Unidade Auditada: COORD.GERAL DE CONTROLE DA DIVIDA PUBLICA
Exercício: 2014
Processo:
Município: Brasília - DF
Relatório nº: 201502856
UCI Executora: SFC/DE/DEFAZII - Coordenação-Geral de Auditoria da Área
Fazendária II
Análise Gerencial
Senhor Coordenador-Geral,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço (OS) nº
201502856, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre o tema Dívida Pública
Federal – Função Formação de Mercado, quanto aos aspectos sob a responsabilidade da
Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Os trabalhos foram realizados no período de 24/11/2014 a 22/07/2015, por meio
de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao longo do período sob exame,
em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço Público Federal.
Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.
Este Relatório de Auditoria encontra-se dividido na presente Análise Gerencial,
que contém a síntese dos exames efetuados, e nos Achados de Auditoria, que contemplam o
detalhamento das análises realizadas.
Introdução
A Secretaria do Tesouro Nacional é órgão específico singular do Ministério da
Fazenda e órgão central dos Sistemas de Administração Financeira Federal e de
Contabilidade Federal, subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda, e tem como missão
defender o cidadão-contribuinte, de hoje e de amanhã, por meio da busca permanente do
equilíbrio dinâmico entre receitas e despesas e da transparência do gasto público.
A presente auditoria tem como objetivo avaliar a gestão da STN quanto à Dívida
Pública Federal - Função Formação de Mercado.
Cumpre ressaltar que a Função objeto de exame desta auditoria está inserida nas
atribuições da Coordenação-Geral de Operações da Dívida Pública (Codip). À Codip,
segundo o Regimento Interno, compete propor, avaliar e implementar medidas para
desenvolvimento do mercado secundário doméstico de títulos públicos, onde couber;
desenvolver, analisar e propor novos instrumentos financeiros, novos procedimentos e
melhorias às operações para a administração da Dívida Pública Federal; sugerir e avaliar
propostas de normas reguladoras e disciplinadoras relacionadas à administração da Dívida
Pública Federal e acompanhar o desenvolvimento da estrutura jurídica e institucional do
mercado financeiro; e prestar apoio técnico, no âmbito de suas atribuições, às definições,
reavaliações e aprovações de estratégia da Dívida Pública Federal.
A presente auditoria tem como objeto o macroprocesso finalístico Gestão de
Obrigações executado pela Subsecretaria da Dívida Pública (Sudip). A seleção se deu a
partir da avaliação de risco baseada nos critérios de materialidade, relevância e criticidade.
No que se refere à materialidade, importa destacar que o macroprocesso de
Gestão de Obrigações é responsável por gerir a Dívida Pública Federal (DPF) cujo
montante, em 31/12/2014, foi de R$ 2.295,90 bilhões para a DPF em poder do público.
Para o ano de 2015, estima-se que a necessidade líquida de financiamento da
DPF envolva o montante de R$ 487,7 bilhões, conforme dados a seguir:
Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional
Fonte: Plano Anual de Financiamento (PAF) de 2015.
A relevância do macroprocesso reside na necessidade da emissão de títulos e dos
contratos de dívida como meio de captação de recurso para o financiamento de políticas
públicas e execução das políticas fiscal e monetária.
A Formação de Mercado apresenta relevância em função da importância
atribuída à existência de um mercado de títulos bem estruturado, regulado, líquido,
transparente e com credibilidade para a continuidade das operações de financiamento do
Governo ao menor custo possível.
A criticidade decorre do fato de que, em trabalhos anteriores, verificou-se que o
mercado de títulos públicos apresenta certa peculiaridade: o título público federal, ativo
financeiro de menor risco, não é o “ativo-referência” para os demais ativos financeiros. Para
o cálculo da taxa de juros embutido nos títulos públicos utiliza-se como referência os
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Contratos Futuros de Depósito Interfinanceiro (DI Futuro) de um dia e sobre este valor é
adicionado um prêmio a ser pago.
O risco identificado na presente auditoria é financeiro, decorrente da ausência de
operações de captação de recurso ao menor custo possível em virtude da estrutura do
mercado de títulos públicos brasileiro, ou seja, falhas de mercado ou um mercado incipiente
de títulos públicos federais podem acarretar operações de captação – que são necessárias
para atender a necessidade de financiamento do setor público – com custo maior do que o
possível.
Considerando-se o objetivo da presente auditoria, adotou-se como referência de
boas práticas internacionais o documento elaborado pelo Banco Mundial e Fundo Monetário
Internacional (FMI), denominado As diretrizes revisadas para a gestão da dívida pública,
de
abril
de
2014,
disponível
em
http://treasury.worldbank.org/bdm/htm/guidelines_publicdebt.html, sendo que o escopo
circunscreveu-se à análise da Função Formação de Mercado quanto aos seguintes aspectos:
 avaliação do marco regulatório quanto aos aspectos legais de endividamento
público atinentes à atribuição de responsabilidades e competências, conceitos,
limites, punições e transparência, a partir dos principais instrumentos legais
relacionados ao assunto como: Constituição Federal de 1988, Lei n° 4.320, de 17
de março de 1964, Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000 (LRF) e Lei
n° 10.179, de 06 de fevereiro de 2001;
 avaliação da transparência/assimetria de informação por meio de análise dos
relatórios e informações divulgadas ao público e da atuação da área de
relacionamento com investidores, principalmente por meio do Plano Anual de
Financiamento (PAF), Relatório Anual da Dívida (RAD) e Relatório Mensal da
Dívida (RMD), relativos aos exercícios de 2013 e 2014; e
 avaliação da infraestrutura de mercado por meio de análise da liquidez do
mercado secundário, no período de 2000 a 2014, a partir do indicador turnover
sugerido pelo FMI.
Questões:
A partir do escopo selecionado, busca-se responder às seguintes questões:
1. O marco regulatório é adequado para assegurar o direito dos credores, o
desenvolvimento do mercado e estimular boas práticas segundo as melhores práticas
internacionais?
2. A informação oferecida ao investidor ajuda a reduzir a assimetria de informação e
demonstra a existência de uma gestão clara e transparente, de acordo com as melhores
práticas internacionais?
3. A infraestrutura de mercado é adequada para assegurar a liquidez do mercado, garantir o
direito dos credores e minimizar riscos segundo as melhores práticas internacionais?
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Conclusão
Diante dos resultados da ação de controle realizada por esta CGU, conclui-se
que a Secretaria, em geral, apresenta ações de gestão adequadas no exercício de suas
atribuições e está alinhada às diretrizes de boas práticas internacionais. Por outro lado, há
oportunidade de melhorias no marco regulatório e na transparência das informações, por
meio da ampliação de instrumentos gerenciais para potencializar a evolução da gestão da
DPF na Função Formação de Mercado.
Em relação à liquidez do mercado secundário de títulos públicos, os resultados
da presente auditoria demonstram que as medidas adotadas pela STN não aumentaram a
liquidez entre os anos de 2000 e 2014, considerando o indicador turnover. O turnover é
calculado pela razão entre o volume negociado no mercado secundário e o volume total em
circulação (estoque) de títulos públicos, também chamado taxa de rotatividade.
Além disso, a Equipe de Auditoria verificou a necessidade de criação de
instrumentos de monitoramento para acompanhar a evolução do sistema eletrônico de
negociação de títulos públicos no mercado secundário, bem como da liquidez do mercado.
Esse mecanismo possibilita avaliar se as ações realizadas estão atingindo os objetivos e,
consequentemente, permite os ajustes necessários, visando alcançar os resultados de médio e
longo prazo de redução dos custos e dos riscos envolvidos no gerenciamento da dívida.
Nesse sentido, esta CGU emitiu as seguintes recomendações objetivando
contribuir para o desenvolvimento da Função Formação de Mercado:
 elaborar normativos que institucionalizem os documentos relacionados ao
gerenciamento da Dívida Pública Federal (Plano Anual de Financiamento,
Relatório Mensal da Dívida, Relatório Anual da Dívida, Cronograma de Leilões,
dentre outros existentes), devendo conter no mínimo os objetivos, as
informações e os detalhamentos de cada publicação;
 detalhar em relatório estruturado (ou inserir em algum relatório já existente) as
fontes orçamentárias primárias e financeiras previstas e, posteriormente, aquelas
efetivamente utilizadas para o pagamento da Dívida Pública Federal;
 explicitar e motivar a não consideração dos títulos públicos em carteira do
Banco Central do Brasil no quadro que apresenta a Necessidade de
Financiamento do Tesouro Nacional, divulgado no Plano Anual de
Financiamento e no Relatório Anual da Dívida;
 divulgar no Plano Anual de Financiamento todos os passivos contingentes com
perspectiva de serem pagos no exercício por meio de emissão direta de títulos
públicos, bem como explicitar e motivar a não consideração desses valores na
Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional;
 implementar mecanismo de monitoramento da utilização do sistema eletrônico
no mercado secundário ao longo do tempo, com divulgação e avaliação
periódica dos resultados das estratégias adotadas em relatório estruturado (ou
inserir em algum relatório já existente); e
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 criar instrumentos de monitoramento da liquidez do mercado secundário de
títulos públicos ao longo do tempo, com divulgação e avaliação periódica dos
resultados das estratégias adotadas em relatório estruturado (ou inserir em algum
relatório já existente).
Diante do exposto, resta também motivada a necessidade de elaboração de plano
de providências específico e dirigido a orientar o desenvolvimento e a implementação das
recomendações.
Brasília-DF, 29 de julho de 2015.
Relatório supervisionado e aprovado por:
____________________________________________
Coordenador-Geral de Auditoria da Área Fazendária II
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Achados de Auditoria – Ordem de Serviço nº 201502856
1 GESTÃO OPERACIONAL
1.1 Avaliação dos Resultados da Gestão
1.1.1 Efetividade dos Resultados da Gestão
1.1.1.1 INFORMAÇÃO
Governança da Dívida Pública Federal
A Secretaria do Tesouro Nacional é órgão específico singular do Ministério da
Fazenda e órgão central dos Sistemas de Administração Financeira Federal e de
Contabilidade Federal, subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda. Trata-se da Unidade
responsável pela administração da Dívida Pública Federal (DPF)1, por meio de delegação de
competência do Ministério da Fazenda.
A consolidação da legislação é fundamental para o estabelecimento das
responsabilidades no processo de contrair e emitir instrumentos de dívida, investir e realizar
transações em nome do Governo. A STN participa ativamente na definição de objetivos,
responsabilidades e regras para as instituições envolvidas na administração da dívida
pública.
Considerando o endividamento público, no que se refere à definição de
responsabilidades e competências, os diversos atores participantes do processo exercem
papéis delimitados pela legislação, conforme descrito na Tabela 1.
Tabela 1 – Responsabilidades e competências dos atores delimitadas pela legislação
RESPONSÁVEL
União:
Compete privativamente à União legislar e instituir impostos sobre
títulos
Congresso Nacional:
Cabe ao Congresso Nacional, dispor sobre plano plurianual, diretrizes
orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública,
emissões de curso forçado e montante da dívida mobiliária federal
Senado Federal:
Compete ao Senado Federal autorizar operações externas de natureza
financeira de interesse de todas as instâncias de governo; fixar limites
globais para o montante da dívida consolidada da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios; dispor sobre limites globais e
condições para as operações de crédito externo e interno da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, de suas autarquias e
demais entidades controladas pelo Poder Público federal
Ministério da Fazenda:
Fica o Poder Executivo autorizado a emitir títulos da dívida pública sob
a responsabilidade do Tesouro
É competência do Ministério da Fazenda a administração das dívidas
públicas interna e externa da União
NORMA
Constituição Federal de 1988
Art. 22, inc. VI e Art. 153, inc. V
Constituição Federal de 1988
Art. 48, inc. II e XIV
Constituição Federal de 1988
Art. 52, inc. V, VI e VII
Lei n° 10.179/2001 - Art. 1º
Lei n° 10.683/2003 - Art. 27,
inciso XII, d
1
Segundo a STN, é a dívida contraída pelo Tesouro Nacional para financiar o déficit orçamentário do Governo Federal, nele incluído o
refinanciamento da própria dívida, bem como para realizar operações com finalidades específicas definidas em lei. O endividamento
ocorre pela emissão de títulos (dívida mobiliária) ou pela assinatura de contratos (dívida contratual).
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RESPONSÁVEL
Secretaria do Tesouro Nacional:
Fica delegada ao Secretário do Tesouro Nacional competência para
autorizar a emissão, resgate antecipado e substituição dos títulos da
dívida pública
Tem por finalidade administrar as dívidas públicas mobiliária e
contratual, interna e externa, de responsabilidade direta ou indireta do
Tesouro Nacional; e verificar o cumprimento dos limites e condições
relativos à realização de operações de crédito dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios
Banco Central do Brasil:
Prestar serviços à STN na administração da dívida mobiliária,
conduzindo, inclusive, os leilões de título públicos federais registrados
no Sistema de Líquidação e Custódia de Títulos (Selic);
Decidir sobre providências ou medidas que devam ser adotadas para
assegurar o funcionamento regular dos mercados de títulos públicos
federais e de câmbio;
Realizar estudos e elaborar normas aplicáveis ao desenvolvimento dos
mercados aberto e de títulos públicos federais e à administração de
sistemas de liquidação e de custódia de títulos;
Sugerir à STN parâmetros com vistas à fixação dos volumes e
característicos dos títulos públicos federais a serem colocados por meio
de ofertas públicas
Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria.
NORMA
Portaria do MF n° 183/2003
Portaria do MF n° 244/2012
Portaria BACEN
n° 29.971/2005 e alterações
Dentre os atores apresentados na Tabela 1, destacam-se as competências
definidas pela legislação para o Ministério da Fazenda (MF) e a STN, as quais estão
diretamente relacionadas ao macroprocesso de Gestão de Obrigações executado pela
Subsecretaria da Dívida Pública (Sudip). Observa-se que a STN detém papel fundamental na
gestão da Dívida Pública Federal, tanto interna quanto externa.
Considerando os aspectos legais de endividamento público, a legislação é
extensa, citando os principais instrumentos legais descritos a seguir:
 Constituição Federal do Brasil de 1988, que estabelece as diretrizes gerais para a
dívida pública;
 Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964, que apresenta normas gerais de direito
financeiro;
 Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) que define normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal e limites para a DPF;
 Lei nº 10.179, de 6 de fevereiro de 2001, que dispõe sobre os títulos da dívida
pública de responsabilidade do Tesouro Nacional;
 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que estabelece anualmente as metas e
prioridades para o exercício financeiro subsequente e orienta a elaboração do
orçamento; e
 Lei Orçamentária Anual (LOA), que contém a discriminação da receita e da
despesa pública.
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A Constituição Federal de 1988, no Art. 24, incisos I e II, e §1°, delegou à
União a competência para estabelecer normas gerais sobre direito financeiro e orçamento.
Essas normas gerais estão contidas, basicamente, na Lei n° 4.320/64 e na LRF.
A Lei n° 4.320/64 estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e
o controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do Distrito
Federal. Ela é regulada pelo Decreto n° 93.872, de 23 de dezembro de 1986, o qual dispõe
sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro Nacional, atualiza e consolida a
legislação pertinente e dá outras providências.
A LDO e a LOA são leis ordinárias de acordo com a Constituição Federal, sendo
competência da LDO dispor, entre outros, sobre metas e prioridades da Administração
Pública Federal, bem como sobre a elaboração da LOA.
A interação entre LDO e LOA é fundamental para que o sistema alocativo
funcione integrado com as metas fiscais e com a gestão da dívida pública. A LRF incorporou
novas atribuições à LDO, em especial disposições relativas ao planejamento e à
transparência fiscal, inclusive apresenta um capítulo com disposições relativas à DPF.
Além disso, considerando que os aspectos legais de endividamento público
apresentam conceitos, limites, punições e transparência, faz-se necessária uma exposição
sobre os principais instrumentos legais relacionados ao assunto.
Conceitos
A dívida pública possui diversas formas de conceituação, apresentando uma
profusão de critérios para a sua definição que obrigam os stakeholders a conhecer os
critérios que as distinguem. Seguem os principais conceitos relacionados à dívida pública
nas Tabelas 2 e 3.
Tabela 2 – Conceitos da dívida pública na legislação
CONCEITO
Dívida Pública:
Abrange a dívida flutuante e a dívida fundada ou consolidada.
Dívida Flutuante composta por:
Restos a pagar, excluídos os serviços da dívida;
Os serviços da dívida a pagar;
Os depósitos;
Os débitos de tesouraria.
Dívida Fundada ou consolidada:
Montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações
financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de
leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de
operações de crédito, para amortização em prazo superior a
doze meses
Dívida Mobiliária:
Dívida pública representada por títulos emitidos pela União,
inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e
Municípios
Refinanciamento da Dívida Mobiliária:
Emissão de títulos para pagamento do principal acrescido da
atualização monetária
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NORMA
Decreto Federal n° 93.872/86 - Art. 115
Lei Federal n° 4.320/64 - Art. 92
Decreto Federal n° 93.872/86 - Art. 115, §1°
Lei Complementar n° 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
Art. 29, inc. I
LRF - Art. 29, inc. II
LRF - Art. 29, inc. V
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CONCEITO
Títulos Públicos Federais:
Definição das características dos títulos emitidos pelo
Governo Federal
Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria.
NORMA
Lei Federal n° 10.179/2001
Decreto n° 3.859/2001
Os demais conceitos de dívida aplicados no Brasil encontram-se definidos em
manuais e relatórios utilizados por instituições governamentais. Tais conceitos estão
alinhados com as estatísticas publicadas por organismos internacionais, tais como o Fundo
Monetário Internacional (FMI), embora existam ajustes particulares no caso brasileiro. Os
principais conceitos nos relatórios e manuais estão descritos na Tabela 3.
