A LICITAÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Aline Silva Cintra
RESUMO
Licitação é um procedimento administrativo destinado à escolha da melhor proposta
entre as apresentadas pelos interessados que desejam contratar com a Administração
Pública. Este procedimento objetiva garantir a observância aos princípios
constitucionais da isonomia e impessoalidade, dentre outros e obediência aos reclames
da probidade administrativa, visando ainda, proporcionar à Administração Pública
possibilidades de realizar um negócio mais vantajoso, e assegura aos administrados
motivo para disputarem na participação nos negócios que as pessoas governamentais
pretendam realizar com os particulares.
Palavras-chaves: Licitação. Princípios. Modalidade. Procedimento.
ABSTRACT
Bid is an administrative procedure for choosing the best proposal among those outlined
by stakeholders wishing to contract with Public Administration. This procedure aims to
ensure compliance with the constitutional principles of isonomy and impersonality,
among others, and obedience to the claims of administrative probity, targeting Public
Administration to provide further opportunities to make a business more advantageous,
and ensures the administered reason for contesting in participation in business that
people contemplating government with private individuals.
Key Words: Bidding. Principles. Modality. Procedure.
INTRODUÇÃO
A Administração Pública, gestora de interesses coletivos, exerce
atividade complexa e necessita de amparo diretamente relacionado à aquisição de bens e
serviços de terceiros, firmando contratos para realização de obras, prestação de serviços,
etc. Ademais não seria justo, a lei admitir que administrador escolhesse as pessoas a
serem contratadas. O processo de globalização vivido nos últimos anos vem exigir do
Poder Público uma posição cada vez mais eficaz quando o assunto é gastos públicos.
Diante essa evolução, o Estado criou o instituto das licitações.

Pós-Graduanda em Direito Processual pela FEIT-UEMG, Ituiutaba-MG
1
Segundo o entendimento de Hely Lopes Meirelles1: “Licitação é o
procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a
proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse.”
A licitação é regulamentada pela Lei 8.666 de 21/06/93, tem como
principal exigência a satisfação do interesse público e respeito aos princípios da
isonomia e impessoalidade. A Administração Pública, ora licitante, parte do pressuposto
da competição por ansiar pela proposta mais vantajosa, observa, além do critério de
menor preço, também o de melhor técnica ou de o maior lance. Logo, envolve o maior
número de ofertas e qualidade na prestação de serviços e oferece oportunidades para
todos que desejem firma contrato com a Administração.
Os princípios da licitação orientam os fundamentos de seu procedimento,
e vale citar o princípio da publicidade, não somente para divulgar o procedimento da
licitação aos interessados, mas para assegurar a todos a fiscalização da probidade
administrativa.
Existem seis modalidades licitatórias, que são: concorrência, tomada de
preços, convite, concurso, leilão e pregão, cada uma com sua característica específica,
valendo-se do valor do contrato ou do objeto, não importando tanto o seu valor. O
pregão é a mais recente modalidade de licitação, veio proporcionar maior
competitividade e oportunidade de competição, por disponibilizar o uso da tecnologia
eletrônica (internet) garantindo maior agilidade e redução de custos, dentre outros.
Por fim, todo este procedimento administrativo deve ser formalizado,
instaura-se o processo da licitação em fases, denominados atos tendentes a alcançar os
resultados estabelecidos pela Administração. A modalidade concorrência, por ser a mais
complexa, participa de todas as fases, como: abertura/publicação, habilitação,
julgamento e classificação, homologação e adjudicação. Nem todos os procedimentos
farão parte das modalidades de licitação, por questões de simplicidade.
1 A LICITAÇÃO
Do latim, licitor, -ari, ou licitar, denota o ato de oferecer maior lanço, dar
preço.
