviabilizar as reformas.
A Lei 9.648/98 incorporou algumas das recomendações do trabalho da consultoria
Coopers & Lybrand com a criação do Mercado Atacadista de eletricidade (gerenciando as
contratações de energia), e do Operador Nacional do Sistema Elétrico (que absorveu a
562
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: Armando Castelar Pinheiro; Kiichiro
Fukasaky. (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p.197.
563
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: Armando Castelar Pinheiro; Kiichiro
Fukasaky. (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p. 198.
564
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: Armando Castelar Pinheiro; Kiichiro
Fukasaky. (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p. 199.
151
coordenação do GCOI). Determinou e regulamentou ainda questões relativas ao RGR e CCC,
no equilíbrio tarifário nacional565.
A Aneel surgiu frente ao novo ambiente regulatório nacional. A lei que criou a
Agência Nacional de Energia elétrica foi a 9.427/96, e institui a extinção da Dnaee. As tarefas
da Aneel são: implementar as diretrizes emanadas do planejamento energético, elaborar os
parâmetros técnicos para garantir a qualidade da energia fornecida, licitar as novas concessões
(de geração, transmissão e distribuição), garantir a competição no mercado de energia,
estabelecer os valores da transmissão, e fixar as tarifas566.
Além dessas reformas institucionais, o governo pretendia três grandes ações: i)
privatizar as empresas públicas do setor, dinamizando as mesmas e gerando recursos; ii)
desverticalizar o setor, separando as atividades de geração, transmissão, distribuição e
comercialização; e iii) gerar competição no setor, em todas as quatro atividades
mencionadas567.
Ficou claro que essas ações expressavam a tentativa de retirar o governo do papel de
protagonista, e transferi-lo para a livre iniciativa - para as empresas privadas. Sob o prisma
ideológico, o governo argumentava que tais privatizações gerariam dividendos para o
pagamento da dívida externa, melhorando as condições econômicas do país568.
Os resultados de tamanhas mudanças, com componentes políticos, comprometeu o
sistema elétrico nacional. O governo esboçou reação ao implantar o Programa de Geração
Emergencial (1999) e o Programa de Térmicas e do Leilão de Capacidade (2000), que não
surtiram os efeitos esperados. Colaborou para a crise ainda a descoordenação entre a Aneel,
ANA, ONS, CNPE e MAE, as novas legislações que se sobrepunham e por vezes conflitavam
com as anteriores ainda vigentes ou entre si569.
As novas crises externas e a desvalorização cambial do real resultaram em outra
diminuição drástica de empréstimos para as empresas endividadas. Novamente o plano
565
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: Armando Castelar Pinheiro; Kiichiro
Fukasaky. (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p. 203.
566
A Lei nº 10.438/02 acresceu uma nova atribuição para a Aneel, o inciso XII: estabelecer, para cumprimento
por parte de cada concessionária e permissionária de serviço público de distribuição de energia elétrica, as metas
a serem periodicamente alcançadas, visando a universalização do uso da energia elétrica. Foi tal acréscimo que
permitiu a formulação no ano seguinte do Programa Luz para Todos.
567
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC.
São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 225.
568
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC.
São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 225.
569
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC.
São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 229.
152
ideológico interferiu no setor elétrico, os investimentos na expansão da geração feitos pelo
sistema Eletrobrás eram considerados nas contas públicas federais como gastos, assim como
os gastos correntes570.
No início de 2001, os reservatórios das barragens hidroelétricas estavam perto de 30%
(trinta por cento), clara evidência que não suportariam até o próximo período de chuvas.
Importando ao Governo Federal estipular a redução do consumo em 20% (vinte por cento)
entre junho de 2001 até março de 2002. Foi montada uma comissão para averiguar as causas
desse racionamento, e a causa principal que gerou o racionamento foi a falta de investimento
na expansão do sistema Eletrobrás previstos nos planos decenais da empresa, justamente pelo
programa neoliberal de “contenção de gastos” implantado pelo governo federal571.
Para debelar a crise eminente e evitar interrupções súbitas do fornecimento, o governo
criou a Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica (GCE). A população fez um
verdadeiro mutirão educativo, mudou seus hábitos e contribuiu com as metas estabelecidas. O
governo fez uma recomposição tarifária, liberou recursos do BNDES e criou a empresa
Comercializadora Brasileira de Energia Emergencial - CBEE. Outra vez o planejamento foi
deixado de lado, já que os custos dessas medidas ultrapassaram vinte bilhões de reais572.
Os resultados da reconfiguração do setor elétrico não foram satisfatórios573. O
abandono do modelo antigo foi feito de modo descoordenado. O Estado quando pleiteia
intervir no mercado deve fazê-lo por meio planejado. As políticas neoliberais deveriam ser
precedidas de um plano elaborado no sentido de retirar ou diminuir a presença estatal,
diminuindo a intervenção, de modo coordenado.
570
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC.
São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 230.
571
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC.
São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 231.
572
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC.
São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 232.
573
As empresas privatizadas foram vendidas para o pagamento da dívida externa, que mesmo assim se
multiplicou por cinco em valores nominais, e quase duplicou em comparação percentual com o PIB. As tarifas
foram majoradas, o que contribuiu para o retorno moderado da inflação. Os juros oficiais foram majorados
devido a dificuldade de financiar a economia nacional, o que indiretamente elevava o preço das tarifas elétricas,
que por sua vez gerava inflação, que por sua vez desestabilizava ainda mais a economia nacional. O governo
quis reorganizar o setor elétrico brasileiro, e as consequências foram a venda de diversas empresas, a
dependência dessas com o BNDES, a criação de uma nova estatal, e a tomada de decisões desencontradas,
divergentes, incoerentes e não planejadas, a majoração das tarifas, e a transferência dos custos para o consumidor
final. In: GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período
FHC. São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 232 – 233. José Paulo Vieira aponta a majoração das tarifas, queda
da confiabilidade do sistema, abandono do planejamento setorial. In: VIEIRA, J.P. Antivalor - um estudo da
energia elétrica: construída como antimercadoria e reformada pelo Estado nos anos 1990. São Paulo: Paz &
Terra, 2007. p. 145-196.
153
Em 2003, a então ministra das Minas e Energia, Dilma Rousseff imprimiu um novo
quadro ao setor elétrico, com amplas reformas. O MAE foi extinto, ocorreu a reorganização
do ONS, foi criado o Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico (CMSE), a Câmara de
Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) e a Empresa de Pesquisa Energética (EPE),
além da instituição de uma tarifa média, baseada nos valores alcançados tanto por novos como
por velhos contratos, reequilibrando as peculiaridades de cada centro gerador574.
A Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) começou a operar em
2004, como fruto do novo marco regulatório estabelecido pelo governo brasileiro para o setor
elétrico. A nova regulação do setor elétrico é decorrente do tamanho considerado da cadeia
produtora (geração, transmissão, distribuição e comercialização) que comporta muitos agentes
públicos ou privados, e necessita de constantes aportes financeiros para a expansão da
disponibilidade energética. É desaconselhável o monopólio do setor, bem como a
concentração de um só agente horizonte ou verticalmente. A oferta excessiva de energia
elétrica resulta em um custo bem inferior aos valores decorrentes de sua falta575.
No modelo atual, são estabelecidos contratos de longo prazo que alocam a geração a
demanda por um preço fixo. O valor dos contratos antigos é acrescido aos valores dos novos
contratos, bem como dos encargos que equilibram o preço nacionalmente, para que se chegue
num valor médio para cada distribuidora. As diferenças do modelo de mercado e a
combinação dos preços (um pool de preços), é que na combinação do preço, o planejamento
da expansão é obrigatório e a contratação de energia é compulsória 576. Está surgindo um
vigoroso mercado atacadista de energia elétrica, baseada no modelo regulatório que garante a
compra e a contratação por um período de longo prazo577.
