O futuro do Sistema de Planejamento da cidade
AUTOR: Milton Cruz
As iniciativas dos governos municipais e entidades da sociedade porto-alegrense
acabaram transformando o Plano Diretor no principal instrumento da política de
planejamento urbano. Nos primeiros anos do século XX valorizaram-se as intervenções
urbanas que simbolizavam a entrada da cidade na modernidade. A partir de 1959
incorporou-se o Plano Diretor como instrumento de planejamento e passou-se a buscar
o ordenamento das funções urbanas “habitação, trabalho, lazer e circulação”, através do
zoneamento das atividades. O 1° PDDU incorporou o modelo e os instrumentos
anteriores, propôs a criação do sistema municipal de planejamento (centralizado na
Secretaria do Planejamento Municipal - SPM), e introduziu a participação de
colaboradores comunitários no Conselho do Plano Diretor. O PDDUA ampliou a
participação social no Conselho e as competências do sistema de planejamento, criou
instrumentos como o solo criado e introduziu um novo modelo de desenvolvimento da
cidade no Plano Diretor. Criou espaços públicos de debate, como o projeto Cidade
Constituinte, que viabilizou a construção de propostas consensuadas entre o governo, o
SINDUSCON e setores populares. Mas o processo do PDDUA também deu visibilidade
aos problemas urbanos e revelou a grande distância entre objetivos e propostas
apresentadas pelo planejamento tradicional e os resultados obtidos em quase oitenta
anos de estudos, projetos e planos (1914-1993). Problemas, como a fragmentação dos
atores, divididos entre a priorização de demandas de bairros, temas de longo prazo
(como o financiamento da cidade) e a disputa em torno das alturas, emergiram e
representam um obstáculo para a formulação de um projeto de cidade democrática,
participativa e sustentável. Um problema que segundo Henry Lefebvre (reconhecido
estudioso da cidade e do urbanismo), é um “problema prático, portanto político”, que
não será superado nem pelas prescrições administrativas, pela intervenção de
especialistas nem pela via autoritária.
O sistema de planejamento implementado revelou-se incapaz de realizar um
processo de planejamento integrador de temas relacionados com o espaço urbano (como
a mobilidade urbana, o desenvolvimento econômico, a sustentabilidade ambiental a
preservação cultural), articulador da ação do conjunto das secretarias municipais, e
organizador da agenda dos diferentes interesses da sociedade. Acabou restringindo-se e
dando ênfase para o Plano Regulador (controle das alturas, etc.), priorizando a
participação privilegiada de parte das comunidades científicas e dos técnicos (urbanistas
e técnicos do planejamento), e desestimulando a participação de entidades empresariais,
sindicais e associações de bairro como formuladores de soluções aos problemas da
cidade. A crença do planejamento tradicional de que apenas uma área do conhecimento
científico seria capaz de formular propostas para os problemas da cidade e da sociedade
urbana foi sendo abalada e substituída pela crescente insatisfação dos atores que se
manifestam a cada reformulação do Plano Diretor.
É cada vez mais evidente a dificuldade dos poderes locais (Executivo e
Legislativo) e dos planejadores em construir soluções que se articulem a um projeto de
cidade sustentável (permanentemente debatido e aperfeiçoado), e romper com a prática
que busca formular a política de planejamento da cidade a partir de demandas que
fragmentam e fragilizam a sociedade urbana.
Instituições como a Secretaria de Planejamento, Secretarias Municipais, e
Câmara de Vereadores ainda não dispõe de estrutura, equipes e metodologias para
conduzir um processo de planejamento que se caracterize pela participação ativa da
cidadania, pela interação constante de técnicos de diferentes áreas do conhecimento
(planejadores, urbanistas, sociólogos, educadores, etc.) e equipes capacitadas para a
construção de consensos e a formulação de soluções para os problemas da sociedade
urbana.
Dez anos após a aprovação do PDDUA, Plano intensamente debatido de 1993 a
1999 a partir de um conceito de cidade 1, o Sistema de Planejamento, ainda não
desdobrou as estratégias de planejamento em programas, projetos e ações. O Projeto de
Lei Complementar que se propõe a reformular o PDDUA e o Sistema, encaminhado
pelo Executivo para apreciação do Legislativo, não apresenta uma avaliação global
sobre o funcionamento do Sistema de Planejamento; não faz um balanço sobre as
estratégias e ações que foram implementadas e se houve avanço na articulação dos
componentes do Sistema em sua atuação no planejamento e organização da cidade.