A licitação trata-se de um procedimento administrativo formal vinculado
a Administração Pública direita ou indireta, onde esta convida empresas interessadas
(licitantes) a apresentarem propostas a fim de oferecerem bens e serviços, todos
colaborando para formar a vontade contratual. De um lado a Administração institui as
condições da licitação (edital ou convite), de outro, os particulares retiram o edital e
apresentam propostas e até mesmo garantias. A Constituição Federal de 1988 em seu
art. 37, inciso XXI, determinou a obrigatoriedade da licitação para aquisição e alienação
de bens e contratações de serviços, todos realizados pela Administração no exercício de
1
Direito Administrativo Brasileiro. 23ª Ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1998. p. 237
2
suas funções no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, logo a Lei nº 8.666 de 1993, ao regulamentar o referido artigo, estabeleceu
normas gerais sobre licitações e contratos administrativos.
Necessariamente, licitação é um procedimento anterior a celebração de
um contrato, permitindo que várias pessoas ofereçam propostas e em conseqüência
permite também a escolha mais vantajosa para a Administração, resguardando assim, o
interesse público. Para a realização tal procedimento exige-se a presença de três
pressupostos: o lógico (exige a pluralidade de objetos e ofertantes), jurídico (meio
suscetível para a Administração buscar o interesse público) e fático (exige a presença de
interessados no objeto da licitação). Vale lembrar que a licitação é regra para a
Administração Pública, no entanto existem hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de
licitação. As hipóteses de dispensa ocorrem em razão de pequeno valor, custo
econômico e temporal, objeto, pessoa e situações excepcionais, como por exemplo,
quando a demora do procedimento é incompatível com a urgência, descritas na Lei nº
8.666/93, em seus artigos 17, incisos I e II e 24. Já a inexigibilidade está claramente
descrita no artigo 25 da Lei de Licitações, resultado da inviabilidade de competição, o
que emana da carência dos pressupostos que justifiquem a sua realização.
2 PRINCÍPIOS
A licitação é norteada por princípios básicos, alguns expressos em lei,
definindo então o procedimento licitatório.
2.1 Princípio da Legalidade
Significa que o legislador não pode fazer prevalecer sua vontade pessoal,
garantindo aos indivíduos contra abusos de conduta e desvio de objetivos. Qualquer ato
da Administração Pública tem que ter respaldo legal.
2.2 Princípio da Igualdade ou Isonomia e Impessoalidade
Não apenas permite a Administração a escolha da melhor proposta, mas
também indica que se deve prestar semelhante tratamento a todos os administrados que
estiverem na mesma situação. Deve a Administração, em suas decisões, pautar-se por
critérios objetivos, sem considerar as condições pessoais dos licitantes.
2.3 Princípio da Moralidade e Probidade Administrativa
Exige da Administração, agir e atuar de forma ética, consoante com a
moral e os bons costumes, justiça e equidade, nada mais do que honestidade no modo de
proceder.
2.4 Princípio da Publicidade
3
Dever de transparência, diz respeito não apenas a divulgação do
procedimento, como também aos atos praticados pelos administradores em todas as
fases da licitação.
2.5 Princípio da Vinculação ao Instrumento Convocatório
É a garantia do administrador e administrados. Obriga a Administração e
o licitante a observarem as normas e condições estabelecidas no ato convocatório. Se a
regra fixada não é respeitada, o procedimento se torna inválido.
2.6 Princípio do Julgamento Objetivo
O julgamento das propostas deve ser feito de acordo com critérios
previamente fixados no edital, evitando assim, qualquer surpresa para os participantes
da competição e afastando a possibilidade de o julgador utilizar-se de fatores subjetivos,
mesmo que em benefício da própria Administração.
2.7 Princípio da Competitividade
A Administração não pode adotar medidas ou criar regras que
comprometam o caráter competitivo. Ausente a competição entre os concorrentes,
perecerá a própria licitação.
2.8 Princípio do Formalismo Procedimental
A licitação está vinculada às prescrições legais que regem em todos os
atos e fases, unindo a Administração e os licitantes às suas exigências, desde a
convocação até a homologação / adjudicação.