Por meio da Lei 10.438/02 foi criado o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas
de Energia Elétrica, a Conta de Desenvolvimento Energético, e foi estipulada a
universalização do serviço público de energia elétrica. O programa federal de universalização
574
CASTELAR, Armando. Reforma Regulatória na infra-estrutura brasileira: em que pé estamos? In:
SALGADO, Lucia Helena; MOTTA, Ronaldo Seroa da. (Org.). Marcos Regulatórios no Brasil - O que foi
feito e o que falta fazer. Rio de Janeiro: Ipea, 2005. p. 64.
575
MOREIRA, Ajax R. B.; MOTTA, Ronaldo Seroa da; ROCHA, Katia. A expansão do setor brasileiro de
energia elétrica: falta de mercado ou de planejamento. Rio de Janeiro: IPEA - DIMAC, 2003. p. 2.
576
“Já no modelo de pool proposto, (...) o preço da contratação será a média ponderada (pela potência efetiva) da
energia velha precificada próxima a seu custo de operação e da energia nova revelado na licitação dos
arrendamentos dos ativos físicos das novas usinas geradoras mediante contrato cuja vigência coincide com o
prazo de concessão, tipicamente, 30 anos para usinas hidrelétricas." In: MOREIRA, Ajax R. B.; MOTTA,
Ronaldo Seroa da; ROCHA, Katia. A expansão do setor brasileiro de energia elétrica: falta de mercado ou de
planejamento. Rio de Janeiro: IPEA - DIMAC, 2003. p. 6.
577
FERREIRA, C. K. L.. A privatização do setor elétrico no Brasil. In: Armando Castelar Pinheiro; Kiichiro
Fukasaky. (Org.). Coletânea: A privatização no Brasil: o caso dos serviços de utilidade pública. São Paulo:
OCDE/BNDES, 2000. p. 182.
154
do acesso e uso da energia elétrica - Luz para Todos, materializou a referida previsão
normativa e foi instituído pelo Decreto 4.873/03.
No início do século XXI, o Brasil contava com aproximadamente seis por cento de sua
população sem acesso à energia elétrica. Em resposta a esse grave dado estatístico, o
Programa Luz para Todos objetivou inicialmente fornecer energia elétrica para dez milhões
de brasileiros, até o ano de 2008. O Programa Federal foi elaborado como um amplo projeto
de inclusão socioeconômica. Somente a primeira projeção de brasileiros sem acesso a energia
elétrica que o programa pretendia atender, era equivalente à população de Portugal578.
No mapeamento estatístico foi aferido que essas famílias residiam em regiões rurais,
carentes e de baixo desenvolvimento humano. Com a implantação do Programa quase
concluída, catorze milhões de brasileiros tiveram pela primeira vez acesso à energia elétrica.
Tal feito possibilitou a melhoria dos serviços públicos nas escolas e postos de saúde,
dinamizou os setores produtivos e as economias locais, fomentou a utilização da irrigação nos
campos agrícolas, e principalmente garantiu que brasileiros excluídos do processo econômico
ingressassem enquanto consumidores dos benefícios da modernidade. Assim, atualmente, o
Brasil conta com mais de dez milhões de novos consumidores de energia elétrica.
4.2 Nova Matriz Energética Nacional
A matriz energética é o conjunto das fontes de energia disponíveis em um país. A
matriz é um instrumento importante para o estudo das políticas públicas do setor energético
por que possibilita que o governo e a sociedade acompanhem as estatísticas, desenvolvimento
e possibilidades dos diversos setores energéticos dentro do conjunto nacional. Por meio do
estudo da Matriz energética que são formulados os Planos Decenais de Energia e os setoriais.
O sistema energético nacional é composto por dois grandes grupos: i) energias
renováveis e ii) energias não-renováveis.
As energias renováveis são aquelas de fácil e rápida reposição. Sua disponibilidade na
natureza não é finita. No Brasil são utilizadas as seguintes fontes renováveis: i) energia
hidroelétrica, ii) lenha e carvão vegetal, iii) produtos da cana-de-açúcar, iv) energia eólica e v)
biodiesel. No ano de 2010 as energias renováveis foram responsáveis por 45,4% (quarenta e
578
Disponível em: http://luzparatodos.mme.gov.br/luzparatodos/downloads/Livro_LPT_portugues.pdf.
http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/default_censo_2000.shtm. Acessados em: 10/07/2011.
e
155
cinco vírgula quatro por cento) de toda a matriz energética brasileira, e 87,1% (oitenta e sete
vírgula um por cento) da matriz energética elétrica nacional579.
Por sua vez, as energias não-renováveis são aquelas finitas, por maiores que sejam as
suas reservas. São energias não-renováveis utilizadas no brasil as seguintes fontes: i) gás
natural, ii) derivados de petróleo, iii) nuclear e iv) carvão e derivados. No ano de 2010 as
energias renováveis foram responsáveis por 54,6% (cinquenta e quatro vírgula seis por cento)
de toda a matriz energética brasileira, e 12,9% (doze vírgula nove por cento) da matriz
energética elétrica nacional580.
4.2.1 Fontes Energéticas Nacionais
Decorrente de suas características geográficas, o Brasil praticamente explorou apenas
suas fontes hidroelétrica e petrolífera, mantendo uma política energética para cada uma
delas581.
O Brasil é um país que tem abundância em praticamente todas as atuais fontes
energéticas eficientes disponíveis no mundo, entretanto por suas características geográficas,
sociais e econômicas, moldou uma matriz energética singular. Veremos a seguir as
características de cada fonte energética utilizada no Brasil atualmente582.
O gás natural é uma fonte energética tanto obtida no Brasil como importada de países
parceiros. Sua utilização é visualizada no setor industrial, veicular, na geração de eletricidade,
como matéria prima, no comércio, no setor público e no aquecimento residencial. No ano
2000 sua disponibilidade atingiu 5,4% (cinco vírgula quatro por cento) da oferta total de
energia no Brasil, praticamente dobrando no ano de 2008, até atingir a marca de 8,7% (oito
vírgula sete por cento) no final da década. O gás natural poderia ser uma fonte em expansão
caso o Brasil conseguisse produzi-la em larga escala ou sua disponibilidade externa fosse
geopoliticamente assegurada.
O setor do petróleo e derivados também é um setor em que se verifica a produção
interna e importação. Sua utilização enquanto fonte energética ocorre nos setores veicular,
industrial, residencial, geração de eletricidade, comércio e setor público. Os principais
produtos dessa cadeia são o óleo diesel, a gasolina, o óleo combustível, a Nafta, GLP,
579
BEN
2011
–
Resultados
Preliminares.
p.
10
e
22.
Disponível
em:
https://ben.epe.gov.br/downloads/Resultados_Pre_BEN_2011.pdf Acessado em 09/07/2011.
580
BEN 2011 – Resultados Preliminares. p. 10 e 22.
581
As experiências do ProÁlcool e do Programa Nuclear foram complementares às políticas energéticas
principais.
582
Todos os dados mencionados foram obtidos no BEN 2010 – Relatório final.
https://ben.epe.gov.br/downloads/Relatorio_Final_BEN_2010.pdf
156
Querosene, Coque de petróleo, asfalto e lubrificantes. Com a descoberta da camada pré-sal o
Brasil mudará de patamar econômico, devido ao volume gigantesco decorrente da exportação
de petróleo e derivados, oportunidade única de geração de emprego e renda, e
reposicionamento na política internacional.