Tabela 3 – Conceitos da dívida pública nos relatórios e manuais
CONCEITO
Dívida Líquida do Setor Público:
Total das obrigações do setor público não financeiro, deduzido
dos seus ativos financeiros junto aos agentes privados não
financeiros e aos agentes financeiros, públicos e privados.
Dívida Bruta do Governo Geral:
Abrange o total das dívidas de responsabilidade do Governo
Federal, dos governos estaduais e dos governos municipais com
o setor privado e o setor público financeiro e o resto do mundo
Dívida Líquida do Governo Geral:
Corresponde ao endividamento líquido (considerando ativos e
passivos) do Governo Federal (inclusive previdência social), dos
governos estaduais e dos governos municipais com o setor
privado não financeiro e o sistema financeiro, público (inclusive
Banco Central) e privado, e o resto do mundo
Dívida Pública Federal:
Corresponde à soma das dívidas interna e externa de
responsabilidade do Governo Federal. A dívida interna é
conhecida por Dívida Pública Mobiliária Federal interna
(DPMFi) e a externa por Dívida Pública Federal externa (DPFe)
Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria.
RELATÓRIO/MANUAL
Estatísticas do Banco Central do Brasil
(BCB) e Relatórios do Tesouro
Nacional (TN)
Estatísticas do BCB e Relatórios do TN
Estatísticas do BCB e Relatórios do TN
Estatísticas do BCB e Relatórios do TN
Limites
No que se refere aos limites para o endividamento público, apresentamos os
principais instrumentos legais que disciplinam o assunto na Tabela 4.
Tabela 4 – Principais limites do endividamento público
LIMITE
A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não
poderá superar a variação do índice de preços previsto na lei de diretrizes
orçamentárias, ou em legislação específica
O refinanciamento do principal da dívida mobiliária não excederá, ao término
de cada exercício financeiro, o montante do final do exercício anterior, somado
ao das operações de crédito autorizadas no orçamento para este efeito e
efetivamente realizadas, acrescido de atualização monetária
O Banco Central do Brasil só poderá comprar diretamente títulos emitidos pela
União para refinanciar a dívida mobiliária federal que estiver vencendo na sua
carteira, realizada à taxa média e condições alcançadas no dia, em leilão público
É vedado ao Tesouro Nacional adquirir títulos da dívida pública federal
existentes na carteira do Banco Central do Brasil, ainda que com cláusula de
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NORMA
LRF - Art. 5º, § 3º
LRF - Art. 29, § 4º
LRF - Art. 39, § 2º e 3º
LRF - Art. 39, § 4º
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LIMITE
reversão, salvo para reduzir a dívida mobiliária
Enquanto perdurar o excesso do limite da dívida consolidada, o ente: estará
proibido de realizar operação de crédito; promoverá limitação de empenho; e
ficará impedido de receber transferências voluntárias
Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria.
NORMA
LRF - Art. 31
Punições
Em relação a punições, há previsão legal tipificando diversas condutas ilegais
dos agentes públicos. A equipe de auditoria apontou as principais punições previstas na
legislação na Tabela 5.
Tabela 5 – Principais punições previstas na legislação
PUNIÇÃO
Reclusão de 1 a 2 anos para quem ordenar, autorizar ou realizar operação
de crédito, interno ou externo, sem prévia autorização legislativa ou
quando o montante da dívida consolidada ultrapassa o limite autorizado
por lei
Reclusão de 1 a 4 anos para quem ordenar, autorizar ou promover a
oferta pública ou a colocação no mercado financeiro de títulos da dívida
pública sem que tenham sido criados por lei ou sem que estejam
registrados em sistema centralizado de liquidação e de custódia
Administradores do Poder Executivo Federal também estão sujeitos ao
Código de Ética Pública, que prevê a punição por meio de advertência ou
até mesmo demissão. Adicionalmente, administradores investidos em
cargos como ministros ou secretários sujeitam-se também aos
dispositivos específicos do Código de Conduta da Alta Administração
Federal, que prevê, conforme a gravidade da violação estipulada,
advertência e censura ética.
Restrições sobre a aquisição e alienação de participações acionárias,
títulos e outros produtos financeiros emitidos por empresas estatais
federais ou ainda títulos da dívida pública mobiliária federal
NORMA
Lei n° 10.028/2000
Art. 359-A
Lei n° 10.028/2000
Art. 359-H
Lei n° 8.027/1990
Código de Conduta da Alta
Administração Federal
Portaria STN n° 27/08 - Código
de ética e de padrões de conduta
profissional dos servidores da
STN
Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria.
Transparência
No que se refere à transparência, há a apresentação de determinados documentos
na gestão da dívida pública, conforme a Tabela 6. Registra-se que os quatro últimos
documentos não estão previstos no marco regulatório da dívida, sendo iniciativa da STN
elaborá-los e publicá-los em seu sítio na internet.
Tabela 6 – Documentos de transparência
DOCUMENTO
Ao final de cada quadrimestre será emitido, pelos titulares dos Poderes e
órgãos, Relatório de Gestão Fiscal que conterá dívidas consolidada e
mobiliária
A proposta orçamentária que o Poder Executivo encaminhará ao Poder
Legislativo nos prazos estabelecidos nas Constituições e nas Leis
Orgânicas dos Municípios conterá exposição circunstanciada da situação
econômico-financeira, documentada com demonstração da dívida
fundada e flutuante
Apresentações para investidores
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NORMA
LRF - Art. 54 e 55
Lei Federal n° 4.320/64
Art. 22, inc. I
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DOCUMENTO
Plano Anual de Financiamento (PAF) contendo objetivos, diretrizes e
metas na gestão da DPF
Relatório Anual da Dívida (RAD) contendo resultados na gestão da DPF
Relatório Mensal da Dívida (RMD) com emissões, resgates, estoque,
perfil de vencimentos e custo médio da DPF
Fonte: Elaborada pela equipe de auditoria.
NORMA
Sítio da STN
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Gestão da Dívida Pública Federal
A STN concebeu em sua estrutura organizacional Subsecretaria especificamente
incumbida do gerenciamento da DPF, intitulada Sudip. Encontra-se organizada
estruturalmente no Comitê de Gerenciamento da Dívida Pública e em três unidades gestoras
que são a Coordenação-Geral de Operações da Dívida Pública (Codip), a CoordenaçãoGeral de Planejamento Estratégico da Dívida Pública (Cogep) e a Coordenação-Geral de
Controle da Dívida Pública (Codiv).
Diante das informações prestadas pela STN por meio da SA n° 201502856/001,
o Comitê de Gerenciamento da Dívida é responsável pela avaliação do mercado e a
realização dos ajustes necessários nas estratégias de financiamento e de emissão de títulos
públicos, exercendo um caráter propositivo na administração da DPF.
O Comitê é composto pelo Secretário-Adjunto da Dívida Pública, como
presidente, e pelos Coordenadores-Gerais e Coordenadores, reunindo-se na última semana
de cada mês para discutir e propor a estratégia de gestão da dívida pública para o mês
seguinte, bem como quadrimestralmente para aprovar e revisar o Plano Anual de
Financiamento (PAF). Também reúne-se uma vez por ano para definir diretrizes de médio e
longo prazos para a DPF e propor a estratégia de financiamento para o ano fiscal seguinte.
O Tesouro Nacional promoveu a divisão de funções peculiares ao processo de
administração da dívida, especificando responsabilidades distintas para o Comitê e para cada
uma das três Coordenações-Gerais integrantes da Subsecretaria.
As boas práticas internacionais de Debt Management Office (DMODepartamento de Administração da Dívida)2, adotadas na gestão de passivos de
responsabilidade governamental, contemplam a divisão de funções para o gerenciamento da
DPF. Na STN, em linhas gerais, a Codiv é responsável pelo back office (tesouraria, registro
e controle da DPF), a Cogep pelo middle office (desenvolvimento e acompanhamento das
estratégias de financiamento de médio e longo prazos) e a Codip pelo front office (estratégia
de curto prazo da dívida com operações financeiras).
Nos termos expostos, as responsabilidades conferidas pela STN ao Comitê de
Gerenciamento da Dívida Pública e às Coordenações-Gerais da Sudip podem ser
representadas, consideradas suas competências essenciais, na forma de sete funções, as quais
são preponderantemente adotadas por diversos DMOs, materializando o seguinte cenário:
2
Estrutura utilizada por diversos países para centralizar e aprimorar a administração da dívida pública, preconizando a separação das
atribuições por funções, usualmente back, middle e front office.
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(i)
Função de controle, coordenação e monitoramento: constitui função
administrativa tanto do nível de comando mais alto como também de todos
os níveis do DMO para assegurar que as leis, regras e regulamentos e as
orientações sejam aplicadas e seguidas. No âmbito da STN, é
desempenhada tanto pelo Comitê como também por todas as unidades da
Sudip;
(ii)
Função de registro: inerente ao back office, constitui função de coleta,
armazenamento, processamento, validação e divulgação dos dados sobre a
dívida. Na STN, em linhas gerais, é exercida pela Codiv;
(iii) Função de tesouraria: também relativa ao back office, constitui função de
efetuar os pagamentos devidos, verificar o valor devido aos credores,
efetuar a programação financeira dos pagamentos devidos no exercício e
verificar a existência dos recursos monetários em moeda nacional e
estrangeira necessários. Esta função fica, em geral, a cargo da Codiv na
STN;
(iv) Função de análise econômico-financeira: típica de middle office, esta
função envolve projeção do fluxo de caixa, análise do portfólio, análise da
sustentabilidade da dívida; provê análise para o nível mais alto de
comando avaliar a estratégia macroeconômica global da dívida; analisa o
estoque da dívida interna e externa, sua tendência, composição por credor,
moeda, tipos de remuneração; elabora indicadores da dívida sobre
exportação, Produto Interno Bruto (PIB) etc a serem publicados
regularmente. No âmbito da STN, é desempenhada, em linhas gerais, pela
Cogep;
(v)
Função de análise de risco: também inerente ao middle office, esta função
atua com ações preventivas para minimizar o risco do passivo contingente
sobre a estabilidade fiscal. A análise de risco inclui garantias, empréstimos
a agentes externos e domésticos, análise de spread para os empréstimos,
bem como podem envolver passivos contingentes (fundos de pensão,
desastres naturais, ações judiciais com o governo etc). Na STN, é exercida,
em geral, pela Cogep;
(vi) Função de negociação de títulos: cabível ao front office, esta função
envolve análise de prospectos de captação e seu impacto no portfolio da
dívida em termos de sua adequação com a estratégia aprovada. Além
disso, abarca a capacidade de negociar com credores externos e de colocar
títulos ou tomar empréstimos no montante e forma desejada no mercado
financeiro externo. Em geral, é desempenhada pela Codip na STN;
(vii) Função de formação de mercado: também relativa ao front office, esta
função envolve implementar regulação no mercado mobiliário, criar
infraestrutura de mercado, fortalecendo a demanda por títulos públicos e
desenvolvendo o provimento de títulos. Por um lado, a função visa
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12
fornecer transparência e previsibilidade ao mercado doméstico; por outro,
provê instrumentos financeiros que se tornam referência para o setor
doméstico de capital. No âmbito da STN, é desempenhada, em linhas
gerais, pela Codip.
Considerando que a Função Formação de Mercado, objeto central dessa
auditoria, está inserida nas atribuições da Coordenação-Geral de Operações da Dívida
Pública (Codip), cumpre ressaltar, dentre outras, as seguintes competências regimentais da
Coordenação:
 elaborar e propor a estratégia de curto prazo de financiamento da Dívida Pública
Federal;
 avaliar a execução financeira de curto prazo de financiamento da Dívida Pública
Federal;
 participar da elaboração da estratégia de médio e longo prazos de financiamento
da Dívida Pública Federal, bem como de planos de contingência;
 propor, avaliar e implementar medidas para desenvolvimento do mercado
secundário doméstico de títulos públicos, onde couber;
 desenvolver, analisar e propor novos instrumentos financeiros, novos
procedimentos e melhorias às operações para a administração da Dívida Pública
Federal;
 sugerir e avaliar propostas de normas reguladoras e disciplinadoras relacionadas
à administração da Dívida Pública Federal e acompanhar o desenvolvimento da
estrutura jurídica e institucional do mercado financeiro;
 aprovar e divulgar, periodicamente, análises e relatórios acerca das operações,
emissões e resgates realizados, e subsidiar a elaboração de outros documentos
institucionais sobre a gestão da Dívida Pública Federal; e
 elaborar e divulgar, periodicamente, análises e relatórios acerca das operações,
emissões e resgates realizados e subsidiar a elaboração de outros documentos
institucionais sobre a gestão da Dívida Pública Federal.
Marco regulatório, transparência e liquidez do mercado secundário
A divulgação das diretrizes e estratégias no gerenciamento da DPF é
fundamental para dar credibilidade às ações de Governo e reduzir a assimetria de
informações, possibilitando a redução de custos e risco da dívida ao longo do tempo.
A análise do marco regulatório no gerenciamento da DPF objetiva avaliar a
existência de um ambiente favorável para a negociação dos títulos públicos federais. A
análise da transparência tem como propósito avaliar a existência de informações claras e
suficientes para o investidor, objetivando fornecer previsibilidade ao mercado e ajudar a
reduzir a assimetria de informação.
Esses dois aspectos da Formação de Mercado constituem-se em fatores críticos
para o desempenho adequado dos títulos públicos federais, pois é fundamental que
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13
investidores percebam que existem regras bem definidas para minimizar o risco do seu
investimento.
Considerando a necessidade de financiamento líquido anual da DPF para o ano
de 2015 – aproximadamente R$ 487,7 bilhões, segundo o Plano Anual de Financiamento
(PAF) –, faz-se necessário, para garantir a manutenção do interesse de investidores na
aquisição de títulos públicos, a existência de um sistema legal que assegure transparência,
justiça, responsabilidade, punição às violações e estabilidade no curto, médio e longo prazos.
Um dos principais requisitos para a eficiência no gerenciamento da DPF é a
existência de um mercado secundário desenvolvido de títulos públicos. As negociações do
mercado secundário são responsáveis por formar referências de preços dos ativos, tendo
influência no custo de financiamento do governo.
Inclusive, o aumento da liquidez dos títulos públicos federais no mercado
secundário e a ampliação da base de investidores fazem parte das diretrizes da gestão da
DPF.
Um mercado secundário líquido significa que os títulos públicos podem ser
vendidos ou comprados sem provocar alterações significativas nos preços, com custos de
transação baixos.
A ampliação da base de investidores contribui para o aumento da liquidez do
mercado. Entretanto, existem algumas barreiras para que isso aconteça como, por exemplo,
altos custos para que os participantes entrem e saiam desse mercado, complexidade dos
normativos, falta de padronização dos produtos disponíveis, baixa competitividade e pouca
participação de investidores independentes.
Mercados com liquidez elevada e boa transparência apresentam baixa assimetria
de informação, spreads (diferença de preços) baixos entre os preços de compra e venda,
diminuindo os custos de entrada e saída dos investidores e os custos de financiamento do
Governo Federal, contribuindo para um gerenciamento mais eficiente da DPF.
O Fundo Monetário Internacional (FMI) publicou em 2002 o paper Measuring
Liquidity in Financial Market, disponível em http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/
wp02232.pdf, que fornece uma visão geral dos indicadores que podem ser usados para
acompanhar e analisar o desenvolvimento da liquidez do mercado financeiro.
Dentre os indicadores sugeridos pelo FMI, destaca-se o bid-ask spread,
calculado como a diferença entre o preço de oferta de compra e o preço de oferta de venda
de um título público. Esse indicador consegue capturar os custos de transação, sejam
explícitos ou implícitos.
Outro indicador apresentado pelo FMI é o turnover, calculado pela razão entre o
volume negociado no mercado secundário e o volume total em circulação (estoque). Esse
indicador representa o número de vezes em que o título público muda de mãos e também é
conhecido como taxa de rotatividade.
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14
1.1.1.2 INFORMAÇÃO
Diretrizes internacionais para a gestão da Dívida Pública Federal
Como referência de boas práticas internacionais, utilizou-se o documento
elaborado pelo Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional (FMI), denominado As
diretrizes revisadas para a gestão da dívida pública, de abril de 2014, disponível em
http://treasury.worldbank.org/bdm/htm/guidelines_publicdebt.html.
Esse
documento
apresenta uma série de diretrizes para a gestão da dívida pública, objetivando auxiliar os
gestores a melhorar suas práticas por meio do fortalecimento da arquitetura financeira
internacional; promoção de políticas e práticas que contribuam para a estabilidade financeira
e transparência; e redução das vulnerabilidades dos países aos choques internos e externos.
De acordo com o documento, as diretrizes publicadas em 2001 e modificadas em
2003 foram revisadas por demanda do Grupo dos Vinte (G20)3, durante uma reunião
realizada em Moscou no ano de 2013.
Ainda, consta que a revisão foi necessária em função das recentes crises
financeiras, das alterações regulatórias no setor financeiro e da evolução da política
macroeconômica que contribuíram para que muitos países sofressem alterações importantes
no portfólio de suas dívidas, em função do maior volume de emissão de títulos públicos, do
aumento do fluxo de capital no mercado internacional em buscar maiores rendimentos e da
maior volatilidade no apetite a risco dos investidores.
Portanto, o documento utilizado como referência nessa auditoria encontra-se
atualizado, contemplando as evoluções internacionais relacionadas ao gerenciamento da
dívida pública.
O objetivo central da gestão da dívida consiste em desenvolver uma estratégia
que assegure o financiamento necessário e o cumprimento de suas obrigações, obtendo-se o
menor custo possível a médio e longo prazos, de forma compatível com um nível prudente
de risco.