2.9 Princípio do Sigilo das Propostas
As propostas devem ser lacradas e só devem ser abertas em sessão
pública previamente marcada, uma vez que ficaria em posição favorável o proponente
que viesse a conhecer a proposta de outro.
2.10 Princípio da Ampla Defesa
Assegura o direito de defesa no processo de licitação, por se tratar de
procedimento administrativo. Alega Maria Sylvia Zanela Di Pietro “[...] reconhecido em
alguns casos concretos pela jurisprudência. Cite-se acórdão STF, publicado na RTJ
105/162[...]”. (Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Editora Atlas S.A.2007. p.
336).
3 MODALIDADES
A Lei 8.666/93 em seu art. 22 prevê cinco modalidades de licitação,
sendo estas: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão, cada uma com
4
características próprias para determinados tipos de contratação, sendo vedada a criação
de outra modalidade pela Administração de acordo com o seu § 8º. Ademais a Lei
10.520/02 instituiu mais uma modalidade de licitação denominada pregão.
Levando em consideração a apreciação do valor, são cabíveis as
modalidades: concorrência, tomada de preços e convite, por outro lado, analisando a
natureza do objeto, estão presentes as modalidades, consideradas específicas, pois se faz
necessário o trabalho técnico e científico, qual seja, o concurso, o leilão e o pregão.
3.1 Concorrência
Modalidade adequada para contratos de grande valor, tendo como
requisito essencial a ampla divulgação, relacionado ao princípio da publicidade e
universabilidade, podendo participar quaisquer interessados, cadastrados ou não.2 Será
obrigatória, observada a natureza e o valor do objeto; quando se tratar de obras e
serviços de engenharia nos valores superiores a um milhão e quinhentos mil reais,
outros serviços que não sejam de engenharia, superiores a seiscentos e cinqüenta mil
reais, compra de bens imóveis, alienações (quando não aderir o leilão), concessões de
direito real de uso e de serviços públicos, licitações internacionais e contratos de
empreitada integral.
Os prazos observados entre a publicação do edital e entrega dos
envelopes deve ser no mínimo de 45 dias corridos para os critérios de melhor técnica e
técnica de preço e 30 dias corridos para menor preço.
Importante ressaltar a possibilidade da concorrência internacional,
dedica-se o mesmo procedimento com algumas regras expedidas pelo Ministério da
Fazenda e Banco Central do Brasil.
3.2 Tomada e preços
Destinada a contratações de valor médio, ficando acima do limite do
convite e abaixo do limite da concorrência. Os interessados em participar devem ser
previamente cadastrados nas repartições públicas e organizados em função dos ramos de
atividade e potencialidade dos eventuais proponentes ou aqueles que até o terceiro dia
anterior a data da abertura das propostas apresentem documentação necessária para o
cadastramento e estejam de acordo com as condição exigidas. Caso o pedido de
cadastramento seja indeferido, cabe recurso administrativo, ou se ainda não for decidido
até a data de entrega dos envelopes, há possibilidade de apresentar as propostas, porém
os envelopes só serão abertos após o julgamento do recurso ou do pedido de
cadastramento.
Os prazos de intervalo mínino se iniciam no último dia da publicação do
edital, sendo 30 dias corridos para os critérios de melhor técnica e técnica e preço e 15
dias corridos para menor preço.
2
Lei 8.666/93, art. 22, § 1º “Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer interessados que,
na fase inicial de habilitação preliminar, comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação
exigidos no edital para execução de seu objeto”.
5
3.3 Convite
Trata-se da modalidade mais simples, pois envolve os menores valores. É
a única modalidade que se dispensa a publicação de edital. Utiliza-se a carta-convite,
sendo encaminhada aos convidados. A Administração Pública convoca pelo menos três
interessados no ramo a que pertence o objeto, entre cadastrados ou não. Havendo algum
interessado (cadastrado) que não tenha sido convidado, este poderá no prazo de 24 horas
manifestar seu interesse, antes da apresentação das propostas.3 A fase da habilitação
ocorre antes da abertura da licitação, da mesma forma ocorre na modalidade tomada de
preços em decorrência do prévio cadastramento.