O carvão mineral é uma fonte energética bastante utilizada no mundo, não
reproduzindo a mesma escala no Brasil. Sua utilização ocorre especialmente para a produção
de coque, no setor industrial e na geração de eletricidade. O carvão é fortemente utilizado nas
indústrias de base, devido a sua forte combustão.
O setor da Cana-de-Açúcar é um tradicional setor econômico brasileiro. A produção
dessa commodity gera três sub-produtos (Bagaço, Caldo e Melado) que resultam na produção
de álcool hidratado e anidro, e na geração de eletricidade. Historicamente o bagaço da cana
era inutilizado pelas usinas produtoras até que tecnologia desenvolvida propiciou que sua
queima convertesse numa fonte de energia elétrica, quando imediatamente atraiu
investimentos privados para seu aproveitamento. A experiência do ProÁlcool garantiu um
salto tecnológico no setor automotivo nacional, além da possibilidade de veículos utilizarem
exclusivamente o combustível alternativo, a sua mistura com a gasolina gerou um
combustível menos poluente e propiciou o desenvolvimento de veículos flexíveis (que
funcionam com álcool, gasolina ou com a mistura dos dois). O Brasil começa a despontar
como exportador de álcool para países que desejam misturá-lo à gasolina e diminuir a
dependência externa de petróleo e a poluição urbana. A política internacional brasileira vê
com bons olhos a produção de álcool e biocombustíveis em países da América Latina e
África, regiões prioritárias na geopolítica nacional.
A Lenha e o Carvão Vegetal são modalidades energéticas produzidas no Brasil, e são
fontes utilizadas em pontos determinados do território nacional. Seu aproveitamento ocorre na
produção de carvão vegetal, no setor industrial e agrícola, e no aquecimento residencial. As
perspectivas para o setor não são de expansão, na medida em que se trata de um método
rudimentar de obtenção de energia, que tende a ser substituído pelas demais fontes
energéticas.
A energia Eólica apresenta forte crescimento devido as potencialidades da extração
simples de energia dos ventos. Por tratar-se de um equipamento de instalação simples, os
aerogeradores representam uma possibilidade concreta de aumento das energias renováveis na
matriz energética.
O Biodiesel é um combustível automotivo alternativo gerado a partir da produção de
plantas oleaginosas. O Biodiesel integra um amplo programa do governo federal que visa
157
promover a inclusão social e o desenvolvimento regional. O Programa Nacional de Produção
e Uso do Biodiesel foi criado para tal fim, e já apresenta melhoria dos indicadores
socioeconômicos das regiões produtoras. O Biodiesel vem sendo adicionado ao Diesel
comum, e propicia uma redução das importações nacionais583.
O setor hidroelétrico é a principal fonte de energia elétrica no Brasil. De larga
utilização, a instalação de usinas nos rios brasileiros garantem que parcela expressiva da
matriz energética. O Brasil é proprietário de metade da usina binacional de Itaipu, e está
investindo em grandes projetos na Região Amazônica, projetos esses de forte apelo
econômico e de grande impacto ambiental. O setor hidroelétrico nacional é bastante
consolidado e competitivo.
Os resultados
ambientais
e econômicos
dos
novos
empreendimentos servirão de parâmetros para os possíveis acordos binacionais de
aproveitamento energético com os países sul-americanos que estão em estudo584.
O setor nuclear brasileiro conta com duas usinas em operação e uma em construção. A
expansão da energia nuclear no Brasil é uma incógnita, apesar do governo anunciar que
pretende construir novas usinas, o ambientalismo nacional não aceita tal proposta.
Nesse sentido, o Brasil é um país que tem a sua disposição uma gama de
possibilidades energéticas. É essencial que esse potencial seja bem utilizado, tanto para o
abastecimento interno (que necessitará de um incremento substancial), quanto para a
concretização dos preceitos da Ordem Econômica Constitucional.
Se o planejamento é um importante método num ambiente de escassez de recursos,
enquanto instrumento racional multiplicador, aparenta ainda mais necessário diante de um
cenário de abundância. São as escolhas expressadas nas políticas públicas para o setor que
condicionarão a velocidade do progresso nacional, especialmente da repartição e distribuição
das potencialidades econômicas brasileiras.
O Estado brasileiro tem papel fundamental na promoção da adequada utilização dos
recursos energéticos nacionais, veremos a seguir como ocorre a estruturação dos entes
públicos responsáveis pela manutenção e expansão do sistema energético nacional.
583
Somente com o uso comercial do combustível B2 (mistura de 2% de biodiesel ao diesel comum) o Brasil
deixou de importar 800 milhões de litros de Diesel, representando uma economia de U$ 160 mi. In: Programa
Nacional
de
Produção
e
Uso
do
Biodiesel.
Disponível
em:
http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/menu/programa/ganhos_de_divisas.html
Acessado
em:
09/08/2011.
584
Averiguados os resultados das usinas hidroelétricas na região Amazônica, estão previstos estudos para a
utilização do potencial hidroelétrico dos países que fazem fronteira com o Brasil. Disponível em:
http://www1.folha.uol.com.br/bbc/957939-brasil-estuda-construir-hidreletricas-em-7-paises-da-americalatina.shtml Acessado em: 16/08/2011.
158
4.3 Regramento de expansão da oferta energética
A Reforma do Setor Elétrico Brasileiro deu origem à Agência Nacional de Energia
Elétrica (Aneel, funções de fiscalização e regulação), ao Operador Nacional do Sistema
(ONS, função de gerenciamento da produção e transmissão conjunta), e o Mercado Atacadista
de Energia elétrica (MAE, função de comercialização da energia elétrica). Posteriormente foi
criado o Comitê Coordenador do Planejamento da Expansão do sistema Elétrico (CCPE,
função planejadora585), e foi regulamentado o Conselho Nacional de Política energética
(CNPE, função de formular políticas e diretrizes para o setor energético)586.
O Ministério de Minas e Energia (MME) é encarregado de formulação, do
planejamento e da implementação de ações do Governo Federal no âmbito da política
energética nacional. O MME através de seus órgãos e empresas, promove diversos estudos e
análises com o objetivo de subsidiar a formulação de políticas energéticas, bem como orientar
a definição dos planejamentos setoriais.
Vinculada ao MME está a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), empresa pública,
instituída em 2004, cuja finalidade é prestar serviços na área de estudos e pesquisas
destinados a subsidiar o planejamento do setor energético. Também vinculadas ao Ministério
estão a Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) e a Agência
Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). A ANP promove a regulação, a contratação e a
fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, de acordo com as
diretrizes emanadas do Conselho Nacional de Política Energética. Por sua vez, a ANEEL é
responsável por implementar as políticas e diretrizes do Ministério das Minas e Energia para a
exploração dos serviços públicos de energia elétrica e para o aproveitamento dos potenciais
hidráulicos brasileiros.
Dentre a estrutura do MME, a Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento
Energético – SPE, é a responsável pelo desenvolvimento de ações de longo prazo para a
implementação de políticas setoriais, que gerencia os programas e projetos de expansão e
assegura a integração setorial no MME. É a SPE que coordena os instrumentos do
planejamento energético brasileiro (Plano Decenal de Expansão de Energia, o Plano Nacional
de Energia e a Matriz Energética Nacional).
O Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico (CMSE) foi criado pela lei 10.848/04,
com a função de acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade e a segurança do
585
O CCPE coordenava e elaborava o planejamento da expansão dos sistemas elétricos brasileiros, atuou no
período de 2000/2009, de acordo com a Portaria MME nº 150, de 10 de Maio de 1999.