Projetos que tem grande impacto no planejamento da cidade como Centro de
Compras do Centro (Camelódromo), Projetos de mobilidade urbana (como o Portais da
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Cidade com gestão democrática e participativa; promoção da qualidade de vida e do ambiente,
integração das ações públicas e privadas; cidade culturalmente diversificada, atrativa e competitiva;
promoção de estratégias de financiamento; estratégias de desenvolvimento metropolitano; fortalecimento
da regulação pública sobre o solo urbano; integração horizontal entre os órgãos e conselhos municipais.
Cidade, Plano Cicloviário), Projeto Lomba do Pinheiro, Instituto de Planejamento 2,
entre outros, não estão sendo debatidos pelos componentes nos fóruns do Sistema de
Planejamento, de modo a incorporar o acúmulo dos órgãos municipais, conselhos
municipais e regiões de planejamento no aprimoramento das estratégias definidas e o
conceito de cidade que se quer produzir. A fragmentação do debate e formulação dos
programas e das ações opera como um poderoso método de deslegitimação do Plano
Diretor, e do Sistema de Planejamento, como instrumentos que se propõe integrar
esferas de governo, técnicos e representantes das regiões de planejamento e do
Orçamento Participativo.
A SPM, que historicamente acumulou experiência para se responsabilizar pelo
Plano Regulador (de interesse principalmente dos empreendedores da construção civil),
e o DEMHAB, em cuidar das áreas irregulares e habitação para a população de baixa
renda, sempre tiveram grandes dificuldade para desenvolver trabalhos em conjunto.
O Legislativo não desenvolveu a tradição de envolvimento no debate e
formulação de propostas para o planejamento e organização da cidade. O Executivo
assumiu o papel de formulador e o Legislativo tem se limitado a apreciar, emendar e
votar Projetos de Lei. A cada reformulação do PDDUA a Câmara de Vereadores inicia
os debates como se partisse do zero, pois não conta com o apoio de relatórios
executivos avaliando o Sistema de Planejamento e seus componentes, nem a situação da
organização da cidade. Não se criou um sistema de avaliação permanente. A proposta
de criação de um Instituto para debater o futuro de Porto Alegre poderia resultar de um
debate mais amplo e consistente sobre as causas das deficiências do Sistema de
Planejamento proposto desde o período do governo Villela.
As recomendações de diferentes campos do conhecimento científico de
transformar o Plano Diretor em instrumento de participação de técnicos de várias áreas,
entidades comunitárias, sindicais e empresariais, e do governo; e de integração de
órgãos como a SPM, DEMHAB, SMT/EPTC, SMF, entre outras, não vem encontrando
apoio nos métodos utilizados pelo governo. Este método de planejamento tende a
consolidar a fragmentação que não contribui para a construção da identidade cidadã
nem para o desenvolvimento de uma capacitação institucional capaz de formular
soluções a partir de consensos construídos a partir da interação dos diferentes interesses.
A consolidação deste novo cenário reforçaria a tendência de transformar o Plano Diretor
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Que está sendo proposto por entidades como a Sociedade de Engenharia.
em um simples Plano Regulador, na contramão e em detrimento do aprofundamento dos
instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade.
A não criação do Conselho da Cidade, o não encaminhamento de Lei específica
propondo os instrumentos tributários (como o IPTU progressivo) para a regularização
urbana, a não apresentação de zonas gravadas no território, como Áreas Especiais de
Interesse Social, indicam que o Sistema de Planejamento não foi “acionado” para operar
o aprimoramento das estratégias de desenvolvimento da cidade e para a inclusão dos
instrumentos aprovados pelo Estatuto da Cidade.
O Plano de Desenvolvimento Urbano Ambiental (1999) não tem sido utilizado
pelo Governo como instrumento de Estado para o planejamento e a organização da
cidade de Porto Alegre.
A política de planejamento urbano, nos marcos do projeto democráticoparticipativo, demanda um projeto de cidade que exige a adesão ativa de atores
formuladores de soluções para problemas que vão além daqueles que se fazem presentes
na agenda do OP (demandas por infra-estrutura, habitação de caráter social, serviços
públicos). O projeto de cidade relaciona-se com estratégias, programas e projetos para
seu desenvolvimento, sua sustentabilidade ambiental e seu sistema de tomada de
decisão, entre outros.
O contexto de globalização da economia e a introdução da participação, que
projetou Porto Alegre no cenário nacional e internacional, desafiam governantes e a
sociedade local a continuar avançando na formulação de um projeto de
desenvolvimento capaz de promover as vantagens comparativas locais (como o turismo,
a qualificação da cidade em saúde, o pólo universitário e tecnológico, a tradição
participativa), resgatar a dívida histórica com os grupos excluídos e minimizar os
impactos negativos do crescimento. Processo que pode colocar Porto Alegre como
cidade capaz de contribuir decisivamente na formulação de um projeto nacional de
desenvolvimento autônomo e sustentável para o século XXI.