Não comparecendo o mínimo de três licitantes, segue-se o processo e
este deve ser justificado (desinteresse ou limitações de mercado), caso contrário o
convite será repetido. Por outro lado, havendo mais de três interessados, quando se
tratar de novo convite com o mesmo ou semelhante objeto, a Administração deverá
convidar mais um interessado.4
O prazo é de no mínimo 5 dias úteis contados do recebimento da cartaconvite e entrega das propostas.
3.4 Concurso
Previsto no art. 22, §4º da Lei de Licitações, onde quaisquer interessados
podem participar para a escolha de trabalho técnico, científico ou artístico (caráter
intelectual). Nesta modalidade ocorre a publicação de edital na imprensa oficial e não
deve ser confundido com concurso público, pois o selecionado não será efetivado em
cargo público, mas sim, executará o serviço mediante atribuição de prêmio ou
remuneração. A escolha do vencedor é determinada por comissão específica,
conhecedora da matéria, sempre observados os requisitos do ato convocatório.
O prazo contado a partir da publicação do edital até a realização do
evento corresponde a 45 dias corridos.
3.5 Leilão
Modalidade destinada para a venda de bens móveis, produtos legalmente
apreendidos ou penhorados, e alienação de bens imóveis de acordo com o art. 19 da Lei
3
Lei 8.666/93, art. 22, § 3o “Convite é a modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao
seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade
administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do instrumento convocatório e o estenderá aos
demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedência de
até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das propostas”.
4
Lei 8.666/93, art. 22, § 6º “Na hipótese do § 3o deste artigo, existindo na praça mais de 3 (três) possíveis
interessados, a cada novo convite, realizado para objeto idêntico ou assemelhado, é obrigatório o convite
a, no mínimo, mais um interessado, enquanto existirem cadastrados não convidados nas últimas
licitações”.
6
8.666/935 (imóveis obtidos em procedimentos judiciais ou de dação em pagamento),
realizado por servidor designado ou leiloeiro oficial.
Não é necessário o cadastramento prévio do interessado, este acompanha
a publicação de edital, contendo o valor da avaliação do bem, tendo como critério de
seleção o maior lance, devendo ser igual ou superior ao valor estimado.
Segundo Hely Lopes Meirelles, existem dois tipos de leilão:
“[...] o comum, privativo de leiloeiro oficial, e o administrativo
propriamente dito. O leilão comum é regido pela legislação
federal pertinente, mas as condições de sua realização poderão
ser estabelecidas pela Administração interessada; o leilão
administrativo é o instituto para a venda de mercadorias
apreendidas como contrabando, ou abandonadas nas alfândegas,
nos armazéns ferroviários ou nas repartições públicas em geral,
observadas as normas regulamentares da Administração
interessada”. (Direito Administrativo Brasileiro. ob cit., p. 281).
O prazo desde a publicação do edital até a data de sua ocorrência é de 15
dias corridos.
3.6 Pregão
Modalidade instituída pela Lei 10.520/02, exclusivamente para aquisição
de bens e serviços comuns, definidos em edital, aplicado a qualquer valor estimado de
contratação, através de apresentação de propostas e lances, que podem ser de forma
verbal em sessão pública ou até mesmo de forma eletrônica. Sua finalidade é a busca
pelo menor preço e menor tempo na realização do procedimento licitatório.