586
GOLDENBERG, José; PRADO, Luiz Tadeu Siqueira. Reforma e crise do setor elétrico no período FHC.
São Paulo: Tempo soc., v. 15, 2003. p. 224.
159
suprimento de energia elétrica em todo o território nacional587. Já o Comitê Gestor de
Indicadores de Eficiência Energética (CGIEE) foi instituído em 2001 pelo Decreto nº 4.059,
para implementar uma Política Nacional de Conservação e Uso Racional de Energia, para
mensurar tecnicamente a utilização final da energia elétrica no Brasil588.
É a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica que viabiliza a comercialização de
energia elétrica no Sistema Interligado Nacional, contabilizando e liquidando os valores
financeiros das operações realizadas no mercado.
O Operador Nacional do Sistema Elétrico é responsável pela coordenação e controle
da operação das instalações de geração e transmissão de energia elétrica no Sistema
Interligado Nacional589. A função básica do ONS é operar o Sistema de modo integrado, para
garantir a segurança, a continuidade e a economia do suprimento elétrico.
O Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) é um órgão de assessoramento do
Presidente da República. Sua função é formular políticas e diretrizes de energia. As políticas
e diretrizes da energia nacional devem i) promover o aproveitamento racional dos recursos
energéticos, ii) assegurar o abastecimento energético em todo o território nacional, iii) revisar
periodicamente as matrizes energéticas considerando as diversas alternativas, iv) estabelecer
diretrizes específicas para as fontes energéticas, e v) delimitar a política comercial de
petróleo.
A estabilidade do gerenciamento estatal do setor energético alcança a clara definição
das funções dos entes mencionados. Quando o Estado regula e fiscaliza o setor energético,
atual concretizando os preceitos constitucionais. A credibilidade da regulação setorial é
definida pela boa condução e atuação institucional, garantindo a segurança do abastecimento e
a atração novos empreendimentos para a expansão do setor energético.
587
De acordo com o decreto 5.175/04, o CMSE é presidido pelo Ministro de Estado de Minas e Energia e conta
com a composição de: i) quatro representantes do Ministério de Minas e Energia; e ii)os titulares da ANEEL, da
ANP, da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica, da Empresa de Pesquisa Energética, e do Operador
Nacional do Sistema Elétrico.
588
O CGIEE e seus Comitês Técnicos contam com apoio técnico do Instituto Nacional de Metrologia,
Normalização e Qualidade Industrial – INMETRO, do Programa Nacional de Conservação e Uso Racional de
Energia - PROCEL/ELETROBRAS, do Programa Nacional de Racionalização do Uso dos Derivados do
Petróleo e Gás Natural – CONPET, do Centro de Pesquisa em Energia Elétrica – CEPEL, da Agência Nacional
de Energia Elétrica – ANEEL e da Agência Nacional do Petróleo – ANP.
589
O ONS atua sob a fiscalização e regulação da Agência Nacional de Energia Elétrica e é constituído por
membros associados e membros participantes.
160
4.3.1 Princípios da Política de Aproveitamento Racional dos Recursos Energéticos
Nacionais
A promoção do aproveitamento racional dos recursos energéticos do País é
determinada pelos Princípios da Política de Aproveitamento Racional dos Recursos
Energéticos Nacionais, elencados no art. 1º da Lei nº 9.478/97.
A preservação do Interesse Nacional é o primeiro e principal princípio elencado no
inciso I. Por oportuno, o Brasil estabelece legalmente que a temática energética é correlata ao
interesse nacional, evidenciando um caráter mais protecionista. Nos mercados maduros ou de
grande porte, ocorrem ressalvas legais ao controle das reservas energéticas e das geradoras
energéticas de todos os tipos590. Pelo crescimento da importância da energia na economia
global, há de se esperar um grande prestígio do Governo Federal e de suas autarquias
energéticas na boa condução do setor.
A dependência da economia real por energia elétrica exige que o trabalho despendido
pelos responsáveis do setor, na condução das políticas energéticas elencadas pela legislação
vigente, seja eficiente. Qualquer erro ou deslize pode paralisar a expansão da economia, como
foi observado no ano de 2001591.
O segundo princípio trata de três matérias: i) a promoção do desenvolvimento, ii) a
ampliação do mercado de trabalho e iii) a valorização dos recursos energéticos. Inicialmente,
é estabelecida a relação entre o aproveitamento racional dos recursos energéticos com a
temática do desenvolvimento. Compreendida a relação do setor energético com o interesse
nacional, o setor deve ser instrumento da promoção do desenvolvimento nacional, na medida
em que sua plena expansão sustenta o pleno desenvolvimento econômico e social do Brasil.
No que diz respeito à ampliação do mercado de trabalho, a boa implementação de uma
política de promoção do pleno emprego, aliado ao desenvolvimento do setor energético e da
economia nacional, garante uma justa repartição das riquezas nacionais por meio do aumento
da oferta de empregos. Por fim, a valorização dos recursos energéticos diz respeito ao método
planejador e sustentável de utilização correta das fontes energéticas nacionais, na justa medida
do equilíbrio e desenvolvimento das potencialidades energéticas.
590
O estudo da preservação nacional vai além do teor econômico, passa sobretudo por questões estratégicas,
militares, e de ordem da segurança nacional.
591
A crise energética que eclodiu no ano de 2001 praticamente paralisou qualquer expansão da economia
nacional. Não fosse a campanha de racionamento voluntário de energia por parte da população, ocorreriam
blecautes nas cidades brasileiras por conta da falta de planejamento do setor. Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/folha/dinheiro/ult91u108260.shtml>. Acessado em 17 de julho de 2011.
161
No princípio que trata do consumidor, ocorre a proteção da parte mais frágil da
relação de consumo, garantindo a justeza no preço, qualidade do produto ofertado e da
disponibilidade de produtos ofertados pelo mercado.
O quarto princípio se encarrega da proteção ao meio ambiente. Sem maiores
digressões, na Política de Aproveitamento Racional dos Recursos Energéticos existe a
preocupação direta na proteção ao meio ambiente, já que toda e qualquer produção energética
despende esforços e recursos ambientais. Quando uma das fontes energéticas não supre o
constante aumento da demanda energética, ocorre necessariamente expansão de outra fonte,
provavelmente mais poluente592. Assim indiretamente, quando ocorre a promoção da
conservação da energia elétrica, o Brasil está investindo na preservação ambiental.
Suma importância é dada a garantia do fornecimento de derivados de petróleo e
biocombustíveis em todo o território nacional pelos incisos quinto e décimo terceiro. Em
termos federalistas, o abastecimento energético de todo território nacional é fundamental,
fornecer derivados de petróleo e biocombustíveis aos mais diversos lugares do país, por mais
remotos que sejam, contribui para o progresso de todas as regiões nacionais.
Com relação ao gás natural, temos no inciso sexto que seu incremento é fundamental
na política energética nacional. Na década de noventa do século passado, o Brasil deu largos
passos no incremento dos investimentos na área, tanto nos investimentos internos como com o
tratado bilateral com a Bolívia, e atualmente precisa expandir a sua utilização na matriz
energética nacional.
A identificação das soluções mais adequadas para o suprimento de energia elétrica
nas diversas regiões do País é outro princípio elencado pela política de aproveitamento
racional dos recursos energéticos do País, e é de fácil compreensão. Desta forma, o Brasil
deve procurar a melhor maneira de suprir energeticamente todas as regiões do País,
garantindo a toda a população o acesso às fontes de energia elétrica. A universalização do
acesso e uso da energia elétrica é de fundamental importância especialmente para a população
mais carente. Levar a rede de distribuição de energia elétrica aos locais mais isolados do país
é uma forma de reduzir o isolamento de algumas comunidades.