Dentre as diretrizes para a gestão da dívida pública citadas no documento,
referentes ao marco regulatório e transparência, destacam-se a necessidade de
governabilidade; gestão das operações internas e documentação jurídica; determinação clara
das funções, responsabilidades e objetivos das instituições governamentais da gestão da
dívida; e a disponibilidade pública da informação sobre as estratégias e operações de gestão
da dívida.
Há também a necessidade de que os gestores da dívida pública adotem medidas
adequadas para desenvolver e manter um mercado doméstico eficiente de títulos públicos,
tendo como objetivo de médio e longo prazos, a redução dos custos e dos riscos envolvidos
no gerenciamento da dívida.
3
Conforme divulgado no site do Banco Central, o G20 é um fórum informal que promove debate entre países industrializados e
emergentes sobre assuntos-chave relacionados à estabilidade econômica global, com a participação de 19 paises mais a União Europeia,
além de representantes do Fundo Monetário Internacional (FMI) e do Banco Mundial.
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15
O documento ressalta, também, que podem existir circunstâncias em que haja
uma justificativa para limitar o grau de transparência de algum aspecto da operação de
gerenciamento da dívida pública. Entretanto, é esperado que essas limitações sejam pouco
frequentes.
Marco Regulatório
O marco regulatório deve assegurar o direito dos credores, o desenvolvimento
do mercado e estimular boas práticas, segundo as melhores práticas internacionais. Nesse
sentido, o documento utilizado como referência internacional abrange aspectos relacionados
à governabilidade e à gestão das operações internas e documentação jurídica, conforme
detalhado a seguir.
Governabilidade
O marco legal estabelecerá claramente quem detém a competência de contrair
empréstimos, de emitir nova dívida, de manter os ativos na gestão de tesouraria e de realizar
outras transações em nome do governo, devendo existir normativo legal que estabeleça o
limite possível de endividamento.
Gestão das operações internas e documentação jurídica
Os riscos operativos serão gerenciados conforme as boas práticas
administrativas, incluindo definição de responsabilidades dos funcionários e mecanismos
claros de acompanhamento, controle e delegação. Devem existir controles apropriados e
procedimentos bem definidos para a liquidação das transações, a manutenção dos registros
financeiros e o acesso ao sistema de registro da dívida.
As responsabilidades e a prestação de contas de cada uma das partes envolvidas
nas atividades de gestão da dívida devem estar claramente estruturadas. As funções devem
ser divididas entre front, middle e back office, com funções e responsabilidades bem
distintas, e diferentes linhas hierárquicas. Essa segregação de funções ajuda a promover a
independência entre os responsáveis por executar as transações do mercado daqueles que
estabelecem e controlam o marco da gestão de riscos e avaliam o seu desempenho.
As políticas formuladas devem ser orientadas para atrair e reter pessoal
capacitado, uma vez que a gestão da dívida pública exige que a pessoa combine
conhecimento de mercado financeiro com políticas públicas.
As pessoas relacionadas à gestão da dívida sujeitam-se a um código de conduta e
a diretrizes sobre conflito de interesse em relação ao gerenciamento de suas finanças
pessoais.
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Transparência
O documento utilizado como referência internacional aponta para a necessidade
de divulgação de algumas informações, as quais serão apresentadas de forma agrupada para
facilitar o entendimento:
 determinação clara das funções, responsabilidades e objetivos das instituições
governamentais encarregadas pela gestão da dívida;
 devem ser publicadas as atribuições e responsabilidades das instituições
governamentais encarregadas da gestão da dívida, emissão primária de
instrumentos e a organização do mercado secundário;
 disponibilidade pública de informação sobre as estratégias e operações da
dívida; e
 todos os interessados devem conhecer claramente as regras e procedimentos de
emissão primária de títulos públicos, incluindo o formato dos leilões e regras de
participação, critérios de seleção dos participantes, seus direitos e deveres, bem
como os termos e condições dos títulos públicos em circulação e de outros
instrumentos de dívida utilizados. Além disso, devem ser públicos as regras e os
procedimentos referentes às transações de títulos no mercado secundário.
A divulgação periódica dos objetivos, diretrizes e estratégias do governo na
gestão da dívida é primordial, assim como das necessidades de financiamento de médio
prazo, as metas em termos de composição da dívida, a média dos vencimentos e outros
indicadores.
Anualmente, um informe deve ser divulgado sobre o contexto da gestão da
dívida no ano anterior e sobre os resultados das estratégias, comparando-se com as metas
estabelecidas. Essa publicação anual deve permitir que a prestação de contas seja mais
eficiente e que as informações apresentadas sejam úteis para o mercado financeiro.
Deve ser publicado periodicamente, a cada mês ou trimestre, um informe com
estatísticas sobre a dívida interna e externa, e as garantias para os empréstimos a terceiros e
outros passivos contingentes, incluindo dados sobre o volume vigente e a composição de
suas obrigações da dívida e de seus ativos financeiros, emissões, desembolsos e pagamentos
do serviço da dívida, bem como outros indicadores de riscos básicos como: o vencimento
médio, o custo médio, a dívida com vencimento de um ano ou menos, e o saldo da dívida
por tipo de investidores e/ou credores.
Os gestores da dívida devem promover um diálogo próximo e constante com os
investidores para mantê-los informados sobre as características do portfólio da dívida, e
obter informação acerca de suas preferências, devendo elaborar informes de fácil
compreensão que incluam estatísticas sobre a dívida e outras informações pertinentes.
Quando existirem passivos contingentes, devem ser divulgadas informações
sobre seu custo e aspectos relacionados a riscos.
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1.1.1.3 INFORMAÇÃO
Atuação da STN
O gerenciamento da Dívida Pública Federal (DPF) pela STN foi estruturado
entre front, middle e back office, com funções e responsabilidades bem distintas, de acordo
com as boas práticas internacionais.
Segundo a resposta da SA n° 201412513/001, o Planejamento Estratégico do
Tesouro Nacional de 2014 contempla objetivos estratégicos, metas e macroações/ações da
Subsecretaria da Dívida Pública (Sudip). Dentre os objetivos relacionados à Função
Formação de Mercado, destacam-se: fomentar o desenvolvimento do mercado de capitais e
o mercado de títulos públicos federais; aperfeiçoar a informação contábil e as estatísticas
fiscais do setor público, visando a melhoria da análise fiscal, patrimonial, de custos e do
gasto público; minimizar os custos da DPF e, ao mesmo tempo, manter seus riscos em níveis
prudentes; e aperfeiçoar a comunicação e ampliar o grau de transparência da STN.
Considerando a Função Formação de Mercado, o objetivo de fomentar o
desenvolvimento do mercado de capitais e o mercado de títulos públicos federais encontrase totalmente inserido nesse contexto. Inclusive, pode proporcionar a existência de um
mercado de títulos bem estruturado, regulado e transparente, contribuindo sobremaneira para
operações de financiamento do Governo com o menor custo possível.
Verifica-se que as metas previstas contemplam o desenvolvimento do mercado
de títulos públicos, tanto pelo lançamento de novos instrumentos financeiros como pela
expansão dos mecanismos existentes em uso pela STN.
Destaca-se, também, o Tesouro Direto, programa de negociação de títulos
públicos para pessoas físicas por meio da internet, objetivando ser uma opção de
investimento com baixo custo e segura. O principal objetivo do programa é democratizar o
acesso de investidores aos títulos públicos, incentivando a formação de poupança de longo
prazo junto à população brasileira.
Atualmente, o programa encontra-se num processo de crescimento, objetivando
incrementar a sua base de investidores. Para tanto, foi elaborado um projeto contemplando
três fases: a primeira visava realizar pesquisas qualitativas e quantitativas para identificar o
perfil do investidor, os possíveis investidores e barreiras à expansão do programa; a segunda
teve como objetivo a elaboração de uma planejamento com uma lista de ações para atrair
novos investidores; e a terceira visa a execução dessas ações, a qual está contemplada como
meta da Sudip, uma vez que as duas primeiras fases foram concluídas.
Cabe ressaltar, ainda, a atuação da Gerência de Relacionamento Institucional
(Gerin) na Sudip, instituída em 2001, a qual é responsável pelo relacionamento com os
investidores da DPF, atuando por meio de reuniões, teleconferências, apresentações e
demais canais de comunicações. Também atua na condução de reuniões com agências de
classificação de risco, mantém atualizada a página na internet com assuntos relacionados à
DPF e promove a transparência dos atos da STN como gestora da dívida pública.
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18
O sítio da STN apresenta uma área específica para a DPF, onde são
disponibilizadas informações relevantes sobre a dívida pública, subdivididas em grandes
tópicos como: informações gerais, gestão da DPF, mercado interno, mercado externo,
publicações e relacionamento com o investidor. Nesse espaço encontram-se definições sobre
a DPF, orientações para comprar títulos públicos, observações pertinentes sobre o assunto,
alertas para o risco de fraude com títulos públicos, estratégias na gestão da DPF,
funcionamento dos mercados primário e secundário, leilões, dealers, publicações em geral,
apresentações, entre outros.
Inclusive, encontram-se disponíveis os principais documentos relacionados à
gestão da DPF como: o Plano Anual de Financiamento (PAF); o Relatório Anual da Dívida
(RAD); e o Relatório Mensal da Dívida (RMD).
O PAF apresenta os objetivos, diretrizes, estratégias e metas para a gestão da
DPF, incluindo as dívidas interna e externa de responsabilidade do Governo Federal. Tratase do principal documento de planejamento divulgado pela STN para a condução do
endividamento público federal, sendo um instrumento de previsibilidade e transparência em
torno da política de financiamento da DPF. Nele, são apresentados os cenários utilizados
como referência para a elaboração do planejamento, a estimativa de necessidade de
financiamento do Governo Federal, as principais linhas da estratégia de financiamento e
atuação do Tesouro Nacional na gestão da dívida. Ainda, é apresentado o perfil atual da
DPF, com as expectativas de resultados para o final do ano, levando em conta os principais
indicadores da DPF. Por fim, são apresentadas informações sobre a composição desejada no
longo prazo, bem como uma análise dos riscos derivados da estrutura da DPF.
O RMD é publicado mensalmente por meio do qual são apresentadas
informações sobre as emissões e resgates ocorridos a cada mês, o estoque da dívida, perfil
de vencimentos, custo das emissões, custo médio do estoque, prazo médio e vida média e
outras estatísticas para a dívida interna e externa de responsabilidade do Tesouro Nacional.
O RAD é publicado anualmente com o objetivo de apresentar um balanço dos
principais resultados alcançados no gerenciamento da DPF no ano anterior, pontuando os
principais eventos que afetaram a estratégia e a política de financiamento.
Além desses Relatórios, a STN disponibiliza na internet o calendário anual de
leilões e os resultados dos leilões realizados, bem como as Portarias autorizativas de cada
leilão, emissões diretas, cancelamentos ou qualquer outro tipo de operação envolvendo
títulos públicos.
Em relação à gestão financeira da DPF, a STN respondeu a SA n°
201412513/001 informando que atua por meio de um “colchão de liquidez da dívida
pública”, o qual representa uma reserva de recursos orçamentários depositados em reais na
Conta Única disponíveis exclusivamente para o pagamento da DPF. A partir do saldo em
caixa, as receitas legalmente vinculadas e outras discricionárias são monitoradas
mensalmente para fazerem frente às despesas com pagamento de serviços da dívida
(principal e juros).
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A STN afirmou a existência de um “colchão de liquidez mínimo” de três meses
que objetiva diminuir os riscos de refinanciamento da dívida, possibilitando enfrentar
períodos mais voláteis sem a obrigação de vender títulos com taxas mais elevadas/voláteis,
conforme a estrutura atual da DPF.
Embora não exista uma agência reguladora com enfoque específico na
fiscalização e regulação do mercado de títulos públicos, a STN, por sua vez, exerce um
papel relevante, participando ativamente no desenvolvimento do mercado, discutindo e
propondo medidas conforme as suas atribuições.
Cabe destacar, algumas áreas de regulação que contemplam uma atuação
constante da STN:
(i) assuntos regulatórios e medidas que visam tornar o mercado mais líquido,
eficiente e transparente são conduzidas pelo Conselho Monetário Nacional
(CMN). Basicamente, a Codip apresenta propostas para a Assessoria Econômica
(Assec), a qual repassa o assunto no âmbito da Comissão Técnica da Moeda e do
Crédito (Comoc). O Comoc tem como atribuição propor a regulamentação de
matérias de competência do CMN, pois é órgão de assessoramento técnico do
CMN;
(ii) assuntos relacionados à tributação, normalmente há a proposição da STN à
Secretaria Executiva do MF, com posterior avaliação da Secretaria de Política
Econômica (SPE) e Receita Federal do Brasil (RFB). Nesse caso, as propostas
de Medida Provisória e Decretos devem ser encaminhados para o Congresso
Nacional; e
(iii) alguns temas são regulados pela Comissão de Valores Mobiliários (CVM), nesse
caso a STN propõe diretamente ao órgão, sendo que as possíveis alterações são
discutidas num processo de audiência junto ao mercado.
A STN objetiva aumentar a demanda de títulos públicos, inclusive faz parte do
Planejamento Estratégico da Sudip. Para isso, inicialmente, realiza-se um estudo sobre a
necessidade de financiamento do Governo Federal para um período de cinco anos com
projeção do volume de títulos a serem emitidos neste período, e a partir de diretrizes como
redução de custos e riscos, de alongamento do prazo médio e composição ótima da DPF são
estabelecidos cenários para viabilizar o atingimento das metas.
A partir da definição do cenário de médio prazo, alguns estudos são elaborados
para a confecção do planejamento anual, de modo que este esteja alinhado ao médio prazo,
possibilitando ações que promovam, principalmente, o aumento da base de investidores.
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1.1.1.4 CONSTATAÇÃO
Fragilidades na divulgação de informações relacionadas ao gerenciamento da Dívida
Pública Federal (DPF)
Fato
Com vistas a avaliar a Função Formação de Mercado, especificamente quanto ao
marco regulatório e à transparência das informações divulgadas ao público, a equipe de
trabalho emitiu as Solicitações de Auditoria (SA) nº 201412513/001 e 201502856/001.
Como referência de boas práticas internacionais utilizou-se o documento
elaborado pelo Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional (FMI), denominado As
diretrizes revisadas para a gestão da dívida pública, de abril de 2014, disponível em
http://treasury.worldbank.org/bdm/htm/guidelines_publicdebt.html.
Analisando as manifestações da STN, o arcabouço normativo e os documentos
publicados no âmbito da DPF, verificaram-se oportunidades de melhorias na gestão da
Unidade, sendo os pontos detalhados a seguir.
a) Marco Regulatório sem previsão de instrumentos de transparência acerca do
gerenciamento da DPF
Considerando as Leis relacionadas à gestão da dívida pública, observou-se que
não existe previsão legal definindo a competência e a obrigatoriedade da STN quanto à
publicação de relatórios e informações acerca do planejamento e execução do gerenciamento
da DPF.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) define como instrumentos de
transparência da gestão fiscal - o Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e
o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) - não havendo previsão de documentos específicos que
abordem aspectos do planejamento estratégico de curto, médio e longo prazos do
gerenciamento da DPF e dos seus resultados.
A STN por meio do Ofício n° 63/2015/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 04 de
março de 2015, manifestou-se quanto à ausência de obrigação legal de elaboração e
publicação do Plano Anual de Financiamento (PAF), do Relatório Anual da Dívida (RAD) e
do Relatório Mensal da Dívida (RMD). Apresentou como iniciativas da Unidade a sua
publicação como instrumento de planejamento, previsibilidade e transparência em relação à
DPF, concedendo a possibilidade de acompanhamento mensal da estratégia que foi definida
no PAF, bem como a divulgação dos principais eventos que afetaram a estratégia e a política
de financiamento de cada ano. Além desses relatórios, são disponibilizados na internet o
Calendário Anual de Leilões, as Portarias autorizativas de cada leilão, as emissões diretas,
cancelamentos ou qualquer outro tipo de operação envolvendo títulos públicos, bem como o
resultado de todos os leilões realizados.
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21
Cabe ressaltar que a iniciativa da STN encontra-se em consonância com o
documento de referência de boas práticas, o qual prevê a publicação e disponibilização das
informações citadas anteriormente.
Essa ausência de previsão legal das informações a serem publicadas, com vistas
a conferir transparência na gestão da DPF, contribui para uma situação de incerteza no
público em geral, especialmente aos investidores.
Por outro lado, em que pese a ausência de dispositivo legal, a STN apresenta em
seu Regimento Interno, aprovado pela Portaria nº 244, de 16/07/2012, as seguintes
atribuições:
“Art. 65. À Subsecretaria da Dívida Pública (SUDIP) compete:
(...)
IV - elaborar e divulgar informações acerca das operações da Dívida Pública Federal, bem
como outros temas a ela relacionados;
(...)
VIII - definir anualmente a estratégia de financiamento da Dívida Pública Federal e seus
limites para o exercício subsequente, que será, após aprovada pelo Secretário do Tesouro
Nacional, formalizada por meio do Plano Anual de Financiamento – PAF;
(...)
Art. 68. À Gerência de Informação e Estatística da Dívida Pública (GEEST) compete gerar
metodologias de cálculo, informações, relatórios e estatísticas sobre a Dívida Pública Federal,
de responsabilidade do Tesouro Nacional, além de manter, adequar e controlar os sistemas
informatizados para o seu gerenciamento.
(...)
Art. 72. À Coordenação-Geral de Planejamento Estratégico da Dívida Pública (COGEP)
compete:
(...)
XVII - coordenar a elaboração e publicação do Plano Anual de Financiamento e do Relatório
Anual da Dívida Pública Federal;
(...)
Art. 78. À Coordenação-Geral de Operações da Dívida Pública (CODIP) compete:
(...)