Conforme o art. 2, §1º da Lei 10.520/02, é possível utilização do recurso
de tecnologia de informação para a realização do pregão, explica Fernanda Marinela:
“O pregão na forma eletrônica como modalidade de licitação do
tipo menor preço realiza-se quando a disputa pelo fornecimento
de bens ou serviços comuns for feita à distância, em sessão
pública, por meio de sistema que promova a comunicação pela
internet”. (Direito Administrativo. 5ª Ed. Niterói: Impetus,
2011. p.377)
O prazo de intervalo mínimo da publicação do edital até a entrega das
propostas é de 8 dias úteis.
4 FASES DA LICITAÇÃO
5
Lei 8.666/93, art. 19 “Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de
procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade
competente, observadas as seguintes regras: I - avaliação dos bens alienáveis; II - comprovação da
necessidade ou utilidade da alienação; III - adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de
concorrência ou leilão”.
7
As fases da licitação são duas, denominadas: interna e externa. A fase
interna inicia-se com a abertura do processo administrativo, antes mesmo de convocar
os interessados, determina-se o objeto, indica-se o recurso próprio para eventuais
despesas e determina-se a modalidade da licitação. Já a fase externa inicia-se com a
audiência pública, sendo decidida a modalidade concorrência, toda vez que o valor
estimado para uma licitação ou para um conjunto de licitações simultâneas ou
sucessivas for superior a cem vezes limite previsto para a concorrência de obras e
serviços de engenharia6, seguido da publicação do edital ou envio de cartas-convite aos
interessados, recebimento das propostas, habilitação, julgamento, adjudicação e
homologação.
4.1 Publicação do Instrumento convocatório: Edital ou Carta-Convite
Carta-convite é uma forma simplificada de edital utilizada apenas na
modalidade convite. É remetida aos convidados e fixada na repartição pública.
Edital é o ato pelo qual são convocados os interessados e fixadas as
condições de sua realização, para as modalidades de concorrência, de tomada de preços,
de concurso e de leilão através de publicação no diário oficial e jornal de grande
circulação. Deve esclarecer pontos fundamentais como, modalidade, objeto, preços,
prazos, normas de execução, data, hora e local para apresentação de documentação e
sessão pública para abertura dos envelopes, critério de julgamento dentre outros
dispostos no art. 40 e incisos da Lei 8.666/93.
Publicado o instrumento convocatório e verificado alguma
irregularidade, este pode ser impugnado por qualquer licitante ou cidadão comum, e
será julgado por uma comissão competente. A impugnação não tem natureza de recurso
nem efeito suspensivo, sendo assim nada impede que o licitante participe do
procedimento, mesmo que ainda não tenha ocorrido o julgamento antes da abertura dos
envelopes.
4.2 Habilitação
Nesta fase do procedimento licitatório é verificada a documentação
determinada e as propostas dos interessados, caracterizando a abertura dos envelopes,
realizada em sessão pública. No ato da apresentação, os envelopes devem estar lacrados
e rubricados, e a Administração Pública não poderá fazer outras exigências além das
que constarem no edital (princípio da vinculação ao instrumento convocatório).
Corresponde à licitante legalmente habilitado aquele que cumpriu com as
exigências mínimas previstas no art. 27 da Lei de Licitações, sendo estas: habilitação
jurídica, qualificação técnica e econômico-finaceira, regularidade fiscal e cumprimento
do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição Federal7. Os documentos
6
Lei 8.666/93, art. 23, inc. I, alínea c “concorrência: acima de R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos
mil reais”.
7
Constituição Federal/88, art. 7º, inciso XXXIII “proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a
menores de dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na condição de aprendiz, a
partir de quatorze anos;”
8
podem ser apresentados em original ou cópia autenticada em cartório, e em caso de o
candidato possuir certificado de registro cadastral, será dispensado à documentação.
Se o candidato for habilitado, este não poderá desistir da proposta, salvo
motivo justificado e aceito pela comissão.
Há que se atentar para o fato de ser considerado algum licitante
inabilitado; é possível a interposição de recurso, garantindo o direito ao contraditório e a
ampla defesa. Se todos forem inabilitados a comissão pode abrir prazo de 8 dias úteis
para apresentação de novos documentos, exceto para a modalidade convite, onde o
prazo é reduzido para 3 dias úteis.