A utilização de fontes de energia renováveis também aparece como princípio
elencado. Fomentar a utilização de uma matriz energética diversificada e acima de tudo de
uma matriz efetivamente limpa é uma das funções da política energética nacional. A
introdução e a maturação do mercado de energia renováveis já foram conquistadas no
592
O caso do acionamento das termelétricas é exemplo clássico dessa teoria, as mesmas são acionadas quando os
reservatórios das usinas hidroelétricas se encontram baixos.
162
mercado brasileiro, essa realidade nacional começa a ganhar proporções internacionais.
Devido aos problemas enfrentados pela sociedade em face da poluição das demais fontes
energéticas, a utilização de energias verdes tem uma forte demanda reprimida593.
A promoção da livre concorrência, a atração de investimentos na produção
energética e a ampliação da competitividade do País no mercado internacional constituem o
nono, o décimo e o décimo primeiro princípios da Política Energética Nacional. As grandes
empresas de energia procuram alocar seus investimentos em países que ofereçam segurança
jurídica a seus investimentos. A percepção da segurança jurídica é o principal fator analisado
na escolha de um investimento, não sendo concebível um ambiente jurídico instável. O setor
energético requer volumosas somas de recursos para o seu desenvolver, sendo impossível o
Estado alocar todo o valor necessário à expansão das modalidades energéticas. Foi com esse
pensamento que a livre concorrência e atração de investimentos na produção de energia foram
elencados como princípios dessa política energética.
Feitos esses comentários, observa-se o desejo do legislador em alocar consideráveis
verbas na Matriz Energética nacional. Assim, o Brasil não pode desconsiderar os
investimentos de recursos estrangeiros no setor energético, observados os demais princípios,
especialmente o interesse nacional.
Grandes empresas ou fundos de investimento tem interesse de investir no setor
energético nacional e o governo acerta ao criar condições para que tal fato ocorra. Há de se
esperar que o País aumente sua oferta energética, e tendo em seus recursos naturais grandes
potenciais de investimento, esteja aberto a investimentos. Nada mais justo que criação de boas
condições para atração não só do capital privado nacional, como do capital estrangeiro.
O incremento da matriz e da oferta energética nacional propicia maior
competitividade das empresas e do País no mercado internacional. Um País com uma grande,
confiável e eficiente Matriz energética, certamente leva vantagem na economia global.
Por fim, temos o princípio do incremento, em bases econômicas, sociais e ambientais,
da participação dos biocombustíveis na matriz energética nacional594. Os biocombustíveis se
juntam ao álcool e as fontes alternativas como um novo caminho na busca de um
593
As fontes renováveis ainda demandam grandes somas de investimentos em tecnologia e pesquisa, já que são
consideradas como novas fontes, apesar de ter um caminho considerado promissor pela comunidade científica. A
respeito desse princípio foi criado o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica
(PROINFA) em 2002, como o objetivo de diversificar a matriz energética brasileira a partir da busca por
soluções regionais com a utilização de fontes renováveis de energia. Disponível em:
http://www.mme.gov.br/programas/proinfa/. Acessado em: 19 de julho de 2011.
594
Introduzido posteriormente pela Lei nº 11.097/05.
163
abastecimento nacional. Sendo hoje um programa mais abrangente do que foi o Proálcool595,
os biocombustíveis atingem os campos sociais e microeconômicos, sendo primordial na
geração de renda a pequenos agricultores e como uma forma de fixar famílias na área rural.
Importante destacar que os biocombustíveis apresentam um futuro promissor na política
internacional brasileiro, por conta do aquecimento global, que almeja que outros países em
condições semelhantes de desenvolvimento, um incremento no fornecimento dessa nova fonte
energética limpa.
Todos os princípios elencados são levados em consideração na elaboração do
planejamento energético nacional.
4.4 Documentos do Planejamento da Política Energética Nacional
Os documentos do método planejador elaborados pela Secretaria de Planejamento e
Desenvolvimento Energético e pela Empresa de Pesquisa Energética são: i) o Balanço
Energético Nacional (anual), ii) o Plano Decenal de Energia (2010-2019), e iii) o Plano
Nacional de Energia (até o ano de 2030).
Os Balanços Energéticos Nacionais são publicações anuais que fundamentam as
atividades de planejamento e acompanhamento do setor energético nacional. O relatório
consolidado do Balanço Energético Nacional anualmente documenta e divulga pesquisa e a
contabilidade relativas à oferta e consumo de energia no Brasil, contemplando as atividades
de extração de recursos energéticos primários, sua conversão em formas secundárias, a
importação e exportação, a distribuição e o uso final da energia.
O documento anual do planejamento energético nacional leva em conta a consolidação
anual da produção, consumo, dependência externa de energia, e a composição e oferta de cada
fonte na matriz. Dentre outros estudos específicos, o BEN ainda analisa o consumo de cada
setor econômico e a dependência externa de energia.
No planejamento de médio prazo, são produzidos Planos Decenais de Expansão
Energética. O atual plano abarca o período de 2010 – 2019. No Plano Decenal de Expansão
de energia 2019, elaborado pela Empresa de Pesquisa Energética foram considerados o
cenário de crescimento do Produto Interno Bruto nacional de 5% (cinco por cento) ao ano, e o
atual ritmo de crescimento populacional. Na elaboração do Plano foram levados em conta: i) a
595
Uma frente encontrada pelo Estado brasileiro na busca de diminuir a dependência do petróleo internacional
foi o “Proálcool”. Em 1975, por meio do Decreto Federal nº 76.593, ficou instituído uma política alternativa de
combustíveis automotivos. Para se atingir tal objetivo era preciso aumentar a produção sucroalcooleira,
modernizar a infra-estrutura do setor, criando condições e estabilidade do preço final.
164
contextualização e demanda, ii) a oferta de energia elétrica, iii) a oferta de petróleo, gás
natural e biocombustíveis, e iv) aspectos de sustentabilidade.
Os cenários econômicos observados foram a crise econômica mundial, e a expansão
da renda e do produto interno bruto nacional. O Plano Decenal auxilia e orienta os leilões de
compra de energia dos novos empreendimentos de geração e transmissão, a definição dos
estudos de expansão da transmissão, os estudos de viabilidade das novas usinas geradoras e os
inventários de potencialidades nacionais.
Para o período de 2010-2019, a EPE projetou que o Brasil necessita de um
investimento de R$ 951 (novecentos e cinquenta e um) bilhões para expandir sua oferta de
energia. O setor de energia elétrica requer o incremento de 54 (cinquenta e quatro) mil MW e
a construção de 36 mil km de linhas de transmissão, o que equivale à somatória de R$ 214
(duzentos e quatorze) bilhões de reais ou 22,5% (vinte e dois vírgula cinco por cento) do total
necessário. Já o setor de petróleo e gás natural necessita de investimentos na exploração e
pesquisa, oferta de derivados e oferta de gás natural, a quantia de R$ 672 (seiscentos e setenta
e dois) bilhões ou 70,6% (setenta vírgula seis por cento) do total. Por fim, o setor de
biocombustíveis requer a construção de usinas de produção de etanol e biodiesel, e a
construção da infra-estrutura dutoviária, no valor de R$ 66 (sessenta e seis) bilhões, o que
corresponde a 6,9% (seis vírgula nove por cento) do total necessário.
O documento do método planejador de longo prazo é o Plano Nacional Energético
2030 (PNE 2030). Nele é observada a visão política e estratégica do Estado brasileiro por
meio do estudo das tendências da matriz energética nacional, condicionando a elaboração dos
Planos Decenais.