XX - elaborar e divulgar, periodicamente, análises e relatórios acerca das operações,
emissões e resgates realizados e subsidiar a elaboração de outros documentos institucionais
sobre a gestão da Dívida Pública Federal.
É possível observar, também, que, ao longo dos anos, a STN aprimorou seus
documentos de planejamento e relatórios da DPF, com inclusão de informações mais
detalhadas, o que contribui para aumentar a transparência no gerenciamento da dívida.
Entretanto, considerando a ausência de previsão legal que contenha as informações mínimas
a serem disponibilizadas ao público, no que tange ao gerenciamento dos títulos públicos,
faz-se necessária a elaboração de instrumentos normativos pela STN.
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22
b) Ausência de detalhamento das origens e dos destinos dos recursos utilizados para o
gerenciamento da DPF
Uma das atribuições da Subsecretaria da Dívida Pública (Sudip), presente no
regimento interno da STN, é gerenciar a DPF por meio de realização de leilões de títulos
públicos. Para que seja possível realizar um planejamento de quais tipos de títulos e
respectivos quantitativos serão colocados no mercado, é necessário o conhecimento do
montante de recursos a ser captado ao longo do ano. Para tanto, deve-se conhecer o fluxo
financeiro dos títulos públicos a vencer e a previsão de recursos orçamentários a serem
repassados para pagamento dos resgates.
O PAF apresenta o levantamento da necessidade líquida de financiamento da
DPF, com base na estimativa de necessidade bruta de financiamento e do montante de
recursos orçamentários previstos. Entretanto, os dados são apresentados de forma
consolidada e anual, sem maiores detalhamentos. Por exemplo, é informado que o valor da
necessidade bruta de financiamento representa primordialmente os vencimentos da dívida do
Governo Federal em mercado. Entretanto, além dos vencimentos dos títulos públicos,
existem outras necessidades de financiamento como são os casos das emissões diretas.
Em relação aos recursos orçamentários, o PAF especifica um quantitativo
previsto, mas também não são apresentados maiores detalhamentos acerca do referido valor.
Em resposta à SA 201502856/001, a STN apresentou a seguinte manifestação,
disponibilizada por correspondência eletrônica em 30/03/2015:
Os pagamentos da Dívida Pública Federal - DPF são realizados por meio de recursos
oriundos de receitas legalmente vinculadas, além de outras receitas discricionárias, cuja
alocação é submetida ao Congresso Nacional, no contexto do Projeto de Lei do Orçamento
Geral da União.
O somatório das receitas orçamentárias destinadas à dívida pública a cada ano,
consignadas no Orçamento Geral da União, é um dos elementos considerados no
planejamento anual para se determinar a necessidade líquida de financiamento do Tesouro
Nacional, base para a definição da estratégia de financiamento prevista no Plano Anual de
Financiamento – PAF.
Desta forma, as origens dos recursos utilizados para pagamento da Dívida Pública
Federal estão detalhadas pela fonte de recursos conforme tabela abaixo. O código da fonte de
recursos é representado pelos dois últimos dígitos e o grupo de fonte de recursos pelo 2º
dígito, e indica se os recursos do Tesouro Nacional são do exercício corrente (dígito “1”) ou
se são de exercícios anteriores (dígito “3”):
Tabela 1: Execução da Despesa da Dívida Pública Federal por Fonte de Recursos
Fonte de Recursos - Origem
Alienacao de titulos e valores mobiliarios
387
Dividendos ± uniao
197
397
Juros de mora da receita administ.pela srf/sf
332
Operacoes de credito externas - em moeda
348
2013
23.133.531.000,00
15.533.000.000,00
7.600.531.000,00
460.023.820,00
460.023.820,00
Dinheiro público é da sua conta
R$ 1,00
2014
552.463.000,00
552.463.000,00
19.344.876.891,52
17.960.886.891,52
1.383.990.000,00
4.286.500.000,00
4.286.500.000,00
1.600.000.000,00
1.600.000.000,00
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23
Fonte de Recursos - Origem
Outras contribuicoes economicas
372
Outras receitas vinculadas
386
Rec.das oper.of.de credito-retorno de operações de crédito -bea/bib
171
371
Rec.das oper.of.de credito-retorno de operaçoes de crédito est.mun.
173
373
Rec.oper.of.cred. – retorno de refinanciamento Divida med. e
l.prazos
159
359
Recursos de concessoes e permissoes
129
329
Recursos financeiros diretamente arrecadados
280
Recursos nao-financeiros diretamente arrecadados
250
350
Recursos ordinarios
100
300
Refinanciamento da dívida pública mobiliária federal
143
343
Reforma patrimonial - alienacao de bens
162
362
Remuneracao das disponibilidades do tesouro nacional
188
388
Resultado do bacen
152
352
Títulos de responsabilidade do tesouro nacional
144
344
Total Geral
2013
R$ 1,00
2014
4.105.000.000,00
4.105.000.000,00
2.069.000,00
2.069.000,00
670.495.618,00
498.129.618,00
172.366.000,00
37.469.297.658,97
35.828.252.080,86
1.641.045.578,11
378.443.370,12
337.299.073,00
41.144.297,12
40.708.250.621,61
37.150.000.000,00
3.558.250.621,61
26.824.327.108,42
13.824.842.000,00
24.046.251.108,42
2.778.076.000,00
2.400.000.000,00
2.400.000.000,00
11.600.000.000,00
2.224.842.000,00
2.000.543.995,45
739.329,41
739.329,41
2.671.830,74
65.492,91
2.606.337,83
111.602,85
111.602,85
2.000.543.995,45
959.571,47
959.571,47
58.000,00
58.000,00
194.797,86
194.797,86
459.032.941.623,54 616.818.085.584,17
213.026.118.249,05 406.606.599.584,17
246.006.823.374,49 210.211.486.000,00
34.503.000,00
18.000.000,00
16.503.000,00
29.595.939.466,14
22.076.487.783,00
29.595.496.864,01
22.076.487.783,00
442.602,13
46.162.874.908,48
36.153.654.659,23
44.361.948.908,48
36.153.654.659,23
1.800.926.000,00
92.640.475.279,80 216.070.503.876,71
80.909.388.141,79 207.614.849.876,71
11.731.087.138,01
8.455.654.000,00
718.430.001.246,35 977.920.864.151,14
O processo de emissão de títulos públicos não está absolutamente vinculado ao fluxo
de despesas mensais e nem ao exercício financeiro. Dependendo das condições de mercado,
das disponibilidades do caixa, dos cenários macroeconômico e das diretrizes do PAF, pode
estabelecer-se uma estratégia de emissão líquida ou resgate líquido a cada período. Esta
estratégia, além de assegurar condições para o pagamento pontual do serviço da dívida
pública, visa formar um “colchão de liquidez” que permita níveis de segurança adequado à
gestão da DPF.
(...)
Importante também informar, que conforme estabelecido no “Ementário de
Classificação das Receitas da União”, todas as receitas decorrentes da emissão de títulos da
dívida pública são classificadas em uma das seguintes fontes de receitas, a critério do gestor
com base na expectativa das despesas:
Fonte 143 – Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional – Refinanciamento da Dívida
Pública Mobiliária Federal: nesta fonte são classificadas as receitas oriundas das emissões de
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títulos da DPF, de responsabilidade do Tesouro Nacional que serão destinados ao
refinanciamento da dívida pública federal.
Fonte 144 –Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional – Outras Aplicações: nesta
fonte, também são classificadas as receitas oriundas das emissões de títulos da DPF, cuja
destinação será outra que não o refinanciamento da dívida pública. Neste caso poderá ser
usado para pagamento de juros e outros encargos da dívida, ou para qualquer outra aplicação
prevista em lei e desde que contemplada na Lei Orçamentária Anual.
Além disso, questionados acerca dos sistemas responsáveis pela gestão da
informação no âmbito da DPF, a Unidade informou o seguinte:
Os sistemas da Dívida Pública Federal utilizados no processo de pagamento e controle
do fluxo de caixa são:

DPI – Dívida Pública Interna

SID – Sistema Integrado da Dívida Pública Federal

SEORFI – Sistema de Execução Orçamentária e Financeira
Os dois primeiros são de registro e de controle da DPF. Nestes sistemas são realizados
os cadastros dos títulos públicos federais e dos contratos, e as respectivas operações que
afetam o fluxo de caixa, tais como as emissões, resgates antecipados e pagamentos, além de
controlar os estoques físicos e financeiros da DPF, entre outras funções.
O SEORFI recebe as informações dos fluxos financeiros de toda a Dívida Pública
Federal Contratual e da Mobiliária para a geração da Programação Financeira Mensal e a
respectiva liberação financeira para todas as Unidades Gestoras que possuem dívida.
O SEORFI é responsável também pela integração das informações das operações que são
geradas pelo SID/DPI com as necessárias à execução financeira e orçamentária da Dívida
Pública Federal de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional. Assim os valores a
serem pagos são gerados pelo SID/DPI conferidos com a centrais de custódia/credores e
alimentadas no SEORFI. Depois dos dados carregados procede-se a escolha da fonte de
recursos conforme disponibilidade financeira e orçamentária, gerando as informações
necessárias para a emissão dos documentos no SIAFI, minimizando os riscos operacionais.
Além disso, o sistema tem outras integrações com o SIAFI com o objetivo de efetuar
auditorias entre os dados gerados no SEORFI e os registrados na contabilidade, bem como
para atualizar as informações dos saldos financeiros e orçamentários. No SEORFI é realizado
o acompanhamento do fluxo de caixa, no qual são inseridas as informações da execução
orçamentária e financeira de pagamento da DPF de responsabilidade de outras Unidades
Gestoras.
Assim, é possível observar que, por meio dos sistemas de gestão da informação
no âmbito da dívida pública, a STN detém informações detalhadas acerca das origens dos
recursos constantes da subconta da DPF na Conta Única e suas destinações ao longo dos
anos.
Inclusive, de acordo com o documento de referência internacional, esses
sistemas devem auxiliar na melhoria da qualidade da informação orçamentária e a
transparência das contas públicas.
Portanto, com vistas a oferecer maior transparência, as fontes dos recursos e
respectivas destinações devem ser publicados pela STN. Os recursos podem ser provenientes
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do orçamento do ano corrente (devendo ocorrer a sua discriminação, como superávit
primário ou receita de capital), emissão de títulos públicos, utilização do colchão da dívida,
dentre outros. Por outro lado, a destinação dos recursos pode ser para o pagamento de
serviços da dívida (devendo ocorrer a sua discriminação, como amortização, juros e demais
encargos), o aumento do colchão da dívida, dentre outros.
c) Não consideração dos títulos públicos em carteira do Banco Central (BCB) no Plano
Anual de Financiamento (PAF)
De acordo com o PAF, para o cálculo das necessidades bruta e líquida de
financiamento da DPF, são considerados apenas os vencimentos da dívida mobiliária federal
em mercado, sem os vencimentos em carteira do Banco Central.
Como consequência, o RAD também não apresenta qual foi o montante real da
necessidade de financiamento da DPF, sendo desconsiderada a necessidade proveniente dos
títulos públicos em carteira do Banco Central.
De acordo com os valores repassados pela Coordenação-Geral de Operações da
Dívida (Codip), por meio de correspondência eletrônica em 24/04/2015, a necessidade
líquida de financiamento real foi maior do que o valor apresentado no RAD, nos montantes
de R$ 129,85 e R$ 305,64 bilhões em 2013 e 2014, respectivamente. Essa diferença
representa justamente a necessidade de financiamento do BCB, sendo que em 2014, R$
64,58 bilhões foram provenientes de resultado negativo da instituição financeira.
d) Não divulgação da perspectiva de pagamento de passivos contingentes pela emissão
direta de títulos públicos no Plano Anual de Financiamento (PAF)
O documento de referência internacional apresenta a necessidade de administrar
de forma eficiente os riscos provenientes dos passivos contingentes, devendo conceder
maior importância ao monitoramento e à gestão desses riscos. Inclusive, é relatado que
elevados níveis de passivos contingentes sejam explícitos ou implícitos têm sido um dos
fatores que induzem ou auxiliam na propagação de crises econômicas. Como forma de
atuação, destaca-se a necessidade de que sejam revisados os critérios da administração dos
passivos contingentes, conferindo transparência e uma adequada gestão fiscal e
orçamentária.
O Anexo de Riscos Fiscais da LDO apresenta os riscos decorrentes de passivos
contingentes, sendo divididos entre os provenientes de demandas judiciais, de dívidas da
União em processo de reconhecimento pelo Tesouro Nacional, de operações de aval e
garantias prestadas pela união e outros riscos, sob responsabilidade do Tesouro Nacional, e
de outros passivos da União.
Para as dívidas da União em processo de reconhecimento pela STN, o Anexo de
Riscos Fiscais referente ao exercício de 2014 previa uma liquidação de débitos, por meio de
securitização (pagamento de dívida mediante a emissão direta de títulos públicos), de R$
17,6 bilhões para 2013 e R$ 16,1 bilhões para cada um dos anos de 2014, 2015 e 2016.
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26
Para as demais classificações de passivos contingentes, o Anexo de Riscos
Fiscais não apresenta uma previsão de emissão do Tesouro Nacional por exercício e nem as
fontes de pagamento dessas despesas.
No que tange ao gerenciamento da DPF, com base na estimativa de necessidade
de financiamento apresentada no PAF, não há previsão de pagamento de passivos
contingentes por meio de emissão direta de títulos públicos durante o exercício corrente. O
PAF relata que a necessidade de financiamento considera apenas os vencimentos da dívida
do Governo Federal em mercado e os encargos da carteira do Banco Central.
Causa
Falta de institucionalização das informações mínimas a serem divulgadas
relacionadas ao gerenciamento da DPF, prejudicando a transparência.
Manifestação da Unidade Examinada
A CGU, por meio da SA n° 201502856/002, de 13/05/2015, solicitou à Unidade
pronunciamento acerca da constatação em comento, a qual apresentou a seguinte
manifestação por meio do Ofício n° 207/2015/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 9 de junho
de 2015, que encaminhou a Nota Técnica n° 63/2015/SUDIP/STN/MF, de 12 de junho de
2015, transcrita nos seus principais termos a seguir:
(...)
2.2. Do marco regulatório sem previsão de instrumentos de Transparência acerca do
gerenciamento da DPF
(...)
14. Como apontado pela Equipe de Auditoria, de fato, o arcabouço legal que informa a gestão
da DPF não prevê conjunto específico de informações que devam ser divulgadas ao público
como forma de realizar a transparência da gestão fiscal no gerenciamento dos títulos
públicos.
15. Tal lacuna, contudo, não enfraquece o princípio constitucional que impõe a transparência
na gestão pública e ou mesmo a própria Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, que disciplina
a gestão fiscal. Nessa mesma linha, a dita ausência também não necessariamente permite
concluir que haja falta de transparência na atual gestão da DPF ou que esta ausência esteja
provocando incertezas aos investidores.
16. No entendimento desta STN, independentemente de previsão legal, entende-se que a
transparência é princípio que está espraiado na Constituição Federal. Nesse sentido:4
O texto constitucional não promoveu a explicitação da transparência no rol dos
princípios constitucionais, o que, segundo Maffini (2006, p. 9-10) “não lhe retira o
status aqui pugnado, como já sustentado por Jesús Gonzáles Pérez ‘os princípios
gerais do direito, por sua própria natureza, existem com independência de sua
consagração em uma norma jurídica positiva’”.
A transparência administrativa tem como um de seus maiores expoentes e núcleo
jurídico, o princípio da publicidade, estampado no caput art. 37 da Constituição
2
http://ralmeidasgc.jusbrasil.com.br/artigos/113024627/principio-da-transparencia-na-administracao-publica
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27
Federal, reforçado pelo art. 5º, incisos XXXIII[3], e XXXIV, b)[4], LXXII[5]
restringindo-se a intimidade e o interesse social, tal como estabelecido no inciso
LX[6] do art. 5º da nossa Carta Maior.
17. A LRF, por sua vez, também tem entre seus alicerces a transparência na gestão fiscal. A
esse respeito, veja-se:5
A transparência administrativa constitui uma mutação fundamental no direito da
Administração Pública, cujo princípio se impõe como um dos princípios gerais do
direito, ao inverso da tradição do segredo administrativo.
Nesse contexto, na Constituição Federal de 1988 foi inscrita uma série de princípios
e regras tendentes a assegurar os direitos fundamentais dos cidadãos e os deveres de
transparência do Estado, que, em última instância, decorrem da própria noção do que
seja “Estado Democrático de Direito”. Daí o princípio da transparência estar,
inicialmente, concretizado na Carta Maior, através do art. 5º, incisos XXXIII,
XXXIV e LXXII, que assegura, por exemplo, a todos o direito dos órgãos públicos
informações (dados) de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral.
No tocante á inserção do princípio em análise no texto da LRF, podemos expor a
lição de Maren Guimarães Taborda, para quem:
“(...) a Lei Complementar nº 101/00, que dispõe sobre a Responsabilidade
Fiscal, também realiza, direta ou indiretamente, o princípio da transparência
administrativa, porquanto obriga os administradores públicos não só a
emitirem declarações de responsabilidade como também a permitirem o
acesso público a essas informações.”[1]
O capítulo IX da Lei de Responsabilidade Fiscal refere-se à transparência, controle e
fiscalização e estabelece regras e procedimentos para a confecção e divulgação de
relatórios e demonstrativos de finanças públicas, a fiscalização e o controle, visando
permitir ao cidadão avaliar através da informação disponibilizada em relatórios, o
grau de sucesso obtido pela administração das finanças públicas, particularmente a
luz das normas previstas na Lei de Responsabilidade Fiscal.