4.3 Julgamento e classificação das propostas
A Administração analisa cada proposta, as quais são ordenadas por
ordem de preferência. Verificam-se aspectos importantes como: menor preço, melhor
técnica, melhor técnica e preço ou maior lance ou oferta; critérios previamente
determinados no edital. Ainda nesta fase pode ocorrer a desclassificação de
proponentes, caso a proposta apresentada não esteja de acordo com o ato convocatório,
por exemplo, quando os preços forem inviáveis ou até mesmo compromissos de prazos
impraticáveis. Para este ato cabe recurso com efeito suspensivo.
O julgamento das propostas possivelmente resulta na escolha do
vencedor, motivado ao direito da adjudicação e celebração de contrato com a
Administração e havendo empate de propostas, observa-se a preferência,
sucessivamente aos bens e serviços8.
4.4 Homologação
Este procedimento confirma a regularidade do desenvolvimento do
procedimento anterior por autoridade competente, superior ao da comissão de licitação.
Na fase de homologação, caso seja apurado alguma irregularidade no procedimento será
este revogado, desde que justificado, anulado ou deliberado o seu saneamento.
No mesmo sentido afirma Maria Sylvia Zanela Di Pietro:
“A homologação equivale à aprovação do procedimento; ela é
precedida do exame de atos que o integraram pela autoridade
competente (indicada nas leis de cada unidade da federação), a
qual, se verificar algum vício de ilegalidade, anulará o
procedimento ou determinará seu saneamento, se cabível.”
(Direito Administrativo. ob cit., p.370)
Para os casos de revogação ou anulação cabe recurso, no prazo de cinco
dias úteis com efeito suspensivo.
4.5 Adjudicação
8
Lei 8.666/93, art. 3º, § 2º e incisos “Em igualdade de condições, como critério de desempate, será
assegurada preferência, sucessivamente, aos bens e serviços: II - produzidos no País; III - produzidos ou
prestados por empresas brasileiras; IV - produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa
e no desenvolvimento de tecnologia no País.”
9
Corresponde ao ato final do processo licitatório, o qual confere ao
vencedor sua efetiva contratação, resguardando-o desta prerrogativa, impede a
Administração de contratar terceiro para o mesmo objeto licitado. Ademais, visando
garantia à Administração, o adjudicatário será penalizado como previsto no edital se não
assinar o contrato no prazo e condições estabelecidas.
Havendo renúncia por parte do convocado na celebração do contrato, a
Administração poderá convocar os licitantes remanescentes, na ordem de classificação a
fazê-lo, nas mesmas condições do vencedor desistente. Porém não ficam obrigados a
aceitarem as condições, nem a assinar o contrato, logo, não serão penalizados.
CONCLUSÃO
Diante exposto, conclui-se que licitação trata-se de um rigoroso
procedimento que se desenvolve a partir da idéia de competição. Torna-se claro a
importância dos princípios jurídicos no instituto das licitações, por estar diretamente
relacionado com a Administração Pública, ou seja, com o dinheiro público.
Bem resolvida é a divisão do processo licitatório em modalidades e suas
fases, que possibilita uma análise minuciosa para cada necessidade prevista pelo
administrador em prol do interesse público. De acordo com a Constituição Federal, a
obrigatoriedade de licitar busca a demonstração de eficiência, transparência e
moralidade nos negócios administrativos evitando que membros da administração, no
seu círculo de amizades pessoais ou familiares, se beneficiem de alguma forma, mesmo
que seja em favor do Poder Público.
Finalizando o entendimento, cabe ao administrador empregar todos estes
fundamentos para ao fim chegar ao seu objetivo, qual seja, a seleção da melhor
contratação e a permissão de que particulares interessados participem do processo de
licitação.
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