As variáveis observadas nos estudos de longo prazo são os cenários demográficos,
econômicos e energéticos. Na elaboração do Plano são considerados também as tecnologias e
os fatores ambientais.
Por meio das projeções de crescimento da população e da renda, é possível traçar um
paralelo com a oferta energética atual e a futura. O PNE 2030 é reforçado pelo documento
Matriz Energética Nacional 2030 (MEN 2030), que fornece estudos complementares que
balizam a elaboração das políticas públicas para o setor.
O PNE 2030 esboça projeções futuras de acordo com premissas e hipóteses, mediante
a coleta de dados relativos ao setor energético. A simulação dos efeitos das políticas públicas
energéticas alcança o estudo da melhor maneira de utilização das fontes que compõem a
matriz energética nacional.
165
Os dados energéticos são apresentados de modo comparativo, por meio de um
apanhado geral de índices internacionais, e de comparações pontuais quando da discrepância
nos resultados nacionais.
O Plano é abundante em mapas e gráficos técnicos que situam os cenários
relacionados à expansão da oferta energética. Dado relevante na observação dos mapas é a da
dispersão dos empreendimentos por todo o Brasil, inclusive em regiões inabitadas.
A distribuição das fontes geradoras hidroelétricas acaba por tornar o sistema
energético nacional mais complexo e ao mesmo tempo mais federal - onde todos os Estados
contribuem de seu modo para a composição da matriz energética, independente do grau de
desenvolvimento e da capacidade econômica.
A lógica da concentração dos empreendimentos de geração na região Sudeste obedece
a correlação primária com o centro consumidor principal. Por sua vez, os novos
empreendimentos exigem um financiamento especial na medida em que estão inseridos em
ecossistemas mais frágeis e em regiões mais distantes596.
A interligação dos sistemas de geração, transmissão e distribuição, observará a
manutenção das atuais grandes eixos de transmissão, que terão reforçadas suas capacidades de
conexão no Sistema Interligado Nacional597.
Como o documento foi teve finalizada sua elaboração em 2007, o setor do petróleo e
derivados não foi “contemplado” com as descobertas da Camada pré-sal. Nessa situação fica
evidenciado que fatores externos não contabilizados podem alterar substancialmente o
planejamento598. O pré-sal quando for incorporado às projeções do planejamento energético
seguramente modificará todo o quadro energético nacional.
No Plano Energético Nacional 2030 também foram considerados os cenários futuros
das fontes energéticas, e suas potencialidades de desenvolvimento. O estudo da evolução dos
preços das fontes e as projeções de cenários futuros condicionam a elaboração do
planejamento das políticas públicas setoriais.
596
O PNE 2030 sugere que o Brasil direcione os investimentos hidrelétricos para a Região Norte. O plano
evidencia que o aproveitamento do Potencial Hidrelétrico da Região Norte está na casa dos dez por cento, no
Centro-Oeste em trinta por cento, e nas regiões Sudeste e Sul já superam os cinquenta por cento. Mostra ainda
que o potencial não aproveitado e não inventariado das Regiões Norte e Centro-Oeste constituem praticamente a
metade de todo o potencial das respectivas regiões. In: Matriz Energética Nacional. Brasília: EPE, 2007. p. 25
e Plano Nacional Energético 2030. Brasília: EPE, 2007. p. 34
597
163-165 MEN e Plano Nacional Energético 2030. Brasília: EPE, 2007. p. 32.
598
A dependência energética externa do Brasil caiu ao longo da década de oitenta em diante, saindo de um
patamar de 40% (quarenta por cento) para aproximadamente 10% (dez por cento). O incremento da produção
nacional de petróleo por si só não fará com que a dependência seja zerada, já que nesse cômputo são
consideradas as importações de carvão para o setor siderúrgico e a parcela de energia paraguaia da usina de
Itaipu. In: Plano Nacional Energético 2030. Informe à imprensa. Brasília: EPE, 2007. p. 2.
166
Nos cenários econômicos esboçados pelo PNE 2030 foram estimados i) a dívida
líquida, ii) a taxa de investimento, iii) o saldo da balança comercial, e iv) o saldo em contacorrente. Na análise da situação econômica brasileira, por meio dos dados contabilizados, tais
indicadores são essenciais na projeção macroeconômica nacional. De modo semelhante,
foram investigados a participação dos setores da agricultura, serviços e indústria, no Produto
Interno Bruto nacional599.
Dentre os indicadores sócio-ambientais observados no desenvolvimento da Matriz
Energética Nacional estão: i) intensidade energética, ii) acesso a energia, iii) meio ambiente,
iv) emissões de gases do efeito estufa, v) segurança energética, vi) dependência externa, e vii)
disponibilidade de recursos600.
O PNE 2030 projeta que a expansão da oferta energética deverá mais que duplicar no
ano de 2030 em comparação com o ano base de 2005, para atender o consumo crescente de
energia. O incremento per capita do consumo deverá saltar de 1.235 (mil duzentas e trinta e
cinco) para 2.300 (duas mil e trezentas) toneladas equivalente de petróleo (tep)601.
O petróleo, o gás natural, a cana-de-açúcar e o setor elétrico, são as modalidades
energéticas que ganham destaque no planejamento brasileiro. Tais setores concentrarão os
investimentos do período esboçado602. As potencialidades brasileiras nos referidos setores
explicam a diversificação da matriz energética, e a relativa e confortável segurança energética
alcançada pelo Brasil.
Estipula o documento que as diretrizes políticas do setor energéticos relativas à oferta
de energia devem obedecer os seguintes comandos: i) garantia da segurança de abastecimento
e modicidade tarifária, ii) manutenção da participação das fontes renováveis na matriz
energética nacional, iii) fomento da eficiência energética, iv) incremento da participação dos
biocombustíveis, v) promoção do desenvolvimento nacional por meio da exploração adequada
599
Em todos os cenários econômicos foi utilizada a base média de crescimento do período de 1971-2002, onde a
média mundial alcançou 3,3% (três vírgula três por cento) ao ano, e a média brasileira 4,1% (quatro vírgula um
por cento) ao ano. In: Matriz Energética Nacional. Brasília: EPE, 2007. p. 64-66.
600
Matriz Energética Nacional. Brasília: EPE, 2007. p. 197-198.
601
Toneladas equivalente de petróleo (tep) é uma medida ou parâmetro de energia, que traça um paralelo com o
petróleo. No ano de 2006 o Brasil consumia menos energia do que os habitantes da Argentina e do México.
Mesmo que atingida a projeção esboçada, o Brasil ainda consumirá menos energia per capita do que a Bulgária,
Grécia, Portugal e África do Sul. In: Plano Nacional Energético 2030. Informe à imprensa. Brasília: EPE, 2007.
p. 3.
602
“Os quatro principais recursos energéticos da matriz energética brasileira no longo prazo (petróleo, gás
natural, cana-de-açúcar e eletricidade) respondem por mais de 90% da expansão da oferta interna de energia nos
próximos 25 anos. Estima-se que os investimentos necessários para a expansão da oferta de energia considerada
como referência no PNE 2030 girem em torno de US$ 800 bilhões, concentrados (mais de 80%) nos setores de
petróleo e energia elétrica. Em termos médios anuais, o investimento no setor energético ao longo dos próximos
25 anos será de US$ 32 bilhões e representará algo como 2,2% do PIB.” In: Plano Nacional Energético 2030,
informe à imprensa. p.7 e Plano Nacional Energético 2030. Brasília: EPE, 2007. p. 36.