18. Os comandos constitucionais e legais ora apresentados já impõem à Administração
Pública o dever de ser transparente em relação as suas ações. A STN, em respeito a esses
dispositivos, desenvolveu mecanismos e rotinas próprias para esse fim. Nesse sentido, a
Secretaria divulga documentos relacionados com o gerenciamento da DPF, a saber: o Plano
Anual de Financiamento (PAF), o Relatório Anual da Dívida (RAD), o Relatório Mensal da
Dívida (RDM), o Cronograma de Leilões, entre outros, os quais estão consolidados e
observam processos bem estabelecidos e, desse modo, realizam o princípio da transparência,
sem prejuízo, é claro, do reconhecimento da necessidade do seu contínuo aperfeiçoamento.
19. As práticas adotadas pela STN foram inclusive reconhecidas pela Equipe de Auditoria
com aderente às melhores práticas, ao asseverar:
Cabe ressaltar que a iniciativa da STN encontra-se em consonância com o
documento de referência de boas práticas, o qual prevê a publicação e
disponibilização das informações citadas anteriormente.
20. Na esteira da preocupação da Equipe de Auditoria, a STN reconhece a importância da
transparência de suas ações para a mitigação de incertezas, bem como a necessidade de
3
http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/7845/O-principio-da-transparencia-como-um-dos-alicerces-da-leide-responsabilidade-fiscal
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28
contínuo aperfeiçoamento dos seus instrumentos normativos e documentos de trabalho, com
vista à preservação da sua atualidade.
21. Nessa perspectiva, a STN está atualizando o mapeamento de processos da Subsecretaria
da Dívida Pública. Todos os processos que geram documentos para o público estão sendo
mapeados e tendo suas atividades e análises detalhadas. À medida que os mapeamentos
forem validados pelos Coordenadores, serão disponibilizados na intranet para consulta de
todo corpo técnico. O mapeamento de processos englobará ainda manuais de geração dos
instrumentos de transparência.
22. Logo, observa-se que esta instituição entende que é importante aumentar o grau de
institucionalização desses instrumentos de comunicação e transparência e assim pretende
oportunamente proceder. Esta Secretaria, todavia, diverge da importância atribuída à ausência
de previsão legal quanto às informações e ao detalhamento que devem conter esses
instrumentos, visto que os documentos já produzidos pela STN realizam o princípio da
transparência insculpido na Constituição Federal e na LRF, que, aliado à reputação e à
credibilidade dos atos de gestão praticados têm sido suficientes para influenciar
positivamente o “estado de expectativa”.
23. Assim, a própria prática já consolidada dessas publicações atua como mecanismo de
enforcement junto à sociedade, colocando a gestão da dívida brasileira como referência
mundial em transparência. Corrobora esse entendimento classificação elaborada pelo Institute
of International Finance (IIF), que considera o Brasil como sendo, dentre os países
emergentes, um dos melhores em práticas de Relacionamento com Investidor e Transparência
na gestão da dívida.
24. Vê-se, portanto, que, de modo geral, as rotinas empregadas pela STN na gestão da DPF,
no que compete as suas atribuições, estão orientadas à ampla transparência de ações,
ressalvadas hipóteses em que se possa configurar prejuízo à atividade em curso. Entende-se,
assim, que a política de transparência até então implantada tem colaborado com a redução das
incertezas do mercado acerca dos objetivos da administração de dívida e dado consistência às
decisões políticas relacionadas a esses objetivos, reduzindo a volatilidade de mercado e do
prêmio de risco exigido pelos investidores.
25. Feitas essas considerações, as quais se aliam ao objetivo primário dos apontamentos da
Equipe de Auditoria, considera-se oportuno ressaltar a importância de eventual
recomendação sobre a matéria preservar a flexibilidade da Administração Pública na
especificação do meio de realização do objetivo pretendido, a fim de se assegurar sua
máxima efetividade.
(...)
2.4. Da ausência de detalhamento no PAF das origens e dos destinos dos recursos
utilizados para o gerenciamento da DPF
(...)
35. Em que pese as informações especificadas não constem dos aludidos documentos, esta
Secretaria, em princípio, entende que as informações ora disponibilizadas já contêm
detalhamento das origens e dos destinos dos recursos utilizados para o gerenciamento da
DPF. Em verdade, o detalhamento propugnado refere-se à execução orçamentária e
financeira da DPF, em especial à utilização de fontes primárias, o que transcende os objetivos
do PAF e do RAD.
36. O PAF tem por objetivo primordial a apresentação do plano anual de financiamento com
foco na dívida em Poder Público, de modo a minimizar a volatilidade nos mercados de títulos
e assegurar um adequado equilíbrio entre custos e riscos. Conforme descrito no PAF 2015:
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29
Este documento tem a finalidade de apresentar o Plano Anual de Financiamento
2015 – PAF 2015, expondo os objetivos, diretrizes, estratégias e metas para a
gestão da Divida Publica Federal – DPF, nela incluídas as dívidas interna e
externa de responsabilidade do Governo Federal.
(...)
A DPF corresponde à soma da Dívida Pública Mobiliária Federal interna – DPMFi –
com a Dívida Pública Federal externa – DPFe, sendo esta última subdividida em
mobiliária e contratual. Cabe destacar que todas as estatísticas apresentadas ao
longo deste documento referem-se exclusivamente à dívida em poder do
público, não sendo considerada a parcela da DPMFi em poder do Banco Central. ”
(...) “Cabe mencionar que, na execução do PAF, o Tesouro Nacional observará as
condições de mercado a cada instante. Assim, em momentos mais adversos, a
estratégia de emissão poderá sofrer alterações de modo a minimizar a volatilidade no
mercado de títulos públicos e assegurar um adequado equilíbrio entre custos e riscos
para a DPF.”
37. Em sua concepção, buscou-se simplificar o documento e sua linguagem, de maneira a
atender eficientemente a um público diverso, que inclui, dentre outros, academia, analistas
financeiros, investidores, agências de classificação de risco e imprensa. O RMD e o RAD,
inclusive. Nesse sentido, veiculação dessas informações no PAF, RMD e RAD podem não
ser os instrumentos mais adequados para o detalhamento dessa informação.
38. As informações relativas ao detalhamento das fontes dos recursos utilizados para o
gerenciamento da DPF, por se referirem a fontes orçamentárias primárias e financeiras
previstas para o pagamento da DPF já constam da LOA. No caso de ser considerada
efetivamente necessária a necessidade de sua disponibilização em formato diverso, dirigido à
comparação com a execução orçamentária da DPF por fonte de recursos e natureza de
despesa, entende-se que tal publicidade pode se dar por meio do Portal Tesouro Transparente,
ou no site do Tesouro Nacional, garantindo a transparência solicitada. Por sua vez, o PAF e o
RAD trariam um link para o relatório mencionado.
39. Tal medida preservaria a finalidade precípua dos referidos instrumentos e atenderia a
preocupação desse órgão de controle quanto à transparência das referidas informações. Feitas
essas considerações, entende-se oportuno ressaltar a importância de que eventual
recomendação sobre a matéria seja ponderada pela análise de efetividade, observado o seu
custo-benefício, bem como que preserve a flexibilidade da Administração Pública na
especificação do meio de realização do objetivo pretendido, a fim de se assegurar sua
máxima efetividade combinada com a melhor delimitação dos seus efeitos.
2.5. Da não consideração dos títulos públicos em carteira do Banco Central na
realização do planejamento anual de financiamento da DPF
(...)
42. (...) Apesar de não estarem explícitos no PAF e no RAD, os títulos públicos em carteira
do Bacen são efetivamente considerados no planejamento anual da dívida pública. O
acompanhamento do fluxo de caixa, tanto para o curto prazo quanto para o longo prazo, leva
em conta o relacionamento entre STN e o Bacen. Por se tratar de informação estratégica, o
fluxo de caixa não é divulgado nestes documentos.
43. Além disso, o estoque de títulos na carteira do Bacen é divulgado mensalmente no RMD
e as portarias e resultados das emissões, referentes ao refinanciamento do principal da
carteira do Banco, são publicados na Internet, dando transparência a estas operações.
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44. Não obstante, de acordo com o PAF, a necessidade bruta de financiamento da DPF reflete
primordialmente os vencimentos da dívida do governo federal em mercado e determina o
volume de títulos a serem emitidos ao longo do exercício. A Necessidade Bruta de
Financiamento apresentada no PAF, portanto, é composta pelos vencimentos em mercado da
dívida interna e externa e dos encargos dos títulos na carteira do Bacen. A Necessidade
Líquida de Financiamento, por sua vez, é calculada subtraindo-se os recursos orçamentários
para pagamento da Dívida da Necessidade Bruta.
45. Os encargos dos títulos do Tesouro Nacional na carteira do Bacen, por força do artigo 39
da LRF, não podem ser refinanciados junto ao Bacen, devendo ser pagos com recursos
orçamentários oriundos de outras fontes, inclusive da emissão de títulos em mercado. Os
vencimentos de principal destes títulos, todavia, são necessariamente refinanciados pela STN,
em sua totalidade.
46. Tendo em vista o refinanciamento do principal da Carteira do Bacen pelo Tesouro
Nacional e tendo em vista que a dívida do governo federal com o Banco é uma dívida entre
instituições de governo pertencentes ao mesmo ente da Federação, a União, os títulos na
carteira do Bacen não representam risco de refinanciamento para o Tesouro Nacional. Por
esse motivo, principalmente, estes valores não aparecem na necessidade de financiamento
apresentada no PAF. Tanto o PAF quanto o RAD apresentam os valores que precisam ser
financiados com recursos captados em Mercado, que é a informação relevante para o seu
público alvo.
47. Quanto aos valores mencionados na SA 20152856 002:
(...) De acordo com os valores repassados pela Coordenação-Geral de Operações da
Dívida (Codip), por meio de correspondência eletrônica em 24/04/2015, a
necessidade líquida de financiamento real foi maior do que o valor apresentado no
RAD, nos montantes de R$ 129,85 e R$ 305,64 bilhões em 2013 e 2014,
respectivamente. Essa diferença representa justamente a necessidade de
financiamento do BACEN, sendo que em 2014, R$ 64,58 bilhões foram
provenientes de resultado negativo da instituição financeira (...)
cabe observar que o objetivo da tabela foi refletir a execução orçamentária e financeira total
da dívida, que inclui a execução orçamentária e financeira tanto do mercado quanto do Bacen
informados em outros anexos, e explicá-los em relação a informação da Necessidade de
Financiamento Líquida apresentada no RAD, que só considera o que é financiado em
mercado sendo compatível com a informação apresentada no PAF. Portanto, pelos motivos
acima explicados, não se considera os valores mencionados de principal e resultado negativo
para efeito de necessidade a ser financiada em mercado.
48. Vê-se, portanto, que, de modo geral, as rotinas empregadas pela STN na gestão da DPF,
no que compete as suas atribuições, estão orientadas à ampla transparência de ações,
ressalvadas hipóteses em que se possa configurar prejuízo à atividade em curso. Entende-se,
assim, que a política de transparência até então implantada tem colaborado com a redução das
incertezas do mercado acerca dos objetivos da administração de dívida e dado consistência às
decisões políticas relacionadas a esses objetivos, reduzindo a volatilidade de mercado e do
prêmio de risco exigido pelos investidores.
49. Feitas essas considerações, as quais se aliam ao objetivo primário dos apontamentos da
Equipe de Auditoria, entende-se oportuno ressaltar a importância de que eventual
recomendação sobre a matéria preservar a flexibilidade da Administração Pública na
especificação do meio de realização do objetivo pretendido, a fim de se assegurar sua
máxima efetividade.
(...)
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2.8. Da não consideração dos riscos provenientes dos passivos contingentes nas
estratégias da gestão da DPF
(...)
82. A presente distribuição observa máxima sobre gestão de riscos, na qual o risco e o seu
gerenciamento deve ser alocado a quem detém condições de gerenciá-lo. No caso do Tesouro
Nacional, lhe compete a gestão das dívidas da União em processo de reconhecimento, as
quais podem ser subdivididas em três categorias, de acordo com a origem da dívida, quais
sejam:

extinção/liquidação de entidades e órgãos da Administração Pública;

dívidas diretas da União; e

subsídios concedidos.
83. Nesses casos, uma vez que ocorra o reconhecimento de dívidas da União pela STN, são
celebrados contratos de novações de dívidas que resultam na emissão direta de títulos. As
emissões diretas para fins de reconhecimento de dívida, por serem sem contrapartida
financeira, são consideradas operações de crédito extra orçamentárias e, em princípio, não
constam do orçamento quando da sua emissão. Isso porque, nos termos da Lei 4.320/64, seu
art. 3º. determina que “A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de
operações de crédito autorizadas em lei”.
84. É princípio doutrinário amplamente aceito que a lei orçamentária (também chamada lei
de meios) deve ter objeto definido, qual seja: a fixação da despesa e a previsão da receita.
Vedada, portanto, a inclusão de matéria estranha ao orçamento. Assim é a disposição contida
no parágrafo 8º do art. 165 da Constituição, que estabelece, ipsis litteris:
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei”.
85. Os passivos contingentes líquidos e certos, descritos na seção Dívidas da União em
Processo de Reconhecimento pelo Tesouro Nacional do Anexo de Riscos Fiscais, e que serão
pagos por meio da emissão de títulos públicos no exercício fiscal de que trata o PAF, são
considerados em sua elaboração. Outras emissões diretas, tais como emissões para bancos
públicos também são consideradas. Quando ocorrem, estas emissões são registradas no SIAFI
e entram nas estatísticas da DPF, ou seja, são contabilizadas da mesma forma que qualquer
tipo de dívida.
86. No que se refere a garantias da União em operações de crédito, às quais também são um
passivo contingente monitorado pela STN, como mencionado na resposta encaminhada
anteriormente à demanda da CGU, a contragarantia exigida ao tomador do empréstimo, seja
ele ente subnacional ou empresa estatal, reduz a probabilidade de ocorrência de um evento de
default. Além disso, a capacidade de pagamento do mutuário é analisada previamente pela
STN. Cabe ressaltar que empresas cujo capital pertence integralmente à União estão isentas
de oferecer contragarantia, conforme estabelecido pela Resolução n. 43 do Senado Federal.
87. Com relação ao gerenciamento da DPF e à previsão de impactos nesta decorrentes de
passivos contingentes ou das emissões diretas, cabe esclarecer que no PAF a necessidade
bruta de financiamento corresponde ao somatório dos vencimentos da DPF em mercado
(DPMFi e DPFe) e encargos na carteira do BACEN. Por sua vez, a necessidade líquida de
financiamento é obtida deduzindo-se os recursos orçamentários direcionados à DPF da
necessidade bruta.
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88. Dessa forma, o conceito procura informar o esforço que o Tesouro Nacional teria que
fazer junto ao mercado de dívida para refinanciar a dívida que está vencendo. A necessidade
de financiamento, nesse sentido, é um bom indicador antecedente da atuação do Tesouro por
meio de colocações no mercado de títulos públicos. Emissões em montantes diferentes das
necessidades de financiamento se refletem apropriadamente nos intervalos das metas do PAF.
89. No caso dos passivos contingentes, uma vez que haja previsão de emissões para seu
pagamento, tais emissões são incluídas no planejamento da DPF. Cabe aqui esclarecer dois
pontos. Primeiramente, na elaboração de estratégias da DPF, as emissões previstas são
inseridas nos exercícios de simulações dos indicadores da DPF para que sejam avaliados os
impactos de tais emissões não apenas no estoque da dívida, mas também na composição e no
prazo da DPF. Os efeitos esperados são apropriadamente traduzidos para as bandas do PAF.
90. O segundo ponto é que a previsão de pagamentos de passivo contingente não
necessariamente resultará em emissão de dívida. Além disso, nos casos em que haja
colocação de dívida, geralmente o pagamento é feito por meio de emissões diretas. E por esse
motivo não se explicita o valor previsto das colocações nas necessidades de financiamento.
Como mencionado acima, o objetivo do quadro de necessidades de financiamento é
transmitir a ideia do volume de dívida que está previsto para vencer no ano, descontado do
volume de recursos. Uma alternativa em favor de aumentar a transparência aqui, contudo, é
que passemos a mencionar o valor previsto das emissões com o objetivo de honrar passivos
contingentes como uma nota adicional junto ao quadro.
91. No caso das emissões diretas para capitalização de empresas públicas ou empréstimos a
instituições financeiras, em particular para o Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social - BNDES, o procedimento até então adotado pressupõe o
desenvolvimento de análises de cenários para mostrar os impactos na DPF de um
determinado montante a emitir. Por análise de cenários entenda-se aqui a realização de
simulações que buscam comparar a trajetória dos indicadores da DPF na ausência das
emissões diretas e a sua trajetória assumindo-se diferentes valores para tais emissões,
fornecendo, assim, subsídios para a tomada de decisão.
92. A previsão de emissões diretas nessa forma também não é incluída como necessidade de
financiamento no PAF, uma vez que o objetivo desse quadro é transmitir a ideia do volume
de dívida vincenda que potencialmente seria refinanciada. Cabe lembrar que o Tesouro
precisa atender a essa necessidade de financiamento impreterivelmente. Já as emissões
diretas para contemplar tais capitalizações ou empréstimos poderiam ter sua decisão
postergada ou revista, por razões estratégicas ou caso as condições para tais colocações se
mostrassem inviáveis. Também nesse caso a margem para o volume de tais emissões fica
refletida nas bandas das metas do PAF.
93. Vale reforçar que no PAF, o montante que o Tesouro Nacional deverá emitir fica
implícito na combinação da informação contida na necessidade líquida de financiamento e
nos limites estabelecidos para o estoque da DPF. Esse modelo de divulgação do PAF
consolidou-se como uma forma que oferece, de um lado, a previsibilidade necessária aos
investidores quanto à atuação do Tesouro Nacional por meio de emissões de títulos e, de
outro lado, assegura flexibilidade para que o gestor da dívida reaja a alterações nas condições
de mercado para a dívida. Sem tal flexibilidade o Tesouro incorreria em riscos mais elevados
para o custo da dívida, ao ter que seguir uma estratégia de financiamento rígida diante das
incertezas que permeiam o contexto de sua execução.