167
dos recursos energéticos, vi) utilização de tecnologia nacional, vii) melhor utilização das
disponibilidade e potencialidade das fontes energéticas, e viii) otimização do transporte
energético. Por esses comandos devem ocorrer a elaboração das políticas públicas setoriais603.
A análise do documento colabora para o entendimento de que os cenários de longo
prazo podem ser planejados e que as metas essenciais da Política Nacional de Aproveitamento
Racional dos Recursos Energéticos serão plenamente atingidas, desde que as fontes
energéticas sejam utilizadas para a promoção do desenvolvimento nacional.
Diante de enormes potencialidades econômicas, e da retomada da participação do setor
público no planejamento das políticas públicas, as fontes energéticas assumem papel de
destaque no progresso nacional. A boa e regrada disponibilidade energética condicionará o
grau de expansão da economia, e dará ao Estado brasileiro a oportunidade de melhora nos
índices sociais e ambientais da população.
603
Matriz Energética Nacional. Brasília: EPE, 2007. p. 209.
168
CONCLUSÕES
O desenvolvimento tecnológico e a democratização do estilo de vida urbano e
moderno aliados à evolução do sistema capitalista melhoram as condições de vida do homem,
ao mesmo tempo em que o fazem mais dependente das fontes energéticas. Nas residências,
nas repartições públicas, e nos setores econômicos é perceptível a dependência do ser humano
frente à energia.
Por outro lado, as sociedades contemporâneas estão envoltas no dilema da necessidade
da expansão da oferta energética, que implica no esgotamento dos recursos naturais e na
sobrecarga da sustentabilidade dos recursos econômicos. A comparação entre os hábitos das
sociedades desenvolvidas e das sociedades em desenvolvimento revela que o incremento da
renda gera significativa utilização das fontes energéticas.
Com a implementação de políticas de estabilidade econômica e o fim do processo
inflacionário, a economia brasileira apresentou progresso significativo que, aliado às políticas
de distribuição de renda e incremento salarial, propiciam o crescimento da renda global e per
capita do Brasil. Já que o crescimento da renda dinamiza a economia e exige dos setores
econômicos maior utilização dos recursos nacionais, o consumo de energia per capita
brasileiro deverá apresentar índices de expansão acelerados.
A velocidade da expansão da renda média nacional requer atenção dos entes públicos
responsáveis pela elaboração das políticas públicas, efetivamente garantindo o abastecimento
energético adequado ao crescimento averiguado no atual período de crescimento econômico.
Nesse sentido, a expansão da renda significa a expansão do consumo direto e indireto
de energia. Na hipótese do Brasil chegar a dois terços da renda média dos países
desenvolvidos, o Brasil dobraria sua renda per capita e consequentemente o consumo
energético demandaria um imenso incremento global.
No que se refere ao combate da desigualdade de renda, as políticas públicas em curso
demandarão incremento extra no consumo energético per capita. O aumento da renda nas
camadas mais pobres faz com que milhões de pessoas pela primeira vez tenham acesso a
diversos serviços, que adquiram aparelhos eletrodomésticos e eletrônicos, que aumentem a
utilização dos meios de transporte, que modifiquem seus hábitos de consumo comprando mais
produtos industrializados, que aumentem seu consumo direto de energia elétrica, enfim, que
tenham taxas médias de crescimento de utilização energética superiores às taxas médias
nacionais. Desse modo, o crescimento da renda é atrelado ao crescimento do consumo
169
energético de milhões de brasileiros das classes mais pobres, implicando na necessidade de
melhor gerenciamento dos recursos energéticos.
Consoante com o estudado, o presente trabalho objetivou analisar o papel do Estado na
promoção do desenvolvimento nacional, especificamente como o instrumento constitucional
do planejamento promove a expansão da oferta energética e possibilita a consolidação dos
preceitos da Ordem Econômica Constitucional.
Frente às informações expostas e debatidas ao longo do estudo, o trabalho posicionase favorável ao incremento da utilização da técnica planejadora no setor energético, à efetiva
participação do setor privado na elaboração dos planos nacionais energéticos, e pela
relativização da indicatividade do planejamento nas temáticas ambientais e sociais.
O incremento da utilização da técnica planejadora diante dos desafios empreendidos
pelo novo cenário econômico nacional é imperioso. O Brasil apresenta enormes
potencialidades de desenvolvimento econômico e social. A má gestão dos recursos
energéticos nacionais pode inviabilizar o aproveitamento racional das potencialidades
econômicas.
A confluência de boas perspectivas econômicas é uma oportunidade única para que o
Brasil atinja o status de país desenvolvido. Para a progressão do atual cenário energético
brasileiro é indispensável a utilização da técnica planejadora. O exemplo dos países que
subutilizam os recursos provenientes da exploração de abundantes campos petrolíferos,
apresentando índices socioeconômicos insatisfatórios e pouco aproveitamento dos demais
setores econômicos, acaba por sacrificar a promoção adequada do desenvolvimento, e é um
alerta que deve guiar a utilização racional dos recursos energéticos nacionais.
O Estado teve papel preponderante no desenvolvimento econômico nacional, a partir
do momento em que começou a intervir e utilizar o instrumento planejador. A atuação estatal
foi inevitável na exploração dos recursos nacionais, e na criação de um ambiente econômico
competitivo. No início do século vinte, o Brasil era um país agrário, não industrializado,
analfabeto e mero exportador agrícola. Por meio da atuação estatal, direta e indireta, o
desenvolvimento econômico ganhou fôlego e apresentou índices de crescimento substanciais.
A normatização e regulação da economia asseguram ao Estado a atuação contínua na
proteção da propriedade e na promoção do mercado capitalista. Economia e Direito são
ciências sociais que se complementam. A ciência jurídica pretende dinamizar e resolver as
distorções naturais do ambiente econômico. Como demonstrado no presente estudo, o Estado
deve atuar para a progressão da economia nacional.
170
Para proteger a economia, o Estado necessita de instrumentos para intervir no
mercado. Ao intervir direta e indiretamente, de acordo com as autorizações da Constituição, o
Estado almeja melhorar a racionalidade da economia, tornando-a equilibrada e mais eficiente.
O planejamento é um instrumento que coordena as intervenções estatais na economia,
qualificando a atuação do Estado na promoção de uma política pública de desenvolvimento.
A Constituição Cidadã não autoriza a intervenção estatal de modo irrestrito. As
intervenções estatais devem ser precedidas de estudos técnicos, e para obter e promover um
cenário econômico mais racional, equilibrado e eficiente, o Estado se vale de um corpo
burocrático qualificado, que o assessora na elaboração das políticas públicas.
O Brasil pode até se valer de intervenções pontuais e descoordenadas, entretanto o
planejamento é o instrumento mais eficaz na promoção do desenvolvimento nacional.
Incrementar a utilização do método planejador é um ditame constitucional.
Ao intervir indiretamente na economia, o Estado Social brasileiro fomenta o setor
privado e assume a tarefa de promotor do desenvolvimento nacional.
A transição do Estado Liberal para o Estado Social ainda está em curso no Brasil,
tendo o Estado valoroso papel na promoção do desenvolvimento econômico nacional. Assim,
as intervenções estatais devem colaborar com as disposições da Ordem Econômica. O
incremento da utilização do instrumento planejador qualifica as intervenções estatais, e
coordenam a atuação das políticas públicas.
O Estado Social é caracterizado por sua atuação normativa e reguladora. Por mais que
o capitalismo seja essencialmente privado, ao Estado é reservado papel de destaque na
promoção das condições de progresso econômico.
O Estado interventor mostrou a relevância do setor público nos momentos de crise do
sistema capitalista - o papel estatal de garantidor do mercado. No modelo liberal, a excessiva
liberdade dos agentes econômicos diante do afastamento do Estado gerava as distorções
naturais do capitalismo.
De modo análogo, quando o Estado interventor passou a atuar de modo ostensivo, sua
presença sufocou o mercado. A exploração direta da atividade econômica é uma tarefa
majoritária do setor privado, enquanto cabe ao Estado atuar na regulação e normatização da
economia.
Foi nesse panorama de evolução das tarefas estatais que as Constituições brasileiras
foram moldadas. A Constituição de 1988 reflete posições que validam a liberdade capitalista,
ao mesmo tempo em que estabelece e delimita mecanismos para o Estado atuar de modo
equilibrado.
171
A Constituição Cidadã é clara quando ordena que o Brasil é adepto da livre-iniciativa,
e que a exploração da atividade econômica é essencialmente do setor privado. Nesse sentido,
a Ordem Econômica Constitucional estimula o empreendedorismo privado na exploração
direta das atividades econômicas. São os agentes privados os responsáveis pelo
desenvolvimento do capitalismo e incremento da renda nacional. Atua o Estado de modo
complementar na exploração direta das atividades econômicas, somente quando imperativo da
segurança nacional ou de relevante interesse coletivo.
O setor energético é considerado estratégico para o desenvolvimento nacional e de
forte interesse coletivo. Contudo, o setor energético apresenta características que
compatibilizam a atuação conjunta do Estado e da iniciativa privada, no desenvolvimento de
suas potencialidades.
Apesar de economicamente consolidado, o setor energético requer expansões
contínuas. O Estado brasileiro historicamente foi o responsável pelo desenvolvimento dos
potenciais da matriz energética nacional e por sua formatação institucional. Todavia, o
modelo energético apresentou uma série de dificuldades para se expandir justamente por sua
associação com o Estado Social intervencionista, tal relação seria contestada pela ideologia
neoliberal.
Por uma série de reformas, o setor energético passou então a contar com investimentos
privados. Quando da possibilidade de investimento privado no setor do petróleo, diversas
empresas progressivamente passaram a investir e colaborar com a expansão da oferta de
petróleo e derivados; mesmo que a Petrobras continue exercendo domínio sobre o setor, e que
todas as empresas estejam sob o comando regulatório da Agência Nacional de Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis.
Igualmente, as modalidades eólica e hidroelétrica, e o complexo da cana-de-açúcar,
são setores econômicos que recebem volumosos recursos privados, por vezes financiados pelo
BNDES, que incrementam a participação do capital privado na composição da matriz
energética nacional.
Frente ao novo cenário energético, de concreta participação do setor privado na
exploração das fontes energéticas. O trabalho posiciona-se pela efetiva participação do setor
privado na elaboração dos planos energéticos.
O Estado mantém a condição de promotor do desenvolvimento nacional, e elaborador
das políticas públicas e dos planos de desenvolvimento econômicos. Já a iniciativa privada
assume relevante assento na execução das atividades privadas, sendo necessária sua
convocação para opinar, e efetivamente sugerir alterações na elaboração do planejamento.
172
O planejamento energético não deve ficar a cargo da iniciativa privada, essa é uma
função primordial do Estado, é um poder-dever constitucional. Entretanto, a iniciativa privada
pode colaborar para que o Plano tenha maior viabilidade, racionalidade e eficiência, do ponto
de vista prático.
Assim como a população deve ser ouvida na formulação das políticas públicas a ela
direcionadas, o setor privado também deve participar do planejamento por meio de presença
efetiva nos grupos de trabalho e da possibilidade de opinar na elaboração dos documentos do
método planejador.
A evolução da Ordem Econômica Constitucional demonstra que o Estado deve intervir
quando necessário, entretanto deve dar vez a atuação prioritária do setor privado na condução
das atividades econômicas em sentido estrito. A Ordem Econômica Constitucional também
estipula que o capitalismo praticado no Brasil deve respeitar uma série de princípios. A
principiologia híbrida da Constituição de 1988 autoriza a exploração direta das
potencialidades econômicas nacionais mediante a observação de uma série de invólucros
sociais e ambientais, que estabelecem uma Ordem Econômica de respeito à justiça social e ao
ambiente natural.
Como anteriormente descrito, decorrentes da exploração das atividades econômicas,
os problemas sociais e ambientais são consequências naturais da ausência do Estado. Quando
não existe controle estatal, por meio da regulação ou normatização, tais problemas tendem a
inviabilizar a expansão econômica nacional. A resolução desses problemas ocorre por meio da
atuação estatal.
O pleno desenvolvimento das potencialidades econômicas só é estabelecido quando os
recursos naturais são utilizados de modo racional - fomentando a sustentabilidade. O meio
ambiente não é um fator inibidor da utilização dos recursos econômicos. A sociedade
brasileira percebeu que uma economia que não respeita o ambiente natural não pode
apresentar um futuro econômico equilibrado.
Até a década de oitenta do século vinte, o meio ambiente não era adequadamente
respeitado na expansão do setor energético nacional. Com a Constituição Cidadã, o meio
ambiente ganhou seu devido espaço e segurança. Diante de perspectivas preocupantes, a
preservação do meio ambiente tornou-se peça chave na manutenção da sociedade brasileira, e
condicionante do progresso futuro.
Por seu turno, a consolidação dos preceitos constitucionais de igualdade material,
decorrentes da implementação do Estado Social brasileiro, exigem que as questões sociais
sejam levadas em conta na elaboração das políticas públicas. O cenário de desinteresse social,
173
observado nos primórdios da exploração dos recursos energéticos, encontra-se superado.
A justiça social é a justa proporção constitucional entre os princípios liberais e os
princípios socializantes. Uma sociedade onde a concentração de renda é acentuada não
desenvolve de modo adequado as suas potencialidades econômicas. A Constituição é o
reflexo das forças reais de poder da sociedade, e atua no sentido de reequilibrar as distorções
naturais do capitalismo.
As obrigações sociais ganharam novo contorno na Constituição Cidadã e não podem
ser apenas aconselhadas. A Ordem Econômica Constitucional deve ser respeitada e
implementada, e é por meio da política pública esboçada no instrumento planejador que os
valores políticos e ideológicos se materializam.
Quinze anos depois da promulgação da Constituição mais de dez milhões de
brasileiros estavam excluídos do mercado consumidor energético e dos benefícios propiciados
pela energia elétrica, explicitando o quão urgente era a universalização do acesso à energia
elétrica no Brasil. O desenvolvimento das capacidades econômicas das regiões e das
populações atendidas pelo Programa Luz Para Todos, por meio da implantação de uma
política pública planejada, revelaram a qualidade e a necessidade da intervenção coordenada
do Estado.
Desse modo, para o setor privado os assuntos sociais e do meio ambiente inseridos no
planejamento energético não devem se limitar à exatidão da indicatividade constitucional do
planejamento.
Dentre os objetivos fundamentais da República Federativa Brasileira está a construção
de uma sociedade livre, justa e solidária. A concretização desse preceito constitucional passa
necessariamente pelo incremento e fortalecimento das políticas públicas energéticas,
especialmente àquelas relacionadas às temáticas ambientais e sociais.
A Constituição explicita a defesa do meio ambiente, e politica e ideologicamente
valida a coordenação das intervenções estatais na implementação de práticas de
desenvolvimento econômico que respeitem o ambiente natural.
Nas demais temáticas o planejamento deve continuar indicativo para o setor privado.
Ao também promover o mercado e a livre iniciativa, o planejamento dinamiza o crescimento
econômico, nunca substitui ou condiciona a atuação dos agentes privados.
174
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