94. Feitas essas considerações, considera-se oportuno ressaltar a importância de que eventual
recomendação sobre a matéria seja ponderada pela análise de efetividade, observado o seu
custo-benefício, bem como que preserve a flexibilidade da Administração Pública na
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especificação do meio de realização do objetivo pretendido, a fim de se assegurar sua
máxima efetividade combinada com a melhor delimitação dos seus efeitos.
Posteriormente, por meio do Ofício n° 278/2015/COGER/GABIN/STN/MF-DF,
que encaminhou a Nota Técnica nº 71/2015/GABIN/SUDIV/SUPOF/STN/MF, de
22/07/2015, a STN apresentou a seguinte manifestação em relação ao Relatório Preliminar,
transcrita em seu teor adicional à manifestação anterior:
(...)
5 - Divulgar no Plano Anual de Financiamento (PAF) os passivos contingentes que serão
pagos no exercício por meio de emissão direta de títulos públicos, inclusive os passivos
decorrentes da capitalização de empresas públicas ou empréstimos a instituições
financeiras.
Toda emissão para fins de financiamento de passivo contingente, tal qual descrita pela CGU
exige uma previsão legal através de legislação específica. Nesse sentido, o Anexo de Riscos
Fiscais da LDO é a referência para previsão dos valores para o ano. No entanto, a definição
dos montantes específicos a serem incorporados no Plano Anual de Financiamento carecem,
por exemplo, de reconhecimento de dívida, assinatura de contrato de novação, o que não
necessariamente exaure os volumes explicitados no referido Anexo. Adicionalmente, é
necessária a definição que a assunção desses passivos será financiada por meio da emissão de
títulos públicos, cujo teto encontra-se previsto na Lei Orçamentária Anual - LOA. Assim, o
detalhamento constante no PAF reflete apenas aquilo que, na data de sua publicação, sabe-se
será efetivamente emitido. No entanto, o planejamento das emissões, traduzidas nas bandas
dos indicadores, são capazes de absorver eventuais emissões adicionais no transcorrer do ano.
Quando interpretamos os resultados esperados para o estoque citamos os eventos que podem
influenciar o resultado naquele ano (inclusive emissões para passivos contingentes que
estejam previstas), conforme exemplificado em algumas citações abaixo.
Exemplos de divulgação do planejamento de emissões diretas no PAF:
(...)
PAF 2007 - pg.23 - Seção 2.3 Resultados Esperados
COMUNICAÇÃO DE EMISSÃO CVS
"Os resultados esperados para 2007 contemplam, ainda, a expectativa de securitização de
passivos contingentes de até R$16 bilhões em 2007, sendo grande parte desse montante em
títulos CVS."
PAF 2008 .- pg.16 - Seção 11.3 Resultados Esperados
COMUNICAÇÃO DE EMISSÃO CVS
"Os resultados esperados para 2008 contemplam, ainda, a expectativa de securitização de
passivos contingentes no valor de até R$ 4,5 bilhões8, sendo grande parte desse montante em
títulos CVS"
Nota de rodapé 8: Valor previsto para o ano de 2008 na LDO, Anexo de Riscos Fiscais
(...)
PAF 2012 - pg.14 - Seção 2.3 Estratégia de Emissão - Demais atuações
COMUNICAÇÃO DE EMISSÃO DIRETA BNDES PREVISTA NA MP 526/11
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"Em outra área de atuação, o Tesouro Nacional emitirá R$ 10 bilhões em favor do BNDES
no primeiro semestre de 2012, valor remanescente dos R$ 55 bilhões autorizados pela
Medida Provisória nº 526/2011, convertida na Lei nº 12.453/2011."
Análise do Controle Interno
Inicialmente, destaca-se o posicionamento da STN de que a transparência está
espraiada na Constituição Federal (CF) e de que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
alicerça a transparência da gestão fiscal. Na mesma linha, pode-se citar a Lei de Acesso à
Informação, instrumento legal criado para reforçar a estrutura de governança do Poder
Executivo Federal na medida em que garante ao cidadão o direito de acesso a informação,
bem como incentiva a transparência ativa das informações de interesse público.
Nesse contexto, a Equipe de Auditoria relata a ausência de previsão legal que
contenha as informações mínimas a serem disponibilizadas ao público, no que tange ao
gerenciamento dos títulos públicos. Entretanto, considerando a percepção da Unidade sobre
a necessidade de aumentar o grau de institucionalização dos instrumentos de comunicação e
transparência, resta consolidada a necessidade de aprimorar o marco regulatório a partir de
instrumentos de trabalho, objetivando limitar a discricionariedade do Gestor quando da
elaboração dos relatórios e incrementar a transparência no gerenciamento da dívida.
Sobre a ausência de detalhamento das origens e dos destinos dos recursos
utilizados para o gerenciamento da dívida pública, a Unidade afirma que transcende os
objetivos do PAF e do RAD, visto que seriam documentos mais dirigidos aos investidores.
Também entente que essa ausência de detalhamento relaciona-se com a execução
orçamentária e financeira da DPF.
A STN afirma que as fontes orçamentárias e financeiras previstas para o
pagamento da DPF estão na LOA, porém como a Unidade é responsável pelo gerenciamento
da DPF, esta Equipe de Auditoria entende que é necessária a divulgação dessas informações
para incrementar o grau de transparência na gestão da dívida. Contudo, essa transparência
pode ocorrer por meio de instrumentos mais adequados conforme sugerido pela Unidade,
sendo relacionando o PAF e o RAD.
Sobre a não consideração dos títulos públicos em carteira do Banco Central na
realização do planejamento anual de financiamento da DPF, a STN afirma que, apesar de
não constarem explicitamente no PAF e no RAD, são considerados no planejamento anual
da dívida pública, sendo que as informações sobre o fluxo de caixa não são divulgadas por
apresentarem caráter estratégico no relacionamento entre BCB e STN.
Além disso, a Unidade informa que fornece a
operações, sendo o estoque de títulos na carteira do Bacen
resultados das emissões na internet. Também apresenta que os
não representam risco de refinanciamento para a STN, e que o
valores a serem financiados com recursos captados em mercado.
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devida transparência das
divulgado no RMD e os
títulos na carteira do BCB
PAF e o RAD refletem os
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A STN relata, ainda, que o PAF informa que só considera a DPF em mercado,
bem como apresenta o motivo da inclusão dos encargos do Banco Central na necessidade de
financiamento.
Apesar do controle realizado pela STN e das informações divulgadas no PAF,
faz-se necessário que seja explicitada e motivada a não consideração dos títulos públicos em
carteira do BCB junto ao quadro sobre a Necessidade de Financiamento do Tesouro
Nacional apresentado no Plano Anual de Financiamento e no Relatório Anual da Dívida,
reforçando a transparência sobre o entendimento e o modo como a Unidade trata o assunto.
Em se tratando da não divulgação dos riscos provenientes dos passivos
contingentes nas estratégias de gestão da DPF, a STN afirma que as necessidades bruta e
líquida de financiamento não incluem o montante previsto de emissões diretas, pois o
quadro apresentado tem como objetivo dar previsibilidade aos investidores do quantitativo
de títulos públicos que serão emitidos por meio de leilões. Ainda, sugere como alternativa,
com vistas ao aumento da transparência, a inserção de uma nota adicional, junto ao quadro
de Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional constante no PAF, com o valor
previsto das emissões diretas com o objetivo de honrar passivos contingentes.
Por outro lado, a Unidade informa, também, que os passivos contingentes que
serão pagos por meio de emissão de títulos públicos, inclusive emissões para bancos
públicos, e com previsão de pagamento no exercício, são considerados quando da elaboração
do PAF. Os efeitos esperados no estoque da dívida, em sua composição e em seu prazo são
refletidos nos intervalos das metas estabelecidas.
Em sua última manifestação, a STN relata, ainda, que o detalhamento constante
no PAF reflete apenas aquilo que, na data de sua publicação, sabe-se que será efetivamente
emitido, sendo a banda dos indicadores responsável pela absorção de eventuais emissões
adicionais.
Com base nos textos dos PAFs encaminhados, observa-se que há a divulgação
do quantitativo de emissão direta referente à capitalização de empresas públicas ou
empréstimos a instituições, desde que haja autorização específica da emissão e da
discriminação do montante autorizado. Apesar do carácter discricionário desse tipo de
emissão, podendo ser postergada ou revista por razões estratégicas ou condições não
favoráveis do mercado, entende-se que a divulgação de uma previsão no PAF não inviabiliza
a gestão da dívida.
Tratando-se das dívidas em processo de reconhecimento pelo Tesouro Nacional,
as quais serão pagas por meio de emissão direta de títulos públicos, entende-se que o valor
apresentado na LDO para perspectiva de emissão de títulos públicos no exercício deve ser
integralmente considerado no respectivo PAF, da forma como foi realizado nos documentos
de planejamento referentes aos exercícios de 2007 e 2008. A Equipe de auditoria verificou
que esses valores não foram mais divulgados a partir de 2009.
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Recomendações:
Recomendação 1: Elaborar normativos que institucionalizem os documentos relacionados ao
gerenciamento da Dívida Pública Federal (Plano Anual de Financiamento, Relatório Mensal
da Dívida, Relatório Anual da Dívida, Cronograma de Leilões, dentre outros existentes),
devendo conter no mínimo os objetivos, as informações e os detalhamentos de cada
publicação.
Recomendação 2: Detalhar em relatório estruturado (ou inserir em algum relatório já
existente) as fontes orçamentárias primárias e financeiras previstas e, posteriormente,
aquelas efetivamente utilizadas para o pagamento da Dívida Pública Federal.
Recomendação 3: Explicitar e motivar a não consideração dos títulos públicos em carteira
do Banco Central do Brasil no quadro que apresenta a Necessidade de Financiamento do
Tesouro Nacional, divulgado no Plano Anual de Financiamento e no Relatório Anual da
Dívida.
Recomendação 4: Divulgar no Plano Anual de Financiamento todos os passivos
contingentes com perspectiva de serem pagos no exercício por meio de emissão direta de
títulos públicos, bem como explicitar e motivar a não consideração desses valores na
Necessidade de Financiamento do Tesouro Nacional.
1.1.1.5 CONSTATAÇÃO
Ausência de instrumentos de monitoramento do desenvolvimento do mercado
secundário de títulos públicos, tendo sido evidenciada uma redução da liquidez entre os
anos de 2000 e 2014.
Fato
Nos últimos anos, a STN vem adotando iniciativas para o desenvolvimento do
mercado secundário de títulos públicos, principalmente por meio de medidas relacionadas ao
aumento da liquidez.
No Brasil, as operações com títulos públicos no mercado secundário ocorrem
predominantemente no mercado de balcão por telefone, com registro direto no Sistema
Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), sendo que o volume de transações de títulos
públicos por meio de negociação eletrônica ainda é baixo. Entretanto, o desenvolvimento de
sistemas de plataformas eletrônicas traz como benefício, dentre outros, o aumento da
liquidez do mercado secundário.
No Selic não existem informações sobre os preços e volumes negociados em
tempo real e o spread entre o preço de oferta de venda e preço de oferta de compra não é
registrado, prejudicando a competitividade, a transparência e a liquidez do mercado.
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O uso de sistemas de plataformas eletrônicas apresenta vantagens, destacando-se
o aumento da transparência pré-transação e pós-transação, na medida em que as ofertas de
compra e venda, os preços e os volumes negociados estão à disposição de todos os
participantes, aumentando a velocidade na disseminação do preço e reduzindo a assimetria
de informação.
Como consequência da maior transparência e da centralização das negociações
eletrônicas de títulos públicos, tem-se uma melhor precificação dos ativos negociados e uma
menor dispersão nos preços praticados, facilitando o retorno do mercado à situação de
normalidade em casos de estresse.
Esse conjunto de fatores contribui para diversos outros efeitos positivos como o
aumento do número de investidores, maior impessoalidade, aumento da competitividade,
redução dos custos de transação, melhor gerenciamento dos riscos envolvidos, maior
eficiência e liquidez do mercado secundário.
A existência de um mercado secundário mais eficiente e líquido contribui para a
consolidação da estrutura a termo da taxa de juros, além de apresentar reflexos no mercado
primário com uma maior demanda por títulos públicos, pressionando os dealers à redução
do prêmio cobrado nos leilões de novos títulos públicos realizados pela STN o que,
consequentemente, gera uma redução do custo de financiamento da DPF.
Cabe ressaltar que muitos dos benefícios do uso de sistemas de plataforma
eletrônica estão diretamente relacionados às diretrizes do gerenciamento da DPF
apresentadas no PAF de desenvolvimento da estrutura a termo de taxas de juros, aumento da
liquidez dos títulos públicos federais no mercado secundário e ampliação da base de
investidores, bem como com o objetivo da gestão da DPF de suprir de forma eficiente as
necessidades de financiamento do Governo Federal, ao menor custo no longo prazo,
respeitando-se a manutenção de níveis prudentes de risco.
Portanto, o desenvolvimento desse tipo de mercado é interesse do Tesouro
Nacional e devem ser adotadas medidas importantes para incentivar a utilização de sistemas
eletrônicos de negociação no mercado secundário, inclusive com atuação conjunta com os
órgãos de supervisão do mercado financeiro nacional. Além disso, é essencial que os
resultados no mercado financeiro como um todo sejam monitorados para fins de avaliação
dos estímulos concedidos.
A maior competição e a diminuição dos custos tem como efeito uma redução das
margens dos negociadores, a qual deve ser compensada com o maior volume de negociação.
Além do aumento do volume negociado, deve ser incentivada a diversificação dos serviços
ofertados pelos negociadores a seus clientes como informações sobre a situação do mercado
e uma melhor avaliação das alternativas de investimentos em função do maior número de
informações disponíveis nas plataformas eletrônicas de negociação, por meio da realização
de estudos econométricos com os históricos das operações do mercado.
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Esse trabalho de estímulo junto aos dealers e demais instituições que atuam no
mercado secundário é essencial para que as negociações em sistemas eletrônicos se
desenvolvam no Brasil, contribuindo para o aumento da liquidez.
Os PAFs elaborados pela STN informam de forma recorrente que a estratégia de
financiamento terá como objetivo, dentre outros, prover liquidez adequada aos títulos
emitidos e que o Tesouro permanecerá com sua política de apoio à utilização das
plataformas eletrônicas. Entretanto, diferentemente de outros objetivos para os quais são
apresentados indicadores e metas, não são estabelecidas as medidas que serão adotadas e
nem como serão realizadas as medições, o acompanhamento e os resultados esperados.
Nos RMDs, o capítulo que trata do mercado secundário de títulos públicos traz
informações acerca da evolução do volume financeiro médio negociado e dos vencimentos
mais negociados naquele mês no Selic. Apesar de apresentarem dados relacionados ao
turnover (% do estoque), o texto se restringe a comentar a evolução dos volumes
negociados, sem considerar o estoque de cada título em análise. Em se tratando do RAD,
não são apresentados comentários acerca dos resultados obtidos em relação à liquidez do
mercado secundário e à evolução da utilização de sistemas de plataformas eletrônicas.
Dessa forma, restou evidenciado que não há instrumentos de monitoramento
para acompanhar a liquidez do mercado secundário no sistema Selic e nem a evolução da
utilização da plataforma eletrônica ao longo do tempo, com vistas a avaliar se as estratégias
estabelecidas e as medidas adotadas para financiamento da DPF possibilitam aumento da
liquidez dos títulos públicos no mercado secundário.
Redução da liquidez entre os anos de 2000 a 2014
Para verificar a evolução da liquidez do mercado secundário nos últimos anos, a
Equipe de Auditoria utilizou o indicador turnover sugerido pelo FMI. O cálculo do bid-ask
spread não foi possível tendo em vista que as negociações do mercado secundário no Brasil
são realizadas preponderantemente em mercado de balcão, logo não há disponibilidade das
informações de preço de oferta na compra e de preço de oferta na venda de um título
público, mas apenas o preço negociado.
O turnover é calculado pela razão entre o volume negociado no mercado
secundário e o volume total em circulação (estoque) de títulos públicos, também chamado
taxa de rotatividade. Assim, foram utilizados os dados constantes de planilha divulgada
mensalmente pelo Banco Central (BCB) com informações referentes às operações do
mercado aberto desde janeiro de 2000. As transações selecionadas para a avaliação da
liquidez foram apenas as operações de compra ou venda de títulos públicos, cuja negociação
é realizada de forma definitiva. Além disso, foram considerados somente os títulos
negociáveis com livre circulação em mercado, excluindo os títulos com cláusula de
inalienabilidade, por força de lei ou contrato.
Os resultados obtidos estão apresentados no Gráfico 1 e denotam uma tendência
de queda da liquidez do mercado secundário de títulos públicos, considerando o indicador
turnover no período de 2000 a 2014, conforme dados apresentados no Apêndice I.
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Gráfico 1 – Evolução do Indicador Turnover (%)
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
abr/2000
out/2000
abr/2001
out/2001
abr/2002
out/2002
abr/2003
out/2003
abr/2004
out/2004
abr/2005
out/2005
abr/2006
out/2006
abr/2007
out/2007
abr/2008
out/2008
abr/2009
out/2009
abr/2010
out/2010
abr/2011
out/2011
abr/2012
out/2012
abr/2013
out/2013
abr/2014
out/2014
0
Fonte: cálculo da Equipe de Auditoria a partir das informações do BCB.
Os relatórios da DPF indicam um aumento do volume negociado no mercado
secundário ao longo do tempo, assim como do estoque de títulos públicos negociáveis,
conforme demonstrado nos Gráficos 2 e 3.
Gráfico 2 - Volume Negociado no Mercado Secundário (em R$ bilhões)
35,00
30,00
25,00
20,00
15,00
10,00
5,00
jan/2000
jul/2000
jan/2001
jul/2001
jan/2002
jul/2002
jan/2003
jul/2003
jan/2004
jul/2004
jan/2005
jul/2005
jan/2006
jul/2006
jan/2007
jul/2007
jan/2008
jul/2008
jan/2009
jul/2009
jan/2010
jul/2010
jan/2011
jul/2011
jan/2012
jul/2012
jan/2013
jul/2013
jan/2014
jul/2014
0,00
Fonte: BCB.
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40
Gráfico 3 – Estoque de Títulos Negociáveis no Mercado Secundário
(em R$ bilhões)
2.500,00
2.000,00
1.500,00
1.000,00
500,00
jan/2000
ago/2000
mar/2001
out/2001
mai/2002
dez/2002
jul/2003
fev/2004
set/2004
abr/2005
nov/2005
jun/2006
jan/2007
ago/2007
mar/2008
out/2008
mai/2009
dez/2009
jul/2010
fev/2011
set/2011
abr/2012
nov/2012
jun/2013
jan/2014
ago/2014
0,00
Fonte: BCB.
Verifica-se um aumento de 199,62% no volume negociado, enquanto o volume
do estoque de títulos negociáveis aumentou 397,73% entre janeiro de 2000 e dezembro de
2014, indicando que a liquidez caiu ao longo do período.
Os resultados apresentados demonstram que as medidas adotadas pela STN,
visando alongar e melhorar o perfil da DPF não estão proporcionando aumento da liquidez
no mercado secundário.
Cabe ressaltar, que uma redução da liquidez no mercado secundário contribui
para que os custos de financiamento da DPF se elevem, na medida em que o investidor
exigirá um prêmio cada vez maior para adquirir um título público. Portanto, é essencial que
os resultados no mercado financeiro como um todo sejam monitorados para fins de
avaliação dos estímulos concedidos.
Causa
Ausência de monitoramento das estratégias adotadas pela STN para o
desenvolvimento do mercado secundário de títulos públicos, dificultando a adoção de
medidas corretivas.
Manifestação da Unidade Examinada
A CGU, por meio da SA n° 201502856/002, de 13/05/2015, solicitou à Unidade
pronunciamento acerca da constatação em comento, a qual apresentou a seguinte
manifestação por meio do Ofício n° 207/2015/COGER/GABIN/STN/MF-DF, de 9 de junho
de 2015, que encaminhou a Nota Técnica n° 63/2015/SUDIP/STN/MF, de 12 de junho de
2015, transcrita nos seus principais termos a seguir:
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(...)
2.7. Da ausência de indicador para monitorar a utilização dos sistemas de plataformas
eletrônicas
(...)
67. Esta Secretaria, em princípio, salvo melhor juízo, entende que as informações já
disponíveis permitem o monitoramento da evolução da utilização do sistema eletrônico no
mercado secundário, sem a necessidade de estabelecer indicador específico.
68. A STN, dentro do seu objetivo estratégico de administrar a DPF, no intuito de reduzir
custos e manter os riscos em níveis prudentes, vem promovendo ações direcionadas ao
desenvolvimento do mercado de renda fixa no Brasil, mais especificamente o mercado de
títulos públicos federais. Acredita-se que um mercado financeiro mais eficiente, líquido e
transparente é um instrumento auxiliar na obtenção de melhores condições de financiamento
para o governo brasileiro, conforme apontado pela própria CGU em seu relatório.
69. Importante esclarecer que o desenvolvimento do mercado secundário de títulos públicos
constitui não apenas diretriz da Gestão da DPF, conforme apontada no PAF 2015, mas Meta
do Planejamento Estratégico do Tesouro Nacional, deste e de anos anteriores, não sendo o
tema, de forma alguma, tratado com menor relevância do que lhe é devida.
70. Neste contexto, a STN, dentro do alcance de sua responsabilidade institucional e
capacidade de ação, vem tomando medidas no sentido de fomentar o desenvolvimento do
mercado secundário de títulos públicos, e mais especificamente a utilização de plataformas
eletrônicas de negociação por parte dos diversos tipos de investidores. A principal ferramenta
disponível para esse fim é o sistema de dealers, arcabouço sob o qual 12 instituições
financeiras, semestralmente selecionadas, contam com benefícios junto ao emissor de títulos
públicos, disponíveis apenas para os participantes que cumprirem suas metas relacionadas ao
mercado primário e secundário de títulos públicos.
71. Dentre as metas relacionadas ao mercado secundário, está a obrigatoriedade de que os
dealers disponibilizem preços/taxas de compra e venda (com diferença máxima entre essas
taxas previamente estipulada pelo Tesouro Nacional) de títulos específicos em plataformas
eletrônicas durante determinados períodos. Embora o objetivo dessa meta seja trazer
transparência e contribuir para a formação de preços dos títulos, conforme bem apontado pela
CGU, há ainda pontuação diferenciada para os negócios realizados dentro dessas plataformas,
de modo que o maior volume nelas operado estimule seu uso pelos demais participantes de
mercado.
72. Uma vez clara a importância do desenvolvimento do mercado secundário de títulos
públicos, e expansão do uso de plataformas eletrônicas de negociação, é natural que o
Tesouro Nacional realize o acompanhamento sistemático desse mercado, em particular das
negociações em tela, como de fato o faz. É confeccionado mensalmente relatório amplo e
analítico das operações definitivas realizadas com títulos públicas no mercado secundário,
incluindo informações como o volume mensal negociado por título e vencimento e a
participação relativa das operações em tela frente a todos os negócios registrados no Sistema
Especial de Liquidação e Custódia (SELIC), sistema no qual está custodiada a quase
totalidade dos papéis de responsabilidade do Tesouro Nacional.
73. Nesse relatório de circulação restrita aos gestores da Dívida Pública, se dá o
monitoramento da evolução da utilização do sistema eletrônico no mercado secundário ao
longo do tempo”, conforme sugerido pela CGU, por meio da avaliação da participação das
negociações em tela frente ao total transacionado, acompanhada do volume financeiro total.
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42
Gráfico 1 – Volume Mensal Negociado em Plataforma Eletrônica
74. Como evidenciado no gráfico, a participação dos negócios realizados em sistema
eletrônico é crescente, fruto das iniciativas governamentais (tais como os estímulos dados via
sistema de dealers e via regulação para alguns segmentos de investidores como as entidades
de previdência) e de ações de desenvolvimento dos próprios gestores das plataformas,
agentes com que o Tesouro Nacional mantém estreito e permanente contato no apoio ao
desenvolvimento do mercado.
75. Cabe ainda destacar que a partir de agosto de 2015, com a entrada em vigor de novas
regras para o sistema de dealers, as instituições participantes terão metas mais desafiadoras
em relação à disponibilização de preços de títulos em tela para obtenção dos benefícios
previstos dentro do sistema. Do outro lado, esses benefícios se tornarão mais atrativos de
modo a manter o sistema equilibrado e se obter melhores resultados no objetivo de
desenvolvimento almejado.
76. Feitas essas considerações, reitera-se o entendimento de que as informações já
disponíveis permitem o monitoramento da evolução da utilização do sistema eletrônico no
mercado secundário, sem a necessidade de estabelecer indicador específico. Por fim,
considera-se oportuno ressaltar a importância de que eventual recomendação sobre a matéria
preserve a flexibilidade da Administração Pública na especificação do meio de realização do
objetivo pretendido, a fim de se assegurar sua máxima efetividade combinada com a melhor
delimitação dos seus efeitos.
(...)
2.9 Da ausência de indicador para medir e acompanhar a Liquidez do Mercado
Secundário
(...)
98. Preliminarmente, cumpre esclarecer que a STN produz relatório detalhado de
acompanhamento do mercado secundário de títulos públicos, incluindo a liquidez dos
instrumentos, aberto por volume financeiro, tipo e vencimento de título, e giro sobre os
respectivos estoques. Tais informações, conforme citado pela Equipe de Auditoria, são
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43
divulgados no RMD6, documento de acesso público e apresentado mensalmente em coletiva à
imprensa, que apresenta:

volume financeiro negociado no mercado secundário, por título;

volume diário negociado no mercado secundário de títulos públicos, como percentual do
estoque de cada tipo de título;

vencimentos mais negociados por volume financeiro, por indexador.
99. Embora o texto do relatório ressalte os volumes financeiros em detrimento do giro sobre
o estoque dos títulos, essa segunda informação também é disponibilizada de forma clara e
transparente. Não obstante a relevância de ambas as informações, a opção pelo destaque ao
volume financeiro se dá com o objetivo de que não haja distorções na percepção dos
investidores quanto à liquidez de títulos com estoques muito diferentes.
100. O indicador de giro embora bastante consagrado internacionalmente não deve ser
analisado individualmente, pois pode induzir investidores a comprar ou vender determinados
títulos em função de estoque muito elevado ou muito reduzido. O volume financeiro
negociado coloca todos os títulos dentro de uma mesma perspectiva e informa ao investidor
qual é o tamanho da porta de entrada ou de saída.
101. Finalmente, como já colocado, a opção por dar menor destaque ao giro no RMD pode
ser revista mensalmente, havendo inclusive a possibilidade de ênfase ao indicador na própria
apresentação à imprensa. O objetivo do Tesouro em todas as suas divulgações é dar a maior
transparência possível aos dados e indicadores publicados.
102. Informa-se também, por oportuno, que não há qualquer restrição quanto à publicação de
dados evolutivos da liquidez no mercado secundário no Relatório Anual da Dívida. A opção
por não analisar o tema em anos anteriores veio justamente do acompanhamento mensal e
histórico já realizado no RMD, não sendo, contudo, um impeditivo para atendimento da
sugestão recebida, se for o caso.
103. Sobre a efetividade das medidas adotadas pelo Tesouro Nacional para proporcionar o
aumento da liquidez no mercado secundário de títulos públicos, faz-se necessário esclarecer
que as medidas de estímulo em vigor, apesar de serem estimuladoras do desenvolvimento
desse mercado, não são suficientes para determinar o comportamento do giro (turnover)
crescente ao longo do tempo. A negociação no mercado secundário é impactada por vários
outros fatores, tais como o arcabouço regulatório e a percepção de risco dos investidores. A
título de exemplo, pode-se destacar a implementação de regras impostas pelos bancos
centrais ao redor do mundo (Basiléia 3, dentro outras) que tornaram mais cara a manutenção
de carteira de títulos em seus balanços, o que limita sua propensão a negociação no mercado.
Uma das consequências desta mudança regulatória foi a redução generalizada da liquidez nos
mercados de renda fixa internacionais, tanto em economias emergentes, quanto em
economias maduras.
104. Por estas razões, não se pode inferir que as medidas tomadas pelo Tesouro Nacional não
têm sido eficazes no fomento às negociações no mercado secundário. De fato, a análise dos
dados relacionados ao giro mostra que o estoque tem crescido em proporção maior que as
negociações no mercado secundário, o que gera um comportamento decrescente do indicador.
Por outro lado, caso as medidas de incentivo não tivessem sido adotadas pelo Tesouro
Nacional, a queda no giro poderia ter sido ainda mais acentuada.
105. Visando aumentar a competitividade, incentivar o desenvolvimento do mercado
secundário e reverter a tendência de queda apontada, o sistema de dealers passa por
6
O RMD pode ser acessado por meio do link http://www.tesouro.fazenda.gov.br/relatorio-mensal-da-divida.
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44
evoluções periódicas. Em agosto de 2015, será implementada nova sistemática, na qual
haverá um grupo de dealers específico do Tesouro Nacional, com foco nos mercados
primário e secundário de títulos públicos, e outro específico do Banco Central, com foco em
operações do mercado monetário.
106. Além do aumento de títulos para as quais os dealers serão incentivados a disponibilizar
preço em tela e serem pontuados dentro do sistema, merece destaque a maior participação das
metas relacionadas ao mercado secundário em relação às ligadas ao mercado primário,
refletindo a relevância do tema no gerenciamento da Dívida Pública.
107. Abaixo segue quadro comparativo com as mudanças realizadas, a serem efetivadas em
agosto de 2015:
Dealers DEMAB e CODIP (atual)
Dealers CODIP (a partir de ago/15)
Corretoras e bancos tem metas iguais
Separação nas metas corretoras (terão
apenas meta de participação mínima de
5% no mercado secundário total)
Leilões de troca abertos a todos os participantes
de mercado
Leilões de troca exclusivos para dealers
que cumprirem uma das metas
(primário/secundário)
Meta de mercado secundário exige
cumprimento de 8% do volume negociado em 3
objetos de negociação
Meta de mercado secundário exige
cumprimento de 6% do volume
negociado em 4 de 5 objetos de
negociação
Distribuição do volume ofertado na 2ª volta:
50% para dealers que cumprirem meta de
mercado primário e 50% para dealers que
cumprirem meta de mercado secundário
Distribuição do volume ofertado na 2ª
volta: 40% para dealers que cumprirem
meta de mercado primário e 60% para
dealers que cumprirem meta de mercado
secundário
108. Feitas essas considerações, considera-se oportuno ressaltar a importância de que
eventual recomendação sobre a matéria seja ponderada pela análise de efetividade, observado
o seu custo-benefício, bem como que preserve a flexibilidade da Administração Pública na
especificação do meio de realização do objetivo pretendido, a fim de se assegurar sua
máxima efetividade combinada com a melhor delimitação dos seus efeitos.
(...)
Posteriormente, por meio do Ofício n° 278/2015/COGER/GABIN/STN/MF-DF,
que encaminhou a Nota Técnica nº 71/2015/GABIN/SUDIV/SUPOF/STN/MF, de
22/07/2015, a STN apresentou a seguinte manifestação em relação ao Relatório Preliminar,
transcrita em seu teor adicional à manifestação anterior:
(...)
A negociação de títulos no secundário através de sistema eletrônico vem mostrando
crescimento sistemático nos últimos 12 meses. Não obstante o êxito no objetivo do
incremento neste volume negociado, em Agosto próximo um novo conjunto de regras do
sistema de dealers entrará em vigor no qual os avaliados precisarão manter preços firmes
disponíveis para negociação por no mínimo 2 horas por dia enquanto hoje esta obrigação é de
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45
apenas 40 minutos. Outra alteração será a necessidade dos dealers, no seu conjunto,
escolherem qual plataforma utilizarão, o que, ao concentrar a atenção do mercado na mesma
plataforma, estimulará o secundário. Adicionalmente, cada instituição credenciada passará a
ser especialista, e com isto ter a meta de abrir spread nestes títulos, em 5 títulos em
substituição aos 3 da regra atual. Por último, mas não menos importante, a criação do grupo
de dealers com foco exclusivo no mercado de títulos, em substituição ao grupo com duplo
foco em títulos e mercado monetário, aumentará o estímulo ao secundário de títulos públicos,
especialmente em plataformas eletrônicas.
Com estas alterações esperamos atingir a evolução da utilização do sistema eletrônico no
mercado secundário ao longo do tempo, conforme sugerido pela CGU, ressaltando que é
desafiador estabelecer metas para este indicador. Nesse contexto, reafirmamos a importância
do relatório restrito já existente e das metas presentes no sistema de dealers como
instrumentos de reavaliação periódica dos resultados alcançados.
(...)
O volume médio diário efetivamente negociado (em R$) representa qual o volume que um
dado investidor consegue comprar ou vender em um dado dia sem gerar distorções
relevantes. Essa informação é crucial na tomada de decisão de investidores que querem entrar
ou sair desse mercado.
O giro, por sua vez, (igualmente destacado na Seção 5 do Relatório Mensal da Divida
Pública) também se mostra bastante relevante, dado que representa a fração do estoque de um
determinado título que se espera negociar em um determinado dia, concedendo aos
investidores importante informação para sua decisão de qual fração do estoque ele se sentiria
confortável em deter, dadas suas preferências sobre risco e horizonte de aplicação.
É importante ressaltar que as constantes alterações no perfil dos detentores da divida pública
têm implicações importantes. A redução da participação das instituições financeiras e fundos
de investimento e concomitante aumento relativo de fundos de previdência e de nãoresidentes, levam a um menor giro (ou turnover) pela característica destes últimos buscarem
maior estabilidade nas suas carteiras. Indicam também que há uma menor necessidade de
liquidez para atender a necessidade do mercado.
Adicionalmente cabe destacar que o crescimento do estoque de títulos em mercado obedece
dinâmica própria e é influenciado por fatores tais quais o nível de taxa de juros e decisões de
política econômica sobre o nível de endividamento, enquanto o crescimento do volume
negociado está associado a fatores outros tais quais a composição da base de investidores.
Análise do Controle Interno
Sobre a ausência de instrumentos de monitoramento da utilização dos sistemas
de plataformas eletrônicas, a Unidade afirma que a participação dos negócios realizados é
crescente e que a entrada em vigor de novas regras previstas trará maiores benefícios para
manter o equilíbrio do sistema, bem como que as informações já disponíveis permitem o
monitoramento da evolução da utilização do sistema, sem a necessidade de estabelecer
indicador específico.
A Unidade produz um relatório mensal sobre as operações definitivas realizadas
com títulos públicos no mercado secundário, contendo informações sobre o volume mensal
negociado por título e vencimento e a participação relativa das operações em tela em relação
aos negócios registrados no Selic.
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46
Embora a STN venha adotando medidas para incentivar a utilização de sistemas
eletrônicos de negociação no mercado secundário, esta Equipe de Auditoria aponta para a
necessidade de criação e divulgação de instrumentos de monitoramento específicos com
vistas a acompanhar a evolução da negociação eletrônica e avaliar os resultados das medidas
de incentivo adotadas. Esse acompanhamento e consequente divulgação são importantes,
pois os benefícios do uso de plataformas eletrônicas estão diretamente relacionados às
diretrizes do gerenciamento da DPF e ao objetivo da gestão da dívida. Inclusive, uma das
metas do planejamento estratégico é justamente o desenvolvimento do mercado eletrônico.
Em relação à ausência de instrumentos de monitoramento da liquidez do
mercado secundário, embora a Unidade apresente informações sobre o acompanhamento do
mercado secundário nas planilhas anexas ao RMD, não apresenta um indicador geral de
liquidez.
A Unidade apresenta que, embora existam medidas de estímulo para
proporcionar o aumento de liquidez no mercado secundário de títulos públicos, elas não têm
sido suficientes para aumentar o giro de mercado (turnover) ao longo do tempo, sendo o
indicador impactado por outras variáveis. O crescimento do estoque de títulos é influenciado
por outros fatores como a taxa de juros e decisões de política econômica sobre o nível de
endividamento. Por outro lado, o volume negociado estaria relacionado ao arcabouço
regulatório e à percepção de risco dos investidores.
Entretanto, apesar das limitações do indicador turnover e da existência de fatores
externos que contribuem para a queda da liquidez no mercado secundário ao longo do
tempo, entende-se que a evolução da liquidez deve ser divulgada pela STN, uma vez que o
aumento da liquidez dos títulos públicos federais no mercado secundário é uma diretriz do
gerenciamento da DPF apresentada no PAF.
A Unidade ponderou, também, que, caso as medidas de incentivo não tivessem
sido adotadas, a queda do indicador poderia ter sido ainda mais acentuada. Entretanto, essa
possibilidade reforça a necessidade de que haja o acompanhamento da liquidez do mercado
secundário, sendo possível evidenciar uma mudança de tendência do indicador após medidas
de incentivo da Unidade.
A STN ressaltou, também, a importância para os investidores da divulgação do
volume médio diário efetivamente negociado. Além disso, foi relatado que as constantes
alterações no perfil dos detentores da dívida pública como aumento relativo de participação
de fundos de previdência e de não-residentes levam a um menor giro pelas características
desses investidores os quais buscam maior estabilidade nas suas carteiras.
Nesse aspecto, cabe ressaltar que o que está sendo objeto de análise é a ausência
de indicador que demonstre a evolução da liquidez do mercado secundário, não havendo
qualquer óbice para que o volume médio diário efetivamente negociado continue sendo
divulgado. Por outro lado, a Unidade pode avaliar a melhor forma de institucionalizar e
divulgar indicador(es) que apresente(m) a evolução da liquidez do mercado secundário,
podendo ser realizadas as adaptações que julgar pertinentes para melhor retratar a realidade.
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47
Por fim, cabe ressaltar que a análise da evolução da liquidez do mercado
secundário ao longo do tempo foi realizada apenas nas operações com títulos públicos no
mercado de balcão. Entretanto, a mesma análise pode ser realizada pela Unidade nas
transações eletrônicas, sendo possível a utilização do indicador bid-ask spread, uma vez que
nesse tipo de negociação o spread entre o preço de oferta de venda e preço de oferta de
compra são conhecidos.
Recomendações:
Recomendação 1: Implementar mecanismo de monitoramento da utilização do sistema
eletrônico no mercado secundário ao longo do tempo, com divulgação e avaliação periódica
dos resultados das estratégias adotadas em relatório estruturado (ou inserir em algum
relatório já existente).
Recomendação 2: Criar instrumentos de monitoramento da liquidez do mercado secundário
de títulos públicos ao longo do tempo, com divulgação e avaliação periódica dos resultados
das estratégias adotadas em relatório estruturado (ou inserir em algum relatório já existente).
1.1.1.6 INFORMAÇÃO
APÊNDICE I
Tabela construída a partir de dados do Banco Central do Brasil (BCB).
O cálculo do indicador turnover foi realizado pela razão entre o volume
negociado no mercado secundário e o volume total em circulação (estoque), tendo como
base os dados constantes de planilha divulgada mensalmente pelo Banco Central do Brasil
(BCB), sendo consideradas apenas as operações definitivas de compra ou venda de títulos
públicos e somente o estoque de títulos negociáveis com livre circulação em mercado.
Tabela 7 – Turnover mensal das operações definitivas no mercado secundário
Em R$ Milhões
Volume Total
Negociado
Período
Volume Total em Circulação (Estoque)
Turnover
%
Operações
Definitivas
(A)
Negociáveis
Oferta Pública
(B1)
Negociáveis
Emissão Direta
(B2)
(B=B1+B2)
jan/2000
5.702,37
319.990,30
118.324,84
438.315,14
1,30
fev/2000
7.808,08
325.099,71
116.851,52
441.951,23
1,77
mar/2000
9.862,27
334.681,73
114.568,04
449.249,77
2,20
abr/2000
8.736,00
344.213,40
113.668,50
457.881,90
1,91
mai/2000
10.674,82
344.935,37
126.721,40
471.656,77
2,26
jun/2000
14.309,72
350.040,17
125.098,61
475.138,78
3,01
jul/2000
7.962,73
354.307,81
123.989,87
478.297,68
1,66
ago/2000
8.302,57
353.072,06
126.182,60
479.254,66
1,73
Dinheiro público é da sua conta
Total
(A/B)
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48
Volume Total
Negociado
Período
Volume Total em Circulação (Estoque)
Turnover
%
Operações
Definitivas
(A)
Negociáveis
Oferta Pública
(B1)
Negociáveis
Emissão Direta
(B2)
Total
(B=B1+B2)
set/2000
6.464,59
361.468,23
126.384,37
487.852,60
1,33
(A/B)
out/2000
6.866,48
367.084,56
125.043,12
492.127,68
1,40
nov/2000
6.256,03
366.327,39
125.610,94
491.938,33
1,27
dez/2000
6.786,35
369.836,21
125.789,27
495.625,48
1,37
jan/2001
8.090,69
376.767,44
120.952,78
497.720,22
1,63
fev/2001
7.810,54
384.126,69
119.335,83
503.462,52
1,55
mar/2001
5.853,87
400.510,31
120.442,27
520.952,58
1,12
abr/2001
5.242,64
411.178,83
121.830,17
533.009,00
0,98
mai/2001
5.713,29
416.086,79
122.467,23
538.554,02
1,06
jun/2001
7.693,94
424.205,34
140.617,55
564.822,89
1,36
jul/2001
5.812,59
424.267,88
156.494,73
580.762,61
1,00
ago/2001
6.435,02
430.740,21
158.738,69
589.478,90
1,09
set/2001
7.572,26
453.161,01
158.940,90
612.101,91
1,24
out/2001
6.813,00
462.302,37
157.770,76
620.073,13
1,10
nov/2001
7.301,03
451.228,73
158.835,03
610.063,76
1,20
dez/2001
9.319,72
437.747,99
169.508,48
607.256,47
1,53
jan/2002
6.999,28
446.880,00
178.820,00
625.700,00
1,12
fev/2002
5.989,12
442.773,27
179.476,70
622.249,97
0,96
mar/2002
7.211,00
437.212,65
179.683,72
616.896,37
1,17
abr/2002
5.824,64
443.514,97
180.307,15
623.822,12
0,93
mai/2002
5.101,67
447.962,60
180.938,18
628.900,78
0,81
jun/2002
9.966,97
462.090,53
180.743,87
642.834,40
1,55
jul/2002
6.978,30
479.080,00
185.030,00
664.110,00
1,05
ago/2002
7.900,12
439.160,00
175.630,00
614.790,00
1,29
set/2002
3.970,01
476.110,00
173.940,00
650.050,00
0,61
out/2002
5.125,64
456.070,00
167.350,00
623.420,00
0,82
nov/2002
6.075,18
454.360,00
168.902,72
623.262,72
0,97
dez/2002
6.807,04
444.420,00
171.360,00
615.780,00
1,11
jan/2003
5.200,72
455.890,00
173.500,00
629.390,00
0,83
fev/2003
7.219,45
461.550,70
175.780,10
637.330,80
1,13
mar/2003
7.623,92
465.758,05
176.566,53
642.324,58
1,19
abr/2003
8.980,01
462.449,21
175.023,27
637.472,49
1,41
mai/2003
10.370,38
475.645,95
178.109,24
653.755,18
1,59
jun/2003
10.471,12
483.790,45
178.711,65
662.502,11
1,58
jul/2003
10.536,69
503.342,66
179.456,41
682.799,07
1,54
ago/2003
8.627,32
509.333,36
179.479,69
688.813,04
1,25
set/2003
10.045,34
519.048,00
181.568,98
700.616,98
1,43
out/2003
8.941,54
531.151,67
179.676,50
710.828,17
1,26
nov/2003
10.274,63
542.744,72
178.527,22
721.271,94
1,42
Dinheiro público é da sua conta
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49
Volume Total
Negociado
Período
Volume Total em Circulação (Estoque)
Turnover
%
Operações
Definitivas
(A)
Negociáveis
Oferta Pública
(B1)
Negociáveis
Emissão Direta
(B2)
Total
(B=B1+B2)
dez/2003
10.703,39
551.039,28
173.392,36
724.431,63
1,48
jan/2004
9.078,39
555.757,82
174.529,68
730.287,50
1,24
fev/2004
5.532,83
563.993,39
172.112,59
736.105,98
0,75
mar/2004
6.308,22
581.321,96
171.512,13
752.834,09
0,84
(A/B)
abr/2004
7.612,73
588.492,75
172.184,09
760.676,84
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jun/2004
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jul/2004
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ago/2004
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2,92
set/2004
7.367,72
604.120,28
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out/2004
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nov/2004
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1,58
dez/2004
13.670,83
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1,70
jan/2005
14.766,22
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1,80
fev/2005
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1,62
mar/2005
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1,67
abr/2005
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716.144,10
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1,87
mai/2005
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1,62
jun/2005
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1,62
jul/2005
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1,66
ago/2005
12.252,41
776.775,09
137.495,48
914.270,57
1,34
set/2005
13.504,95
793.596,92
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1,46
out/2005
12.422,67
802.728,14
128.196,55
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1,33
nov/2005
13.688,30
826.143,09
126.961,41
953.104,50
1,44
dez/2005
13.001,13
850.131,31
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1,34
jan/2006
15.269,53
863.910,01
114.604,40
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1,56
fev/2006
14.169,00
891.111,34
112.719,14
1.003.830,48
1,41
mar/2006
11.832,94
903.051,51
111.741,85
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1,17
abr/2006
11.579,39
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109.933,82
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1,16
mai/2006
12.354,36
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1,24
jun/2006
11.389,16
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1,13
jul/2006
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1,49
ago/2006
10.681,19
926.334,81
106.349,37
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1,03
set/2006
10.184,10
949.254,39
106.254,18
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0,96
out/2006
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1,24
nov/2006
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971.594,05
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1,12
dez/2006
15.956,42
985.121,38
102.055,17
1.087.176,54
1,47
jan/2007
9.359,13
980.764,65
100.805,21
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fev/2007
12.256,11
1.011.657,59
102.062,11
1.113.719,70
1,10
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Volume Total
Negociado
Período
Volume Total em Circulação (Estoque)
Turnover
%
Operações
Definitivas
(A)
Negociáveis
Oferta Pública
(B1)
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Total
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(A/B)
abr/2007
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1,19
mai/2007
14.416,92
1.071.995,13
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1,23
jun/2007
16.320,25
1.102.900,51
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jul/2007
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ago/2007
10.966,83
1.093.502,66
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0,93
set/2007
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1,10
out/2007
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1.106.856,83
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0,92
nov/2007
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dez/2007
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jan/2008
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fev/2008
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mar/2008
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1,13
abr/2008
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1.129.806,65
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mai/2008
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0,81
jun/2008
11.799,88
1.159.633,88
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jul/2008
9.728,77
1.116.594,66
79.304,17
1.195.898,82
0,81
ago/2008
8.809,54
1.137.864,14
76.817,18
1.214.681,32
0,73
set/2008
10.110,88
1.135.793,34
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1.216.145,80
0,83
out/2008
10.584,10
1.132.241,29
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1.217.608,47
0,87
nov/2008
7.829,98
1.148.471,56
87.185,69
1.235.657,26
0,63
dez/2008
13.306,17
1.154.537,15
102.073,24
1.256.610,39
1,06
jan/2009
10.050,55
1.107.658,61
105.543,79
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0,83
fev/2009
8.118,79
1.133.171,87
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1.239.534,35
0,65
mar/2009
10.610,81
1.142.584,80
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0,84
abr/2009
10.116,70
1.149.045,12
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0,81
mai/2009
10.693,24
1.163.366,17
103.709,46
1.267.075,63
0,84
jun/2009
13.928,95
1.173.296,26
141.463,59
1.314.759,85
1,06
jul/2009
11.858,52
1.177.593,63
165.284,05
1.342.877,67
0,88
ago/2009
12.279,99
1.198.198,82
195.834,36
1.394.033,18
0,88
set/2009
12.203,90
1.182.706,25
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1.379.019,94
0,88
out/2009
10.540,38
1.167.402,85
196.598,71
1.364.001,56
0,77
nov/2009
10.847,61
1.189.425,16
193.746,53
1.383.171,69
0,78
dez/2009
13.505,88
1.197.205,85
194.614,43
1.391.820,28
0,97
jan/2010
14.300,39
1.153.114,66
196.280,90
1.349.395,56
1,06
fev/2010
11.936,77
1.193.676,53
197.729,03
1.391.405,55
0,86
mar/2010
15.516,00
1.195.953,01
198.218,39
1.394.171,39
1,11
abr/2010
12.765,11
1.219.098,79
267.711,28
1.486.810,07
0,86
mai/2010
12.772,73
1.238.135,95
275.333,51
1.513.469,46
0,84
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Volume Total
Negociado
Período
Volume Total em Circulação (Estoque)
Turnover
%
Operações
Definitivas
(A)
Negociáveis
Oferta Pública
(B1)
Negociáveis
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(B2)
Total
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(A/B)
jul/2010
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1.250.579,41
252.623,21
1.503.202,63
0,95
ago/2010
14.870,95
1.266.120,71
252.640,45
1.518.761,17
0,98
set/2010
15.450,07
1.253.858,68
274.759,59
1.528.618,27
1,01
out/2010
14.369,09
1.290.335,16
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0,93
nov/2010
13.319,58
1.315.895,73
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dez/2010
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1.340.520,43
257.832,47
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jan/2011
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fev/2011
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0,78
mar/2011
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0,80
abr/2011
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0,81
mai/2011
14.056,62
1.424.468,46
236.071,43
1.660.539,89
0,85
jun/2011
13.425,60
1.459.752,62
265.329,08
1.725.081,70
0,78
jul/2011
13.365,28
1.413.981,35
242.288,32
1.656.269,67
0,81
ago/2011
16.536,85
1.444.250,19
245.224,64
1.689.474,83
0,98
set/2011
16.543,55
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out/2011
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0,72
nov/2011
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0,95
dez/2011
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jan/2012
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0,93
fev/2012
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0,92
mar/2012
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abr/2012
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mai/2012
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jun/2012
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jul/2012
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0,87
ago/2012
14.961,67
1.470.733,86
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set/2012
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1,13
out/2012
15.760,57
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1.852.289,16
0,85
nov/2012
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dez/2012
25.414,39
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jan/2013
18.018,38
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fev/2013
17.795,03
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mar/2013
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abr/2013
16.266,27
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302.326,87
1.849.673,53
0,88
mai/2013
15.128,60
1.537.053,17
301.428,72
1.838.481,89
0,82
jun/2013
29.024,42
1.566.303,40
326.232,74
1.892.536,14
1,53
jul/2013
17.257,87
1.537.662,62
324.517,05
1.862.179,67
0,93
ago/2013
20.356,58
1.568.514,19
325.195,61
1.893.709,80
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Negociado
Período
Volume Total em Circulação (Estoque)
Turnover
%
Operações
Definitivas
(A)
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Oferta Pública
(B1)
Negociáveis
Emissão Direta
(B2)
Total
(B=B1+B2)
set/2013
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1.567.639,82
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1,11
(A/B)
out/2013
15.452,93
1.599.044,22
332.560,38
1.931.604,60
0,80
nov/2013
15.761,65
1.636.231,94
333.927,81
1.970.159,75
0,80
dez/2013
29.758,50
1.667.109,81
358.964,90
2.026.074,71
1,47
jan/2014
17.217,80
1.603.407,35
344.580,64
1.947.987,99
0,88
fev/2014
15.793,94
1.629.016,54
343.777,79
1.972.794,33
0,80
mar/2014
20.296,77
1.648.829,40
339.262,56
1.988.091,97
1,02
abr/2014
14.963,03
1.633.309,15
324.349,56
1.957.658,72
0,76
mai/2014
16.854,66
1.701.103,34
326.485,01
2.027.588,35
0,83
jun/2014
15.844,83
1.751.688,16
357.494,49
2.109.182,65
0,75
jul/2014
14.110,52
1.728.868,97
351.061,90
2.079.930,87
0,68
ago/2014
15.696,39
1.729.491,38
343.605,24
2.073.096,62
0,76
set/2014
17.992,65
1.763.873,72
313.129,32
2.077.003,04
0,87
out/2014
16.759,29
1.739.196,04
309.643,83
2.048.839,87
0,82
nov/2014
13.006,85
1.787.141,73
310.869,65
2.098.011,38
0,62
dez/2014
17.085,50
1.838.604,80
343.018,19
2.181.622,98
0,78
Fonte: elaborada pela equipe de auditoria a partir de dados do BCB.
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